Del 1
Generell del

1 Innledning

1.1 Stortingsmeldingens innhold

I Innst. O. nr. 19 (2006 – 2007) ble regjeringen gitt i oppdrag å foreta en samordnet og helhetlig gjennomgang av alle reglene i sektorlovgivningen som gir hjemmel for statlig tilsyn med kommunene. Bakgrunnen for oppdraget var Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) om innføring av et nytt kapittel 10 A i kommuneloven om statlig tilsyn med kommunesektoren. I denne stortingsmeldingen presenteres resultatet av gjennomgangen.

Gjennomgangen er foretatt av en interdepartemental arbeidsgruppe ledet av Kommunal- og ­regionaldepartementet. Arbeidsgruppen har hatt deltakere fra de departementene som forvalter de mest sentrale hjemlene for statlig tilsyn med ­kommunesektoren: Arbeids- og inkluderings­departementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og politidepartementet, Kunnskapsdepartementet og Miljøvern­departementet. I tillegg har Finansdepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet deltatt. Kommunal- og regionaldepartementet og arbeidsgruppen har hatt teknisk bistand fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) (tidligere Statskonsult) i bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser og kost-nytteanalyser i gjennomgangen av lovverket.

I meldingens del I presenteres de overordnede vurderinger og premisser som er nedfelt i Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006), og som danner rammene for særlovsgjennomgangen som presenteres i denne meldingen. Dette vil også være rammen som i framtiden skal legges til grunn for utformingen av regler for statlig tilsyn med kommunesektoren.

Del II inneholder det enkelte departements gjennomgang av eget lovverk. Det vil si en departementsvis vurdering av særlovenes tilsynshjemler på bakgrunn av de prinsippene som er omtalt i del I. Del II er videre inndelt i følgende kapittel:

• Kapittel 9 – 11 inneholder en behandling av eksisterende tilsynshjemler i særlovene, og hvor de enkelte fagdepartementene vil fremme egne forslag til nye tilsynsbestemmelser på bakgrunn av denne gjennomgangen.

• Kapittel 12 inneholder en gjennomgang av tilsynshjemler som har vært en del av særlovsgjennomgangen, og der det allerede er vedtatt endringer eller foreslått endringer av tilsynsbestemmelsen fra det enkelte sektordepartement.

• Kapittel 13 inneholder en omtale av kommunale ansvarsområder som det nå er foreslått eller vedtatt å underlegge statlig tilsyn og som ikke har vært underlagt statlig tilsyn før.

For framtidig lovverk eller for nye områder der staten vurderer å innføre tilsyn, vil de samme grunnleggende premisser gjelde som for denne særlovsgjennomgangen. Særlovsgjennomgangen viser bl.a. hvordan risiko- og sårbarhetsanalyser kan brukes for å få en grundigere vurdering av om statlig tilsyn er nødvendig og nyttig på et område. Arbeidsgruppen har også utarbeidet en «mønsterbestemmelse» som kan brukes som mal for å utforme framtidige statlige tilsynshjemler rettet mot kommuneplikter.

1.2 Bakgrunn – nye regler om tilsyn i kommuneloven kapittel 10 A

Kommunene og fylkeskommuner (heretter brukes fellesbetegnelse kommune om begge) er selvstendige forvaltningsnivåer som har et lovfestet ansvar for mange viktige samfunnsoppgaver. Den enkelte kommune skal utføre disse lovpålagte oppgavene innenfor lovens rammer og tilpasset det enkelte lokalsamfunn. Det lokale selvstyret er en sentral verdi i det norske samfunnet, men denne verdien kan komme i konflikt med andre målsettinger. Det er derfor ansett som nødvendig at kommunene blir underlagt statlig styring, tilsyn og kontroll for å fremme nasjonale mål.

Den 7. desember 2006 ble det vedtatt et nytt kapittel 10 A om statlig tilsyn i kommuneloven. Lovendringen trådte i kraft 1. mars 2007 1. Med det nye kapitlet er regler om statlig tilsyn med kommunesektoren blitt en del av kommuneloven. Kapittel 10 A inneholder felles regler om rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Reglene har som mål å gjøre statens tilsyn med kommunene mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart.

Virkeområdet for kommunelovens regler om tilsyn er avgrenset til tilsyn med de genuine kommunale pliktene, de såkalte « kommunepliktene». Dette er plikter som kun er pålagt kommuner, og som er pålagt disse i deres egenskap av å være lokale, folkevalgte organer. Kommunene har slike lovpålagte plikter og oppgaver knyttet til de viktigste velferdsområdene, for eksempel innenfor barnevern, pleie og omsorg, samfunnssikkerhet, miljøvern, opplæring mv. Se nærmere om dette i kapittel 4.

Reglene i kapittel 10 A kommer ikke til anvendelse på tilsyn med kommunenes eller fylkeskommunenes etterlevelse av regler som stiller krav til enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste, de såkalte aktørplikter. Denne avgrensningen gjelder likevel ikke fylkesmannens samordning av tilsyn i medhold av § 60 e. Bestemmelsen om samordning gjelder for alt statlig tilsyn rettet mot en kommune eller en fylkeskommune, altså både kommuneplikter og aktørplikter.

Målet med de felles overordnede regler om tilsyn i kommuneloven er større forutsigbarhet, bedre oversikt og et mer helhetlig regelverk. Skal disse målene nås, må særlovene harmoneres i tråd med kommunelovens alminnelige regler og i minst mulig grad ha egne særregler.

1.3 Kort om Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) og Innst. O. nr. 19 (2006 – 2007) – gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunesektoren

Innledning

Det nye kapittel 10 A om tilsyn i kommuneloven legger opp til at det er særlovene som skal angi hvilke områder det skal føres tilsyn med. Kommuneloven fastsetter hvordan tilsyn skal gjennomføres (rammer og myndighet for tilsyn, saksbehandlingsregler, klage og virkemiddelbruk). Tilsynsreglene i kommuneloven er gitt en utforming som forutsetter at det er fylkesmennene som skal føre alt statlig tilsyn med at kommunene oppfyller sine lovpålagte kommuneplikter.

Som en oppfølging av regelendringene i kommuneloven ba Stortinget ved behandlingen av Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) regjeringen foreta en gjennomgang av særlovene. Nedenfor redegjøres det kort for de premissene som er gitt for en slik særlovsgjennomgang.

En samlet gjennomgang

Stortinget har bedt regjeringen om å foreta en samlet gjennomgang av særlovgivningen med sikte på en klarere avgrensning av hvilke områder av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet som skal være gjenstand for statlig tilsyn. Denne stortingsmeldingen tar derfor for seg både eksisterende regler og nye planlagte tilsynsområder for statlig tilsyn.

Målrettet tilsyn – tydelighet i hjemmelsgrunnlaget

I Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) framholdes det at det er et mål og et utgangspunkt for arbeidet at statlig tilsyn med kommunesektoren skal bli mer målrettet og effektivt. Dette kan blant annet gjøres ved at særlovene er tydeligere på hvilke områder staten vil prioritere å føre tilsyn med kommunenes plikter. I Innst. O. nr. 19 (2006 – 2007) kapittel 4 er det framhevet at særlovgivningen ikke bør ha generelle tilsynsregler av typen «departementet fører tilsyn med denne lov», se nærmere om dette i kapittel 5 og 8.

Risiko- og sårbarhetsanalyse

Vurderingene av hvilke områder som bør underlegges statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse. Valg av tilsyn som virkemiddel må i tillegg kunne forsvares gjennom kost-nytteanalyser, jf. Innst. O. nr. 19 (2006 – 2007) s. 3 og Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) s. 20. En egen metode for dette er utarbeidet av Direktoratet for forvaltning og IKT i rapport « Risikobasert kost-nyttevurderinger av statlig tilsyn med kommunesektoren» etter oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, se nærmere omtale av metoden i kapittel 5.

Harmonisering av prosedyre/saksbehandlingsregler

I tråd med de alminnelige prinsippene om forholdet mellom spesiell lov og generell lov, vil avvikende regler i særlovgivningen ha forrang framfor kommunelovens generelle regler. Et av målene med særlovsgjennomgangen er å tilpasse og harmonisere reglene i særlovene med de generelle reglene i kommuneloven, og å oppheve særlige prosedyre- eller saksbehandlingsregler i særlovgivningen som nå følger av de alminnelige regler i kommuneloven.

Om det foreligger særlige grunner kan det være aktuelt at særlovene beholder avvikende regler fra kommuneloven. Det er likevel et mål at de generelle reglene om rammer og prosedyrer for statlig tilsyn med kommunene skal følge av kommuneloven. Hensynene bak lovendringen i kommuneloven var blant annet å oppnå bedre samordning av og styrket forutsigbarhet knyttet til statlig tilsyn. Det ble derfor ansett som viktig at det er kommunelovens regler som i all hovedsak skal gjelde for alt statlig tilsyn med de ulike kommunale sektorer.

Vurdering av virkemiddelbruk

I denne sektorvise gjennomgangen skal det også skje en vurdering av de statlige tilsynsorganers bruk av virkemiddel. I henhold til den generelle sanksjonsbestemmelsen i kommuneloven § 60 d kan et tilsynsorgan gi en kommune pålegg om retting dersom vilkårene for dette er oppfylt. Kommunelovens tilsynsbestemmelser åpner ikke for andre sanksjonsmuligheter, som for eksempel tvangsmulkt. Dette utelukker likevel ikke at det i særlovgivningen kan være bestemmelser om tvangsmulkt i helt spesielle tilfeller. Vurdering av dagens hjemler for bruk av tvangsmulkt eller andre reaksjoner skal gjøres konkret i forbindelse med sektorgjennomgangen, se nærmere om dette i kapittel 7.

Kapittel 10 A i kommuneloven bygger på en forutsetning om at det er fylkesmannen som fører tilsyn med at kommunene oppfyller sine kommuneplikter, jf. § 60 b. Det er derfor hensiktsmessig at det også framgår av særlovens tilsynsbestemmelse om fylkesmannen er tilsynsmyndighet. Etter særlovgivningen kan imidlertid tilsynsmyndigheten være lagt til departementer eller andre statlige etater enn fylkesmannen.

2 Sammendrag

2.1 Generelt

I denne stortingsmeldingen presenteres en samlet gjennomgang av reglene i særlovene/sektorlovgivningen som gir hjemmel for statlig tilsyn med kommunene. Gjennomgangen er et resultat av regjeringens oppfølging av Stortingets oppdrag i Innst. O. nr. 19 (2006 – 2007). Kommunal- og regionaldepartementet har ledet arbeidet med den interdepartementale gjennomgangen. Det er det enkelte sektordepartement som har hatt ansvaret for lovarbeidet knyttet til den enkelte særlov, og som dermed har fremmet, eller vil fremme, forslag til endringer i tilsynshjemlene for Stortinget i egne proposisjoner. Gjennomgangen har omfattet tilsynshjemler i til sammen 14 lover, og det vises til oversikt i tabell 2.1 – 2.3 i dette kapittelet.

Sektordepartementene har med bakgrunn i en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) konkludert med at det er behov for alle eksisterende tilsynshjemler, og at de derfor bør opprettholdes. Statlig tilsyn anses av sektordepartementene som et viktig virkemiddel i den statlige styringen av kommunene på sine områder. Stortingsmeldingen synliggjør at det har blitt statlig tilsyn med kommunene på stadig flere områder. I løpet av den tiden arbeidet med gjennomgangen har pågått, er det foreslått eller vedtatt nye tilsynshjemler i ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, lov om introduksjonsprogram og norskopplæring, ny lov om krisesentertilbud, lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver og lov om kommunal beredskapsplikt, jf. kapittel 12 og 13.

En del av forslagene til nye tilsynshjemler har allerede vært fremmet gjennom sektordepartementenes egne lovarbeid, men har likevel vært en del av den samordnede særlovsgjennomgangen. I denne meldingen omtales også planlagte endringer i tilsynshjemlene i flere andre lover, jf. kapittel 9, 10 og 11.

Gjennomgangen har ikke medført større materielle endringer i det eksisterende regelverket om tilsyn, men har hatt fokus på og bidratt til en økt bevisstgjøring mht. vurderinger av når og i hvilken grad statlig tilsyn skal anses som et hensiktsmessig virkemiddel. Det er lagt til grunn at alt statlig tilsyn skal være innrettet slik at det er målrettet og effektivt. Tilsyn som et statlig styringsvirkemiddel, skal ikke innføres på nye områder uten at det er vurdert som nødvendig og hensiktsmessig gjennom en risiko- og sårbarhetsanalyse og kost- og nytteanalyse, jf. kapittel 5.

Særlovenes tilsynshjemler har fått eller vil få en mer harmonisert og likeartet utforming. Tilsynshjemlene er nå utformet eller vil utformes slik at det går tydelig fram at det statlige tilsynet med kommunene skal være et lovlighetstilsyn, og at tilsynet skal utøves i samsvar med prosessreglene i kommuneloven kapittel 10 A. Det er etter gjennomgangen ingen alminnelige hjemler igjen i særlovene om at kommunene i forbindelse med tilsyn kan ilegges tvangsmulkt. Dersom tilsynet avdekker manglende lovoppfyllelse, er det kun de reaksjoner som er fastsatt i kommuneloven kapittel 10 A som skal kunne anvendes.

Etter gjennomgangen er eller vil alle tilsynshjemlene skilles ut som egne bestemmelser i særlovene, og dette skaper tydelighet og gir bedre oversikt på tilsynsområdet, se kapittel 8.

De fleste tilsynshjemler i særlovene angir nå eller vil angi konkret hvilke områder eller bestemmelser i loven det skal kunne føres tilsyn med. Dette for å synliggjøre at det har vært foretatt en konkret vurdering av at det er behov for tilsyn med kommunepliktene på disse særskilte områdene.

2.2 Status for sektorlovene etter særlovsgjennomgangen

Innledning

Nedenfor følger korte sammendrag av status for det enkelte sektordepartement etter særlovsgjennomgangen, og en mer utførlig omtale framgår i kapittel 9 – 13. Når det i sammendragene vises til risikoen på området eller feltet, betyr dette at departementet har foretatt en risiko- og sårbarhets­analyse (ROS-analyse) på sitt lovområde i samsvar med beskrivelse i kapittel 5. Risikoen på et lov­område er summen av sannsynligheten for ­manglende lovoppfyllelse på området, sammenholdt med konsekvensen av slik manglende lovoppfyllelse.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Forslag til ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen ligger nå i Stortinget til behandling. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har vurdert at eksisterende kontrollordninger ikke i tilstrekkelig grad fanger opp svikt i tjenestene etter lovens kapittel 4 om individuelle tjenester og § 16 første ledd om kommunal plan for helsemessig og sosial beredskap. På bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsanalyse, har Arbeids- og inkluderingsdepartementet besluttet å innføre hjemmel for statlig tilsyn på de nevnte områdene i ny § 4. Det vil lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til reglene i kommuneloven kapittel 10 A.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet tar videre sikte på å fremme et lovforslag for Stortinget våren 2010 om å innføre statlig tilsyn med kommunenes forvaltning av tjenester etter lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Dette innebærer statlig tilsyn med kommunenes tildeling av introduksjonsprogram og – stønad, og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Forslaget omfatter også en plikt for kommunene til å føre internkontroll med de samme forvaltningsområdene som vil bli underlagt statlig tilsyn. Det lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til reglene i kommuneloven kapittel 10 A.

Helse- og omsorgsdepartementet

Kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven er sentrale velferdslover og regulerer tjenester som skal dekke grunnleggende behov for helse- og omsorgstjenester. Helse- og omsorgsdepartementet mener statlig tilsyn med de kommunale tjenestene er sentralt i arbeidet med å sikre gode tjenester for befolkningen, og understreker at gjeldende tilsyn med helse- og sosialtjenesten foregår i tråd med de hovedprinsippene som er lagt til grunn i kommuneloven kapittel 10 A.

Når det gjelder det videre arbeidet, viser Helse- og omsorgsdepartementet til St.meld. nr. 47 (2008 – 2009) Samhandlingsreformen, Rett behandling – på rett sted – til rett tid. Meldingen ligger nå til behandling i Stortinget. Oppfølgingen av de lovtiltak som omtales i stortingsmeldingen må, både hva gjelder tempo og innhold, håndteres med utgangspunkt i Stortingets behandling av meldingen. Det arbeides ut fra en intensjon om at de lovforslag som omtales i meldingen kan fremmes overfor Stortinget i 2010, herunder vurdering av ny felles helse- og sosiallov for kommunene og arbeidet med å harmonisere helse- og sosiallovgivningen med kommuneloven kapittel 10 A.

Barne- og likestillingsdepartementet

Barne- og likestillingsdepartementet har lagt til grunn at sannsynligheten for manglende oppfyllelse av kommunepliktene i barnevernloven, sett sammen med de konsekvensene lovbrudd kan medføre, samlet bidrar til betydelig risiko på feltet. Barne- og likestillingsdepartementet mener det er stor nytte av lovhjemlet statlig tilsyn på området, og har vurdert at det fortsatt skal være hjemmel til å føre tilsyn med alle kommunepliktene i loven. Endringer i tilsynshjemmelen vil skje i samsvar med føringene i denne meldingen, men vil ikke medføre materielle endringer i tilsynet. Forslag til lovendring vil legges fram for Stortinget i egen proposisjon.

Ny lov om krisesentertilbud fastsetter at det skal føres statlig tilsyn med lovens §§ 2, 3, 4 og 8. Barne- og likestillingsdepartementet har vurdert at det på disse områdene vil foreligge slik risiko for brudd på den enkeltes rettssikkerhet, at det skal innføres statlig tilsyn. Krisesenterloven trer i kraft 1. januar 2010. Det vil både i barnevernloven og krisesenterloven lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til reglene i kommuneloven kapittel 10 A.

Fiskeri- og kystdepartementet

Den nye havne- og farvannsloven skal tre i kraft 1. januar 2010. Fiskeri- og kystdepartementet har konkludert med at det er behov for fortsatt statlig tilsyn med nærmere angitte bestemmelser i loven der kommunene er pålagt plikter. Det lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til kommuneloven kapittel 10 A. Kommuneloven kapittel 10 A legger i utgangspunktet tilsynsmyndigheten til fylkesmannen der særloven ikke utpeker annen myndighet. Fiskeri- og kystdepartementet legger opp til at det skjer en nærmere utredning av spørsmålet om tilsynsfunksjonen i løpet av 2010. Det vil derfor inntil videre være fylkesmannen som fører tilsyn med kommunens plikter etter den nye havne- og farvannsloven § 52, jf. kommuneloven § 10 A.

Justis- og politidepartementet

Endringene i brann- og eksplosjonsvernloven trådte i kraft 19. juni 2009, og kommunens plikter er regulert i lovens kapittel 3. Justis- og politidepartementet har på bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsanalyse besluttet å videreføre det statlige tilsynet med kommunenes oppfyllelse av pliktene etter §§ 9 til 16, og dette er nå regulert i ny § 31 a. Justis- og politidepartementet ønsker å forbeholde seg retten til å endre hvem som er tilsynsmyndighet etter denne bestemmelsen, og gjeldende § 31 om sentral tilsynsmyndighet er derfor videreført med sin nåværende ordlyd. Det er lovfestet at tilsynet med kommunene skal skje i henhold til kapittel 10 A i kommuneloven.

Ny lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret vil tre i kraft 1. januar 2010. Kommunenes plikter etter gjeldende sivilforsvarslov vil i all hovedsak videreføres i ny lov, og det innføres også nye bestemmelser om kommunal beredskapsplikt. Justis- og politidepartementet har ut fra en risikovurdering funnet det nødvendig og hensiktsmessig med en tilsynshjemmel knyttet til bestemmelsene om blant annet kommunal beredskapsplikt. Det lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til kommuneloven kapittel 10 A.

Miljøverndepartementet

Miljøverndepartementet har vurdert at manglende lovoppfyllelse av kommunepliktene i forurensningsloven samlet innebærer høy risiko på området. I forhold til alternative virkemidler, mener departementet at statlig tilsyn er den kontrollmekanismen som best bidrar til lovoppfyllelse på de aktuelle forurensningsområdene. Miljøverndepartementet har på denne bakgrunn konkludert med at adgangen til å føre statlig tilsyn med kommunepliktene på hele forurensningsområdet bør opprettholdes. Forslag om endring av tilsynshjemmelen i tråd med føringene i denne meldningen planlegges fremmet for Stortinget i egen proposisjon, der det også vil foreslås at tilsynet skal skje i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 10 A.

Kunnskapsdepartementet

Kunnskapsdepartementet har vurdert at manglende oppfyllelse av kommunepliktene i barnehageloven samlet sett innebærer stor risiko på området. Kunnskapsdepartementet mener at øvrige kontroll- og påvirkningsmekanismer ikke i tilstrekkelig grad sikrer lovoppfyllelse, og mener at det fortsatt bør være hjemmel til å føre tilsyn med alle kommunepliktene i barnehageloven.

Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at sannsynligheten for manglende oppfyllelse av kommunepliktene i opplæringsloven, sett sammen med de konsekvensene lovbrudd kan medføre, samlet bidrar til stor risiko på feltet. Kunnskapsdepartementet mener det er stor nytte av lovhjemlet statlig tilsyn, og har vurdert at det fortsatt bør være hjemmel til å føre tilsyn med alle kommunepliktene i opplæringsloven.

Forslag til endringer av tilsynshjemlene i henholdsvis barnehageloven og opplæringsloven i tråd med føringene i denne meldningen, planlegges fremmet for Stortinget i egne proposisjoner. Det vil også foreslås at det statlige tilsynet skal skje i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 10 A.

2.3 Oversikt over tilsynshjemler som har vært en del av særlovsgjennomgangen

Nedenfor følger tabeller som gir oversikt over de tilsynshjemler som har vært en del av særlovsgjennomgangen. I tabellene framgår også status for planlagte og gjennomførte endringer av de respektive tilsynshjemler.

2.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det følger ikke administrative eller økonomiske konsekvenser av forslagene i denne meldingen, da forslagene ikke er av materiell art. Når det gjelder nye tilsynsområder, drøftes konsekvensene av disse i forbindelse med lovframleggelsene fra det enkelte departement.

3 Statlig tilsyn som del av statens styring av kommunesektoren

3.1 Innledning

Statlig tilsyn med kommunene må ses i sammenheng med det generelle forholdet mellom staten og kommunesektoren. Ved utformingen av statlig tilsyn må det tas hensyn til at kommuner og fylkeskommuner er selvstendige rettssubjekter. De har selvstendig myndighet og et selvstendig ansvar for sin virksomhet. Stortinget kan gjennom lover vedta å legge oppgaver til kommunene. Staten har ikke generell instruksjonsmyndighet overfor kommuner og fylkeskommuner, og må derfor i utgangspunktet styre gjennom lovgivning, budsjettvedtak og dialog.

3.2 Rammestyring som hovedprinsipp for statlig styring

Staten styrer kommunesektoren gjennom lov og regelverk, finansieringsordninger og mykere styringsvirkemidler som retningslinjer, dialog, veiledning og samhandling. Rammestyring med rom for lokale prioriteringer og tilpasninger er et overordnet prinsipp når staten skal innrette ordninger og virkemidler rettet mot kommunesektoren. Det at statlig tilsyn kun skal kontrollere lovligheten av kommunenes virksomhet, er et uttrykk for rammestyringsprinsippet. Så lenge kommunene opererer innenfor rammene av loven, må staten akseptere kommunenes utøvelse av virksomheten.

Samtidig er det et legitimt behov for å kontrollere at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter overfor innbyggerne. Kommunene kontrolleres og påvirkes på mange ulike måter: Innbyggernes synspunkter fanges opp gjennom den demokratiske styringskjeden. Politikerne er avhengige av å imøtekomme innbyggerne for å bli gjenvalgt, og kommuneorganisasjonen er avhengig av støtte hos innbyggerne for å kunne opprettholde sin legitimitet. Avgjørelser truffet av folkevalgte organ eller den (fylkes)kommunale administrasjon kan bringes inn for departementet for lovlighetskontroll. Kommunene driver selv egenkontroll overfor egen virksomhet med utgangspunkt i kommunelovens bestemmelser om kontrollutvalg, revisjon og administrasjonssjefens internkontroll. I tillegg setter særlovgivningen på flere områder krav til internkontroll i kommunene. Ett eksempel på dette er forskrift om internkontroll i helse- og sosiallovgivningen. Innbyggernes rett til å påklage enkeltvedtak er også en viktig kontrollmekanisme. I tillegg finnes godkjenningsordninger, rapporteringsordninger, statlige og kommunale ombudsordninger, domstolskontroll, medias rolle som debatt- og informasjonsorgan og ikke minst statlig tilsyn (les mer om kontroll- og påvirkningsmekanismer i kapittel 5.3).

Balansegangen mellom lokalt handlingsrom og statlig styring er en hovedutfordring i relasjonen mellom stat og kommune. Det kommunale og fylkeskommunale landskapet er mangfoldig. Det er variasjoner i kommunestørrelse, kompetansetilgang, behov og utfordringer. En finner variasjoner både mellom kommuner og mellom ulike sektorområder i samme kommune.

Disse variasjonene gir en utfordring i å utforme en statlig politikk som bidrar til å oppnå sentrale politiske målsettinger på enkeltområder og sikre helhetlige løsninger av sektorens samlede oppgaver, samtidig som den skal gi rom for utvikling, lokal variasjon og tilpasning.

3.3 Tilsyn som styringsvirkemiddel

Tilsyn er et sterkt statlig kontroll- og styrings­virkemiddel, og fire hensyn og verdier bør inngå i en overordnet vurdering av behov for statlig tilsyn med kommunesektoren (jf. NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektorenog Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006)):

• Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet.

• Hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet.

• Hensynet til det kommunale folkestyret.

• Hensynet til en formålseffektiv offentlig ressursbruk.

Den enkeltes rettssikkerhet

NOU 2004:17 peker på at kommunen har en sentral rolle som produsent av velferdstjenester. Dette gjør at mange av rettskravene i lovgivningen i dag er rettet mot kommunesektoren. Den enkeltes rettssikkerhet er et sentral aspekt ved denne typen grunnleggende velferdstjenester. Dette er en viktig begrunnelse for at staten har etablert ulike kontrollordninger med kommunesektoren, som klageinstituttet, lovlighetskontroll og tilsyn.

Bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet

Kommunene har lang erfaring med å veie ulike samfunnsinteresser opp mot hverandre og finne tverrsektorielle løsninger. Gjennom nærhet til innbyggerne kan kommunene fange opp miljøproblemer som folk er opptatt av, og oppmuntre til lokalt engasjement i lokale miljøsaker. I NOU 2004:17 ses økologisk bærekraft i sammenheng med økonomisk bærekraft. Fordi kommunesektoren disponerer en stor andel av ressursene i den norske økonomien, har kommunenes økonomiske disponeringer mye å si for den makroøkonomiske styringen.

Hensynet til samfunnssikkerhet er knyttet til ivaretakelse av særlig viktige samfunnsfunksjoner, som for eksempel beredskap knyttet til helsetjenester. Det grunnleggende er å sikre at slike viktige funksjoner, selv i krisesituasjoner, ikke bryter sammen. Hensynet til samfunnssikkerhet skal blant annet ivaretas gjennom kommunal og regional planlegging.

Det lokale folkestyret

Det lokale selvstyret har en sterk stilling i det norske politiske systemet. Kjernen i det lokale folkestyret er innbyggernes rett til å styre seg selv og velge sine egne ledere. I NOU 2004:17 legges det vekt på lokaldemokratiet som et element i en maktfordeling mellom forvaltningsnivåene, der utfordringen er å finne et balansepunkt som både tar hensyn til statens behov for styring og til kommunenes behov for lokal deltakelse, ansvar og oppgaveløsning.

Formålseffektiv offentlig ressursbruk

Handlingsrommet for bruken av offentlige ressurser er begrenset både på kommunalt og statlig nivå. Staten må vurdere om statlig tilsyn er formålstjenlig og kostnadseffektivt. Det må stilles spørsmål ved om statlig tilsyn er et egnet virkemiddel for å nå de målene som følger av lovgivningen. Videre må en spørre om nytteverdien av tilsyn overstiger kostnadene, og om det eventuelt finnes andre og mer effektive virkemidler å nå målene med.

Tilsyn med kommunesektoren må derfor ses i sammenheng med de øvrige virkemidlene, mekanismene og ordningene som er egnet til å påvirke, kontrollere og sikre at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsyn skal bare benyttes på de områdene der hensynet til rettssikkerhet og samfunnssikkerhet ikke i tilstrekkelig grad ivaretas på annen måte. Spørsmålet er om summen av andre kontroll- og påvirkningsmåter ivaretar rettssikkerhet, samfunnssikkerhet og bærekraftig utvikling i tilstrekkelig grad.

Det skal en særskilt begrunnelse til før man innfører statlig tilsyn. I henhold til Innst. O. nr. 19 (2006 – 2007) og Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006), skal en slik vurdering bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse. I en slik analyse vil summen av kontrollordninger og andre måter å overvåke eller påvirke kommunen være et viktig moment i vurderingen av risikobildet knyttet til det fagområdet som skal analyseres. Valg av tilsyn som virkemiddel skal i tillegg kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse. Det må undersøkes i hvilken grad tilsyn faktisk har eller vil ha den ønskede effekt, og det må foretas en analyse av i hvilken grad tilsyn er det virkemidlet som, innenfor en gitt ressursramme, er den mest effektive metoden for å nå de målene som er satt.

Formålet med statlig tilsyn er å se til at tilsynsobjektene oppfyller de pliktene de er gitt i lov, forskrift og annet regelverk. Kjerneelementene er kontroll, vurdering og reaksjon. Tilsynet må være hjemlet i lov, og veiledning er ikke en del av tilsyn jf. NOU 2004:17 og Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006). Statlig tilsyn med kommunesektoren er altså avgrenset til å gjelde kontroll av om kommunene oppfyller pliktene de er pålagt i eller i medhold av lov. Tilsyn skal derfor utelukkende ha som mål å kontrollere lovligheten av den virksomhet som kommunene driver. Statlig tilsyn kan således ikke begrunnes med for eksempel ønske om rapportering, informasjon eller veiledning.

Tilsynsbegrepet kan ikke brukes om alt som har med statlig kontroll å gjøre. Kontroll kan defineres som en kartlegging av status i forhold til fastsatte krav (lovkrav). Den kan medføre plikter og fungerer også som en påminnelse om at området er under oppfølging. Tilsynsbegrepet omfatter ikke slik kontroll som bare innebærer kartlegging eller innhenting av informasjon, men må også omfatte en konkret vurdering av lovligheten, og ev. en reaksjon dersom det avdekkes lovbrudd. 2 Tilsyn innebærer en viss grad av konkret involvering fra tilsynsmyndighetene overfor det objekt, organ eller sak som det føres tilsyn med. Tilsyn må derfor anses som et særskilt virkemiddel som lovgiver ønsker skal benyttes der det foreligger særskilt behov for det. Generell områdeovervåkning eller et lovfestet «følge med-ansvar» er ikke tilsyn i seg selv, men kan danne (informasjons-)grunnlag for tilsyn på det aktuelle området.

Tilsyn og læring

Staten og kommunene har et felles overordnet mål i å gi gode tjenester til innbyggerne. Et hensiktsmessig og målrettet tilsyn vil kunne gi grunnlag for læring og kvalitetsutvikling i kommunene, og kan være et viktig bidrag inn i kommunenes egenkontrollarbeid.

4 Generelt om virkeområdet for kommuneloven kapittel 10 A om tilsyn – sondringen mellom kommuneplikter og aktørplikter

4.1 Innledning

Dette kapitlet redegjør generelt for virkeområdet til kapittel 10 A i kommuneloven om statlig tilsyn med kommunene.

Kommunenes utførelse av lovpålagte oppgaver skjer under mange ulike organisatoriske modeller. Lovreglene om tilsyn må anvendes innenfor et mangfold av måter å organisere og løse oppgaver på. En fastlegging av virkeområdet for regler om statlig tilsyn med kommunesektoren må derfor ta utgangspunkt i en vurdering av hvilke ulike organisasjonsformer som inngår i kommunesektoren, og deretter nærmere behandling av sondringene mellom kommuneplikter og aktørplikter.

4.2 «Kommunesektoren» – organisering av kommunale tjenesteområder og private aktører

Utviklingen de senere år synes å gå i retning av stadig økende bruk av fristilte organisasjonsformer som selskaper, stiftelser og liknende. Dette gjelder både innenfor interkommunale samarbeidsmodeller og der kommunen selv skiller ut virksomhet i selskap eller foretak. Uttrykket «alternativ organisering» er ofte benyttet som en samlebetegnelse. Alternativ organisering kan innebære ulik grad av fristilling.

Kommunene kan på flere områder velge å organisere egen virksomhet som en del av kommunen eller som et eget rettssubjekt. Dersom den er en del av kommunen som juridisk person, kan den være organisert som en ordinær etat, som en egen resultatenhet eller som et kommunalt foretak. Er virksomheten et eget rettssubjekt kan den være organisert som et aksjeselskap.

Driver kommunen virksomheten sammen med andre kommuner eller private, kan den være organisert som et selskap, et interkommunalt selskap eller aksjeselskap, eller som et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven §§ 27, 28 a flg. eller som en forening.

Ved siden av de virksomhetene som er knyttet til kommuneorganisasjonen, kommer private tilbud. Kommunen kan på mange områder benytte konkurranseutsetting som fører til en alternativ organisering, ettersom det vil kunne innebære at virksomheten ikke drives av kommunen selv, kanskje heller ikke av kommunalt eid virksomhet, men derimot av private eiere som utfører tjenesten for kommunen. Kommunene kan for eksempel inngå avtale om kjøp av plasser ved et privat sykehjem. I disse tilfellene vil kommunene, etter et pålegg om retting av et forhold, ha plikt til å sørge for at tjenesteutøveren gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget på vegne av kommunen. Tilsynet må i sistnevnte tilfelle gå ut på å se til at kommunen oppfyller sine forpliktelser gjennom bruken av private tjenestetilbydere. Tilsynet vil måtte drive sin tilsynsvirksomhet i forhold til kommunen og må i tillegg ha adgang til for eksempel private sykehjem, som kommunen bruker til å oppfylle sin plikt. Reglene gjelder ikke når private tilbydere utfører tilsvarende tjenester uten avtale med kommunen eller kommunal finansiering.

Kommunelovens regler om statlig tilsyn med kommunesektoren omfatter kommunens oppfyllelse av sine plikter både hvor denne skjer i egen regi, dvs. ved hjelp av tjenestetilbydere som er en del av kommunen, og der kommunen oppfyller sine plikter gjennom kjøp av tjenester fra selvstendige rettssubjekter (tjenesteavtaler).

4.3 Om sondringen mellom kommuneplikter og aktørplikter

Virkeområdet for kapittel 10 A i kommuneloven er avgrenset til tilsyn med de genuine kommunale pliktene. Kommunene har mange slike lovpålagte plikter som det kun ligger til kommunene å utføre. Mange er knyttet til de viktigste velferdsområdene, som for eksempel barnevern, pleie og omsorg, samfunnssikkerhet, planlegging og opplæring mv.

Kommunepliktene har et mangfoldig innhold og kan være svært ulikt formulert fra lovområde til lovområde.

I kommunepliktene kan det ligge en lovfestet plikt for kommunene selv til å drive selve tjenesteproduksjonen innenfor et bestemt område. Her kan det vises til at kommunene har ansvaret for en offentlig grunnskoleopplæring, og plikt til selv å gi et skoletilbud etter opplæringslova. Kommuneplikter kan også være formulert som en rett for kommunen til å drive myndighetsutøvelse, hvor kommunen (som eneste organ) er gitt myndighet til å fatte vedtak som er bindende for private parter. Som eksempel kan det vises til plan- og bygningsloven § 93 flg. som gir kommunen myndighet til å avgjøre søknader om byggetillatelser.

Kommunepliktene kan være formulert som et «sørge-for-ansvar», for eksempel til å sørge for nødvendig helsetjeneste for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen etter lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven) § 1 – 1.

Motstykket til kommuneplikter er aktørplikter, det vil si plikter som stiller krav til enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste. Når en kommune driver slik aktivitet, for eksempel forurensende virksomhet eller opptrer som arbeidsgiver, opptrer de på lik linje som alle andre og er ikke gjenstand for særbehandling fra tilsynene. Reglene i kapittel 10 A kommer ikke til anvendelse på tilsyn med kommunens etterlevelse av slike regler 3.

For flere virksomhetsområder er det etablert særskilte sektortilsyn som har som oppgave å føre tilsyn med private og offentlige aktører på et bestemt lovområde. Dette er statlige tilsyn som er organisert utenfor fylkesmannsembetene. De fleste av disse tilsynene er innrettet mot å føre tilsyn overfor samfunnet generelt, ikke overfor kommuner spesielt. Av slike tilsyn kan nevnes Arbeidstilsynet, Helsetilsynet 4, Mattilsynet, Konkurransetilsynet og Statens forurensningstilsyn.

I dag skiller regelverket om statlig tilsyn med kommunesektoren i liten grad mellom kommuneplikter og aktørplikter. Det var først da de nye reglene om tilsyn i kommuneloven ble innført at dette skillet har aktualisert seg som en sondring som har fått juridiske konsekvenser. Aktørplikter og kommuneplikter er to forskjellige typer plikter. De retter seg mot ulike aktører, og ulike hensyn gjør seg gjeldende for de forskjellige plikttypene. Når en kommune for eksempel anses å ha en plikt til å gi nødvendig helsehjelp til den som oppholder seg i kommunen, er dette en annen type plikt enn de plikter som retter seg mot enhver som driver sykehjem. Plikten til å gi nødvendig helsehjelp påligger kun kommunen. Pliktene som følger med det å drive sykehjem etter visse regler gjelder for alle som driver sykehjem, herunder kommunen (for eksempel håndtering av medisiner).

4.4 Kommunepliktene i særlovgivningen

I og med at sondringen mellom kommuneplikt og aktørplikt er avgjørende for om kommunelovens regler for statlig tilsyn kommer til anvendelse, er det viktig at dette er avklart i forhold til de enkelte særlovene.

For flere av særlovene er dette uproblematisk, da oppgavetildelingen etter loven i sin helhet retter seg kun mot kommuner. Andre særlover har oppgaver eller krav som delvis retter seg mot alle aktører innenfor et område, og noen oppgaver eller krav som stilles kun til kommuner. Det er særlig for disse lovene at det er viktig med en klargjøring av hva som er kommuneplikter, slik at det ikke er tvilsomt hvilke områder som faller inn under virkeområdet for tilsynsreglene i kommuneloven. Dette tema er behandlet under delkapittelet «lovgrunnlaget» i kapittel 9 – 13.

5 Risiko- og sårbarhetsanalyse som et verktøy for å vurdere tilsynshjemler

5.1 Innledning

Stortinget har lagt til grunn at en vurdering av innføring av statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse jf. Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) og Innst. O. nr. 19 (2006 – 2007). I gjennomgangen av hjemlene for statlig tilsyn med kommunesektoren har den tverrdepartementale arbeidsgruppen, med bistand fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), brukt en metodikk hvor departementene vurderer nødvendigheten og hensiktsmessigheten av tilsynshjemler på de enkelte lovområder.

5.2 Generelt om bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser og kost- og nytteanalyser knyttet til tilsynshjemler

En sårbarhetsanalyse kan defineres som en systematisk gjennomgang av et system i den hensikt å beregne systemets evne til å motstå trusler og overleve uønskede hendelser, ved å identifisere trusler, klargjøre risiko og evaluere evne til å stabilisere systemet. Risiko defineres her som uttrykk for fare for tap av viktige verdier som følge av en uønsket hendelse.

I en vurdering av hjemler for statlig tilsyn med kommunesektoren gjennom bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser og kost- og nytteanalyser, er temaet risikoen for lovbrudd. Statlig tilsyn med kommunesektoren er gjennom kommuneloven § 60 b avgrenset til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov (såkalt lovlighetstilsyn, jf. kapittel 6). Avgrensningen innebærer at statlig tilsyn underlegges de samme begrensningene som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens eller fylkeskommunens frie skjønn eller hensiktsmessighetsskjønn, innenfor lovgivningens eller regelverkets rammer.

Risiko- og sårbarhetsanalyser og kost- og nytteanalyser retter seg altså ikke mot mål og resultater som statlige myndigheter selv setter for sin virksomhet og som statlige myndigheter ønsker at kommunene skal prioritere. Det er kommunenes oppfyllelse av krav nedfelt i lov som danner grunnlaget for vurderingene. I overveiingen av om statlig tilsyn bør innføres, er risikovurderingen knyttet til sannsynligheten for at loven brytes, og hvilke konsekvenser dette vil få. Risiko- og sårbarhetsanalyser setter fokus på hvilke områder og sektorer som er mest sårbare for feil, hvor det er størst risiko for at kravene i lovgivningen ikke vil bli oppfylt, og hvor dette får de største uønskede konsekvensene. I vurderingen av hvilke forhold det skal være hjemmel til å føre tilsyn med, vil generelle hensyn bak lovgivningen og prioriterte mål imidlertid være relevante momenter.

I en risiko- og sårbarhetsanalyse vil summen av kontrollordninger og andre måter å overvåke eller påvirke kommunen på, være et viktig moment i vurderingen av risikobildet knyttet til det fagområdet som skal analyseres. Jo flere kontrollmekanismer som rettes mot kommunen, jo større er muligheten for å identifisere mulige uønskede hendelser og feil i kommuneorganisasjonen.

Det er derfor sentralt innenfor det enkelte rettsområdet å kartlegge og vurdere i hvilken grad det allerede eksisterer andre kontroll- og påvirkningsmekanismer rettet mot et rettsforhold som det føres tilsyn med eller vurderes å innføre tilsyn med. I punkt 5.3 gis en oversikt over forskjellige kontroll- og påvirkningsmekanismer rettet mot kommunesektoren.

En risiko- og sårbarhetsanalytisk tilnærming skal gi svar på hvilke områder det er grunn til å vie særlig oppmerksomhet og sette inn risiko- og sårbarhetsreduserende tiltak på. Slik virker det som et prioriteringshjelpemiddel, og er ikke et verktøy for å beskrive situasjonen i en sektor generelt.

Deretter gjenstår det å vurdere hvilke virkemidler som bør settes inn. Statlig tilsyn er bare ett av flere alternative virkemidler, og valg av virkemiddel bør blant annet bero på en vurdering av de ulike virkemidlenes formåls- og kostnadseffektivitet. Her kommer kost- og nytteanalysene inn.

En kost- og nytteanalyse av tilsyn bør tilstrebe å få fram hva som ville ha skjedd dersom det ikke hadde vært tilsyn på de aktuelle områdene. Både direkte og indirekte effekter av tilsynet bør tas med i analysen. Som i de fleste samfunnsvitenskapelige analyser vil man være avskåret fra å benytte eksperiment som metode. På de områdene der det allerede i dag eksisterer statlig tilsyn med kommunesektoren, er ikke situasjonen uten tilsyn kjent. På de områdene der det i dag ikke er tilsyn, er ikke situasjonen med tilsyn kjent. Det vil derfor være vanskelig å operasjonalisere mål ved tilsynet, å isolere virkningene av tilsyn og å fange opp alle relevante virkninger av tilsyn. Resultatene av nytte- kostanalyser må tolkes i lys av disse begrensningene i analysemetoden.

Det er likevel viktig at statlig tilsyn med kommunesektoren undergis grundige kost- og nytte­analyser med den hensikt å skaffe kunnskap om hvorvidt tilsyn er et riktig og nødvendig virkemiddel. Det må undersøkes i hvilken grad tilsyn faktisk har eller vil ha den ønskede effekt, og det må foretas en analyse av i hvilken grad tilsyn er det virkemidlet som, innenfor en gitt ressursramme, er den mest effektive metoden for å nå de målene som er satt.

Statlig tilsyn med kommunesektoren må ses i sammenheng med andre kontroll- og påvirkningsmåter. Som i risiko- og sårbarhetsanalyser, er summen av kontroll- og påvirkningsmåter relevant i et kost- og nytteperspektiv.

5.3 Metodikk for gjennomgang av tilsynshjemlene

Metodikken ble utviklet av Difi (den gang Statskonsult) i 2004 på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet. Metodikken er kalt «Risikobasert kost-nyttevurdering av statlig tilsyn med kommunesektoren» og finnes som egen veileder. Dette kapittelet gir en beskrivelse av denne metodikken, hvor følgende vurderingspunkter er sentrale:

• lovgrunnlaget

• risikobildet

• andre kontroll- og påvirkningsmekanismer på området

• statlig tilsyn

• helhetlig vurdering av tilsyn og kontroll med kommunesektoren

5.3.1 Om lovgrunnlaget

Departementene gir i kap. 9 til 13 en beskrivelse av lovgrunnlaget og tilsynshjemmelens virkeområde.

I denne inngår en kort beskrivelse av området hjemmelen dekker, bestående av:

• Typer plikter (ansvar og aktiviteter) som kommunene er pålagt (vedtak, tjenesteproduksjon, planlegging osv.)

• Tilsynshjemmelen (regelverksplassering og tekst)

• De lover og forskrifter det skal føres tilsyn med (regelverksgrunnlaget)

• Om tilsynshjemmelen omfatter hele eller bare deler av regelverksgrunnlaget

• Om det skilles mellom myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon

5.3.2 Om risikobildet

I analysene beskrives risikobildet på et område, det vil si sannsynligheten for og konsekvensene av kommunale brudd på lov- og regelverket.

Viktige spørsmål i denne sammenhengen er:

• I hvilken grad påvirkes risikobildet av at ansvaret for oppgaveløsningen er lagt til kommunene?

• Hvor stor sannsynlighet er det for at kommunen ikke oppfyller lovens krav på dette området?

• Dersom kommunene ikke oppfyller lovens krav, hvor stor sannsynlighet er det for ulike typer skade, for eksempel skade på liv og helse, brudd på sikkerhetsgarantier, økonomisk tap, redusert samfunnssikkerhet eller politisk «skade»?

• I hvilken grad kan konsekvensene av manglende lovoppfyllelse fra kommunenes side karakteriseres som betydelig?

Det forhold at en oppgave er tildelt kommunene kan i seg selv påvirke risikobildet. Risikoen for brudd på lovgivningen kan enten bli større eller mindre. Dersom staten selv har hånd om en oppgave kan statlige myndigheter gjennom styring korrigere underliggende etater og kontrollere oppgaveløsningen. Således har staten en direkte mulighet til å gripe inn mot lovbrudd.

På den annen side har kommunene befolkningen betydelig tettere innpå seg enn det staten har. Kommunene representerer en arena der feil og mangler kan bli offentlige på en rekke måter og gjennom en rekke kanaler. Kommunens politikere er avhengige av å imøtekomme innbyggerne for å bli gjenvalgt, og kommuneorganisasjonen er avhengig av støtte i befolkningen for å kunne opprettholde sin legitimitet. Derfor innebærer den demokratiske styringskjedens logikk også sterke incentiver til å rette opp uheldige forhold som måtte bli avdekket.

Når risiko skal vurderes, er det viktig å se både på sannsynlighet og konsekvens. Det innebærer å vurdere både sannsynlighet for manglende lovoppfyllelse og skade, og konsekvenser av dette. Gjennom dette kan man få en samlet vurdering av risikoen på et område. Det kan for eksempel tenkes at sannsynligheten for at lovens krav ikke oppfylles fra kommunens side er ganske stor, men at konsekvensene vurderes som lite betydelige. Likeledes kan sannsynligheten for manglende lovoppfyllelse og påfølgende skade være svært liten, men konsekvensene kan være så alvorlige at en likevel vurderer den samlede risikoen til å være høy.

Vurderingen av sannsynligheten for brudd på lovgivningen kan være vanskelig å foreta. Ut fra statistisk materiale (SSB, KOSTRA, Skoleporten m.m.), kan en si noe om frekvens av ulike typer hendelser, for eksempel sannsynlighet for dødsfall eller varig skade. Ved bruk av statistikk er det imidlertid viktig å ta hensyn til mulige feilkilder, f.eks. underrapportering eller -registrering av uønskede hendelser m.m.

I forbindelse med en vurdering av mulige konsekvenser, er det en viktig forutsetning at temaet er konsekvensene av at kommunene ikke oppfyller sine lovpålagte plikter. Statlig tilsyn med kommunesektoren er jo gjennom kommuneloven § 60 b avgrenset til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov.

5.3.3 Om andre kontroll- og påvirkningsmekanismer på området

Kommunene er demokratisk styrte og innbyggernes synspunkter har muligheter til å bli fanget opp gjennom en rekke kanaler for kontroll, påvirkning og dialog. Alle kommuner skal ha et egenkontrollsystem, det vil si kontroll overfor egen virksomhet med utgangspunkt i kommunelovens bestemmelser om kontrollutvalg, revisjon og administrasjonssjefens internkontroll. Denne kontrollvirksomheten skal sikre god og effektiv drift, samt forebygge og avdekke misligheter og uheldige forhold i kommunesektoren. Kommunene har dessuten på eget initiativ etablert ulike ordninger og mekanismer knyttet til innbygger- og brukerkontroll.

I vurderingen av behovet for hjemler for statlig tilsyn med kommunesektoren, vil summen av kontrollordninger og andre måter å overvåke eller påvirke kommunen på være et viktig moment. Jo flere kontrollmekanismer som rettes mot kommunen, jo større er muligheten for å identifisere mulige uønskede hendelser og feil i kommuneorganisasjonen.

Det er derfor sentralt innenfor det enkelte rettsområde å kartlegge og vurdere i hvilken grad det eksisterer andre kontrollordninger rettet mot et rettsforhold som det føres tilsyn med eller vurderes å innføre tilsyn med, herunder:

• Kommunenes egenkontroll

• Klage

• Lokal demokratisk kanal (valg, folkeavstemninger, innbyggerinitiativ, kommunale ombuds­ordninger)

• Brukermedvirkning (brukerundersøkelser, serviceerklæringer, friere brukervalg, råd for eldre og funksjonshemmede osv.)

• Domstolskontroll

• Veiledning og dialog

• Lovlighetskontroll

• Godkjenningsordninger

• Rapportering (KOSTRA og annen rapportering)

• Tilskuddsordninger med dertil hørende kontroll

• Statlige ombudsordninger

• Medier

Viktige spørsmål i denne sammenhengen er:

• Er innretningen og omfanget av det statlige tilsynet helt eller delvis begrunnet med manglende eller utilstrekkelig kommunal egenkontroll?

• I hvilken grad er de ulike kontroll- og påvirkningsmekanismer egnet på dette området?

• Hvilke(n) kontroll- og påvirkningsmekanisme vurderes å være den beste og mest risikoreduserende?

Det sentrale vurderingstemaet er ikke om hver og en av øvrige kontroll- og påvirkningsmåter kan sies å fylle den samme rollen som tilsyn, men hvorvidt summen av andre kontroll- og påvirkningsmåter ivaretar rettssikkerhet og samfunnssikkerhet i tilstrekkelig grad. Summen av andre kontroll- og påvirkningsmåter vil være et viktig element i den samlede vurderingen av behovet for statlig tilsyn. Statlig tilsyn med kommunesektoren må ses i sammenheng med de andre virkemidlene, mekanismene og ordningene som er egnet til å påvirke, overvåke og sikre at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter.

5.3.4 Om innretningen av det statlige tilsynet på området

I analysene beskrives innretning på, og prioritering av, det statlige tilsynet med kommunene på dette området, herunder sanksjonspraksis, tilsynsmetodikk og tilsynsfokus. Hensikten er først og fremst å bidra til en konkretisering av hva som i praksis vektlegges i forbindelse med det statlige tilsynet og hvordan tilsynet vurderes i forhold til kommunenes egne kontroll- og tilsynsvirkemidler.

Viktige spørsmål i denne sammenhengen er:

• I hvilken grad reduserer statlig tilsyn risikoen for skade på liv og helse, brudd på rettssikkerhetsgarantier, økonomisk tap eller redusert samfunnssikkerhet?

• Hvor sannsynlig er det at kommunale lovbrudd vil bli fanget opp uten statlig tilsyn?

• Hvor sannsynlig er det at kommunale lovbrudd vil bli fanget opp med statlig tilsyn?

• Hvor sannsynlig er det at statlig tilsyn virker preventivt og forebygger kommunale lovbrudd? I hvilken grad ses det statlige tilsynet som et supplement til kommunale og eventuelt andre kontrollmekanismer?:

  • ses det statlige tilsynet som en erstatning for kommunale og eventuelt andre kontroll­mekanismer?

• Føres det tilsyn på samme lovområde med hjemmel i andre lover?

• Hva koster det statlige tilsynet?

Hensikten med vurderingen av det statlige tilsynet er å se nytten av statlig tilsyn i forhold til det risikobildet som ble tegnet gjennom en vurdering av sannsynlighet og konsekvens for skade ved at kommunene ikke oppfyller sine lovpålagte plikter.

Som grunnlag for å vurdere nytten av statlig tilsyn innenfor de ulike kategoriene kan det også være hensiktsmessig å tenke gjennom mulige årsaker til at uønskede virkninger oppstår og om, eventuelt hvordan, statlig tilsyn er egnet til å gjøre noe med disse årsakene. For eksempel vil «personlige feil» alltid være en vesentlig årsak til ulike typer skade og uønskede hendelser. Spørsmålet blir om det statlige tilsynet vil bidra til å redusere risikoen for personlige feil eller om andre virkemidler er bedre egnet i så måte.

Andre årsaker til manglende lovoppfyllelse kan være trang kommuneøkonomi, motstridende mål og virkemiddelbruk eller manglende politisk styring og oversikt over konsekvensene, herunder kortsiktige perspektiver. Dette er årsaker som har mye med det politiske styringssystemet å gjøre. Spørsmålet blir igjen i hvilken grad statlig tilsyn er det rette virkemiddelet til å gjøre noe med dette.

I vurderingen av en tilsynshjemmel er det videre aktuelt å stille spørsmål ved hvor sannsynlig det er at kommunale lovbrudd vil bli fanget opp henholdsvis uten og med statlig tilsyn, og dermed om statlig tilsyn virker preventivt og forebygger manglende kommunal lovoppfyllelse.

I denne sammenheng er det relevant å spørre om det statlige tilsynet skal være et supplement eller erstatning for kommunale og eventuelt andre kontrollmekanismer. Dersom statlig tilsyn ses som et supplement, er det viktig at dette følges opp i innretning og prioritering. Statlig tilsyn skal være noe annet, og ha en annen innretning, enn kommunale og andre kontrollmekanismer.

En mulig negativ effekt av statlig tilsyn kan være at kommunen nedprioriterer sine interne og eksterne kontrollaktiviteter fordi «det statlige tilsynet tar seg av det». I slike situasjoner vil det statlige tilsynet fungere som en erstatning for andre kontrollmekanismer og – satt på spissen – kunne føre til ansvarsfraskrivelse fra kommunene.

5.4 Helhetlig vurdering av tilsyn og kontroll med kommunesektoren

Hensikten med å vurdere hjemler for statlig tilsyn gjennom bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser og kost- og nytteanalyser, er altså å danne grunnlaget for å vurdere om dagens innretning av tilsyn og bruk av virkemidler er de mest hensiktsmessige.

Det samlede risikobildet består av sannsynlighet for lovbrudd og konsekvensene av eventuelle lovbrudd.

Risikobildet må ses i sammenheng med andre kontroll- og påvirkningsmekanismer på området. Innretningen og omfanget av tilsyn må vurderes ut fra bruken av slike mekanismer. Det må vurderes om utøvelsen av tilsyn skal endres i tråd med risikobildet.

Et bevisst forhold til effektene av statlig tilsyn relatert til andre kontroll- og påvirkningsmekanismer er viktig for å få et mest mulig formåls- og kostnadseffektivt tilsyn. Ikke minst er det viktig at virkemidlene utfyller hverandre og ikke belaster kommunene i større grad enn nødvendig. Dersom det er slik at tilsynets innretning og omfang er begrunnet med utilstrekkelig kommunal kontroll, bør man tenke kritisk gjennom grunnlaget for en slik vurdering. Alle kommuner er pålagt å føre både intern og ekstern kontroll med sin virksomhet.

Nytten av det statlige tilsynet må også relateres til kostnadene. Selv om det er vanskelig å kostnadsfeste de totale utgiftene til tilsyn, er det viktig å framskaffe et bilde på det totale omfanget av kostnader, ikke minst for kommunene selv. Det er viktig å vurdere om nytten av tilsynet står i forhold til kostnadene. Er omfanget av tilsyn for stort i forhold til nytten? Utnyttes de tilgjengelige tilsynsressursene godt nok? Eller er det andre virkemidler enn tilsyn som er like effektive? Dette er spørsmål som bør vurderes i forbindelse med den videre utviklingen av tilsynspraksis på området.

I tabell 5.1 gis en skjematisk framstilling av kombinasjoner av risikoer og nytte av statlig tilsyn med kommunesektoren.

Tabell 5.1 gir grunnlag for følgende betraktninger:

• Dersom risikoen for kommunale lovbrudd vurderes som høy og nytten av lovhjemlet statlig tilsyn samtidig vurderes som stor, vil dette tilsi fortsatt lovhjemling av statlig tilsyn.

• Dersom risikoen for kommunale lovbrudd vurderes som lav og nytten av statlig tilsyn vurderes som liten, bør lovhjemlet statlig tilsyn på området opphøre.

• Dersom risikoen for kommunale lovbrudd vurderes som høy, mens nytten av statlig tilsyn vurderes som liten, bør innretningen av det statlige tilsynet vurderes. Det kan også være aktuelt å vurdere både selve lovgrunnlaget og eventuelt organisering.

• Dersom risikoen for kommunale lovbrudd vurderes som relativt lav (for eksempel fordi konsekvensene knyttet til lovbrudd vanligvis er relativt små) og nytten av lovhjemlet statlig tilsyn er stor (for eksempel på grunn av et risikobasert tilsyn), kan det være aktuelt å vurdere om det er behov for lovhjemling av statlig tilsyn.

6 Lovlighetstilsyn – kommuneloven § 60 b

6.1 Innledning

Statlig tilsyn med kommunesektoren etter kommuneloven kapittel 10 A er avgrenset til å gjelde kontroll av om kommunene oppfyller pliktene de er pålagt i eller i medhold av lov. Statlig tilsyn overfor kommunene blir således en lovlighetskontroll eller legalitetskontroll. Hovedbegrunnelsen for en slik avgrensning av det statlige tilsynet er hensynet til legalitetsprinsippet og den kommunale handlefriheten. 5

Det naturlige utgangspunktet for tilsynsaktiviteten vil være å kontrollere at tilstander, aktiviteter og avgjørelser i kommunen er i samsvar med de pliktene som er nedfelt i lov eller har hjemmel i lov. 6 Statlig tilsyn er ikke avgrenset til å kontrollere bare enkeltvedtak eller annen myndighetsutøving. Det er likevel lagt til grunn i Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) side 44, at lovlighetstilsynet skal ha samme avgrensninger som domstolene har med hensyn til å overprøve forvaltningens avgjørelser.

Domstolenes prøvelsesrett overfor forvaltningens avgjørelser er utviklet gjennom rettspraksis, og anses som konstitusjonell sedvanerett. Domstolene kan prøve de vedtakene som treffes av forvaltningen. Utgangspunktet er at domstolen kan prøve rettsanvendelsen, men ikke den frie skjønnsutøvelsen som ligger til grunn for en avgjørelse. Statlige tilsynsmyndigheter underlegges de samme begrensningene som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens frie skjønn (hensiktsmessighetsskjønn).

Statlig lovlighetstilsyn med kommunesektoren vil som sagt ikke bare rette seg mot formelle vedtak eller annen myndighetsutøvelse. Tilsynet må også omfatte den kommunale virksomhet og tjenesteproduksjon som ikke er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet til den enkelte, for eksempel gjennom en systematisk kontroll av at lov- og forskriftskrav oppfylles.

6.2 Grensene for lovlighetstilsyn med kommunene – kommuneloven § 60 b

6.2.1 Generelt om utforming av kommuneplikter i særlovgivningen

En av utfordringene ved statlig lovlighetstilsyn med kommunens virksomhet, er at mange av bestemmelsene som regulerer kommunens plikter og ansvar, er preget av mer eller mindre skjønnsmessige formuleringer. Spørsmålet blir hvordan man innretter og avgrenser en kontroll med kommunale plikter når innholdet i plikten ikke er uttømmende eller entydig definert av lovgiver. Enten lovbestemmelsene er formulert relativt presist, eller ved mer skjønnsmessige formuleringer, er det som regel ikke tvilsomt at bestemmelsene pålegger kommunen en plikt, og dermed direkte og indirekte gir innbyggerne (og andre) rettigheter som kan gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll. Det kan likevel være slik at den enkelte tjenestemottaker, kommunen og tilsynsorganet kan ha til dels ulik oppfatning av hva som er innholdet i kommunens forpliktelse. Dette perspektivet kan det være nyttig å ha med når grensene for tilsynet skal avklares.

6.2.2 Om grensene for hva tilsynet kan prøve – utgangspunkter

I dette avsnittet drøftes nærmere hvor langt tilsynets prøvelsesrett går i forhold til å kontrollere om kommunene oppfyller en plikt som er pålagt ved lov. I Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) kapittel 6 er det lagt til grunn at det statlige tilsynet skal ha de samme begrensninger som domstolene med hensyn til å prøve forvaltningens avgjørelser. Det innebærer at tilsynet kun skal være et lovlighetstilsyn, og som utgangspunkt ikke skal omfatte de deler av en avgjørelse, tilstand eller aktivitet der kommunen i loven er gitt en skjønnsfrihet. Det som er sagt nedenfor følger av prinsippene som ble lagt til grunn i Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006).

Rettsanvendelsesskjønnet

I lys av de ovennevnte føringene i Ot.prp. 97 (2005 – 2006), om at det statlige tilsynet med kommuneplikter skal ha de samme begrensningene som domstolene med hensyn til å overprøve forvaltningsavgjørelser, er hovedregelen at statlige tilsynsmyndigheter kan overprøve kommunenes rettsanvendelse fullt ut. Dette gjelder både den generelle lovtolkningen (fastlegging av innholdet i en kommuneplikt) og subsumsjonen (anvendelsen av bestemmelsen på faktum). Både den generelle lovtolkningen og subsumsjonen er del av rettsanvendelsen.

Når det videre gjelder domstolenes prøvelsesrett med rettsanvendelsen, er det kommet til uttrykk i praksis og teori at vurderingen av om fakta i den enkelte sak dekkes av bestemmelsen (prøvelsen av subsumpsjonen) unntaksvis kan være begrenset, slik at denne vurderingen hører inn under forvaltningens skjønn. 7 I den grad det gjør seg gjeldende et slikt unntak fra denne hovedregelen, må det begrunnes særskilt. 8

Hvorvidt man står overfor et slikt unntak, må avgjøres konkret i forhold til den enkelte bestemmelse, som et spørsmål om tolkningen av denne. 9 Dette synspunktet kom til uttrykk i den såkalte Trallfa-dommen, referert i Rt. 2007 side 257. Det er i rettspraksis og teori pekt på at momenter som kan tale for en vurderingsfrihet for forvaltningen, er om man står overfor begreper som har et skjønnspreget og vagt innhold, hva som kan sluttes om lovgiverhensikten ut fra ordlyden ellers, forarbeider og forhistorie, karakteren av de vurderinger som er nødvendige for å presisere uttrykkene og hva slags organ som er satt til å praktisere bestemmelsen. 10

Hensiktsmessighetsskjønnet

Det er videre en hovedregel at kommunenes skjønnsmessige vurderinger med hensyn til hva som er hensiktsmessig, det såkalte frie skjønnet, ikke kan overprøves gjennom statlig tilsyn. Som for domstolene, er det likevel noen viktige unntak fra denne hovedregelen: Selv om overprøving av det frie skjønnet er avskåret, kan tilsynet prøve om kommunene har holdt seg innenfor rammene av det frie skjønnet.

Når kommunen utøver sin skjønnsmessige kompetanse, skal hensynene den legger vekt på være saklige og relevante. 11 Hva som er relevante og saklige grunner etter hjemmelsloven, beror på en lovtolkning og kan etterprøves av domstolene. Dette innebærer at tilsynet for det første kan prøve om det er tatt utenforliggende hensyn i skjønnsutøvelsen. For det andre kan det prøves om det foreligger usaklig forskjellsbehandling. Dette må vurderes gjennom en sammenlikning med liknende tilfeller. Det er kun den usaklige forskjellsbehandlingen tilsynsmyndigheten kan overprøve, den saklige forskjellsbehandlingen vil ligge innenfor kommunens skjønnskompetanse. For det tredje kan tilsynsmyndigheten prøve om resultatet er grovt eller åpenbart urimelig. Retten til å prøve disse elementene er utviklet av domstolene gjennom rettspraksis og omtales gjerne som «myndighetsmisbrukslæren». Som vist legges det til grunn at retten til å prøve rammenefor kommunenes frie skjønn også tilligger statlige tilsyn.

Vurdering av faktum

Hovedregelen er at det statlige tilsynet, på samme måte som domstolene, må kunne prøve det skjønnet som er lagt til grunn for å fastlegge faktum i en sak. Det er ikke antatt at kommunen som forvaltningsorgan er gitt noen enekompetanse eller særlige friheter her som ikke kan overprøves av domstolene eller andre organer som er gitt myndighet til å foreta lovlighets- eller legalitetskontroll.

Vurdering av saksbehandlingen

Hovedregelen er at tilsynsorganet, på samme måte som domstolene, må kunne prøve lovligheten av kommunens saksbehandling som en del av tilsynsgjennomføringen.

Nærmere drøfting av lovlighetstilsynet

En bestemmelse om at tilsynet skal være et lovlighetstilsyn byr på noen særlige utfordringer. Mens domstolene bare kan vurdere og overprøve rettslig bindende avgjørelser, retter tilsyn seg mot mer enn bare avgjørelser. Tilsyn er i stor grad rettet mot faktiske situasjoner, aktiviteter eller tilstander. Når fylkesmannen fører tilsyn med for eksempel en kommunes grunnskoletilbud, rettes tilsynet ikke nødvendigvis mot (enkeltvise) avgjørelser som fattes i skolen, men mot om opplæringen fyller lovens krav.

En annen utfordring er at en slik form for tilsyn er mindre tilpasset regelverk som fokuserer på mål og resultater av kommunens arbeid, enn på målbare innsatsfaktorer som bemanning, tekniske standarder eller andre klare kriterier for oppfyllelse av loven. Tilsynsorganet må da blant annet skille de deler av regelverket som faktisk er ment å være rettslig bindende for kommunene, fra de delene som er av mer veiledende karakter. Ideelt sett bør ikke regelverk inneholde normer av veiledende karakter. Likevel ser man ofte at lovgiver ikke konsekvent skiller mellom regler som retter seg mot de prestasjoner som kommunen bør innfri, og de prestasjoner som kommunen skal innfri. Derfor framstår deler av regelverket ofte som en kombinasjon av «bør-regler» og «skal-regler».

6.3 Om ulike rettslige standarder

Lovgiver benytter seg i flere tilfeller av begreper som gir uttrykk for en standard som skal bidra til å fastlegge det nærmere innholdet i en bestemmelse. Det kan by på utfordringer for tilsynsmyndighetene å føre lovlighetstilsyn med kommuneplikter som inneholder slike standarder. De rettslige standardene kan uttrykkes gjennom begreper som «forsvarlig», «hensiktsmessig», «tilstrekkelig», «nødvendig», og brukes blant annet for å beskrive hvordan en tjeneste skal være innrettet, eller hvordan en plikt eller rettighet skal oppfylles. Selv om begrepene kan synes å legge opp til et visst handlingsrom, særlig der det er snakk om at noe skal være hensiktsmessig, er det klart at det ikke kun er opp til kommunen selv å fylle disse begrepene med innhold. Dette må fastelegges gjennom en vanlig tolkning av den aktuelle bestemmelsen.

Rettslige standarder

At lovbestemmelser inneholder en rettslig standard, kan innebære at bestemmelsens innhold utvikles og forandres over tid som en del av samfunnsutviklingen. Rettslige standarder har på denne måten en dynamisk karakter. Lovteksten henviser til en målestokk eller til normer for atferd som ligger utenfor loven selv, og i praksis skjer det en utvikling av innholdet i standarden (gjerne gjennom forvaltningspraksis og rettspraksis).

Gjennom forvaltnings- eller rettspraksis kan det på lovområder som kommunen har ansvar for, utvikle seg en del minstestandarder, det vil si krav til hva som kan aksepteres som en minste kvalitativ standard og samtidig ligge innenfor det lovlige.

Et eksempel på at domstolen har tatt stilling til innholdet i en rettslig standard, finnes i Fusadommen Rt.1990 s. 874, der spørsmålet gjaldt retten til hjemmesykepleie og hjemmehjelp for en sterkt funksjonshemmet kvinne, og om hva som lå i begrepet «nødvendig helsehjelp», jf. kommunehelsetjenesteloven § 2 – 1. Retten til «nødvendig helsehjelp» er en rett av svært ubestemt innhold, men domstolen la til grunn at en likevel må kunne forutsette en minstestandard som en kommune ikke kan gå under. Domstolen uttalte at de kun så seg kompetente til å kontrollere om «det aktuelle vedtak tilfredsstilte et visst minstekrav som må forutsettes å gjelde for slike ytelser».

Et annet eksempel der domstolen har vurdert innholdet i en rettslig standard, er Malvikdommen Rt. 1990 s. 360, der kjæremålsutvalget avgrenset det som kunne prøves til hvorvidt opplæringen for en psykisk utviklingshemmet kvinne fylte «et visst minimums- og likhetskrav».

Den nærmere fastlegging av såkalte minstestandarder forutsettes primært overlatt til praksis, der den økonomiske situasjonen generelt og den enkelte kommunes økonomiske situasjon spesielt, kan være ett av flere momenter i en totalvurdering av hvordan standarden skal fastsettes.

Det statlige tilsynet må kunne prøve om det aktuelle vedtaket eller den aktuelle tjenesten eller tilstanden som det føres tilsyn med i kommunen, er i samsvar med det kvalitative minstekravet eller den rettslige standard som må antas å gjelde på området.

Faglige standarder

En annen problemstilling er om statlige tilsynsorganer skal kunne vurdere kommunenes virksomhet ut fra selvstendige faglige standarder der det ikke følger klart av loven selv at det er den faglige standarden som også utgjør grensen mellom det lovlige og ulovlige. Slike faglige normer og standarder kan for eksempel være krav til forsvarlighet som er utviklet innenfor en profesjon, normer for bemanning som tilsynet anser nødvendig, krav til arealer i kommunale institusjoner og lignende.

Det er viktig å være oppmerksom på at det kan være ulikheter mellom de kravene til forsvarlighet som en profesjon legger til grunn i sitt arbeid, og hva som må antas å være lovens krav til forsvarlige tjenester. Det kan videre være problematisk dersom det statlige tilsynet utvikler egne normer og standarder som avviker fra de normer og standarder som lovgiver opprinnelig har lagt til grunn.

Det er bare de standarder som må anses for å være rettslig bindende etter loven og en tolkning av denne, som kan danne grunnlaget for lovlighetstilsyn.

6.4 Oppsummering

Det sentrale utgangspunktet er at statlig tilsyn med kommuneplikter er en lovlighetskontroll, det vil si en kontroll av hvorvidt kommunen oppfyller de pliktene staten har pålagt ved lov. Dette krever en konkret kartlegging av hvilke krav som ligger i den plikten loven regulerer, og som kommunen har ansvaret for å oppfylle. Det er en utfordring at mange av de lovbestemmelsene som pålegger kommunen plikter, og som det skal føres tilsyn med, inneholder ord og uttrykk som kan være vage og skjønnsmessige, og således ikke har noe entydig innhold.

Grensene for lovlighetstilsynet må da fastsettes gjennom den generelle tolkningen av pliktbestemmelsen, fastlegging av faktum og fastlegging av hvem som har kompetanse til med bindende virkning å fastsette pliktens omfang. Hovedregelen er at prøvelsesretten for det statlige tilsynet med kommuneplikter omfatter rettsanvendelsen, men ikke kommunens frie skjønn (hensiktsmessighetsskjønnet).

7 Saksbehandling og reaksjoner fra tilsynet – kommuneloven § 60 d

7.1 Bakgrunn

I NOU 2004:17 og i Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) brukes begrepet «reaksjoner» som en fellesbenevnelse på de handlinger og virkemidler tilsynet kan bruke dersom det avdekkes lovbrudd. Noen av disse reaksjonsformene inneholder en viss grad av tvang som tilsynet kan bruke for å legge press på kommunene. Slike reaksjoner kan kalles sanksjoner og vil typisk være pålegg og tvangsmulkt.

Både i NOU 2004:17 og i Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) omtales flere mulige reaksjonsformer, fra de «myke» virkemidler som tilsynets observasjon og påpeking av at praksis ikke er i henhold til lov, og til de mer «harde» virkemidler som tvangsmulkt og/eller at tilsynet griper inn i virksomheten og fysiske stenger denne. Den naturlige begrunnelsen fra tilsynets side for å bruke sanksjoner når det avdekker brudd på den enkelte særloven, er at sanksjoner fra tilsynet skal ha en preventiv virkning mot slike lovstridige forhold.

I forarbeidene til loven kommer det imidlertid også fram motforestillinger mot utstrakt bruk av reaksjoner mot kommunene. Det blir for eksempel vist til at dersom det avdekkes lovbrudd på krav om en særskilt type personell, og dette skyldes manglende kapasitet innenfor en yrkesgruppe, hjelper det lite med pålegg og sanksjoner fra statlig side. Som det blir vist til i Ot.prp. 97 nr. (2005 – 2006) side 49, er det heller ikke alltid slik at det er de reaksjonsformene som innebærer stor grad av tvang som er de best egnede virkemidlene ovenfor kommunesektoren. På denne bakgrunn ble det lovfestet i kommuneloven § 60 d at tilsynene skal kunne gi pålegg til kommunene om å rette forhold som er i strid med loven, men ikke bruke andre negative reaksjoner som for eksempel tvangsmulkt. Dersom det foreligger særlige grunner kan det være aktuelt at særlovene beholder avvikende regler fra kommuneloven også på dette området.

7.2 Kommuneloven § 60 d – pålegg

Bestemmelsen gir fylkesmannen hjemmel til å gi kommunen pålegg om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører lovlighetstilsyn med (kommuneplikter). Andre ledd fastslår at kommunen skal få en rimelig frist til å rette forholdet før det gis pålegg. Hva som er rimelig frist, må avgjøres ut fra forholdets art og kompleksitet. Det må foretas en avveining mellom kommunens eller fylkeskommunens evne til å rette forholdet, og eventuelle virkninger som en utsettelse av å rette vil ha for enkeltpersoner og samfunnet.

Tredje ledd pålegger fylkesmannen og annen statlig tilsynsetat å vurdere de virkninger eventuelle pålegg kan ha for kommunens eller fylkeskommunens øvrige virksomhet, før vedtak treffes. Bestemmelsen må ses i sammenheng med samordningsplikten i § 60 e.

Bruk av pålegg som reaksjonsmiddel er reservert for de tilfeller der tilsynet har avdekket at det foreligger brudd på lovens krav. Pålegg etter kommuneloven § 60 d kan ikke brukes som reaksjon i andre tilfeller enn ved lovbrudd. Reglene om pålegg bygger på en forutsetning om at kommunene følger opp disse.

Kommuneloven kapittel 10 A innførte også nye klageregler knyttet til det statlige tilsynet. Årsaken til dette er at bruken av pålegg som reaksjonsmiddel bør skje gjennom fullt ut forsvarlig saksbehandling, og med de samme prosedyrene som gjelder for å sikre rettsriktige vedtak overfor de private.

På denne bakgrunn gis kommunene og fylkeskommunene i fjerde ledd, gjennom henvisning til forvaltningsloven kapittel VI, en rett til å påklage vedtak om pålegg. Bestemmelsene om omgjøring (§ 35) og sakskostnader (§ 36) kommer også til anvendelse. Det samme gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel IV og V og VIII.

8 Føringer for sektordepartementenes gjennomgang og endring av eget lovverk

8.1 Innledning – Stortingets føringer for særlovsgjennomgangen

Ved vedtakelsen av kommuneloven kapittel 10 A sluttet Stortinget seg til regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) om at det skulle foretas en gjennomgang av særlovene som inneholder regler om statlig tilsyn med kommunesektoren.

I Innst. O. nr. 19 (2006 – 2007) punkt 2.2 uttaler kommunal- og forvaltningskomiteen følgende:

«Komiteen er opptatt av at tilsyn og kontroll ikke skal begrense det lokale selvstyret der dette utøver politisk skjønn. Det innbærer at tilbudets omfang og innhold kan variere fra kommune til kommune, men være innenfor rammene av lovverket. Særlovgivningens detaljeringsgrad varierer. Lovverket er preget av ulike sektorers tradisjoner for statlig styring og at holdningen til det lokale selvstyret har vært ulikt vektlagt i perioder. Komiteen er derfor enig med Tilsynsutvalget i at det også er behov for en samlet gjennomgang av tilsynsordningene for å vurdere om tilsyn er nødvendig og tjenlig. Et slikt arbeid må også ha som mål å foreslå en bedre samordning av tilsynsordningene som er regulert i særlovgivningen. På denne bakgrunn ber komiteen Regjeringen foreta en samlet gjennomgang av tilsynsordningene overfor kommunal sektor og vurdere på hvilket område tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. I dette arbeidet bør valget av områder som krever statlig tilsyn bygge på risiko- og sårbarhetsanalyser. Valg av tilsyn som virkemiddel må i tillegg kunne forsvares gjennom kost-nytteanalyser. Komiteen ber om at den samlede gjennomgangen legges fram for Stortinget på egnet måte.»

Komiteen hadde videre følgende merknad i punkt 4.2:

«Komiteen slutter seg videre til at det i særlovgivningen ikke bør finnes regler av typen «departementet fører tilsyn med denne loven». Slike regler innebærer etter komiteens syn at Stortinget gir i fra seg muligheten til både å avgrense tilsynet i forhold til det kommunale selvstyret og til å peke ut spesielt viktige områder for tilsyn. Komiteen mener at denne type formuleringer må fjernes i forbindelse med den kommende gjennomgangen av særlovgivningen og av tilsynets omfang og særlovgivningen. Komiteen slutter seg til at det i særlovgivningen bare skal stå hvilke områder det skal føres tilsyn med.»

Komitéuttalelsen understreker at målet med særlovsgjennomgangen for det første er å identifisere bestemmelser i særlovgivningen som hjemler statlig tilsyn med kommuneplikter, med sikte på å avgrense statlig tilsyn til de oppgaver hvor slikt tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. For det andre har det vært en målsetning at tilsynsbestemmelsene får en harmonisert utforming, slik at tilsynsordningene i de ulike særlovene blir bedre samordnet og at alle bestemmelser av typen «departementet fører tilsyn med denne lov» fjernes.

I de foregående kapitlene er det redegjort nærmere for premissene for særlovsgjennomgangen som er gitt i NOU 2004:17, Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) og Innst. O. nr. 19 (2006 – 2007). I kapittel 4 ble det redegjort for metoden risiko- og sårbarhetsanalyser. I kapittel 5 ble det gjort greie for prinsippet om at statlig tilsyn skal avgrenses til kontroll med kommunenes oppfyllelse av de såkalte genuine kommunepliktene. Videre ble det i kapittel 6 redegjort for prinsippet om lovlighetstilsyn.

I dette kapitlet redegjøres det nærmere for de føringene som er gitt for konkrete tilpasninger og endringer i særlovgivningen, for å samordne og tilpasse denne til de nye generelle reglene om statlig tilsyn i kommuneloven kapittel 10 A.

8.2 Retningslinjer for konkret tilpasning og endring av særlovgivningens bestemmelser om statlig tilsyn

Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at særlovenes hjemler for statlig tilsyn med kommunene må skilles ut som egne bestemmelser. Flere særlover har i dag tilsynshjemler som er en del av en større lovbestemmelse som inneholder regler om både fordeling av myndighet og oppgaver etter loven og veiledningsansvaret. Det er hensiktsmessig at hjemmelen for statlig tilsyn skilles ut som en egen bestemmelse for å markere at statlig tilsyn er et styringsvirkemiddel med en spesiell status.

Tilsynsreglene i kommuneloven er gitt en utforming som forutsetter at det er fylkesmennene som skal føre alt statlig tilsyn med at kommunene oppfyller sine lovpålagte kommuneplikter. Det er Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning at hjemmelen for statlig tilsyn bør skilles fra bestemmelser som omhandler fylkesmannens veiledningsansvar. Dette vil understøtte definisjonen og avgrensingen av tilsynsbegrepet som er lagt til grunn i Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006).

Det ble forutsatt i Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) at særlovsgjennomgangen skal ha som mål å gjøre det statlige tilsynet mer målrettet og effektivt. Med målrettet tilsyn menes et tilsyn som er mer spisset, i den forstand at hjemmelsgrunnlaget identifiserer hvilke konkrete kommuneplikter som skal være gjenstand for statlig tilsyn. I utgangspunktet bør derfor tilsynsområdet spesifiseres på paragraf- eller kapittelnivå. En slik konkretisering vil i tillegg til å målrette tilsynet, også bidra til å gjøre det mer tydelig og forutsigbart for kommunene hvilke deler av loven staten fører tilsyn på. En slik innretning av bestemmelsene i særlovene vil også være særlig viktig ved eventuelle senere innføringer av statlig tilsyn med nye plikter for kommunene.

Det kan i enkelte tilfeller være upraktisk å henvise til konkrete paragrafer og kapitler. Det bør da vurderes hvordan bestemmelsen på best mulig måte utformes, slik at det framgår hvilke konkrete områder av loven det skal føres statlig tilsyn med.

En henvisning fra særlovenes tilsynsbestemmelser til kommuneloven kapittel 10 A understreker at kapitlet gjelder for alt statlig tilsyn med kommunesektoren.

Kommuneloven kapittel 10 A bygger på en forutsetning om at det er fylkesmannen som fører tilsyn med at kommunene oppfyller sine plikter pålagt dem i kraft av å være en kommune, jf. § 60 b. Det er derfor hensiktsmessig at det også framgår av særlovens tilsynsbestemmelse at fylkesmannen er tilsynsmyndighet. Dersom det er andre enn fylkesmannen som er tilsynsmyndighet, er det naturlig at det framgår av bestemmelsen hvilket organ det er.

Det må videre framgå av særlovens tilsynsbestemmelse og merknader til denne at kommunelovens sentrale prinsipper om at statlig tilsyn med kommunesektoren kun skal rettes mot de genuine kommunepliktene, og at dette tilsynet er avgrenset til lovlighetstilsyn, legges til grunn for tilsynsvirksomheten.

Kommunelovens regler om virkemiddelbruk og saksbehandlingsregler er generelle og gjelder for statlig tilsynsvirksomhet rettet mot kommunenes oppfyllelse av kommunepliktene. I tilfeller der det finnes tilsvarende regler om saksbehandling og virkemiddelsbruk i særlovene bør disse oppheves. Det er videre forutsatt at dersom særlovene har egne regler om saksbehandling og virkemiddelbruk, som avviker fra kommuneloven, må det vurderes om disse fortsatt skal gjelde. Andre reaksjonsformer enn pålegg skal i utgangspunktet oppheves. En eventuell videreføring av slike reaksjonsregler må særskilt begrunnes.

Det varierer i dag om tilsynshjemmelen i særlovgivningen er utformet som en kompetanseregel (kan-regel) eller pliktregel (skal-regel). Som et utgangspunkt for denne særlovsgjennomgangen, tilrår Kommunal- og regionaldepartementet at det utvises tilbakeholdenhet med å utforme tilsynsbestemmelsen som en pliktregel. Fylkesmannen og andre aktuelle statlige tilsynsetater bør i utgangspunktet gis et skjønn med hensyn til når og hvordan tilsynet skal utføres (altså kompetansebestemmelse). Overordnede myndigheters nærmere retningslinjer for gjennomføringen av tilsynet kan framgå i eventuelle rundskriv og instrukser. Det er imidlertid fortsatt rom for å beholde tilsynsbestemmelsen som en pliktregel, dersom det enkelte fagdepartementet finner det nødvendig.

På bakgrunn av de ovenstående føringene for tilpasninger i særlovene, er det utarbeidet alternative forslag til hvordan tilsynshjemlene i særlovene kan utformes. Av de nedenstående forslagene ­tilrår Kommunal- og regionaldepartementet at ­forslag nr. 2 benyttes når det enkelte departement legger fram forslag til endringer i sine egne tilsynsbestemmelser. Kommunal- og regionaldepartementet understreker at når ordlyden i forslag nr. 2 blir valgt, må det tydeliggjøres i merknadene til den reviderte tilsynsbestemmelsen at statlig tilsyn med kommunene er et lovlighetstilsyn.Et forslag til utforming av slike merknader er tatt inn nedenfor.

Forslag til alternative standardbestemmelser:

«Nr. 1

§ … Statlig tilsyn (eventuelt med …)

Fylkesmannen kan (skal) føre tilsyn med lovligheten av kommunens/fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i §§ ... og ... (eventuelt kapittel … og kapittel …)

Reglene i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10 A gjelder for tilsynsvirksomheten etter første ledd.

Nr. 2

§ … Statlig tilsyn (eventuelt med …)

Fylkesmannen kan (skal) føre tilsyn med at kommunen/fylkeskommunen oppfyller plikter pålagt i §§ … og … (eventuelt kapittel … og kapittel …)

Reglene i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10 A gjelder for tilsynsvirksomheten etter første ledd.»

Forslag til merknader til bestemmelsen

Nedenfor følger forslag til spesialmerknader som det enkelte fagdepartement kan bruke som utgangspunkt ved endring av egen tilsynsbestemmelse.

«Overskriften bidrar til å markere tilsynshjemmelen tydeligere i særlovene, samtidig som den angir de overordnede rammene for tilsynet. Som utgangspunkt er det fylkesmannen som er utpekt som statlig tilsynsmyndighet med kommuneplikter. Er det andre enn fylkesmannsembetet som fører tilsyn med kommuneplikter må det tas inn i den enkelte særlov at kommunelovens bestemmelser gjelder for tilsyn med de genuine kommunepliktene etter kommuneloven §§ 60 a til 60 e.

Bestemmelsen er utformet som en kompetanseregel jf. uttrykket «fylkesmannen kan føre tilsyn med (…)». Dette innebærer at fylkesmannen som utgangspunkt kan utøve skjønn med hensyn til når og hvordan embetet skal gjennomføre det statlige tilsynet. Dette bidrar til å beholde en fleksibilitet i lovverket. Det understrekes at dette utgangspunktet ikke berører departementenes eller annen overordnet myndighets adgang til å styre fylkesmennene gjennom instruksjon, omgjøring av fylkesmannens vedtak etter forvaltningsloven § 35 eller lignende. Det legges videre til grunn at departementene bør styre fylkesmannsembetene gjennom alminnelig etatsstyring, slik som i tildelingsbrev og lignende.

Grunnleggende for de nye reglene i kommuneloven er prinsippet om lovlighetstilsyn. Dette definerer tilsynsbegrepet til å gjelde kontroll med at en kommuneplikt utføres innenfor rammene av loven (presisering av tilsynsbegrepet). Det tydeliggjør et grunnleggende prinsipp om at staten trenger hjemmel i lov for å føre tilsyn med kommunene (legalitetsprinsippet). I tillegg slås det fast at lovlighetstilsyn betyr at statlige tilsynsorganer ikke kan overprøve det kommunale skjønnet i større grad en det domstolene er gitt anledning til.

Bestemmelsen er avgrenset til å gjelde statlig tilsyn med de genuine kommunepliktene, jf. også avgrensningen i kommuneloven § 60 a. Virkeområdet for kapittel 10 A i kommuneloven er avgrenset til tilsyn med de genuine kommunale eller fylkeskommunale pliktene, det vil si plikter som kun er pålagt kommuner og fylkeskommuner, og som er pålagt disse i deres egenskap av å være lokale, folkevalgte organer (kommuneplikter).

Motstykket til dette er aktørplikter, det vil si plikter som stiller krav til enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørplikter). Når en kommune driver slik aktivitet, for eksempel forurensende virksomhet eller opptrer som arbeidsgiver, opptrer den på lik linje som alle andre og skal ikke være gjenstand for særbehandling fra tilsynene jf. Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) s. 34 – 38 (særlig s. 37 punkt 5.3.2).»