4 Den økonomiske håndteringen av koronapandemien

Koronapandemien har preget Norge og verden sterkt det siste året. For å begrense tap av liv og helse er det satt inn kraftige smitteverntiltak. Tiltakene, reiserestriksjoner og atferdsendringer i befolkningen rammet den økonomiske aktiviteten hardt og fikk store konsekvenser både for enkeltpersoner og bedrifter. Samtidig ble tapene begrenset av en rask og kraftig respons fra penge- og finanspolitikken. Svært omfattende økonomiske tiltak er satt inn for å begrense skadevirkningene for norsk økonomi.

Den økonomiske kriseresponsen ble utarbeidet under stor usikkerhet. Første krisepakke ble lagt frem dagen etter nedstengingen av Norge 12. mars 2020, og nye og omfattende tiltak fulgte de påfølgende ukene. I 2020 ble det til sammen bevilget 131,3 mrd. kroner over statsbudsjettet til økonomiske tiltak i møte med pandemien (135 mrd. målt i 2021-kroner, jf. figur 4.1). Dette ble gjort ved behandlingen av seks ekstraordinære proposisjoner til Stortinget i tillegg til de ordinære budsjettfremleggene. For 2021 er det så langt vedtatt og foreslått økonomiske tiltak for knapt 94 mrd. kroner. Det inkluderer saldert budsjett, tillegg som er foreslått og vedtatt i flere omganger hittil i år, og det som nå legges frem i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett. I tillegg kommer endringer i petroleumsbeskatningen, utsettelse av skatteinnbetalinger og låne- og garantiordninger.

Forstørr bilde

¹ Totalbeløpet på 135 mrd. kroner for 2020 i 2021-priser tilsvarer 131,3 mrd. kroner i 2020-priser, jf tabell 4.3. Statsregnskapet for 2020 viser et ekstraordinært samlet mindreforbruk på 9,7 mrd. kroner i 2020, som er overført til 2021. Dette er ikke tatt hensyn til i tabellen.

Kilde: Finansdepartementet.

Nå, ett år og to måneder etter at Norge ble nedstengt som følge av koronapandemien, ser det ut til at vi har klart oss forholdsvis godt gjennom krisen. IMF pekte nylig på at selv om pandemien har hatt store konsekvenser også for Norge, har den sterke politikkresponsen, sammen med et sterkt sikkerhetsnett og strukturelle trekk ved økonomien, ført til at Norge er blant landene i Europa med lavest smittenivå og minst økonomisk nedgang. Vaksineringen er godt i gang, og i løpet av de neste månedene vil hele den voksne delen av befolkningen ha fått tilbud om vaksine, forutsatt at leveranser og gjennomføring går som vi forventer nå. Usikkerheten om det videre forløpet er likevel betydelig, og nye virusvarianter, utfordringer med vaksineleveranser og smittesituasjonen i andre land kan gjøre veien ut av pandemien vanskeligere.

Krisen har rammet skjevt, både mellom næringer og mellom husholdninger. Mens mange har trygge jobber og har nytt godt av lav rente, har andre blitt permittert eller mistet jobben. Det er særlig personer med lite utdanning, unge og de med svak tilknytning til arbeidslivet som er blitt hardt rammet. Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak for å motvirke negative konsekvenser som langtidsledighet og utenforskap.

I dette kapitlet oppsummeres de økonomiske tiltakene. Det legges frem nye analyser av hvordan støtteordningene har virket for ulike næringer, og tiltakene i den siste fasen av krisen presenteres. I tillegg presenteres en oppdatert strategi for Norges vei ut av krisen, og hvilke hensyn som blir særlig viktige for den økonomiske politikken i gjenåpningsfasen.

4.1 Regjeringens strategi for den økonomiske krisehåndteringen

Et overordnet mål for regjeringen i den økonomiske krisehåndteringen er å trygge arbeidsplasser og forhindre at arbeidsledigheten festner seg på et høyt nivå. Den økonomiske kriseresponsen overfor husholdninger, næringsliv og kulturliv har hatt som mål å kompensere for inntektstap og bidra til at levedyktige virksomheter kommer seg gjennom krisen. Det vil hjelpe aktiviteten i økonomien opp igjen, slik at flest mulig kan komme tilbake i jobb når de strenge smitteverntiltakene fases ut. For å styrke den enkelte arbeidstakers muligheter i arbeidsmarkedet er ny og økt kompetanse sentralt, og regjeringen har derfor økt satsingen på utdanning og kompetansetiltak betydelig gjennom krisen. Det har i tillegg vært behov for store bevilgninger til helsevesenet, kommunene og andre offentlige funksjoner for å kunne håndtere krisen.

Regjeringen har gjennom pandemien understreket at den vil sørge for økonomiske tiltak så lenge vi har inngripende smitteverntiltak og krise i deler av næringslivet, og at de økonomiske tiltakene må være tilpasset situasjonen. 14. mars uttalte statsministeren: «Vi er villige til å gjøre alt det som trengs, og bruke de pengene som er nødvendig, for å sikre norsk økonomi og for å bistå norsk næringsliv, store som små».

Under pandemien har myndighetene lagt store begrensinger på den økonomiske aktiviteten. Det har gitt behov for en annen finanspolitisk respons enn i en ordinær nedgangskonjunktur. De økonomiske tiltakene kunne ikke rettes inn mot å øke den samme aktiviteten som smitteverntiltakene satte begrensinger for. Regjeringens strategi for den økonomiske håndteringen av krisen har vært å kompensere for økonomiske tap når det er nødvendig, og stimulere til vekst og aktivitet når det er mulig. Det innebærer at tiltakene må være fleksible og kunne tilpasses ulike smittesituasjoner, og at det kan være bedre å ha flere målrettede ordninger fremfor å søke å oppnå mange formål i én og samme ordning.

I arbeidet med de økonomiske krisetiltakene har regjeringen vektlagt seks viktige hensyn, se boks 4.1. Hensynene bygger på erfaringer fra det siste året og fra tidligere kriser, se også egen drøfting i Prop. 127 S (2019–2020) og Prop. 79 S (2020–2021). De økonomiske tiltakene skal være målrettede og midlertidige, ha en plan for utfasing, gi best mulige insentiver og samtidig innrettes slik at misbruk unngås. Regjeringens strategi for veien ut av krisen er å skape mer og inkludere flere, og er nærmere omtalt i avsnitt 4.7.

Krisetiltakene har vært rettet mot alle deler av økonomien, men har vært særlig viktige for de næringene som er hardest rammet av krisen, som kultur, reiseliv og servering, se avsnitt 4.4. I takt med at smitteverntiltakene og den økonomiske situasjonen har endret seg, har de økonomiske tiltakene blitt justert. I starten var det viktig å komme raskt i gang med støtte til husholdninger og virksomheter som brått mistet inntekt og fikk dårlig likviditet. Det ble for eksempel innført justeringer i dagpenge- og permitteringsregelverket, og innbetalinger av skatter og avgifter ble utsatt. I nær dialog med Finans Norge ble det etablert en lånegarantiordning for bankenes utlån til næringslivet. Det tok heller ikke lang tid før det ble innført tiltak som kunne bidra til å styrke soliditeten til virksomheter, herunder kompensasjonsordningen for næringslivet. NHO, Virke og LO ble tidlig trukket inn i arbeidet med å finne gode løsninger som kunne gjennomføres raskt, og også SMB Norge ble etter hvert involvert. Partene i arbeidslivet og Finans Norge spilte særlig en viktig rolle i utviklingen og lanseringen av kompensasjonsordningen. Samarbeidet med partene i arbeidslivet har vært viktig gjennom hele krisen.

De første støtteordningene ble laget på svært kort tid. Raske utbetalinger ble prioritert foran millimeterrettferdighet. Det har vært et viktig hensyn ved utforming av ulike støtteordninger at de i tillegg til å oppnå formålet også har vært praktisk mulige å gjennomføre innenfor en relevant tidsramme. Mange statlige etater har som følge av dette fått helt nye midlertidige oppgaver. I takt med at vi har vunnet erfaringer, er det gjort tilpasninger i allerede etablerte ordninger, samt innført nye tiltak for å sørge for et bredere nedslagsfelt og størst mulig likebehandling.

Under koronakrisen har regjeringen lagt vekt på at de som er hardest rammet, også skal få mest hjelp. Det er på den ene siden rettferdig og målrettet i den spesielle situasjonen pandemien har skapt, og har den egenskapen at støtten avvikles når omsetningen igjen tar seg opp. På den andre siden har det også noen svakheter. Bedrifter med lav omsetning blir premiert for passivitet, også de som har mulighet til å snu seg rundt og tilpasse sin drift til den nye situasjonen. Dermed står vi i fare for å hindre økonomisk aktivitet og nødvendig omstilling dersom krisetiltakene varer for lenge. Samfunnsøkonomiske vurderinger av krisetiltakene, herunder insentivvirkninger, er drøftet i avsnitt 4.3. Insentivene i kompensasjons- og lønnsstøtteordningen og samspillet mellom dem er også illustrert i boks 4.4 og har vært belyst i flere proposisjoner til Stortinget. På vei ut av krisen blir det særlig viktig å styrke insentivene til vekst og omstilling blant annet gjennom å ta ned kompensasjon for lav aktivitet, se avsnitt 4.6. Etter mer enn ett år med offentlige støtteordninger i et omfang vi aldri tidligere har sett, må næringslivet etter hvert tilbake til normalen der investerings- og ansettelsesbeslutninger baseres på forventninger om egen inntjening.

4.1.1 Samfunnsøkonomiske betraktninger om de økonomiske krisetiltakene

Et viktig og grunnleggende bidrag til den økonomiske kriseresponsen er at skattesystemet og inntektssikringssystemet bidrar til en høy grad av automatisk stabilisering av økonomien.

Det uvanlige i denne krisen er at mange av tiltakene innebærer direkte kontantoverføringer til bedrifter, og i mindre grad offentlige kjøp av varer og tjenester for å holde aktiviteten oppe. Vanligvis gis direkte kompensasjon til husholdningene gjennom inntektssikringsordningene, mens næringslivet blir avlastet for utgifter til lønn gjennom permitteringsordningen. Ut fra økonomisk teori er det gode grunner for å forsikre husholdninger mot inntektstap og arbeidsledighet, men det kan være vanskeligere å begrunne slik støtte til bedriftseiere og investorer. Eiere har mulighet til å redusere risiko gjennom diversifisering og forsikring. Gjentatt offentlig støtte til investorer som opplever tap, vil kunne redusere investorenes vekt på nedsiderisiko og dermed fremtidige insentiver til forsiktighet og diversifisering gjennom finansmarkedene. Det vil kunne lede til overdreven risikotaking der investorenes tap bæres av fellesskapet, mens eventuell gevinst forblir hos investoren.

Dersom støtte gjennom overføringer eller skattelettelser gir fordeler til enkeltnæringer, kan det også føre til uheldige konkurranseeffekter og feilinvesteringer, og hindre nødvendig omstilling. Det gjelder særlig dersom utfordringene den aktuelle næringen står overfor, er av langsiktig og strukturell karakter.

Når pandemien og smitteverntiltakene legger store begrensninger på deler av den økonomiske aktiviteten, kan det likevel være samfunnsøkonomisk lønnsomt å gi midlertidige kontantoverføringer til næringslivet og kulturlivet. Uten statlig støtte vil pandemien kunne undergrave livsgrunnlaget for mange virksomheter som vil være levedyktige etter pandemien. Et stort omfang av konkurser og omstruktureringsprosesser i en situasjon hvor arbeidsledigheten allerede er høy, kan innebære kostnader for samfunnet gjennom tap av kompetanse og varig høyere arbeidsledighet.

Flere av støtteordningene er innrettet slik at støtten øker med omsetningsnedgangen. Det utgjør en automatisk form for behovsprøving, men en ulempe er at støttetiltakene kan virke passiviserende og svekke insentiver til aktivitet og nødvendig omstilling. Det kan også utsette uunngåelige konkurser, særlig dersom støtteintensiteten er høy og tapene for bedriftene små. Insentivene til aktivitet og omstilling svekkes også dersom ordningen er ventet å vedvare. Uheldige insentivvirkninger av den enkelte ordning kan forsterkes i samspill med andre ordninger. Forholdet er blitt pekt på i den offentlige debatten og av ekspertutvalget som har bistått med samfunnsøkonomiske analyser av smitteverntiltak og vurderinger av økonomiske tiltak (Holden-gruppen, se boks 4.2) og av utvalget «Norge mot 2025» (se boks 4.3).

Gjennom krisen har regjeringen lagt vekt på å forbedre insentiver i ordningene, men enkelte uheldige effekter er vanskelig å unngå i den situasjonen vi har vært i det siste året.

I en krise vil finansmarkedene kunne fungere dårligere, og det kan være vanskelig for kriserammede bedrifter å få tak i lån på grunn av økt usikkerhet og en antatt høyere risiko for mislighold. Statlige lån og garantier kan bidra til å sikre tilgang til likviditet for ellers solide bedrifter. Så lenge lånene har nokså like betingelser som i en normal markedssituasjon, og det gjøres kredittvurderinger med sikte på lønnsomhet etter krisen, vil det være levedyktige bedrifter som vil søke om og få innvilget lån. Den statlige lånegarantiordningen som ble etablert svært tidlig i krisen, innebærer risikotaking også for bankene, og bidrar med det til at bankene gjør normale markedsmessige vurderinger.

Også i krisetider er det viktig at skattesystemet bidrar til en best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser, noe som tilsier brede, nøytrale skattegrunnlag med færrest mulig unntak. Skattetiltak, for eksempel i form av skatteutsettelser, kan likevel være godt egnet til å avhjelpe eventuelle kortsiktige likviditetsutfordringer som følge av smitteverntiltak. Skatteutsettelsene gitt i forbindelse med pandemien kan ha bidratt til å forhindre at ellers levedyktige bedrifter går konkurs. Skattetiltak er derimot lite egnet som kompensasjon for inntektsbortfall. Skattereduksjoner i form av for eksempel midlertidige reduserte satser vil kunne bli svært kostbare for staten og være lite treffsikre. For å ha nytte av skattelettelser er virksomheter normalt avhengig av en viss omsetning eller aktivitet, og de vil ha størst effekt for de med normal eller høy aktivitet. Skattelettelser innebærer dessuten en risiko for varige svekkelser i skattegrunnlagene for staten dersom de blir vanskelige å reversere.

Ordninger som forsikrer husholdninger mot inntektsbortfall, er en sentral del av det sosiale sikkerhetsnettet. Et sosialt sikkerhetsnett som gjelder for alle, kan motivere til risikotaking og styrke mobiliteten i arbeidsmarkedet. Samtidig kan generøse inntektssikringsordninger svekke insentivene til å søke ny jobb. Gode inntektssikringsordninger må balansere disse hensynene. Pandemien er en ekstraordinær situasjon der en del næringer er sterkt begrenset av smitteverntiltak, med kraftige konsekvenser for arbeidstakerne i disse næringene. Da er det til det beste for samfunnet at fellesskapet dekker en større del av inntektstapet for berørte arbeidstakerne. Når smitteverntiltakene reduseres, er det viktig at endringene i inntektssikringsordningene reverseres for å bedre insentivene til å søke arbeid.

Økonomien er hele tiden i forandring. Over tid vil markedene tilpasse seg endringer som følger av krisen, og nye bedrifter vil vokse frem. Samspillet mellom insentiver, omfang og varighet av tiltak taler for at behovet for støtteordninger og støttenivåer må vurderes løpende. Krisetiltakene er ikke egnet som varige tiltak og kan, dersom de varer i lang tid, bidra til å motvirke strukturelle endringer eller holde personer utenfor arbeidslivet som ville vært bedre tjent med å søke nye jobbmuligheter.

4.2 Tilbakeblikk på innføringen av de økonomiske krisetiltakene

4.2.1 De første ukene av krisen – strakstiltak og inntektssikring

Regjeringen la frem de første krisetiltakene 13. mars 2020, i Prop. 52 S (2019–2020), dagen etter nedstengningen av Norge. Krisepakken inkluderte flere «strakstiltak» knyttet til håndteringen av pandemien. Tiltakene var utformet før beslutningen om nedstengning var tatt. Det ble derfor varslet at regjeringen ville vurdere nye tiltak. Påfølgende stortingsbehandling innebar enighet blant samtlige partier på Stortinget om en rekke tiltak med et større omfang, grunnet den raske utviklingen av krisen. Konsekvensene og forløpet av pandemien og smitteverntiltakene var svært uoversiktlige den første tiden. I løpet av de første fire ukene ble det lagt frem en ny proposisjon med tiltak hver uke, som ble raskt behandlet i Stortinget.

Tiltakene i krisens første fase bidro til å sikre inntekter for lønnstakere og ga økonomisk kompensasjon og økt likviditet for bedrifter for å unngå unødige konkurser og oppsigelser. Inntektssikringsordningene i folketrygden ble utvidet, det ble innført låne- og tilskuddsordninger for bedrifter, ordning for skatte- og avgiftsutsettelser, samt en generell kompensasjonsordning for bedrifter med stort omsetningsfall. Det ble også vedtatt omfattende fullmakter og bevilgninger knyttet til det offentliges håndtering av pandemien, herunder i helsevesenet og kommunene. En nærmere oversikt over de viktigste tiltakene som ble iverksatt i krisens første fase, er gitt i tabell 4.1. Mange av ordningene eksisterer fortsatt, men har blitt justert i lys av erfaringer og krisens forløp.

4.2.2 Gradvis gjenåpning frem mot sommeren 2020

Etter påsken 2020 bedret smittesituasjonen seg, og smitteverntiltakene ble gradvis lempet på. Aktiviteten i økonomien gikk markert opp, mange av de som ble permittert i krisens akutte fase kom tilbake i jobb, og de fleste virksomheter klarte seg bedre. Det var ikke lenger behov for like hyppige fremlegg for Stortinget. Nye tiltak ble lagt frem i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2020 og Prop. 127 S (2019–2020), som ble lagt frem 17 dager etter revidert budsjett, men varslet før det og behandlet parallelt i Stortinget.

I løpet av sommeren 2020 ble det iverksatt enkelte aktivitetsstimulerende tiltak, herunder første runde av lønnsstøtteordningen (for juli og august). Kompensasjonsordningen for næringslivet ble trappet ned og avviklet i august. Regjeringen og partene i arbeidslivet fortsatte dialogen som var etablert under utviklingen av de første støtteordningene i starten av krisen. Samtalene dreide seg nå om en forlenget og mer målrettet kompensasjonsordning for reiselivet og serveringsvirksomhet, som fortsatt var rammet av begrenset reiseaktivitet. Dialogen fortsatte utover høsten, og ordningen ble lansert i september sammen med andre runde av lønnsstøtteordningen (for oktober–desember).

I tabell 4.2 vises omfanget av krisetiltak i de ulike proposisjonene og stortingsbehandlingene gjennom 2020. Bevilgningsbehovet for blant annet kompensasjonsordningen for næringslivet viste seg å bli lavere enn først antatt. Det samme gjaldt inntektssikringsordningene i folketrygden, blant annet fordi omfanget av permitteringer gikk raskere ned enn man først antok. Bevilgningene ble nedjustert i Prop. 127 S, Prop. 142 S og i nysalderingen.

4.2.3 Nytt budsjettår – ny smittebølge på senhøsten og uforutsigbart pandemiforløp

Forslaget til statsbudsjett for 2021, som ble lagt frem i oktober 2020, var basert på at pandemien gradvis ville slippe taket frem mot sommeren 2021. Budsjettet inneholdt likevel betydelige bevilgninger til håndteringen av pandemien og videreføring av støtteordninger for dem som var direkte rammet av smitteverntiltakene. Helsesektoren ble særlig prioritert i budsjettet med 11 mrd. kroner ekstra. Det inkluderte blant annet 5 mrd. kroner til helseforetakene og 3,8 mrd. kroner til innkjøp av vaksiner og vaksinasjon mot covid-19.

Innenfor kultur, frivillighet og idrett ble det foreslått egne ordninger for å stimulere til aktivitet og legge til rette for at det kunne gjennomføres arrangementer med de begrensninger som smittevernreglene satte. Usikkerheten om smitteverntiltakenes omfang og varighet gjorde at ordningene for kultur, frivillighet og idrett ble gitt varighet på et halvt år inn i 2021. Det samme gjaldt bevilgningene til tog- og kollektivtilbud. Det ble også foreslått økte bevilgninger til politiet, Nav og kommunesektoren. Det ble på dette tidspunktet ikke lagt opp til generelle kompensasjonsordninger for næringslivet i 2021, fordi smitteverntiltakene ikke tilsa at det ville være nødvendig.

Smittetallene steg gjennom høsten, både i Europa og Norge. Det ble også innført strengere smitteverntiltak i mange land, og i Norge ble tiltakene strammet kraftig inn tidlig i november. Usikkerheten om den økonomiske utviklingen økte sammenlignet med budsjettforslaget som ble presentert i oktober. I november ble det derfor fremmet et tilleggsnummer til budsjettforslaget. Her ble det fremmet forslag om betydelige bevilgningsøkninger til kommunesektoren og forlengelse av utvidelser i dagpengeordningen, sykepengeordningen og ordningen med omsorgspenger. Den planlagte kompensasjonsordningen for reiselivet ble foreslått utvidet til å gjelde hele næringslivet, tilsvarende den opprinnelige ordningen.

I de påfølgende budsjettforhandlingene på Stortinget ble vilkårene i den nye kompensasjonsordningen for næringslivet gjort rausere, den midlertidige opphevelsen av flypassasjeravgiften ble forlenget ut 2021 og halveringen av den lave merverdiavgiftssatsen for blant annet overnatting og persontransport ble forlenget til og med 30. juni 2021.

Hittil i 2021 er det fremmet og behandlet en rekke proposisjoner med ytterligere økonomiske tiltak. Mest omfattende var Prop. 79 S (2020–2021) som ble lagt frem i slutten av januar. Tiltakene var i hovedsak forlengelser og justeringer av eksisterende støtteordninger som i utgangspunktet hadde varighet frem til våren. Kompensasjonsordningen for næringslivet ble forlenget ut juni. Bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak og oppfølging av ledige ble ytterligere økt. Det ble også besluttet enkelte nye økonomiske tiltak i lys av strengere smitteverntiltak som var innført i mange kommuner. Det kom en egen kompensasjonsordning via kommunene for hardt rammede bedrifter. Videre ble det vedtatt en rekke tiltak for barn, ungdom og studenter. Det er også vedtatt forlengelser av flere ordninger under folketrygden. Perioden med fritak fra lønnsplikt under permittering og den utvidede retten til å motta dagpenger er forlenget til og med 30. september.

Tabell 4.3 gir oversikt over vedtatte og foreslåtte økonomiske tiltak i 2021 i møte med pandemien, mens tabell 4.4 gir en nærmere oversikt over tiltakene på skattesiden.

4.3 Om enkelte ordninger

4.3.1 Endrede permitteringsregler

Bruk av permitteringer er et viktig virkemiddel for arbeidsgivere for å redusere lønnskostnadene i situasjoner med redusert aktivitet. Arbeidsgiver har lønnsplikt i deler av permitteringsperioden, mens permitterte arbeidstakere kan motta dagpenger i de delene av perioden arbeidsgivere ikke har lønnsplikt. Permitteringsordningen gir arbeidsgivere mulighet for å frita arbeidstakere enten helt eller delvis for arbeidsplikt i perioder der driften midlertidig reduseres, samtidig som arbeidsforholdet består og arbeidstakerne kan kalles tilbake igjen ved behov. Adgang til å permittere ansatte over en lang periode vil samtidig innebære kostnader både for den enkelte og for samfunnet.

Permitterte som har en forventning om å komme tilbake til samme jobb, vil kunne ha et svakere insentiv til å søke ny jobb enn de som er ordinære ledige. For enkelte av disse ville det vært bedre å komme over i annet arbeid, særlig der det er usikkert om de faktisk vil få den gamle jobben tilbake. Risikoen for å falle varig ut av arbeidsmarkedet øker jo lenger man er ledig. Den permitterte bruker også av sine dagpengerettigheter. For samfunnet øker faren for at arbeidsledigheten festner seg på høyere nivåer, at flere varig kommer inn i trygdeordninger og at vekstevnen i økonomien svekkes. For å hindre økt frafall fra arbeidslivet er det bevilget betydelige midler til kompetansetiltak og forsterket oppfølging av langtidsledige og permitterte.

Det er viktig at permitteringsregelverket er utformet slik at omfanget av permitteringer ikke blir unødig høyt eller langvarig. Både Holden-gruppen og Norge mot 2025-utvalget har påpekt de uheldige sidene ved permitteringsordningen. Norge mot 2025-utvalget viser til at innlåsingsvirkninger er særlig alvorlige i høykonjunkturer og mindre alvorlige jo dypere lavkonjunktur vi befinner oss i. Utvalget peker også på at norsk økonomi står foran store strukturelle endringer. Dersom endringene i permitteringsregelverket har ført til at bedrifter i større utstrekning enn normalt har permittert ansatte med lav sannsynlighet for tilbakekalling, vil det ifølge utvalget bidra til å svekke omstillingsevnen i arbeidsmarkedet under krisen.

I krisens aller første fase ble perioden med lønnsplikt for arbeidsgiver ved permittering redusert fra 15 til to dager for å redusere lønnskostnadene i en usikker situasjon med brå svikt i inntekter. For å kompensere for den reduserte lønnspliktperioden ble det samtidig innført en lønnskompensasjonsordning som sikret permitterte arbeidstakere full lønnskompensasjon (inntil 6 G) de første 20 dagene av permitteringen, før de eventuelt fikk dagpenger. Kompensasjonsgraden i dagpengeordningen ble satt opp, se avsnitt 4.3.2.

I ukene etter økte antallet permitterte med 200 000 personer. Antallet permitterte nådde en topp mot slutten av april, da det i alt var registrert 276 000 enten helt eller delvis permitterte. Det var mer enn ti ganger høyere enn det høyeste nivået som tidligere hadde vært registrert. Usikkerhet om den videre utviklingen, i kombinasjon med at bedriftene nærmest kostnadsfritt kunne permittere ansatte, bidrar trolig til å forklare dette mønsteret. Fra september 2020 ble lønnspliktperioden justert tilbake til 10 dager, og lønnskompensasjonsordningen ble avviklet. Antallet permitterte økte ikke like mye i den andre og tredje smittebølgen, selv om smitteverntiltakene var vel så inngripende for næringslivet. Det må ses i sammenheng med at det ble dyrere å permittere arbeidstakere og at usikkerheten om situasjonen var mindre, samtidig som bedriftene bedre klarte å tilpasse seg smittevernrestriksjoner.

Arbeidsgivers fritaksperiode etter permitteringslønnsloven er nå 49 uker i løpet av en (rullerende) 18-månedersperiode. Fritaksperioden er midlertidig forlenget til og med 30. september 2021 for alle tilfeller, og 18-månedersregelen gjelder ikke i denne perioden. Perioden med fritak fra lønnsplikt for arbeidsgiver og hvor arbeidstaker har rett på dagpenger, har blitt betydelig utvidet under pandemien. Først ble fritaksperioden endret fra 26 til 49 uker og deretter ytterligere forlenget frem til og med 30. september 2021 for alle permitterte. Det ventes en betydelig bedring i arbeidsmarkedet i løpet av sommeren og høsten, i takt med økt vaksinering og lemping på smitteverntiltak. Når etterspørselen etter arbeidskraft øker, bør permitteringsregelverket normaliseres. Vurderinger og forslag knyttet til permitteringsregelverket videre er omtalt i avsnitt 4.6.

4.3.2 Økt inntektssikring for arbeidsledige og ny inntektskompensasjon for selvstendige og frilansere

For å sikre inntekt til de mange som ble arbeidsløse eller permitterte som følge av de inngripende smitteverntiltakene i fjor vår, ble det innført en rekke særordninger og midlertidige endringer i dagpengereglene, og det ble lempet på vilkår for å gi flere adgang til økonomiske ytelser. Blant annet ble kompensasjonsgraden i dagpengeordningen økt fra 62,4 til 80 pst. for inntekt opp til 3 G, og kravene til forutgående inntekt ble redusert fra 1,5 G til 0,75 G siste 12 måneder eller fra 3 G til 2,25 G siste 36 måneder.

Målet med dagpengeordningen er å kompensere tap av inntekt for personer som har hatt en tilknytning til arbeidslivet av et visst omfang og som har mistet arbeid. Derfor er det også et krav om at man skal ha hatt arbeidsinntekt av en viss størrelse før man ble arbeidsledig. Kravene til minsteinntekt har vært likt regulert siden 2003, inntil de ble redusert midlertidig etter utbruddet av pandemien. I dagpengesystemet er det krav om at man skal være disponibel for å ta arbeid og å søke arbeid aktivt. Dersom retten til å motta dagpenger også gis til personer som hatt lav arbeidsinntekt, kan slike krav være vanskeligere å følge opp.

Høy kompensasjonsgrad i dagpengeordningen kan svekke søkeaktiviteten og føre til at flere forblir ledige over lang tid. Det kan øke risikoen for varig frafall fra arbeidslivet. Utvidelsene i inntektssikringsordningene må derfor reverseres når arbeidsmarkedet bedres, slik at insentivene til å delta i arbeidslivet ikke svekkes permanent. De midlertidige særreglene som gir utvidede dagpengerettigheter, har vært hensiktsmessige i en situasjon der inngripende smitteverntiltak fører til nedstenginger av store deler av samfunnet. Behovet for inntektssikring har i en periode vært stort, mens behovet for ordninger som stimulerer til søkeaktivitet, har vært mindre. Selv om arbeidsledigheten fortsatt er høy i flere yrkesgrupper, har mange næringer likevel stort behov for arbeidskraft. Tall fra SSB viser at antall ledige stillinger økte betydelig gjennom 2. halvår i fjor i flere næringer. I en situasjon med økt behov for arbeidskraft er det særlig viktig at inntektssikringsordningene gir gode insentiver til å søke jobb. I gjenåpningsfasen og etter pandemien, hvor etterspørselen etter arbeidskraft ventes å ta seg betydelig opp, blir hensynene til å få opp søkeaktiviteten derfor viktigere, og det ekstraordinære behovet for midlertidige støtteordninger og særregler avtar.

Selvstendig næringsdrivende har innrettet sin arbeidssituasjon med mer risiko enn det ansatte i arbeidsforhold har, og betaler også mindre inn i samlet skatt og trygde-/arbeidsgiveravgifter. Delvis av den grunn har de ikke rett til dagpenger og har lavere kompensasjonsgrad i sykepengeordningen. Det er vanskelig å fastslå når selvstendig næringsdrivende reelt har tapt arbeidet, og de kan også fortsatt ha inntekter selv om arbeidet har opphørt. Under pandemien ble det innført en egen kompensasjonsytelse for selvstendig næringsdrivende og frilansere som hadde mistet inntekt som følge av pandemien, og de fikk også rett til sykepenger fra fjerde dag ved koronarelatert sykefravær. Kompensasjonsytelsen ga 80 pst. erstatning for tapt inntekt da den ble innført, men den ble satt ned til 60 pst. fra 1. november 2020. Myndighetene bør være varsomme med å avlaste næringsdrivende for tap i normale tider. Det taler for at den midlertidige kompensasjonsytelsen for selvstendige næringsdrivende og frilansere bør avvikles så snart aktiviteten i økonomien tar seg opp.

4.3.3 Kompensasjonsordningen for foretak med stort omsetningsfall

Formålet med tilskuddsordningen for foretak med stort omsetningsfall (kompensasjonsordningen for næringslivet) har vært å bidra til at levedyktige bedrifter kan holde seg flytende gjennom krisen, slik at konkurs unngås og arbeidsplasser trygges. Ordningen har hjulpet hardt rammede bedrifter med likviditet og soliditet gjennom direkte kontantstøtte. Skattepliktige foretak har kunnet søke staten om kompensasjon for en andel av foretakets faste uunngåelige kostnader. Støtten fastsettes ut fra størrelsen på foretakets uunngåelige faste kostnader, dets omsetningsfall og en justeringsfaktor etter en bestemt formel, se nærmere redegjørelse i Prop. 70 LS (2019–2020). Omsetningsfallet må være på minst 30 pst. for å kunne motta støtte, og støtten øker med omsetningsfallet. Det ble opprinnelig satt et støttetak på 80 mill. kroner per måned for foretak og samlet for konsern. Ordningen bygger på et automatisert søknadssystem med objektive kriterier. Underveis har ordningen blitt skalert opp og ned utfra smittesituasjonen og smitteverntiltak, og kostnadene som gir grunnlag for støtte, er blitt noe utvidet. I revidert budsjett foreslås ordningen forlenget og trappet noe ned, med en justert innretning som bedrer ordningens insentiver, se boks 4.4 og Prop. 195 S (2020–2021).

Både Ekspertgruppen for samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltak (Holden-gruppen) og Norge mot 2025-utvalget har pekt på at ordningen gir uheldige insentiver og at den ikke legger til rette for omstilling og reallokering under krisen. Vilkåret om minst 30 pst. omsetningsfall kan gjøre det mindre lønnsomt for bedrifter å øke omsetningen eller omstille seg til nye markedsbetingelser. Lønnsomheten ved å komme inn under ordningen kan være betydelig. Tall for bruk av kompensasjonsordningen høsten 2020 viser tegn til opphopning av utbetalinger til bedrifter med omsetningsfall rundt inngangskriteriet på 30 pst. og til bedrifter som er helt nedstengt, se figur 4.2. Det antyder at det har skjedd en tilpasning rundt terskelen der bedrifter har styrt mot lavere aktivitet for å komme inn under ordningen.

Kilde: Brønnøysundregistrene og Finansdepartementet.

Holden-gruppen bemerket at lave kostnader ved permittering og insentivstrukturen i kompensasjonsordningen kan føre til mer langvarige permitteringer, noe som kan svekke de permittertes arbeidstilknytning og ha varige, negative effekter på sysselsettingen. Gruppen mente videre at insentivene til aktivitet og omstilling burde styrkes i modellen ved å utvide støttegrunnlaget til å inkludere lønnskostnader og ved å redusere vekten på faste kostnader. Forslaget fra Holden-gruppen ble drøftet i Prop. 127 S (2019–2020) og Prop. 94 LS (2020–2021). Etter departementets vurdering ville en slik endring kunne skape nye insentivproblemer og mulige innlåsingseffekter for bedrifter med moderate omsetningsfall, samtidig som det ville svekke støtten til virksomheter som var helt nedstengt. Isteden ble det etter samtaler med partene i arbeidslivet introdusert en ny ordning for lønnsstøtte for å ta ansatte tilbake fra permittering, se neste avsnitt. Å skille lønnsstøtte som skal stimulere til aktivitet og kompensasjon for tapt omsetning for de som har måttet begrense aktiviteten i to forskjellige ordninger, gjør også at innretningen i hver av de to ordningene kan tilpasses formålet, jf. strategien som er omtalt i avsnitt 4.1 og hensynene i boks 4.1. Det kan likevel oppstå uheldige samspillseffekter mellom ordningene. Boks 4.4 beskriver insentivproblemer som kan oppstå for bedrifter som mottar støtte fra kompensasjons- og lønnstilskuddsordningen samtidig.

Boks 4.4 Insentiver i kompensasjons- og lønnsstøtteordningene

Mange bedrifter vil kunne motta støtte fra både lønnsstøtte- og kompensasjonsordningen samtidig. Ettersom støtten i begge ordningene avhenger av omsetningsfall, kan det oppstå uheldige samspillseffekter mellom ordningene. Finansdepartementet har tidligere analysert de uheldige insentivvirkningene fra ordningene isolert sett og samlet.¹ I Prop. 94 LS (2020–2021) ble det vist hvordan driftsresultatet til en bedrift som mottar støtte fra begge ordningene, kan være vesentlig høyere enn i en normalsituasjon. Begge ordningene har terskelverdier der støtten bortfaller, som gjør det mer lønnsomt for bedrifter å holde omsetningen rett under disse terskelverdiene. Det er både terskeleffekter ved 15 pst. omsetningsfall, der lønnsstøtten inntreffer, og ved 30 pst. omsetningsfall, der støtten fra kompensasjonsordningen inntreffer.

Kompensasjonsordningen er endret underveis i pandemien for å være tilpasset den økonomiske situasjonen og ulike smittenivåer, i hovedsak gjennom en justeringsfaktor i beregningsformelen, som endrer støtteintensiteten, se figur 4.3A. I denne meldingen foreslår regjeringen tilpasninger i kompensasjonsordningen fra juli, som vil fjerne terskeleffekten på 30 pst. (se mørkegrønn kurve og nærmere omtale i Prop. 195 S (2020–2021)). Samtidig stiger støtten noe mer enn tidligere når omsetningen faller.

Lønnsstøtteordningen ble gjort rausere og mer fleksibel i den siste runden av ordningen, bl.a. ble støttebeløpene økt slik at bedrifter som var helt nedstengt, skulle kunne komme i gang med aktivitet selv om omsetningsgrunnlaget ikke var der enda (se Prop. 94 LS (2020–2021)). Samtidig ble det lagt vekt på å ikke gi støtte til de som ikke var rammet av pandemien, og at insentivene til aktivitet skulle være best mulig. Den nye modellen ga sterkere insentiver til vekst for de med lave omsetningsfall, men sterkere insentivproblemer rundt terskelen på 15 pst. sammenlignet med den foregående modellen, se figur 4.3.B.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

¹ Se bl.a. Prop. 94 LS (2020–2021), Prop. 127 S (2019–2020) og Prop. 79 S (2020–2021).

Hvordan samlet støtte slår ut for bedrifter som mottar støtte fra begge ordningene, avhenger blant annet av om virksomheten er arbeidsintensiv, dens faste kostnader, størrelsen på omsetningsfallet og andelen permitterte som gir grunnlag for lønnsstøtte. Figur 4.4 viser driftsresultatet med og uten støtteordningene til en eksempelbedrift med ulike antakelser om kapital- og arbeidsintensivitet og andel permitterte, se tabell 4.5. I figur 4.4A og figur 4.4C er det videre antatt at bedriftene hadde 80 pst. støtteberettigede permitterte ved annonseringstidspunktet for lønnsstøtteordningen (og et tilsvarende omsetningsfall). For bedriftene i figur 4.3B og figur 4.3D er det tilsvarende tallet 50 pst.

Tabell 4.5 Antakelser for bedriftene i figur 4.4 Det er forutsatt at ansatte og variable kostnader vokser lineært med omsetning

	Arbeidsintensiv (figur A og B)	Kapitalintensiv (figur C og D)
Ansatte	20	5
Månedslønn	35 000 kroner	35 000 kroner
Faste kostnader	200 000 kroner	350 000 kroner
Variable kostnader	100 000 kroner	50 000 kroner
Normalomsetning	1 100 000 kroner	700 000 kroner

De grå linjene i figur 4.4 viser driftsresultatet når bedriften mottar både lønnsstøtte og støtte fra kompensasjonsordningen med dagens innretning (med justeringsfaktor på 0,85). De røde linjene viser driftsresultatet med både lønnsstøtte og den foreslåtte kompensasjonsordningen uten insentivproblemer rundt terskelen på 30 pst. Lyseblå linjer viser bedriftenes driftsresultat uten støtte.

Med den foreslåtte nye innretningen av kompensasjonsordningen er det samlede støttenivået lavere, med unntak av for bedrifter som er helt nedstengt, og terskelproblemene er begrenset til punktet der lønnsstøtten faller bort ved 15 pst. omsetningsfall. Risikoen for innlåsing på moderate omsetningsnivåer reduseres, særlig for kapitalintensive bedrifter (figur 4.4C og figur 4.4D), men også for arbeidsintensive bedrifter med mange permitterte (figur 4.4A).

For omsetningsfall høyere enn 30 pst. gir den foreslåtte ordningen noe svakere insentiver til å øke omsetningen enn under eksisterende ordning ettersom støtten nedtrappes raskere ved økt omsetning (flatere helning på resultatkurven).²

Kompensasjonsordningen vil notifiseres under en annen EØS-artikkel fra mars 2021. Notifisering under nytt hjemmelsgrunnlag får noen konsekvenser for innretningen på kompensasjonsordningen i innstrammende retning. Endringene vil trolig innebære at kompensasjonsordningen avgrenses til bedrifter som har underskudd i støtteperioden, se nærmere omtale i Prop. 195 S (2020– 2021). Det vil kunne påvirke resultatberegningene i figur 4.4.

² Det er også mulig å lage eksempler der det vil være ulønnsomt å øke omsetningen fra et svært lavt nivå til et middels nivå med den foreslåtte innretning av kompensasjonsordningen. Resultatet forutsetter at bedriften har et lavt overskudd i en normalsituasjon samt en spesiell sammenheng mellom støttenivået og kostnadsstrukturen i bedriften.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

4.3.4 Lønnsstøtteordningen

Lønnsstøtteordningen, som ble annonsert 29. mai i Prop. 127 S (2019–2020), gir tilskudd til arbeidsgivere for å ta permitterte tilbake i arbeid. Formålet med ordningen er at permitterte skal komme raskere tilbake i jobb, slik at de kan holdes i aktivitet fremfor å være permittert. Ordningen har vært i virke i tre perioder, først for juli og august 2020, deretter fra oktober til desember 2020 og sist fra 15. mars til 30. juni 2021. I den siste runden er støttebeløpet økt betydelig, og regelverket ble mer fleksibelt. Ordningen foreslås nå utvidet til 31. august 2021, se avsnitt 4.6.

Også lønnsstøtteordningen stiller vilkår om at omsetningen er redusert som følge av pandemien. Det bidrar til å motvirke at staten subsidierer arbeidsforhold som ellers ville kommet i stand av seg selv eller arbeidsforhold som ikke ville vært lønnsomme i en normalsituasjon. I de første to rundene var det vilkår om omsetningsfall på minst 10 pst., mens i den siste runden ble dette endret til 15. pst. Støtten gis som et kronebeløp per ansatt som tas tilbake fra permittering. Som omtalt i avsnitt 4.1 og i drøftingen av kompensasjonsordningen i avsnittet over, innebærer avkorting av støttebeløpet mot omsetning uheldige insentiver. Særlig vil bedrifter som har mange permitterte medarbeidere, kunne miste mye støtte om omsetningen øker forbi terskelen. Det er bakgrunnen for at departementet i Prop. 94 LS (2020–2021) advarte mot at ordningen skulle vare lenge, og særlig inn i sommeren da mange bedrifter ville kunne være i stand til å øke omsetningen mye. At ordningen nå forlenges (se avsnitt 4.6), gjenspeiler at gjenåpningen mest sannsynlig vil komme noe senere enn regjeringen så for seg da ordningen ble innført. Det gjøres samtidig justeringer som gir næringslivet større fleksibilitet i når de ønsker å bruke ordningen.

Hver runde av lønnsstøtteordningen har vært innrettet mot de som er permittert på det tidspunktet ordningen annonseres. Kombinasjonen av et gunstig permitteringsregelverk og en ordning med lønnsstøtte for å ta permitterte tilbake kan føre til at arbeidsgivere tar lettere på å permittere i fremtiden fordi det skapes forventninger om at staten vil gjenta ordningen hver gang en ny krise inntreffer. Terskelen for å innføre slike ordninger må derfor være svært høy.

4.3.5 Lånegarantiordningen og Statens obligasjonsfond

Lånegarantiordningen er en statlig garantiordning som skal styrke solide bedrifters tilgang til likviditet ved at staten tilbyr midlertidig risikoavlastning til finansforetak.1 Ordningen skal sikre delvis statsgaranterte lån fra bankene til solide bedrifter som står overfor en akutt likviditetsmangel som følge av pandemien. Ordningen ble offentliggjort 15. mars 2020 og ble åpnet for lån til små og mellomstore bedrifter 27. mars, og for lån til større bedrifter 2. april 2020. Ordningen innebærer at staten garanterer for 90 pst. av lånebeløpet som finansforetaket innvilger til lånekunden. Garantiordningen er basert på pro rata fordeling av tap, som innebærer at staten og finansforetaket deler alle tap fra første krone på hvert lån, og der statens andel av tapet er 90 pst. Det er bankene som forvalter lånegarantiordningen og som vurderer søknader om lån i samsvar med regelverket, og GIEK som forestår utbetalinger av garantibeløp til bankene på vegne av staten.2 Ordningen ble utviklet i nær dialog med bankene gjennom Finans Norge for å sikre at den ble utformet på en slik måte at den raskt kunne tas i bruk.

Lån under lånegarantiordningen skal så langt som mulig ha samme betingelser som et tilsvarende lån til en tilsvarende låntaker ville hatt i en normal markedssituasjon. Siden bankene selv må dekke 10 pst. av alle tap fra første krone og bankene må betale en mindre premie for bruk av ordningen, har de insentiver til å gjøre gode kredittvurderinger og bare innvilge lån til bedrifter som ventes å være lønnsomme også fremover, som også Holden-gruppen påpekte i sin rapport 26. mai 2020.

Tidlig i krisens forløp gjenopprettet regjeringen også Statens obligasjonsfond for å bidra til likviditet og kredittilgang i obligasjonsmarkedet, slik at også de store selskapene skal få bedre tilgang til likviditet. Fondet investerer på markedsmessige vilkår.

4.3.6 Ordningene for kultur, frivillighet og idrett

Det er innført flere ordninger innenfor kultur, frivillighet og idrett med det formål å kunne gjennomføre aktivitet der det er mulig i perioden med smitteverntiltak. Regjeringens mål er at ordningene skal understøtte hele næringskjeden i sektoren under pandemien slik at sysselsetting, produksjon og formidling kan gjenopptas på tilnærmet normalt nivå igjen når smittevernreglene avvikles. Sektoren er særlig berørt av smitteverntiltakene. Aktørene på disse områdene var blant de første som måtte stenge ned sin virksomhet, og vil trolig også være blant de siste som kan gjenoppta normal virksomhet.

I 2020 ble det fra mars etablert kompensasjonsordninger for kultur, frivillighet og idrett. Ordningene er siden justert og tilpasset for bedre treffsikkerhet. Fra oktober 2020 ble det etablert en stimuleringsordning for kultursektoren, og i 2021 er det tilsvarende etablert stimuleringsordninger for frivilligheten og idretten. Stimuleringsordningene skal bidra til at arrangører og organisasjoner kan planlegge og avholde arrangement og aktivitet som er tilpasset de til enhver tid gjeldende smittevernrestriksjonene.

Som følge av vesentlige begrensninger i antall publikum som kan delta på arrangementer, er insentivproblemer ikke så relevant på kulturfeltet sammenlignet med for eksempel den generelle tilskuddsordningen for foretak med stort omsetningsfall. Generelt kan man si at omfattende støtteordninger kan føre til at det i mindre grad blir lønnsomt å gjennomføre omstillinger som kunne vært lønnsomme for mottakeren av støtte på lang sikt. Høy kompensasjonsgrad ved avlysning gir også begrenset insentiv til å reforhandle kostnadene eller effektivisere. Kompensasjons- og stimuleringsordningene for kultursektoren som gjelder for første halvår 2021, stiller dermed vilkår om at arrangementene er realistisk planlagt. Dette kravet gjør at det blir vanskeligere å misbruke ordningen. Samtidig vil skjønnsutøvelse i vurderingen av realistisk budsjettering kunne påvirke støttebeløpet.

Under stimuleringsordningen for kultursektoren kan arrangøren få støtte tilsvarende differansen mellom arrangørens kostnader og inntekter knyttet til arrangementet, med tillegg av 3 prosent driftsmargin. I regelverket er det likevel slik at Kulturrådet skal avkorte tilskuddet hvis nettokostnaden fremstår som uforholdsmessig, for eksempel dersom arrangøren har budsjettert med uforholdsmessig høye utgifter til ulike tjenester/ytelser sammenlignet med hva slike tjenester normalt koster.

Stimuleringsordningene på idretts- og frivillighetsområdet skal bidra til at organisasjonene kan planlegge og avholde arrangement og aktivitet som er tilpasset de til enhver tid gjeldende smittevernsrestriksjonene. Dette gjøres ved å gi delvis dekning av merkostnader og bortfalte inntekter organisasjonene har til sine aktiviteter og arrangement. Delvis dekning gir arrangør insentiver til å redusere kostnader og øke egne inntekter ved arrangement og aktiviteter. Det gis videre høyere tilskudd til aktiviteter og arrangement som er helt eller delvis gjennomført enn til avlyste, noe som stimulerer til at arrangement og aktiviteter faktisk avholdes i en eller annen form så fremt dette er mulig.

Regjeringen har foreslått å forlenge stimulerings- og kompensasjonsordningene for kultur, frivillighet og idrett ut oktober dersom smitteverntiltak setter vesentlige begrensninger på gjennomføring av arrangementer. Dersom smittenivået i løpet av perioden tilsier at offentlige arrangementer lar seg gjennomføre som normalt, vil ordningene bli avviklet.

4.3.7 Tiltak for luftfarten

Regjeringens mål for luftfarten er at flytilbudet i Norge over tid skal være godt. På kort sikt, til markedet normaliserer seg, er hovedmålet at det eksisterer et tilstrekkelig flytilbud innenlands. For å ivareta dette har regjeringen iverksatt en rekke tiltak rettet mot lufthavner og flyselskaper. Anslag på utgiftene, inklusive forslag som legges frem i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett, er vist i tabell 4.6.

Staten har tilført Avinor AS betydelige midler for å dekke deler av selskapets tap. Støtten har bidratt til at Avinor har kunnet holde den nasjonale luftfartsinfrastrukturen åpen under pandemien og overholde minstekravet til egenkapital i vedtektene. Det gis også støtte til Torp og Haugesund lufthavner for å legge til rette for at disse lufthavnene kan holdes åpne.

Regjeringen vurderer det slik at det norske markedet for ruteflyvninger fortsatt er attraktivt og vil være lønnsomt når virkningene av pandemien avtar. På sikt kan derfor markedet forventes å dekke behovet for flytransport på stamrutene, slik det var før pandemien. Det viktigste tiltaket for et varig godt flytilbud er derfor å legge til rette for god konkurranse. Da vil flyselskapene som over tid gir passasjerene det beste tilbudet, og har sunn økonomi, vinne frem. Tiltak som forstyrrer konkurransen eller urettmessig favoriserer enkeltselskaper, kan gi et dårligere tilbud på sikt, for eksempel ved å dempe viljen for etablering i det norske markedet eller dersom tiltakene medfører at selskaper som reelt er bedre, blir utkonkurrert.

For å sørge for et tilstrekkelig flytilbud gjennom pandemien har regjeringen gjennomført flere tiltak direkte rettet mot flyselskapene. Dette har vært flyrutekjøp, garantiordning og avgiftslettelser. Regjeringen har lagt vekt på at tiltakene i minst mulig grad skal forstyrre konkurransen eller gi økonomiske fordeler til eiere og kreditorer. I tillegg til de spesifikke tiltakene kommer omfattende støtte gjennom generelle ordninger som redusert arbeidsgiveravgift, utsatt skatt, endringer i permitteringsregelverket og lønnsstøtteordningen. Regjeringen foreslår dessuten å inkludere flyselskapene i den generelle kompensasjonsordningen for næringslivet fra og med mai.

Som en del av restruktureringen av Norwegian har staten tegnet seg til å bidra med et hybridlån på inntil 1 500 mill. kroner, i tråd med beskrivelsen i Prop. 79 S (2020–2021). Videre vil staten kunne omgjøre inntil 3 mrd. kroner som Norwegian har utestående under garantiordningen for luftfarten, til et nytt obligasjonslån fra selskapet. En eventuell deltakelse fra statens side vil skje på markedsmessige vilkår og forutsetter blant annet at Norwegian får godkjent og gjennomfører selskapets samlede restruktureringsplan langs de linjer som er kommunisert til markedet. Restruktureringen av Norwegian vil innebære at eierne og kreditorer må ta tap. Deler av virksomhetene vil i henhold til selskapets oppdaterte forretningsplan videreføres under nye eiere

Regjeringen har vurdert om det bør opprettes en særskilt kompensasjonsordning for flyselskap. Det vises til nærmere omtale av dette og tiltak for luftfarten i Prop. 195 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2021. Det norske rutetilbudet ivaretas av markedet og flyrutekjøp, og det er ikke nødvendig med en egen kompensasjonsordning for å ivareta rutetilbudet. En kompensasjonsordning kan ikke målrettes på samme måte som rutekjøp, og er derfor heller ikke egnet til å sikre et gitt rutetilbud eller arbeidsplasser. Midlene ville trolig heller tilfalle eiere og kreditorer gjennom reduserte tap. Det er uklart hva det norske samfunnet ville få igjen for en slik ordning. En kompensasjonsordning selektivt rettet mot bestemte flyselskaper kan også skade konkurransen, og dermed svekke forutsetningene for et godt flytilbud over tid. Regjeringen mener at det nå er andre tiltak som er bedre egnet til å ivareta målene for norsk luftfart og samfunnets behov enn en egen kompensasjonsordning.

4.3.8 Tiltak og ordninger på skattesiden

Skatteutsettelser

Den midlertidige ordningen for betalingsutsettelse av skatte- og avgiftskrav ble innført i juni 2020 for å dempe likviditetsbelastningen for bedrifter og næringsdrivende som er rammet økonomisk av koronapandemien og smitteverntiltakene. Ordningen erstattet tiltakene med utsatt forfall for skatte- og avgiftsinnbetalinger.

Ordningen ble forlenget til 30. juni 2021 ved behandlingen av Prop. 79 S (2020–2021). Allerede utsatte krav ble da automatisk innvilget utsettelse til 30. juni 2021. Videre ble det åpnet for at nye krav med forfall frem mot 30. juni 2021 kan gis utsettelse, med unntak for krav på merverdiavgift med forfall etter 12. april 2021. Krav som er omfattet av utsettelsesordningen, vil få en etterfølgende avdragsordning i seks måneder regnet fra 30. juli 2021. Det beregnes forsinkelsesrente på 8 pst. i utsettelsesperioden.

Regjeringen legger nå i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2021 frem en strategi for gradvis avvikling den midlertidige ordningen med betalingsutsettelse for skatter og avgifter, som innebærer en viss forlengelse av ordningen. Det øker muligheten for flere til å håndtere de utsatte beløpene. Det foreslås at den midlertidige ordningen fases ut for alle nye krav fra og med 30. juni 2021. Samtidig foreslås det å utsette oppstart av innbetaling av utsatte krav til 31. oktober 2021 og øke avdragsperioden fra 6 måneder til 12 måneder.

Ifølge tall fra Skattedirektoratet er det utsettelser i den midlertidige ordningen på 5,5 mrd. kroner per 30. april 2021. Departementet anslår at ordningen vil omfatte 6 mrd. kroner ved utgangen av juni 2021. Utsettelse av merverdiavgift utgjør i underkant av 80 pst., mens utsettelse av arbeidsgiveravgift står for i overkant av 10 pst. av de samlede utsettelsene. De to siste kolonnene i tabell 4.7 viser utsettelser av merverdiavgiftskrav fordelt på hovednæringsgrupper.

Utsettelsesordningen kan være ett av flere bidrag til at levedyktige bedrifter kommer seg gjennom krisen, men det er samtidig en risiko for at ikke-levedyktige bedrifter holdes kunstig i live når skattemyndighetene ikke driver tvangsinnfordring på vanlig måte. Langvarige utsettelser kan også få betydning for skatteinntektene, blant annet ved at staten taper prioritet ved konkurs på flere krav.

Tilbakeføring av underskudd

For bedrifter med underskudd i 2020 gis det anledning til å føre underskudd opptil 30 millioner kroner til skattemessig fradrag mot overskudd i 2019 og 2018. Det innebærer at skatteverdien av disse fradragene blir utbetalt ved skatteoppgjøret i 2021. Ordningen gjelder for etterskuddspliktige skattytere, det vil si aksjeselskap og andre selskap og innretninger som i det vesentlige får inntekten fastsatt som for aksjeselskap. En slik ordning ble også benyttet under finanskrisen i 2008. Tilbakeføring av underskudd bryter i utgangspunktet ikke med de grunnleggende prinsippene for skattesystemet om nøytralitet og symmetri, og vil i tillegg være målrettet i den forstand at bedriftene som kommer inn under ordningen, har hatt overskudd i ett av de to foregående årene og dermed med større sannsynlighet er levedyktige bedrifter. Ordningen fases automatisk ut da den kun gjelder for 2020.

Avgiftsreduksjoner

Den lave merverdiavgiftssatsen er satt ned fra 12 pst. til 6 pst. i perioden fra 1. april 2020 til og med 30. juni 2021. Den midlertidige reduksjonen i den lave merverdiavgiftssatsen har til formål å lette avgiftsbyrden for tjenestetilbydere omfattet av satsen. Regjeringen foreslår å videreføre den midlertidige satsreduksjonen frem til og med 30. september 2021, se kapittel 2 i Prop. 194 LS (2020–2021). Siden støtten gjennom redusert merverdiavgiftssats avhenger av omsetning, har virksomheter som har opplevd stor etterspørselssvikt eller har stengt ned, i mindre grad hatt nytte av den. Når smitteverntiltakene etter hvert løsnes opp, bør tiltaket fases ut.

Flypassasjeravgiften er opphevet for flygninger i perioden fra 1. januar 2020 til og med 31. desember 2021. Den midlertidige opphevelsen er ment som en tidsbegrenset lettelse for flyselskapene etter virusutbruddet. Flyselskapenes utfordringer skyldes i hovedsak manglende inntekter og svak likviditet. Flypassasjeravgiften betales per passasjer, og avgiften selskapene må betale, vil derfor uansett være lav når det er få som flyr. Opphevelsen av avgiften har likevel bidratt til å redusere de marginale kostnadene for flyselskapene.

Arbeidsgiveravgiften ble redusert med 4 prosentenheter for 3. termin (mai og juni) 2020. Redusert arbeidsgiveravgift er en enkel og effektiv måte å lette bedriftenes arbeidskraftkostnader på og kan dermed stimulere til økt sysselsetting. Samtidig treffer redusert arbeidsgiveravgift bredt og er svært kostbart. Som et økonomisk tiltak mot nedbemanning som følge av smittevernstiltak er det derfor lite treffsikkert.

Midlertidige endringer i petroleumsskatten

Våren 2020 ble det flertall på Stortinget for å innføre midlertidige endringer i petroleumsskatten, se Prop. 113 L (2019–2020) og Innst. 351 L (2019–2020). Endringene innebærer at selskapene får fradragene tidligere, slik at betalingen av skatt utsettes, og selskapenes likviditet bedres. Investeringskostnader samt en friinntekt kan med de midlertidige reglene utgiftsføres umiddelbart i særskattegrunnlaget. Regjeringen foreslo opprinnelig en friinntekt på 10 pst., men denne ble økt til 24 pst. etter enighet i Stortinget. Reglene omfatter investeringskostnader som pådras i 2020 og 2021, samt investeringskostnader som er omfattet av plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD) innkommet til Olje- og energidepartementet før 1. januar 2023 og godkjent av departementet før 1. januar 2024. I tillegg kan skatteverdien av underskudd og ubenyttet friinntekt for inntektsårene 2020 og 2021 kreves utbetalt.

Endringene var begrunnet med at en ønsket å unngå et for brått og dypt fall i aktiviteten på norsk sokkel. Koronapandemien og fall i oljepris ga økt usikkerhet. Mange planlagte prosjekter og leteaktivitet sto i fare for å bli utsatt. Utsettelser kunne skapt negative ringvirkninger for leverandørindustrien.

Gjennom skatteendringene har petroleumsselskapene fått økte muligheter til å gjennomføre planlagte investeringer. Selskapene er tilført betydelig likviditet, anslagsvis på om lag 115 mrd. kroner for årene 2020 og 2021. Mesteparten av inntektstapet for staten vil imidlertid motsvares av høyere skatteinntekter senere. Over tid anslås endringene å gi en netto skattelettelse på om lag 8 mrd. kroner, målt som nåverdi.

Selskapenes andel av investeringskostnadene etter skatt vil være om lag 10 pst. med de midlertidige endringene. I en nøytral petroleumsskatt ville selskapene ha dekket om lag 23 pst.

4.4 Bruk av ordninger rettet mot næringslivet og frivillig sektor

De økonomiske tiltakene har gitt hjelp til mange bedrifter og organisasjoner gjennom krisen. For å følge bruken av tiltakene og bidra til åpenhet etablerte Innovasjon Norge på oppdrag for Næring- og fiskeridepartementet i fjor høst en statistikkbank over bruken av det næringsrettede virkemiddelapparatet.3 I tillegg har mange av ordningene egne innsynsløsninger. Figur 4.6 gir en oversikt over beløpene som så langt er innvilget aktører i næringslivet og i frivillig sektor i form av tilskudd, lån og betalingsutsettelser gjennom et utvalg av tiltak og ordninger innført i møte med krisen. Samlet utgjør tilskudd, lån og betalingsutsettelser innvilget gjennom disse ordningene nær 60 mrd. kroner. Summert over alle tiltakene er beløpet fordelt på mer enn 150 000 aktører, men mange har benyttet seg av mer enn én ordning. I tillegg kommer blant annet de midlertidige skatte- og avgiftsnedsettelsene og støtte utbetalt gjennom den kommunale kompensasjonsordningen for lokalt næringsliv, som ikke er inkludert i denne oversikten.

I overkant av 27,9 mrd. kroner er utbetalt som tilskudd, først og fremst gjennom de generelle kompensasjonsordningene og gjennom den nå avviklede lønnskompensasjonsordningen for permitterte. Det er også innvilget betydelige beløp i lån og garantier. Under lånegarantiordningen har bankene per 21. april lånt ut til sammen 11,7 mrd. kroner, se figur 4.5. Om lag 75 pst av utlånsvolumet er tildelt små og mellomstore bedrifter, fordelt på 4 200 lån. Statens obligasjonsfond, som skal bidra å sikre likviditetstilgang for større bedrifter, hadde ved utgangen av 1. kvartal 2021 kjøpt obligasjoner utstedt av 73 ulike selskaper og markedsverdien av investert kapital var 8,7 mrd. kroner. Mange foretak har også benyttet seg av ordningen for utsettelse av betaling av skatter og avgifter. Per 30. april utgjorde de utsatte kravene samlet om lag 5,5 mrd. kroner, hvorav merverdiavgiftskrav utgjorde om lag 4,3 mrd. kroner.

Kilde: GIEK.

Tiltakene har truffet næringer i ulik grad. Målt i forhold til verdiskapingen er det innvilget mest støtte fra tilskuddsordningene til næringene med størst aktivitetsnedgang, se figur 4.7. Om lag halvparten av støtten er tildelt de hardest rammede tjenestenæringene, det vil si overnatting og servering, kultur og underholdning, annen tjenesteyting (som blant annet inkluderer frivillige medlemsorganisasjoner), transport og forretningsmessig tjenesteyting, se tabell 4.7. Disse tjenestenæringene står for om lag 10 pst. av verdiskapningen og rundt en seksdel av sysselsettingen i fastlandsøkonomien, men bidro til 90 pst. av nedgangen i fastlands-BNP i fjor. En relativ stor andel av beløpet innvilget fra de ulike låne- og garantiordningene er også tildelt disse tjenestenæringene, om lag 40 pst., mens de står for om lag 20 pst. av utestående merverdiavgiftskrav.

Mens de sektorspesifikke ordningene har vært viktige for kultur og frivilligheten, utgjør støtten fra de generelle kompensasjonsordningene om lag halvparten av tilskudd, lån og utsettelser innvilget til overnattings- og serveringsbransjen, se figur 4.8. Kompensasjonsordningene har også vært viktig for transportnæringen, men långivergarantien for flyselskapene dominerer de aggregerte tallene for denne næringen.

Etter transportsektoren, er det varehandelen som har mottatt mest fra de ulike ordningene når summen av tilskudd, lån og betalingsutsettelser inkluderes. Dette er en stor næring, og næringen har også flest mottakere. Varehandelen står for en relativt stor andel av lånebeløpet innvilget gjennom lånegarantiordningen. Også en stor andel av støtten utbetalt via lønnskompensasjonsordningen er tildelt denne næringen, men den står for en forholdsvis liten del av utbetalingene gjennom de generelle kompensasjonsordningene. Varehandelen er et godt eksempel på hvordan krisen har rammet ulikt, både mellom og innenfor ulike næringer. Deler av varehandelen har opplevd økt etterspørsel og melder om rekordhøy omsetning, mens andre har opplevd en stor nedgang i etterspørselen. For eksempel har sentrumsbutikker i Oslo både vært langvarig stengt og påvirket av redusert reisevirksomhet og bruk av hjemmekontor.

Forstørr bilde

¹ Antall unike aktører for hvert tiltak/virkemiddel. Fordi mange har benyttet seg av flere virkemidler, summerer ikke disse til antall unike mottakere.

² Inkluderer blant annet långivergarantiordningen for luftfarten, lønnsstøtteordningen, ordninger for reiselivet, risikolån, oppstarts- og innovasjonstilskudd.

³ Innvilgede garantier, som svarer til 90 pst. av innvilget kredittbeløp.

⁴ Ved utgangen av 1. kvartal 2021. Beløp viser markedsverdi av investert kapital.

⁵ Utestående skatte- og avgiftskrav med betalingsutsettelse. Dette er krav som må betales inn med forsinkelsesrenter, ikke skattelettelser eller overføringer.

Kilde: Innovasjon Norge, Kulturrådet, Lotteritilsynet, Nav, Skatteetaten og Finansdepartementet.

Mange virksomheter har fått innvilget støtte fra mer enn én ordning. Blant de mer enn 36 000 foretakene som har mottatt støtte for minst én måned fra kompensasjonsordningene, har for eksempel 2/3 også fått kompensasjon for lønn i forbindelse med permittering, se tabell 4.8. Også mottakere av lån fra lånegarantiordningen har i stor grad benyttet seg av andre ordninger. Aktørene som har fått støtte gjennom tiltakene rettet mot kultur og frivilligheten under Kulturdepartementet, har i mindre grad mottatt støtte gjennom andre ordninger. Det kan ha sammenheng med at mange av disse aktørene ikke er skattepliktige eller registrert i foretaksregisteret, som er et krav for flere av ordningene.

Forstørr bilde

¹ Størrelsen på boblene indikerer hvor stor andel av beløpet som er utdelt til hver næring.

Kilde: Innovasjon Norge, Kulturrådet, Lotteritilsynet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Forstørr bilde

Kilde: Innovasjon Norge, Kulturrådet, Lotteritilsynet, Nav, Skatteetaten og Finansdepartementet.

4.5 Krisehåndtering i Norge sammenlignet med andre land

Koronapandemien har truffet hele verden, men land er rammet i ulik grad. Land har også håndtert pandemien forskjellig både når det gjelder smitteverntiltak og økonomiske tiltak. Norge er blant de landene i Europa som har hatt lavest nedgang i verdiskapingen så langt i pandemien. Forskjeller i smitteutvikling, smitteverntiltak, atferd og næringsstruktur kan bidra til å forklare at land er blitt rammet forskjellig og at behovet for økonomiske tiltak har vært ulikt.

I første rekke har koronapandemien helsemessige konsekvenser. Norge, Sverige og Danmark rapporterte sine første smittetilfeller i slutten av februar 2020. Da var det svært usikkert hvordan smitten ville spre seg. Norge og Danmark innførte strenge smitteverntiltak i mars 2020, mens Sverige valgte en mindre inngripende linje. I midten av april var overdødeligheten, som kan benyttes som indikator for utbredelse av pandemien, svært høy i Sverige, sammenlignet med ingen overdødelighet i Norge og lav overdødelighet i Danmark.4 Flere europeiske land, som Spania, opplevde ekstraordinært høy overdødelighet våren 2020.

Smitteverntiltak som hindrer aktivitet, har direkte økonomiske konsekvenser. I en rapport til Koronakommisjonen ser SSB på hvordan ulike smitteverntiltak påvirket den økonomiske aktiviteten i 2020 ved å sammenligne utviklingen i Norge, Sverige og Danmark.5 Tallene tyder på at strengere tiltak i Danmark og Norge førte til lavere verdiskaping i starten, særlig i tjenestenæringene. Månedsutviklingen i samlet aktivitet indikerer en sterkere nedgang i Norge enn i Sverige i mars, mens nedgangen i Sverige var vesentlig sterkere i april. Nedgangen i samlet BNP i 2020 var likevel nokså lik i Norge, Sverige og Danmark, med en nedgang på mellom 2,5 og 3,3 pst. Det kan tyde på at atferdsendringer og lavere etterspørsel fra utlandet som følge av pandemien bidro mer til fallet i verdiskaping enn strenge smitteverntiltak.

Analyser fra IMF av den første fasen av pandemien finner også at nedstenginger har kortsiktige økonomiske kostnader, men kan føre til en raskere økonomisk gjenhenting. Dette har sammenheng med lavere smitte og dermed mindre grad av frivillige atferdsendringer, samt mindre behov for langvarige smitteverntiltak, i land som lykkes med å slå smitten ned.6 IMF trekker særlig frem at i avanserte økonomier har frivillig sosial distansering bidratt til redusert mobilitet. To forhold bidrar til dette: Høy grad av digitalisering gjør det enklere for folk å følge råd om å holde seg hjemme når de har mulighet for å jobbe hjemmefra, og mer generøse trygdeordninger gjør at man i større grad har råd til å holde seg hjemme en midlertidig periode med høy smitterisiko. Disse forholdene har trolig bidratt til det lave smittenivået i Norge, og medvirket til at økonomien alt i alt har klart seg bedre.

Forskjeller i næringsstruktur mellom land er også en viktig faktor. Særlig utsatt er næringer der reising og sosial kontakt er sentralt i virksomheten, slik som kultur og underholdning, turisme, overnatting, servering og transportnæringen. Aggregerte konsumtall fra Eurostat tyder på at aktivitetsnedgangen i tjenestenæringene rettet mot husholdningene var vel så stor i Norge som i mange andre europeiske land, men bidraget til nedgangen i samlet verdiskapning er mer begrenset siden disse næringene utgjør en mindre andel av norsk økonomi enn i mange andre land, se figur 4.9. Restriksjoner på utenlandsreiser rammer også Norge ulikt fra mange andre land. Nordmenn konsumerer mer utenlands enn hva utlendinger konsumerer her, mens det er motsatt i de fleste andre europeiske land, se figur 4.10. Den kraftige nedgangen i utenlandsreiser og grensehandel har trolig økt etterspørselen i Norge, selv om utenlandsturistene er uteblitt. Sammen med restriksjoner på tjenestetilbudet bidrar det til å forklare hvorfor den norske varehandelen har klart seg bedre enn i mange andre land. En annen forklaring kan være at store overføringer fra det offentlige har gitt norske husholdninger muligheten til å holde konsumet bedre oppe enn tilfellet har vært i mange andre land.

Forstørr bilde

¹ Inkluderer transport og lagring, overnatting og servering, forretningsmessig tjenesteyting, kultur og underholdning og annen tjenesteyting.

Kilde: Eurostat, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Forstørr bilde

¹ Landene er sortert fra størst til minst differanse mellom konsum i utlandet og utlendingers konsum.

Kilde: Eurostat, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I fraværet av en vaksine har strenge smitteverntiltak vært en effektiv måte å begrense koronapandemien. BNP-utviklingen for Norge, Sverige og Danmark i 2020 kan tilsi at det på et tidlig stadium i pandemien ikke var noen sterk motsetning mellom målene om å holde smitten nede og å opprettholde økonomisk aktivitet. Tvert imot så det ut til at land som raskt klarte å slå smitten ned, klarte seg bedre i forhold til begge disse målene. IMF7 viser også at land som raskt innførte omfattende smitteverntiltak i møte med pandemien, annonserte et mindre omfang av ekstraordinære finanspolitiske tiltak samlet sett i 2020.

Den ekstraordinære situasjonen har krevd ekstraordinære økonomiske tiltak. Mange sentralbanker reagerte raskt i pengepolitikken. Myndigheter verden over har innført omfattende finanspolitiske tiltak for å begrense pandemiens økonomiske konsekvenser for husholdninger og bedrifter. I april beregnet IMF at annonserte finanspolitiske tiltak i respons til pandemien utgjorde 16 000 mrd. amerikanske dollar på verdensbasis.8

Mer enn 60 pst. var tiltak som belaster statsbudsjettene direkte, herunder utvidede trygdeordninger, støtte til bedrifter for å kompensere for faste kostnader eller kostnader knyttet til å holde på arbeidstakere, samt lettelser og utsettelser i skatter og avgifter. Ordninger som skal bidra til at folk beholder jobbene sine, har vært blant de viktigste tiltakene for å unngå høy arbeidsledighet. De fleste OECD-land har hatt ordninger som tillater bedriftene å korte ned på arbeidstiden for arbeidstakere uten at bedriften bærer den fulle kostnaden. Disse ordningene skiller seg som regel noe fra den norske permitteringsordningen. Mens det i Norge ved permitteringer er arbeidstaker som mottar støtte mot at man registrerer seg som helt eller delvis arbeidsledig, er det i mange land bedriften som mottar støtte mot selv å dekke en del av lønnen, samtidig som arbeidstiden for arbeidstakerne reduseres.9 Halvparten av de annonserte budsjettiltakene i avanserte G20-land har vært rettet mot å beskytte arbeidsplasser og sikre inntekter for husholdningene, se figur 4.11. I disse landene har store bedrifter i hovedsak fått støtte i form av lånegarantier, mens mer av støtten til små- og mellomstore bedrifter har vært i form av direkte finansiell støtte. Hardt rammede næringer, som luftfart, har i mange land vært omfattet av målrettede tiltak som garantier, lån og kapitalinnskudd. Slike tiltak bidrar til økt offentlig gjeld og belaster offentlige budsjetter dersom tap inntreffer.

Forstørr bilde

Kilde: IMF.

Tallene fra IMF viser omfang av annonserte tiltak, men sier ikke noe om utnyttelsen av ordningene eller hvor virkningsfulle de er. Tallene illustrerer at omfanget av tiltak er enormt og sier noe om hvilke typer tiltak som er innført, men de er mindre egnet for å sammenligne mellom land. Blant annet er det store forskjeller i omfang av velferdsordninger og hva slags arbeidsmarkedspolitikk som er etablert i ulike land.

IMF pekte nylig på at den sterke politikkresponsen har bidratt til at Norge er blant landene i Europa med lavest smittenivå og minst økonomisk nedgang. Det positive utfallet reflekterer finans-, penge- og finansmarkedspolitikk uten sidestykke, et sterkt sikkerhetsnett samt strukturelle trekk ved økonomien.

Norge er blant de land som har størst innslag av såkalt automatisk stabilisering av økonomien gjennom budsjettet, noe som skyldes godt utbygde og skattefinansierte offentlige velferdsordninger. Inntektssikringsordningene i folketrygden er eksempler på dette. Det kan redusere behovet for aktive endringer i finanspolitikken, sammenlignet med land hvor det offentlige i utgangspunktet spiller en mindre rolle i økonomien.

Ekstraordinære tiltak kan ta tid å iverksette, være krevende å målrette og vanskelig å reversere. Automatiske stabilisatorer bidrar derimot til en rask, treffsikker og midlertidig finanspolitisk respons på endringer i økonomisk aktivitet, og de blir automatisk reversert når behovet ikke lenger er der. Den stabiliserende effekten av inntektssikringsordningene har vært viktig i Norge under koronapandemien, hvor utgiftene til regelstyrte ordninger i folketrygden har økt som følge av lavere aktivitet og høyere arbeidsledighet. Under krisen har permitteringsregelverket og inntektssikringsordningene blitt utvidet for å opprettholde husholdningenes og bedriftenes inntekter.

Koronakommisjonen har pekt på flere særtrekk ved det norske samfunnet som har bidratt til at vi har kommet godt ut av krisen.10 Den nordiske samfunnsmodellen trekkes frem som en styrke. De brede og omfattende velferdsordningene har vært viktige, særlig full lønn under sykdom som har bidratt til at arbeidstakere som har vært smittet eller i karantene, kostnadsfritt har kunnet holde seg hjemme. Tilgang til likeverdige helsetjenester av god kvalitet har også vært viktig. Det etablerte samarbeidet mellom myndigheter og arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene har økt treffsikkerheten og bidratt til forankring i organisasjonene om både smittevern og økonomiske tiltak. Befolkningen i Norge har høy tillit til myndighetene og har vært flinke til å følge smittevernråd. De unge, med lav risiko for alvorlig sykdom, har gjort store ofre i solidaritet med dem som har høy risiko for å bli alvorlig syke hvis de blir smittet.

4.6 Tiltak ut av krisen

Økonomien går nå inn i det som trolig er den siste fasen av krisen. Det er utsikter til at omfattende vaksinering vil gi kontroll med pandemien i løpet av de nærmeste månedene. Usikkerheten er likevel betydelig, og nye virusvarianter, utfordringer med vaksineleveranser og smittesituasjonen i andre land kan forsinke veien ut av pandemien. Mest sannsynlig vil smitteverntiltakene kunne trappes gradvis ned de nærmeste ukene og månedene, og økonomien åpnes opp igjen i tråd med regjeringens gjenåpningsplan. Samtidig kan det fortsatt i perioder være nødvendig med lokale smitteverntiltak i områder med høy sykdomsbyrde.

Så lenge det er risiko for høy sykdomsbyrde, vil det være nødvendig med smitteverntiltak. Store deler av næringslivet vil med enkelte tilpasninger kunne komme tilbake til nær normal aktivitet tidlig i gjenåpningen, mens noen fortsatt vil stå i en krevende situasjon. Noen bedrifter vil også måtte regne med mer langvarig endrede markedsforhold som vil kreve omstilling.

De økonomiske tiltakene var riktige i en fase hvor aktivitet var stengt ned eller sterkt preget av smittesituasjonen. I en situasjon der store deler av økonomien er gjenåpnet, og det er utsikter til at vi må leve med enkelte smitteverntiltak på mer ubestemt tid, svekkes begrunnelsen for statlige støttetiltak som er innrettet mot aktivitetsnivået før krisen. Utgangspunktet har også hele tiden vært at krisetiltakene skal være midlertidige. Det støttes av blant annet utvalget «Norge mot 2025» og av Holden-gruppen. Sistnevnte skrev:

«Regjeringen har forutsatt at alle tiltak og utvidelser som nå er innført, skal være midlertidige. Ekspertgruppen støtter dette. Ordningene ble innført grunnet det ekstraordinære behovet som fulgte i kjølvannet av utbredelsen av koronasmitte og innføringen av inngripende smitteverntiltak i Norge, og de er utformet med sikte på å dempe velferdstap og motvirke varige skadevirkninger i en akutt krisesituasjon. Det innebærer uheldige insentivvirkninger som gjør dem lite egnet som varige ordninger. Utgangspunktet for alle ordningene bør derfor være at de fases ut i tråd med at det ekstraordinære behovet for ordningene avtar.»

Regjeringens vurdering er at de økonomiske tiltakene bør trappes ned i løpet av gjenåpningsperioden. Samtidig er det viktig å ta hensyn til usikkerhet om tempoet i gjenåpningen. Regjeringens gjenåpningsplan baserer seg på data og ikke dato. Det første trinnet i gjenåpningsplanen ble gjennomført 16. april, noe som innebar en reversering av de nasjonale smitteverntiltakene som ble innført før påske. I løpet av trinn to og tre av gjenåpningsplanen kan det gjennomføres arrangementer med gradvis flere deltakere, og det blir mulig med noe mer aktivitet innenfor reiseliv og servering. Planen skal vurderes på nytt i juni eller tidligere. Utbetalinger fra støtteordningene rettet mot næringslivet og husholdninger vil i stor grad synke i takt med gjenåpningen, og øke igjen hvis det blir behov for reversering av et trinn i gjenåpningen. Regjeringen foreslår nå å forlenge varigheten for flere ordninger. Da er det tatt høyde for at det kan være støttebehov en god del lenger enn hva som nå virker å være sannsynlig varighet for de strengeste smitteverntiltakene.

Statsstøtteregelverket innebærer at enkelte ordninger må endres

Statsstøtteregelverket i EU skal sikre likebehandling av virksomheter i samme situasjon. Regelverket skal også bidra til å forhindre subsidiekappløp mellom EØS-statene. En viktig side ved støtteregelverket er at de ikke bare bidrar til å begrense offentlig støtte i Norge, men også i de andre EU/EØS-statene som er underlagt det samme regimet, og som utgjør Norges viktigste marked. Reglene er også ment å bidra til samfunnsøkonomisk effektivitet. Den midlertidige tilskuddsordningen for foretak med stort omsetningsfall (kompensasjonsordningen) må notifiseres på nytt fra mars 2021. Kompensasjonsordningen for næringslivet er hjemlet i EØS-avtalen artikkel 61 (2) b, som åpner for å tildele kompensasjon til foretak dersom de lider tap eller skade på grunn av en eksepsjonell hendelse. EU-kommisjonen har gitt uttrykk for at tolkningen av hva som kan støttes med denne hjemmelen, nå er snevret betydelig inn sammenlignet med det som gjaldt i tidlig fase av pandemien. Primært er det bedrifter som kan påvise at tapet som kompenseres, direkte skyldes et pålegg om nedstengning eller liknende restriksjoner, som nå vil kunne støttes etter denne hjemmelen.

Støtteordninger som har til hensikt å bøte på negative virkninger av pandemien, kan også notifiseres etter EØS-avtalen artikkel 61 (3) b, som åpner for å gi støtte ved alvorlige forstyrrelser av økonomien. Kommisjonen har utgitt midlertidige retningslinjer (Temporary Framework) knyttet til denne hjemmelen. Siden regjeringen ønsker å videreføre en bred kompensasjonsordning for alle som har hatt et vesentlig pandemirelatert omsetningsfall, tas det sikte på at ordningen fra mars 2021 notifiseres under dette hjemmelsgrunnlaget. Notifisering under nytt hjemmelsgrunnlag får noen konsekvenser for innretningen på kompensasjonsordningen i innstrammende retning, se nærmere omtale i Prop. 195 S (2020– 2021).

Videreføring av støttetiltak

De viktigste utvidelsene i folketrygden for ledige og permitterte er allerede forlenget til og med 30. september. Dette er vesentlig lengre enn vi nå ser for oss at strenge smitteverntiltak vil gjelde. Det er videre lagt til grunn at kompensasjonsordningen for arbeidstakere som rammes av innreiserestriksjonene, vil vare frem til det åpnes opp for innreise for arbeidstakere fra EØS. I lys av usikkerheten i smittesituasjonen foreslår regjeringen også å videreføre særreglene for sykepenger og omsorgspenger ut september. Særreglene vil bidra til å støtte opp om etterlevelsen av karanteneplikten, avlaste arbeidsgivers utgifter og kompensere arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og frilansere for tapt inntekt ved koronarelatert fravær. Videre foreslås det å forlenge stønadsperioden for mottakere av arbeidsavklaringspenger på ordinære vilkår og som arbeidssøker ut september. Det foreslås også å gi rett til arbeidsavklaringspenger ut september til enkelte grupper som har gått ut maksimal sykepengeperiode, men som ikke oppfyller de ordinære vilkårene for arbeidsavklaringspenger.

Arbeidsgivers fritaksperiode etter permitteringslønnsloven er nå maksimalt 49 uker i løpet av en 18-månedersperiode. Fritaksperioden er midlertidig forlenget ut september 2021, og 18-månedersregelen gjelder ikke i denne perioden. Regjeringen foreslår at den maksimale perioden med fritak fra lønnsplikt under permittering går tilbake til 26 uker innenfor 18 måneder for nye permitteringer som iverksettes fra 1. juli 2021. Regjeringen vil vurdere varigheten på nytt dersom det blir behov for det. Med full telling av brukte uker de siste 18 måneder vil mange i noe tid fremover ha brukt hele eller deler av retten til permittering som følge av pandemien. For å sikre at permitteringsmuligheten blir reell når det er grunnlag for permittering, foreslår regjeringen at permitteringsperioder før 1. juli i år ikke regnes med i 18-månedersperioden, for nye tilfeller fra 1. juli.

Det har vært planlagt at arbeidsgivere fra 1. juni skulle få fem dagers lønnsplikt ved permitteringer med varighet over 30 uker – arbeidsgiverperiode II. I lys av utviklingen i pandemien og smitteverntiltak og situasjonen for bedrifter med langvarige permitteringer foreslår regjeringen at arbeidsgiverperiode II ikke blir innført. Det gir en økonomisk lettelse til bedrifter som på grunn av smitteverntiltak har liten mulighet til å ta de permitterte tilbake allerede til sommeren. Forslagene omtales nærmere i Prop. 195 S (2020–2021).

Regjeringen foreslår at kompensasjonsordningen for næringslivet forlenges ut oktober (juli/august og september/oktober), men i en nedtrappet versjon som gir sterkere insentiver til aktivitet, særlig for bedrifter med moderate omsetningsfall, se nærmere omtale i Prop. 195 S (2020–2021) og boks 4.4. Dersom vaksineringen og smittespredningen utvikler seg som forventet, mener regjeringen at ordningen bør avvikles fra september. Dersom det viser seg at ordningen ikke kan avvikles, bør den justeres fra september for å styrke insentivene til aktivitet ytterligere, både gjennom lavere maksimale støttebeløp og f.eks. justeringer i støttefaktoren.

Tidsrommet for når lønnsstøtteordningen kan benyttes, foreslås utvidet i to måneder. Opprinnelig skulle ordningen vare fra 15. mars til 30. juni, men nå vil bedriftene kunne bruke ordningen frem til 31. august. Maksimalt antall dager en ansatt gir grunnlag for støtte og maksimalt støttebeløp per arbeidsgiver for hele perioden holdes uendret. Å utvide vinduet for når ordningen kan brukes, gir næringslivet større fleksibilitet og gjenspeiler at gjenåpningen vil komme noe senere enn regjeringen så for seg da ordningen ble innført.

Lånegarantiordningen ble etablert i en situasjon med svært stor usikkerhet om den økonomiske utviklingen, og bankene brukte ordningen aktivt gjennom våren og frem mot sommeren i fjor. Etter hvert som usikkerheten om den økonomiske utviklingen har avtatt, har behovet for lånegarantiordningen blitt mindre, og bruken av ordningen har vært beskjeden siden sommeren i fjor. Dette gjenspeiler at kapitalmarkedene fungerer godt, og at bankene evner å ivareta levedyktige bedrifters likviditetsbehov uten statlig hjelp. Det kan likevel ikke utelukkes at behovet for ordningen igjen kan øke dersom det blir behov for nye nedstengninger, og kredittmarkedene ikke fungerer på vanlig måte. Regjeringen vil forlenge lånegarantiordningen ut oktober 2021.

Regjeringen foreslår utsettelse og forlengelse av innbetalingsperioden for utsatte skatte- og avgiftskrav. Det kan bidra til at flere bedrifter får muligheten til å hente seg inn igjen etter koronakrisen. Se nærmere omtale i avsnitt 4.2.3 og i kapittel 5.

Begrensing på samling av større folkemengder på for eksempel arrangementer og kollektivtransport er trolig noen av tiltakene som vil bli opprettholdt lengst. Regjeringen foreslår derfor at det tas høyde for at ordninger for kultur/arrangementer og kollektivtransport forlenges ut oktober. Det gjelder arrangementsstøtten til kultur, idrett og frivillighet, samt støtteordningen til publikumsåpne arrangementer. Utbetalinger fra ordningene forutsetter at det eksisterer smitteverntiltak som legger begrensninger på gjennomføring av arrangementer og aktiviteter. Forhåpentlig er det gode muligheter for å avholde arrangementer til høsten, om enn i noe tilpasset form. Forslaget tar høyde for usikkerheten rundt dette. Tilsvarende foreslås økte bevilgninger for å kunne forlenge de midlertidige tilleggsavtalene på jernbane, tilskuddet til kommersiell buss- og båttransport og kompensasjonen for mindreinntekter i fylkeskommunal kollektivtransport.

Bevilgningen til den kommunale kompensasjonsordningen til næringslivet foreslås økt med 1 mrd. kroner. Forslaget innebærer en buffer på denne ordningen som skal utbetales ved behov, for eksempel dersom lokale eller regionale innstramminger i sommer eller høst legger vesentlige begrensninger på næringsaktivitet. Dette kan også være en buffer dersom det viser seg at for eksempel deler av reiselivsnæringen ikke kan gjenoppta aktiviteten til høsten når den generelle kompensasjonsordningen etter planen ikke lenger gjelder.

Den midlertidige reduksjonen i den lave merverdiavgiftssatsen, som gjelder blant annet overnatting og persontransport, foreslås forlenget frem til og med 30. september. Formålet med satsreduksjonen er å lette avgiftsbyrden under pandemien for tjenestetilbydere omfattet av satsen. Å ytterligere forlenge reduksjonen i den lave satsen når befolkningen er ferdigvaksinert og samfunnet åpner opp igjen vil ikke tjene noen hensikt. Tiltaket bør derfor fases ut.

Det kan tildeles midler fra omstillingsordningen for reiseliv-, servering- og eventnæringene ut året. Regjeringen vil også foreslå økte midler til internasjonal markedsføring av Norge som reisemål. Bruken forutsetter at innreisebegrensninger er tilstrekkelig lettet på. Regjeringen foreslår også 350 mill. kroner i tapsavsetning for å kunne opprettholde en høy utlånsramme for innovasjonslån og 100 mill. kroner til Grønn plattform. Det ligger også omfattende midler til det næringsrettede virkemiddelapparatet i vedtatt budsjett for 2021. Det er dermed flere tiltak på plass som bidrar til en nødvendig overgang fra kompensasjon til omstilling, for eksempel for reiselivsnæringen.

For 2021 er det allerede bevilget 9,8 mrd. kroner for å kompensere kommunesektoren for merutgifter og mindreinntekter som følge av pandemien. I revidert budsjett for 2021 vil regjeringens forslag samlet kompensere kommunesektoren med ytterligere 6,2 mrd. kroner i 2021. Regjeringen har spesifikt for 2. halvår 2021 lagt til grunn et behov tilsvarende 40 pst. av bevilgningen for 1. halvår for kompensasjonen som følger opp arbeidsgruppens kartlegging av merutgifter og mindreinntekter for kommunesektoren. Arbeidsgruppen bestående av representanter fra KS og berørte departement som har kartlagt økonomiske konsekvenser av pandemien for kommuneøkonomien, vil komme med nye anslag for 2021 i august. Regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av merutgifter og mindreinntekter i kommunesektoren i 2021 på bakgrunn av vurderingene fra denne gruppen.

Regjeringen foreslår økte bevilgninger til helsesektoren for videre håndtering av pandemien og smittevern. Blant annet foreslås det i overkant av 2 mrd. kroner til innkjøp av prøvetakingsutstyr og iverksettelse av et nasjonalt system for massetesting for covid-19, samt 625 mill. kroner til innkjøp av ytterligere vaksiner mot covid-19.

Regjeringen foreslår også økte midler til Avinor og private flyplasser som kompenserer for mindreinntekter 2. halvår.

Forlengelsene som er besluttet, tar høyde for et ulikt tempo i gjenåpningen. Forskjeller mellom sektorer og ordninger gjør at det ikke er hensiktsmessig å fastsette en felles sluttdato for alle økonomiske tiltak.

4.7 Veien videre

I mai i fjor la regjeringen frem en strategi for «Norges vei ut av krisen». Den ble oppdatert i nasjonalbudsjettet, og oppdateres på nytt i denne meldingen. I lys av at pandemien har vart i over et år, legges det nå mer vekt på tiltak for å redusere negative langtidsvirkninger av krisen. Regjeringens strategi for veien ut av krisen er å skape mer og inkludere flere og består av disse hovedpunktene:

• Få folk i jobb

• Ny vekst i private bedrifter

• Sammen ut av krisen

• Bygge kompetanse

• Grønn omstilling

• Forsterket internasjonalt samarbeid

Strategien for «Norges vei ut av krisen» strekker seg lenger enn inneværende år, og handler om hvordan regjeringen vil legge til rette for at vi kommer sammen ut av krisen, begrenser de negative langtidsvirkningene av krisen og skaper muligheter for ny vekst. Strategien fremhever regjeringens arbeid med å få folk tilbake i jobb, hindre at utsatte personer mister tilknytning til arbeidsmarkedet, bygge nødvendig kompetanse for morgendagens arbeidsliv, gi hjelp til sårbare grupper med sosiale og psykiske utfordringer og legge til rette for ny omstilling og vekst i private bedrifter som opplever langvarig fall i etterspørselen. Regjeringen forsterker nå innsatsen for å bekjempe negative langtidsvirkninger av krisen. Blant annet foreslås nye tiltak for økt kompetanse og for å ta igjen tapt progresjon i skole, voksenopplæring og barnehage. Det foreslås også nye tiltakspakker for sårbare grupper og psykisk helse.

Vi skal nå over i en normalsituasjon. Etter mer enn ett år med offentlige støtteordninger i et omfang vi aldri tidligere har sett, må næringslivet, så snart smitteverntiltak er tatt ned, basere investerings- og ansettelsesbeslutninger på forventninger om egen fremtidig inntjening. Når smitteverntiltakene kan lempes på, er avvikling av offentlige støtteordninger et viktig bidrag til aktivitet, sysselsetting og ny vekst i privat sektor.

Strategien for å få i gang vekst og få folk i jobb etter pandemien er i tråd med regjeringens langsiktige strategi som ble presentert i Perspektivmeldingen 2021. Der ble det lagt vekt på at vi må satse på utdanning, integrering, inkludering, innovasjon og effektivisering. Slik kan vi sikre vekst og verdiskaping og bærekraftige velferdsordninger.

Utvalget «Norge mot 2025» fikk i oppdrag å vurdere utviklingen i norsk økonomi frem mot 2025 og foreslå målrettede tiltak for økt verdiskaping i privat sektor. Utvalget leverte sin innstilling i slutten av mars. Utvalgets rapport er på vanlig måte sendt på høring, og regjeringen vil i lys av høringen komme tilbake med en nærmere redegjørelse i Nasjonalbudsjettet 2022. Boks 4.3 oppsummerer kort utvalgets innstilling.

4.7.1 Få folk i jobb

Både for den enkelte og for landet er det viktig at flest mulig er i arbeid. På veien ut av krisen må ledigheten ned og sysselsettingen opp. Det viktigste bidraget til aktivitet og sysselsetting er gjenåpning av samfunnet og avvikling av de midlertidige støtteordningene. Det vil gi bedrifter og personer gode insentiver til å gjenoppta aktivitet og komme tilbake i jobb. Samtidig vil det være nødvendig å forsterke innsatsen for langtidsledige og for grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet eller som står i fare å falle varig ut av arbeidslivet. Dette kan blant annet gjelde unge utenfor arbeidslivet og innvandrere. For å inkludere flere i arbeidslivet og unngå frafall i dagens situasjon, styrkes inkluderingsdugnaden, integreringsløftet og utdanningsløftet i inneværende år.

For å motvirke økt arbeidsledighet og hindre frafall fra arbeidslivet økes nivået på arbeidsmarkedstiltak betraktelig i år. Regjeringen foreslo i saldert budsjett en særlig økning av målrettede arbeidsmarkedstiltak, og i Prop. 79 S (2020–2021) ble det foreslått en ytterligere økning. Regjeringen foreslår nå å videreføre bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak fra Prop. 79 S (2020–2021). Det gir rom for 66 500 plasser i 2021, om lag 10 000 flere enn i 2020. Selv om arbeidsledigheten ventes å avta fremover, kan særlig utsatte grupper likevel ha utfordringer med å komme i jobb. Personer med nedsatt arbeidsevne har særlige utfordringer med å få innpass i arbeidslivet, og bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak gir rom for å styrke innsatsen også for denne gruppen i inneværende år. I tillegg er driftsbevilgningen til Nav økt. Rammebevilgningen til fylkeskommunene er også økt, slik at flere kan få bedriftsintern opplæring.

I dagens situasjon kan det være krevende for grupper blant nyutdannede og ungdom å få innpass i arbeidsmarkedet. For å unngå at unge med lave formelle kvalifikasjoner faller varig ut av arbeidslivet, er regjeringens ungdomssatsing ytterligere styrket. Mange unge arbeidssøkere har liten eller ingen arbeidserfaring. Regjeringen åpner derfor nå opp for at arbeidsgivere kan motta tilskudd for å ansette ungdom i sommerjobb. Tiltaket er rettet mot unge arbeidssøkere med behov for arbeidsrettet bistand som har utfordringer med å få sommerjobb på ordinære vilkår. Sommerjobb kan gi unge arbeidssøkere nyttig arbeidserfaring og virke motiverende for videre utdannings- og karrierevalg. Ordningen trer i kraft sommeren 2021. Regjeringen har også styrket innsatsen mot ungdom på flere andre områder. Det omfatter blant annet tettere oppfølging av unge som tar fag- og yrkesopplæring som arbeidsmarkedstiltak, styrket innsats for lærlinger og ungdom med psykiske lidelser.

Under pandemien har finanspolitikken blitt brukt raskt, kraftfullt og målrettet. På vei ut av krisen skal alle delene av den økonomiske politikken bidra til god utnyttelse av ressursene, for å motvirke arbeidsledighet og langvarig utenforskap. I budsjettet for 2021 er det betydelige bevilgninger som bidrar til at ledige kommer raskere i jobb og til å motvirke at ledigheten blir varig høyere som følge av pandemien.

Støtteordningene for næringslivet har lagt til rette for at bedrifter og arbeidsplasser kan klare seg gjennom krisen, slik at aktiviteten kan vende raskt tilbake når samfunnet åpner. Permitteringsperioden er allerede forlenget ut september. Regjeringen foreslår nå å videreføre kompensasjonsordningen og ordningene for kulturlivet noe utover høsten, se omtale i avsnitt 4.6. Lønnsstøtteordningen skal gi insentiver til aktivitet, og kompensasjonsordningene utgjør en buffer dersom det igjen blir behov for strenge smitteverntiltak. Det samme gjelder lånegarantiordningen.

4.7.2 Ny vekst i private bedrifter

Generelt er det utsikter til god vekst i økonomien i andre halvår. Den kostnadsmessige konkurranseevnen til norsk næringsliv har bedret seg betydelig siden 2013. Det legger til rette for økt aktivitet i de delene av norsk næringsliv som er utsatt for internasjonal konkurranse, og vil lette de omstillingene økonomien må igjennom. Gjenåpningen av samfunnet vil føre til at mye aktivitet kommer tilbake.

Krisehåndteringen har brakt oljepengebruken opp på historisk høye nivåer. Det er i tråd med handlingsregelen å øke oljepengebruken i krisetider som dette, men en vellykket krisehåndtering fordrer at man også lykkes med å ta ned pengebruken igjen etter krisen. En nedtrapping av den offentlige pengebruken vil bidra til å hindre at presset i økonomien blir for høyt når krisen er over. Slik kan det gis rom for vekst og nye arbeidsplasser i privat sektor.

Gode generelle rammevilkår for næringslivet og et skattesystem som gir insentiver til verdiskaping og arbeid, er sentralt for å lykkes med omstillingen. Regjeringen har i inneværende års budsjett prioritert brede lettelser i inntektsskatten for personer og en videre nedtrapping av formuesskatten for arbeidende kapital. For at vekstbedrifter lettere skal kunne tiltrekke seg og holde på nøkkelkompetanse og for å styrke det norske eierskapet, vil regjeringen legge frem forslag til en ny, enklere og gunstigere ordning for skattlegging av ansatteopsjoner for selskap i oppstarts- og vekstfasen i forbindelse med statsbudsjettet for 2022, etter at forslaget har vært på høring.

Støtteordningene under Innovasjon Norge og eksportfinansieringsordningene ligger på et høyt nivå. Regjeringen foreslår nå 350 mill. kroner til tapsavsetning for innovasjonslån og landsdekkende garantier slik at Innovasjon Norge kan utnytte rammene for lån og garantier fullt ut.

Som oppfølging av Nordområdemeldingen foreslår regjeringen å etablere et nytt investeringsfond forvaltet fra Nord-Norge. Fondet skal i første omgang ha en størrelse på 400 mill. kroner, hvor staten går inn med halvparten av kapitalen.

Regjeringen vil legge til rette for omstilling og ny vekst i særlig rammede næringer, slik vi gjør med blant annet omstillingsordningen for reiseliv-, servering- og eventnæringene. Regjeringen foreslår nå også å øke bevilgningen til reiselivstiltak i Innovasjon Norge med 50 mill. kroner. Midlene vil benyttes til internasjonal profilering av Norge som reisemål etter at innreiserestriksjonene er tilstrekkelig lettet.

4.7.3 Sammen ut av krisen

Regjeringen har under pandemien vært opptatt av å motvirke at krisen rammer skjevt og å skåne sårbare grupper fra inngripende smitteverntiltak. Regjeringens ambisjon er at ingen skal stå alene med utfordringer som er skapt av pandemien. Vi har prioritert økonomiske tiltak for å avbøte ensomhet blant eldre og tiltak for å forebygge vold og overgrep mot barn, for å støtte barn og unges psykiske helse og for å fremme integrering. Det vil være behov for ekstra innsats også fremover. I denne meldingen tydeliggjør regjeringen viktigheten av at vi går sammen ut av krisen.

Regjeringen har under pandemien jobbet planmessig og målrettet for å ivareta sårbare barn og unge. Ansvarlige departementer har fortløpende vurdert behovet for, og kommet med, kompenserende tiltak for barn og unge i de ulike tiltakspakkene som har vært fremmet til nå. Det har vært et tett samarbeid mellom relevante departementer for å sikre at et helhetlig perspektiv på situasjonen for barn og unge er ivaretatt.

Regjeringen slo tidlig fast at barn og unge skal prioriteres. Det er tydeliggjort i planene for håndtering av pandemien at barn og unge skal ha så lav tiltaksbyrde som mulig, og at tjenestene til barn og unge skal skjermes så langt det er smittevernfaglig forsvarlig. Ved behov for inngripende smitteverntiltak skal det gjennomføres risikovurdering av konsekvenser for barn og unge, og kompenserende tiltak må vurderes.

For å få oversikt over konsekvensene for barn og unge satte regjeringen i april 2020 ned en koordineringsgruppe som følger med på det samlede tjenestetilbudet til sårbare barn og unge, for å sikre at problemstillinger blir drøftet og håndtert på tvers av sektorene. Gruppen har gitt et viktig kunnskapsgrunnlag for regjeringen i håndteringen av pandemien. Den gjennomgående anbefalingen er at tjenestene og arenaene for barn og unge i størst mulig grad bør holdes åpne og tilgjengelige. Selv om situasjonen har vært krevende for kommunene, viser en spørreundersøkelse gjennomført av KS i januar og februar 2021 at hovedinntrykket er at kommunene langt på vei har klart å opprettholde tjenester med ordinær kvalitet siden mai 2020. Dette gjelder viktige områder som barnehage, skole og andre velferdstiltak.

Det er likevel ikke tvil om at barn og unge har båret en stor byrde under pandemien. En kunnskapsoppsummering fra NTNU skrevet på oppdrag fra Koronakommisjonen viser at situasjonen for mange sårbare barn og unge har forverret seg under pandemien. Nedstengning, sosial isolasjon og karantene har rammet mange, ikke minst i storbyene og andre steder med høyt smittetrykk. Krisen og smitteverntiltakene har også rammet de som har vanskelige oppvekstvilkår, hardest.

Koronakommisjonen fremhever at pandemien kan ha gitt redusert læring gjennom hele utdanningsløpet, fra barnehage og grunnskole til videregående og høyere utdanning. Hjemmeskole, digital undervisning og mangelfulle opplegg kan gi dårlige vilkår for læring, med lavere motivasjon, redusert læring og økt frafall, kanskje særlig for barn og unge fra lavinntektsfamilier. Kommisjonen uttrykker også bekymring for tilbudet til barn og unge med funksjonsnedsettelser.

Selv om mange barn og unge har klart seg bra under pandemien, vet vi også at flere opplever ensomhet og savner mer kontakt med jevnaldrende. Fritidsaktiviteter har blitt satt på pause i lange perioder, og flere barn og unge har mistet sin tilknytning til positive sosiale miljøer. Det er rapportert om en økning i omfang og alvorlighetsgrad av psykisk uhelse hos barn og unge. For barn og unge som har det utrygt hjemme, er situasjonen ekstra krevende.

Regjeringen arbeider med å innhente mer kunnskap om konsekvensene av pandemien for barn og unge. Nasjonalt kompetansesenter om vold og traumatisk stress vil i løpet av våren gjennomføre en ny studie av omfanget av vold og overgrep mot barn og unge under pandemien. Folkehelseinstituttet vil også utarbeide en oppdatert kunnskapsoversikt om konsekvenser av covid-19 for barn og unges livssituasjon og psykiske helse.

Regjeringen foreslår nå en rekke ytterligere tiltak for å redusere konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene for barn og unge og for sårbare grupper. Samlet foreslås det tiltak på over 900 mill. kroner til å ta igjen tapt læring, bedre befolkningens psykiske helse, forebygge rusproblemer og for å avhjelpe situasjonen for sårbare grupper og for flyktninger og innvandrere.

Regjeringen foreslår en egen tiltakspakke for psykisk helse på totalt 300 mill. kroner for å følge opp forslag fra ekspertgruppen ledet av psykolog Peder Kjøs. Ekspertgruppen har sett på konsekvenser av koronapandemien for befolkningens psykiske helse, livskvalitet og rusmiddelbruk. Tiltakene som foreslås inkluderer blant annet økt kommunalt behandlingstilbud, aktivitetstiltak for aleneboende og eldre, økt kompetanse om forebyggende arbeid i skolen, samt oppfølging av barn og unge med behov for langvarig oppfølging og sammensatte tjenester. Dette bidrar til at skolene kan jobbe forebyggende mot psykisk uhelse og tilpasse opplæringsløpene til elever som opplever psykiske plager eller lidelser. Også tidligere i budsjettåret er bevilgningene til arbeidet med psykisk helse økt, blant annet gjennom 100 mill. kroner til kommunale lavterskeltilbud til personer med moderate til alvorlige problemer med rus eller psykisk helse under pandemien. Se nærmere omtale under Helse- og omsorgsdepartementet i Prop. 195 S (2020–2021).

For å avhjelpe konsekvensene av pandemien for sårbare grupper foreslår regjeringen nå en ny tiltakspakke på 260 mill. kroner. Tiltakene er rettet mot vold og overgrep, støtte til familier, foreldre og barnevernet, og mot personer med funksjonsnedsettelser. Tiltakene kommer på toppen av tiltakene regjeringen fremmet i Prop. 79 S (2020–2021) på til sammen 450 mill. kroner til sårbare grupper. Se nærmere omtale under Barne- og familiedepartementet i Prop. 195 S (2020–2021).

Regjeringen foreslår å utvide tilskuddet for å hjelpe elever med å ta igjen tapt progresjon med 296 mill. kroner for høsten 2021. Dette forsterker satsingen fra 2020, som er videreført med 160 mill. kroner for våren 2021. Det har vært stort behov for tiltaket. Flere ressurser i klasserommet har vært positivt for elevene, ikke bare de som oppfattes som sårbare. Regjeringen foreslår at målgruppen utvides til alle elever og i tillegg inkluderer barnehager og voksenopplæring. Tilskuddet kan eksempelvis benyttes til tilbud som leksehjelp, ettermiddagsskole eller intensivkurs, styrkingstiltak i fag og annen oppfølging, eller til flere kontaktlærere, miljøarbeidere/sosiallærere og andre ansatte som bidrar i skolen eller barnehagen. Regjeringen foreslår også at 10 mill. kroner kan benyttes til tiltak for å ta igjen tapt læring og tidlig innsats, som fordeles særskilt til levekårsutsatte byområder som omfattes av regjeringens områdesatsing.

Også i voksenopplæringen kan stengte undervisningstilbud eller lange perioder med digital opplæring føre til tapt progresjon eller læringsutbytte. Deltakere som faller fra opplæringen, får svekket sine muligheter til videre utdanning og arbeid. Særlig vil personer med svake språklige eller digitale ferdigheter kunne bli forsinket og ikke være forberedt til å avlegge eksamen eller få sluttvurdering som planlagt. Regjeringen har som målsetting at voksne skal få bedre muligheter til å styrke sin kompetanse, og foreslår en ny tilskuddsordning for formålet.

Et mer krevende arbeidsmarked gjør det særlig utfordrende for personer med lav formell kompetanse og liten yrkeserfaring å komme i jobb, samtidig som pandemien har gjort det vanskelig å tilby enkelte integreringstiltak av god kvalitet. Regjeringen foreslår 93 mill. kroner til utvidet rett til introduksjonsprogram og norskopplæring for flyktninger og innvandrere.

Regjeringen vil følge utviklingen tett fremover for å sørge for at sårbare grupper blir ivaretatt. Regjeringen vil gi en samlet fremstilling av arbeidet for å bedre situasjonen for sårbare barn og unge i Prop. 1 S for 2022 fra Barne- og familiedepartementet, og vil i den forbindelse også vurdere behov for videre tiltak.

4.7.4 Bygge kompetanse

Regjeringen legger vekt på at flere skal fullføre videregående skole og at flere får den kompetansen som morgendagens arbeids- og næringsliv trenger. Det gjelder også de som er blitt permitterte eller arbeidsledige som følge av pandemien. Regjeringen lanserte derfor i fjor Utdanningsløftet 2020. Ved å satse på kunnskap og kompetanse er målet at vi skal komme styrket ut av krisen. Budsjettet for 2021 inneholder også en stor satsing på ulike kompetansetiltak. Det er blant annet lagt til rette for at flere får mulighet til å fullføre videregående opplæring, både avgangselever uten vitnemål og ledige og permitterte arbeidstakere. Antallet studieplasser er økt vesentlig, både ved høyere yrkesfaglig utdanning og ved universiteter og høyskoler. I revidert budsjett foreslår regjeringen ytterligere tiltak for å bygge kompetanse.

Regjeringen prioriterer innsatsen mot langtidsledighet høyt, og tiltak som gir flere mulighet til å øke sin kompetanse kan være særlig viktig for å redusere langvarig arbeidsledighet. Det er blant annet innført en midlertidig ordning som gjør det lettere å ta opplæring og samtidig beholde retten til dagpenger. Regjeringen har lagt frem forslag til nytt regelverk som også fremover skal gjøre det lettere for helt ledige og helt permitterte å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning, jf. Prop. 170 L (2020–2021). På sikt er målet med nytt regelverk å fremme overgang til jobb og å øke sysselsettingen blant personer som står i fare for å stå langvarig uten arbeid.

Pandemien har påvirket studentenes hverdag sterkt, og det er fare for at flere faller fra. Studentenes læringssituasjon har blitt vanskeligere som følge av mye digital undervisning og vurdering, redusert tilgang til campus og begrensninger i sosial og faglig omgang med forelesere og medstudenter. Regjeringen foreslår en bevilgning på 50 mill. kroner til tiltak for å motvirke at studenter faller fra eller blir forsinket i studieløpet sitt.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til fleksibel og desentralisert utdanning gjennom Diku. Midlene bidra til drift og utvikling av flere utdanningstilbud som bedre treffer et skiftende behov, både geografisk og for ulike fagområder.

Flybransjen har vært hardt rammet av pandemien. Vi følger opp et innspill fra partene i arbeidslivet om et ettårig kompetanseløft for luftfarten, etter modell av kompetanseløft for utsatte industriklynger. Representanter fra luftfarten skal definere hvilke opplæringsbehov luftfarten har og velge hvilken utdanning og opplæring som skal inngå i kompetanseløftet. Midlene kan benyttes både til utvikling og drift av nye tilbud, og til å gi flere deltakere plass i eksisterende tilbud.

4.7.5 Grønn omstilling

Regjeringen har lagt frem både en klimamelding og nasjonal transportplan. Disse skal følges opp og gir viktige rammer for at næringslivet kan skape grønne jobber og en mer bærekraftig fremtid på veien ut av krisen.

2021-budsjettet inneholder en betydelig satsing på klima, herunder bevilgninger til demonstrasjonsprosjektet for fangst, transport og lagring av CO₂, satsing på klimavennlige transportløsninger, tiltak for lav- og nullutslippsløsninger i fylkeskommunale hurtigbåtsamband, næringsrettede tiltak innenfor Grønn plattform og økt investeringskapital til klimavennlige investeringer gjennom Nysnø.

I revidert budsjett foreslår regjeringen ytterligere 100 mill. kroner til Grønn plattform, en felles konkurransearena for Innovasjon Norge, Forskningsrådet og Siva for å fremme omstilling gjennom å gi støtte til prosjekter innen forskning, innovasjon og kommersialisering.

For å følge opp regjeringens hydrogenstrategi fremmes det nå forslag om ytterligere 100 mill. kroner. Mesteparten av dette er til Enova, som skal følge opp hydrogensatsingen og veikartet, med særlig vekt på å støtte opp under teknologiutvikling gjennom pilot og demonstrasjonsprosjekter for etablering av infrastruktur med fokus på geografiske hydrogenknutepunkter og leveransekjeder som legger til rette for kommersiell bruk av hydrogen. 15 mill. kroner av hydrogensatsingen er til et nytt forskningssenter for miljøvennlig energi for hydrogen og ammoniakk.

4.7.6 Forsterket internasjonalt samarbeid

Morgendagens utfordringer må løses i samarbeid med andre land. Regjeringen vil fortsette Norges internasjonale engasjement, blant annet innen vaksiner, handel, utvikling, klima og beredskap.

I dagens situasjon er internasjonalt samarbeid om å slå tilbake pandemien globalt særlig viktig. Så lenge viruset er aktivt i deler av verden vil faren for nye virusvarianter og ny spredning være til stede. Derfor har Norge tatt en ledende rolle i Access to Covid-19 – Accelerator (ACT-A), som er et verdensomspennende samarbeid mellom myndigheter og sentrale internasjonale helseinstitusjoner med sikte på å forsere tilgangen til vaksiner, medisiner og tester over hele verden. Vaksinepilaren i samarbeidet er COVAX, som ledes av vaksineorganisasjonene Gavi og CEPI. Regjeringen foreslår nå 200 mill. kroner i tilskudd til CEPI til utvikling av vaksiner som beskytter mot nye virusvarianter. Regjeringen foreslår også å donere inntil 700 nødrespiratorer til Verdens helseorganisasjon som bidrag til den internasjonale helseberedskapen.

For å bidra til mer kunnskap om blant annet virkningen av smitteverntiltak, i Norge og i verden for øvrig, foreslår regjeringen å etablere et WHO Collaborating Centre ved FHI.

Videre foreslås det flere omdisponeringer innenfor bistandsrammen på 1 pst. av BNI, slik denne er anslått i nasjonalbudsjettet for 2021. Dette innebærer blant annet økte bevilgninger til samarbeidet med sivilsamfunnsorganisasjoner som når ut til sårbare grupper i partnerland i Afrika sør for Sahara under koronapandemien. Denne støtten vil blant annet bidra til at sivilsamfunnsorganisasjoner kan opprettholde sitt arbeid knyttet til matsikkerhet, lokal matproduksjon, skolemat og gjenåpning av skoler. Utdanning er grunnleggende for å gjenoppbygge bedre og mer bærekraftige samfunn i etterkant av krisen, og vil også ha avgjørende betydning for likestilling og jobbskaping.