5 Samling av mediestøtta

5.1 Innleiing

I Granavollplattforma heiter det at «all mediestøtte skal samles i én ordning». Dette kapittelet omhandlar på kva måte ein kan samle den direkte mediestøtta og aktuelle tiltak for å styrkje prinsippet om armlengds avstand i mediepolitikken.

5.2 Bakgrunn

Mediestøtta på statsbudsjettet er delt inn i fem ulike tilskotsordningar som Medietilsynet forvaltar etter føresegner frå Kulturdepartementet. Dette gjeld ordningane for produksjonstilskot, innovasjons- og utviklingsprosjekt, tilskot til lokale lyd- og biletmedium, tilskot til samiske aviser og distribusjonstilskot til avisene i Finnmark. I tillegg vedtek Stortinget kvart år nivået på kringkastingsavgifta som NRK krev inn, og som utgjer størstedelen av dei samla inntektene til NRK. Overføringa av inntektene frå kringkastingsavgifta til NRK blir ikkje førte på statsbudsjettet i dag. Departementet har også ein avtale med TV 2 om kompensasjon for meirutgifter i samband med eit allmennkringkastaroppdrag som skal gjelde fram til 2023.

Mediemangfaldsutvalet foreslo at det bør innførast eit styringssignal for dei overordna økonomiske rammene for andre støtteordningar på medieområdet, tilsvarande det som gjeld for NRK. Utvalet grunngav dette primært med omsynet til meir føreseielegheit og langsiktig planlegging i bransjen.

Prinsippet om at pressa er redaksjonelt uavhengig av myndigheitene er etablert i norsk og internasjonal rett. EMK artikkel 10 beskyttar retten til å komme med ytringar utan at myndigheitene grip inn, og Grunnlova § 100 inneber både ei negativ plikt til ikkje å gripe inn i ytringsfridommen og ei positiv plikt til å leggje til rette og sikre ytringsfridommen til borgarane. Nyheitsmedium som institusjon har eit særleg vern mot inngrep frå myndigheitene fordi dei er så viktige for den frie offentlege meiningsbrytinga og opinionsdanninga. Prinsippet om armlengds avstand bør òg vere retningsgivande for korleis mediestøtta blir innretta.

5.3 Gjeldande økonomiske verkemiddel

Det er eit sentralt omsyn at forvaltinga av tilskota til redaksjonelle medium skjer med armlengds avstand frå dei politiske myndigheitene, både av omsyn til det redaksjonelle sjølvstendet til media og av omsyn til mediebrukarane sin tillit. Til dømes er tildelinga av mediestøtte i dag basert på mest mogleg objektive kriterium, forvaltinga av ordningane er i praksis delegert til Medietilsynet, og klagesaker blir avgjorde av Medieklagenemnda. Departementet sin gjennomgang av dei økonomiske verkemidla tilseier samtidig at det er mogleg å styrkje prinsippet om armlengds avstand i mediepolitikken. Til dømes er Medietilsynet formelt underlagt Kulturdepartementets instruksjonsmyndigheit i forvaltinga av mediestøtta.

5.3.1 Eit meir heilskapleg avgjerdsgrunnlag

Stortinget løyver i dag midlar til redaksjonelle medium i dei årlege statsbudsjetta på grunnlag av budsjettforslag frå regjeringa. Nivået på dei ulike tilskotsordningane og nivået på kringkastingsavgifta blir i dag vurderte kvar for seg. Kompensasjonen til TV 2 for å tilby allmennkringkastingsinnhald på TV er fastsett i ein eigen avtale for perioden 2019–2023, mens løyvingane til dei direkte tilskotsordningane blir behandla kvart år utan langsiktige styringssignal.

Dagens system kan kritiserast for at det ikkje legg til rette for ein heilskapleg og overordna analyse av den framtidige utviklinga i marknaden og vurderingar av kvar midlane gir best avkasting i form av auka mediemangfald. Det kan derfor vere behov for å sjå formåla i samanheng og vurdere kva som fremjar mangfaldet og den offentlege samtalen i eit meir langsiktig perspektiv.

Stortingsvedtaka om mediestøtte bør byggje på overordna, langsiktige og heilskaplege vurderingar av mangfaldet, marknadsforholda og behova i bransjen. Dette er òg i samsvar med vurderingane som Mediemangfaldsutvalet gjorde i NOU 2017: 7.

5.3.2 Føreseielegheit

NRK har behov for føreseielege økonomiske rammer. Dette behovet er bakgrunnen for at det er bestemt å fastsetje fleirårige styringssignal for NRK. Også for andre medium, som i mange tilfelle er avhengige av direkte mediestøtte som grunnlag for sunn drift, er det viktig at dei økonomiske rammene er mest mogleg føreseielege.

Prinsippet om eittårig budsjettering inneber at tilskotsmottakarane først får kjennskap til den samla økonomiske ramma for sjølve tilskotsordninga få veker før driftsåret tek til, i samband med at statsbudsjettet blir vedteke. Medietilsynet simulerer deretter tilskotet til det enkelte mediet på grunnlag av mellom anna rekneskapstal og kontrollert gjennomsnittleg nettoopplag frå ulike publiseringsplattformer. Dette er opplysningar som ligg føre seint på sommaren. Tilsynet legg deretter fram resultatet for hovudorganisasjonane i mediebransjen, før departementet gjer endeleg vedtak om satsar og tilskotsbeløp. Det er nødvendigvis òg uvisse om kor mykje det enkelte mediet får i tilskot, fordi den endelege fordelinga er avhengig av om det kjem nye medium inn i ordninga, eller om nokon forsvinn ut.

Dette inneber at tilskotet til det enkelte mediet først blir avklart i september/oktober i tilskotsåret.

5.3.3 Prinsippet om armlengds avstand

Prinsippet om armlengds avstand tek som utgangspunkt at det bør vere ei fordeling av makt med omsyn til beslutningsmyndigheit mellom det politiske systemet og eit armlengdsorgan. Både armlengdsorganet og dei politiske myndigheitene spelar viktige og legitime rollar. Dei politiske myndigheitene skal leggje forholda til rette mellom anna ved å fastsetje overordna mål og prioriteringar, leggje til rette infrastruktur og fastsetje omfanget av den økonomiske støtta.

Som nemnt i kapittel 1 inneheld systemet for mediestøtta fleire mekanismar som skal sikre redaksjonelt sjølvstende og bidra til at mediebrukarane har tillit til tilskotssystemet. Til dømes er tildelinga av mediestøtte i dag basert på mest mogleg objektive kriterium. I tillegg er forvaltinga av ordningane delegert til Medietilsynet. Tilsynet er hovudsakleg formelt underlagt departementet sin instruksjonsmyndigheit, men departementet har praktisert at det ikkje involverer seg i tilsynet sin behandling av enkeltsaker. Medieklagenemnda avgjer klagesaker.

Samtidig er det mogleg å styrkje prinsippet om armlengds avstand ytterlegare og dermed auke tilliten til tilskotssystemet og det redaksjonelle innhaldet i media som får statlege tilskot. I dag har systemet fleire sider som kan bli betre:

• Stortingets budsjettvedtak fastset ramma for den totale mediestøtta og fordelinga mellom dei ulike tilskotsordningane/formåla innanfor mediestøtta. I dette ligg det eit underforstått premiss om at Stortinget berre skal ta stilling til korleis tilskotsordningane er innretta på overordna nivå. Det finst likevel døme på at Stortinget har teke avgjerder som har direkte økonomisk betydning for individuelle tilskotsmottakarar eller grupper av mottakarar.

• Tilskotsmottakarane kan i mange tilfelle vere avhengige av offentleg støtte og samtidig ha høve til å påverke dei formelle avgjerdene gjennom bruk av eigne mediekanalar. Påverknadskrafta til media kan innebere at heile mediestøttesystemet blir sårbart for påverknad frå dei aktørane som får støtte. Det kan gjere tilskotsordningar mindre samanhengande og mindre treffsikre.

• Kulturdepartementet fastset i dag regelverket for produksjonstilskotsordninga, inkludert kvalifikasjons- og fordelingskriterium og tilskotssatsane som bestemmer fordelinga mellom ulike grupper av medium og indirekte storleiken på individuelle tilskot. Det opnar for politisk styring gjennom regelverket.

• Det gjeldande regelverket for produksjonstilskotet inneber at enkelte medium får over 10 prosent av totalramma. Stortinget kan derfor i prinsippet indirekte straffe eller påskjønne enkeltmedium ved å kutte i eller auke ramma. Sjølv om departementet ikkje har noko grunnlag for å seie at dette skjer i dag, kan det føre til at allmenta får mindre tillit til ordninga.

Ein ny modell for mediestøtta bør prøve å betre desse sidene ved systemet vi har i dag.

5.4 Modell for samling av mediestøtta

Regjeringa vil leggje om avgjerdssystemet for mediestøtta. Modellen skal særleg leggje til rette for samla vurderingar av samanhengen mellom ulike mediestøtteordningar, størst mogleg føreseielegheit for tilskotsmottakarane og styrkt prinsipp om armlengds avstand mellom politikk og forvalting av ordningane.

Modellen skal ha desse hovudelementa:

• Stortinget lovfestar systemet med styringssignal for NRK og for den direkte mediestøtta.

• Det vil bli etablert faste, langsiktige økonomiske rammer for mediestøtta gjennom eit system med styringssignal. Det vil skje ved at Kulturdepartementet året etter stortingsval legg fram ein budsjettproposisjon om dei økonomiske rammene for høvesvis NRK og den direkte mediestøtta med forslag til fireårige styringssignal. På grunnlag av budsjettproposisjonen vil regjeringa foreslå at Stortinget fattar romartalsvedtak for dei årlege økonomiske rammene til høvesvis NRK og den direkte mediestøtta for desse fire åra. Dersom Stortinget fattar eit slikt vedtak, vil det ha som konsekvens at Stortinget forpliktar seg ut over det enkelte budsjettår. Dette vil styrkje uavhengigheita og føreseielegheita for mottakarane.

• Det blir oppretta eit uavhengig råd – Mediestøtterådet. Rådet får kompetanse til å fastsetje føresegner for ordningane og ansvar for å fordele midlar mellom dei ulike tilskotsordningane, som utgjer den direkte mediestøtta. Budsjettproposisjonen med forslag til styringssignal, som skal fremjast kvart fjerde år, vil innehalde framlegg om overordna politiske føringer for Mediestøtterådets verksemd. Medietilsynet skal vere sekretariet for rådet og stå for utbetaling av midlar til mottakarane.

Nedanfor blir elementa i ein slik modell forklart nærmare.

5.4.1 Faste, langsiktige økonomiske rammer for mediestøtte

Omsynet til media si uavhengige stilling tilseier at mediepolitiske verkemiddel bør vurderast i samanheng og i eit meir langsiktig perspektiv enn i dag. Politiske avgjerder om mediestøtta bør vere baserte på samla og overordna vurderingar som ligg fast over fleire år. Eit sterkare heilskapsperspektiv vil kunne fremje balansen mellom nasjonale og lokale medium, mellom kommersielle og offentleg finansierte medium og mellom etablerte og nye medium.

Regjeringa vil etablere ein ordning med faste, langsiktige økonomiske rammer for NRK og den direkte mediestøtta. Dette vil skje ved at det innførast eit system med fireårige styringssignal for NRK og den direkte mediestøtta. Direkte mediestøtte er i denne samanheng produksjonstilskot for nyheits- og aktualitetsmedium, innovasjon- og utviklingsprosjekt, tilskot til lokale lyd- og biletmedium, tilskot til samiske aviser og distribusjonstilskot til avisene i Finnmark. Den viktigaste ordninga under den direkte mediestøtta er produksjonstilskotet til nyheits- og aktualitetsmedium. Denne støtta har særs mykje å seia for mange av dei rundt 150 media som tek imot slik støtte. Styringssignalet vil gje desse meir føreseielege økonomiske rammer. Det vil òg styrkje prinsippet om armlengds avstand mellom politikk og media. Det heng saman med at styringssignalet vil bli fastsett kvart fjerde år.

Regjeringa vil foreslå å fastsetje systemet med styringssignal i lov. Dette vil styrkje den formelle statusen til desse signala.

Kulturdepartementet vil kvart året etter stortingsval gjere framlegg om storleiken på dei langsiktige økonomiske rammene i ein budsjettproposisjon. For å gje Stortinget eit best mogleg avgjerdsgrunnlag vil budsjettproposisjonen innehalde ein meldingsdel, der departementet gir ein brei omtale av status for dei økonomiske føresetnadene for medieverksemd i Noreg. Ein slik budsjettproposisjon vil første gong bli fremma i 2022.

Regjeringa legg opp til at denne budsjettproposisjonen òg skal innehalde vurderingar av behovet for endringar i allmennkringkastingsoppdraget, og korleis NRK sitt tilbod påverkar kommersielle medium og det totale medietilbodet til publikum.

Stortinget fattar på grunnlag av budsjettproposisjonen romartalsvedtak for dei konkrete styringssignala for NRK og den direkte mediestøtta for fire år. Dette vil styrkje uavhengigheita og føreseielegheita for mottakarane.

5.4.2 Samla løyving av mediestøtta

Regjeringa vil samle mediestøtta på eit kapittel over statsbudsjettet. Tilskotsformåla i denne posten vil vere:

• løyvinga til NRK

• kompensasjon til ein kommersiell allmennkringkastar på fjernsyn

• direkte mediestøtte som i dag blir løyvd over statsbudsjettet kapittel 335 Medieformål

Stortinget bør fastsetje dei økonomiske rammene for kvart av dei tre hovudformåla i tråd med styringssignala og avtalen med ein kommersiell allmennkringkastar.

Staten, ved Kulturdepartementet, og TV 2 har gjort ein avtale om levering av kommersielle allmennkringkastingstenester for perioden 2019–2023. I samsvar med avtalen kan TV 2 ta imot inntil 135 millionar kroner per år. Kompensasjonen kan berre dekkje TV 2 sine nettokostnader i samband med allmennkringkastingsoppdraget, inkludert ei rimeleg forteneste. Nettokostnader vil seie differansen mellom TV 2 sine kostnader og inntekter i samband med allmennkringkastingsoppdraget. Dersom TV 2 har lågare nettokostnader enn 135 millionar kroner, vil kompensasjonen bli redusert tilsvarande. Rammene for overføringane til TV 2 er dermed gitt i avtalen om kompensasjon for kommersiell allmennkringkasting på fjernsyn. Som nemnt over vil den første budsjettproposisjonen med forslag til styringssignal for NRK og den direkte mediestøtta etter planen bli fremja i 2022. Dette vil vere eitt år før den gjeldande avtalen med TV 2 går ut. Regjeringa ser dette som eit naturleg tidspunkt å invitere Stortinget til å ta stilling til om ein skal føre vidare ei ordning med kompensasjon for kommersiell allmennkringkasting og legg derfor opp til ein omtale av dette i budsjettproposisjonen som skal fremjast i 2022.

5.4.3 Eit uavhengig råd for mediestøtta

For å styrkje prinsippet om armlengds avstand vil regjeringa opprette eit uavhengig råd, Mediestøtterådet, som skal ha ansvar for den direkte mediestøtta.1 Rådet sin uavhengige status skal lovfestast.

Rådet bør avgjere fordelinga av midlar mellom tilskotsordningar. Vidare bør rådet få delegert regelverkskompetanse for tilskotsordningane. Dette vil kunne bidra til å sikre legitimitet og transparens i praktiseringa av tilskotssystemet, og motverke mistanke om at politiske interesser på utilbørleg vis styrer fordelinga av mediestøtta.

Rådet bør oppnemnast av Kongen for ein periode på fire år og ha ein storleik som sikrar mangfald gjennom ulike perspektiv og kompetansefelt. Samtidig bør ikkje rådet ha fleire medlemmar enn nødvendig for å sikre fleksibilitet og ei effektiv ressursutnytting. Dette kan tilseie at rådet bør ha 5 til 7 medlemmar. Desse må ha relevant erfaring og fagkompetanse, til dømes innan medievitskap, jus og økonomi og minoritetsspråklege spørsmål. Medlemmene skal ikkje sitje som representantar for særskilde partar eller ha økonomiske interesser i mediebransjen. Det må leggjast vekt på breidde i samansetjinga, geografisk, kjønnsmessig og på annan måte.

Medietilsynet bør vere sekretariat for rådet og førebu avgjerdene til rådet. Medietilsynet vil i samband med denne rolla kunne få ansvar for å utarbeide fagleg grunnlag for regelverksendringar, evaluere effekten av tilskotsordningar, gjennomføre innspelsmøte osv.

Medietilsynet vil få ansvar for forvaltinga av mediestøtteordningane. Det ligg i dette at alle utbetalingar av tilskot skjer frå tilsynet. Dette inkluderer òg utbetalingar til NRK.

Etableringa av rådet reiser ei rekkje andre spørsmål, mellom anna knytte til korleis rolla til rådet som eit uavhengig organ skal balanserast mot Stortinget si rolle som lovgjevande og løyvande organ. Det vil òg vere nødvendig til dømes å ta stilling til organiseringa av rådet, den rolla rådet har i samband med utarbeiding av dei fireårige styringssignala, og korleis forholdet mellom rådet og Medietilsynet som sekretariat bør organiserast.

Dei nærmare organisatoriske og regulatoriske rammene for Mediestøtterådet vil bli utgreidde. Når det gjeld forholdet mellom rådet og Stortinget, legg regjeringa som eit utgangspunkt til grunn at budsjettproposisjonane om styringssignala som skal fremjast kvart fjerde år, bør innehalde framlegg til overordna politiske mål og føringar for rådet sitt arbeid med regelverksutforming og fordeling av midlar til dei ulike tilskotsordningane. Regjeringa vil som illustrasjon her vise til kapitla 6 og 7 nedanfor, som inneheld nokre slike føringar.

Rådet skal ha ei sentral rolle i arbeidet med å utvikle mediestøtteordningane. Rådet bør kunne ta initiativ til å etablere nye ordningar og gjere framlegg om å leggje ned eksisterande. Ev. avvikling av eksisterande tilskotsordningar og etablering av nye bør vere forankra i Stortinget, og dette vil vere naturlege tema i budsjettproposisjonen om mediestøtta, som skal leggjast fram kvart fjerde år. Dersom departementet foreslår ei ny tilskotsordning, og Stortinget sluttar seg til dette, vil det berre bli gitt overordna føringar knytt til formålet med den nye ordninga. Det vil vere opp til rådet å fastsettje nærmare regelverk.

Det må gjerast nærmare greie for detaljane i modellen. Dette vil skje så snart som mogleg i ein lovproposisjon med forslag til formelle rammer for Mediestøtterådet og for ordninga med styringssignal. Forslag til lov om rådet vil bli send på høyring etter at Stortinget har behandla denne meldinga. Mediestøtterådet kan tidlegast vere i verksemd i 2021.