3 Den økonomiske politikken

Norsk økonomi er i en høykonjunktur med lav ledighet og tiltakende lønns- og prisvekst. I en høykonjunktur bør den økonomiske politikken strammes inn. Norges Bank har økt renten og anslår videre renteoppgang fremover. Regjeringen legger stor vekt på en trygg økonomisk styring. De ekstraordinære utgiftene som følger av situasjonen vi nå står i, må prioriteres innenfor en samlet ansvarlig økonomisk ramme. Det er viktig av hensynet til norsk økonomi. Økt offentlig pengebruk i en situasjon med høy aktivitet i økonomien og mangel på tilgjengelige ressurser, kan forsterke presset på priser og lønninger og dermed legge en større del av ansvaret for å stramme inn i den økonomiske politikken på pengepolitikken. En ansvarlig økonomisk politikk er også viktig for å bevare bærekraften i statsfinansene over tid.

3.1 Budsjettpolitikken

Budsjettpolitikken skal legge til rette for en balansert utvikling i norsk økonomi, både på kort og lang sikt. Handlingsregelen gir en langsiktig rettesnor for bærekraftig bruk av midlene i Statens pensjonsfond utland, og legger opp til en bruk av fondsmidler som over tid skal være om lag i takt med den forventede realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst. På kort sikt skal bruken av fondsmidlene tilpasses situasjonen i økonomien og jevne ut svingninger i etterspørselen etter varer og tjenester. Rammeverket for finanspolitikken er beskrevet i boks 3.1 og 3.2.

3.1.1 Innretning av budsjettet i 2022

I regjeringens tilleggsproposisjon om statsbudsjettet i fjor høst var det planlagt at de ekstraordinære økonomiske koronatiltakene i all hovedsak skulle fases ut i 2021, noe som ville innebære en nedtrapping av den høye oljepengebruken fra pandemien. Da omikronbølgen slo inn mot slutten av fjoråret og strenge smitteverntiltak måtte gjeninnføres, ble det likevel behov for å forlenge økonomiske koronatiltak inn i første halvår i år. Sammen med budsjettendringene som er foreslått og vedtatt hittil i år knyttet til høye strømpriser og krig i Ukraina, ligger oljepengebruken an til å bli høyere enn planlagt i fjor høst. Forslagene er hver for seg godt begrunnet, men kommer samtidig med at økonomien er i høykonjunktur.

Siden Saldert budsjett 2022 har det vært foreslått og vedtatt ekstraordinære tiltak for om lag 60 mrd. kroner, med 24,7 mrd. kroner til midlertidige koronatiltak, 20,5 mrd. kroner til strømstøtte og 14,4 mrd. kroner til styrking av den sivile og militære beredskapen og for å kunne ta imot et stort antall personer på flukt fra Ukraina. For å unngå at finanspolitikken skal bidra til å øke presset i økonomien, har regjeringen lagt vekt på å finne inndekning for de økte utgiftene, uten å gjennomføre velferdskutt eller store skatte- og avgiftsøkninger. For mange utgiftsposter er det igangsatt aktivitet, og det er krevende å ta utgiftene ned midt i et budsjettår. Regjeringen har likevel tatt aktive grep som har bedret budsjettet med 17,5 mrd. kroner. Rammetilskuddet til kommunesektoren er satt ned med 11,5 mrd. kroner, siden kommunesektoren har forbigående høye og uventede skatteinntekter i 2022 som skyldes ekstraordinært høye aksjeutbytter mot slutten av fjoråret. Videre er andre utgifter redusert med om lag 2 mrd. kroner, og det er funnet inndekning for 4 mrd. kroner ved å omprioritere innenfor bistandsrammen. Det er ikke gjort endringer i skatte- og avgiftsreglene for å dekke inn økte utgifter. Slike endringer er praktisk krevende å gjennomføre midt i et budsjettår, og bør vurderes helhetlig i de ordinære budsjettrundene.

Også andre anslagsendringer har bidratt til å bedre budsjettet siden det ble lagt frem i fjor høst, som for eksempel at anslaget for strukturelle skatteinntekter mv. er oppjustert med 11,2 mrd. kroner, at anslaget for statens utbytteinntekter er oppjustert med 7,8 mrd. kroner og at anslagene for økonomiske støttetiltak fra pandemien er nedjustert. I motsatt retning trekker en oppjustering i anslaget for utgiftene i folketrygden på 10,2 mrd. kroner, som isolert sett svekker budsjettbalansen.

Staten mottar store inntekter fra strømproduksjonen når strømprisene er høye, herunder økte skatteinntekter fra kraftselskapene og økte utbytter fra Statkraft, men en stor del av disse inntektene betales etterskuddsvis. Som følge av forventinger om noe høyere strømpriser over tid, er det nå lagt til grunn et varig høyere nivå på skatteinntektene fra kraftselskapene. Sammen med andre justeringer bidrar det til oppjusteringen av anslaget på strukturelle skatteinntekter mv. på 11,2 mrd. kroner, som omtalt over. Dermed er utgiftene til regjeringens strømstøtteordning delvis motsvart av økte inntekter som følge av høyere strømpriser i den strukturelle budsjettbalansen.

Samlet sett anslås oljepengebruken, målt ved denstrukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen, i 2022 til 352 mrd. kroner, se tabell 3.1 og figur 3.1. Det er om lag 30 mrd. kroner mindre enn slik det så ut før revidert nasjonalbudsjett, men fortsatt om lag 30 mrd. kroner mer enn anslått i regjeringens tilleggsproposisjon fra i fjor høst. For 2022 anslås oljepengebruken å utgjøre 10,3 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, en økning fra 7,3 pst. før pandemien.

Budsjettimpulsen i 2022 anslås til -0,5 pst., målt ved endringen i det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. I regjeringens opprinnelige budsjettopplegg for 2022 var impulsen anslått til -2,6 pst. Litt under halvparten av endringen skyldes høyere oljepengebruk i 2022, og litt over halvparten skyldes lavere oljepengebruk i 2021, jf. omtale i kap. 3.1.2. Samlet sett ligger oljepengebruken i 2022 anslagsvis rundt 108 mrd. kroner høyere enn i 2019 (målt i faste 2022-kroner) selv om en stor andel av de midlertidige økonomiske koronatiltakene er trappet ned. Koronatiltak som vil belaste budsjettet første halvår 2022 vil i hovedsak ikke bli videreført i fremtidige budsjetter.

Selv om det strukturelle oljekorrigerte underskuddet normalt omtales som bruken av fondsmidler, er det det oljekorrigerte underskuddet som utgjør det faktiske uttaket fra Statens pensjonsfond utland, jf. omtalen i boks 3.1. Det oljekorrigerte underskuddet anslås til 303 mrd. kroner i 2022.

Statsbudsjettets underliggende reelle utgiftsvekst i 2022 anslås til 0,8 pst., mot et anslag på -3,2 pst. i Saldert budsjett.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er anslått til 933 mrd. kroner i 2022, opp fra et anslag på 277 mrd. kroner i fjor høst. Oppjusteringene skyldes særlig de høye nivåene på gassprisene, men også høye oljepriser.

Statens pensjonsfond utland (SPU) var 12 340 mrd. kroner ved inngangen til 2022, om lag som lagt til grunn i regjeringens budsjettforslag. Mens høye olje- og gasspriser innebærer økte inntekter fra petroleumsvirksomheten, har uroen i internasjonale finansmarkeder hittil i år redusert verdien av SPU, og det er en risiko for at markedsverdien av fondet kan falle videre. Bruken av oljepenger i 2022 anslås å utgjøre 2,9 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året, opp fra anslått 2,6 pst. i fjor høst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Statsforvaltningen utgjør sammen med kommuneforvaltningen offentlig forvaltning.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

De oppsparte midlene i SPU har gitt Norge økonomisk handlefrihet til å håndtere de ulike krisene som har oppstått de siste årene. Fondsverdien er nå mer enn tre ganger så stor som verdiskapingen i fastlandsøkonomien, og fondsinntektene har blitt en viktigere finansieringskilde for statsbudsjettet enn tidligere. Figur 3.7 viser verdiøkningen siden fondet ble etablert. Før koronapandemien dekket uttaket fra fondet drøyt 15 pst. av utgiftene på statsbudsjettet, mens det anslås at om lag 20 pst. av utgiftene i år dekkes av bruk av fondsmidler, se figur 3.8.

Med et anslått oljekorrigert underskudd på 303 mrd. kroner og en netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på 933 mrd. kroner, anslås en netto overføring fra statsbudsjettet til SPU på 630 mrd. kroner i 2022, se tabell 3.2. Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og SPU anslås til 875 mrd. kroner i 2022, som tilsvarer om lag 26 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. I 2020 var det et samlet underskudd i statsbudsjettet og SPU. Endringene er således store på kort tid.

De siste årene har noen utgifter vært ekstraordinære og midlertidige, mens andre utgiftsposter kan ventes å øke på mer varig basis, som for eksempel utgifter til beredskap og forsvar. Bærekraftige statsfinanser fordrer at det finnes inndekning for økte utgifter, og at krisetiltak ikke gir varig høyere utgiftsnivå i offentlig sektor.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Norges Bank Investment Management og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Utgifter utenom petroleumsvirksomhet.

Kilde: Norges Bank Investment Management og Finansdepartementet.

Frem mot høstens statsbudsjett vil regjeringen gjennomgå planene for byggeprosjekter i statlig sivil sektor. Disse investeringene har økt over flere år og er nå kommet opp på et høyt nivå. Enkelte prosjekter er særlig store og kostbare, samtidig som samfunnsnytten ofte er mindre enn kostnadene. Investeringene må innrettes mer nøkternt fremover, også i lys av at handlingsrommet i finanspolitikken gjør det krevende å finansiere alle prosjektene som nå er under planlegging. Det er samtidig utfordringer med kostnadskontroll og kostnadsøkninger. I en situasjon med press i arbeidsmarkedet og kraftige prisøkninger på innsatsfaktorer, bl.a. som følge av krigen i Ukraina, kan staten bidra til å avlaste presset i markedet ved å redusere egen aktivitet. Som et første skritt av en bredere gjennomgang vil regjeringen redusere omfanget av flere statlige byggeprosjekter, se omtale i proposisjonen med tilleggsbevilgninger og omprioriteringer ifb. RNB. Frem mot høstens statsbudsjett vil regjeringen også gjennomgå planene for samferdselsinvesteringer. Målet er å redusere kostnadene til slike prosjekter, få bedre kostnadskontroll og unngå ytterligere press i norsk økonomi.

Det er flere hensyn som må vektlegges i vurderingen av innretningen av finanspolitikken, herunder hensynet til en stabil økonomisk utvikling og hensynet til at formuen skal komme både nåværende og fremtidige generasjoner til gode, se nærmere drøfting om hensyn og avveiinger ved bruk av fondsmidler i boks 3.2. I vurderingen av hvor mye oljepenger som skal brukes i det enkelte budsjettår, tillegges situasjonen i norsk økonomi stor vekt, og det legges mindre vekt på kortsiktige endringer i fondsverdien. Mer varige endringer i fondsverdien vil derimot påvirke det langsiktige finansieringsbidraget vi kan vente å få fra SPU.

Finanspolitikken må ta høyde for et langvarig fall i fondsverdien. De siste årene har fondsverdien økt raskt, og mer enn den forventede realavkastningen. Det er lite sannsynlig at dette fortsetter, og hittil i år har vi sett et markert fall i fondsverdien. Vi må være forberedt på at fondsverdien kan falle videre når vi er inne i en periode der sentralbankene varsler økte styringsrenter, og inflasjonen er høy. Når overføringer fra fondet til statsbudsjettet finansierer så mye som over 20 pst. av statens utgifter, vil også et mulig fall i fondsverdien bli mer krevende å håndtere. Både hensynet til stabilitet i norsk økonomi, et mulig videre fall i fondsverdien og hensynet til at fondsuttaket skal deles over generasjoner, taler for forsiktighet i bruken av fondsmidler. Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser har belyst denne problemstillingen i sin første rapport, fra februar 2022, se boks 3.3 om utvalgets vurderinger og Finansdepartementets videre oppfølging.

3.1.2 Oppdaterte tall for budsjettet i 2021

Gjennom pandemien har det vært betydelige revisjoner i anslagene for de finanspolitiske indikatorene. Svekkelsen av budsjettbalansen i 2021 anslås nå mindre enn i fjor høst, se tabell 3.3. Bruken av oljepenger, målt ved detstrukturelle oljekorrigerte underskuddet, er nedjustert med 43 mrd. kroner til 354,3 mrd. kroner i 2021. Inntektene har vist seg å bli høyere enn tidligere anslått og utgiftene lavere. Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien anslås oljepengebruken i 2021 nå til 10,8 pst. i 2021, ned fra et anslag på 12,1 pst. i fjor høst. Budsjettimpulsen i 2021 beregnes nå til -0,6 pst., ned fra anslått 0,6 pst. i Nasjonalbudsjettet 2022.

Den faktiske overføringen fra Statens pensjonsfond utland, det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, endte på 369 mrd. kroner. Dette er også lavere enn ventet i fjor høst.

3.1.3 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Overskuddet i offentlig forvaltning måles i nasjonalregnskapet ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning1 til om lag 1 021 mrd. kroner i 2022. Det tilsvarer 22,6 pst. av BNP, se tabell 3.4. I 2021 var netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning på om lag 401 mrd. kroner.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten i nyere tid hatt et underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene. Det skyldes hovedsakelig høye bruttorealinvesteringer.

En mye brukt indikator for budsjettbalanse i europeiske land er netto finansinvesteringer i prosent av BNP. Landene i OECD og euroområdet har i gjennomsnitt hatt et visst underskudd i offentlige budsjetter. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 5,2 pst. av BNP i 2022.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Norge har et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD, men som historisk har vært lavere enn flere av de nordiske landene målt som andel av landets verdiskaping, se figur 3.10. Andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe avhengig av blant annet i hvilken grad offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet, Finansdepartementet (Sverige), Finansministeriet og OECD.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Fra 2019 til 2021 økte norske offentlige utgifter som andel av fastlands-BNP fra 60 pst. til om lag 62,5 pst. Økningen skyldes både økte offentlige utgifter og redusert verdiskaping i fastlandsøkonomien. Lavere utgifter og høyere verdiskaping gjør at offentlig utgifter som andel av BNP er ventet å avta til 61,0 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2022, se figur 3.11.

Boks 3.1 Det finanspolitiske rammeverket

I likhet med de fleste andre land har Norge et finanspolitisk rammeverk som stiller krav til budsjettets balanse. Rammeverket i Norge er i tillegg tilpasset den spesielle situasjonen vi har med store, midlertidige petroleumsinntekter og store fondsinntekter.

Hensikten med vårt finanspolitiske rammeverk er å omgjøre petroleumsressursene til en varig inntektskilde for det norske folk. Det gjøres ved at inntektene fra petroleumsvirksomheten ikke brukes løpende over statsbudsjettet, men spares i Statens pensjonsfond utland (SPU), og at vi over tid bare bruker realavkastningen fra fondet over statsbudsjettet.

Hvordan petroleumsformuen spares i SPU og innfases i økonomien, er hjemlet i lov om Statens pensjonsfond. Loven sikrer at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres fra statsbudsjettet til SPU og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Fondets avkastning inntektsføres direkte i fondet.

Overføringen tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, som vedtas av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet, se figur 3.12.

Forstørr bilde

¹ Statens inntekter fra petroleumsvirksomhet inngår i statsbudsjettet før netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres til SPU, illustrert ved de stiplede linjene, men dette er forenklet i illustrasjonen.

Kilde: Finansdepartementet.

Handlingsregelen har siden 2001 gitt en retningslinje for uttak fra fondet:

• Bruken av fondsmidler skal over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland.

• Det skal legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Forventet realavkastning er anslått til 3 pst. Handlingsregelen legger til rette for at realverdien av fondet opprettholdes, til nytte for både nålevende og fremtidige generasjoner.

Det finanspolitiske rammeverket bidrar til å skjerme statsbudsjettet fra kortsiktige svingninger i petroleumsinntektene, og gir handlefrihet i finanspolitikken til å motvirke økonomiske tilbakeslag. Avveiingene i finanspolitikken er drøftet i boks 3.2.

Det strukturelle underskuddet og automatiske stabilisatorer

Handlingsregelen og «bruken av oljepenger» knyttes til det det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, og ikke det oljekorrigerte. Det legger til rette for at de automatiske stabilisatorene i budsjettet får virke. I en høykonjunktur er skatte- og avgiftsinntektene høye og utgiftene til ledighetstrygd lave, mens det er motsatt i en lavkonjunktur. I det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet korrigeres det for slike konjunkturmessige forhold. Det gjør at finanspolitikken automatisk får virke ekspansivt i nedgangstider og innstrammende i oppgangstider, slik at finanspolitikken bidrar til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Virkningene av de automatiske stabilisatorene kan være betydelig. Forskjellen mellom det oljekorrigerte og det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet er de automatiske stabilisatorene, samt noen mer tekniske og regnskapsmessige forhold, se boks 3.1 i Meld. St. 1 (2021–2022) og Vedlegg 1 side 195 i Nasjonalbudsjettet 2022 for nærmere beskrivelse.

Hvordan kan oljepengene brukes?

Bestemmelsen i loven om Statens pensjonsfond om at fondsmidlene bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget sikrer åpenhet rundt beslutninger og bruken av fondets midler, ved at de inngår og synliggjøres i statsbudsjettet og statsregnskapet. Det sikrer at midlene fra fondet inngår i en helhetlig budsjettprosess og ikke øremerkes spesielle formål, og hindrer at fondet skal bli en alternativ finansieringskilde for utgifter som ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen. Så lenge det er midler i fondet, skal et underskudd i statsbudsjettet dekkes ved overføringer derfra, og ikke ved låneopptak, jf. lov om Statens pensjonsfond.

Midlene i fondet plasseres utelukkende i utlandet som en finansiell investering med sikte på høyest mulig avkastning over tid, innenfor en moderat risiko. At inntektene plasseres i utlandet, legger til rette for forutsigbarhet i markedet for norske kroner. Det hindrer at fondsoppbyggingen i seg selv blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi.

Siden handlingsregelen ble etablert i 2001, har sterk vekst i fondskapitalen gitt rom for en betydelig økning i bruken av midler fra fondet. Med rammeverket har vi lykkes i å frikoble opptjeningen av petroleumsinntektene fra bruken av dem.

Boks 3.2 Hensyn og avveiinger ved bruk av fondsmidler

Intensjonen bak handlingsregelen har ligget fast siden 2001: vi bevarer formuen og bruker avkastningen. Slik kommer formuen både nåværende og fremtidige generasjoner til gode.

Handlingsregelen uttrykker at bruken av fondsmidler over tid skal følge den forventede realavkastningen av SPU, anslått til 3 pst. Dersom en skulle brukt 3 pst. av fondet i det enkelte år, ville endringer i fondsverdien fra ett år til det neste gitt utslag i budsjettene og økonomien. I det enkelte år skal bruken av fondsmidler tilpasses den økonomiske situasjonen slik at finanspolitikken kan bidra til å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Fondsmidlene skal brukes på en måte som gir en god avveiing mellom bruk i dag og bruk over tid, og som legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi. I vurderingen av bruken av fondsmidler må disse tre hensynene veies mot hverandre, illustrert i figur 3.13. Bruk av fondsmidler i dag må avveies mot hensynet til at formuen også skal kunne brukes i fremtiden. En bruk som bevarer realverdien av fondet, vil balansere disse hensynene. Samtidig må bruken av fondsmidler tilpasses slik at vi får en mest mulig stabil utvikling i norsk økonomi, både i det enkelte år og over tid. Konjunktursituasjonen tillegges derfor stor vekt i vurderingen av pengebruken fra ett år til det neste. Hensynet til en stabil utvikling innebærer også at særskilt store endringer i fondsverdien eller det strukturelle oljekorrigerte underskuddet må fordeles over flere år for å unngå en brå innstramming som vil kunne skape ustabilitet i økonomien.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Avveiingene mellom de tre hensynene er blitt mer krevende etter hvert som fondet har fått større betydning for offentlige budsjetter og økonomien. I takt med at petroleumsressurser er hentet opp av bakken og omplassert i finansiell formue, har svingninger i petroleumspriser fått mindre å si for statens inntekter. Endringer i markedsverdien av SPU har fått gradvis større betydning. Fondet er nå over tre ganger så stort som fastlandsøkonomien. Uttaket fra fondet utgjør rundt 10 pst. av fastlandsøkonomien og finansierer om lag 20 pst. av statens utgifter. Samtidig er fondsverdien en usikker størrelse. Bare siden årsskiftet til utgangen av april har avkastningen av referanseindeksen til SPU vært -10 prosent målt i lokal valuta. Fondets økende betydning for finansiering av velferdsstaten gjør oss mer sårbare for varige fall i fondsverdien. Når fremtidige petroleumsinntekter etter hvert forventes å bli mindre, er det mindre sannsynlig at et fall i fondsverdien vil oppveies av påfyll av petroleumsinntekter, slik vi har opplevd tidligere. Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser var også opptatt av dette i sin første uttalelse om vurderingen av langsiktig bærekraft i statsfinansene, se omtale i boks 3.3.¹

I praksis har bruken av fondsmidler eller «oljepenger», målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, i det enkelte år avveket fra den forventede realavkastningen, se figur 3.14. I praktiseringen av handlingsregelen og avveiingen mellom de ulike hensynene er det nødvendig med betydelig grad av skjønnsutøvelse.

¹ Se også Uttalelse 2022 fra Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser, 3. februar 2022.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ I 2001 var anslaget på forventet realavkastning 4 prosent. Fra og med nasjonalbudsjettet for 2018, lagt frem i oktober 2017, ble anslaget nedjustert til 3 prosent.

Kilde: Finansdepartementet.

I Perspektivmeldingen 2021² ble det vist til at uttaket i normalår, som vil være de fleste år, bør ligge under 3 pst. for at fondsuttaket over tid skal være 3 pst. Å bruke litt mindre enn forventet realavkastning i normale tider, vil gi en ekstra sparing som kan tæres på dersom fondet skulle falle i verdi. Det vil gjøre det mulig å gradvis tilpasse bruken til en lavere fondsverdi. En gradvis tilpasning av uttaket gir isolert sett et høyere uttak enn forventet realavkastning over en periode, men denne merbruken vil da kunne motsvares av den ekstra sparingen i normale tider slik at bruken over tid kan tilsvare forventet realavkastning av fondet. I Perspektivmeldingen 2021 og i Nasjonalbudsjettet 2022 ble usikkerheten om utviklingen i fondsverdien fremover ivaretatt i de langsiktige fremskrivingene ved å ta utgangspunkt i en verdi på fondet som lå litt lavere enn markedsverdien. Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser pekte på at en rettesnor basert på et beregnet bærekraftig nivå på kontantstrømmen til fondet også vil være en metode for å redusere usikkerheten knyttet til endringer i markedsverdien.

Erfaringer har vist at det generelt kan være vanskeligere å redusere pengebruken på statsbudsjettet enn å øke den. En finanspolitikk som ikke er symmetrisk over konjunktursykelen vil alt annet likt tære på fondsverdien over tid. Med en ekstra sparing i normale tider vil det kunne gjøres et større uttak fra fondet ved store tilbakeslag i økonomien. For eksempel har vi hatt større handlefrihet i møte med koronapandemien fordi bruken av fondsmidler i årene før krisen lå under den forventede avkastningen av fondet.

I Figur 3.15 illustreres disse drivkreftene i et stilisert diagram. En måte å ivareta hensynene til opprettholdbare uttak i dag og i fremtiden, samt en stabil utvikling i økonomien, er å la fondsuttaket ligge under den den forventede realavkastningen i normale tider. Figuren viser også hvordan denne avveiingen avhenger av usikkerhet i fondsverdien og hvordan motkonjunkturpolitikken føres. Jo større usikkerhet det er om utviklingen i fondsverdien og jo mer asymmetri det er i motkonjunkturpolitikken, desto lavere bør fondsuttaket være i en normal konjunktursituasjon. Det forsterkes jo større vekt man legger på stabilitet i økonomien og forutsigbarhet i finanspolitikken. Det vil også være andre usikkerhetsmomenter som trekker i retning av å være forsiktig i pengebruken i normale tider.

² Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Det er mer enn 20 år siden handlingsregelen ble introdusert. Selv om store endringer har skjedd siden den gang, så har retningslinjen tjent oss godt. Den er enkel å forstå, og det er bred politisk oppslutning om den. Rammeverket for finanspolitikken og lov om Statens pensjonsfond har bidratt til at vi har verdens største statlige fond, som gir oss muligheter få andre land er forunt og som er en viktig støtdemper i norsk økonomi.

Handlingsregelen staker ut en kurs for bruk av petroleumsformuen. Hvordan handlingsregelen best kan operasjonaliseres, har vært diskutert og debattert så lenge retningslinjen har vært praktisert, bl.a. av Thøgersen-utvalget (2015)³ og nylig Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser.

Departementet arbeider løpende med vurderinger av bærekraften i statsfinansene. Det er viktig med en bred og solid forankring om det rammeverket finanspolitikken skal basere seg på i fremtiden. Retningslinjen for bruk av fondsmidler er et politisk styringsverktøy som skal forankre hensynene og de avveiingene som gjøres ved bruk av fondsmidler over tid.

³ Se NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi.

Boks 3.4 Effekten av ekspansiv finanspolitikk i en høykonjunktur

Kilde: Finansdepartementet.

Finanspolitikken påvirker norsk økonomi og bidrar til å øke eller dempe den økonomiske aktiviteten. Samtidig virker finanspolitikken i et samspill med økonomien, og effekten av finanspolitikken kan avhenge av den økonomiske situasjonen. I en lavkonjunktur med lav kapasitetsutnytting og mye ledige ressurser kan en ekspansiv finanspolitikk bidra til å øke etterspørselen og sysselsettingen, uten at lønns- og prisveksten blir for sterk. I en høykonjunktur med høy kapasitetsutnytting og lite ledige ressurser vil en ekspansiv finanspolitikk bidra til å øke etterspørselspresset i økonomien, samtidig som det er mindre mulighet for vekst i sysselsettingen. I en slik situasjon kan den ekspansive politikken i større grad slå ut i økt lønnsvekst, enn hva som ville vært tilfelle i en mer normal, eller i en svakere, konjunktursituasjon. Økt etterspørsel og økte lønninger vil samtidig bidra til økte priser. I en situasjon med høy kapasitetsutnyttelse kan i tillegg produktiviteten falle noe dersom man skal øke kapasiteten ytterligere, og det kan gi enda raskere prisvekst. Både aktivitetsveksten og den økte inflasjonen tilsier at renta må settes opp, slik at en økning i realrenten kan stabilisere økonomien. Det vil dempe veksten i økonomien, og dempe effekten av finanspolitikken i en høykonjunktur.¹

Det er krevende å tallfeste den isolerte effekten av en endring i finanspolitikken over konjunktursykelen. Den makroøkonomiske modellen NORA² kan brukes til å belyse effekten av finanspolitikken i ulike konjunktursituasjoner. I NORA fastsettes lønningene i forhandlinger mellom en fagforening og konkurranseutsatt sektor. Arbeidstakernes forhandlingsmakt øker når arbeidsledigheten går ned. I en situasjon der arbeidsledigheten i utgangspunktet er lav og det er knapphet på arbeidskraft, vil forhandlingsmakten til arbeidstakerne bli særlig sterk, se figur 3.16 (lønnskurven er konveks). Økt etterspørsel i en slik situasjon vil dermed gi en sterkere lønnsvekst sammenlignet med en normal situasjon.

Virkningene av en ekspansiv finanspolitikk i NORA i en normalsituasjon (blå linjer) og i en høykonjunktur (røde linjer) er vist i figur 3.17–3.22.³ De grå linjene illustrerer effektene av å anta at produktiviteten avtar noe dersom produksjonen skal økes ytterligere når kapasitetsutnyttingen allerede er høy.⁴ I denne analysen defineres ekspansiv finanspolitikk som økt offentlig kjøp av varer og tjenester (økt produktinnsats), se figur 3.20. Økt kjøp av varer og tjenester finansieres med økt oljepengebruk. Den økte pengebruken vil også føre til at priser på alle andre offentlige utgifter øker, samt at skattegrunnlaget påvirkes. I analysen legges det til grunn at budsjettunderskuddet ikke kan øke utover den direkte økningen i oljepengebruken, som følger av økte kjøp av varer og tjenester. Indirekte effekter på statens inntekter og utgifter, som følger av blant annet endrede priser og lønninger, er antatt dekket inn via endrede overføringer til husholdningene.

¹ Flere empiriske studier finner at den finanspolitiske multiplikatoren er motsyklisk, dvs. at den er høyere i en nedgangs- eller lavkonjunktur og lavere i en oppgangs- eller høykonjunktur, se f.eks. Auerback og Gorodnichenko (2012), «Measuring the output responses to fiscal policy», American Economic Journal: Economic Policy, 4(2):1-27, og Berge, De Ridder og Pfajfar (2021), «When is the fiscal multiplier high? A comparison of four business cycle phases», European Economic Review, Elsevier, vol. 138(C). Aursland, Frankovic, Birol og Saxegaard (2020) «State-dependent fiscal multipliers in NORA – A DSGE model for fiscal policy analysis in Norway», Economic Modelling, Elsevier, vol. 93(C), p. 321-353 finner at multiplikatoren er større i nedgangskonjunktur pga. av lønnsrigiditeter og fordi renten når sin nedre grense.

² NORA (NORwegian fiscal policy Analysis model) er en makroøkonomisk modell som kan brukes til å analysere hvordan finanspolitikken påvirker sentrale makroøkonomiske størrelser på mellomlang sikt. Modellen er foreløpig kalibrert og det arbeides med å tallfeste modellen på norske data.

³ Normalsituasjon er gitt ved modellens langsiktige likevekt. Analysen av effekten i en høykonjunktur tar utgangspunkt i en situasjon med høy produksjon og sysselsetting, generert av et sjokk til husholdningenes konsumpreferanser. Endringene er beregnet fra modellens langsiktige likevekt.

⁴ I beregningene er det antatt at total faktorproduktivitet samvarierer med utviklingen i sysselsettingen. Når sysselsettingen er på sitt høyeste, er produktiviteten 0,1 pst. lavere enn utgangspunktet.

I modellen vil økt offentlig etterspørsel gi økt produksjon og sysselsetting. Høyere sysselsetting og lavere ledighet øker fagforeningens forhandlingsmakt og gir økt lønnsvekst. I scenarioet med en høykonjunktur, hvor ledigheten allerede er lav, øker lønnsveksten mer enn i en normalsituasjon. Som beskrevet over, vil sterkere etterspørsel og høyere lønninger føre til økt inflasjon og høyere rente. Figurene viser at både inflasjonen og renta øker mer dersom økonomien er i en høykonjunktur, og enda noe mer dersom det antas at produktiviteten også avtar når sysselsettingen øker.

Høyere lønninger bidrar til økte lønnsutgifter for det offentlige, mens det øker skatteinntektene fra skatt på lønnsinntekt. Lavere overskudd i bedriftene gir lavere selskapsskatt, og sammen med økte priser på offentlig innkjøp og investeringer gir det samlet sett en svekkelse av budsjettbalansen. I analysen er det antatt dekket inn via reduserte overføringer til husholdningene. Budsjettbalansen svekkes mer i en høykonjunktur, som tilsier et større fall i overføringer til husholdningene.

Økt sysselsetting og reallønnsvekst bidrar til økt kjøpekraft i husholdningene, og konsumet øker det første året. Økt rente og lavere overføringer fra det offentlige reduserer imidlertid konsumet på noe sikt, og konsumet blir lavere enn det var før økningen i offentlig etterspørsel. Nedgangen i konsumet på sikt er markert sterkere i en høykonjunktur sammenlignet med i en normalsituasjon.

Det er stor usikkerhet knyttet til tallfestingen av effektene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Utviklingen i kommuneøkonomien

Kommunesektoren er i en god økonomisk situasjon. Høyere inntektsvekst og lavere utgifter enn ventet i budsjettene over flere år har bidratt til gode driftsresultat og oppbygging av betydelige sparefond (disposisjonsfond2).

Foreløpige regnskapstall for 2021 viser et netto driftsresultat på 4,7 pst. for sektoren som helhet, det sterkeste siden 2006 og godt over anbefalingen fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), se figur 3.23.3 For kommunene anslås resultatet til 4,3 pst. og for fylkeskommunene anslås det til 7,4 pst. Det er variasjon på tvers av kommuner og fylkeskommuner. Rundt 12 pst. av kommunene hadde negativt driftsresultat i 2021, en nedgang fra 18 pst. året før, mens samtlige fylkeskommuner hadde et positivt netto driftsresultat.

God kommuneøkonomi de senere årene gjenspeiles i flere økonomiske indikatorer, se figur 3.23–3.28. Antall kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) har ligget lavt i historisk sammenheng over lengre tid, og ved inngangen til mai i år var det 17 kommuner i registeret, se figur 3.24. Foreløpige regnskapstall for 2021 tyder på det vil bli færre kommuner i registeret i løpet av året.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, og TBUs anbefaling f.o.m. 2014 er 2 pst. for sektoren samlet. Tallene er korrigert for endringen i regnskapsføringen, slik at de er sammenliknbare.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Alle tall er per 31. desember i det respektive år, med unntak av 1. januar 2001 da registeret ble opprettet og 1. mai 2022.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Investeringsnivået i kommunesektoren er forholdsvis høyt etter noen år med sterk investeringsvekst før pandemien. Høye realinvesteringer gjenspeiles i et underskudd før lånetransaksjoner (negative nettofinansinvesteringer). Under pandemien falt investeringene, som bidro til en nedgang i dette underskuddet. Høy investeringsvekst i årene før pandemien har også bidratt til at sektorens gjeldsnivå har økt over tid.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommunene vært stabil over lengre tid. Siden en relativt stor andel av kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen noe større målt i personer enn i timeverk.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Etter en svak aktivitetsvekst i pandemiens første år (2020) tok den samlede aktiviteten i kommunesektoren seg opp igjen med en beregnet vekst på 2,5 pst. i 2021, på nivå med årene før pandemien. Fjorårets vekst var i stor grad drevet av vekst i produktkjøp og utførte timeverk, mens investeringsnivået isolert sett trakk ned.

Siden 2015 har netto driftsresultat for sektoren, med unntak av i ett år, ligget godt over TBUs anbefaling, noe som har bidratt til at kommunene har spart betydelige midler i disposisjonsfond, se figur 3.23. Ved utgangen av 2021 utgjorde disposisjonsfondene om lag 87 mrd. kroner, tilsvarende 13,7 pst. av driftsinntektene. I perioden 2015 til 2021 har disposisjonsfondene økt mer enn veksten i frie inntekter korrigert for oppgaveendringer mv. og merkostnader til pensjon og demografi, se figur 3.29. Økningen i disposisjonsfondene er særlig stor i 2021, som trolig har sammenheng med at skatteinngangen ble betydelig høyere enn lagt til grunn i budsjettene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det er variasjoner i størrelsen på disposisjonsfondene mellom kommunene. Færre enn 1 av 10 kommuner hadde ved utgangen av 2021 et disposisjonsfond som utgjorde mindre enn 2,5 pst. av brutto driftsinntekter, mens 8 av 10 kommuner hadde et fond som utgjorde 6 pst. eller mer av brutto driftsinntekter.4 Kommunene har disposisjonsfond for å kunne håndtere uforutsatte utgifter, inntektssvikt og usikkerhet generelt, og hva som er et rimelig nivå på fondene varierer fra kommune til kommune blant annet avhengig av den økonomiske situasjonen i kommunen. En analyse fra Menon og Telemarksforskning tilsier at et minimumsnivå på disposisjonsfondene for de fleste kommuner bør ligge mellom 2,5 til 6 pst.5

Realveksten i kommunesektorens frie inntekter har blitt betydelig sterkere enn ventet flere år på rad, godt løftet av høy skattevekst. Merkostnadene til pensjon og demografi er samtidig blitt lavere enn ventet i samme periode. Samlet har høy inntektsvekst og lav kostnadsvekst bidratt til å styrke kommuneøkonomien med i gjennomsnitt 6,7 mrd. 2022-kroner per år i perioden 2014–2021 sammenlignet med det som lå til grunn i de opprinnelige budsjettene, se figur 3.30. Til sammenligning er det i samme periode i gjennomsnitt anslått et årlig handlingsrom på 0,6 mrd. 2022-kroner, utenom satsinger begrunnet innenfor veksten i frie inntekter, ved fremleggelse av de årlige budsjettene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Korrigert for midlertidige tiltak og oppgaveendringer.

² Endringer i skatt, rammetilskudd og kommunal deflator fanges opp i endringer i realveksten i frie inntekter.

³ Avvikene for demografikostnadene som finansieres av de frie inntektene i årene 2014–2017 er anslått til 75 pst. av avvikene for de totale merkostnadene til demografi slik de er anslått av TBU.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og TBU.

Veksten i frie inntekter i 2021 og 2022

I 2021 ble realveksten i kommunesektorens inntekter uvanlig høy. Anslaget for inntektsveksten ble oppjustert til hver budsjettstasjon. Frie inntekter økte med 15,2 mrd. kroner i 2021. Til sammenligning ble det i det opprinnelige budsjettet for 2021 anslått at sektoren skulle øke sine inntekter med 1,6 mrd. kroner, dvs. en uforutsett økning på 13,6 mrd. kroner. Samlede inntekter anslås å ha økt med 10,5 mrd. kroner i 2021, mot 1,3 mrd. kroner i det opprinnelige budsjettopplegget. Samlede inntekter består av frie inntekter, øremerkede tilskudd, gebyrer og andre inntekter. Kostnadsveksten i kommunesektoren var 4,3 pst. i 2021, mens den ble anslått til 3,3 pst. i Nasjonalbudsjettet 2022.

Oppjusteringen av de frie inntektene i 2021 skyldes at skatteinngangen ble høyere enn ventet. Det må ses i sammenheng med raskere bedring i arbeidsmarkedet enn ventet, samt trolig også noe ekstra innbetalt forskuddsskatt som følge av tilpasninger til skatteskjerpelsen på utbytte mv. (økt oppjusteringsfaktor) fra 1.1.2022.

Også i 2022 ventes inntektene i kommunesektoren å bli høye. Kommunene fikk tilført ekstra midler i regjeringens tilleggsproposisjon i fjor høst, som la opp til et betydelig økt handlingsrom i kommuneøkonomien i 2022 sammenlignet med foregående år.

Tilpasning til skjerpelsen i utbyttebeskatningen påvirker også skatteinntektene i 2022, ettersom en betydelig del av denne skatten først innbetales i år. Anslaget for skatt på inntekt og formue i 2022 er blitt oppjustert med 21 mrd. kroner siden saldert budsjett. Anslagsvis 14–16 mrd. kroner av økningen skyldes en markert økning i utbetalte utbytter til personlige skattytere i 2021, se figur 3.31. De ekstraordinære skatteinntektene fra utbytter mv. er midlertidig og kommer etter et år med uvanlig og uventet høy merskattevekst som bidro til de sterkeste driftsresultatene i kommunesektoren på 15 år. De ekstraordinære skatteinntektene kommer også i en situasjon der norsk økonomi er i høykonjunktur. For å unngå at den samlede offentlige pengebruken blir for høy gitt den økonomiske situasjonen, foreslår regjeringen at 11,5 mrd. kroner av merinntekten fra tilpasningen til endret utbytteskatt skal tilfalle staten gjennom reduksjon i rammetilskuddet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Skatteetaten.

Utbyttene er skjevt fordelt mellom kommunene. Inntektsutjevningssystemet bidrar til at alle kommunene får ta del i skatteinntektene. For å sikre en mest mulig jevn fordeling av merinntekten etter nedtrekket av rammetilskuddet foreslår regjeringen at reduksjonen i rammetilskuddet fordeles slik at de kommunene som har høyest skatteinntekt fra utbytter mv. etter inntektsutjevning, også får det største nedtrekket. Regjeringen foreslår at 25 pst. av nedtrekket gjøres per innbygger og 75 pst. gjøres etter en fordeling av beregnet bruttogevinst etter skatteutjevning basert på utbyttetall for 2021. Det bidrar til at nedtrekket i stor grad speiler gevinsten av de økte skatteinntektene, se nærmere omtale i Kommuneproposisjonen 2023. Hvis det senere viser seg at nedtrekket er større enn merinntekten etter utjevning for enkeltkommuner, vil regjeringen sørge for at de blir kompensert i etterkant.

Samtidig med at skatteinntektene har økt siden Saldert budsjett 2022, har også kostnadene økt mer enn ventet. Kostnadsveksten for 2022 anslås nå til 3,7 pst, en økning fra 2,5 pst. i NB22. Denne oppjusteringen tilsvarer anslagsvis 5,4 mrd. kroner.

Samlet sett anslås de frie inntektene nå 4,1 mrd. kroner høyere enn i Saldert budsjett, når merinntekten fra økte skatter er inkludert og nedtrekket i rammen og økt kostnadsvekst er tatt høyde for.

Den uventede sterke merskatteveksten i siste halvdel av 2021 gjør at realinntekten i 2022 vil falle fra 2021, på tross av at inntektene i 2022 ventes å være på et historisk høyt nivå, se figur 3.32. Anslag for realveksten i kommunesektorens inntekter i 2022, når det er tatt hensyn til oppgaveoverføringer og ekstrabevilgninger til korona mv., viser en reduksjon i de frie inntektene på 8,9 mrd. kroner sammenlignet med det ekstraordinært høye nivået i 2021. Sammenliknet med 2019 er det reelle inntektsnivået (frie inntekter etter korreksjoner) i 2022 nær 6 mrd. kroner høyere.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

De varierende skatteinntektene skaper uforutsigbarhet for kommuneøkonomien, og ved store tilpasninger slik som i 2021 og 2022, vil også kommunenes inntektsutvikling, og mulighet for aktivitet, i mindre grad være samstemt med statsbudsjettet og økonomien for øvrig.

3.2.2 Økonomiske konsekvenser av koronapandemien

Kommunesektoren har vært viktig i håndteringen av koronapandemien, og pandemien har hatt stor innvirkning på kommuneøkonomien de siste årene. Gjennom pandemien har sektoren blitt tilført ekstra midler for å legge til rette for håndtering av pandemien samtidig som et godt tjenestetilbud ble opprettholdt. Det ble tidlig i pandemien opprettet en arbeidsgruppe med representanter fra berørte departementer og KS for å gi faglige vurderinger av de økonomiske konsekvensene av koronautbruddet for kommunesektoren.

På bakgrunn av tall fra arbeidsgruppen som har kartlagt de økonomiske konsekvensene av pandemien for kommunesektoren, anslås det at sektoren samlet sett ble kompensert med 2,0 mrd. kroner ut over de beregnede virkningene av virusutbruddet i 2020. Sluttrapporten for 2021 ble levert 1. april i år, og i rapporten anslår arbeidsgruppen konsekvensene av pandemien for 2021 til om lag 16,1 mrd. kroner for kommunesektoren som helhet. Sektorens kompensasjon for merutgifter og mindreinntekter (regnet utenom skatteinntekter) for 2021 summerer seg til 15,8 mrd. kroner i 2021 og 2022 og er bevilget over rammetilskuddet. I tillegg ble det bevilget et særskilt og varig tillegg på 1,9 mrd. kroner i 2021-budsjettet som kompensasjon for den reelle skattesvikten gjennom 2020. Når en ser de to første årene i pandemien under ett, er sektoren kompensert ut over de anslåtte virkningene av pandemien. Den sterke merskatteveksten i 2021 er ikke inkludert i arbeidsgruppens anslag for de økonomiske virkningene av pandemien, og tilfaller derfor kommunesektoren i tillegg til kompensasjonen.

Arbeidsgruppen har fått forlenget sitt mandat, slik at den også vil kartlegge de økonomiske konsekvensene av pandemien for kommunesektoren for første halvår 2022. Som varslet i kommuneproposisjonen for 2023 forlenges ikke mandatet ut over dette. For 2022 er det til nå bevilget om lag 2,3 mrd. kroner i kompensasjon for merutgifter og mindreinntekter ifb. pandemien over kommunenes og fylkeskommunenes rammetilskudd. I Prop. 115 S (2021–2022) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2022 foreslås det i tillegg at kommunene kompenseres med 200 mill. kroner for TISK-beredskap i andre halvår. Regjeringen vil se på helheten i kompensasjonen til kommunene i forbindelse med nysalderingen av 2022 budsjettet.

3.2.3 Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2023

Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2023 legger grunnlaget for en fortsatt styrking av det kommunale tjenestetilbudet.

I Kommuneproposisjonen 2023 varsler regjeringen en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i 2023 på mellom 1,8 og 2,3 mrd. kroner. Inntektsveksten for det kommende året anslås fra nivået på kommunesektorens inntekter slik det anslås i revidert nasjonalbudsjett, korrigert for oppgaveendringer mv. og midlertidige tiltak, blant annet knyttet til koronapandemien. I tillegg har regjeringen besluttet at den midlertidige merinntekten fra økt utbytteskatt på 14 mrd. kroner trekkes fra. Nedtrekket i rammetilskuddet på 11,5 mrd. kroner anses også som et midlertidig forhold som det, i tråd med normal praksis, vil bli korrigert for i grunnlaget for inntektsveksten neste år.

Den signaliserte veksten i kommunesektorens frie inntekter gir sektoren handlingsrom til å styrke tjenestetilbudet i tillegg til å dekke sektorens anslåtte merkostnader til pensjon og demografi. Merkostnader til demografi som belaster de frie inntektene er anslått til 1,4 mrd. kroner i 2023, mens det anslås nullvekst i kommunesektorens merkostnader til pensjon. Anslagene er beheftet med usikkerhet, og det vil foreligge oppdaterte anslag til fremleggelsen av statsbudsjettet for 2023, blant annet basert på ny informasjon fra Statistisk sentralbyrås oppdaterte befolkningsfremskrivinger som legges frem i juni i år.

Det pågår et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Effektivisering gjør at det kommunale tjenestetilbudet kan styrkes ut over det som følger av inntektsveksten og analyse fra Senter for økonomisk forskning (SØF) gjennomført på vegne av Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) tyder på at det er et vesentlig potensial for en mer effektiv ressursbruk i sektoren.

For nærmere omtale av regjeringens politikk for kommunesektoren vises det til Kommuneproposisjonen 2023.

3.3 Pengepolitikken

Norges Bank har ansvar for den operative gjennomføringen av pengepolitikken, etter retningslinjer fastsatt av Kongen i statsråd. Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser.

Banken er alene om ansvaret for inflasjonsstyring, mens den har et delansvar for de to andre oppgavene, sammen med politiske myndigheter og Finanstilsynet. Pengepolitikken kan ikke ha et hovedansvar for nivået på produksjon og sysselsetting, men bidrar ved å motvirke at lavkonjunkturer blir dype og langvarige. Over tid er nivået på produksjon og sysselsetting avhengig av velfungerende lønnsdannelse, gode rammevilkår for arbeidsmarkedet og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet. Videre legger regulering og tilsyn overfor finanssektoren grunnlaget for å sikre finansiell stabilitet. Pengepolitikken kan bidra ved å søke å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser og dermed redusere risikoen for kraftige tilbakeslag i økonomien frem i tid.

Gjennom 2021 endret de økonomiske utsiktene seg betydelig, både hjemme og ute. Aktiviteten tok seg kraftig opp, og arbeidsmarkedet ble stadig strammere. Høy etterspørsel og flaskehalser i varehandelen og arbeidsmarkedet ga økt prispress på mange varer. Utviklingen har ført til at flere sentralbanker har begynt å stramme inn pengepolitikken og varslet videre innstramminger fremover.

Norges Bank hevet renten første gang i september 2021, til 0,25 pst. Styringsrenten hadde da vært 0 pst. siden våren 2020. Siden har banken hevet renten ytterligere to ganger, og styringsrenten er nå 0,75 pst. Prognosene for styringsrenten frem i tid (rentebanen) har blitt justert opp i flere omganger, senest med en betydelig oppjustering i Pengepolitisk Rapport 1/22 i mars, se figur 3.33. Rentebanen signaliserer nå en videre renteheving i juni og at styringsrenten når en topp på 2,5 pst. ved utgangen av 2023 dersom den økonomiske utviklingen blir som Norges Bank har lagt til grunn. En styringsrente på 2,5 pst. er høyere enn nivået banken anslår som et nøytralt nivå på styringsrenten. Norges Banks komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet begrunner rentehevingene med hensynet til å stabilisere inflasjonen rundt målet på noe sikt. Usikkerhet om den økonomiske utviklingen og hvordan husholdningene vil tilpasse seg et høyere rentenivå, tilsier ifølge Norges Bank at renten bør økes gradvis.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Norges Bank.

På rentemøtet 4. mai holdt Norges Bank styringsrenten uendret. Banken la ikke frem nye prognoser på dette rentemøtet, men i de pengepolitiske vurderingene viste komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet til den stigende prisveksten internasjonalt, og skrev at de er opptatt av risikoen for at lønns- og prisveksten skyter fart her hjemme. Komiteen gjentok at slik den nå vurderer utsiktene og risikobildet, vil renten mest sannsynlig bli hevet videre i juni.

3.4 Finansiell stabilitet og makroregulering

Husholdningenes gjeld har over flere år vokst raskere enn husholdningenes inntekter, og høy gjeld i husholdningene og høye eiendomspriser er de største sårbarhetene i det norske finansielle systemet. Den høye gjelden gjør at en svært stor andel av husholdningenes inntekter går til å betjene renter og avdrag, til tross for lave utlånsrenter, se figur 3.34. Andelen vil trolig øke fremover, etter hvert som boliglånsrentene settes opp. De fleste husholdninger bør ha tatt høyde for disse renteøkningene, gitt det lave rentenivået, og bankene skal ha tatt høyde for det når de innvilger lån.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Lånegjeld som andel av disponibel inntekt,

² Renteutgifter som andel av disponibel inntekt og renteutgifter

³ Renteutgifter og anslått avdrag på lånegjelden som andel av disponibel inntekt og renteutgifter

Kilde: Norges Bank.

Både gjeld og formue er ujevnt fordelt mellom husholdningene. Mens de yngste aldersgruppene har det meste av gjelden, har de eldre en større andel av formuen. Husholdninger med høy gjeld og begrensede oppsparte midler er spesielt sårbare for økt rente, boligprisfall og bortfall av inntekter. Andelen husholdninger med høy gjeldsgrad har økt de siste årene. Samtidig økte husholdningenes sparing kraftig under pandemien. Selv om flere opplevde inntektsbortfall, førte reduserte forbruksmuligheter og lavere rente til mer sparing hos mange. Bankinnskudd utgjør en betydelig del av dette, og bankinnskuddene økte for alle aldersgrupper i 2020.

Husholdningenes gjeldsvekst tiltok noe i den første perioden av pandemien da det var høy aktivitet og prisvekst i boligmarkedet, men har avtatt det siste året.

Utviklingen i husholdningenes gjeld og prisutviklingen i boligmarkedet henger tett sammen og kan gjensidig forsterke hverandre. Høyere boligpriser gir økt boligformue, som gir mulighet til å ta opp mer lån med pant i bolig. Dersom boligprisveksten vedvarer og gjelden fortsetter å stige, kan finansielle ubalanser bygge seg opp. Så langt i år har boligprisene steget markert, etter at veksten var nokså lav gjennom fjoråret. Se også avsnitt 2.4.

Næringseiendomsprisene er høye og utgjør også en betydelig sårbarhet i det norske finansielle systemet. Bankene har betydelige utlån til næringseiendomsmarkedet, som historisk er den næringen som har gitt de største tapene. Samtidig er bankenes tapsrisiko blitt redusert de siste årene ved at bankene har stilt høyere krav til egenkapital for utlån med pant i næringseiendom. Næringseiendomsmarkedet har i liten grad vært direkte berørt av pandemien. Prisene falt noe i starten av pandemien, men fallet ble raskt etterfulgt av kraftig oppgang. Gjennom høsten i fjor flatet prisene ut. Fremover kan potensielt varige endringer i form av mer hjemmekontor, redusert reisevirksomhet og økt netthandel bidra til nedgang i etterspørselen og prisene i næringseiendomsmarkedet. Ifølge Norges Bank er det foreløpig ikke tegn til at strukturelle endringer har ført til en markert reduksjon i etterspørselen etter kontorareal.

Pandemien bidro til at resultatene til norske banker i 2020 var svakere enn på flere år. I 2021 bedret bankenes lønnsomhet seg og var tilbake på om lag samme nivå som før pandemien. Tilbakeføringer av tidligere tapsavsetninger bidro til lave utlånstap. Med styrings- og markedsrente nær null har bankenes innskuddsmarginer vært under press. Et stigende rentenivå fremover vil kunne bidra til økt rentemargin og høyere netto renteinntekter for bankene, men vil også kunne gi større utlånstap dersom økte renter fører til svekket betjeningsevne hos låntakere.

Regjeringen har de siste årene iverksatt tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boligmarkedet, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre det finansielle systemet bedre i stand til å tåle forstyrrelser. Boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften ble fra årsskiftet erstattet av en ny, felles utlånsforskrift. Den nye forskriften viderefører kravene til utlånspraksis for bolig- og forbrukslån og gjelder til 31. desember 2024 med en midtveisevaluering høsten 2022. Utsiktene for finansiell stabilitet og utviklingen i norske finansinstitusjoner og finansmarkeder er nærmere omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2022.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Regjeringen legger vekt på at alle som kan og vil jobbe, skal få mulighet til det. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, sørge for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. For å sørge for bærekraft i velferdsordningene vil regjeringen legge vekt på arbeidslinjen. Arbeid utjevner sosiale forskjeller og motvirker fattigdom. Regjeringen vil, i samarbeid med partene i arbeidslivet, bidra til et seriøst og organisert arbeidsliv.

Endringer i regelverket for dagpenger og permitteringer

De aller fleste smitteverntiltakene er nå avviklet, og antallet permitterte er blitt betydelig redusert det siste året, se figur 3.35. Ved utgangen av april var det registrert om lag 8 000 permitterte. Sysselsettingen har økt kraftig, og arbeidsgivere rapporterer om stort behov for arbeidskraft. Det gjenspeiles i et rekordhøyt nivå på antallet ubesatte stillinger, som også observeres i flere andre land. Den registrerte arbeidsledigheten er kommet ned på svært lave nivåer. Det er viktig at både permitteringsordningen og reglene for dagpenger støtter opp under arbeidslinjen og nødvendige omstillinger. De midlertidige utvidelsene i permitterings- og dagpengeordningen som var i virke under pandemien, ble avviklet fra 1. april i år.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Nav.

Arbeidsgivers lønnspliktperiode ved permittering ble redusert fra 15 til to dager i begynnelsen av pandemien, men ble økt til ti dager fra 1. oktober 2020. Når pandemien er over i en annen fase, og det er press i arbeidsmarkedet og mangel på arbeidskraft, bør arbeidsgivers kostnader ved permitteringer øke. Fra 1. mars 2022 ble arbeidsgivers lønnspliktperiode ved permittering økt fra ti til 15 dager, og er dermed på samme nivå som før pandemien.

Midlertidig lønnsstøtteordning

Tidligere i år ble det innført en midlertidig lønnsstøtteordning for virksomheter som var sterkt berørt av smitteverntiltak. Ordningen innebar at virksomheter fikk dekket deler av sine lønnskostnader for arbeidstakere som ellers ville bli oppsagt eller permittert på grunn av omsetningsfall som følge av smitteverntiltak som ble innført i desember 2021. Ordningen ga virksomheter mulighet til å søke støtte for månedene desember, januar og februar. Siste frist for å søke om støtte i ordningen var 10. mai. Per 9. mai er det innvilget lønnsstøtte for om lag 30 900 arbeidstakere.6

Arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltak er viktige for å få flere med i arbeidslivet. Utsatte grupper har særskilt behov for å delta i slike tiltak, blant annet for å skaffe seg nødvendig erfaring og kompetanse for å kunne komme i arbeid. Omfanget av arbeidsmarkedstiltak skal tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet, se figur 3.36. Sysselsettingen har økt betydelig det siste året, og arbeidsledigheten har gått raskere ned enn ventet. Det er også blitt færre langtidsledige. Vi anslår at det vil bli 85 000 flere sysselsatte personer i år. Det tilsier redusert behov for arbeidsmarkedstiltak.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Det er beregningsteknisk lagt til grunn om lag 13 400 tiltaksplasser for arbeidssøkere i 2022.

Kilde: Nav og Finansdepartementet.

I flere deler av arbeidsmarkedet har bedriftene store problemer med å skaffe nok arbeidskraft. I en slik situasjon bør flest mulig arbeidsledige raskt komme ut i jobb og tiltak rettes mot dem med størst behov. Deltakere i arbeidsmarkedstiltak skal avslutte tiltaket ved tilbud om jobb. På denne bakgrunn foreslår regjeringen å redusere bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak i 2022 med 264 mill. kroner. Beregningsteknisk svarer dette til om lag 2 350 færre plasser i gjennomsnitt i 2022. Siden budsjettendringen først får effekt fra andre halvår, vil det beregningsteknisk bli om lag 4 700 færre plasser i gjennomsnitt per måned i andre halvår 2022. Det planlagte tiltaksnivået gir rom for å prioritere unge, langtidsledige og innvandrere fra land utenfor EØS, herunder fordrevne fra Ukraina. Regjeringens forslag gir et samlet, beregningsteknisk tiltaksnivå på om lag 59 000 plasser i gjennomsnitt i år.

Regjeringen har lagt frem en lovproposisjon med forslag til midlertidige endringer i flere lover for å sikre raskere inkludering av fordrevne fra Ukraina. Formålet med endringene er å gjøre regelverket tilstrekkelig fleksibelt, slik at kommunene raskt kan bosette de fordrevne. Forslagene innebærer blant annet at fordrevne fra Ukraina har rett til norskopplæring i inntil ett år, og at opplæring i samfunnskunnskap for denne gruppen utgår. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett foreslår regjeringen å øke bevilgningen til norskopplæring mv. med 282,3 mill. kroner.

Helserelaterte ytelser

Ved utgangen av 2021 mottok om lag 17 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18-66 år enten sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, se figur 3.37. Dette er om lag uendret fra året før, men høyere enn i 2019. Økningen de siste to årene må blant annet ses i sammenheng med at midlertidige regelverksendringer og forsinkelser i avklaringsforløp under pandemien har bidratt til redusert avgang fra ordningen med arbeidsavklaringspenger. Mer enn halvparten av dem som får en helserelatert ytelse, mottar uføretrygd, og denne andelen har økt over tid. Utviklingen er bekymringsfull siden svært få vender tilbake til arbeidslivet. Langvarig sykefravær eller mottak av arbeidsavklaringspenger øker sannsynligheten for at personer mister fotfestet i arbeidsmarkedet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Foreløpige tall for 2021.

² Det er justert for at man kan motta flere ytelser samtidig.

³ Der ikke annet er oppgitt viser tallene antall mottakere som er bosatt i Norge.

Kilde: Nav.

Regjeringen legger vekt på å få flere mottakere av helserelaterte trygdeytelser over i ordinært arbeid. Tidlig og tett oppfølging er viktig for å hindre varig frafall fra arbeidslivet. Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) har som mål å redusere sykefravær og hindre frafall fra arbeidslivet. I IA-avtalen som gjelder ut året 2022, er det et mål at sykefraværet skal reduseres med 10 pst. sammenlignet med årsgjennomsnittet i 2018. Justert for influensa og koronarelaterte diagnoser var det samlede sykefraværet i 2021 ikke lavere enn i 2018.

Ordningen med arbeidsavklaringspenger skal sikre inntekt for personer som på grunn av sykdom eller skade har behov for aktiv behandling, arbeidsrettede tiltak eller annen bistand for å komme i jobb. Maksimal ordinær stønadsperiode for arbeidsavklaringspenger er tre år, med mulighet for forlengelse i inntil to år, etter særlige unntaksbestemmelser. For dem som har gått ut maksimal stønadsperiode, løper det en karensperiode på 52 uker før det er mulig å søke AAP på nytt. Karensperioden gjelder ikke for personer som er alvorlig syke eller skadet. Regjeringen foreslår i Prop. 114 LS (2021–2022) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga m.m. og folketrygdloven (arbeidsavklaringspenger m.m.) å avvikle karensperioden slik at personer som går ut maksimal stønadsperiode kan søke om ny periode med arbeidsavklaringspenger uten ventetid. Regjeringen foreslår også en ny unntaksbestemmelse som gir rett til forlenget periode med arbeidsavklaringspenger for mottakere som fortsatt har uavklart arbeidsevne, men som anses å være nær ved å søke arbeid. I forbindelse med pandemien ble stønadsperioden i ordningen med arbeidsavklaringspenger midlertidig forlenget i flere omganger, senest t.o.m. 30. juni 2022. Regjeringen foreslår en overgangsordning for å sikre at personer som har en stønadsperiode som utløper 30. juni 2022, ikke blir stående uten ytelse inntil videre rett til arbeidsavklaringspenger etter nytt regelverk har blitt vurdert. Stønadsperioden for disse mottakerne foreslås forlenget til 31. oktober 2022.

Endringer i arbeidsmiljøloven

Regjeringen prioriterer tiltak og virkemidler for å styrke arbeidstakeres rett til faste ansettelser og vil legge til rette for et trygt, seriøst og organisert arbeidsliv. Innleie fra bemanningsforetak er regulert i arbeidsmiljøloven. For å styrke etterlevelsen av innleiereglene har Stortinget vedtatt å gjeninnføre en regulering i arbeidsmiljøloven om at fagforeninger som har medlemmer i en virksomhet som leier inn arbeidstaker fra bemanningsforetak, kan reise søksmål om lovligheten av slik innleie, såkalt kollektiv søksmålsrett. Bestemmelsen iverksettes med virkning fra 1. juli 2022. Regjeringen vil følge opp med kartlegging av hvordan bestemmelsen benyttes. Regjeringen mener det er behov for ytterligere endringer i regelverket for innleie, og har i den forbindelse sendt ulike forslag til tiltak på høring.

Regjeringen Solberg innførte i 2015 en bestemmelse i arbeidsmiljøloven om en generell adgang til midlertidige ansettelser. Regjeringen mener at denne bestemmelsen er i strid med arbeidsmiljølovens prinsipper om faste ansettelser, og foreslo i Prop. 35 L (2021–2022) å oppheve adgangen til slike ansettelser. Lovendringen iverksettes med virkning fra 1. juli 2022.

Heltid skal være hovedregelen i det norske arbeidsmarkedet. I 2021 arbeidet 26 pst. av alle sysselsatte deltid. Deltid er mer utbredt i enkelte næringer og yrker. Regjeringen har sendt på høring forslag som skal styrke retten til heltid. I høringsnotatet foreslås det å lovfeste en heltidsnorm samt å innføre dokumentasjons – og drøftingsplikt for arbeidsgivere ved deltidsansettelser. Regjeringen foreslår også i høringsnotatet å gi deltidsansatte fortrinnsrett til ekstravakter, samt at fortrinnsretten for deltidsansatte til utvidet stilling og ekstravakter også skal gjelde fremfor at arbeidsgivere foretar innleie i virksomheten.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

En velfungerende lønnsdannelse legger til rette for at vi over tid kan ha høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Partene i arbeidslivet har ansvar for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (det såkalte frontfaget) forhandler først og danner en norm for lønnsveksten i forhandlingsområdene som følger etter. Det bidrar til at lønnsveksten i økonomien samlet ikke blir høyere enn det konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked.

Årslønnsveksten har de siste årene tatt seg opp, men har i gjennomsnitt likevel vært lavere enn i perioden fra årtusenskiftet og frem til 2013, se figur 3.38. Sammen med svekkelsen av kronen har de moderate lønnsoppgjørene bidratt til en betydelig styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen etter oljeprisfallet i 2014. Industriens kostnadsmessige konkurranseevne ble noe svekket i 2021. Det skyldes i hovedsak at kronen styrket seg. Mens timelønnskostnadene i industrien i 2013 var 50 pst. høyere enn i industrien hos våre handelspartnere målt i felles valuta, var forskjellen i fjor kommet ned til om lag 20 pst., ifølge TBU. Det legger til rette for økt aktivitet i de delene av norsk økonomi som er utsatt for konkurranse fra utlandet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Et strammere arbeidsmarked og økte bonuser bidro til å trekke opp lønnsveksten i fjor. Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at gjennomsnittlig årslønn økte med 3,5 pst. i 2021 for økonomien samlet, etter en vekst på 3,1 pst. det foregående året. De store endringene i sysselsettingen de to siste årene, med sterk nedgang i 2020 blant yrkesgrupper med lavere lønn og oppgang i sysselsettingen gjennom 2021, har påvirket årslønnsveksten i begge årene. TBU har anslått at endret sammensetting som følge av forskyvninger mellom næringsgrupper bidro til å øke årslønnsveksten med 0,5 prosentenheter i 2020 og 0,1 prosentenheter i 2021. TBU har anslått at sammensetningseffekten i de første månedene av 2021 trakk opp lønnsveksten fra tilsvarende måneder i 2020, mens sammensetningseffekten var negativ eller nøytral på lønnsveksten i resten av 2021. Sammensetningseffekten vil trolig bidra til å redusere lønnsveksten i år. Samtidig er arbeidsmarkedet svært stramt, og mange arbeidsgivere har problemer med å rekruttere arbeidskraft. Det trekker i retning av økt lønnsvekst.

Årets lønnsoppgjør er et hovedoppgjør. Partene i frontfaget kom til enighet etter mekling. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, anslås årslønnsveksten i industrien samlet (arbeidere og funksjonærer) i NHO-området til 3,7 pst. i 2022. I andre områder, som i byggebransjen og i finansnæringen, er det også blitt enighet innenfor rammen av frontfaget. I denne meldingen anslås årslønnen å øke med 3,7 pst. i år, mens konsumprisene anslås å øke med 3,4 pst. i den samme perioden. Det innebærer en økning i reallønnen i år på 0,3 pst. som gjennomsnitt for alle lønnstakere og tilsvarer den gjennomsnittlige årlige veksten i reallønnen siden 2014.

3.6 Klimapolitikken

3.6.1 Utviklingen internasjonalt

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forplikter partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. På klimatoppmøtet i Glasgow i november 2021 bekreftet landene enigheten om dette målet. Samtidig anerkjenner de at virkningene av klimaendringer vil være mye lavere ved en temperaturøkning på 1,5 °C enn ved 2 °C, og ble enige om å fortsette arbeidet for å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. Toppmøtet uttrykte bekymring over at temperaturøkningen allerede har kommet opp i 1,1°C. Det ble pekt på at mengden av klimagasser som kan slippes ut uten å overskride temperaturmålet, er liten og synkende. Landene ble enige om å fase ned bruk av kull og å fase ut ineffektive subsidier av fossil energi.

For å oppnå det langsiktige temperaturmålet setter Parisavtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene når toppunktet snarest mulig, og at utslippene deretter reduseres raskt slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret. I hovedbeslutningen fra klimaforhandlingene i Glasgow (COP26) i 2021 bes alle land vurdere om deres klimamål for 2030 er i tråd med Parisavtalens temperaturmål. Dette skal landene gjøre i løpet av 2022. Det er ikke et krav om at landene må forsterke målene sine, men landene må gjøre en vurdering og kunne begrunne at deres mål er i tråd med temperaturmålet i Parisavtalen. Norge vil følge denne oppfordringen og vurdere sitt klimamål i lys av Parisavtalens prinsipper og beste vitenskapelige grunnlag, blant annet FNs klimapanels rapporter.

På tredje forsøk kom partene til enighet om et rammeverk for markedsbasert samarbeid om utslippsreduksjoner. Norge hadde en viktig rolle, sammen med Singapore, med å lede forhandlinger om markedsregelverket. Felles rapporteringstabeller ble også vedtatt. Regelverket under Parisavtalen er med det ferdigstilt.

I februar i år la FNs klimapanel frem andre delrapport til sin sjette hovedrapport7. Delrapporten omhandler virkninger av, sårbarhet for og tilpasning til klimaendringer. Klimapanelet finner at klimaendringer allerede fører til ødeleggelser for mennesker og natur, og utgjør en trussel mot livsgrunnlaget og planetens tilstand. Virkninger klimaendringene har på naturen vurderes som større og mer omfattende enn tidligere antatt. Tredje delrapport ble lagt frem i april8. Den omhandler utslippsreduksjoner, opptak og virkemidler. Klimapanelet finner at hvis temperaturøkningen skal begrenses til 2°C, må globale utslipp reduseres med om lag 27 pst. innen 2030 sammenlignet med 2019. Dersom oppvarmingen skal holdes til 1,5 grader, med ingen eller begrenset overskridelse, må globale utslipp reduseres med ca. 43 pst innen 2030. Rapporten peker på at oppfyllelse av alle innmeldte løfter om utslippsreduksjoner, isolert sett, neppe vil være tilstrekkelig til at temperaturmålet i Parisavtalen blir nådd. Muligheten for å begrense oppvarmingen til 1,5 grader vil da være utelukket. For å oppnå målet er det derfor behov for ytterligere raske og kraftige kutt i globale utslipp. Ifølge klimapanelet kan klimatiltak som koster under 100 dollar per tonn CO₂ halvere globale klimagassutslipp innen 2030 sammenlignet med 2019-nivå, omtrent halvparten av dette er utslippsreduksjoner til en kostnad på under 20 USD per tonn CO₂-ekvivalent. Mange av de billigste løsningene er innen sol- og vindkraft, energieffektivisering, ivaretakelse av økosystemer, og reduserte metanutslipp fra for eksempel fra olje, gass og avfall. Dette indikerer at målene er innen rekkevidde både teknologisk og økonomisk.

De siste årene har stadig flere land forsterket sine klimamål og sin klimapolitikk. Verden dreier seg i en mer klimavennlig retning og næringslivet internasjonalt omstiller seg. Nye teknologier utvikles og tas i bruk i alle sektorer. Vi ser et skifte i energibruk, og flere land arbeider for å gjøre seg mindre avhengig av fossile energikilder.

I lys av utviklingen i Ukraina legger mange land både i Europa og ellers i verden nå langt større vekt på energisikkerhet enn før. Endringene i verdens energimarkeder har ført til økt produksjon av kullkraft i mange land, noe som medfører økte utslipp av CO₂. De økte energiprisene stimulerer investeringer i fornybar energi, men det tar tid før det gir betydelig økt elektrisitetsproduksjon.

Utvikling i kvotepris i EUs kvotesystem fra 2010 til april 2022 framgår av figur 3.39. De siste årene har kvoteprisen økt. Det siste halvåret har kvoteprisen svingt rundt 800 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Prisen falt ved utbruddet av krigen i Ukraina, men tok seg raskt opp igjen. Økningen i nivået må ses i sammenheng med forventningen om og innføringen av stram klimapolitikk i EU i årene fremover.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Macrobond

3.6.2 Norges internasjonale forpliktelser

Norge fører en svært ambisiøs klimapolitikk. Norge meldte i februar 2020 inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Det innebærer at Norge forplikter seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990.

Dette målet er lovfestet i klimaloven. Gjennom klimaavtalen med EU, som ble inngått i 2019, har Norge forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå. Regjeringen ønsker å videreføre klimasamarbeidet med EU, og arbeider ut fra at også det forsterkede Parismålet skal oppfylles i samarbeid med EU. Videreføring av klimaavtalen med EU vil innebære norsk deltakelse i de vesentligste delene av det forsterkede klimaregelverket, som er under utarbeidelse i EU. Ved å etterleve kravene i EUs klimaregelverk vil Norge samtidig kunne oppfylle vårt klimamål for 2030 under Parisavtalen. Regjeringen vil redegjøre for utvikling i utslipp og fremdrift mot klimamålet for 2030 i den årlige klimalovrapporteringen, som legges fram i oktober som del av Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon.

I 2021 presenterte Europakommisjonen sitt forslag til revidert klimaregelverk som skal sørge for at EU når sitt oppdaterte 2030-mål om å kutte netto utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990. «Klar for 55»-pakken innebærer både revidering av gjeldende regelverk og forslag til regelverk på nye områder. Som en del av denne pakken har Kommisjonen foreslått å forsterke utslippsreduksjonene i EUs kvotehandelssystem til 61 pst. innen 2030 sammenlignet med 2005, en økning fra gjeldende mål på 43 pst. Norge deltar i kvotesystemet gjennom EØS-avtalen og vil bli godskrevet en del av utslippsreduksjonene fra kvotesystemet til oppfyllelse av vårt Parismål. I innsatsfordelingsforordningen (for såkalte ikke-kvotepliktige utslipp) foreslås det å øke de samlede utslippsreduksjonene i EU til 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 2005, en økning fra gjeldende mål på 30 pst. For skog og arealbruksregelverket foreslår Kommisjonen å øke EUs samlede mål om nettoopptak i sektoren til 310 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2030.

Utviklingen i EUs klimapolitikk er viktig. Ved en videreføring av klimasamarbeidet med EU vil vesentlige deler av EUs klimaregelverk gjelde for Norge. Også regelverk som ikke innlemmes i EØS-avtalen, vil kunne påvirke oss gjennom de tette økonomiske båndene Norge har til EU. Regjeringen følger arbeidet med klimapakken i EU tett og fremmer norske interesser der dette anses som relevant og viktig. Regjeringen har blant annet gitt innspill til et forslag om Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) og til forslag om endringer og utvidelse av EUs kvotesystem. Etter at regelverket er vedtatt i EU, vil Norge ha en formell dialog med EU om hvorvidt, og eventuelt på hvilke vilkår, de ulike delene av klimaregelverket skal gjøres gjeldende for Norge. Stortinget må gi samtykke til innlemmelse av EU-regelverket i EØS-avtalen.

3.6.3 Norges klimamål for 2050

I tillegg til de internasjonale forpliktelsene har Norge flere ambisiøse nasjonale mål. For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, og redusere utslippene med 90-95 pst. sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Målet er fastsatt i klimaloven. Der defineres lavutslippssamfunn som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. EU og flere enkeltland, har satt mål om netto nullutslipp i 2050. Begrepet netto nullutslipp brukes gjerne om en situasjon der summen av utslipp og opptak er lik null. Ved en slik forståelse vil landets opptak i skog- og arealbrukssektoren trekkes fra landets utslipp ved vurdering av måloppnåelse. Fremskrivinger for skog- og arealbrukssektoren i Norge indikerer at nettoopptaket fra skog- og arealbrukssektoren vil holde seg høyt fremover, og ligge over gjenværende utslipp i øvrige sektorer i 2050.

3.6.4 Nasjonalt omstillingsmål

Regjeringen mener det er behov for høye ambisjoner i klimapolitikken og har satt et ambisiøst mål for å forsterke og videreutvikle omstillingen for at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Som et delmål på veien mot netto nullutslipp og lavutslippssamfunnet har regjeringen satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030. Dette er formulert i regjeringsplattformen som et mål om å kutte norske utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990. Det innebærer at regjeringen har et nasjonalt mål om å omstille både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor. Hensikten er at hele det norske næringslivet skal omstille seg i retning lavutslippssamfunnet.

Norge er en liten, åpen økonomi som har stor handel med andre land. EU er et viktig marked for Norge, og EUs økte klimaambisjoner innebærer betydelige endringer i rammebetingelser, som vil påvirke norsk næringsliv og framtidige eksportmuligheter. For å nå klimamålet må vi i gang med en rask og bred innsats som omfatter hele økonomien. Klimaavgifter og kvotesystemet vil fortsatt være helt sentrale verktøy for å redusere utslipp. Et nasjonalt omstillingsmål skal bidra til å fremskynde omstillingen utover hva dagens virkemiddelbruk har bidratt til, herunder raskere teknologiskifter. Ved å starte omstilling til et lavutslippssamfunn tidlig vil vi legge til rette for grønn verdiskapning og gi norske virksomheter et forsprang i det grønne skiftet.

Det norske omstillingsmålet og våre innmeldte internasjonale mål supplerer hverandre. Målet fra Hurdalsplattformen vil ikke meldes inn som nytt mål under Parisavtalen, eller lovfestes i klimaloven. Flere EU-land har tilsvarende egne nasjonale klimamål for utslippskutt og er samtidig del av et felles system for å oppnå internasjonale klimaforpliktelser, slik tilfellet også vil være for Norge.

Målet skal nås gjennom en ambisiøs og ansvarlig klimapolitikk, og vi er avhengige av både norsk og internasjonal teknologiutvikling for å kunne oppnå det. Hvilke konkrete tiltak som skal gjennomføres vil bli vurdert løpende ut fra hva som er hensiktsmessig i et langsiktig omstillingsperspektiv, og vurderes i samråd med næringslivet. Målet skal fremme en fornuftig langsiktig omstilling for hele økonomien og fremme teknologiutviklingen vi er avhengige av. Det skal legges vekt på at norsk næringsliv skal være konkurransedyktig i fremtiden, og det legges til grunn at Norge fortsatt skal ha overskudd i kraftbalansen. Målet skal ikke medføre en lite effektiv klimapolitikk eller uforholdsmessig dyre tiltak.

Mange teknologiprosjekter kan ha lang og uforutsigbar utviklingstid, men gi betydelige utslippskutt på sikt. Ved store punktutslipp vil en for eksempel kunne få betydelige bidrag til norske utslippskutt idet gammel teknologi erstattes med ny. Det betyr at man ikke kan forvente en lineær utvikling i utslippsreduksjoner. Elektrifisering av fossil energibruk og ny kraftkrevende industri krever tilstrekkelig kraftproduksjon og nettkapasitet. Elektrifiseringsprosjekter på sokkelen vil bli vurdert fra sak til sak, og må ta hensyn til konsekvensene for kraftsystemet og tilgangen på rimelig fornybar kraft for andre næringer og husholdninger.

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er sektorovergripende klimaavgifter og deltakelse i kvotesystemet i EU. Om lag 85 pst. av norske utslipp er ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt, eller begge deler. Om lag 50 pst. av Norges klimagassutslipp er omfattet av EUs kvotehandelssystem. Både utslipp fra kraftsektoren, petroleumsvirksomheten, det meste av landbasert industri og kommersiell luftfart er dekket av kvotesystemet. Regjeringen sikter mot å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til om lag 2 000 2020-kroner i 2030. I tråd med dette ble avgiften økt med 28 pst. i budsjettet for 2022. En rekke utslippsreduksjoner vil måtte skje gjennom innfasing av ny teknologi. Slike endringer tar tid å iverksette, og vil ofte innebære investeringer med en lang tidshorisont. For beslutninger om slike investeringer, for eksempel anskaffelse av en elbil eller batteridrevet ferge, vil fremtidig avgiftsnivå være vel så viktig som dagens avgiftsnivå. Lønnsomheten av å utvikle ny nullutslippsteknologi avhenger også av fremtidige avgiftsnivå. En varslet opptrapping av avgiftene vil skape forventninger om en høy karbonpris i fremtiden og øke lønnsomheten av slike investeringer og forskning og utvikling. I tillegg til prising av utslipp brukes andre virkemidler for å korrigere markedssvikt bl.a. knyttet til teknologiutvikling. Det kan være direkte regulering, standarder, avtaler, subsidier til utslippsreduserende tiltak og støtte til forskning og teknologiutvikling.

Klimapolitikken virker. Norske klimagassutslipp har siden toppåret 2007 gått ned med om lag 13 pst. til 49,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020. I samme periode har folketallet økt med knapt 15 pst. Utslipp per innbygger har dermed falt med om lag 26 pst. de siste 13 år til 2020. Det viser at vi klarer å få til reduksjon i utslipp samtidig som vår befolkning og økonomi vokser, men også at vi fortsatt har en vei å gå.