3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for gradvis å fase petroleumsinntektene inn i norsk økonomi, jf. boks 3.1. Regelen legger opp til at det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet over tid skal følge utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året. Samtidig skal bruken av olje- og fondsinntekter det enkelte år tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer. Regjeringens mål er å vri den økte bruken av olje- og fondsinntekter i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur samt vekstfremmende skattelettelser.

Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen legger til rette for varig høy verdiskaping og en stabil utvikling i fastlandsøkonomien. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten settes til side i pensjonsfondet, mens uttaket fra fondet dekker det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Slik skilles statens bruk av olje- og fondsinntekter fra opptjeningen av dem.

Som følge av fallet i oljeprisen er anslaget for statens inntekter fra petroleumsvirksomheten i inneværende år nedjustert med over 80 mrd. kroner. Det gir lavere avsetning til fondet. Uttaket fra fondet ligger likevel godt under den forventede realavkastningen. I tillegg vil fondet fortsette å vokse med ny tilførsel av petroleumsinntekter. I en periode gir dette rom for både å redusere skattenivået og bruke noe mer midler over statsbudsjettet. Den friheten står i kontrast til situasjonen i de aller fleste andre land, spesielt i land som eksporterer olje og nå rammes av fall i oljeinntektene.

Samtidig står norsk økonomi ved et vendepunkt. Til tross for utbyggingen av Johan Sverdrup-feltet må vi forvente at etterspørselen etter varer og tjenester fra oljevirksomheten vil avta i årene framover. Det er dermed behov for omstillinger i norsk økonomi dersom vi fortsatt skal ha høy sysselsetting og høy verdiskaping. I denne situasjonen må vi unngå at en for rask økning i uttaket fra fondet undergraver konkurranseevnen til norsk næringsliv og utsetter nødvendige omstillinger. Kostnadsnivået i Norge er fortsatt høyt, selv om svekkelsen av norske kroner de siste par årene og moderate lønnsoppgjør i noen grad har bedret lønnsomheten i konkurranseutsatte virksomheter.

De siste årene har kapitalen i Statens pensjonsfond utland økt raskt. Ved inngangen til året tilsvarte kapitalen nesten 2½ års verdiskaping i fastlandsøkonomien. Erfaringene viser at både valutakurser og aksje- og obligasjonskurser kan endre seg mye på kort tid. Svingninger i fondets verdi og avkastning vil kunne bli betydelige, både sett i forhold til størrelsen på statens øvrige inntekter og i forhold til den underliggende veksten i fastlandsøkonomien. Slike svingninger kan gjøre banen for forventet fondsavkastning mindre egnet som operativt mål for finanspolitikken på kort sikt. Thøgersen-utvalget, som legger fram sin rapport i juni, skal vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruk av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland og utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt. Oppfølgingen av utvalgets rapport vil bli omtalt i Nasjonalbudsjettet 2016.

På lengre sikt står vi overfor store utfordringer i budsjettpolitikken som følge av en aldrende befolkning. De siste par tiårene har befolkningsutviklingen i Norge vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, men utviklingen har nå snudd. Etter å ha falt jevnt siden tidlig på 1990-tallet, begynte antall eldre (67 år og over) å øke i 2010 målt som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder. Den utviklingen vil fortsette i tiårene framover og medføre økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg. Sparingen i Statens pensjonsfond vil gjøre det lettere å møte disse utgiftene. Langsiktige framskrivinger av budsjettets utgifter og inntekter viser at vi likevel etter hvert vil stå overfor store utfordringer med å finansiere de ordningene som allerede er etablert.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2014

Statsregnskapet for 2014 viser et oljekorrigert underskudd på 160 mrd. kroner, vel 10 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2015. Det strukturelle, oljekorrigerteunderskuddet i 2014 anslås til 146,7 mrd. kroner, jf. tabell 3.1. Anslaget er 4,5 mrd. kroner høyere enn i Nasjonalbudsjettet 2015. Det er særlig svakere utvikling i skatte- og avgiftsinntektene enn tidligere lagt til grunn som har bidratt til å øke underskuddsmålene.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2014 tilsvarte 2,9 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til fjoråret. Underskuddet var nesten 55 mrd. kroner mindre enn forventet realavkastning av fondet, beregnet til 4 pst. av kapitalen. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet å ha økt med 0,6 prosentenheter fra 2013 til 2014. Det er 0,1 prosentenhet høyere enn anslått i Tilleggsproposisjonen for 2014, men 0,1 prosentenhet lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2015.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter i 2014 anslås til 3,1 pst., det samme som i Nasjonalbudsjettet 2015. Målt i løpende kroner var den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter 6,3 pst. i 2014.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond ble 311,7 mrd. kroner i fjor. Det er litt høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2015, men 13 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i Tilleggsproposisjonen 2014. Nedjusteringen fra tilleggsproposisjonen skyldes særlig lavere skatter fra Fastlands-Norge. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten ble 311,7 mrd. kroner i fjor, noe høyere enn lagt til grunn i fjor høst. Kapitalen i Statens pensjonsfond utland kom opp i 6 431 mrd. kroner ved utgangen av fjoråret, hele 1 091 mrd. kroner mer enn anslått i tilleggsproposisjon og 886 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2015. Den sterke oppgangen skyldes både en svakere krone og en betydelig verdistigning målt i utenlandsk valuta.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2015

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2015 anslås nå til 168,8 mrd. kroner. Budsjettimpulsen, målt ved endringen i det strukturelle underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås til ½ prosentenhet, som er uendret fra saldert budsjett, jf. tabell 3.2.

Kilde: Finansdepartementet.

Statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i 2015 anslås til 2,8 pst., som er noe høyere enn i saldert budsjett. Det må ses i sammenheng med at anslaget for lønnsveksten er nedjustert. Den nominelle, underliggende utgiftsveksten anslås litt lavere enn i saldert budsjett.

I lys av oppdatert informasjon om den økonomiske utviklingen og skatteinngangen det siste halve året er anslaget for de underliggende inntektene fra skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien i 2015 satt ned med 11,3 mrd. kroner. Bilavgiftene er satt ned med vel 2 mrd. kroner, i hovedsak som følge av økt salg av elbiler. Hittil i år har elbiler utgjort 19 pst. av personbilsalget, mot 13 pst. i fjor. Anslaget for det underliggende nivået på øvrige skatter og avgifter er satt ned med vel 5 mrd. kroner. I tillegg til nedjusteringen av den underliggende trenden for skatteinntektene, som slår ut i tallene for både 2014 og 2015, påvirkes anslaget for strukturelle skatter i 2015 også av noen andre forhold. Forslaget om å ikke innføre avgift på plastposer gir et bortfall av inntekter på 1 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett, men motvirkes litt av forslaget om å øke elavgiften med ½ øre per kwh. Videre gir forslaget om å oppheve Stortingets vedtak om veibruksavgift på gass og forslaget om ikke å følge opp anmodningsvedtaket om lettelser for biodrivstoff økte inntekter på om lag 0,2 mrd. kroner bokført.

I tillegg trekkes anslaget ned med om lag 3½ mrd. kroner som følge av lavere anslått lønnsvekst og lavere anslag for virkningen av ny uføretrygd. Dette inntektsbortfallet har en motpost i lavere utgifter, og påvirker i liten grad handlingsrommet i budsjettet. Anslaget for økning i bruttoytelse for uføretrygd som følge av uførereformen er nedjustert med 1,6 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Denne nedjusteringen motsvares av reduserte skatteinntekter og er innarbeidet i skatteanslagene for statsbudsjettet og kommuneøkonomien.

Bevilgningsendringer utenom skatter og avgifter bidrar samlet sett til å redusere det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2015 med 6,2 mrd. kroner sammenliknet med anslått nivå i saldert budsjett. Som nevnt har deler av nedsettelsen av utgifter en motpost i form av lavere skatter. Ut over dette anslås det nå bl.a. lavere utgifter under folketrygden, samt økte utbytteinntekter.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 223 mrd. kroner i 2015, jf. tabell 3.3. Målt i løpende priser er det vel 80 mrd. kroner lavere enn i 2014. Samtidig øker bruken av olje- og fondsinntekter over statsbudsjettet. Netto avsetning i Statens pensjonsfond utland i 2015 anslås derfor til knapt 42 mrd. kroner, som er 114 mrd. kroner lavere enn i 2014. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til 235 mrd. kroner i 2015.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland var 6 431 mrd. kroner ved årsskiftet. Det er hele 886 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2015. Den sterke oppgangen i fondet mot slutten av fjoråret skyldes i hovedsak en svakere krone. Målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås bruken av oljeinntekter i 2015 nå å ligge vel 88 mrd. kroner under 4 pst. av fondskapitalen. Det anslåtte uttaket fra fondet i 2015 svarer til 2,6 pst. av fondets verdi ved inngangen til året, mot et anslag på 3,0 pst. i fjor høst.

Den sterke veksten i fondet har fortsatt inn i inneværende år. Kapitalen i fondet ved utgangen av 2015 anslås nå til om lag 7 000 mrd. kroner, som er nesten 1 000 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2015. Det er stor usikkerhet om den videre utviklingen i markedsverdien av Statens pensjonsfond utland. Det gjelder både avkastningen i fondet og verdien av kronen. Den internasjonale kjøpekraften av fondet er upåvirket av endringer i kronens verdi.

Staten har betydelige og økende forpliktelser, ikke minst til pensjoner. Utgiftene til alderspensjoner i folketrygden og Statens pensjonskasse kommer først til syne på statsbudsjettet etter hvert som pensjonene utbetales. Beregninger av statens forpliktelser til pensjoner avhenger av de forutsetningene som legges til grunn om framtidig levealder, lønnsvekst og rentenivå. Dersom en i tråd med tidligere beregninger legger til grunn en såkalt nettorente, som er lik forskjellen mellom rentesats og lønnsvekst, på 2 pst., er verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjoner fra folketrygden ved utgangen av 2015 litt lavere enn kapitalen i Statens pensjonsfond. Staten har imidlertid også forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden og i form av opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse. Sett under ett er disse pensjonsforpliktelsene større enn summen av pensjonsfondet og den øvrige statlige nettofinansformuen. Med en nettorente på 1 pst., som er det som legges til grunn i kommunesektoren, ville anslaget for pensjonsforpliktelsene vært betydelig større.

3.1.4 Nærmere om strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse

Siden Nasjonalbudsjettet 1987 har Finansdepartementet benyttet endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for å vurdere innretningen av statsbudsjettet. Etter at handlingsregelen ble innført i 2001, anvendes i tillegg nivået på dette underskuddet som mål på den underliggende bruken av olje- og fondsinntekter over statsbudsjettet. I arbeidet med de årlige budsjettene vurderes denne størrelsen opp mot forventet fondsavkastning. På den måten unngår vi at konjunkturelle svingninger i skatteinntektene slår ut i budsjettets utgifter, samtidig som det holdes kontroll på utviklingen i statens netto finansformue over konjunktursykelen. Også i andre land, herunder landene i euroområdet, står indikatorer for strukturell budsjettbalanse sentralt i de finanspolitiske rammeverkene.

Den oljekorrigerte budsjettbalansen viser statsbudsjettets balanse utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten. For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres i tillegg følgende korreksjoner:

• For å justere for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at også utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen. De beregnede korreksjonene for 2014 og 2015 i tabell 3.4 gjenspeiler at skatteinntektene fra fastlandsøkonomien i disse årene anslås å være lavere enn trenden.

• Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på statens renteinntekter og renteutgifter og overføringene fra Norges Bank. Den økte korreksjonen fra 2014 til 2015 skyldes særlig at overføringene fra Norges Bank til statskassen anslås å øke fra null til over 10 mrd. kroner. Oppgangen må bl.a. ses i sammenheng med at en svakere krone slår ut i økt egenkapital i Norges Bank.

• Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende budsjettbalansen. For 2015 korrigeres det for forskjeller i periodisering av inntekter og utgifter som følge av at uføretrygd fra 2015 skattlegges som lønn.

Oppdelingen av offentlige inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke obeserveres direkte, men må anslås med utgangspunkt i regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene framover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og strukturelle endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Resultatene vil kunne påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen, også etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger.

Utviklingen i den oljekorrigerte og den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen er vist i figur 3.2A. Med unntak av årene 1987–1988, 2001 og 2007, som alle var år på slutten av langvarige og kraftige oppgangskonjunkturer, har statsbudsjettet etter 1975 stort sett vist et betydelig faktisk underskudd når inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten holdes utenfor. Det har sammenheng med at bruken av oljeinntekter ble trappet raskt opp gjennom første halvdel av 1970-tallet. Siden har både det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet svingt rundt et nivå som svarer til om lag 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge. De beregnede aktivitetskorreksjonene er vist i figur 3.2B.

Kilde: Finansdepartementet.

I tråd med handlingsregelen har bruken av oljeinntekter økt siden 2001 (fallende linje i figur 3.2A). Som følge av de særskilte tiltakene for å dempe virkningene av den internasjonale finanskrisen var opptrappingen særlig kraftig i 2009. Beregningene viser at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet har økt fra knapt 36 mrd. 2015-kroner i 2001 til 168,8 mrd. kroner i år. Nå finansieres om lag hver niende krone som brukes over offentlige budsjetter (i stat og kommuner sett under ett) av overføringer fra Statens pensjonsfond utland.

3.1.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Regjeringen legger et generasjonsperspektiv til grunn i den økonomiske politikken, i tråd med den politiske plattformen fra Sundvolden. De neste tiårene vil utgiftene til pensjoner, helse og omsorg øke i takt med at befolkningen blir eldre. Samtidig vil skatteinntektene fra fastlandsøkonomien fortsatt være den viktigste kilden til finansiering av velferdsordningene. Det er derfor viktig å opprettholde et godt og effektivt skattesystem og et robust og mangfoldig næringsliv. En mer produktiv økonomi kan gjøre det lettere å finansiere utgiftene til en aldrende befolkning, særlig hvis produktiviteten også øker i offentlig sektor. Samtidig legger handlingsregelen til rette for at avkastningen av Statens pensjonsfond utland kan gi et viktig og varig bidrag til å finansiere økende offentlige utgifter.

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. I tillegg påvirkes det framtidige handlingsrommet av om det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i utgangsåret avviker fra anslaget for forventet fondsavkastning. Det er betydelig usikkerhet om det framtidige handlingsrommet i budsjettpolitikken, og usikkerheten er særlig stor på inntektssiden.

For de nærmeste årene framover anslås den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til i underkant av 18 mrd. 2015-kroner per år, eller noe under 2 pst. Dette er lavere enn den gjennomsnittlige prosentvise veksten de siste tiårene, noe som må ses i sammenheng med at vi har bak oss en lang periode med sterk oppgang i norsk økonomi. Denne utviklingen har vært understøttet av bytteforholdsgevinster, økende etterspørsel fra petroleumsvirksomheten, en gjennomgående ekspansiv finanspolitikk og et tidvis lavt rentenivå. I en utredning fra Statistisk sentralbyrå for Holden III-utvalget ble det anslått at en femdel av økningen i BNP for Fastlands-Norge siden 2002 kan tilskrives vekst i etterspørselen fra oljevirksomheten og stigende overføringer fra pensjonsfondet til statsbudsjettet. Etterspørselen fra oljevirksomheten ser ut til å kunne avta i årene framover og ventes dermed ikke å være den samme driveren for vekst i økonomien som tidligere.

For de nærmeste årene anslås utgiftene i folketrygden å øke med i overkant av 10 mrd. 2015-kroner i gjennomsnitt per år. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som ventes å øke sterkt fordi andelen eldre i befolkningen nå øker raskt. Befolkningsutviklingen vil også øke utgiftene i kommunene og helseforetakene med om lag 4 mrd. 2015-kroner ved videreføring av dagens standard- og dekningsgrader, før en tar hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv og at befolkningens helse forbedres. Utgifter knyttet til befolkningsutviklingen vil således legge beslag på det meste av den anslåtte underliggende veksten i skatteinntektene i årene framover.

Flere land har opplevd at det de trodde var stabile skatte- og avgiftsinntekter sviktet da konjunkturene snudde. Vekstutsiktene for norsk økonomi er noe svekket, og anslagene for strukturelle skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien er blitt satt noe ned. Dersom utviklingen i norsk økonomi blir vesentlig svakere i årene framover enn det som nå legges til grunn, må også anslagene for strukturelle skatter og avgifter justeres videre ned. I Finansdepartementets framskrivinger er veksten i sysselsettingen anslått til rundt ¾ pst. per år de neste ti årene. Med svakere vekst i norsk økonomi vil den underliggende veksten i skatte- og avgiftsinntektene dempes, og anslaget for det strukturelle underskuddet i år og den nære fortid vil bli justert opp.

De store bevegelsene i anslagene for 4-prosentbanen de siste årene illustrerer at usikkerheten i anslagene er betydelig. Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland har økt svært raskt de siste årene, jf tabell 3.5. Oppgangen i fondsverdien har også trukket opp den anslåtte banen for forventet fondsavkastning i årene framover, jf. figur 3.3A. Anslag kan endres i begge retninger. Svingninger i kronens verdi eller fall i aksjer og obligasjonskurser kan komme brått og gi store utslag i 4-prosentbanen.

¹ Figuren viser den isolerte virkningen av 100 kroner fatet lavere oljepris, med tilsvarende prosentvis nedgang i gassprisen.

² I framskrivingen av fondskapitalen er det for årene etter 2015 beregningsteknisk forutsatt en årlig budsjettimpuls på linje med gjennomsnittet siden 2001 til uttaket fra fondet er tilbake på 4-prosentbanen.

Kilde: Finansdepartementet.

Rentenivået ute ventes å holde seg lavt også de nærmeste årene. Det er dermed utsikter til at realavkastningen i fondet kan bli noe under 4 pst. i en periode, selv om 4 pst. fortsatt vurderes som et rimelig anslag på lang sikt. Den gjennomsnittlige realavkastningen i fondet har så langt vært litt over 4 pst. En lavere avkastning i fondet vil over tid gi et vesentlig mindre handlingsrom i finanspolitikken. Det er illustrert i figur 3.3B, som viser utviklingen i 4-prosentbanen ved alternative forutsetninger om avkastningen de neste 15 årene. I alternativene med 1 og 2 pst. årlig realavkastning vil den forventede fondsavkastningen passere toppen målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2016 for deretter å avta. Slik tallene nå står, vil det likevel være rom for å øke bruken av olje- og fondsinntekter fra dagens nivå i en periode framover. Avkastningen i fondet kan bli både lavere og høyere i årene framover enn i de alternativene som er vist i figuren.

Siden i fjor sommer er oljeprisen nær halvert. Prisen på gass har holdt seg bedre oppe. Samlet sett er anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2015 nedjustert med knapt 30 pst. I denne meldingen er det lagt til grunn at prisene gradvis vil øke og stabilisere seg rundt 535 2015-kroner fatet i årene framover. Det er om lag samme langsiktige oljepris som tidligere lagt til grunn. Dersom oljeprisen skulle bli varig lavere, vil det også gi varig lavere oljeinntekter til den norske stat, lavere avsetninger til fondet og lavere framtidig finansieringsbidrag fra fondet. Det vil kunne endre profilen til 4-prosentbanen betydelig, jf. figur 3.3C. I figuren er det som en illustrasjon vist en bane der oljeprisen blir liggende 100 kroner lavere enn i referanseforløpet. Det er lagt til grunn en tilsvarende prosentvis nedgang i prisen på gass.

Det kan ikke utelukkes at flere negative hendelser inntreffer samtidig. Den røde stiplede linjen i figur 3.4 illustrerer hvordan banen for forventet fondsavkastning vil kunne se ut med både lav avkastning i fondet de neste 15 årene og varig lavere oljepris. Dersom veksten i norsk økonomi samtidig skulle bli vesentlig svakere enn lagt til grunn, vil også det strukturelle underskuddet oppjusteres. Beregninger viser at underskuddet målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge vil kunne bli oppjustert med rundt 1 prosentenhet i 2015 dersom sysselsettingen blir værende på dagens nivå og ikke vokser i årene framover, jf. de skraverte søylene i figur 3.4. Det tilsvarer utviklingen i norsk økonomi fra 1987 til 1995.

¹ I framskrivingen av fondskapitalen er det for årene etter 2015 beregningsteknisk forutsatt en årlig budsjettimpuls på linje med gjennomsnittet siden 2001 til uttaket fra fondet er tilbake på 4-prosentbanen.

Kilde: Finansdepartementet.

Selv med flere negative hendelser vil bruken av olje- og fondsinntekter kunne økes noe i en periode framover, men rommet for opptrapping vil være vesentlig redusert. Gitt at bruken over tid skal følge 4-prosentbanen, vil finanspolitikken måtte legges om i innstrammende retning på et tidligere tidspunkt enn i referanseforløpet. Usikkerheten om utviklingen i norsk økonomi og i fondet tilsier en gradvis og forsiktig økning i bruken av olje- og fondsinntekter i årene framover. Hensynet til nødvendige omstillinger i norsk økonomi, samt langsiktige utfordringer som følge av en aldrende befolkning, trekker i samme retning. Utgiftene til en aldrende befolkning ventes å øke markert fra om lag 2030.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Utvikling i offentlige finanser de siste årene

Nettofinansinvesteringer er nasjonalregnskapets mål på overskudd i offentlig forvaltning. Målet gir et grunnlag for å sammenlikne utviklingen i offentlig finanser mellom land. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – altså for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett – til 199 mrd. kroner i 2015, jf. tabell 3.6. Anslaget er nedjustert med vel 100 mrd. kroner sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2015, noe som særlig skyldes fallet i oljeprisen siden i fjor sommer.

De store overskuddene i offentlig forvaltning de siste 15 årene skyldes høye inntekter fra petroleumsvirksomheten, jf. figur 3.5. Til tross for nedgangen i oljeprisen er nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning fortsatt klart positive og anslås til 6,3 pst. av BNP i 2015. Staten inntekter fra petroleumsvirksomheten er fortsatt betydelige, samtidig som rente- og utbytteinntektene fra Statens pensjonsfond er stigende.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Utenom olje- og fondsinntektene har staten et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond og handlingsregelen dekkes dette oljekorrigerte underskuddet av en overføring tilbake fra Statens pensjonsfond utland.

Kommuneforvaltningen har de siste årene hatt negative nettofinansinvesteringer. Dette skyldes bl.a. store bruttorealinvesteringer. Målt i bokført verdi anslås nettofinansinvesteringene til -25 mrd. kroner i 2014 og -22 mrd. kroner i 2015.

Samlet har Norge hatt store positive nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning siden midten av 1990-tallet, jf. figur 3.6A. I samme periode har OECD-landene i gjennomsnitt hatt underskudd i offentlige budsjetter. OECD anslår at medlemslandene i 2015 vil ha negative nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning tilsvarende 3,4 pst. av samlet BNP i OECD-området. Det er ½ prosentenhet lavere underskudd enn i 2014.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger ikke bare av det løpende over- eller underskuddet, men også av endringer i markedsverdien på utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. For utenlandske mellomværende vil også kronekursen påvirke verdien. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 8 000 mrd. kroner ved utgangen av 2015 eller 254 pst. av BNP, jf. figur 3.6B. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende vel 70 pst. av BNP. Ved siden av Norge er det kun fem OECD-land hvor offentlig forvaltning har positive nettofordringer; Sverige og Finland er blant disse.

¹ Nettofinansinvesteringer er nasjonalregnskapets overskuddsmål og summerer opp bidraget til endringer i nettofordringer fra økonomiske transaksjoner. Utviklingen i nettofordringer avhenger i tillegg av endringer i verdsettingen av formuesobjekter.

² Fastlands-Norge angir samlede offentlige netto finansinvesteringer fratrukket statens inntekter fra petroleumsvirksomheten og formuesinntekter i Statens pensjonsfond utland.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å øke til drøyt 1 500 mrd. kroner i 2015. Det tilsvarer 57,7 pst. av BNP for Fastlands-Norge, som er litt lavere enn tidligere anslått. Nedjusteringen skyldes at Statistisk sentralbyrå i fjor høst justerte opp nivået på BNP Fastlands-Norge for alle år tilbake til 1970 i en hovedrevisjon av nasjonalregnskapet.

De offentlige utgiftene økte som andel av fastlands-BNP under finanskrisen i 2009, men har deretter ligget nokså stabilt nær gjennomsnittet for de siste 25 årene, jf. figur 3.7A. Svingningene gjennom perioden skyldes i hovedsak konjunktursvingninger. Offentlige utgifter svinger normalt mindre enn BNP. Dermed faller offentlige utgifter som andel av BNP i en oppgangskonjunktur, når BNP vokser raskt. I en nedgangskonjunktur er det motsatt. Mønsteret er særlig tydelig for årene rundt finanskrisen, både for Norge og for de øvrige industrilandene.

Sammensetningen av offentlige utgifter har endret seg over tid. Blant annet er offentlige overføringer til næringslivet mer enn halvert som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien de siste 30 årene, til i overkant av 2 pst. av BNP Fastlands-Norge. Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane, offentlige bygg, anskaffe utstyr på sykehus mv. – har økt noe de siste årene. Andelen er nå godt over gjennomsnittet for de siste 25 årene. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland. Forskjellen har økt etter 2009. Dette skyldes bl.a. at flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter, jf. figur 3.7C.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Offentlige utgifter som andel av BNP brukes ofte for å sammenlikne størrelsen på offentlig forvaltning mellom land. For Norge er det nærliggende å ta utgangspunkt i offentlige utgifter som andel av BNP Fastlands-Norge. Målt på denne måten framstår de offentlige utgiftene som forholdsvis høye i Norge sammenliknet med nivået i andre land. Offentlige utgifter som andel av BNP Fastlands-Norge overvurderer likevel den langsiktige finansieringsbyrden. Det skyldes dels at en da ikke tar med finansieringsbidraget fra pensjonsfondet og dels at en ser bort fra muligheten for alternativ anvendelse av de ressursene som nå brukes i petroleumsvirksomheten.

Over tid må offentlige utgifter motsvares av tilsvarende inntekter. Den viktigste inntektskilden i moderne økonomier er skatter og avgifter, som i OECD-landene sett under ett utgjør noe over 80 pst. av samlede offentlige inntekter. Andre inntektskilder er bl.a. gebyrinntekter og formuesinntekter. De siste 15 årene har skatteinntektene i Norge avtatt noe, målt som andel av BNP Fastlands-Norge. Nedgangen skjedde i hovedsak fra 2001 til 2005 og i 2014–2015, jf. figur 3.7B. Også andre inntekter har avtatt noe siden 2001, og her har nedgangen vært mer gradvis gjennom hele perioden.

Fra 2015 skal uføretrygd skattlegges som lønn. Dagens uføre får omregnet uførepensjonen slik at verdien av ytelsen etter skatt er om lag uendret. Reformen innebærer at påløpte skatteinntekter øker om lag like mye som uførepensjonene. Isolert sett innebærer reformen at både offentlige utgifter og samlede skatter og avgifter i 2015 øker med knapt ½ prosentenhet målt som andel av BNP Fastlands-Norge.

Norge har et høyt skattenivå. Danmark er et av de få OECD-landene med et høyere skattenivå enn vår fastlandsøkonomi1. Til tross for vårt forholdsvis høye skattenivå har det i mange år vært god vekst i skatteinntektene i Norge, jf. avsnitt 3.1.5. Det må ses i sammenheng med at det har vært god vekst i norsk økonomi, men også med at det norske skattesystemet er velfungerende.

Forskjeller i utgifts- og skattenivåer mellom land gjenspeiler forskjeller i arbeidsdelingen mellom privat og offentlig sektor. Blant annet har offentlig forvaltning ikke det samme ansvar for alderspensjoner i alle land. I tillegg beskatter ulike land pensjoner og andre overføringer ulikt. De enkelte landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter. I tillegg har flere land underskudd på offentlige budsjetter og betydelig gjeld. Over tid må disse landene enten redusere utgiftene eller øke inntektene for å styrke offentlige finanser.

3.2.2 Langsiktige utfordringer for finanspolitikken

Til tross for dagens store overskudd i offentlige budsjetter og betydelig sparing i Statens pensjonsfond vil vi etter hvert stå overfor store utfordringer i offentlige finanser. Det skyldes først og fremst at befolkningen gradvis blir eldre. Fra et bunn-nivå i 2009 viser befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå en dobling i andelen eldre (67 år og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder fram mot 2060, jf. figur 3.8A. En liknende utvikling ventes i de fleste andre industrilandene, og mange av disse vil også oppleve at offentlige finanser kommer under press. Mens offentlige ytelser i all hovedsak betales ved skatter og avgifter på inntekter skapt av befolkningen i yrkesaktiv alder, er barn, ungdom og eldre netto mottakere, jf. figur 3.8B. Den endrede alderssammensetningen i befolkningen vil dermed svekke finansieringsgrunnlaget for velferdsordningene.

¹ Omfatter offentlige utgifter til utdanning, helse, omsorg og overføringer til privatpersoner (herunder alderspensjon, sykepenger og uføretrygd), fratrukket personskatter, merverdiavgift og størsteparten av øvrige avgifter.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Eurostat, Statistiska centralbyrån og Danmarks statistik.

I tillegg vil avkastningen av Statens pensjonsfond utland etter hvert avta som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Når uttaket fra fondet følger handlingsregelen, vil realverdien av i fondet øke målt i kroner så lenge staten har inntekter fra oljevirksomheten, og deretter flate ut. Målt som andel av fastlands-BNP vil derimot fondet etter hvert nå en topp, og deretter avta, siden vekst i produktivitet og sysselsetting gjør at økonomien vil fortsette å vokse. Finansieringsbidraget fra fondet vil dermed synke i forhold til skattegrunnlagene – og i forhold til offentlige utgifter til pensjoner, helse og omsorg.

Regjeringen la i Nasjonalbudsjettet 2015 fram beregninger som viste at offentlige budsjetter gradvis må styrkes fram mot 2060. Punktanslaget for inndekningsbehovet i 2060 ble beregnet til vel 5 pst. av BNP Fastlands-Norge, jf. figur 3.9. Etter det har det skjedd to større endringer som påvirker beregningene i hver sin retning. For det første har oljeprisen falt. Framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2015 bygde på en langsiktig oljepris på 550 2015-kroner per fat. Det er høyere enn dagens oljepris målt i kroner, men mer på linje med terminprisen litt fram i tid. Anslagene i denne meldingen er basert på en oljepris på 480 kroner per fat i 2015, stigende til 535 kroner per fat på lang sikt. For de nærmeste årene anslås dermed Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten noe lavere nå enn til Nasjonalbudsjettet 2015, mens forskjellen ikke er så stor på lengre sikt. For det andre har fondet utviklet seg sterkere enn ventet i fjor høst, slik at finansieringsbidraget fra fondet er litt oppjustert. Samlet sett er derfor inndekningsbehovet i offentlige finanser ikke vesentlig endret fra anslagene i Nasjonalbudsjettet 2015.

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2015.

Endringene i oljepris og fondets verdi illustrerer at de langsiktige budsjettframskrivingene bygger på usikre anslag for utviklingen i størrelser som raskt kan endres. Noen av disse gjelder forhold vi i liten grad kan påvirke selv, slik som prisene på olje og gass på verdensmarkedet og avkastningen i de internasjonale aksje- og obligasjonsmarkedene. Andre forhold kan i større grad påvirkes av beslutninger her hjemme, slik som arbeidsinnsatsen per innbygger eller standard og dekningsgrad i offentlige velferdstjenester. For å gjøre det lettere å vurdere betydningen av slike forhold, ble det i Nasjonalbudsjettet 2015 presentert framskrivinger der enkelte forutsetninger ble endret en for en, mens de øvrige ble holdt fast. Figur 3.9 viser hvordan inndekningsbehovet i 2060 varierer med alternative forutsetninger om enkelte sentrale størrelser i beregningene.

Siden utvinningen på norsk sokkel startet tidlig på 1970-tallet har prisen på råolje svingt mye, og prisfallet det siste året er i så måte ikke spesielt. Dersom oljeprisen skulle holde seg lav lenge, vil inntektsstrømmen fra petroleumsvirksomheten og avsetningene til Statens pensjonsfond utland bli merkbart lavere enn i referanseforløpet. Hvis den langsiktige oljeprisen blir 100 kroner lavere per fat, vil finansieringsbidraget fra pensjonsfondet i 2060 reduseres med om lag én prosentenhet av BNP for Fastlands-Norge. Det vil isolert sett innebære en tilsvarende økning i behovet for inndekning. Det er da ikke tatt høyde for at lavere oljepris kan føre til at det blir hentet opp mindre olje, noe som vil redusere finansieringsbidraget fra fondet enda mer. Samtidig er det heller ikke lagt inn noen tilbakevirkning fra lavere oljepris til kronekursen, som vil kunne trekke i motsatt retning.

Beregningene tar utgangspunkt i at den årlige realavkastningen av Statens pensjonsfond utland blir 4 pst. Forutsetningen er sentral for å beregne hvor stort finansieringsbidraget fra fondet vil bli på lang sikt. Dersom den årlige realavkastningen i stedet antas å bli lavere eller høyere – henholdsvis 3 pst. eller 5 pst. – vil behovet for inndekning i offentlige finanser i 2060 endres med om lag pluss/minus 2 pst. av fastlands-BNP. Det er da antatt at det løpende uttaket fra fondet endres tilsvarende endringen i avkastningsraten. Virkningen på inndekningsbehovet vil bli noe større dersom uttaket fra fondet holdes på 4 pst. og først justeres etter noen år.

Over tid er utviklingen i produktiviteten avgjørende for velstandsnivået i samfunnet. Dersom den årlige produktivitetsveksten i privat sektor øker med ¼ prosentenhet, vil det isolert sett løfte verdiskapingen i fastlandsøkonomien med 12 pst. i 2060, eller om lag det dobbelte av hva Statens pensjonsfond forventes å bidra med i avkastning på det tidspunktet. Den sterke virkningen av høyere vekst i produktiviteten på inntekt og velferd i framtiden illustrerer hvorfor Regjeringen prioriterer tiltak som fremmer mer effektiv bruk av ressursene i norsk økonomi. Endringer i produktiviteten i privat sektor betyr likevel lite for bærekraften i offentlige finanser. Riktignok gir høyere produktivitet høyere skatteinntekter, særlig fordi høyere produktivitet erfaringsmessig slår ut i høyere lønninger. Men det gir også økte utgifter til lønn og pensjon på offentlige budsjetter. Samtidig reduseres betydningen av overføringene fra Statens pensjonsfond utland som finansieringskilde fordi kapitalen i fondet ikke øker i takt med produktivitet og lønn. Den samlede virkningen på offentlige finanser av økt produktivitet i privat sektor anslås dermed å være beskjeden.

Utviklingen i produktiviteten i offentlig sektor kan derimot ha stor betydning for bærekraften i velferdsordningene. Dersom produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon øker med ¼ pst. årlig og dette tas ut som en innsparing på offentlige budsjetter, vil behovet for inndekning i 2060 reduseres tilsvarende 3¾ pst. av fastlands-BNP. Med en årlig produktivitetsvekst på ½ pst. vil offentlige finanser i 2060 styrkes med et beløp tilsvarende 6¾ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Over tid er det rom for en mer effektiv ressursutnyttelse i offentlig virksomhet selv om det er vanskelig å anslå potensialet nøyaktig. Offentlige tjenester som undervisning, helse og pleie og omsorg er arbeidsintensive, fordi direkte kontakt mellom tjenesteyter og mottaker ofte er vesentlig. Selv om ny teknologi kan gjøre det mulig å erstatte eller redusere bruken av arbeidskraft også innenfor slik virksomhet, kan potensialet være mer begrenset enn innenfor vareproduksjon, distribusjon og kommunikasjon. Arbeidet for mer effektiv bruk av ressursene i offentlig forvaltning er omtalt i avsnitt 3.8.

Et viktig formål med de langsiktige framskrivingene av offentlige finanser er å illustrere bærekraften i dagens velferdsordninger. Beregningene tar derfor utgangspunkt i at velferdsordningene videreføres med uendret standard, målt som ressursinnsatsen per bruker. Videre forutsettes at andelen personer i hvert årskull som bruker offentlige tjenester, ligger fast. Historisk har det ikke vært slik. Både andelen som bruker offentlige tjenester og ressursinnsatsen per bruker har steget over tid. Det må ses i sammenheng med at etterspørselen etter flere av de tjenestene som tilbys av det offentlige gjerne øker med inntektsnivået i samfunnet. Dersom standarden på viktige offentlige tjenester skal fortsette å vokse i årene framover, vil også behovet for inndekning gå opp. Med en økning i ressursinnsatsen per bruker innenfor helse og omsorg på ½ pst. per år, løftes behovet for inndekning i 2060 tilsvarende hele 5 pst. av fastlands-BNP. Til sammenligning har ressursinnsatsen innenfor helse og omsorg de siste par tiårene i gjennomsnitt steget med knapt 1½ pst. i året utover enn det som følger av rene demografiske endringer, dvs. tre ganger så mye som i alternativsregningen.

Både velstandsnivået i samfunnet og bærekraften i offentlige finanser avhenger av hvor mye vi arbeider. Høyere sysselsetting gir ikke bare økt verdiskaping, men også større skatteinntekter til stat og kommune. Aldringen av befolkningen trekker derimot i retning av færre timeverk per innbygger fordi eldre personer vanligvis jobber kortere og etter hvert går av med pensjon. I tillegg har gjennomsnittlig arbeidstid avtatt etter hvert som vi er blitt rikere. I framskrivingene er det lagt til grunn at denne utviklingen stopper opp, og at gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt framover er uendret på 2013-nivået. Hvis vi i stedet antar at gjennomsnittlig arbeidstid fortsetter å synke i om lag samme takt som nedgangen fra 1990 til 2013, reduseres gjennomsnittlig antall årlige arbeidstimer per innbygger i 2060 til 585, mot 665 når arbeidstiden er uendret. Det tilsvarer en reduksjon fra 37,5 til 33 timers arbeidsuke, som kan realiseres ved kortere ukentlig arbeidstid, lengre ferier eller en kombinasjon. En slik arbeidstidsreduksjon løfter behovet for inndekning i 2060 tilsvarende 5½ pst. av fastlands-BNP.

En viktig målsetning med pensjonsreformen er å få flere til å stå i arbeid lenger. Det er fortsatt usikkert hvor stor effekt reformen vil ha på deltakelsen i yrkeslivet. Mens konsekvensene av lavere pensjonsutbetalinger som følge av levealdersjustering og ny indeksering er tatt inn i framskrivingene, er eventuelle virkninger av høyere arbeidstilbud på lang sikt ikke regnet med. Statistisk sentralbyrå har prøvd å anslå hvor stor endring i yrkesdeltakelsen pensjonsreformen kan gi, og kommet til at utførte timeverk i 2060 kan øke med om lag 8 pst. sammenliknet med om reformen ikke var blitt gjennomført. Dersom antall utførte timeverk i 2060 blir 8 pst. høyere enn det som er lagt til grunn i de langsiktige framskrivingene, vil behovet for inndekning i 2060 reduseres med om lag 3½ pst. av fastlands-BNP.

Den forventede svekkelsen av offentlige finanser i tiårene framover kan neppe løses med skatteøkninger. Mens høyere skatt på arbeidsinntekt kan redusere arbeidstilbudet, kan høyere skatt på kapitalavkastning redusere skattegrunnlaget ved å gjøre det mindre lønnsomt å investere i Norge. Sammenhengen mellom skattesatser og skattegrunnlag er trolig blitt forsterket gjennom internasjonaliseringen av norsk økonomi. Det nære økonomiske samkvemmet med andre land setter grenser for hvor mye skattesatsene i Norge kan avvike fra skattesatsene i utlandet. Det norske skattenivået er allerede i dag høyt i europeisk sammenheng.

3.3 Kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommunene og fylkeskommunene står for om lag halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen i Norge og har bl.a. ansvaret for primærhelsetjenesten, sosial- og omsorgstjenesten, barnehager og skole. Om lag en femdel av alle yrkesaktive i Norge er sysselsatt i kommuneforvaltningen. Inntektene i kommuneforvaltningen har de siste årene vært forholdsvis stabile målt som andel av BNP Fastlands-Norge og utgjorde i fjor 18 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2014 anslås nå til 5,3 mrd. kroner, som er 0,9 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2015. Basert på foreløpige regn-skapstall anslås kommunesektorens inntekter fra eiendomsskatt mv. til 10,2 mrd. kroner i 2014, som er 0,7 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i fjor høst. Kommunesektorens inntekter fra gebyrer ble 1,5 mrd. kroner høyere enn anslått. De øremerkede overføringene ble knapt 0,5 mrd. kroner høyere enn forventet, først og fremst knyttet til toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Inntektene fra skatt på alminnelig inntekt og formue ble 0,6 mrd. kroner lavere enn anslått. Samtidig ble kostnadsveksten 0,3 prosentenheter høyere enn lagt til grunn som følge av at økte pensjonskostnader nå er innarbeidet i deflatoren; dette ble det tatt høyde for da inntektene ble fastsatt. Realveksten i kommunesektorens frie inntekter i 2014 anslås til 1,5 mrd. kroner, som er 0,8 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2015.

For tiårsperioden 2005–2014 sett under ett, kan den gjennomsnittlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 2,6 pst. per år. Til sammenlikning var den gjennomsnittlige årlige realinntektsveksten 2,3 pst. i perioden 1990–2004. Inntektsveksten i den siste tiårsperioden må ses i sammenheng med sterk befolkningsvekst som følge av økt arbeidsinnvandring etter utvidelsen av EU i 2004. Det har gitt større skatteinntekter til stat og kommune, men også økt behovet for offentlige tjenester og infrastruktur.

Arbeidsinnsatsen i kommunesektoren utgjorde i 2014 i underkant av 16 pst. av samlet antall utførte timeverk. Målt i antall sysselsatte personer er kommunesektorens andel høyere på grunn av relativ høy andel deltidsstillinger. Veksten i kommunal sysselsetting har avtatt noe de to siste årene. I 2014 økte sysselsettingen med 4 500 personer, tilsvarende 0,9 pst. Målt i forhold til totalt antall sysselsatte har den kommunale sysselsettingen vært forholdsvis stabil de siste årene, jf. figur 3.10B.

Realinvesteringene i kommunesektoren ligger på et høyt nivå som andel av inntektene, jf. figur 3.10C. Etter en nedgang i investeringsnivået fra 2009 til 2012 har det de to siste årene igjen vært en klar vekst i realinvesteringene i sektoren. Fra 2013 til 2014 økte realinvesteringene reelt med 6,9 pst. Høyere investeringsvekst bidro til at den samlede aktivitetsveksten i sektoren tok seg opp fra 2013 til 2014.

¹ Tallene er korrigert for forvaltningsreformen i 2010.

² Reduksjon i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunen til staten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Fra og med 2014 skal kommunene føre inntekter fra momskompensasjon på investeringer i investeringsregnskapet, mot tidligere i driftsregnskapet. Det bidrar til å trekke netto driftsresultatet i sektoren vesentlig ned. Blant annet på bakgrunn av denne endringen anbefaler Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) nå at netto driftsresultatet for kommunesektoren som helhet bør utgjøre 2 pst. av inntektene (mot tidligere 3 pst.). For kommunene (inklusive Oslo) anbefaler utvalget at netto driftsresultatet bør utgjøre 1¾ pst. av inntektene, mens det for fylkeskommunene bør utgjøre 4 pst. av inntektene. Den store forskjellen mellom kommunene og fylkeskommunene skyldes at fylkeskommunene som en del av forvaltningsreformen i 2010 overtok ansvaret for veier fra staten. Driftsoverskuddet må som følge av dette være høyere for at fylkeskommunene skal ha nok midler til å erstatte det økte kapitalslitet. Den nye anbefalingen fra utvalget omfatter kommune- og fylkeskonsern, dvs. inkludert kommunale foretak og interkommunale selskaper. Tidligere har anbefalingen kun omfattet kommune- og fylkeskassene. Konserntallene har de siste årene vist et høyere netto driftsresultat (om lag 0,4 prosentenheter) enn tall for kommune- og fylkeskassene.

Foreløpige tall viser at netto driftsresultat i kommunesektoren sett under ett ble 1,6 pst. av inntektene i 2014, noe under de nye anbefalingene fra TBU. For kommunene inklusive Oslo ble netto driftsresultat 1,3 pst., mens det for fylkeskommunene ble 3,0 pst. Tallene er inkludert kommunale foretak og interkommunale selskaper. For kommune- og fylkeskassene var netto driftsresultat 1,4 pst. i 2014. Så langt er det ikke rapportert inn tall for alle kommunale foretak og selskaper, noe som kan forklare at forskjellen mellom kassetall og konserntall er lavere enn vanlig.

Ved beregning av netto driftsresultat er det de beregnede pensjonskostnadene, og ikke de løpende pensjonspremiene, som inngår. De betalte pensjonspremiene har over flere år vært lavere enn de regnskapsførte pensjonskostnadene. Det har gitt et økende akkumulert premieavvik i sektorens balanse. Ved utgangen av 2014 utgjorde dette premieavviket 31,7 mrd. kroner. Premieavvik skal bygges ned over maksimalt 7 år (15 år for avvik som oppsto før 2011 og 10 år for avvik som oppsto i perioden 2011 til 2014), og kostnadsføres i regnskapene med samme nominelle beløp hvert år. Et økende premieavvik gir isolert sett også stigende pensjonskostnader for sektoren.

Boks 3.2 Gjeldsutviklingen i kommunene

Gjeldsgraden i kommunesektoren har økt markert siden begynnelsen av 2000-tallet. Det er imidlertid store variasjoner mellom kommunene. KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering), som publiseres av Statistisk sentralbyrå, gir detaljerte tall for enkeltkommuner. Figurene nedenfor viser netto lånegjeld som andel av samlede driftsinntekter i enkeltkommuner. Det vises tall for 2003 og 2014, som er henholdsvis første og siste år med tilgjengelig statistikk. For kommuner som ennå ikke har rapportert inn tall for 2014, er det brukt tall for 2013.

Som det framgår av figur 3.11A, var gjeldsgraden i kommunene gjennomgående klart høyere i 2014 enn i 2003. Et gjennomsnitt for kommunene samlet viser at netto lånegjeld har økt fra 50 pst. av driftsinntektene i 2003 til om lag 74 pst. i 2014. Dersom en sorterer kommunene fra minst gjeld til størst gjeld, har lånegjelden for kommunen i midten av fordelingen, mediankommunen, økt fra 58 pst. av driftsinntektene i 2003 til 69 pst. i 2014. Det er klart færre kommuner enn tidligere som har lav eller negativ netto lånegjeld. Samtidig var det noen færre kommuner som hadde gjeldsgrad på over 130 pst. enn i 2003.

I 2014 var det 52 kommuner med en netto lånegjeld over 100 pst. av driftsinntektene. Av disse er 6 registrert i ROBEK. Det er både små, mellomstore og forholdsvis store kommuner i gruppen med høy lånegjeld. Det var 27 kommuner i 2003 som hadde en lånegjeld over 100 pst.

Selv om den gjennomsnittlige gjeldsgraden har økt fra 2003 til 2014, er det store forskjeller mellom enkeltkommuner, jf. figur 3.11B. Av de 422 kommunene hvor det foreligger tall for både 2003 eller 2004 og for 2013 eller 2014, er gjeldsgraden redusert i 132 kommuner, mens den er økt i 290 kommuner.

I en vurdering av den samlede økonomiske situasjonen for en kommune må en også ta hensyn til øvrige formuesposter, samt nivået på løpende inntekter og utgifter. Flere av kommunene med høy nettogjeld har for eksempel forholdsvis høye inntekter per innbygger. En lav nettogjeld kan også reflektere at kommunen har solgt ut annen eiendom eller baserer seg på innleie fra private.

¹ Netto lånegjeld er definert som langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser, utlån og ubrukte lånemidler. Bankinnskudd og andre finansielle fordringer er ikke inkludert.

² Figuren inkluderer 422 av i alt 428 kommuner. For 10 kommuner er det brukt tall for 2004, siden det ikke var rapportert inn tall for 2003. Av samme grunn er det for 74 kommuner brukt tall for 2013 istedenfor tall for 2014. Utelatte kommuner skyldes endringer i kommunestruktur eller manglende innrapportering.

³ Kommune er sortert etter gjeldsgraden i 2013. De røde punktene viser hvilken gjeldsgrad hver enkelt av disse kommunene hadde i 2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer framkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Netto finansinvesteringer i kommunesektoren anslås til om lag -24,7 mrd. kroner i 2014, tilsvarende -5,6 pst. av inntektene. De store negative netto finansinvesteringene skyldes høye realinvesteringer i sektoren og ikke svake netto driftsresultater.

De negative nettofinansinvesteringer de siste årene har bidratt til at nettogjelden i kommunesektoren har økt betydelig siden 2000, jf. figur 3.12B. I tråd med internasjonale retningslinjer har Statistisk sentralbyrå nå omklassifisert reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser fra husholdningene til kommuneforvaltningen. Endringen bidrar til å redusere nettogjelden i kommuneforvaltningen. Ved utgangen av 2014 anslås kommunesektorens nettogjeld å utgjøre 33,6 pst. av inntektene, som er om lag som ved utgangen av 2011. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser økte nettogjelden fra 43 pst. av inntektene i 2013 til over 47 pst. av inntektene ved utgangen av 2014.

¹ Endringer i regnskapsreglene for føring av momskompensasjon knyttet til investeringer trekker ned netto driftsresultatet fra 2013 til 2014. Fra 2014 oppgis konserntall, mens det tidligere ble oppgitt tall for kommunekassene.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Alle lån belaster ikke kommuneøkonomien. En del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene. Fratrukket disse delene av kommunesektorens gjeld kan den gjenværende gjelden ved utgangen av 2014 anslås til om lag 34 pst. av inntektene. Det er vel 20 prosentenheter høyere enn for ti år siden.

Antall kommuner i ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll) har ligget på rundt 50 siden slutten av 2007, etter nedgang fra i underkant av 120 i andre halvår 2004. Siden 2006 har det ikke vært noen fylkeskommuner i registeret. Antall kommuner i registeret økte noe gjennom fjoråret, fra 46 i desember 2013 til 54 ved utgangen av fjoråret. Antall registrerte kommuner har deretter falt igjen, og i midten av april var det 50 kommuner registrert i ROBEK.

3.3.2 Kommuneforvaltningens inntekter i 2015

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2015 ble i Nasjonalbudsjettet i fjor høst anslått til 7,1 mrd. kroner. Realveksten i kommunesektorens frie inntekter fra 2014 til 2015 ble anslått til 5,3 mrd. kroner. Veksten var da regnet i forhold til oppdatert anslag på regnskap for 2014. Budsjettavtalen i Stortinget økte realveksten i kommunesektorens samlede inntekter med 1,6 mrd. kroner, mens veksten i de frie inntektene økte med 0,3 mrd. kroner.

Ny informasjon om kommuneøkonomien i 2014 påvirker anslagene for sektorens inntekter i 2015 og realveksten fra 2014 til 2015. Kommunesektorens inntekter fra eiendomsskatt og gebyrer ble som omtalt i avsnitt 3.3.1 høyere enn anslått i fjor, og de høyere nivåene er videreført i anslagene for 2015. Som følge av lavere anslått lønnsvekst i sektoren i 2015 er anslaget for kostnadsveksten (deflatoren) nedjustert med 0,1 prosentenhet. Lavere kostnadsvekst enn tidligere lagt til grunn bidrar isolert sett til å trekke opp realveksten i sektorens frie inntekter i 2015 med om lag 0,3 mrd. kroner. Kostnadsveksten ville blitt redusert vesentlig mer dersom kommunene hadde avtalt en lønnsvekst for 2015 mer på linje med øvrige sektorer.

Skatteanslaget for 2015 er nedjustert med 1,6 mrd. kroner. Nedjusteringen for 2015 skyldes i hovedsak lavere anslått lønnsvekst i norsk økonomi, samt endret anslag for virkningen av ny uføretrygd.

Regjeringen foreslår at kommunesektoren tilføres 1,1 mrd. kroner i økte frie inntekter over rammetilskuddet i forbindelse med revidert budsjett. Av dette er 400 mill. kroner en kompensasjon for lavere anslåtte skatteinntekter som følge av uførereformen. Knapt 60 mill. kroner av økningen i rammetilskuddet gis i 2015 som kompensasjon til kommuner som taper på endringen i regelverket for skattlegging av uføretrygd og omlegging av ferjeavløsningsordningen. Utover kompensasjonen på knapt 60 mill. kroner fordeles økningen i rammetilskuddet etter kommunenes og fylkeskommunenes andel av skatt i 2014 inklusive inntektsutjevning.

Regjeringen foreslår videre at kommunene tilføres i underkant av 0,1 mrd. kroner til øremerkede ordninger i forbindelse med revidert budsjett bl.a. til økt lærertetthet i skolen. I tillegg foreslår Regjeringen at kommunene tilføres knapt 0,1 mrd. kroner over rammetilskuddet til nye oppgaver.

¹ Konkurransekursindeksen. Fallende kurve angir sterkere kronekurs.

Kilde: Macrobond.

Alt i alt anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2014 til 2015 til knapt 8,9 mrd. kroner. Det er 0,2 mrd. kroner mer enn i saldert budsjett. Realveksten i de frie inntektene anslås til 6,0 mrd. kroner som er en oppjustering på 0,4 mrd. kroner siden saldert budsjett.

I Kommuneproposisjonen 2016 varsler Regjeringen en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2016 på mellom 6 og 7 mrd. kroner. Det legges opp til at mellom 4½ og 5 mrd. kroner av veksten kommer i form av frie inntekter. Innenfor veksten i de frie inntektene begrunnes 0,4 mrd. kroner med satsing på rusfeltet, 0,2 mrd. kroner med satsing på helsestasjoner og skolehelsetjenesten, 0,2 mrd. kroner med opprustning av fylkesvegnettet og 0,4 mrd. kroner med fleksibelt barnehageopptak. Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet utover dette, både i omfang og kvalitet. Regjeringen har klare forventninger til at det i kommunesektoren arbeides kontinuerlig med å forenkle, fornye og forbedre tjenestene. Dersom kommunesektoren klarer å ta ut effektiviseringspotensialet i sektoren, vil det kommunale tjenestetilbudet kunne styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

3.4 Pengepolitikken

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for pengepolitikken er gjengitt i boks 3.4.

Styringsrenten er Norges Banks viktigste virkemiddel og renten kan endres raskt dersom utsiktene for den økonomiske utivklingen tilsier det. Styringsrenten ble satt ned med 0,25 prosentenheter til 1,25 pst. i desember i fjor og ble holdt på dette nivået i rentemøtene i mars og mai. Norges Bank varslet i mars at styringsrenten mest sannsynlig vil holdes på dagens nivå eller litt lavere ut 2017. Ved rentemøtet i mai uttalte hovedstyret bl.a. at «Så langt har utviklingen i norsk økonomi vært om lag som ventet. Konsumprisveksten er nær 2,5 prosent. Lavere lønnsvekst svekker drivkreftene for inflasjonen lenger fram. På den andre siden holder etterspørselen fra husholdningene seg oppe, og oljeprisen har steget. Det er fortsatt usikkerhet om den videre utviklingen i boligpriser og gjeld. Samtidig synes risikoen for en markert nedgang i norsk økonomi noe mindre enn tidligere. Etter en samlet vurdering av ny informasjon og risikobildet valgte hovedstyret å holde styringsrenten uendret på dette møtet. Samtidig er det fortsatt utsikter til at styringsrenten vil bli satt ned i juni.»

Styringsrentene ute forventes å holde seg lave i lang tid framover. Den europeiske sentralbanken (ESB) reduserte styringsrenten med 0,10 prosentenheter til 0,05 pst. i fjor høst, det laveste nivået noensinne. Sveriges Riksbank reduserte i mars i år styringsrenten med 0,15 prosentenheter, til -0,25 pst. Sentralbanken i USA (Fed) har siden desember 2008 holdt styringsrenten i et intervall fra 0 til ¼ pst. Også sentralbanken i Storbritannia ventes å holde styringsrenten lav i lang tid framover.

Utlånsrentene til husholdninger og foretak i Norge er blitt satt gradvis ned de siste kvartalene. Ifølge SSBs rentestatistikk var den gjennomsnittlige utlånsrenten med pant i bolig til husholdningene i 4. kvartal i fjor rundt ½ prosentenhet lavere enn sommeren 2013. Også bankenes rentemarginer, målt som forskjellen mellom utlånsrentene og rentene i pengemarkedet gikk litt ned i samme periode, fra et høyt nivå. Ifølge bankene skyldtes oppgangen i rentemarginene i 2012 og 2013 at de hadde behov for å bygge egenkapital for å møte nye krav fra myndighetene.

Finanspolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil økonomisk utvikling. Pengepolitikken er førstelinjeforsvaret i den økonomiske politikken. Pengepolitikken påvirker norsk økonomi gjennom renten og indirekte også gjennom kronekursen. Den lave renten ute spiller inn på Norges Banks avveiinger i rentesettingen, ettersom en høyere rente i Norge enn i andre land kan slå ut i sterkere krone. Kronen svekket seg markert gjennom 2013 og 2014. Utviklingen i kronen påvirker både inflasjonen og realøkonomien. Svekkelsen av kronen bidrar til høyere vekst i konsumprisene og bedret lønnsomhet for de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv. I gjennomføringen av pengepolitikken søker Norges Bank å dempe faren for at finansielle ubalanser bygger seg opp. Renten er en av flere faktorer som påvirker boligpriser og opptak av kreditt.

Det er i denne meldingen teknisk lagt til grunn at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik disse kommer til uttrykk i terminrentene. Det innebærer en gjennomsnittlig tremåneders pengemarkedsrente på 1,3 pst. i 2015 og 1,0 pst. i 2016. Det er videre lagt til grunn at kronen vil svekke seg med 5,7 pst. i år og styrke seg med 0,4 pst. til neste år, målt ved konkurransekursindeksen. Kronekursen påvirkes av en rekke forhold, og det knytter seg erfaringsmessig betydelig usikkerhet til anslag for kursutviklingen framover i tid.

3.5 Finansiell stabilitet

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. Erfaringer viser at de samfunnsmessige kostnadene ved finansiell ustabilitet kan være store og langvarige, og at de særlig rammer eget lands økonomi og statsfinanser. Kapitalkrav og andre reguleringer er således et vern av skattebetalerne og av samfunnsøkonomien mer generelt. Et godt og robust regelverk for finansinstitusjonene er også et konkurransefortrinn for finansnæringen, særlig i nedgangstider, jf. nærmere omtale i kapittel 3 i Finansmarknadsmeldinga 2014. De senere årene har EU gjennomført en rekke tiltak for å styrke det finansielle systemet og redusere faren for tilbakeslag. Også i Norge har det vært behov for å styrke finanssektoren.

Norske husholdningers gjeld utgjør nå drøyt 200 pst. av deres disponible inntekt, noe som er høyt både i historisk sammenheng og sammenlignet med andre land. Egne og andre lands erfaringer er at høye boligpriser og høy gjeld kan være en utfordring for det finansielle systemet. Den høye gjelden i norske husholdninger kan utløse og forsterke et tilbakeslag i norsk økonomi, og gi økte tap i bankene.

I mars 2015 ba Finansdepartementet Finanstilsynet vurdere om det er behov for tiltak som på et aggregert nivå kan dempe veksten i boligpriser og husholdningenes gjeldsopptak. I sitt svar foreslo Finanstilsynet forskriftsregler basert på tilsynets boliglånsretningslinjer. Departementet sendte 17. mars forslaget fra Finanstilsynet på høring med høringsfrist 4. mai.

Norsk økonomi er avhengig av en robust banksektor som kan yte lån også i økonomiske nedgangstider. Erfaringer fra Europa etter finanskrisen viser at en svakt kapitalisert banksektor i liten grad kan bidra til å skape ny økonomisk vekst etter et økonomisk tilbakeslag. Økte kapitalkrav for banker er blitt innført gradvis og noe raskere i Norge enn det som følger av fristene i det internasjonale regelverket. 1. juli 2014 ble kravet til ren kjernekapital i bankene økt til 10 pst. Fra 30. juni 2015 stilles det i tillegg krav til en motsyklisk kapitalbuffer, slik at det samlede kravet til ren kjernekapital vil være på 11 pst. En særskilt kapitalbuffer for systemviktige institusjoner trer i kraft 1. juli 2015. Institusjoner som defineres som systemviktige, får et krav til ren kjernekapital som er én prosentenhet høyere enn andre institusjoner, og dette kravet øker til to prosentenheter 1. juli 2016. Den motsykliske bufferen skal vurderes hvert kvartal.

Resultatutviklingen de siste årene har gitt bankene gode muligheter til å styrke soliditeten, jf. omtale i Finansmarknadsmeldinga 2014. Siden 2008 har den rene kjernekapitaldekningen økt med til sammen 5,7 prosentpoeng. Vektet etter størrelsen på bankene lå den gjennomsnittlige rene kjernekapitaldekningen til norske banker på 12,9 pst. ved utgangen av 2014.

For livsforsikringsselskaper er kombinasjonen av garanterte ytelser, økt levealder og vedvarende lave renter utfordrende. Utkast til forskrift om nye soliditetsregler for forsikringsselskaper basert på EU-direktiver (Solvens II) har vært på høring, og Finansdepartementet arbeider nå med sikte på at forskriftene kan fastsettes med virkning fra årsskiftet. Innføring av nye soliditetsregler gjør at selskapene over tid blir underlagt kapitalkrav som bedre reflekterer den risikoen de står overfor.

3.6 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.6.1 Sysselsettingspolitikken

Fortsatt høy sysselsetting og lav ledighet er hovedmål for Regjeringen. Tiltak for å få flere inn i arbeidslivet og plikter og rettigheter knyttet til ytelser ved inntektsbortfall er sentrale virkemidler for å sikre velferden for den enkelte og fremme et inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked. Det må legges til rette for et fleksibelt arbeidsmarked som raskt tilpasser seg endret etterspørsel. Samtidig må skattesystemet og inntektssikringsordningene være utformet slik at det lønner seg å jobbe. Virkemidler i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken og Regjeringens forslag til endringer er nærmere drøftet i Prop. 39 L (2014–2015). I tråd med dette er det bl.a. nylig vedtatt utvidet adgang til midlertidige ansettelser. Andre forslag knyttet til styrking av arbeidslinjen, enklere og mer effektive tiltakssystem og mer bruk av ordinært arbeidsliv sendes om kort tid på høring.

Yrkesdeltakelsen i Norge ligger høyt. Av OECD-landene er det bare Island og Sveits som har høyere sysselsettingsandel, og ledigheten i Norge er blant de laveste. Samtidig er arbeidsinnsatsen målt i timer per sysselsatt ikke spesielt høy, jf. figur 3.14A. Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg for å utrede arbeidstidsreguleringene, bl.a. sett i lys av behovet for å utnytte arbeidskraften best mulig i de kommende tiårene. Arbeidstidsutvalget skal legge fram sin utredning innen utgangen av 2015. Arbeidstilbudet begrenses også av at en stor andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder står utenfor arbeidslivet og mottar helserelaterte ytelser. Justert for at en del av ytelsene er graderte og for hvor stor del av året en var borte fra arbeid, anslås det at helserelatert fravær i 2014 svarte til over 20 pst. av alle årsverk. Regjeringens politikk skal bidra til at de som ønsker og kan arbeide mer enn i dag, gis mulighet til dette.

Arbeidsmarkedstiltakene brukes for å hindre passivitet og styrke den enkeltes muligheter i arbeidsmarkedet. I 2014 ble det gjennomført i gjennomsnitt 66 200 tiltaksplasser fordelt på 12 600 plasser til arbeidssøkere og 53 600 plasser til personer med nedsatt arbeidsevne. Det gjennomførte tiltaksnivået for arbeidssøkere ble noe høyere enn det planlagte nivået, mens nivået for tiltak rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne var lavere.

I saldert budsjett for 2015 er det lagt opp til 12 000 tiltaksplasser rettet mot arbeidssøkere og 57 400 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Som det framgår av omtalen i avsnitt 2.4 har arbeidsledigheten økt litt i inneværende år. Det må særlig ses i sammenheng med den reduserte etterspørselen etter arbeidskraft i oljerelaterte næringer. Regjeringen foreslår å øke tiltaksnivået med 1000 plasser til ordinære arbeidssøkere i gjennomsnitt for andre halvår 2015. Det utgjør et samlet nivå på 12 500 plasser på årsbasis. For nye arbeidsledige bør det i første omgang legges til rette for jobbsøking framfor deltakelse på tiltak. Tiltakene forbeholdes primært grupper som er særlig utsatt, som langtidsledige, innvandrere fra utenfor EØS-området og ungdom som kan ha behov for arbeidspraksis og styrket kompetanse. Samtidig kan tilbud om arbeidsmarkedstiltak for noen grupper avdekke om mottakeren er reelt ledig. Løpende statistikk tyder foreløpig ikke på at situasjonen for særlig utsatte grupper er blitt forverret. Derimot har ledigheten blant EØS-innvandrere økt, jf. figur 3.14B.

Etterspørselen etter varer og tjenester fra oljevirksomheten er på vei ned. Deler av arbeidsmarkedet står overfor nye utfordringer, og mange bedrifter må vende seg mot nye markeder. For å gjøre det lettere for bedriftene å planlegge arbeidskraftbehovet og holde på kvalifisert arbeidskraft, foreslår Regjeringen enkelte utvidelser i permitteringsregelverket. Det foreslås å redusere antall dager med lønnsplikt for arbeidsgiver fra 20 til 10 dager og å øke dagpengeperioden under permittering fra 26 til 30 uker i løpet av en periode på 18 måneder. Det foreslås at endringene trer i kraft fra 1. juli i år, jf. nærmere omtale i Prop. 119 S (2014–2015).

Ved utgangen av 1. kvartal var 206 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne, om lag det samme som gjennomsnittet for fjoråret. Ifølge NAV var 60 pst. av disse på tiltak eller hadde behov for arbeidsrettet oppfølging. Det samlede tiltaksnivået for arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne er 69 900 plasser som gjennomsnitt for 2015. I tillegg kommer 500 plasser knyttet til forsøket med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd.

Tre av fire som er registrert med nedsatt arbeidsevne mottar arbeidsavklaringspenger. Mer enn halvparten blir i denne ordningen i over to år. Arbeidsavklaringspenger er den viktigste inngangsporten til uførepensjon, og i 2014 gjaldt det hele 85 pst. av nye uføre. 311 000 personer mottok uføretrygd ved utgangen av 1. kvartal i år, og samlet sett mottok 463 000 personer eller 14 pst. av befolkningen i alderen 18–67 år, uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger. Som det går fram av figur 3.14C økte denne andelen fram til begynnelsen av det første tiåret på 2000-tallet. De siste årene har andelen gått noe ned. Nedgangen kan til en viss grad ses i sammenheng med den høye arbeidsinnvandringen, som har økt andelen av relativt unge personer med lav uføretilbøyelighet i arbeidsstyrken, og at innvandrerne i mindre grad har opptjent rettigheter til trygd. Dette kan være en midlertidig effekt. Samtidig er trygdeandelen blitt påvirket av at andelen eldre i den yrkesaktive delen av befolkningen har økt og isolert sett trukket i retning av flere mottakere av helserelaterte ytelser.

¹ Langtidsledighet er her definert som personer som er helt arbeidsledige, og som har vært registrert som arbeidssøker eller med nedsatt arbeidsevne i 26 uker eller mer, i prosent av arbeidsstyrken. EØS mv. inkluderer også ledige fra Nord-Amerika, Australia og New Zealand.

² Arbeidsavklaringspenger erstattet tidsbegrenset uførestønad, rehabiliteringspenger og attføringspenger i 2010.

³ Gjennomsnittlig sykmeldingsgrad per tapte arbeidsdag. Jo lavere denne indikatoren er, jo mer er sykefraværet gradert.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, OECD og SSB.

Langvarig sykefravær er for mange første skritt mot å falle ut av fra arbeidslivet. Nesten halvparten av det samlede sykefraværet skyldes fravær som varer over seks måneder. Å opprettholde kontakt med arbeidslivet under lengre helserelaterte fravær har betydning for å komme tilbake i jobb. I 2014 var i underkant av hvert fjerde sykefraværstilfelle gradert, og gjennomsnittlig sykmeldingsgrad per tapte dagsverk var 82 pst. mot i overkant av 90 pst. ti år tidligere, jf figur 3.14D.

De tre siste årene har utviklingen i sykefraværet vært relativt stabil, jf. figur 3.14E. Målt som andel av avtalte dagsverk, var fraværet 6,4 pst. i 2014. I denne meldingen er det lagt til grunn at det trygdefinansierte sykefraværet vil være uendret fra 2014 til 2015. Sykefraværet og andelen på helserelaterte ytelser ligger betydelig høyere Norge enn i sammenliknbare land og både IMF og OECD har anbefalt Norge å reformere sykelønns- og uføreordningene for å oppnå mer effektiv bruk av arbeidskraften. Regjeringen har foreslått flere tiltak for å øke bruken av graderte sykemeldinger for å redusere sykefraværet. Samtidig videreføres IA-samarbeidet med partene i perioden 2014–2018. Ett av målene i IA-avtalen er en reduksjon i sykefraværet med 20 pst. fra nivået i 2. kvartal 2001. I 4. kvartal 2014 var det sesong- og influensajusterte sykefraværet redusert med 11,5 pst.

3.6.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Gjennomføringen og de økonomiske rammene for lønnsoppgjørene er partenes ansvar. Koordinerte oppgjør, der sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først, skal bidra til å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Myndighetene har ansvar for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked. Det inntektspolitiske samarbeidet kan bidra til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter.

Siden årtusenskiftet har høyere lønnsvekst i Norge enn hos våre handelspartnere og en styrking av kronen trukket lønnskostnadene i Norge opp i forhold til nivået hos våre handelspartnere. Gjennom 2013 og 2014 har kronekursen svekket seg, men kostnadsnivået er fortsatt høyt. Målt som gjennomsnitt for alle ansatte i industrien, var timelønnskostnadene 47 pst. høyere i Norge enn for et vektet gjennomsnitt av våre handelspartnere i EU i 2014, regnet om til felles valuta, jf. figur 3.15A. Timelønnskostnadene var 31 pst. høyere enn i Sverige og mer enn seks ganger så høye som i Polen.

¹ Årslønnsveksten er beregnet av OECD. For Norge avviker tallene fra tilsvarende beregninger fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU). Årslønnsveksten for Tyskland er tilgjengelig fra 1992.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU), OECD og Finansdepartementet.

Det høye nivået på lønnskostnader i Norge må både ses i sammenheng med at vi har et høyt produktivitetsnivå og at vi over flere år opplevde en gunstig utvikling i forholdet mellom eksport- og importpriser. Bytteforholdet har falt siden i fjor sommer som følge av lavere oljepris. På kort sikt kan det forsterke omslaget i etterspørselen fra petroleumsvirksomheten og trekke veksten i økonomien ned, jf. omtale i avsnitt 2.2. Med et fortsatt høyt kostnadsnivå vil det bli krevende for norske bedrifter og arbeidstakere å vende seg mot nye markeder når petroleumsvirksomheten avtar i betydning. Holden-III utvalget skrev bl.a.: «Hvor store omstillingskostnadene kan bli ved en kraftig nedgang i oljeprisen, vil bl.a. avhenge av fleksibiliteten i lønnsdannelsen. (…) En rask tilpasning vil være lettere å oppnå hvis partene er bevisste på at de siste tiårs svært gode reallønnsvekst i stor grad er blitt drevet av betydelige bytteforholdsgevinster som ikke kan betraktes som det normale.»

Ifølge TBU avtok veksten i gjennomsnittlig årslønn fra 3,9 pst. i 2013 til 3,1 pst. i 2014. Reallønnsveksten avtok fra 1,8 pst. til 1,1 pst. Den krevende situasjonen for konkurranseutsatt næringsliv, herunder bedrifter som leverer til oljevirksomheten, kan bidra til å holde lønnsveksten nede i tiden framover. Partene i arbeidslivet har tidligere vist at de ser hen til den økonomiske situasjonen når de forhandler om lønn.

Årets lønnsoppgjør er et mellomoppgjør. LO og NHO kom til enighet uten mekling. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, anslås årslønnsveksten i industrien samlet (arbeidere og funksjonærer) i NHO-området til 2,7 pst. i 2015. I andre oppgjør i privat sektor som er forhandlet ferdig, har partene gjennomgående kommet til enighet innenfor rammen til industrien. I offentlig sektor har oppgjøret i staten endt med tilsvarende ramme, mens i kommunene er årslønnsveksten anslått litt høyere.

På bakgrunn av de oppgjørene som foreligger så langt og vurderinger av den økonomiske utviklingen framover, anslås årslønnsveksten i år til 2,7 pst. Det er lavere enn i fjor, men fortsatt litt høyere enn forventet lønnsvekst hos mange av våre handelspartnere. Svekkelsen av den norske kronen gjennom fjoråret tilsier at den kostnadsmessige konkurranseevnen likevel bedrer seg noe fra i fjor til i år. Med en anslått vekst i konsumprisene på 2,1 pst. innebærer anslaget en økning i reallønnen på 0,6 pst. i år. Veksten i kjøpekraften anslås med det å bli klart lavere enn gjennomsnittet for de siste 25 årene, men mer på linje med gjennomsnittlig vekst i Tyskland og USA etter årtusenskiftet, jf. figur 3.15B.

3.7 Klimapolitikken

Internasjonal klimapolitikk

Klimautfordringen er global og må også løses globalt. Hovedformålet med FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av jordens klima. I tråd med dette er partene til konvensjonen enige om å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til under 2 °C sammenliknet med førindustrielt nivå. Ifølge den seneste hovedrapporten fra FNs klimapanel krever det at verdens samlede utslipp av klimagasser i 2050 reduseres med 40–70 pst. fra 2010-nivå. Fram mot 2100 må de globale nettoutslippene nærme seg null. Med nettoutslipp menes utslipp av klimagasser fratrukket opptak og fjerning av klimagasser, for eksempel i skog og gjennom CO₂-håndtering. Uten omlegging av dagens politikk vil verdens utslipp i 2050, ifølge OECD, kunne være 60 pst. over dagens nivå. Industrilandene har historisk bidratt mest til den økte konsentrasjonen, men veksten i utslippene i disse landene har stoppet opp. Samtidig har høy økonomisk vekst ført til raskt voksende utslipp av klimagasser i utviklingsland og framvoksende økonomier. Disse landene står i dag for rundt to tredeler av de globale utslippene. Uten en omlegging av poltikken vil det meste av veksten i utslippene framover også komme her.

Partene til klimakonvensjonen er enige om at arbeidet med å utvikle en ny avtale skal sluttføres på klimakonferansen i Paris i desember 2015, og at den nye avtalen skal gjelde fra 2020. Alle land er bedt om å utarbeide nasjonalt bestemte bidrag til avtalen. Så langt har ni land og regioner sendt inn sine bidrag. Norge sendte, som tredje land, sitt forslag til utslippsforpliktelse for 2030 i en ny klimaavtale i slutten av mars. Innsendingen er basert på Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU.

Flere land har signalisert at de vil sende inn bidrag før Paris-møtet. Innen 1. november i år skal klimakonvensjonens sekretariat legge fram en synteserapport med oversikt over de indikative bidragene som land har sendt inn, og hvilken samlet effekt de har. For at verdens utslipp skal utvikle seg i tråd med togradersmålet må alle store utslippsland gjennomføre betydelige utslippsreduksjoner. Det er imidlertid stor usikkerhet om hvor ambisiøs den nye klimaavtalen blir.

Det er ulike syn på hvilken rettslig form en ny avtale skal ha. Mandatet er at det skal framforhandles en protokoll, et rettslig instrument eller et omforent resultat med rettslig virkning. Det er ikke avklart hvorvidt landenes utslippsbegrensninger vil inngå i en folkerettslig bindende avtale eller ikke. Et annet uenighetspunkt er i hvilken grad industriland og utviklingsland skal ha ulike forpliktelser under den nye avtalen. Det er likevel grunn til å tro at det vil kunne oppnås en enighet i Paris. Paris-avtalen kan bli startskuddet for et mer omfattende og ambisiøst globalt samarbeid på klimaområdet og dermed bidra til at ambisjonene økes over tid. Norge skal fortsette arbeide for en ambisiøs avtale i tråd med togradersmålet.

Norges innspill til den nye klimaavtalen

Norge sendte det såkalte nasjonalt bestemte bidraget til FN-sekretariatet 27. mars. Der framgår det at vi forplikter oss til å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med 1990, tilsvarende EUs forpliktelse. Norge tar sikte på å inngå en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen sammen med EU. Norges forpliktelse for 2030 er i tråd med det FNs klimapanel peker på at kreves for å nå togradersmålet.

Med en felles oppfyllelse vil Norge delta i gjennomføringen av det samlete utslippsmålet på minst 40 pst. reduksjon, jf. boks 3.5. Norge vil som EU-landene måtte gjennomføre utslippsreduksjoner innenfor EU og Norge. I kvotepliktig sektor vil norske bedrifter i fellesskap med bedrifter i EU-land bidra til utslippsreduksjoner på 43 pst. sammenliknet med 2005. I ikke-kvotepliktig sektor vil det bli satt et mål for utslippene på linje med sammenliknbare EU- land. Det forutsettes at Norge vil ha samme fleksibilitet som EU legger opp til i gjennomføringen av utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor. Når innsatsfordelingen er fastsatt vil regjeringen komme til Stortinget med en beskrivelse av hvordan regjeringen vil arbeide for å nå disse målene.

Hvis det kan bidra til en global og ambisiøs klimaavtale i Paris vil Norge kunne øke forpliktelsen ut over 40 pst., ved bruk av eventuelle fleksible mekanismer i FNs klimarammeverk.

Tiltak for å redusere utslipp av klimagasser

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt og/eller CO₂-avgift. CO₂-avgift ble foreslått av Regjeringen Syse allerede i 1990 og innført året etter. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også viktig.

Klimapolitikken reduserer nasjonale utslipp betydelig. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon ble det anslått at de tiltakene som er innført siden 1990, samlet har redusert utslippene av klimagasser med rundt 13–15 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010, og vil redusere utslippene med 17–20 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene. Det vil si at utslippene, uten tiltak, ville vært 25 pst. høyere i 2010 enn de faktisk var. Utslipp per produsert enhet har gått kraftig ned, og Norge er blant OECD-landene med lavest utslipp per BNP-enhet.

For å styrke virkemidlene i klimapolitikken nedsatte regjeringen Grønn skattekommisjon, som skal levere sin innstilling i desember i år. Regjeringens strategi for arbeidet med CO₂-håndtering ble lagt fram i Olje- og energidepartementets Prop. 1 S (2014–2015). Innenfor transportsektoren har regjeringen blant annet utarbeidet et rammeverk for bymiljøavtaler, som er et virkemiddel for å nå målet om at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Det vil også følges opp i arbeidet med kommende Nasjonal Transportplan. Resultatet av den helhetlige gjennomgangen av bilavgiftene er omtalt i kapittel 4.2. Målet med omleggingen av bilavgiftene er en nyere, sikrere og mer miljøvennlig bilpark som vil bidra til at miljømålene nås. Regjeringen vil også iverksette fritak for merverdiavgift på batterier til el-biler og på leasing av el-biler.

Norge finansierer i tillegg en rekke klimatiltak innenfor blant annet energi, tiltak for å redusere avskoging av tropisk skog og klimatilpasning i utviklingsland. Tiltakene bidrar til reduksjon av de globale utslippene av klimagasser og tilpasning til klimaendringer. Denne typen støtte og samarbeid er en sentral del av det eksisterende rammeverket under FNs klimakonvensjon og vil videreføres i årene som kommer.

I 2013 var Norges utslipp av klimagasser 27,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter etter fratrekk for opptak i skog og andre landarealer, jf. tabell 3.9. Utenom opptak i skog var utslippene 53,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Det svarer til om lag 0,1 pst. av de globale utslippene av klimagasser. Utslippene uten opptak i skog og andre landarealer gikk marginalt ned i 2014 og var, ifølge foreløpige tall, på 53,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Utslippene har ikke vært lavere siden 1995, med unntak av 2009, da utslippene gikk ned som følge av lav økonomisk aktivitet i kjølvannet av den internasjonale finanskrisen.

Klimagassregnskapet viser at skog og andre landarealer i Norge de siste årene har tatt opp mellom 26 og 29 mill. tonn CO₂ årlig. Det tilsvarer rundt halvparten av de samlede utslippene av klimagasser i andre sektorer.

3.8 Tiltak for å fremme verdiskaping og produktivitet i norsk økonomi

Norge har et høyt inntektsnivå sammenliknet med de fleste andre land. Målt ved BNP per innbygger ligger verdiskapingen i fastlandsøkonomien litt under nivået i USA, men godt over gjennomsnittet for EU-landene, jf. figur 3.16.

Kilde: OECD, Going for growth.

Vårt relativt høye inntektsnivå skyldes ikke at arbeidsinnsatsen i Norge er høy. Antall arbeidstimer per innbygger lå i 2013 litt lavere enn gjennomsnittet for EU. Mange er i inntektsgivende arbeid, men gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt er lav i internasjonal sammenheng. Samtidig begrenses potensialet for å øke samlet sysselsetting av at en større andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder mottar ulike helserelaterte ytelser i Norge enn i andre land. For å sikre en stor og effektiv arbeidsstyrke, må sysselsettingspolitikken og velferdsordningene utformes slik at det lønner seg å jobbe, jf. avsnitt 3.5.

Selv om arbeidsinnsatsen per innbygger er lavere enn i USA og EU, får vi mer igjen for hver arbeidet time. Det er dels fordi vår produktivitet er relativt høy, og dels fordi vi får gode priser for det vi selger til andre land. Etter midten av forrige tiår har veksten i produktiviteten i fastlandsøkonomien falt tilbake og vært lavere enn det vi tidligere har vært vant til, jf. figur 3.17A. En liknende utvikling ser vi også i mange andre OECD-land. For land som ble hardt rammet av finanskrisen kan trolig en større del av denne nedgangen forklares av svake konjunkturer, enn det som er tilfellet for Norge.

På lang sikt bestemmes inntekt- og velferdsnivå av utviklingen i produktiviteten i fastlandsøkonomien. Hvis veksten i produktiviteten blir liggende på det lave nivået som i årene etter 2005, vil velstandsnivået etter hvert bli betydelig lavere enn med den høyere veksttakten vi hadde i årene fram til 2005, jf. figur 3.17B.

¹ Produktivitetsteksten i perioden 1990–2005 og 2005–2014 var i gjennomsnitt på hhv. 2,5 og 0,8 pst. I referansebanen fram til 2060 (den sorte stiplede linjen) er det beregningsteknisk lagt til grunn en årlig produktivitetsvekst på 1,9 pst. Antall arbeidstimer per innbygger holdes uendret på 2014-nivå i alle de tre framskrivingene.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

På bakgrunn av den svake produktivitetsveksten de senere årene satte Regjeringen i fjor ned en produktivitetskommisjon. Kommisjonens mandat har vært å se nærmere på årsakene til lavere produktivitetsvekst i norsk økonomi og vurdere utviklingen i et internasjonalt perspektiv. Kommisjonen ble også bedt om å peke på områder der myndighetene bør iverksette tiltak eller justere politikken for å øke produktiviteten. Kommisjonen la fram sin første delrapport 10. februar i år, jf. boks 3.6.

Finansdepartementet har sendt kommisjonens første rapport på en bred høring, med høringsfrist i begynnelsen av juni. Finansdepartementet vil rapportere om høringsinnspill og oppfølging i Nasjonalbudsjettet 2016.

Fem sentrale områder for effektiv ressursbruk

Regjeringens arbeid for å heve produktiviteten i norsk økonomi kan oppsummeres i fem områder: reformer i offentlig sektor, mer konkurranse, avregulering og avbyråkratisering, et bedre skattesystem, vektlegging av resultater og tydelige budsjettprioriteringer.

Reformer i offentlig sektor

Regjeringen vil legge til rette for en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Offentlig sektor i Norge er stor. Om lag 30 pst. av alle sysselsatte jobber i offentlig forvaltning, jf. boks 3.7. Statens og kommunenes midler skal forvaltes med omhu for å sikre innbyggerne best mulig ytelser og på en måte som viser respekt for skattebetalernes penger.

Både noen store og mange små tiltak er nødvendige for å oppnå bedre ressursbruk. Arbeidsdelingen mellom forvaltningsnivåer og den geografiske inndelingen av ulike tjenesteområder betyr mye. En vellykket kommunereform vil legge til rette for en mer effektiv offentlig sektor. Kommunal- og moderniseringsdepartementet la 20. mars frem Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen nye oppgaver til større kommuner. Meldingen ser på hvilke oppgaver nye og større kommuner kan få ansvar for. Strukturreformene innen bl.a. politiet og universiteter og høyskoler kan også bidra til å øke effektiviteten i offentlig sektor. Nærpolitireformen (Prop. 61 LS (2014–2015)) legger opp til færre og større politidistrikter, og reformen skal bl.a. utvikle et mer kompetent og effektivt lokalt nærpoliti. Kunnskapsdepartementet har lagt fram Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet – Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren. Med reformen ønsker Regjeringen å samle ressursene på færre, men sterkere institusjoner.

Som omtalt i Prop. 1 S (2014–2015) er Samferdselsdepartementet i gang med et omfattende reformarbeid i transportsektoren, både på overordnet nivå med Nasjonal transportplan og i ulikt omfang i sektorene veg, bane, kyst og luftfart, samlet omtalt som transportreformen. Formålet med reformen er økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet i samferdselssektoren sett under ett, med en finansiering innenfor de rammene som handlingsregelen setter. På vegsiden omfatter reformen etablering av eget utbyggingsselskap for veg, rammeverk for offentlig-privat-samarbeid (OPS) i vegsektoren og reformer i bompengesektoren (Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei – Reformer i veisektoren). På jernbanesiden arbeides det med en mer forretningsmessig innretting av både togdriften og infrastrukturforvaltningen.

Regjeringens modell for OPS i vegsektoren, som ble presentert for Stortinget i Meld. St. 25 (2014–2015), rendyrker OPS som en gjennomføringsstrategi2. Modellen er av generell karakter og en tilsvarende modell vil bli lagt til grunn dersom OPS vurderes i andre sektorer. Innretningen må nødvendigvis tilpasses den enkelte sektors særegenheter.

Det er viktig for Regjeringen at OPS-prosjekter både finansieres innenfor handlingsregelens rammer og er gjenstand for reell, helhetlig prioritering på statsbudsjettet på lik linje med prosjekter som gjennomføres med tradisjonelle kontrakter. Det er prosjektenes nytte, og ikke deres kontraktstrategi, som bør avgjøre prioriteringen. Disse hensynene ivaretas ved bevilgninger på statsbudsjettet om lag i takt med aktiviteten i prosjektet, uavhengig av når utbetalinger til selve OPS-selskapet foretas.

Samtidig er det viktig for Regjeringen å redusere de samlede finansieringskostnadene for OPS-selskapet. Regjeringen vil derfor benytte tilbakebetalingsprofiler hvor størstedelen av investeringskostnadene utbetales til OPS-selskapet tidlig i kontraktsperioden, når prosjektet er overlevert i tråd med kontrakt og tatt i bruk. En mindre del av investeringsutgiften bør utbetales over driftsperioden, slik at leverandøren har insentiver til å vektlegge livsløpskvalitet.

Regjeringens modell for OPS innebærer et skille mellom bevilgningene i statsbudsjettet og utbetalingene til OPS-selskapet. For et gitt budsjettår vil avviket mellom bevilgning og utbetaling håndteres ved at midler settes til side i, eller trekkes fra, et fond. Midlene som er bevilget til dekning av OPS-prosjektets investeringsutgift, utgiftsføres i statsregnskapet og overføres til en ikke-rentebærende konto i Norges Bank. Midlene står på kontoen i Norges Bank inntil de i henhold til kontrakten med OPS-selskapet skal utbetales. Drifts- og vedlikeholdsutgiftene bevilges og betales det aktuelle året, i henhold til kontrakten med OPS-selskapet.

Denne løsningen bidrar til å rendyrke OPS som en gjennomføringsstrategi. Dermed ivaretar ordningen de gode insentivene til effektiv ressursbruk som potensielt ligger i OPS, samtidig som den er i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken. Med dette gjøres OPS-prosjekter også til gjenstand for reell, helhetlig prioritering på statsbudsjettet på lik linje med prosjekter som gjennomføres med tradisjonelle kontrakter.

Mer omfattende bruk av digitale tjenester i offentlig forvaltning, mer effektive offentlige innkjøpsprosesser og annen effektivisering av offentlige fellestjenester vil gi viktige bidrag til økt effektivitet i offentlig forvaltning.

Ved Regjeringens tiltredelse ble flere departementer slått sammen. Det bidrar til en mer hensiktsmessig departementsstruktur. Videre er det bl.a. satt i gang tiltak for å effektivisere og rasjonalisere lønns- og regnskapstjenestene i Direktoratet for økonomistyring, gjennom en reduksjon av antall kontorsteder.

Statlig forvaltning er i hovedsak utenfor merverdiavgiftssystemet. Fra 1. januar 2015 ble nettoføring av merverdiavgiften i ordinære statlige forvaltningsorgan innført. Ordningen gjør at merverdiavgiften ikke lenger er en kostnad for forvaltningsorganene, og en konkurranseulempe for private aktører er dermed fjernet. Det legger grunnlag for mer effektiv ressursbruk i staten når merverdiavgiften ikke lenger er til hinder for at billigste tilbud velges. Regjeringen har også varslet en ordning som kan nøytralisere merverdiavgiften for helseforetakene.

Mer konkurranse, avregulering og avbyråkratisering

Regjeringen vil legge til rette for fri flyt av varer og tjenester, fri tilgang til markedene og et fritt og uavhengig næringsliv uten særbehandling eller konkurransehindrende avtaler. Regjeringen vil gjennomgå og redusere ordninger som hindrer etablering og svekker konkurransen innenfor tjenesteytende næringer. Det omfatter bestemmelser om åpningstider, konsesjoner, løyver og bevillinger samt restriksjoner på etablering og lokalisering av nye virksomheter. Det er allerede gjennomført flere forenklinger i plan- og bygningsloven med forskrifter.

I flere markeder er det potensiale for økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse, herunder næringsmiddelindustrien, transportsektoren, bokbransjen og jordbruk og fiske. Konkurransetilsynet har nylig undersøkt konkurransen i markedet for boliglån i perioden 2007 til 2014. I sin rapport understreker tilsynet at konkurransen i banksektoren er svært sårbar og at skjerpede kapitalkrav kan ha bidratt til økte marginer i markedet. I rapporten «Et drosjemarked for fremtiden» peker Konkurransetilsynet på at drosjenæringen er overregulert og at næringen bør gis rammer som bidrar til et mer fleksibelt og moderne drosjetilbud. Regjeringen vil legge til rette for konkurranse innenfor post- og pakketjenester ved å implementere EUs tredje postdirektiv i norsk rett og oppheve eneretten til postombæring. Et forslag til ny postlov har vært på offentlig høringer, og er sendt Stortinget for behandling. I nytt EU-regelverk om revisjon og revisortjenester legges det også vekt på økt konkurranse blant revisjonsselskapene. Finansdepartementet tar sikte på å sette ned et utvalg som skal se på revisorloven, herunder gjennomføring av forventede nye EØS-regler. Produktivitetskommisjonen har pekt på et betydelig potensiale for effektivitetsgevinster ved å legge til rette for økt konkurranse og effektivitet i jordbruk og matindustri og ved å fjerne reguleringer som hindrer realisering av ressursrenten i fiskerisektoren.

Virksom konkurranse holder kostnadene nede, fremmer innovasjon og bidrar til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Dette kommer forbrukerne til gode gjennom lavere priser, god kvalitet og et variert produktutvalg. Høyere priser som følge av svak konkurranse kan føre til at varer og tjenester som forbrukerne ønsker og er villige til å betale for, ikke blir produsert. Det innebærer et tap for samfunnet. Regjeringen vil styrke Konkurransetilsynet som selvstendig myndighetsorgan og fjerne regjeringens rolle som klageinstans for Konkurransetilsynets vedtak. Et offentlig utvalg har utredet organiseringen av en ny, uavhengig klagenemd for konkurransesaker. Utredningen har vært på høring, og Nærings- og fiskeridepartementet vurderer høringsinnspillene. Planen er at det nye organet skal etableres fra 1. januar 2016.

Regjeringen vil bygge ned overflødige reguleringer og redusere byrdene næringslivet har ved rapportering til offentlige myndigheter. Økt digitalisering kan også bidra til dette. Regjeringen har som mål at bedriftenes kostnader knyttet til myndighetspålagte rapporteringskrav og reguleringer skal reduseres med 15 mrd. kroner innen utgangen av 2017, sammenlignet med 2011. Blant annet vil et utvalg nedsatt av Finansdepartementet se på muligheten for å forenkle regnskapslovgivningen, samtidig som nytt EØS-regelverk på området skal gjennomføres i norsk rett.

Et bedre skattesystem

Effektiv bruk av samfunnets ressurser krever et godt skattesystem. Regjeringens overordnede mål for skattepolitikken er et mer vekstfremmende og enklere skattesystem og en lite byråkratisk skatteoppkreving. Et effektivt skattesystem sikrer at den samfunnsmessige kostnaden blir lavest mulig for hver krone som vi krever inn i skatt. Skattesystemet bør som hovedregel ikke favorisere en bestemt bruk av ressursene. Unntak og fradragsordninger vil vri ressursbruken bort fra det som er best for samfunnet og gir økt byråkrati og merarbeid for skattemyndighetene.

I tråd med målet om effektiv og lite byråkratisk skatteoppkreving har Regjeringen foreslått å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til staten med virkning fra 1. januar 2016. Saken har vært på alminnelig høring med høringsfrist 2. mars. Forslaget krever lovendring. Overføringen innebærer en ressursbesparelse for samfunnet som følge av at Skatteetaten kan løse oppgaven med langt lavere ressursbruk enn det kommunene gjør i dag, og vil også innebære en styrking av arbeidsgiverkontrollen og arbeidet mot svart økonomi.

Skattesystemet bør innrettes slik at det blir mer lønnsomt å arbeide, spare og investere. Derfor vil Regjeringen vri den økte bruken av olje- og fondsinntekter i retning av bl.a. vekstfremmende skattelettelser. Norges konkurranseevne avhenger av at vi utnytter våre ressurser best mulig, og det fordrer gode generelle rammebetingelser.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13) peker på at den norske selskapsskatten nå er høy i forhold til nivåene i land det er naturlig å sammenlikne seg med. Skatteutvalget viser til at skattesystemene i disse landene er i endring, og at særlig selskapsskatten er under press. Utvalget peker på at det er en fare for at investeringsnivået i Norge vil reduseres dersom de effektive skattesatsene over tid er vesentlig høyere enn i nabolandene. Det vil i så fall gå ut over økonomiens vekstevne og bidra til at skattegrunnlagene forvitrer.

Skatteutvalgets hovedforslag er å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt fra 27 til 20 pst. for både selskaper og personer, samtidig som bruttoskattene på person- og eierinntekt tilpasses. Skatteutredningen gir et godt utgangspunkt for å vurdere endringer i skattesystemet som kan bedre økonomiens vekstevne.

En forutsetning for en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser er at det tas hensyn til miljøvirkninger og andre eksterne effekter ved økonomiske beslutninger. For dette formålet er prissystemet vår beste hjelper. Når bedrifter og husholdninger må betale for å bruke miljøgoder, for eksempel for å slippe ut klimagasser i atmosfæren, får de insentiver til å ta miljøhensyn. Dette bidrar til grønn vekst og økt velferd på lang sikt. Stortingets anmodningsvedtak om å videreutvikle omtalen av bærekraftig utvikling med vekt på grønn vekst følges opp i Nasjonalbudsjettet 2016. Det vil også være en omtale av norsk og internasjonal klimapolitikk.

Økt vektlegging av resultater

Prioriteringene bør også styres etter hva slags resultater vi kan oppnå. God og relevant informasjon om allerede oppnådde resultater er en nøkkel i dette arbeidet. Våren 2015 legger alle statlige virksomheter for første gang fram årsrapport og årsregnskap satt opp etter en felles mal. Departementene skal også selv legge fram regnskap for egen virksomhet. Disse rapportene publiseres på virksomhetenes og departementenes hjemmesider og vil være lett tilgjengelige for allmennheten og for forvaltningen selv. Det vil gi verdifull innsikt i ressursbruk og måloppnåelse på tvers av staten.

Effektiviserings- og forbedringstiltak innenfor og på tvers av ulike sektorer må gi håndfaste resultater. Det krever gode metoder for å evaluere hvorvidt reformer og offentlig politikk faktisk har ønsket effekt og at en tar hensyn til erfaringer når nye tiltak utredes. Evalueringsportalen samler evalueringer utført på oppdrag fra departementer og andre statlige virksomheter. Når evalueringer blir lettere tilgjengelige, kan det bidra til å øke bruk og gjenbruk av kunnskap og resultater fra evalueringer av alle statens politikkområder, både i framtidige evalueringer og i samfunnet for øvrig. Enklere tilgang til evalueringer er også viktig for å gi legitimitet til og innsyn i statens virksomhet.

Selv om statsforvaltningen ikke er organisert på samme måte i alle land, er det mange av de samme oppgavene som skal løses i offentlig regi. Vi kan hente viktig informasjon om gode løsninger og riktig nivå for ressursbruk ved å sammenlikne oss med andre land.

Det er nødvendig å utrede og vurdere handlingsvalg før det tas beslutning i viktige saker, og i noen tilfeller prøve ut ulike alternativer og løsninger. Ufullstendig eller manglende utredning øker risikoen for at det fattes vedtak som ikke fører fram, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser. Økt bruk av kontrollerte forsøk, der det er mulig, kan bidra til en bedre innretning av offentlige ordninger og en mer effektiv ressursbruk.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Finansdepartementet fikk i mars 2014 et felles oppdrag fra Regjeringen om å revidere utredningsinstruksen og vurdere tiltak som sørger for bedre etterlevelse av kravene i instruksen. Arbeidet er organisert med en arbeidsgruppe med bred deltagelse fra flere departementer og direktorater (KMD, FIN, NFD, UD, DFØ og Difi), samt en referansegruppe hvor alle departementer er invitert til å delta. Kommunal- og moderniseringsdepartementet leder arbeidet. Ny utredningsinstruks med veileder vil bli ferdigstilt i løpet av første halvår 2015.

Tydelige budsjettprioriteringer

Politikk handler om å prioritere.Regjeringen har som mål er at vi skal få best mulig tjenester og mest mulig velferd for hver krone vi bruker over offentlige budsjetter. Da må vi se kritisk på hvordan pengene brukes og begrense innsatsen av ressurser på områder som er mindre viktige. Effektiv ressursbruk handler både om å gjøre de riktige tingene og om å gjøre dem på riktig måte.

I budsjettet for 2015 foreslo Regjeringen en reform for å avbyråkratisere og effektivisere statlig forvaltning. Reformen innebærer at det stilles krav til at virksomheter i statlig forvaltning skal iverksette effektiviseringstiltak, og at deler av gevinstene fra tiltakene skal føres tilbake til fellesskapet i de årlige budsjettene, slik at det skapes økt handlingsrom for nye prioriteringer. I Saldert budsjett for 2015 ble denne overføringen satt til 0,6 pst. av alle driftsutgifter. Kravet gjelder alle statlige virksomheter som mottar driftsbevilgninger fra statsbudsjettet samt noen andre sektorer som er politisk prioritert. For å oppnå en varig effekt må tiltakene være en del av en planlagt prosess. Regjeringen varslet i Gul bok 2015 at den legger opp til at reformen skal inngå som en fast del av budsjettarbeidet framover.

Boks 3.7 Utviklingen i offentlig sysselsetting

Fra 1970 til tidlig på 1990-tallet var det en kraftig oppgang i offentlig sysselsetting målt som andel av total sysselsetting, jf. figur 3.18A. Det må bl.a. ses i sammenheng med utvidelse av eksisterende og utbygging av nye velferdsordninger i takt med at oljeinntekter ble faset inn i økonomien. Det økte behovet for arbeidskraft ble i stor grad møtt med vekst i kvinners yrkesaktivitet. Siden tidlig på 1990-tallet har sysselsettingen i offentlig forvaltning økt i om lag samme tempo som sysselsettingen i privat sektor, og målt som andel av samlet sysselsetting har nivået ligget relativt stabilt på om lag 30 pst. Sammensetningen av den offentlige sysselsettingen har derimot endret seg i retning av mer tjenester og mindre administrasjon.

Utbygging av helse- og omsorgssektoren har vært en særlig viktig drivkraft bak oppgangen i sysselsettingen i offentlig forvaltning, og veksten innenfor dette området har fortsatt også etter 1990. Etterspørselen etter tjenester innen helse, omsorg og undervisning vil avhenge av befolkningens størrelse og sammensetning. Beregninger viser imidlertid at befolkningsutviklingen kun forklarer om lag en tredel av veksten i helse- og omsorgssektoren i årene etter 1990. Mesteparten av veksten skyldes at stadig mer omfattende tjenester ytes til stadig større grupper av befolkningen, dvs. økt ressursbruk per innbygger og økt dekningsgrad. En nedgang i antall sysselsatte, inkludert vernepliktige, i forsvarssektoren har isolert sett trukket sysselsettingsveksten i offentlig forvaltning moderat ned i samme periode.

For årene etter 2006 gir StatRes (Statlig ressursbruk og resultater) som publiseres av SSB, grunnlag for å følge utviklingen i sysselsettingen i statsforvaltningen mer detaljert. Ifølge tall fra StatRes økte sysselsettingen i staten med om lag 36 000 årsverk fra 2006 til 2013. Om lag to tredeler av denne veksten kom innen helse og sosialtjenester og forsvar, offentlig orden og trygghet, jf. figur 3.18B. Nærmere halvparten av de statsansatte arbeidet innen helse- og sosial-sektoren i 2013, vel 20 pst. innen forsvar, offentlig orden og trygghet, og godt under 10 pst. med administrasjon mv.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD).

Ifølge Statens sentrale tjenestemannsregister var det ansatt vel 22 000 i sentralforvaltningen (departementer, direktorater, tilsyn mv.) per 1. mars 2014. Det er en økning på nærmere 4 000 personer fra samme tidspunkt i 2006. Tall fra NSD viser at det er direktoratene som har hatt den sterkeste veksten i denne perioden, jf. figur 3.18C. Det må dels ses i sammenheng med at oppgaver er flyttet fra departementer til direktorater. De siste årene har bl.a. kriminalomsorgen, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Folkehelseinstituttet stått for en hoveddel av veksten i sysselsetting i sentralforvaltningen.

Ny teknologi gjør det mulig å effektivisere forvaltningen. Omleggingene innen Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten kan for eksempel redusere antall ansatte med anslagsvis 400–500 årsverk over tid. Avbyråkratiserings- og effektivitetsreformen legger til rette for at frigjorte ressurser brukes til andre budsjettformål eller går til å senke skattene.