1 Samandrag

1.1 Hovudlinjer

Den 66. sesjonen i FNs generalforsamling var prega av etterverknadene av den arabiske våren, spørsmålet om statusen til Palestina, debatten om finansiering av det regulære FN-budsjettet, oppkøyringa til FN-konferansen om berekraftig utvikling (Rio+20) i Brasil i juni 2012 og eit EU som sleit med å definere rolla si i FN.

Erfaringane frå 2011 illustrerer både dei sterke og dei svake sidene ved FN. På nokre område (slik som Libya og til ein viss grad Elfenbeinskysten og Sudan/Sør-Sudan) klarer FN å leve opp til forventningane våre. Samtidig er det tydeleg at FN ikkje rår over verkemiddel til å gjennomføre politikk for å møte globale utfordringar som mattryggleik, energiforsyning eller vasstilgang på ein effektiv måte. Mange land ønskjer heller ikkje å endre dette eller å styrkje rolla FN speler.

I innlegg og forhandlingar har Noreg lagt vekt på at vi må nå tusenårsmåla innan fristen i 2015. Samtidig har ein i FN no byrja å arbeide med kva mål som bør vedtakast, og som skal gjelde etter 2015. Ei hovudsak for Noreg er at behova og interessene til dei fattigaste landa må varetakast, og at eksisterande tusenårsmål òg må følgjast opp etter 2015.

Generaldebatten vart for første gong opna av ei kvinne, Brasils president Dilma Rousseff. Utviklinga i Midtausten var hovudfokus i debatten. Dette nådde ein topp då president Abbas leverte inn medlemskapssøknaden frå Palestina til Generalsekretæren, og då president Abbas og Israels statsminister Netanyahu presenterte diametralt ulike versjonar av årsakene til at det er stillstand i fredsprosessen. Dei fleste nasjonale innlegga stadfesta òg at skiljelinjene i Palestina-spørsmålet står ved lag.

Andre gjennomgåande tema i Generaldebatten var klimaet fram mot partsmøtet i Durban i desember 2011 og oppkøyringa til FN-konferansen om berekraftig utvikling (Rio+20)i Brasil i juni 2012, finanskrisa, behovet for reform av den globale finansielle arkitekturen og oppfølginga av FNs tusenårsmål. Generaldebatten elles var lite konfronterande. Eit unntak var som venta det iranske innlegget, som på nytt retta kraftige skuldingar mot USA og stilte spørsmålet om 11. september var planlagt av amerikanarane sjølve. Mange land valde å forlate salen medan Irans president talte. Noreg vart sitjande, men tok avstand frå dei iranske påstandane i det norske hovudinnlegget som vart framført av statssekretær Eide nokre dagar seinare.

I år handla det tematiske høgnivåmøtet under opningsveka i september om ikkje-smittsame sjukdommar. Initiativet til å drøfte dette temaet kom frå karibiske øystatar og land i Latin-Amerika, alle med relativt høg inntekt samanlikna med dei fattigaste landa i verda. Desse mellominntektslanda slit med stadig fleire tilfelle av livsstilsjukdommar, i tillegg til svak skatteinnkrevjing med svake nasjonale helsesystem til følgje. Vestlege land framheva det nasjonale ansvaret for å fremje folkehelse i eige land, medan utviklingslanda, mellom dei mellominntektslanda, kravde auka internasjonal bistand. Noreg framheva at det trengst auka nasjonal innsats mot livsstilssjukdommar som følgjer av røyking og helsefarleg kosthald, og understreka at skattar og avgifter må brukast til å fremje helse- og ernæringspolitiske målsetjingar. Også i år fann det stad eit spesialmøte om tusenårsmål 4 og 5 med generalsekretær Ban Ki-moon og statsminister Stoltenberg i sentrale roller. Statsministeren understreka det dramatisk positive i dei nye barnedødstala, som held fram å søkke markert på globalt nivå.

Særleg i komiteen for menneskerettar (3. komité) merkte vi korleis utviklinga i Midtausten og Nord-Afrika fekk etablerte tekster og tema til å framstå i eit nytt lys. Det såg lenge mørkt ut for å få samrøystes vedtak av dei «norske» resolusjonane om menneskerettsforsvararar og personar som er fordrivne frå bustadane sine innanfor sine eigne land. For resolusjonen om MR-forsvararar toppa dette seg i spørsmålet om korleis retten til fredelege demonstrasjonar skulle omtalast. Noreg har i tillegg bidrege til å avverje stadige forsøk på å undergrave kvinnerettar, spesielt seksuelle og reproduktive rettar. Ei uformell, men organisert konservativ gruppe av land vert møtt av motstand frå land som vil verne og styrkje det FN har oppnådd, og Noreg er alltid i front når desse rettane må forsvarast. Den nye likestillingsorganisasjonen UN Women har gjort eit sterkt inntrykk som lovar godt for det vidare arbeidet i eininga og for påverkingskrafta ho har.

1.2 Midtausten og den arabiske våren

FN makta til ein viss grad å oppfylle forventningane til det arabiske folket når det gjaldt vern av sivile i Libya. Derimot viste det seg at det ikkje var mogeleg å stette ambisjonane til det palestinske folket om både å bli godkjent som stat i FN og å oppnå full medlemskap, trass i at eit overveldande fleirtal av medlemslanda i FN stilte seg positive til dette. Det var brei semje om at palestinarane tilfredsstilte sentrale kriterium for kritiske statsbyggingsfunksjonar, og at ein palestinsk stat ville ha alle kjenneteikn på å vere ein stat, på ein betre og meir omfattande måte enn det vi ser i mange statar som i dag er medlem av FN. Rett før generaldebatten leidde Noreg eit møte i gjevarlandsgruppa for støtte til det palestinske folket (AHLC), og ein viktig konklusjon frå dette møtet var at palestinarane har kome langt i å byggje opp infrastruktur for å danne ein berekraftig stat.

Medlemskap i FN krev at Tryggingsrådet tilrår ein søknad til Generalforsamlinga, at denne tilrådinga får støtte frå minst ni av medlemene i Tryggingsrådet, og at ingen av dei fem faste medlemene legg ned veto. Det viste seg tidleg at Palestina ikkje hadde så mange som ni ja-stemmer i Tryggingsrådet. Dermed vart det ikkje nødvendig for USA å nytte vetoretten, noko som vart vurdert som det mest sannsynlege scenarioet dersom støtta elles hadde vore omfattande nok. Eit anna spørsmål som då reiste seg, var om Palestina ville be Generalforsamlinga vedta ein resolusjon som oppgraderte den palestinske statusen til observatørstat (frå observatør, som Palestina er i dag) utan å gje full medlemskap. Dette spørsmålet låg latent heile hausten, utan at Palestina tok initiativ til å leggje fram noko utkast til resolusjon. Spørsmålet kan kome opp att seinare. Parallelt gjekk det føre seg ein prosess i FNs særorganisasjon UNESCO, der spørsmålet om full palestinsk medlemskap vart reist. Generalkonferansen i UNESCO vedtok 31. oktober med 107 ja-stemmer, 52 avståande og 14 nei-stemmer at Palestina skal takast opp som fullverdig medlem i organisasjonen. Noreg stemte ja.

Tryggingsrådet vedtok i mars 2011 resolusjonar som autoriserte maktbruk i Libya, og som til slutt leidde til at Gadaffi-regimet braut saman. Alt ved innleiinga av Generalforsamlinga i september 2011 vart dei nye overgangsstyresmaktene i landet (NTC) innvilga rett til å representere Libya i FN. Dette vedtaket viste at fleire arabiske land, med Egypt og andre land i sør i spissen, stemte med den vestlege kretsen. Iran stemte for vedtaket, medan India og dei karibiske landa avstod. Tryggingsrådsresolusjon 1973 om maktbruk for å verne sivile har skapt eit «post 1973-traume» blant mange land i FN på grunn av den effektive måten NATO gjennomførte tiltaka FN autoriserte i Libya. Ei rekkje land er blitt endå meir vare overfor regimeskifte som underliggjande mål når temaet er vern av sivile. Tryggingsrådet har hausten 2011 av andre grunnar, men òg som følgje av reaksjonane på tryggingsrådsresolusjon 1973, ikkje vore i stand til å utøve eit sterkt politisk press på Syria. Allereie i september la Kina og Russland ned veto mot ein resolusjon som kravde stans i overgrepa i landet, og som kunne ha opna for framtidige FN-sanksjonar. Desto meir gledeleg var det at eit klart fleirtal i FNs generalforsamling stemte for ein resolusjon som vart lagd fram i 3. komité av ei tverregional gruppe medforslagsstillarar, og som fordømte brota på menneskerettane i landet. Meir enn 130 land stemte for denne resolusjonen, som få veker tidlegare ikkje vart gjeven store sjansar til å verte vedteken sidan det er sterk og utbreidd motstand mot at FNs generalforsamling skal vedta resolusjonar som omhandlar menneskerettane i noko enkeltland. Noreg var ein aktiv pådrivar for denne resolusjonen om situasjonen i Syria.

1.3 Nye trekk i gruppedynamikken

Det vert stadig klarare at verda ikkje lenger kan delast i to grupper av land: utvikla land på den eine sida og utviklingsland på den andre. Dette skuldast særleg vedvarande og sterk økonomisk vekst i fleire folkerike land i sør. Noreg meiner at med økonomisk vekst og politisk utvikling følgjer det òg eit aukande ansvar for å ta del i byrdefordelinga i verda. Land som Kina, India og Brasil erkjenner at dei har eit ansvar for å hjelpe dei minst utvikla landa, men er ikkje budde på å ta på seg plikter på bistandsområdet. I 2. komité, som behandlar økonomiske og sosiale spørsmål og miljøspørsmål, arbeidde nokre av dei landa som er komne opp i kategorien mellominntektsland, hardt for å behalde utviklingsbistanden frå FN i eigne land. Desse landa ser på det som ein trussel at gjevarlanda konsentrerer seg om dei fattigaste landa. Eit fleirtal av dei fattige i verda bur no i mellominntektsland.

I løpet av 2011 har vi merkt oss ei styrkt interesse for det nordiske samarbeidet i FN. Som følgje av den interne usemja i EU om konsekvensane Lisboa-traktaten skal ha for måten EU arbeider på i andre internasjonale organisasjonar på det utanrikspolitiske området, har interessa for nordiske innlegg auka. Dette forholdet har vorte forsterka ved at slike innlegg lettare kan ta opp problemstillingar som nordiske land ikkje har fått gjennomslag for i EU, særleg spørsmål om kvinnerettar og tilgang til familieplanleggingstenester.

Den gamle etablerte inndelinga av medlemslanda i FN i regionale grupper er i aukande grad ei utfordring. Inndelinga mellom vestgruppa, austgruppa og den alliansefrie rørsla (NAM) / G77 tilhøyrer ei anna tid, og det er eit paradoks at mange land i austgruppa er medlemer av både EU og NATO. Sjølv om vestgruppa i mindre grad samordnar politiske posisjonar internt, har utviklinga dei siste åra gått mot eit meir tonegjevande og koordinert EU. Denne utviklinga stoppa i haust ved at Storbritannia la til grunn ei ny fortolking av Lisboa-traktaten om utanrikspolitisk samarbeid. Britane insisterte lenge på at EU i innlegga sine innleiingsvis skulle peike på at organisasjonen talte «på vegner av EU og medlemslanda», noko andre EU-medlemer ikkje aksepterte. Dette førte til at EU ikkje tok ordet i viktige debattar, korkje i plenum eller i dei faste komiteane. Ei anna følgje var at EU-landa i langt større grad tok ordet i nasjonal kapasitet. EU fekk dermed ikkje spelt den politiske rolla under Generalforsamlinga som var venta.

Sjølv om NAM i enkelte spørsmål opptrer samordna, hamna medlemslanda i gruppa på ulike posisjonar i fleire av dei vanskelegaste sakene, som resolusjonen i 3. komité om situasjonen i Syria og godkjenninga av akkreditiva til dei nye overgangsstyresmaktene i Libya. Det har vore stor interesse for og høge forventingar til samarbeidet blant BRICS-landa (Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika). Desse fem landa vert definerte både som veksande økonomiar og som land som er klare til å ta på seg større internasjonalt ansvar. Erfaringane så langt viser likevel at dei i liten grad samordnar synspunkta sine seg imellom. Dei samarbeider og stemmer likt på område der dei har felles interesser, men vik ikkje unna for å markere særskilde nasjonale posisjonar om dei finn det ønskjeleg.

1.4 Val til Tryggingsrådet

Eit uttrykk for kor forelda gruppestrukturen i FN er vorten, såg vi under valet i haust av dei ikkje-faste medlemene i Tryggingsrådet. Innanfor austgruppa var det tre kandidatar (Aserbajdsjan, Slovenia og Ungarn) til eitt sete, og det var Aserbajdsjan som til slutt trekte det lengste strået. At dette landet vann, skuldast brei mobilisering av muslimske land, og at Aserbajdsjan hadde slutta seg til NAM kort tid i førevegen. Andre nye medlemer er Pakistan, Marokko, Guatemala og Togo.

1.5 Ein aktiv og framoverlent generalsekretær

Generalsekretær Ban Ki-moon vart før sommaren utnemnd for ein ny femårsperiode. Han har i aukande grad profilert seg i politisk følsame spørsmål som den arabiske våren, Elfenbeinskysten og seksuell orientering, for å nemne nokre eksempel. Frå norsk side har vi sett pris på eit godt samarbeid innanfor prioriterte område som rein energi, barne- og mødrehelse, FN-reform og menneskerettar. Det er oppretta ei gruppe for å føreslå omfattande organisatoriske endringar, og store utskiftingar i visegeneralsekretærstillingane er undervegs.

1.6 FN-reform

Noreg vidareførte arbeidet for reform av FN, mellom anna gjennom å følgje opp Stoltenbergpanelets rapport om «Eitt FN». Saka møter framleis motstand frå enkelte tonegjevande land i G77, men eit internasjonalt møte i Uruguay i november og kontinuerleg press frå både programland og gjevarland heldt saka varm.

Ei rekkje medlemsland er skeptiske til djuptgripande endringar i FNs arbeidsmetodar, når det gjeld både å skape ny dynamikk i det mellomstatlege arbeidet og å effektivisere FN-sekretariatet. Det rår ein utbreidd reformtrøyttleik og ei haldning om at «vi veit kva vi har» i verdsorganisasjonen.

Debatten om reform av Tryggingsrådet er framleis fastlåst. Dette gjeld spesielt utvidingsspørsmålet, med skarpe frontar mellom dei som ønskjer utviding av faste og ikkje-faste plassar, og ei stor gruppe land som berre ser for seg utviding av talet på ikkje-faste medlemer av rådet.

1.7 Sudan og Sør-Sudan

Sør-Sudan vart teken opp som den 193. medlemen i FN i forkant av generalforsamlinga i år. Som følgje av den arabiske våren har likevel ikkje fokuset på Sudan og Sør-Sudan i Tryggingsrådet og FN elles vore så sterkt som venta. For å skape større merksemd om Sør-Sudan arrangerte difor Noreg, saman med USA og Storbritannia, eit møte under høgnivåsegmentet i Generalforsamlinga i september for den nyaste medlemen i FN. For Sør-Sudan gjekk sjølve prosessen med folkeavstemming, sjølvstende og opptak som FN-medlem langt meir smertefritt enn det var venta på førehand. Samtidig har dei mange uteståande spørsmåla mellom Sør-Sudan og Sudan skapt ein spent tryggingssituasjon og eit krevjande forhandlingsklima.