Del 3
Den digitale kvardagen til forbrukarane

6 Forbrukarrettar, personvern og konkurranse i den digitale økonomien

Foto: Johnér

6.1 Innleiing

Digitale tenester og produkt samlar inn store mengder personopplysingar om forbrukarane. Mange digitale tenester gir forbrukaren «gratis» tilgang i byte mot personopplysingar, og mange av tenestene samlar inn langt fleire opplysingar enn det som er naudsynt for å levere tenesta. Personopplysingar er blitt ei verdifull vare som ein kan analysere og bruke til målretta marknadsføring eller andre kommersielle føremål. Når stadig fleire produkt (m.a. bilar, leiketøy og klokker) blir kopla til nettet i «tinga sitt internett», blir moglegheitene til å samle inn personopplysingar forsterka, samstundes som produkta blir meir sårbare for tryggleiksbrot.

Digitalisering har fyrst og fremst vore med på å skape nye moglegheiter for forbrukarane. Samstundes inneber digitale forretningsmodellar nye forbrukarutfordringar. Forbrukarane har lite kontroll og oversikt over korleis personopplysingane deira blir brukte. Det er eit gjennomgåande problem at næringsdrivande ikkje opplyser godt nok om dette, mellom anna ved at informasjon blir gøymd i lange og komplekse avtalevilkår. Denne utviklinga set etablerte forbrukarvern- og personvernprinsipp under press. Når det blir samla inn personopplysingar om forbrukarar gjennom produkt og tenester, er god IKT-tryggleik avgjerande for eit godt personvern. Utviklinga har også konkurransemessige implikasjonar.

Regjeringa vil arbeide for å styrkje rettane, personvernet og tryggleiken til forbrukarane i digitale tenester og produkt. Samstundes vil vi leggje til rette for effektiv konkurranse som eit viktig element i ein godt fungerande økonomi. I arbeidet med å styrkje stillinga til forbrukarane vil regjeringa leggje vekt på betre tilsyn med reglane og styrkt samarbeid mellom styresmaktene i politikk som gjeld forbrukarsaker, personvern, IKT-tryggleik og konkurranse.

Digitale produkt og tenester blir ofte tilbydde i ein internasjonal marknad, i mange tilfelle frå land som har andre kontrakts- og rettstradisjonar enn Noreg. Det er derfor viktig å leggje vekt på internasjonalt samarbeid for å betre forbrukar- og personvernet på området.

6.2 Datadriven innovasjon og personvernet til forbrukarane

I næringslivet si perspektivmelding for 2018 tek ein føre seg tre digitale utviklingstrekk som har prega, og kjem til å prege, næringslivet og økonomien i stor grad framover.1 Dei tre trekka er (1) datadriven innovasjon, (2) digitale plattformer og (3) kommunikasjonsnettverk. Dei same utviklingstrekka er også heilt sentrale for forbrukarane og dermed forbrukarpolitikken. Dei har skapt ei rekkje nye moglegheiter, men også nye utfordringar for forbrukarane. Dei siste åra har personvern- og forbrukarmyndigheitene særleg sett utfordringar knytte til datadriven innovasjon basert på innsamling av personopplysingar og stordataanalyse.

Datadriven innovasjon, der store mengder data inngår i produksjonsprosessar og forretningsmodellar, omfattar mellom anna stordataanalyse, tinga sitt internett og kunstig intelligens. Det er heilt klart at denne innovasjonen har store kommersielle og sosiale gevinstar. For næringsdrivande er stordataanalyse viktig mellom anna for å utvikle individualiserte tenester til forbrukarane. Stordataanalyse kan også brukast til ei rekkje samfunnsnyttige føremål. Til dømes kan innovativ bruk av data vere med på å løyse viktige utfordringar i helsesektoren. For forbrukarar er dei fleste sidene ved denne utviklinga også positive, ved at det blir utvikla stadig nye tenester som forenklar kvardagen.

Samstundes ser ein ei aukande uro internasjonalt for at næringsdrivande ikkje tek personvernet tilstrekkeleg på alvor.2 Sjølv om datadriven innovasjon har ført med seg mange nyttige tenester for forbrukarane, kan ein stille spørsmål ved omfanget av datainnsamlinga og måten ho skjer på. Datainnsamlinga er svært omfattande og skjer gjerne i det skjulte. Opplysingane blir også brukte til ei rekkje kommersielle føremål som næringsdrivande ikkje legg vekt på når dei kommuniserer med forbrukaren (t.d. vidaresal av opplysingane og målretta marknadsføring). Personopplysingar om enkeltpersonar er ein sentral innsatsfaktor i den datadrivne innovasjonen. Desse enkeltpersonane har rett til å ha kontroll over korleis personopplysingane blir samla inn og brukte. Dei har rett til personvern.

Forbrukarane seier sjølve at det er vanskeleg å vareta personvernet sitt. Ei SIFO-undersøking frå 2018 viser til dømes at 80 prosent av norske forbrukarar meiner det er vanskeleg å finne ut kva som blir lagra om dei, og nesten 70 prosent seier at personverninnstillingane i digitale tenester er forvirrande og uoversiktlege.3 Ei undersøking av Datatilsynet og Teknologirådet frå 2016 viser at eit fleirtal av forbrukarane opplever det som ubehageleg at personopplysingane deira blir samla inn og analyserte. Eit godt personvern er tufta på medvitne forbrukarval, informasjon og reell valfridom. Likevel seier forbrukarane at vala deira er prega av lite valfridom, lite informasjon og manglande kunnskap om datainnsamlinga.4

Det er viktig med ein open debatt om balansen mellom teknologisk innovasjon i næringslivet og retten forbrukarane har til personvern ved bruk av digitale tenester og produkt. Regjeringa meiner at det er behov for å styrkje stillinga til forbrukarane og leggje til rette for ein betre balanse mellom næringsdrivande og forbrukarar på dette området. Det er mogleg å verne om personvernet til forbrukarane samstundes som stordataanalyse blir meir sentralt i næringslivet. Det krev at næringsdrivande er opne om datainnsamlinga og føremålet med denne, at dei ikkje samlar inn fleire opplysingar enn dei treng, og at dei faktisk gir forbrukarane moglegheit til å velje om dei vil gi frå seg personopplysingar eller ikkje. Regjeringa ønskjer ei utvikling der forbrukarane i større grad kan velje personvernvennlege alternativ, og der personvern blir eit konkurranseelement.

6.3 Forbrukarrettar i den digitale økonomien

Dei norske forbrukarvernreglane gir forbrukarane eit sterkt vern. Når samfunnet i dag er tilnærma gjennomdigitalisert, er det avgjerande at eksisterande forbrukarrettar også blir varetekne i den digitale økonomien. Det meste av forbrukarlovgivinga er teknologinøytral. Likevel har utviklinga med auka grad av datainnsamling og framveksten av digitale plattformer skapt enkelte nye utfordringar for forbrukarane. Desse utfordringane handlar om næringsdrivande sin praksis ved utforming av digitale avtalevilkår, ting som er uklare i gjeldande reglar, og handheving av regelverket.

6.3.1 Kompliserte og ubalanserte avtalevilkår

Når ein skal ta i bruk ei digital teneste, til dømes ein app til smarttelefonen, må ein inngå ei avtale med selskapet bak tenesta før ein kan bruke ho. Avtalevilkåra regulerer mellom anna kva partane har rett og plikt til å gjere overfor den andre, og korleis ein skal løyse saka dersom partane blir ueinige. Vilkåra skal gi informasjon om korleis brukarane sine personopplysingar blir samla inn og handsama gjennom tenesta. Marknadsføringslova stiller krav til at avtalevilkåra er klare og balanserte, og urimelege avtalevilkår er forbodne. Angrerettlova krev at forbrukaren får sjå visse opplysingar om varene eller tenestene, til dømes dei viktigaste eigenskapane, prisen og eventuell bindingstid, i framheva form rett før avtala blir inngått elektronisk. I tillegg må avtalevilkåra som gjeld handsaming av personopplysingar, vere i tråd med personvernreglane.

Dei siste tiåra har det utvikla seg ein praksis for utforming av digitale avtalevilkår som inneber utfordringar for forbrukarane. Utfordringane er godt dokumenterte, mellom anna av Forbrukarrådet og forbrukarorganisasjonar i andre land. Dei same problema er felles for ei rekkje tenester og produkt, som appar, tilkopla produkt og digitale plattformer for kjøp og sal. Ein kan oppsummere utfordringane i fire punkt:

• 1. Vilkåra er i mange tilfelle uklare og kompliserte, med eit teknisk og juridisk språk som det er vanskeleg å forstå. Det er krevjande for forbrukaren å setje seg inn i føresetnadene for bruk av tenesta eller produktet.

• 2. Vilkåra er svært omfattande, noko som gjer det urealistisk å forvente at forbrukarane les gjennom dei.5 Dette gjeld til dømes når forbrukarane skal lese og ta stilling til avtalevilkår på ein liten skjerm på mobilen. Dei aller fleste samtykkjer derfor til ei rekkje avtalevilkår som dei ikkje har lese.

• 3. Vilkåra kan innehalde klausular som gjer at forbrukarane mistar lovfesta rettar og favoriserer den næringsdrivande framfor forbrukaren. I så fall oppstår det ei ubalanse i kontraktstilhøvet. Eit døme er klausular som gir selskapet stor fridom til å endre på pliktene sine undervegs i avtaleperioden.6 Marknadsføringslova stiller krav til at det ikkje blir brukt urimelege innelåsande mekanismar i forbrukaravtaler.

• 4. Vilkåra kan innehalde omfattande føresetnader om innsamling av personopplysingar, noko som kan vere i strid med personvernreglane. I mange tilfelle ber tilbydaren om å få samle inn langt fleire opplysingar enn det som er naudsynt for å drive tenesta. Samstundes må forbrukaren godta alle vilkår for å ta i bruk tenesta.

Når forbrukaren «samtykkjer» utan å ha lest vilkåra, vil ho derfor kunne godta vilkår som er i strid med både forbrukarvern- og personvernreglane. Dersom vilkår er i strid med reglane, er dei eigentleg ikkje gyldige, sjølv om forbrukaren samtykkjer. Like fullt vil forbrukarane vere påverka av dei så lenge reglane ikkje blir handheva, og forbrukarane trur dei er gyldige.

Forbrukarrådet og Forbrukartilsynet arbeider for enklare avtalevilkår i digitale tenester. Forbrukarrådet har undersøkt avtalevilkåra i mellom anna skytenester, appar og tilkopla produkt som helsearmband. Rådet har avdekt ubalanserte, lange og uforståelege avtalevilkår, manglande tryggleik og svak ivaretaking av personvernet til brukarane. Særleg alvorlege tilhøve har blitt klaga inn til Forbrukartilsynet og Datatilsynet for brot på forbrukar- og personvernreglane. Forbrukarrådet har fått stor merksemd om resultata i media, også internasjonalt, med informasjonskampanjar som «Appfail», «Toyfail» og «Watchout».

Forbrukartilsynet har målretta innsatsen mot å føre tilsyn med digitale avtalevilkår og følgje opp urimelege avtalevilkår i forhandlingar med store internasjonale selskap som Tinder og Airbnb. Dette har i fleire tilfelle ført til at selskapa har endra dei globale avtalevilkåra sine i meir forbrukarvennleg retning. Forbrukartilsynet har også styrkt samarbeidet med Datatilsynet og teke på seg ei leiarrolle i internasjonalt tilsynssamarbeid. Dette gjeld både på nordisk nivå, europeisk nivå og i det globale tilsynsnettverket ICPEN.

Forbrukartilsynet har utvikla rettleiingsmateriell retta mot næringsdrivande. Våren 2018 lanserte tilsynet ei rettleiing med dei viktigaste krava til balanserte og rimelege avtalevilkår. Krava gjeld både for store, internasjonale selskap og mindre næringsdrivande. Det er lagt vekt på at også utviklarmiljø og oppstartsverksemder skal ta i bruk rettleiinga. Rettleiinga gir tips til utforminga av enkle og forståelege avtalevilkår til digitale tenester.

Regjeringa vil mellom anna løfte arbeidet for enklare avtalevilkår i digitale tenester, i ein ny strategi for den digitale kvardagen til forbrukarane.7

6.3.2 Internasjonalt samarbeid om forbrukarvernreglar i ein digital kvardag

Digitale plattformer og datadriven innovasjon utfordra dei gjeldande forbrukarvernreglane i Noreg og EU. Utviklinga har reist fleire spørsmål. Eitt av dei er kva rettar forbrukarane har når dei «betaler» for tenester med personopplysingar. Etter gjeldande reglar har forbrukarane til dømes ikkje angrerett ved bruk av «gratis» digitale tenester, der forbrukaren gir frå seg personopplysingar som motyting. Eit anna spørsmål er kva rettar forbrukarane har ved kjøp frå ein privatperson (framfor ein profesjonell næringsdrivande) på ei digital plattform, og kva ansvar den digitale plattforma har i slike situasjonar. Dette spørsmålet har vore mykje diskutert, særleg når det gjeld delingsplattformer som Airbnb og Uber.

Det er naudsynt med internasjonalt samarbeid om lovregulering av datadriven innovasjon og digitale plattformer, ettersom mange av dei sentrale næringsdrivande har opphavet sitt utanfor Noreg. EU-arbeidet er særleg viktig. EU-kommisjonen har i forslagspakka A New Deal for Consumers frå 2018 føreslått å modernisere forbrukarrettane i lys av den digitale utviklinga.

Forslaget til Kommisjonen inneber mellom anna å utvide rettane til forbrukarar som gir frå seg personopplysingar i bytte mot digitale tenester. Dette vil i så fall kunne føre til at forbrukarar kan krevje meir informasjon, stadfesting på inngåtte avtaler og angrerett. Forslaget inneber såleis ei styrking av forbrukarrettane i Noreg. EU-kommisjonen har også føreslått å auke informasjonskrava til digitale plattformer, slik at det skal bli tydeleg for forbrukaren om han eller ho handlar med ein privatperson eller ein profesjonell næringsdrivande.

6.3.3 Handheving av digitale forbrukarrettar

Det er ikkje nok at forbrukarar har gode rettar på papiret, dersom vernet ikkje fungerer godt nok i praksis. Derfor er det særleg viktig å sikre at forbrukarane sine digitale rettar blir handheva på ein god måte. Dette gjeld både nasjonalt, der ein treng å rettleie norske næringsdrivande om forbrukarrettar, og internasjonalt, der ein treng både tilsynsarbeid på tvers av landegrensene og utvikling av felles praksis. Handhevingsarbeidet kan vere krevjande, ettersom dagens økonomi er både digital, internasjonal og prega av komplekse verdikjeder. Like fullt er innsatsen som norske styresmakter gjer, viktig.

Forbrukartilsynet legg vekt på å utveksle erfaringar med andre styresmaktene i andre land – både i og utanfor Europa – og å samarbeide om konkrete saker. Denne dialogen gjer at ein kan løyse forbrukarproblem som oppstår i den digitale økonomien, på ein likearta måte. Det gjeld uavhengig av kva land den næringsdrivande tilbyr tenestene sine frå. Det er også effektivt at styresmaktene i ulike land koordinerer arbeidet sitt, med sikte på å unngå dobbeltarbeid i handheving av enkeltsaker som gjer seg gjeldande i fleire land.

Regjeringa har i 2019 auka løyvinga til Forbrukartilsynet med 6 millionar kroner. Målet med dette er å styrkje tilsynet med, og rettleiinga om, forbrukarvernreglane i den digitale økonomien. Satsinga er også med på å styrkje Forbrukartilsynet sitt internasjonale arbeid med mellom anna koordinerte tilsynsaksjonar over landegrensene. Regjeringa vil framover leggje vekt på tettare samarbeid mellom tilsyn på fleire område for å styrkje handhevinga av forbrukarvernreglane.

6.3.4 Strategi for å verne om digitale forbrukarrettar

Forbrukarstyresmaktene har dei siste åra hatt søkjelyset på problemstillingar knytte til forbrukarrettar i den digitale økonomien. Forbrukarrådet har undersøkt vilkår i nye digitale tenester og produkt. Forbrukartilsynet har følgt opp med tilsyn og vedtak i enkeltsaker og forskingsinstituttet SIFO har gått nærare inn på viktige problemstillingar. Datatilsynet har også følgt opp Forbrukarrådet sine funn med tilsyn og vedtak.

Regjeringa vil byggje vidare på dette samarbeidet og gjere det breiare og meir langsiktig og strukturert. Regjeringa vil utarbeide ein forbrukarpolitisk strategi for den digitale kvardagen som ei ramme for denne innsatsen. Strategien skal slå fast prinsipp for forbrukarane sin digitale kvardag, og leggje retninga for aktivitetar og tiltak på dette området framover. Regjeringa vil i dette arbeidet sjå på tilsvarande initiativ i nabolanda våre. Mellom anna har det danske Erhvervsministeriet i 2018 lansert den danske regjeringa sin forbrukarpolitiske strategi, med tittelen Forbruger i en digital verden. Denne strategien integrerer også nyare innsikt frå åtferdsøkonomien i danskane sin forbrukarpolitikk for den digitale kvardagen.

Foto: Johnér

6.4 Personvern i digitale tenester og produkt

Den digitale utviklinga har som nemnt gjort at forbrukaren må betale for ei rekkje digitale tenester og produkt med personopplysingane sine. Dette har gitt meir overlapping mellom personvernpolitikken og forbrukarpolitikken. Den nye europeiske personvernforordninga, som tredde i kraft i Noreg med ny personopplysingslov i 2018, inneber ei styrking av forbrukarrettane. I denne delen gjer vi greie for personvernforordninga og dei nye forbrukarrettane, i tillegg til regjeringa sin plan for det vidare arbeidet.

6.4.1 Personvernforordninga

Då EU-kommisjonen la fram forslag til nytt personvernregelverk i starten av 2012, var ivaretaking og styrking av personvernet til borgarane eit viktig premiss for arbeidet. Det hadde over lang tid vore tydeleg at personverndirektivet (direktiv 95/46) blei praktisert ganske ulikt i dei europeiske landa. For borgarane innebar dette at relativt lik handsaming av personopplysingar kunne vere ulikt regulert i dei ulike landa, og at dette innebar ulike rettar for borgarane. Med aukande internasjonal handel og samhandling var det blitt stadig vanskelegare for borgarane å ha oversikt over personvernrettane sine i dei ulike landa. Tilsvarande var det blitt vanskeleg for verksemder som leverte tenester i fleire land, å halde seg oppdaterte på regelverket i dei ulike landa. For mindre verksemder kunne dette vere særleg krevjande.

Føremålet med dei nye felleseuropeiske reglane er derfor ikkje berre å styrkje borgarane sine rettar, men også å gjere etterleving og administrasjon enklare for dei som handsamar personopplysingar. Dette kan i sin tur ha positiv innverknad på personvernet til borgarane.

Samarbeidet mellom europeiske personvern- og forbrukarstyresmakter har auka dei seinare åra. Datatilsynet og Forbrukartilsynet har vore sentrale aktørar i arbeidet med å starte dette samarbeidet på europeisk nivå. Tilsyna har samarbeidd tett for å finne ut korleis forbrukarvernreglane og personvernreglane utfyller kvarandre. Målet har vore å kartleggje kva for lovverk som står nærast og vil vere mest effektivt, både i enkeltsaker og i sakstypar.

Regjeringa meiner det er viktig at Datatilsynet er aktivt i det europeiske samarbeidet innan personvern, og fremjar samarbeid med forbrukarstyresmaktene nasjonalt og internasjonalt for å finne gode løysingar på forbrukarane sine personvernutfordringar.

Dei nye personvernreglane inneber styrkte rettar for forbrukarane samanlikna med dei gamle reglane. Dette kan forklarast kort i fire punkt:

• 1. Forbrukarane har fått ein meir omfattande rett til informasjon om, og innsyn i, korleis næringsdrivande handsamar personopplysingane deira. Forbrukarane skal forstå kven som handsamar personopplysingane deira, kva personopplysingar som blir handsama, og kva føremål personopplysingane skal brukast til. I tillegg skal forbrukarane få denne informasjonen utan å måtte spørje.

• 2. Krava til gyldig samtykke i forbrukaravtaler er skjerpa i dei nye reglane. Dette inneber at forbrukarane i prinsippet skal kunne seie nei til å dele personopplysingar, og likevel kunne få tilgang til ei teneste. Føresetnaden er at innsamlinga av personopplysingar ikkje er naudsynt for å yte tenesta.

• 3. Forbrukarane har fått ein ny rett til dataportabilitet. Denne retten inneber at forbrukaren har rett til å krevje utlevert opplysingar om seg sjølv i eit strukturert, vanleg format for å kunne flytte dei til andre tenestetilbydarar.

• 4. Det blir innført ei ordning med personvernsertifisering der private eller offentlege aktørar kan få sertifisert personvernsegla og -merka sine. Personvernforordninga oppmuntrar dermed til at ein skal oppretthalde merkeordningar for personvern.

Dei to fyrste punkta inneber styrking av eksisterande personvernrettar. Dei to siste rettane er heilt nye, og begge ordningane er både konkurranse- og forbrukarrelaterte. Dei legg til rette for at forbrukarane enkelt skal kunne ta med seg personopplysingane sine når dei byter leverandør, i alle fall for ein god del tenester. Det gjer det enklare å skifte tenesteleverandør, og kan skape auka forbrukarmobilitet og konkurranse. Samstundes har begge ordningane eit klart personverntilsnitt, då dei også opnar for at godt personvern kan brukast som ledd i marknadsføring. På denne måten kan det å vareta personvernet til kundane skape større konkurranse mellom tilbydarane. Nedanfor omtaler vi rettane meir inngåande.

6.4.2 Større rett til informasjon og innsyn

Artikkel 12 i forordninga gir visse generelle reglar om gjennomføringa av rettane til den registrerte. Reglane stiller mellom anna krav om forståeleg og lett tilgjengeleg informasjon og kommunikasjon til forbrukaren. Vidare pliktar den handsamingsansvarlege som hovudregel å svare på førespurnader om rettar innan ein månad.8

Innsyns- og informasjonsrettane er regulerte i artikkel 13 til 15 i personvernforordninga. Kort fortalt inneber desse rettane at forbrukaren har ein rett til å bli informert om kva personopplysingar som blir samla inn, korleis dei blir brukte, kor lenge den næringsdrivande vil lagre opplysingane, og om opplysingane kjem til å bli delte med tredjepartar. Dette skal bli formidla til forbrukaren på eit forståeleg språk. Vidare kan forbrukaren be den næringsdrivande om innsyn i personopplysingane sine. Den næringsdrivande vil då ha plikt til å levere ein kopi av alle personopplysingar om denne forbrukaren innan ein månad. Forbrukaren har vidare rett til å be den næringsdrivande om å oppdatere eller slette personopplysingar om seg, eller be om at den næringsdrivande avgrensar bruken av opplysingane til visse føremål. Utvidinga av retten til informasjon og innsyn er viktig for at forbrukarane skal kunne rå over personopplysingane sine.

6.4.3 Skjerpte krav til samtykke ved inngåing av forbrukaravtaler

Som tidlegare omtalt inneber mange forbrukaravtaler på nettet at den næringsdrivande får rett til å bruke forbrukaren sine personopplysingar. Det rettslege grunnlaget for handsaming av personopplysingane vil i desse tilfella vere samtykke i samsvar med personvernforordninga.9 Så lenge forbrukaren har samtykt til bruken av personopplysingane, kan seljaren bruke dei i tråd med samtykket.

Personvernforordninga set strenge vilkår for kva eit gyldig samtykke inneber. Samtykket må vere ei frivillig, spesifikk, informert og utvitydig viljeytring frå den registrerte.10 Artikkel 7 i personvernforordninga stiller ei rekkje vilkår for korleis ein kan innhente samtykke. Desse må vere oppfylte for at ein skal kunne bruke samtykket som rettsleg grunnlag for handsaming av personopplysingar. Ein kan seie at forordningskrava til samtykke set grenser for kor «vanskeleg» ei avtale kan vere å forstå. Tenesteytaren må informere forbrukarane på ein slik måte at det er enkelt for dei å forstå kva dei samtykkjer til. Dersom vilkår er «gøymde» i ein lang og komplisert tekst, vil ikkje kravet om gyldig samtykke vere oppfylt. Dette er ein viktig forbrukarrett.

Den nye personvernforordninga inneheld også strengare krav til kva eit «frivillig samtykke» faktisk inneber. I fortala punkt 42 heiter det at «samtykket skal ikke anses som frivillig dersom den registrerte ikke har en reell valgfrihet». Dei nærare grensene for omfanget av denne innskjerpinga vil måtte bli fastsette i praksis framover. Like fullt er det grunn til å tru at mange digitale tenester i dag vil måtte endre vilkåra sine slik at forbrukaren får høve til å velje bort all handsaming av personopplysingar som ikkje er naudsynt for å yte tenesta.

Eit døme er ein fotoredigeringsapp, som krev tilgang til GPS-lokalisering og som også opplyser om at brukardata vil bli brukte til direkte marknadsføring. Verken GPS-lokalisering eller handsaming av personopplysingar for direkte marknadsføring er naudsynt for å levere fotoredigeringstenesta. Dersom brukaren ikkje kan bruke appen utan å godta desse avtalevilkåra, er ikkje samtykket gitt frivillig.

Regjeringa er positiv til dei skjerpa krava til samtykke, då desse vil gjere det enklare for forbrukarar å vareta eige personvern.

6.4.4 Forbrukaren skal enkelt kunne flytte opplysingane sine

Retten til dataportabilitet er nedfelt i artikkel 20 i personvernforordninga. Dette er ein rett den registrerte har til å krevje å få utlevert opplysingar om seg sjølv i ei strukturert, vanleg og maskinlesbart format for å kunne flytte dei til andre tenestetilbydarar.

Det er i hovudsak opplysingar som forbrukaren sjølv har gitt til den handsamingsansvarlege, som er omfatta av retten til dataportabilitet. Det går likevel fram av ei EU-fråsegn at også opplysingar om den registrerte som er genererte eller samla inn i samband med bruk av ei teneste, er omfatta av dataportabiliteten.11 Det inneber til dømes at spelelister i strøymetenester vil vere opplysingar forbrukaren kan krevje utleverte som følgje av retten til dataportabilitet. Dette gjer det mykje enklare for forbrukarar å skifte tenestetilbydar utan samstundes å måtte byggje opp kundetilhøvet sitt frå botnen igjen.

Den registrerte kan krevje å få opplysingane utleverte til seg sjølv, slik at han eller ho kan gi opplysingane vidare til ein ny tenestetilbydar. Alternativt kan ein krevje opplysingane overført direkte til ein ny tenestetilbydar, utan sjølv å måtte opptre som mellommann. Den siste metoden vil vere enklare, ettersom han ikkje krev teknisk utstyr eller kompetanse. Retten til å få utlevert opplysingar om seg sjølv gjeld berre der handsaming av personopplysingar er basert på forbrukaren sitt samtykke, eller der dette er naudsynt for å oppfylle ei avtale med vedkomande. Den registrerte kan ikkje bruke retten til dataportabilitet til å få utlevert opplysingar frå offentlege styresmakter. Med andre ord gjeld denne retten berre i samanhengar der den registrerte opptrer som forbrukar.

Ei samanliknbar teneste er retten til nummerportabilitet når ein skiftar tilbydar av teletenester. Dei fleste synest det er lite praktisk å byte telefonnummer. Denne informasjonen har brukaren gjerne delt med svært mange, og det er krevjande å sørgje for at alle kontaktar får oppdatert informasjon dersom ein må byte nummer. Dette kan føre til ein viss innlåsingseffekt ved at forbrukaren vegrar seg mot å byte tilbydar og telefonnummer. Med innføring av nummerportabilitet måtte ein ikkje lenger byte telefonnummer ved skifte av teletilbydar, og dermed var nummerproblematikken heller ikkje lenger noko konkurransehinder. Tilsvarande vil forbrukarar framover lettare kunne skifte tilbydar av til dømes strøymetenester, fordi dei kan ta med seg opparbeidd og systematisert informasjon til andre tilbydarar.

Ein må sjå retten til dataportabilitet i samanheng med forbrukarvernreglane. For å kunne ta med seg opplysingane sine til ein annan tenestetilbydar må forbrukaren faktisk vere i stand til å byte. Dersom forbrukaren er låst til ein tilbydar av andre grunnar enn at det er vanskeleg å flytte opplysingar, til dømes som følgje av lang bindingstid, vil det vere vanskeleg for forbrukaren å bruke retten til dataportabilitet. Marknadsføringslova stiller krav til at det ikkje blir brukt urimelege innelåsande mekanismar i forbrukaravtaler.

Retten til dataportabilitet gjer det enkelt å byte tenestetilbydar dersom ein er misfornøgd med tenesta ein bruker. I ei strøymeteneste for musikk kan til dømes dårleg utval eller høg pris gi grunnlag for misnøye og ønskje om å byte tilbydar. I andre tilfelle kan misnøya vere knytt til manglande varetaking av personvernet i tenesta. Då vil personvern vere utslagsgivande for om brukaren byter tilbydar. Slik sett kan retten til dataportabilitet vere med på å gjere personvern til eit viktigare konkurranseelement.

Regjeringa er positiv til at ivaretaking av personvern blir eit konkurranseelement. Dette kan vere med på å sikre auka etterleving av reglane og betre personvern for forbrukarane.

6.4.5 Merkeordning for personvern

Personvernforordninga legg til rette for ei ny merkeordning for godt personvern. Forordninga legg opp til at produkt og tenester der det blir handsama personopplysingar, kan bli sertifiserte etter nærare fastsette standardar. Som eit minimum må ein gå ut frå at ein standard minst vil oppfylle krava i forordninga.

Sertifisering etter personvernforordninga skal gjerast av eit akkreditert sertifiseringsorgan, eller av tilsynsstyresmakta som er oppretta i samsvar med forordninga. I Noreg er desse organa høvesvis Norsk akkreditering og Datatilsynet. Sertifiseringskriteria skal vere godkjende av tilsynsstyresmakta, eller av Personvernrådet, som er eit organ som er samansett av leiarane for alle dei europeiske datatilsynsstyresmaktene. Kriterium som er godkjende av Personvernrådet, kan leie fram til ei felleseuropeisk sertifiseringsordning. I forordninga blir denne ordninga omtalt som det europeiske personvernseglet. Dersom sertifiseringa skjer i samsvar med slike felleseuropeiske kriterium, vil datahandsamaren eller den handsamingsansvarlege kunne bruke ei kvalitetsmerking som vil vere kjend i heile EU/EØS-området.

Erfaring viser at svært få forbrukarar les lange tekstar med informasjon om korleis personopplysingar blir handsama. Samstundes er stadig fleire opptekne av korleis opplysingane om dei blir samla inn og brukte, og kunnskapen om personvern har auka dei siste åra. Negative hendingar der næringsdrivande har samla inn og handsama personopplysingar langt utover det brukarane har vore kjende med og samtykt til, har vore med på å gi auka merksemd om temaet. Cambridge Analytica-saka i 2017–2018 er eit slikt døme (Boks 6.5).

Ei merkeordning for godt personvern, basert på tydelege kriterium som er lette å etterprøve, vil kunne gjere det lettare for forbrukarane å vurdere om tilbydaren eller produktet er til å stole på. Ei slik ordning kan også vere med på å sikre større openheit om handsaming av personopplysingar. Ei merkeordning vil kunne føre til at personvern blir eit konkurransefortrinn, dersom forbrukarane vel tilbydarar og produkt som er sertifiserte. Regjeringa er positiv til utvikling og bruk av ei merkeordning om personvern.

6.4.6 Vegen vidare for å styrkje personvernet til forbrukarane

Personvernforordninga har gitt forbrukarar i Noreg og EU sterkare personvernrettar. Det nye lovverket gjer at Europa ligg eit steg føre mange andre delar av verda, der forbrukarane ikkje har tilsvarande rettar på dette området. Samstundes gjeld reglane for alle næringsdrivande som handsamar personopplysingar om borgarar i EU/EØS-området. Det gjer at reglane har ringverknader for næringsdrivande også i andre delar av verda.

Personvernregelverket er framleis relativt nytt. Det vil derfor truleg ta noko tid før det blir godt innarbeidd hos folk. Førebels er det svært få forbrukarar (9 prosent, ifølgje SIFO) som har sett seg inn i reglane.12 Resultata tilseier at det kan vere naudsynt å heve kunnskapen om kva dei nye rettane inneber. Rapportar frå forbrukarorganisasjonar i Noreg og Europa tyder på at det også er naudsynt å auke etterlevinga og forståinga av personvernreglane hos næringsdrivande.

Regjeringa vil arbeide for å styrkje kunnskapen om personvernreglane hos forbrukarar og næringsdrivande. Det er også viktig at ein handhevar rettane etter personvernreglane, for å vere sikre på at næringsdrivande følgjer regelverket. Regjeringa vil derfor vurdere om ein bør styrkje arbeidet med personvern på forbrukarområdet, slik at det blir enklare å handheve personvernregelverket i forbrukarsaker.

Regjeringa ønskjer ei utvikling der forbrukarane i større grad kan velje personvernvennlege alternativ, og der personvern blir eit konkurranseelement. Innføringa av det nye personvernregelverket kan føre til at næringsdrivande i større grad konkurrerer på godt personvern.

6.5 IKT-tryggleik i tilkopla produkt

Dei siste åra har ei rekkje tilkopla forbrukarprodukt blitt lanserte på den norske marknaden. I tillegg til at dei er kopla til nettet, samlar slike produkt inn personopplysingar om forbrukarane. Når produkt og tenester samlar inn personopplysingar, er god IKT-tryggleik avgjerande for eit godt personvern. Regjeringa legg vekt på at ein skal kunne bruke produkt som blir kopla til nett, utan at ein må vere redd for at personopplysingar skal bli misbrukte. God tryggleik er òg ein føresetnad for at produkta skal fungere som venta. Det er ingen tvil om at dette er eit område der utviklinga går fort. Samstundes er det viktig å løyse tryggleiksutfordringar tidleg dersom ein skal lukkast med å skape ei positiv utvikling på området.

6.5.1 Moglegheiter ved tilkopla forbrukarprodukt

Fysiske produkt blir i aukande grad utstyrte med innebygd internettilkopling. Dette gjer at ting som termostatar, joggesko, bilar og tv-ar får sensorar og netttilkopling. «Tinga sitt internett» er nettverket av identifiserbare gjenstandar som er utstyrte med elektronikk, programvare og sensorar som gjer gjenstandane i stand til å kople seg til kvarandre og utveksle data. Produkta kan automatisk samle inn, tolke og dele informasjon om til dømes kva tid du står opp, kor fort du køyrer til jobben, kor ofte du trenar, og kva du ser på tv.13

Tilkopla produkt gir store moglegheiter og forenklar dei daglege aktivitetane og rutinane til forbrukarane. Forbrukarar kan til dømes bli meir medvitne om den daglege fysiske aktiviteten sin, spare straum eller fjernstyre ulike funksjonar med slike nettilkopla produkt. Smarthus-teknologi gjer det til dømes mogleg med intelligent styring av varme og lys, og på sikt fjernstyring av det meste av elektrisk utstyr vi har rundt oss. Dette gir forbrukarane moglegheit til å styre eller overvake bustaden frå mobiltelefonen.

Det ligg også moglegheiter innanfor medisinsk overvaking og behandling ved bruk av tilkopla forbrukarprodukt. Hjarte-, lunge- og diabetespasientar kan til dømes dra nytte av slikt utstyr og truleg på sikt kunne få eigentilpassa assistanse frå avanserte informasjonsdatabasar eller medisinsk ekspertise.

Tilkopla produkt og smarthusløysingar er allereie utbreidd i Noreg. SIFO kartla i 2017 kva for tilkopla produkt forbrukarar har i husstanden. Dei tilkopla produkta som flest hadde i husstanden, var tilkopla bilar (28 prosent), treningsarmband (23 prosent), smart kjøleskap eller frysar (21 prosent), smartklokke (16 prosent), baderomsvekt (16 prosent), garasjeport (15 prosent), kjæledyr med chip for identifisering (14 prosent), leiketøy (13 prosent), varmestyring (10 prosent), styring av lys (9 prosent), straumstyring (8 prosent) og støvsugarrobot (7 prosent).14

6.5.2 Tryggleiksutfordringar

Produkt som kjem på marknaden, skal vere sikre og ikkje utgjere ein fare for helse og miljø eller materielle verdiar. Produsentane, og dei som sel produkta, er ansvarlege for at produkta er sikre og i tråd med regelverket. For eit produkt som har innebygd programvare som saman med elektronikk eller anna «handfast» utforming utgjer produktet, er det heilskapen av produktet som til kvar tid skal vere sikker. Derfor må produsenten stå inne for tryggleiken til produktet, inkludert programvara som styrer det.

Men det er mange utfordringar. Auken i talet på tilkopla produkt i samfunnet inneber fleire sårbarheiter som hackarar kan utnytte. Dersom brukaren til dømes lastar ned programvare frå ein tredjepart (som produsenten ikkje har akseptert), er det ikkje sikkert at det er trygt å bruke produktet. Produkta kan også bli sårbare dersom datakommunikasjonen ikkje fungerer, eller dersom nettstaden (skyteneste eller liknande) ikkje er operativ. I tillegg kan produkta vere sårbare for overvaking og hacking. Manglar i IKT-tryggleik i tilkopla produkt kan gjere at forbrukarar blir utsette for identitetstjuveri, manipulasjon eller svindel.

Undersøkingar utført av både Forbrukarrådet og av fleire europeiske forbrukarorganisasjonar har vist at personvernet og IKT-tryggleiken ofte ikkje er godt nok sikra i tilkopla produkt. Ifølgje dei europeiske forbrukarorganisasjonane BEUC og ANEC blir mange produkt som er tilgjengelege på den europeiske marknaden, produserte utan grunnleggjande tryggleiksfunksjonar i programvara.15 Ei utfordring er at marknaden for slike produkt er uoversiktleg. I tillegg finst det få retningslinjer. Mange importerte produkt, til dømes frå Kina, har ikkje god nok IKT-tryggleik. Desse produkta er derfor svært sårbare og lette å hacke.16 Ein rapport frå Consumers International hevdar at næringsdrivande i iveren etter å få dei tilkopla produkta ut på marknaden, har nedprioritert forbrukarvern og tryggleik.17

Det er ikkje rimeleg å forvente at den jamne forbrukaren har spesialisert teknisk kunnskap om korleis ein kan sikre kvart enkelt nettilkopla produkt mot inntrengarar. IKT-tryggleiksutvalet som regjeringa peikte ut, konkluderte med at ein i større grad bør flytte ansvaret for IKT-tryggleik frå forbrukaren til produsentane og leverandørane. Dersom ein gjer seg avhengig av denne typen teknologi, er det samstundes viktig å forstå at ein også gjer seg svært sårbar for både ustabil straumforsyning og ustabile datanett. Spesielt har dette vore trekt fram med tanke på bruk av nettilkopla produkt innanfor medisinsk behandling og overvaking.

6.5.3 Regelverk og handheving

I dag er tryggleikskrava til tilkopla produkt regulerte gjennom ulike regelverk, som igjen blir følgde opp av ei rekkje ulike styresmakter. Produktkontrollova set krav til at produkt skal vere sikre og ikkje utgjere ein fare for helseskade eller miljøforstyrring. Lova gjeld alle produkt og produkttypar som ikkje er underlagde eit særskilt sektorregelverk, og ho blir forvalta av Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) og Miljødirektoratet. Produktkontrollova og dei fleste særregelverka regulerer likevel ikkje IKT-tryggleik ved tilkopla produkt. Elektriske produkt som er tilkopla internett og ikkje er omfatta av særregelverk, til dømes leiketøy og elektromedisinsk utstyr, er regulerte av ekomlova og blir forvalta av Nkom. Datatilsynet fører tilsyn med personopplysingslova, som stiller krav til IKT-tryggleik ved handsaming av personopplysingar.

Når regelverket som varetek tilkopla produkt, er spreidd på fleire lovverk og styresmakter, er det ein risiko for at enkelte saker fell mellom to stolar. Derfor er det viktig med ein samordna innsats frå styresmaktene. IKT-tryggleiksutvalet, som la fram utgreiinga si i desember 2018, tilrådde eit tettare samarbeid mellom tilsyna på området.18

IKT-tryggleiksutvalet slo også fast at norske styresmakter ikkje har heimel i regelverket til å kalle tilbake produkt som følgje av manglande IKT-tryggleik, slik til dømes DSB kan kalle tilbake produkt på grunn av brannfare. Utvalet meinte også at det var uklart om ein forbrukar kan krevje å heve eit kjøp dersom produktet ikkje har god nok IKT-tryggleik. Utvalet konkluderte med at det totalt sett kan sjå ut til at dagens regelverk gir svake insentiv til å produsere og selje forbrukarprodukt med god nok IKT-tryggleik.

6.5.4 Vegen vidare for å styrkje IKT-tryggleiken

Forbrukarrådet har kartlagt utfordringar ved tilkopla forbrukarprodukt. IKT-tryggleiksutvalet har vidare komme med tilrådingar om korleis styresmaktene best bør arbeide vidare for å styrkje IKT-tryggleiken i tilkopla produkt. Regjeringa vil framover arbeide for å styrkje IKT-tryggleiken i tilkopla produkt på tinga sitt internett. Dette vil skje på fleire måtar.

Når det gjeld moglege endringar i regelverket, vil regjeringa prioritere internasjonalt arbeid, særleg overfor EU. Det meste av regelverket som regulerer tryggleikskrav til produkt og utstyr, er basert på felleseuropeiske reglar. Forbrukarorganisasjonar i Noreg og Europa påpeikar at desse reglane ikkje er tilpassa utviklinga av tinga sitt internett.19 I EU arbeider ein for å utvikle krav og sikre at regelverk og standardar heng med på utviklinga. Regjeringa vil følgje regelverksutviklinga i EU tett og vere ein pådrivar for at IKT-tryggleiken i tilkopla produkt skal vere sikra i det nye regelverket.

Regjeringa ser at ein treng eit styrkt samarbeid mellom tilsynsstyresmakter med ansvar for tilkopla produkt.

Utvikling av standardar er viktig for å sikre minstekrav til IKT-tryggleik i tilkopla produkt. Regjeringa meiner at standardisering bør spele ei viktig rolle som ein del av løysinga for å sikre at tilkopla produkt som blir lanserte på den norske marknaden, skal vere trygge for forbrukarane. Regjeringa meiner også at krav om innebygd tryggleik (security by design) vil vere viktig i det vidare arbeidet med standardisering.

Importørar og forhandlarar i Noreg er ikkje tilstrekkeleg klar over krava til tilkopla produkt som blir lanserte på den norske marknaden. Det viser erfaringa frå sakene om tilkopla leiker og GPS-klokker. Regjeringa vil derfor vurdere om ein må gi importørar og forhandlarar av tilkopla produkt betre rettleiing, slik at ein kan redusere risikoen for at produkt med manglande IKT-tryggleik endar opp på forbrukarmarknaden.

6.6 Konkurranse i digitale marknader

Digitaliseringa har positive effektar på konkurransen i mange marknader. Dette gir gevinstar for forbrukarane i form av nye tenester og produkt. Døme på tenester som forbrukaren nyt godt av, er digitale plattformer, delingstenester og nettbaserte marknadsplassar. Samstundes er det fare for at digitaliseringa kan føre til marknadskonsenstrasjon og negative effektar på konkurransen. Personvern har ikkje vore eit sentralt konkurranseelement i den digitale økonomien fram til no. Men med innføringa av dei nye personvernreglane kan personvern i større grad komme til å bli eit konkurranseelement.

6.6.1 Digitale plattformer og marknadskonsentrasjon

Konkurransen i digitale marknader har særtrekk som kan føre til konsentrasjon i marknaden.20 Eit viktig trekk er at digitale plattformer utnyttar nettverkseffektar. Dette inneber at verdien av ei teneste aukar jo fleire som bruker ho. For brukarar av sosiale medium er det til dømes viktig at flest mogleg av dei dei kjenner, bruker same plattform som dei sjølve. Vidare kan dei digitale plattformene vekse og leggje til nye brukarar raskt og nesten utan kostnad, ettersom dei ikkje produserer fysiske varer. Det er heller ingen geografiske grenser for vekst i den digitale økonomien. Dette inneber at selskap kan komme inn i ein positiv spiral med vekst av brukarar, auka verdi og til slutt ei dominerande stilling på tenesteområdet sitt. Døme på dette er Facebook når det gjeld sosiale medium, og Google når det gjeld søkjetenester.

For å tiltrekkje seg flest mogleg brukarar tilbyr mange digitale plattformer forbrukaren gratis tilgang. I tillegg baserer dei forretningsmodellen sin heilt eller delvis på innsamling og utnytting av personopplysingar og andre data. Dei største digitale plattformene, som Google, Facebook, Apple, Amazon, Yahoo og Alibaba, har tilgang til enorme datamengder om kundar, produkt og transaksjonar, og er også leiande innanfor stordataanalyse. Konkurransestyresmaktene har vore opptekne av korleis dei skal reagere på bruken av stordata, som potensielt kan føre med seg negative konkurranseeffektar. Eit døme er bruk av algoritmar til stillteiande samarbeid.21

6.6.2 Asymmetrisk informasjon

Ein annan ting som digitale marknader er prega av, er asymmetrisk informasjon mellom tilbydaren og forbrukaren. Store digitale plattformer på tilbydarsida har inngåande kunnskap om korleis datainnsamlinga skjer, og kva for data som blir samla inn. Forbrukaren har på si side svært lite informasjon om dette. Ifølgje Datatilsynet er denne ujamne fordelinga av informasjon med på å skape ein konkurransesituasjon som oppmuntrar aktørane i marknaden til å ta i bruk verkemiddel som stadig grip meir inn i personvernet.22 Manglande informasjon om korleis datainnsamlinga skjer, gjer at forbrukaren ikkje kan vurdere personvernet i produktet eller tenesta ho kjøper. Dersom forbrukaren ikkje kan finne ut kor godt personvernet er sikra i ulike digitale tenester, vil heller ikkje god ivaretaking av personvern vere eit konkurransefortrinn for næringsdrivande.

6.6.3 Forbrukarmobilitet

Forbrukarmobilitet handlar om at forbrukaren har moglegheit og evne til å bytte tilbydar dersom ho eller han er misfornøgd med den noverande tilbydaren sin. Slik mobilitet er ein viktig føresetnad for godt fungerande konkurranse i marknaden.

Når marknaden er konsentrert, slik ein ser i fleire digitale marknader (som sosiale medium og nettbaserte marknadsplassar) i dag, har forbrukaren i realiteten få alternativ. Moglegheita til forbrukarmobilitet er dermed avgrensa. For forbrukaren er det ei utfordring dersom det einaste reelle alternativet på marknaden er ei teneste som ikkje sikrar personvernet. Forbrukar- og personvernstyresmaktene har kritisert dei største digitale plattformene, som Facebook og Google, for at dei ikkje sikrar personvernet til brukarane sine godt nok.

Mange digitale tenester er også prega av innlåsingseffektar, noko som kan avgrense forbrukarmobiliteten. Slike mekanismar kan vere både tekniske, praktiske eller økonomiske, og dei kan inngå i avtalevilkår. Døme på innelåsande vilkår er lange bindingstider og høge brotgebyr, lange oppseiingstider eller krav om at oppseiing må skje på visse måtar.

Innlåsing kan skje dersom det er manglande kompatibilitet mellom digitale tenester. Det kan til dømes innebere at det ikkje er mogleg å ta med seg sitt eige innhald frå ei teneste til ei anna, noko som kan gjere det tungvint for brukarar å skifte teneste. Dersom ein til dømes har laga spelelister på ei strøymeteneste som Spotify og ikkje kan få med seg desse over til ei konkurrerande teneste (som Apple Music), får ein høgare terskel for å byte.23 I denne samanhengen er den nye retten til dataportabilitet viktig, for han gjer det mogleg for forbrukaren å ta med seg opplysingane sine og tenesteinnhaldet sitt frå ei teneste til ei anna.

Regjeringa ønskjer ei utvikling der forbrukarane i større grad kan velje personvernvennlege alternativ, og der personvern blir eit konkurranseelement. Innføring av det nye personvernregelverket, som inneber ein styrkt rett til informasjon og innsyn, ein rett til dataportabilitet og ei merkeordning for personvern, kan føre til at næringsdrivande i større grad konkurrerer på godt personvern.

6.7 Samordning av innsatsen styresmaktene gjer på området

Det er mange overlappande utfordringar og problemstillingar på politikkområda som gjeld forbrukarar, personvern, IKT-tryggleik og konkurranse. Regjeringa er oppteken av å sjå politikk og regelverk på desse områda i samanheng. Dei siste åra har Forbrukartilsynet og Datatilsynet etablert eit godt samarbeid om forbrukar- og personvernspørsmål i digitale tenester og produkt. Framover blir det viktig å styrkje samarbeidet mellom fleire av tilsyna i Noreg.

I europeisk samanheng har European Data Protection Supervisor etablert initiativet «Digital Clearinghouse». Her skal styresmakter med ansvar for konkurranse, personvern og forbrukarvern kunne diskutere korleis ein kan bruke dei ulike regelsetta saman, for å sikre at den digitale økonomien fungerer godt. Regjeringa vil etablere eit nasjonalt samarbeidsforum for desse styresmaktene, etter modell av det europeiske «Digital Clearinghouse». Føremålet er mellom anna å effektivisere handsaminga av enkeltsaker, unngå dobbeltarbeid og samstundes sikre ei heilskapleg tilnærming til forbrukarutfordringane i den digitale økonomien.

6.8 Regjeringa vil

• etablere eit nasjonalt samarbeidsforum for å styrkje tilsynet på digitalområdet, etter modell av det europeiske «Digital Clearinghouse»

• utarbeide ein forbrukarpolitisk strategi for den digitale kvardagen

• vere med på å oppdatere dei felleseuropeiske forbrukarvernreglane til den digitale økonomien

• styrkje kunnskapen om dei nye personvernreglane hos forbrukarar og næringsdrivande

• støtte initiativ for å opprette ei merkeordning for personvern

• vurdere behovet for å styrkje arbeidet med personvern på forbrukarområdet, slik at det blir enklare å handheve personvernregelverket i forbrukarsaker

• styrkje IKT-tryggleiken i tilkopla produkt i «tinga sitt internett»

• prioritere internasjonalt samarbeid for å betre forbrukar- og personvernet i den digitale verda

7 Den digitale kvardagen til barn og unge

Foto: Johnér

7.1 Innleiing

Barn og unge møter mange utfordringar som forbrukarar. Barn og unge er sårbare, både i tradisjonelle kjøpssituasjonar og på nettet. I dette kapittelet legg vi vekt på kva utfordringar barn og unge har i den digitale kvardagen. Nettet er ein marknadsplass for både seriøse og useriøse aktørar. Frå perspektivet til kvar enkelt forbrukar kan informasjonsmengda vere overveldande, og freistingane og fallgruvene mange. På nettet opplever barn og unge utfordringar knytt til mellom anna marknadsføring, kroppspress og kjøpepress. Vi vil omtale desse utfordringane nærare i dette kapittelet.

Regjeringa er oppteken av at barn og unge utviklar god digital forbrukarkompetanse. Dette omfattar mellom anna evna til å vere kritisk til målretta marknadsføring i sosiale medium. Regjeringa har styrkt tilsynet med reklame i digitale rom der barn og unge er, til dømes sosiale medium og spel. Målet er å avgrense det kommersielle presset mot barn og unge.

7.2 Barn og unge som sårbare forbrukarar på nettet

Å meistre den digitale marknadsplassen som forbrukar omfattar meir enn berre å ha grunnleggjande IKT-ferdigheiter. Ein treng også kritisk vurderingsevne og kunnskap om valmoglegheitene og rettane ein har på nettet.

Barn og unge bruker digitale verktøy og tenester aktivt. Dette gjer at barn og unge utviklar gode IKT-ferdigheiter. Samstundes gjer den omfattande bruken deira av digitale tenester at dei blir sårbare. Gjennom til dømes smarttelefonen kan barn og unge kommunisere, bli underhaldne og lære, men dei kan også bli utsette for skadeleg innhald og ei stor mengde kommersielle bodskap. Marknadsføringspresset mot barn og unge er stort, og stadig nye kanalar blir tekne i bruk for å nå barn og unge der dei er på nettet.

Ifølgje ein SIFO-rapport frå 2014 er unge mellom 18 og 30 år meir sårbare enn eldre i forbrukarrolla.24 SIFO peikar på at eldre er meir ansvarlege og kan vere mindre sårbare enn unge i den digitale kvardagen, fordi dei er mindre eksponerte.

Sidan barn og unge har ein veldig personalisert bruk av internett og sosiale medium, risikerer dei også å gi frå seg mange personlege opplysingar. På oppdrag frå dåverande Barne- og likestillingsdepartementet undersøkte SIFO i 2018 kva barn i alderen 15–16 år gjer for å verne om eigne personverninteresser på sosiale medium, og kva som kan vere med på å auke den digitale forbrukarkompetansen til barn på dette området.25 Studien til SIFO viste at barn har bekymringar knytt til personvern, og at dei gjer tiltak for å sikre seg. Barna i undersøkinga var særleg opptekne av å ha kontroll på delinga av personlege data med andre på sosiale medium. Spesielt gjaldt dette deling av synlege data – til dømes bilete. Undersøkinga viste likevel at barna hadde høg tillit til at store plattformer som Facebook, YouTube og Snapchat vernar om personvernet deira, inkludert opplysingar om alder, kjønn, interesser og nettsøk. Barna endra derfor i liten grad på personverninnstillingane sine på desse plattformene, og dei gav også uttrykk for at dei ikkje orka å lese lange brukarvilkår.

Regjeringa meiner at det er viktig at barn og unge utviklar kunnskap om digitale rettar og valmoglegheiter. Regjeringa vil fortsetje å kartleggje den digitale forbrukarkompentansen hos barn og unge for å vurdere målretta tiltak. På oppdrag frå BFD skal SIFO i 2019 byggje vidare på studien sin frå 2018. Målet er mellom anna å undersøkje korleis den digitale forbrukarkompetansen til barn utviklar seg.

7.3 Marknadsføringspress mot barn og unge

Digitaliseringa har ført med seg ei rekkje nye marknadsføringsmetodar på ulike typar digitale plattformer, som nettaviser, sosiale medium, bloggar og digitale spel. Når marknadsføringa blir integrert i så mange digitale plattformer, aukar det totale kommersielle trykket mot forbrukarane. Tidlegare var ein i større grad verna mot uønskt marknadsføring eller kunne velje bort reklame. Med digitaliseringa er marknadsføringa til stades i nær sagt alle kanalar og i ulike former og innpakkingar. For forbrukarar kan det vere krevjande å skilje mellom kva som er personleg innhald, redaksjonelt innhald og reklame i det digitale medielandskapet. Dette krev auka kritisk refleksjon og digital forbrukarkompetanse.26

For barn og unge fører utviklinga med seg større utfordringar enn for vaksne. Grunnen til dette er at barn og unge har større vanskar med å identifisere og forstå reklame. Det kan vere krevjande for dei unge å forstå nye og skjulte former for reklame, til dømes marknadsføring gjennom sosiale medium og bloggar, og reklame i digitale spel. Derfor blir det stilt strengare krav til reklame som er retta mot barn.

7.3.1 Marknadsføring i sosiale medium

Bruk av sosiale medium er svært utbreidd, og det har gjort sosiale medium til attraktive kanalar for marknadsføring for næringsdrivande. Barn og unge er aktive brukarar av sosiale medium. 95 prosent av norske barn mellom 9 og 18 år har smarttelefon, og 89 prosent av desse bruker eitt eller fleire sosiale medium.27 Medietilsynet har kartlagt at nesten halvparten av alle barn mellom 9 og 16 år bruker sosiale medium kvar dag.28 Ved å bruke dei ulike sosiale kanalane eller plattformene blir barna eksponerte for ein konstant straum av marknadsføring. Særleg gjeld dette plattformene der brukaren får tilgang til ei nærast uendeleg mengde profilar og innlegg, til dømes Instagram og Snapchat.

Marknadsføring i sosiale medium er kjenneteikna av å vere interaktiv og skreddarsydd for kvar enkelt forbrukar. Marknadsføringa blir tilpassa ved hjelp av informasjon som forbrukaren har gitt gjennom dei ulike brukarprofilane sine og internettaktiviteten og søkjehistorikken sin. Målet med den skreddarsydde marknadsføringa er at dess meir relevant og personleg ho er for forbrukaren, dess større påverknadskraft får ho.29

På oppdrag frå departementet har SIFO kartlagt marknadsføringa barn i alderen 15–16 år får på sosiale medium.30 SIFO gjennomførte undersøkinga ved å analysere skjermbilete av marknadsføring som barna har fått på sosiale medium. Undersøkinga viser at den digitale marknadsføringa barn møter, i stor grad er skreddarsydd etter dei personlege opplysingane deira, som kjønn, bustad, alder, etnisitet og digitale aktivitetar. Den tydelegaste skreddarsaumen gjeld kjønn. Undersøkingane frå SIFO viser at gutar og jenter får marknadsføring for ulike produkt, og at dei får kommersielle bodskap som strir med ideal om kjønnslikeverd. Marknadsføringa jenter får, tenderer mot å vere seksualisert og kroppsorientert, og å spele på usikkerheit. Gutar får meir marknadsføring knytt til aktivitetar, teknologi og spel. Undersøkingane frå SIFO avdekte også at begge kjønn blei eksponerte for marknadsføring for alkohol, pengespel, kosmetiske behandlingar og slankeprodukt.

SIFO har også undersøkt korleis barn forstår og relaterer seg til marknadsføringa dei får. Undersøkinga viser at barna lett identifiserer tradisjonell og merkt marknadsføring. Dette er marknadsføring barna forventar å finne, og som dei er kritiske til. Men barna er mindre kritiske til den marknadsføringa dei møter mest av på sosiale medium: sponsa lenkjer, kjendissponsing og rabattkodar. Dette er marknadsføringsstrategiar som gjer det vanskeleg å skilje kommersiell marknadsføring frå anna innhald.

Det er svært vanleg at næringsdrivande bruker såkalla «influensarar» (påverkarar) til å byggje merkevarer og marknadsføre produkt på sosiale medium. Påverkarane anbefaler tenester og produkt til følgjarane sine. Det blir også stadig meir populært for næringsdrivande å bruke såkalla «mikropåverkarar». Desse har færre følgjarar enn dei største profilane, men til gjengjeld er følgjarane ofte meir aktive og engasjerte i marknadsføringsbodskapen til påverkaren. Mange av mikropåverkarane inngår såkalla «ambassadøravtaler» der dei får produkt i byte mot eksponering av selskapet i sosiale medium.

Det kan vere vanskeleg, særleg for barn, å oppfatte skiljet mellom personlege anbefalingar og betalte innlegg i form av reklame der ein bruker påverkarar. Derfor er det også reglar om at all reklame tydeleg skal kunne identifiserast eller merkast som reklame. Likevel har Forbrukartilsynet si kartlegging av sosiale medium og bloggar vist at påverkarar merkar reklame for dårleg.

Det er lett å engasjere barn og unge gjennom konkurransar og venneverving. Desse verkemidla kan derfor brukast til å marknadsføre produkt og tenester til denne målgruppa. Konkurransar i sosiale medium har blitt ein svært vanleg marknadsføringsvariant. For å ta del i slike konkurransar må ein til dømes like eller dele eit bilete. På den måten oppnår den næringsdrivande ein marknadsføringseffekt. Nokre næringsdrivande tilbyr også brukarar av sosiale medium eit gratis produkt, ei teneste eller ein rabatt som påskjøning dersom dei «liker» eller deler reklame frå den næringsdrivande på Facebook. Det er i tillegg vanleg å krevje at følgjarar må tagge venner i innlegga for å kunne ta del i konkurransar. Ved denne forma for marknadsføring bruker ein forbrukarar til å gjennomføre marknadsføringa. Slik praksis kan vere i strid med reglane i marknadsføringslova dersom konkurransen og marknadsføringa er retta mot barn.

I 2017 tok Forbrukarombodet (no Forbrukartilsynet) opp ei sak om marknadsføring av ein konkurranse på Snapchat. Eit vilkår for å vinne premiar var at deltakarane måtte sende vidare ein «snap» (eit bilete eller ein film) frå kontoen til den næringsdrivande til alle vennene sine på Snapchat. Det blei understreka at før premien blei utdelt, kom den næringsdrivande til å sjekke om dette faktisk hadde blitt gjort. Forbrukartilsynet fann at konkurransen var i strid med fleire reglar i kapittel 4 i marknadsføringslova om særleg vern av barn. Forbrukartilsynet meinte mellom anna at marknadsføringa fekk karakter av å vere skjult, fordi ho utnytta barna sine eigne kvardagslege kommunikasjonskanalar, der dei ikkje forventar å få reklame.

Forbrukartilsynet har dei siste åra jobba aktivt for å førebyggje brot på marknadsføringslova i digitale rom. Tilsynet har mellom anna utarbeidd rettleiingar for merking av reklame i sosiale medium og for handelspraksis overfor barn og unge. Tilsynet har også laga ein animasjonsfilm og informasjonsvideo som forklarer regelverket.

Forbrukartilsynet og dei øvrige nordiske forbrukarstyresmaktene har utarbeidd eit felles nordisk standpunkt om skjult reklame overfor EU. EU-kommisjonen har også dei seinare åra retta søkjelys mot dette. Kommisjonen har mellom anna utarbeidd ei omfattande rettleiing om korleis ein skal forstå og handheve forbrukarregelverket i møte med den digitale røynda.

Regjeringa er oppteken av å styrkje tilsynet med digital marknadsføring retta mot barn og unge. Derfor har regjeringa auka løyvinga til Forbrukartilsynet for 2019 med 6 millionar kroner. Midlane skal mellom anna brukast til å auke tilsynet med marknadsføring retta mot barn i sosiale medium og til å rettleie aktørar som bloggarar og påverkarar i kva for reglar som gjeld for marknadsføringa.

Ei utfordring med sosiale medium er det store omfanget, som gjer det omfattande og tidkrevjande å føre tilsyn med området. Forbrukarstyresmaktene vil utforske moglegheitene for å utvikle automatiserte digitale verktøy som kan skanne sosiale medium etter potensielle brot på marknadsføringslova. Dette vil kunne gjere tilsynet meir effektivt.

I tillegg til tilsyn og rettleiing til næringsdrivande er regjeringa oppteken av å formidle kunnskap til barn og unge om reklame og korleis reklame kan påverke oss. Departementet har derfor, i samarbeid med Mediekompasset (tidlegare Avis i skolen), fått utarbeidd eit undervisingshefte om reklame til bruk i skulen. I dette heftet finn ein mellom anna opplæring i ulike verkemiddel som blir brukte i reklame, kva reklamekanalar som finst, og korleis reklamen påverkar oss. Målet med heftet er å gi barn og unge sunne og medvitne haldningar til reklame. Sidan 2016 har det blitt distribuert over 60 000 hefte, og etterspurnaden er framleis stor. Heftet blei sist oppdatert i 2013, og utviklinga på området reklame og sosiale medium går raskt. Departementet vil derfor revidere heftet, slik at nye marknadsføringskanalar, som sosiale medium, blir tekne med. Det reviderte heftet vil også bli tilgjengeleg digitalt.

7.3.2 Særleg om kroppspress i sosiale medium

Kroppspress har lenge vore eit problem blant barn og unge. Fleire forskingsrapportar, mellom anna ei undersøking gjennomført av NOVA, tyder på at det er ein samanheng mellom auka bruk av sosiale medium og auka kroppspress.31 Kroppspress er ifølgje studiane éin av fleire faktorar som kan ha noko å seie for den psykiske helsa til barn og unge. Sosiale medium kan dermed vere ein faktor som er med på å auke førekomsten av psykiske lidingar hos barn og unge.

Marknadsføring i sosiale medium er ein viktig del av dette biletet. Skjønnheitsbransjen marknadsfører i stor grad produkta sine i sosiale medium, og det blir ofte brukt påverkarar for å rette reklamen mot unge forbrukarar. Sosiale medium er prega av innlegg som gir barn og unge ei oppfatning av korleis dei bør sjå ut, og korleis ein kan betre utsjånaden sin, for å leve opp til skjønnheitsideal. Bruken av påverkarar gir reklamen ein ekstra sterk verknad ved at han kjem frå personar som ungdommar ser opp til og beundrar.

Mykje av det som blir lagt ut i sosiale medium, og som er med på å skape kroppspress, blir ikkje rekna som marknadsføring. Dermed fell det utanfor verkeområdet til marknadsføringslova. Dette gjeld til dømes dersom ein påverkar omtaler eigne kosmetiske inngrep utan å ha ei kommersiell binding til ein næringsdrivande. Slike innlegg kan likevel vere med på å auke kroppspresset hos barn og unge.

Dåverande Barne- og likestillingsdepartementet gav i 2018 Medietilsynet i oppdrag å utarbeide ei skisse til etiske retningslinjer for påverkarar, nettverk og annonsørar. Forbrukartilsynet tok del i arbeidet som ein fagleg ressurs med kunnskap og erfaring frå tilsynsarbeidet sitt. Etter at skissa blei levert til departementet i oktober 2018, inviterte Barne- og likestillingsministeren og folkehelseministeren til eit diskusjonsmøte. Her var påverkarar, nettverket deira, annonsørar, ungdom og andre interessentar med. Føremålet med møtet var å få innspel til skissa frå deltakarane, for å få på plass nokre endelege etiske retningslinjer for bransjen. Endelege retningslinjer blir ferdigstilte av bransjen sjølv. Målet er å få bransjen til å ta eit større ansvar for den påverknaden dei har på unge i sosiale medium.

Regjeringa vil arbeide for å motverke kroppspress på sosiale medium og vil leggje til rette for det vidare arbeidet med etiske retningslinjer for påverkarbransjen. Retningslinjene skal fungere som felles køyrereglar. Dei skal komme i tillegg til gjeldande lovgiving. Regjeringa arbeider også med endringar i regelverket for kosmetiske injeksjonar og kosmetisk kirurgi. Endringar i marknadsføringslova, for å motverke kroppspress hos barn og unge, er også under utarbeiding. Dei føreslåtte endringane vil vere ein del av oppfølginga av oppmodingsvedtak frå Stortinget, og dei omfattar mellom anna reglar om merking av retusjert reklame.

7.3.3 Kjøpepress i digitale spel

Kjøp av virtuelle gjenstandar i dataspel har i lengre tid vore ei utfordring for barn og foreldre. I mange spel kan ein betale for oppgradering av utstyr. Dette kan vere betre våpen, nye drakter eller finare utstyr til figurane i spela. For at barna skal kunne bruke spela, må dei føresette opprette ein profil der dei også legg inn bankkortinformasjon. Det finst mange døme på foreldre som har fått høge rekningar fordi barna har handla ting i slike spel.

I desember 2013 stilte forbrukarstyresmaktene i Europa felles krav til Apple og Google om endringar i marknadsføringa av spel gjennom appbutikkar. Svært mange spel i dei ulike appbutikkane blei marknadsførte som «gratis». Dermed fekk ikkje foreldra indikasjonar på at ein kunne kjøpe ting i spela. Sjølv om nedlastinga av spela var gratis, var konseptet ofte basert på at ein kunne gjere kjøp inne i spelet. Standardinnstillingane i appbutikkane gjorde at ein kunne gjennomføre slike kjøp med nokre få tastetrykk. Forbrukarstyresmaktene i Europa gjekk derfor saman om å stille krav til Apple og Google for å få til ei endring. Dette førte til at selskapa forplikta seg til ikkje å bruke ordet «gratis» om spel ein kan kjøpe ting i. Standardinnstillingane blei endra slik at ein må stadfeste betalinga før kvart kjøp, med mindre brukaren aktivt vel å endre desse innstillingane sjølv. Det blei også utvikla retningslinjer for apputviklarar for å forhindre direkte kjøpsoppmodingar til barn. Trass i dette arbeidet er det framleis eit utbreidd problem at barn blir oppmoda til å kjøpe virtuelle gjenstandar i spel, og at foreldre opplever at barna belastar bankkortet til foreldra utan lov.

Dei store plattformene og spelutviklarane er globale aktørar som ein best kan påverke gjennom internasjonalt samarbeid. Norske forbrukarstyresmakter skal vere aktive pådrivarar i internasjonale forum, for å vere med på setje kjøpepress i digitale spel på dagsordenen.

7.4 Regjeringa vil

• kartleggje den digitale forbrukarkompetansen med særleg vekt på barn og unge

• særleg leggje vekt på tilsyn med digital marknadsføring retta mot barn og unge, gjennom å styrkje arbeidet til Forbrukartilsynet frå 2019

• oppdatere undervisingsheftet om reklame, mellom anna ved å ta inn omtale av nye marknadsføringskanalar

• leggje til rette for det vidare arbeidet med etiske retningslinjer for bloggarar, påverkarar, nettverk og annonsørar

8 Digital kompetanse, deltaking og tilgang

Foto: Johnér

8.1 Innleiing

Gjennom internett får forbrukarane tilgang til fleire, betre og meir tilpassa varer og tenester frå heile verda. Det gjer det lettare å samanlikne produkt og tenester og finne informasjon om rettane sine på nettet. Noreg toppar internasjonale samanlikningar over internettilgang, og norske mobilnett har blitt kåra til dei raskaste i verda. Det er likevel framleis ein del av befolkninga som ikkje ønskjer eller evnar å ta i bruk digitale løysingar. Mange digitale produkt og tenester er også utilgjengelege for mange forbrukarar sidan dei ikkje er universelt utforma.

Regjeringa legg vekt på å styrkje den digitale deltakinga og kompetansen i befolkninga. Regjeringa vil vidare vere med på å leggje til rette for universell utforming av IKT-løysingar som forbrukarane får tilbod om, og synleggjere korleis helse- og velferdsteknologi kan gjere livet til forbrukarane enklare.

8.2 Status for digital kompetanse og deltaking i Noreg

Noreg er eit av dei fremste landa i verda når det gjeld tilgang på IKT-utstyr og tilgang til og bruk av internett. 90 prosent av innbyggjarane i aldersgruppa 9–79 år brukte internett dagleg i 2017.32 Bruken er høgast blant dei unge 9–15 år (93 prosent) og yngre vaksne 16–24 år (98 prosent), mens 60 prosent i aldersgruppa 67–79 år seier at dei bruker internett dagleg. Eldre over 80 er ikkje med i undersøkinga til SSB, men studiar gjorde av SIFO33 og Difi34 i 2014 viser tydeleg at mange eldre frå slutten av 60-åra og oppover heng etter i bruk av internett. Samstundes viser desse studiane at mange eldre nettbrukarar ønskjer å vidareutvikle eigen IKT-kompetanse, og at dei fleste ønskjer å gjere dette via kurs. Tala frå SSB viser at det er skilnader i bruk og tilgang mellom kvinner og menn, og mellom personar med lågare og høgare utdanning, men skilnaden er mindre enn for nokre år sidan.

Noreg er eit av dei mest digitaliserte landa i verda, og utviklinga skjer raskt. Dei som føler seg utanfor, kan derfor oppleve den digitale utestenginga som større i Noreg enn i mange andre land. Det digitale skiljet har utvikla seg over tid, og mens det før handla om kven som hadde tilgang til datautstyr og internett eller ikkje, handlar det no mykje meir om kven som har kunnskap og kompetanse til å bruke nettet. Dei gruppene ein reknar som mest sårbare, er i hovudsak innvandrarar av fyrste generasjon, eldre over 65 år, med hovudvekt på kvinner, menneske med funksjonsnedsetjingar, spesielt blinde og svaksynte, og dei som står utanfor arbeids- og samfunnslivet eller er i risikosona for å hamne utanfor.

Digital kompetanse og deltaking er ein viktig føresetnad for å oppnå verdiskaping i eit stadig meir digitalt samfunn. I tillegg er slik kompetanse og deltaking med på å sikre demokratiet, ved at alle innbyggjarar kan gjere informerte val og orientere seg om ulike samfunnsspørsmål. Digital kompetanse er også ein føresetnad for å kunne fungere som forbrukar i den digitale økonomien. Tiltak for å auke den digitale kompetansen til innbyggjarane er viktige for å hindre digital utanforskap og sikre at flest mogleg blir trygge og sjølvstendige digitale brukarar. Derfor er styrkt digital kompetanse og deltaking ei av hovudprioriteringane i IKT-politikken til regjeringa. Dette blei framheva i Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge. I kjølvatnet av denne stortingsmeldinga har regjeringa sett i gang fleire tiltak for å styrkje den digitale kompetansen til innbyggjarane. Vi går kort gjennom dei viktigaste tiltaka nedanfor.

8.2.1 Digidel-programmet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomførte frå 2015 til 2017 Digidel-programmet, som er eit nasjonalt program for auka digital deltaking og kompetanse i befolkninga. Programmet henta inn kunnskap og utvikla kurs- og opplæringsmateriell for alle som driv med opplæring i grunnleggjande digitale ferdigheiter. Opplæringsressursane blei utvikla i samarbeid med statlege, kommunale, private og frivillige verksemder. Alle som vil tilby kurs og opplæring, kan hente ressursane gratis på www.digidel.no. Frå 2018 har direktoratet Kompetanse Noreg tatt over ansvaret for drift og vidareutvikling av kurs- og opplæringsmateriell. Direktoratet vil sikre at ressursane er gratis for alle som vil drive med opplæring og rettleiing i digitale ferdigheiter.

8.2.2 Digihjelpen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og KS, interesseorganisasjonen til kommunesektoren, har saman forplikta seg til å leggje til rette for at kommunane kan gi innbyggjarar som har liten eller ingen digital kompetanse, eit grunnleggjande rettleiingstilbod, slik at dei i større grad blir digitalt inkluderte. Saman med representantar frå både statleg sektor og kommunesektoren gjekk dei i 2017 i gang med prosjektet Digihjelpen. Prosjektet har samla og systematisert erfaringar og utvikla eit konsept som kan understøtte arbeidet kommunane har gjort med å utvikle eit rettleiingstilbod innanfor digital kompetanse til innbyggjarane. På nettsidene til KS er det lansert ei netthandbok. Denne handboka er eit praktisk hjelpemiddel for kommunar som ønskjer å etablere, eller vidareutvikle, eit rettleiingstilbod for grunnleggjande digital kompetanse. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ei tilskotsordning for digital kompetanse der mellom anna kommunar som ønskjer å etablere Digihjelpen-tilbod, kan søkje om støtte.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Skattedirektoratet, KS og NAV sentralt har inngått ei samarbeidsavtale om å sikre tiltak for å styrkje den digitale rettleiinga til grupper med låg digital kompetanse. Føremålet med avtala er at partane skal samarbeide om å auke kvaliteten på og styrkje den kommunale rettleiinga til dei gruppene i befolkninga som har låg digital kompetanse. Gjennom samarbeidet skal partane realisere felles mål om digital inkludering og god utnytting av statlege og kommunale digitale tenester. Avtala gjeld ut 2021. Eit av fleire tiltak vil vere at partane i samarbeid arrangerer ulike møteplassar rundt om i landet for å hjelpe kommunar som ikkje har etablert eit Digihjelpen-tilbod, med å komme i gang.

8.2.3 Andre tiltak og initiativ

Det finst også ein del andre tiltak og initiativ for å styrkje den digitale kompetansen og deltakinga i befolkninga. Verksemder og frivillige organisasjonar kan søkje om pengar gjennom Kompetansepluss hos Kompetanse Noreg. Desse pengane skal gå til opplæring i grunnleggjande ferdigheiter, inkludert i IKT. Kompetansepluss er ei tilskotsordning som er meint å sikre at fleire vaksne, gjennom opplæring i grunnleggjande ferdigheiter (lesing, skriving, snakking, rekning, IKT og norsk eller samisk), kan ta del i vidare opplæring og utdanning og styrkje deltakinga si i arbeids- og samfunnslivet.

Mange kommunale folkebibliotek tilbyr i dag hjelp og rettleiing i bruk av digitale verktøy og tenester for innbyggjarane. Nasjonalbiblioteket disponerer prosjektmidlar som skal stimulere til utvikling i norske folke- og fagbibliotek. Midlane skal vere med på å utvikle bibliotekfeltet, dei skal ha verdi utover kvart enkelt bibliotek, og dei skal fremje nye tilbod.

Seniornett Noreg er ein uavhengig, ideell organisasjon som arbeider for å styrkje den digitale kompetansen hos seniorar gjennom opplærings- og informasjonstiltak. Arbeidet med å få fleire over 55 år på nettet skjer både lokalt og nasjonalt, og i samarbeid med andre aktørar. Seniornett Noreg hadde 225 lokale klubbar i 2017. Foreiningane er spreidde over heile landet. Dei lokale klubbane tilbyr seniorar grunnleggjande opplæring i bruk av IKT og internett med vekt på «temakurs» i bruk av nettbank, Facebook, slektsforsking, Skype og sikker digital postkasse, for å nemne noko. I tillegg til Seniornett finst det andre aktørar og stiftingar som tilbyr kurs og opplæring i bruk av digitale verktøy, mellom anna via frivilligsentralar, Raudekrossen og Studieforbundet AOF. Ulike private selskap gir også hjelp og rettleiing til kundane sine i bruk av digitale tenester, til dømes nettbankar, IT- og telekomselskap og nettbutikkar.

Regjeringa vil framover arbeide for å styrkje den digitale kompetansen og deltakinga i befolkninga, i samarbeid med offentlege verksemder, kommunar og andre organisasjonar.

8.2.4 Digital kompetanse som er særskild viktig for forbrukarar

I arbeidet med å styrkje den digitale kompetansen i befolkninga har regjeringa så langt lagt vekt på generelle ferdigheiter og kunnskapar på nett, som er noko folk treng for å kunne utnytte moglegheitene i den digitale økonomien. Å meistre den digitale marknadsplassen som forbrukar inneber likevel noko meir enn slik generell kompetanse. EU-kommisjonen har utvikla eit rammeverk for digital kompetanse som er særskilt retta mot forbrukarar.35 Dette rammeverket definerer den kunnskapen og dei digitale ferdigheitene som er særleg naudsynte for å fungere aktivt, trygt og sjølvsikkert på den digitale marknadsplassen. EU-kommisjonen sitt rammeverk for digital forbrukarkompetanse legg vekt på at forbrukarane mellom anna bør kunne

• gjere informerte val på den digitale marknadsplassen

• opptre trygt på nettet og unngå å bli offer for villeiande eller bedragersk handelspraksis

• forstå digital marknadsføring

• meistre kjøp og sal av varer og tenester på nettet

• forstå risikoane og fordelane ved digital datainnsamling

I rammeverket gir Kommisjonen ei oversikt over kva for ferdigheiter forbrukaren treng i fasane før, under og etter nettkjøp. Rammeverket til EU-kommisjonen er ikkje omsett til norsk eller prøvd ut i Noreg. Samstundes treng ein forsking og undersøkingar om kvar skoen trykkjer når det gjeld digital forbrukarkompetanse for ulike grupper forbrukarar. Regjeringa vil derfor bruke dette rammeverket som utgangspunkt for ei kartlegging av den digitale forbrukarkompetansen til den norske befolkninga.

8.3 Tilgang til og universell utforming av IKT

Digitalisering og nedbygging av manuell tenesteyting aukar kravet til sjølvhjelp. Det blir i aukande grad forventa at alle forbrukarar skal hjelpe seg sjølve via ein skjerm, anten det er i banken, butikken eller på bussen. Når stadig fleire løysingar baserer seg på digital sjølvhjelp, vil enkelte grupper oppleve redusert tilgang. Det er til dømes ikkje alle som meistrar overgangen frå fysiske bankfilialar til nettbank. Eit anna døme er overgangen frå sal av togbillettar i «luka» til sal via automatar eller appar. Utfordringane gjeld spesielt for eldre over 65 år og personar med funksjonsnedsetjingar, særleg blinde og svaksynte.36 At nokre grupper ikkje meistrar den nye teknologien, kan dels ha samanheng med manglande digital kompetanse, som nemnt ovanfor. Samstundes handlar det også i stor grad om utforminga av tenestene og produkta.

8.3.1 Universell utforming av IKT

Universell utforming handlar om å utforme produkt og omgivnader slik at alle menneske kan bruke dei, i så stor utstrekning som mogleg, og utan at ein treng tilpassing eller spesielt utstyr. IKT som er universelt utforma, gir fleire menneske enklare tilgang til digitale varer og tenester. Motsett kan manglande universell utforming skape barrierar for forbrukarar med nedsett funksjonsevne. Det finst mange døme på næringsdrivande som legg vekt på universell utforming av løysingane sine. Nettbutikken Kolonial.no og verksemda No Isolation er to av desse. Det finst også lovgiving som set krav om universell utforming av IKT for både private og offentlege verksemder.

Likevel er det framleis ei utfordring at mange nettsider og IKT-produkt ikkje er universelt utforma. Direktoratet for forvalting og ikt (Difi) publiserte i desember 2018 ei statusmåling for universell utforming av nettsider i privat og offentleg sektor i Noreg. Difi hadde gjennomført 26 818 enkelttestar på 278 nettsider. Nettsidene blei valde ut frå brukarvolum, og i privat sektor sjekka direktoratet mellom anna nettaviser, nettbutikkar og nettstader for transport, reise og overnatting. Statusmålinga viste at 60 prosent av testane gav resultat som indikerte at krava til universell utforming av IKT var oppfylte. Dette vil seie at 40 prosent av testane gav resultat som indikerte at krava til universell utforming av IKT ikkje var oppfylte. Sjølv om denne målinga viste framgang frå den førre målinga, viser ho også at det framleis er eit stykke igjen før alle norske nettstader er universelt utforma.37

Difi vurderer også nettbutikkar og varehandel som eit risikoområde. Bakgrunnen er at netthandelen er i kraftig vekst, både i omsetning og i talet på brukarar. Samstundes avdekte Difi nokså svake resultat for universell utforming av nettbutikkane som var med i målinga.

Regjeringa jobbar aktivt for å fremje universell utforming av IKT. Handlingsplan for universell utforming 2015–2019 frå regjeringa følgjer opp mange viktige samfunnsområde, men legg hovudvekt på IKT og velferdsteknologi. Handlingsplanen inneheld mellom anna tiltak for auka tilsyn med verksemder knytt til universell utforming av IKT, forbrukarinformasjon om kvardagsteknologi og praktiske løysingar, i tillegg til standardisering av brukargrensesnitt og infrastruktur for kvardagsteknologi. Bufdir-programmet UnIKT (Universell utforming av IKT) er eit av tiltaka i handlingsplanen. Programmet legg vekt på å styrkje digital deltaking. UnIKT inkluderer eit forum med tre årlege nettverksmøte om aktuelle tema, og ei tilskotsordning som skal stimulere til inkluderande digitale prosjekt retta mot eit breitt publikum.

I europeisk samanheng ligg Noreg langt framme i arbeidet med universell utforming av IKT. EU vedtok i oktober 2016 direktivet Web Accessibility Directive (WAD). Direktivet stiller krav om tilgang til nettsider og mobilappar. Det pålegg verksemder i offentleg sektor å gjere IKT-løysingar tilgjengelege ved å følgje europeiske standardar for universell utforming. Hovudføremålet med direktivet er å harmonisere lover og forskrifter når det gjeld tilgang til nettsider og mobilappar. Føremålet er vidare å auke den digitale deltakinga i samfunnet, auke den digitale kommunikasjonen innbyggjarane har med det offentlege, og gjere tenestene meir tilgjengelege. Direktivet er ein del av EU-strategien for den digitale indre marknaden. Det er også ei oppfølging av FN-konvensjonen om rettane til personar med nedsett funksjonsevne. Den nasjonale reguleringa i Noreg byggjer på felles regulering av både offentleg og privat sektor, og Noreg oppfyller allereie mange av krava i direktivet. Sidan dette direktivet er eit minimumskrav, kan Noreg føre vidare den sterke norske lovgivinga på feltet.

Regjeringa vil fortsetje arbeidet med å fremje universell utforming av IKT. Det vil mellom anna vere viktig å fortsetje med tilsyn og statusmålingar på feltet. Reglane for universell utforming av IKT har fram til no vore gjeldande for nettstader som er oppretta etter 1. juli 2014. Frå 2021 skal alle offentlege og private nettstader vere universelt utforma. Regjeringa forventar at private og offentlege verksemder innrettar seg etter desse reglane.

8.3.2 Produktutvikling og brukarstøtte for å inkludere ei aldrande befolkning

Eldre menneske blir i aukande grad digitale innbyggjarar, men mange rapporterer at det blir vanskelegare å følgje med på den digitale og teknologiske utviklinga når ein mistar kontakten med arbeidslivet og brukarstøtte for pc-bruk. Med alderen vil også fleire få funksjonsnedsetjingar og kognitive problem som kan gjere det utfordrande å bruke ulike produkt. Ei viktig oppgåve blir derfor å sørgje for enkel opplæring og brukarstøtte. Like viktig er det likevel at dei som produserer og designar digitale produkt, legg større vekt på brukarvennleg utforming, og at produkta er tilpassa behova til dei eldre.

Sidan det stadig blir fleire eldre i samfunnet, vil eldrevennleg utforming av produkt også representere store moglegheiter for næringslivet. Næringslivet kan hjelpe til ved å tilby produkt og løysingar for dei som treng enklare løysingar og meir støtte enn andre forbrukargrupper. Dette er mellom anna eit av føremåla med EU-satsinga på «silver economy» gjennom det europeiske innovasjonssamarbeidet for sunn og aktiv aldring (EIPHAA).

I stortingsmeldinga om reforma Leve hele livet, som blei lagd fram våren 2018, er det etablert eit program for eit aldersvennleg Noreg. Gjennom programmet skal ein stimulere til samarbeid og nettverk for å fremje ei aldersvennleg samfunnsutvikling. Programmet skal omfatte involvering frå eldre sjølve og frå kommunar, arbeids- og næringsutvikling, sivilsamfunn og forsking og innovasjon. Tiltak for å auke den digitale kompetansen, fremje moglegheiter som ligg i digitale verktøy, og fremje meir aldersvennleg digital og teknologisk produktutvikling vil vere ein del av dette programmet.

8.4 Helse- og velferdsteknologi

Som nemnt ovanfor kan ny digital teknologi som ikkje er universelt utforma, skape barrierar for mange forbrukarar. Dette gjeld til dømes eldre (over 65 år) og personar med funksjonsnedsetjingar. Til gjengjeld blir det utvikla mange nye digitale produkt og tenester som er spesielt retta mot forbrukarar i sårbare livssituasjonar, og som kan vere med på å heve livskvaliteten deira. Dette gjeld til dømes tryggleiksalarmar, digitale blodtrykkmålarar og mobilappar som overvaker helsedata. Helse- og velferdsteknologi har tradisjonelt vore sterkt knytt til den offentlege helse- og omsorgssektoren, men er no også breitt tilgjengeleg på den kommersielle marknaden.

Ipsos undersøkte i 2017 kor mange som kjenner til eller bruker digitale hjelpemiddel i Noreg i dag. Undersøkinga viste at kjennskap til, og bruk av, digitale/mobile helsehjelpemiddel som heimetestar, måleapparat, helseappar og liknande, varierer både etter alder og kjønn. Elektroniske stegteljarar og pulsklokker er dei hjelpemidla som flest har høyrt om og brukt. 42 prosent har brukt elektronisk stegteljar, og 31 prosent har brukt pulsklokke. I tillegg har 18 prosent brukt hjarte- og blodtrykksmålarar.38

Mange digitale hjelpemiddel kan mellom anna vere med på å lette overgangen til alderdommen. Dei kan også leggje til rette for at fleire kan leve sjølvstendige liv lengre. Den store tilgangen til informasjon og høvet til å utføre eigenmålingar og sjølvtesting krev samstundes kunnskap hos både forbrukarar, pasientar og helsepersonell om korleis ein bruker løysingane, vurderer kvaliteten på informasjonen og tolkar råda og måleresultata.

For forbrukarar som kjøper helse- og velferdsteknologi, er det i tillegg viktig å vere merksame på korleis dei digitale hjelpemidla varetek personvernet og IKT-tryggleiken. Teknologien gjer at sensitive opplysingar om helse og sjukdom kan lagrast og brukast på ulike måtar. Forbrukarrådet gjennomførte ei undersøking av tilkopla blodtrykkmålarar og blodsukkerapparat i 2017. Undersøkinga viste at produkta samla sett gav nøyaktige mål, men at dei var svake på tryggleik og personvern. Det kan vere vanskeleg for den enkelte forbrukaren å ha kontroll på korleis ein handterer personlege data. Næringsdrivande har eit stort ansvar for at produkta deira sikrar personvernet til brukarane. Som nemnt i kapittel 6 vil regjeringa arbeide for å styrkje kunnskapen dei næringsdrivande har om dei nye personvernreglane. Regjeringa vil også arbeide for å styrkje IKT-tryggleiken i tilkopla produkt, som mange produkt innan helse- og velferdsteknologien er eit døme på.

Regjeringa vil leggje til rette for å etablere ein portal for kvardagsteknologi. Hovudmålet med dette er å synleggjere dei praktiske hjelpemidla som finst på forbrukarmarknaden. Målgruppa er hovudsakleg eldre og personar med funksjonsnedsetjingar.

8.5 Regjeringa vil

• fortsetje arbeidet med å styrkje den digitale kompetansen og deltakinga i befolkninga

• utarbeide ein ny handlingsplan for universell utforming i 2020

• leggje til rette for å etablere ein portal for kvardagsteknologi, som skal synleggjere dei praktiske hjelpemidla som finst på forbrukarmarknaden

9 Netthandel og digital forbrukarinformasjon

Foto: Johnér

9.1 Innleiing

I byrjinga av det kommersielle internettet i starten av 1990-åra var det lite netthandel og låg forbrukartillit til internett som handelskanal. Over tid har både næringsdrivande og forbrukarar blitt modne for denne forma for handel, og i dag utgjer netthandel ein naturleg del av kvardagen til mange forbrukarar. Norske forbrukarar handlar i dag både frå nasjonale og internasjonale nettbutikkar. Netthandel over mobilplattformer har auka mykje med utbreiinga av smarttelefonane. Det finst også ei rekkje ulike digitale betalingsformer.

For forbrukarane er netthandel i hovudsak eit godt høve til å få enkel tilgang til mange marknader, varer og tenester som elles ville vore utilgjengelege.

Sjølv om dei aller fleste forbrukarar nyt godt av netthandel, kan ein oppleve utfordringar knytte til mellom anna falske nettbutikkar, villeiande brukaromtaler og abonnementsfeller. Mange næringsdrivande manglar også kunnskap om eigne plikter og forbrukarrettar ved netthandel. Det er derfor viktig å rettleie og føre tilsyn med næringsdrivande innan netthandel, i tillegg til å ha effektive sanksjonstiltak mot useriøse aktørar. Det er også viktig at forbrukarane sjølve er i stand til å skilje mellom seriøse og useriøse aktørar på nettet.

Regjeringa er oppteken av at forbrukarane får fullstendige og korrekte opplysingar før, undervegs og etter kjøp på nettet. På den måten kan forbrukarane gjere gjennomtenkte val. I tillegg er det ein måte å halde oppe forbrukartilliten og hindre konfliktar på.

Samstundes som netthandelen har blitt meir utbreidd, har ein også sett ein framvekst av digitale samanlikningstenester. Slike tenester gjer at forbrukarane kan samanlikne varer og tenester etter pris, kvalitet og andre parametrar. Det finst både private og offentlege samanlikningstenester. Desse tenestene kan vere nyttige for forbrukarane, ikkje minst når det gjeld netthandel. Dei kan vere med på å sikre at forbrukarane får betre oversikt over alternativa i marknaden. Regjeringa er oppteken av at det skal vere enkelt for forbrukarar å samanlikne varer og tenester i marknaden, gjennom gode private og offentlege samanlikningstenester.

9.2 Forbrukarrettar

Tal frå SSB viser at talet på nordmenn som handlar på nett, har vore relativt stabilt dei siste åra. Omsetninga til nettbutikkane aukar likevel kraftig. Forbrukarane hentar oftast informasjon frå nettstadene til tilbydarane før dei handlar på nettet. Dei bruker også prissamanlikningstenester, kundeomtaler og bloggar i varierande grad.39 Det er derfor viktig at dei næringsdrivande legg til rette for at forbrukarane enkelt finn fram til fullstendige og korrekte opplysingar om varene digitalt, slik at dei får naudsynt informasjon før dei inngår ei avtale.

For ein næringsdrivande som driv marknadsføring og sal av ei vare eller teneste på nett, vil det vere ulike lover som regulerer pliktene ein har, avhengig av kva for punkt i netthandelen ein er på. Marknadsføringslova regulerer kommunikasjonen frå den næringsdrivande på «marknadsføringspunktet». Dette vil til dømes vere annonsar for produkt og den delen av nettsida der produkta blir presenterte. Når ein forbrukar klikkar seg vidare til sida der ein fyller inn bestillinga, trer opplysingskrava i angrerettlova i kraft. Etter at bestillinga er send frå forbrukaren og kontrakten er inngått, må den næringsdrivande oppfylle krava i angrerettlova og ehandelslova om å stadfeste bestillinga og gi forbrukaren skriftleg informasjon om avtalen som er inngått.

Etter at ei kjøpsavtale er inngått, er det forbrukarkjøpslova som styrer kva rettar forbrukaren har ved kjøp av varer, til dømes dersom det er noko feil med varene.

Det kan sjå ut til at mange, spesielt mindre næringsdrivande, manglar kunnskap om eigne plikter og forbrukarrettar ved netthandel. Forbrukarombudet (no Forbrukartilsynet) undersøkte i oktober 2015 nettsidene til 125 norske nettbutikkar. Målet var å sjekke om forbrukarane fekk viktige opplysingar før dei inngjekk avtale. Tilsynsaksjonen viste at berre 31 av dei 125 butikkane gav alle opplysingane dei skulle gi. Etter å ha informert butikkane om regelverket viste ein ny gjennomgang i januar 2016 at 91 oppfylte alle krava. Hos 10 av butikkane blei det også gjennomført «mystery shopping», det vil seie testkjøp, der tilsynet bestilte varer for å undersøkje om nettbutikkane opptrer korrekt når forbrukarar bruker angreretten. Berre 1 av 10 butikkar gjorde det.

Felleseuropeiske tilsynsaksjonar har også vist at ein stor del av nettbutikkane som blir sjekka, ikkje følgjer lovverket. Vanlegvis bryt mellom 60 og 70 prosent av europeiske firma eitt eller fleire sentrale lovkrav.40 Døme på nokre av lovbrota som blir oppdaga, er manglande opplysingar om pris, kva rettar og klagemoglegheiter forbrukarane har, kontaktinformasjon til den næringsdrivande og det at det blir brukt urimelege standardvilkår.

For at forbrukarane skal kunne gjere gjennomtenkte val, er det viktig at næringsdrivande gir forbrukarane korrekte og fullstendige opplysingar på dei ulike stega i bestillingsprosessen. For at dette skal skje, må næringsdrivande som driv netthandel, ha tilgang til god informasjon om sentrale forbrukarvernreglar. Tilsyn med at næringsdrivande følgjer forbrukarvernreglane ved netthandel, er også viktig.

9.3 Villeiande brukaromtaler

Marknadsføringsmetodane ved netthandel forandrar seg i takt med teknologien. Forbrukarane sine eigne erfaringar og synspunkt blir no brukte som ein del av marknadsføringa, i form av brukaromtaler.

Forbrukarar kan i dag gå inn på ulike nettstader og skrive ei brukaromtale av eit produkt eller ei teneste basert på eiga erfaring. Dette kan vere nyttig for andre forbrukarar som vurderer å kjøpe same vare eller teneste. Ved at forbrukarane får moglegheit til å formidle meininga si om kvaliteten på eit produkt eller ei teneste til andre forbrukarar, får også dei næringsdrivande større insentiv til å sørgje for god kundeservice.

Brukaromtaler gir i utgangspunktet inntrykk av å vere oppfatningane til andre forbrukarar. Dessverre skjer det at brukaromtaler blir manipulerte og brukte til å villeie. Den næringsdrivande står til dømes sjølv for omtalene eller betaler for å få gode omtaler. Det hender også at kundane sine erfaringar blir presenterte på ein villeiande måte, ved at negative omtaler blir fjerna. Marknadsføringslova forbyr slik praksis.

Forbrukartilsynet har tatt opp problemstillingar rundt villeiande brukaromtaler med fleire næringsdrivande. Mellom anna gjennomførte Forbrukarombodet (no Forbrukartilsynet) ein kontrollaksjon av 26 norske nettbutikkar i 2016. Alle butikkane fekk beskjed om å skjerpe rutinane sine for å unngå å villeie forbrukarar med brukaromtaler.

For å klargjere regelverket rundt brukaromtaler i marknadsføring har Forbrukartilsynet vore med på å utarbeide rettleiingar og internasjonale prinsipp om god praksis når det gjeld brukaromtaler.41 Forbrukartilsynet har også utarbeidd ei eiga norsk rettleiing til næringsdrivande om krav som følgjer av marknadsføringslova ved innsamling, handsaming og publisering av brukaromtaler.

9.4 Nettsvindel og abonnementsfeller

Ei tredje forbrukarutfordring ved netthandel er nettsvindel i form av useriøse nettbutikkar og abonnementsfeller. Tips om falske nettbutikkar og annan svindel toppa tipsstatistikken til Forbrukarombodet (no Forbrukartilsynet) i 2017, med 969 tips. I 2018 fekk Forbrukartilsynet i overkant av 1700 tips om falske nettbutikkar og annan svindel. I falske nettbutikkar bestiller og betaler forbrukaren for varer ved å leggje inn kortinformasjon, men får anten ikkje vara i det heile tatt eller får tilsendt ei falsk merkevare. Fleire svindlarar kopierer både utforminga og nettadressene til verkelege nettbutikkar. Den einaste skilnaden er ofte endingane på nettadressene. Dette gjer det vanskeleg å skilje mellom falske og ekte nettbutikkar.

Dei aller fleste av dei falske nettbutikkane er etablerte i utlandet og er vanskelege å få stoppa. Dersom ei eller fleire av nettsidene blir stengde, opprettar svindlarane raskt nye av same type. På grunn av desse utfordringane driv Forbrukartilsynet aktivt informasjonsarbeid overfor forbrukarar. På nettsidene til tilsynet finst det ei samleside med informasjon om netthandel, der forbrukarane kan finne informasjon som skal hjelpe dei med å avsløre og unngå typiske svindelforsøk. Her finst det mellom anna ei liste over falske nettbutikkar basert på tips Forbrukartilsynet har fått.

Ved såkalla «abonnementsfeller» blir forbrukarane leia inn i abonnement utan at dei oppfattar at det er dette som skjer. Dei klassiske tilfella er at forbrukarane får tilbod om gratis prøvepakker, der informasjon om at forbrukaren samstundes inngår eit abonnement, ikkje kjem tydeleg nok fram. I tilsynsaksjonar i 2015 og 2016 undersøkte Forbrukarombodet (no Forbrukartilsynet) norske nettsider der ein fekk tilbod om slike gratis prøvepakker/kampanjetilbod. Heile 49 av dei 52 undersøkte kampanjane var i realiteten abonnementsavtaler der vesentleg informasjon om abonnementet var gøymd bort i generelle vilkår eller ikkje blei formidla godt nok. Forbrukartilsynet oppretta sak overfor 19 av dei 20 selskapa som stod bak nettsidene, med pålegg om å endre marknadsføringa. Tre av sakene enda med at det blei gjort vedtak om tvangsmulkt eller gebyr for brot på angrerettlova.

Ei anna form for abonnementsfelle er tilfella der utanlandske aktørar arrangerer konkurransar eller spørjeundersøkingar med moglegheit for å vinne produkt, få gåvekort eller liknande frå kjende selskap som Apple. I nokre tilfelle gir svindlarane seg ut for å representere kjende selskap for å skape tillit hos forbrukaren, og dei bruker ofte sosiale medium. Felles for konsepta er at forbrukaren må betale ein låg sum for å få tilsendt ein premie eller eit produkt. Forbrukarane gir då frå seg person- og kortopplysingar, og kontoen deira blir deretter trekt for ei uønskt abonnementsteneste. I tillegg blir mange utsette for store mengder nettsøppel og ytterlegare svindelforsøk.

Dei fleste av desse næringsdrivande er etablerte i land utanfor Europa, og det er derfor vanskeleg å finne effektive verkemiddel for å kunne stanse lovbrota. Når europeiske næringsdrivande står bak lovbrot, sender Forbrukartilsynet sakene til forbrukarstyresmaktene i landet der den næringsdrivande er etablert. Sakshandsaminga i denne typen saker er basert på forordninga om forbrukarvernsamarbeid. Forordninga set krav til at tilsynsstyresmaktene i landet der den næringsdrivande er etablert, skal gripe inn for å stanse lovbrota. Dessverre tek dette lang tid i mange saker. Ei evaluering av forordninga som Kommisjonen har gjennomført, viste at forordninga fungerte godt, men at det var potensial for eit endå meir effektivt samarbeid mellom tilsyna. Derfor har EU vedteke ei ny forordning om forbrukarvernsamarbeid. Forordninga trer i kraft i januar 2020.

Den nye forordninga inneheld meir detaljerte og forpliktande reglar om samarbeidet mellom tilsyna. Tilsyna får også utvida makt til å undersøkje og handheve regelverket. Tilsynsstyresmaktene skal mellom anna, sjølve eller via ein domstol, kunne fjerne digitalt innhald eller stengje tilgangen til nettsider, appar og andre nettbaserte grensesnitt for å slå ned på lovbrot som ikkje let seg stoppe på andre måtar. Dette vil til dømes kunne vere praktisk ved tilfelle av nettsvindel der den næringsdrivande som står bak nettsida, er ukjend.

Regjeringa vil arbeide vidare for å hindre at forbrukarane blir lurte ved netthandel. Forbrukartilsynet vil mellom anna utvikle fleire informasjonstiltak retta mot forbrukarane. I tillegg vil arbeidet med tilsyn og rettleiing på digitalområdet stå sentralt. Regjeringa vil også leggje til rette for eit effektivt internasjonalt tilsynssamarbeid gjennom forordninga om forbrukarvernsamarbeid, for å sikre rettane til forbrukarane på nettet.

9.5 Digital forbrukarinformasjon

Digital teknologi har opna for nye moglegheiter når det gjeld kostnadseffektiv innsamling, prosessering og formidling av data. Dette har mellom anna ført til utvikling og framvekst av både offentlege og private samanlikningstenester for forbrukarane, der ein kan samanlikne varer og tenester etter pris, kvalitet eller andre parametrar. Samstundes er forbrukarane i dag så å seie alltid kopla til nettet, og dei har terminalen (smarttelefonen) i lomma i kjøpssituasjonen. Dermed har dei alltid lett tilgang til marknadsoversikter, andre samanlikningsverktøy og informasjon om rettane sine. Samanlikningstenester kan vere nyttige for forbrukarane, ikkje minst når det gjeld netthandel.

9.5.1 Private samanlikningstenester

Det finst i dag ei rekkje private digitale samanlikningstenester med oversikt over til dømes prisar eller rettar i enkeltmarknader. Private samanlikningstenester finst til dømes på flyreiser (som momondo.com), hotell (som Tripadvisor eller booking.com) eller elektronikkprodukt (som prisjakt.no). Forbrukarane sparer tid og krefter på å få ei samla oversikt over tilgjengelege produkt framfor å undersøkje tilbodet hos kvar enkelt tilbydar. Slike samanlikningstenester kan ved å bidra til auka kundemobilitet potensielt føre til at tilbydarane konkurrerer hardare for å gi lågare prisar og eit betre utval til forbrukarane.

Samstundes har forbrukarorganisasjonar i Noreg og andre europeiske land peikt på enkelte utfordringar ved private samanlikningstenester, nemleg at dei ikkje er pålitelege, opne og ansvarlege nok. Det er ei utfordring at dei er lite gjennomsiktige, ofte ikkje opplyser om korleis dei rangerer varene og produkta, og at dei heller ikkje viser heile marknaden. Private samanlikningstenester tilbyr ofte tenestene sine gratis til forbrukaren, og dei tener pengar på at tilbydarane som blir presenterte på tenesta deira, må betale for å bli inkluderte i rangeringa. Det har derfor også blitt stilt spørsmål om rangeringa som blir vist, er påliteleg, eller om tilbydarar også har betalt samanlikningstenesta for ei god plassering. I tillegg samlar også slike tenester inn personopplysingar, og personvernet til brukaren er derfor eit moment i diskusjonen om tenestene.

Regjeringa er positiv til private samanlikningstenester, men støttar samstundes internasjonalt arbeid for at dei skal bli meir transparente og gi ei mest mogleg rettferdig rangering av varene og tenestene dei samanliknar. I forslagspakka A New Deal for Consumers frå EU-kommisjonen blei det føreslått reglar som skal sikre forbrukarane betre informasjon om mellom anna kva for kriterium som ligg til grunn for rangeringa av søkjeresultata, og om den dei handlar med, er næringsdrivande eller forbrukar. Noreg utarbeidde saman med EØS/EFTA-partnarane Island og Liechtenstein ein felles posisjon med støtte til forslaga, men med tilråding om å styrkje forbrukarvernet ytterlegare. I kompromisset som ein blei einige om i mars, er forbrukarvernet styrkt. Regelverket blir venteleg formelt vedteke i løpet av 2019.

9.5.2 Offentlege marknadsportalar

Forbrukarrådet har ansvaret for å utvikle dei fleste av portalane som er oppretta i offentleg regi. Rådet driv i dag tre marknadsportalar: finansportalen.no, hvakostertannlegen.no og strømpris.no. Gjennom desse portalane får forbrukarane oversikt over tilbod i marknadene for finansielle tenester, tannhelsetenester og straum. Marknadsaktørane er pålagde å gjere informasjon om dei relevante varene eller tenestene tilgjengeleg for marknadsportalane.

Marknadsportalane skal fungere som kostnadseffektive verktøy for å gjere det enklare å ta gode avgjerder, spesielt i marknader der informasjonen er uoversiktleg eller kompleks, og der det er skeiv maktfordeling mellom forbrukarar og tilbydarar. Portalane dekkjer marknader ein har konkludert med at forbrukarane har eit særleg behov for informasjon om. I ein del marknader finst det allereie gode private samanlikningstenester, mellom anna for flyprisar og hotell. I slike tilfelle er det ikkje tenleg å opprette offentlege portalar.

Fordelen med marknadsportalar i offentleg regi er at ein i større grad kan sikre nøytralitet, transparens og at tenesta i størst mogleg utstrekning kan dekkje heile marknaden. Med offentlege marknadsportalar kan ein dermed bøte på nokre av utfordringane som gjeld private samanlikningstenester. Dersom offentlege marknadsportalar skal vere eit effektivt verkemiddel, stiller det samstundes store krav til kvaliteten og innhaldet i portalane. Eit offentleg «stempel» inneber at det offentlege må gå god for innhaldet. Det krev høg kvalitet og god kvalitetssikring av innrapporterte data. Det inneber mellom anna at produkta som blir presenterte, må oppfylle nasjonalt regelverk der dette er relevant. Marknadsportalane må også vere brukarvennlege, og dei må formidle innhaldet på ein måte som gjer at tenestene blir opplevde som nyttige for forbrukarane.

Frå eit konkurranseperspektiv er det både positive og negative sider ved utviklinga av slike verktøy. På den eine sida får forbrukarane betre informasjon, og søkjekostnadene deira går ned. Dette vil i utgangspunktet indikere at konkurransen blir styrkt. På den andre sida vil konkurransen kunne bli svekt av at konkurrentane får tilgang til den same informasjonen. Når tilbydarane i ein marknad får fullstendig oversikt over prisar, kan det føre til stillteiande prissamarbeid. Eit viktig spørsmål har vore om portalane har den ønskte effekten på forbrukarane og marknaden. Dåverande BLD hadde eit ønskje om å greie ut dette spørsmålet nærare, med utgangspunkt i Finansportalen. Departementet gav i 2018 konsulentselskapet Menon Economics i oppdrag å gjennomføre ei evaluering av Finansportalen, der dei også skulle drøfte nytteverdien av marknadsportalar meir generelt. Menon leverte rapport om arbeidet sitt i september 2018. I rapporten framhevar dei at det offentlege kan vurdere å etablere marknadsportalar når følgjande kriterium er oppfylte:

• 1. Konkurransen i marknaden er dårleg på grunn av store søkjekostnader.

• 2. Det finst ikkje gode private løysingar.

• 3. Det er ikkje fare for koordinerte effektar.

• 4. Preferansane til forbrukarane er mest mogleg eindimensjonale og homogene.

Eit alternativ til å utvikle offentlege marknadsportalar som eit verkemiddel for forbrukarinformasjon er å opprette offentlege godkjenningsordningar der private samanlikningstenester kan søkje om godkjenning frå ei offentleg styresmakt.

Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit (Nkom) har gått frå å drifte ein offentleg marknadsportal på ekomområdet – telepriser.no – til å administrere ei autorisasjonsordning for private løysingar. For at Nkom skal gi autorisasjon til ei samanlikningsteneste, må tenesta oppfylle visse kriterium. Desse kriteria handlar om at tenesta må vere tilgjengeleg, nøyaktig, transparent, objektiv og fullstendig.

Regjeringa vil føre vidare dei eksisterande offentlege marknadsportalane i Forbrukarrådet. Dei ovannemnde kriteria vil liggje til grunn når ein skal vurdere å opprette nye slike portalar. Dei offentlege marknadsportalane må kjempe om merksemda til forbrukarane mot ei rekkje andre kjelder, som sosiale medium, system for brukaromtaler, søkjemotorar og så vidare. Dette gjer det viktig å marknadsføre dei offentlege marknadsportalane godt. Framover blir det viktig å arbeide for å gjere innbyggjarane betre kjende med dei eksisterande marknadsportalane.

9.6 Regjeringa vil

• fortsetje arbeidet med å sikre trygg netthandel for forbrukarane, mellom anna ved hjelp av informasjonstiltak retta mot forbrukarar og næringsdrivande

• prioritere tilsyn med næringsdrivande når det gjeld marknadsføring og sal av varer og tenester til forbrukarar på nettet, som ein del av styrkinga av Forbrukartilsynet i 2019

• leggje til rette for eit effektivt internasjonalt tilsynssamarbeid gjennom forordninga om forbrukarvernsamarbeid

• støtte opp om internasjonale initiativ som skal vere med på å sikre meir openheit og transparens i private samanlikningstenester

• vidareføre og vidareutvikle dei offentlege marknadsportalane i Forbrukarrådet

10 Tilgang til breiband med høg hastigheit

Foto: Johnér

10.1 Innleiing

For forbrukarane er internettilgang ein grunnleggjande føresetnad for å utnytte moglegheitene i den digitale kvardagen. Forbrukarane treng internett for å hente informasjon, utføre transaksjonar og kommunisere med næringsdrivande og styresmakter. Ei rekkje tenester, som underhaldnings- og banktenester og nettbaserte delingstenester, krev internettilkopling. Tilgang til internett er også viktig for samfunnsutviklinga, både økonomisk og ut frå prinsipp som ytringsfridom. Faste og mobile breibandstenester av god kvalitet og til riktig pris er derfor grunnleggjande for samfunnet, både på individ- og fellesskapsnivå.

Noreg toppar internasjonale samanlikningar over internettilgang, og dei norske mobilnetta har blitt kåra til dei raskaste i verda. Enkelte forbrukarar opplever likevel nokre utfordringar knytt til tilbodet av fast og mobilt breiband:

• Tilgangen til breiband med høg hastigheit er ikkje like god i heile landet.

• Det er avgrensa valfridom av tilbydarar med dei høgaste hastigheitene i enkelte delar av landet.

• Forbrukarar opplever lange bindingstider og manglande individuell tilpassing i bustadsamanslutningar, som burettslag og sameige.

• Konkurransen i mobilmarknaden er ikkje like god som i dei andre nordiske landa, og det fører til at norske forbrukarar må betale meir for mindre data.

• Forbrukarane kan ha utfordringar med å få god oversikt over tilboda av fast breiband.

Regjeringa legg til grunn ein marknadsbasert og teknologinøytral breibandspolitikk. Det skal framleis leggjast til rette for effektiv konkurranse og marknadsbasert utbygging gjennom effektiv regulering av sektoren. Regjeringa har som mål at alle husstandar skal ha tilbod om breiband med høg hastigheit på lang sikt. Regjeringa vil også arbeide for betre forbrukarinformasjon i breibandsmarknaden. Vidare vil regjeringa leggje til rette for eit tredje nett og berekraftig konkurranse i marknaden for mobiltenester.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har hovudansvaret for breibandspolitikken, og verkemiddel på dette området omfattar regulering, frekvensforvalting og tilskot til teletryggleik, teleberedskap og breibandsutbygging. Ansvaret for tilskotet til breibandsutbygging skal overførast til fylkeskommunane frå og med 2020. Breibandsmarknaden er framleis i rask utvikling og sterkt prega av teknologiske og marknadsmessige endringar. I delar av marknaden treng ein framleis regulering for å leggje til rette for berekraftig konkurranse og for å fremje sikre, gode, rimelege og framtidsretta tenester. Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit (Nkom) følgjer opp konkurransereguleringa i sektoren gjennom analysar og vedtak i dei relevante marknadene, i tillegg til effektiv og tenleg forvalting av frekvensressursane.

10.2 Tilgangen på breiband hos forbrukarane

Noreg er i dag eit av dei mest digitaliserte landa i verda og toppar internasjonale samanlikningar over internettilgang. Dei aller fleste husstandar og verksemder i Noreg har tilbod om grunnleggjande breiband, definert som ei breibandsdekning med minimum 4 Mbit/s kapasitet nedstraums. Dekningsrapporten til Nkom frå 2018 viser at nær 100 prosent av norske husstandar har breibandsdekning med slik kapasitet. Eit tilbod om 4 Mbit/s er tilstrekkeleg til å nytte mellom anna e-post, nettbank, offentlege tenester, tilgang til læringsplattformer, e-handel og breibandstelefoni. Stadig fleire husstandar får også tilbod om breiband med høgare kapasitet. Ved utgangen av fyrste halvår 2018 hadde 82 prosent av norske husstandar tilbod om minimum 100 Mbit/s kapasitet nedstraums. I 2018 blei det også investert bortimot 4,2 milliardar kroner i fibernett, noko som var ein nedgang på nesten 450 millionar kroner samanlikna med 2017.

Talet på faste breibandsabonnement fortset å vekse. Statistikk frå Nkom viser at det ved utgangen av 2018 var totalt 2 080 000 slike abonnement i privatmarknaden. 86 prosent av husstandane hadde abonnement på fast breiband, og stadig fleire vel å abonnere på breiband i dei høgaste kapasitetsklassene. Ved utgangen av 2018 hadde 34,8 prosent av breibandskundane i privatmarknaden abonnement med minst 100 Mbit/s kapasitet nedstraums. Tilsvarande tal ved utgangen av 2017 var 24,4 prosent.

Det aukande behovet for kapasitet har utvikla seg gradvis over fleire år. Behovet har samanheng med at stadig fleire forbrukarar bruker internettabonnementet til tenester som krev meir bandbreidde enn tidlegare. I forbrukarmarknaden har den auka bruken av ulike såkalla over-the-top-tenester («OTT-tenester»),42 som strøyming av TV-seriar, filmar og sportshendingar, vore med på å drive opp etterspurnaden etter breiband med høgare kapasitet.43 Forbrukarar bruker også smarttelefon med mobilt breiband til slike tenester. Den teknologiske utviklinga har potensial til å viske ut skiljet mellom fast og mobilt breiband.

10.3 Fast breiband

Regjeringa ønskjer å leggje til rette for effektiv konkurranse i breibandsmarknaden og vil i tillegg sikre at forbrukarane får fleire valmoglegheiter ved kjøp av breibandstenester. I dag har kapasitetskrav mykje å seie for kva for aksessteknologiar og tilbydarar forbrukarane kan velje mellom. Det vil seie at ein får mindre å velje mellom når kapasitetskrava aukar, og at forbrukarane har minst å velje mellom når det gjeld breiband med dei høgaste hastigheitene. Aksessteknologi er nemninga på teknologien ein bruker til å kople seg til internett. Dei siste åra har utviklinga gått i retning av sterkare konkurranse mellom aksessteknologiar og mellom tilbydarar.44 Inntil for få år siden var Telenor sitt koparbaserte aksessnett hovednettet for telefoni og breiband i Noreg. I februar 2019 informerte Telenor om at koparnettet skal fasast ut fram mot 2023. Utfasinga betyr isolert sett at vala mellom ulike teknologiar på sikt kan kome til å bli færre. Samstundes aukar kapasiteten i mobilnetta stadig, og over tid vil mobilnetta, etter kvart med 5G-teknologi, truleg kunne utgjere ein betydeleg konkurransefaktor også for breiband med høg hastigheit.

Ifølgje Nkom sin dekningsrapport kunne 47 prosent av husstandane i 2018 velje mellom minst to aksessteknologiar ved eit kapasitetskrav på minst 30 Mbit/s nedstraums. Dette var ein auke på fem prosentpoeng frå 2017. Rapporten viste vidare at 50 prosent av husstandane i 2018 kunne velje mellom minst to tilbydarar ved eit kapasitetskrav på minst 30 Mbit/s nedstraums. Dette var ein auke på tre prosentpoeng frå 2017. Ved eit kapasitetskrav på minst 100 Mbit/s nedstraums kunne 27 prosent av husstandane velje mellom minst to aksessteknologiar i 2018. Vidare kunne 30 prosent velje mellom minst to tilbydarar ved eit slikt kapasitetskrav.45

Telenor er den klart største tilbydaren av fast breiband i privatmarknaden, med 38,1 prosent av marknaden (målt etter talet på abonnement) ved utgangen av 2018. Sjølv om Telenor har mist marknadsdelar over fleire år, har selskapet framleis ein meir enn dobbelt så høg del av marknaden som Get (no ein del av Telia Company), som er den nest største tilbydaren av fast breiband i privatmarknaden.

Ei hovudutfordring er å leggje tilhøva til rette for vidare nettutbygging og eit godt tilbod av breibandstenester over heile landet. For å stimulere til auka konkurranse må også utfordrarar i marknaden, inkludert nye aktørar, få tilgang til den eksisterande infrastrukturen. Ei utfordring for nettutbygginga er at kostnadene for å byggje ut eit tilbod i område med få brukarar er svært mykje høgare per brukar enn i område med fleire brukarar.

Ordninga med tilskot til utbygging av breiband skal hjelpe til med å sikre at det blir bygd ut breiband med høg hastigheit i område utan kommersielt grunnlag for investeringar. Samferdselsdepartementet har i 2018 gjort endringar i ordninga ved å gi fylkeskommunane større ansvar for korleis dei prioriterer bruken av midlane i eige fylke. Frå og med 2020 blir ansvaret for tilskotet til breibandsutbygging overført til fylkeskommunane.

Minst like viktig som tilskot er gode rammevilkår for framføring av leidningar for breiband, slik som reglar for graving i offentleg veg. Gode rammevilkår for framføring er viktig for å redusere utbyggingskostnadene. Ved utbygging av fiberbreiband utgjer gravekostnadene gjerne opp mot 70–80 prosent av dei totale utbyggingskostnadene. Regjeringa har fastsett ei ny leidningsforskrift som ifølgje aktørar i bransjen kan gi ei effektivisering på 15–25 prosent på enkeltprosjekt og gjere det mogleg å byggje ut tidlegare ulønnsame prosjekt. Dette kan medverke til at det blir bygd ut meir fiberbreiband, noko som vil vere positivt for norske forbrukarar.

Staten har inngått avtale med Telenor om leveringspliktige tenester. Avtala omfattar telefoni, tilknyting som gjer det mogleg å bruke internett med låg hastigheit, og tenester til brukarar med særlege behov. Avtala går ut 3. august 2019. Ei utfordring er derfor å få i stand ei anna og meir permanent løysing som sikrar tenestetilbodet i heile landet, i tråd med Nasjonal plan for elektronisk kommunikasjon, jf. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge.

Når det gjeld tilbodet av fast breiband til forbrukarar, er det ulike utfordringar i marknaden for einebustader på den eine sida og bustadsamanslutningar (burettslag, sameige osv.) på den andre. I marknaden for einebustader er utfordringane gjerne knytte til prisen på breibandet og det å få bygd ut dekning med god nok kvalitet. Spesielt utanfor tettbygde strøk krev utbygging av breiband store investeringar. I marknaden for bustadsamanslutningar er prisane for forbrukarane låge, men her blir forbrukarane ofte låste til kollektive avtaler der ein i avgrensa grad kan gjere individuelle tilpassingar.

For bustadsamanslutningane kan det også vere ei utfordring at tilbydarar gjerne opererer med svært lang bindingstid, ofte opptil 5 år. Lang bindingstid kan gi bustadsamanslutningar gunstige prisar for dei som bur der, men avgrensar kvar enkelt forbrukar si moglegheit til sjølv å velje tilbydar av breiband. I mindre bustadsamanslutningar har styra ofte ikkje nok kunnskap om tilbodet og si eiga forhandlingsmakt til å oppnå gode vilkår. Forbrukarrådet rettleier bustadsamanslutningar om korleis dei kan forhandle og auke innkjøpsmakta si.

10.4 Mobilt breiband

Norske forbrukarar forventar at mobile breibandstenester skal vere tilgjengelege med god kapasitet overalt der folk ferdast og held til. Den mobile kvardagen stiller dermed store krav til utbygging av infrastruktur for å sikre påliteleg leveranse av nye tenester og tenester som ein tidlegare berre hadde tilgang på heime og på arbeidsplassen.46

Mobilt breiband har også potensial til å viske ut skiljet mellom fastnettbasert og mobilbasert breibandsaksess for mange forbrukarar. Allereie i dag gir 4G-netta netthastigheiter som gjer at mobilt breiband for nokre blir opplevd som eit godt alternativ til fastnettbasert breiband. Utviklinga av 5G-nett vil kunne auke kapasiteten i mobilnetta ytterlegare. Sjølv om også kapasitetsbehovet vil auke, gjer dette at mobilt breiband i stadig større grad er forventa å utgjere ein konkurransefaktor i marknaden for breiband med høg hastigheit. Dette vil gi forbrukarane fleire aksesstilbydarar å velje mellom.

Derfor er det positivt at Noreg saman med dei andre nordiske landa er blant dei mest innovative og digitaliserte landa i verda. Dei norske mobilnetta blei i 2018 kåra til dei raskaste i verda av det amerikanske selskapet Ookla. Det er positivt for norske forbrukarar, som får tilgang til raske nett med god dekning. Samstundes betaler norske forbrukarar i dag også meir for mobile datatenester enn forbrukarane i dei andre nordiske landa. I dei andre landa i Norden er det generelt lågare prisar på datatrafikk enn i Noreg, og det er for tida også meir vanleg med tilbod om store eller uavgrensa datapakker.47 Konkurransen mellom mobiltilbydarane er svakare i Noreg enn i resten av Norden. I marknaden for mobiltelefoni, inkludert mobilt breiband, er Telenor den største tilbydaren, med nesten 44 prosent av den private marknaden (målt etter talet på abonnement) ved utgangen av 2018. Telia er nest største tilbydar i denne marknaden. Selskapet har om lag 39 prosent av marknaden ved utgangen av 2018. Derfor er mobilmarknaden regulert gjennom ekomlova, slik at andre tilbydarar får sleppe til i Telenor-nettet. Dette gir truleg eit større utval av tenester og lågare prisar enn vi elles ville fått.

Noreg er også eitt av to land i Europa som framleis berre har to landsdekkjande mobilnett, og som ikkje har god nok konkurranse i mobilmarknaden. På bakgrunn av dette har det vore eit viktig mål for regjeringa å leggje til rette for ein uavhengig tredje mobilaktør med eit eige landsdekkjande mobilnett. Det tredje nettet har allereie vore under utbygging i fleire år. Det blei bygd ut til å dekkje 75 prosent av innbyggjarane før Tele2 tapte konkurransen om frekvensar i fleirbandsauksjonen i 2013. Som følgje av dette selde Tele2 verksemda si i Noreg til Ice. Ice har i dag bygd eit nett som dekkjer meir enn 80 prosent av innbyggjarane.

Ekomstyresmaktene arbeider gjennom reguleringa av mobilmarknaden, og gjennom frekvensforvaltinga, for å leggje til rette for vidare utbygging av det tredje mobilnettet. Eit fullverdig tredje mobilnett vil vere med på å auke konkurransen, gi lågare prisar og auka tenesteinnovasjon, til det beste for næringslivet og forbrukarane i Noreg.

Regjeringa har vedteke at det såkalla 700 MHz-bandet skal brukast til mobilkommunikasjonstenester i framtida. I dag bruker ein dette frekvensbandet til kringkastingsføremål i ei rekkje land i Europa, men det er beslutta at det frå sommaren 2020 heller skal brukast til mobilkommunikasjonstenester. 700 MHz-bandet har gode dekningseigenskapar og er også ein av ressursane som er utpeikte for framtidig utbygging av 5G, som er den nye generasjonen mobilnett. Regjeringa har samstundes vedteke at ledige frekvensar i det såkalla 2,1 GHz-bandet også skal bli tildelt. Dette vil gi meir kapasitet for mobilt breiband. Regjeringa ønskjer å tildele frekvensar i begge banda til kommersielle aktørar i mobilmarknaden i 2019, gjennom ein auksjon. Regjeringa vil innrette rammene for tildeling av frekvensressursar til mobiltenester med sikte på å leggje til rette for tre mobilnett og auka konkurranse i mobilmarknaden.

10.5 Forbrukarinformasjon

Forbrukarinformasjon er eit verkemiddel for å sikre kundemobilitet og konkurranse i marknaden. Nkom utvikla og dreiv i fleire år portalen Telepriser.no, som samanlikna mobil- og breibandsabonnement ut frå pris. Portalen var truleg med på å skape betre konkurranse i sluttbrukarleddet, og førte truleg også til reduserte prisar, særleg i mobilmarknaden. Portalen var viktig i ei tid då det kunne vere uoversiktleg og vanskeleg for forbrukarane å forstå kva abonnementa inneheldt, og korleis dei var sette saman.

I åra som har gått, har utbreiinga av særleg mobiltelefoni (Noreg har «full dekning», med nesten 6 millionar abonnement per mai 2018) gjort at brukarkunnskapane har auka mykje. Samstundes har abonnementa blitt veldig mykje enklare. I dag er dei typiske abonnementa pakker som inneheld uavgrensa bruk av tale og sms, ein definert datakvote og reglar som sikrar at forbrukarane ikkje får ei ekstra rekning for vanleg bruk på reise i utlandet («Roam Like at Home» i EØS). Selskapa kommuniserer også enklare. Dei har relativt få abonnement til sals (typisk sorterte etter datastorleikane Small, Medium og Large), i motsetnad til tidlegare, då det var ein skog av abonnement.

Som ein konsekvens av denne utviklinga har Nkom gått frå å drive samanlikningstenesta sjølv til å overlate oppgåva til private aktørar. I 2016 lanserte Nkom ei godkjenningsordning for samanlikning av abonnementsprisar på ekomtenester (både fast breiband og mobiltenester). Ordninga inneber at private aktørar som har utvikla slike samanlikningstenester, kan søkje Nkom om godkjendmerking. På denne måten er det utvikla eit samarbeid mellom offentlege og private aktørar, og ein unngår å bruke offentlege ressursar til å utvikle og drive tenester som private aktørar kan gjere like godt, betre eller godt nok.

For å bli godkjend krev Nkom at tenesta skal vere tilgjengeleg, påliteleg, transparent og objektiv. På denne måten kan brukarar av tenesta vere sikre på resultatet og anbefalinga som samanlikningstenesta gir.

Hittil er det berre prissamanlikningstenester for mobilabonnement som har søkt og fått godkjenningsmerke frå Nkom. Per mai 2018 hadde Nkom godkjent fem slike tenester. Erfaringa frå dei fyrste åra med godkjendmerking av samanlikningstenester er at det er få klager frå forbrukarane, og at dei som driv portalen, rettar seg etter dei endringane Nkom har bede om. Alle dei tre mobilnettoperatørane (Telenor, Telia og Ice) har i tillegg dekningskart tilgjengelege på nettsidene sine. Ein kan også bruke søkjetenesta Finnsenderen.no frå Nkom til å få informasjon om plasseringa av basestasjonane til tilbydarane. Regjeringa meiner derfor at forbrukarinformasjonen i mobilmarknaden er god nok.

Det har derimot vore lite interesse frå private aktørar om å søkje om godkjendmerke frå Nkom på samanlikningstenester for fast breiband. Det finst i dag enkelte nettsider som tilbyr samanlikning av tilbod om fast breiband. Men det er mykje som tyder på at desse nettsidene ikkje gir eit like godt bilete av tilgjengelege tilbod, som det tilsvarande nettsider for mobiltenester gjer. Dette kan til ein viss grad forklarast med at det vil vere meir krevjande å utvikle gode samanlikningstenester for fast breiband, då marknaden er meir kompleks, med langt fleire tilbydarar enn i mobilmarknaden. Dette gjer det meir omfattande å hente inn informasjon. Samstundes deler ikkje dei kommersielle aktørane i breibandsmarknaden nok informasjon om breidbandstilbodet sitt. Dersom private aktørar skal kunne utvikle betre samanlikningstenester for breiband, er det behov for meir detaljert geografisk informasjon om dekning og hyppige oppdateringar av dekningstal.

Regjeringa ser at det trengst betre forbrukarinformasjon i marknaden for fast breiband. Nkom har derfor fått utarbeidd ein rapport om i kva grad den norske marknaden for breiband eignar seg til samanlikningstenester retta mot forbrukarane. Rapporten gjer greie for statlege tiltak som kan leggje til rette for betre private samanlikningstenester for breibandsmarknaden i Noreg. Rapporten konkluderer med at marknaden for fast breiband er eigna for at det offentlege skal leggje til rette for samanlikningstenester. Rapporten inneheld også ein avgrensa samfunnsøkonomisk analyse som indikerer at eit slikt tiltak vil være samfunnsøkonomisk lønnsamt.

Regjeringa vil framover arbeide for at dei kommersielle aktørane i breibandsmarknaden skal leggje fram meir informasjon om kvar dei leverer breiband, slik at forbrukarane får betre moglegheit til å vurdere alternative teknologiar, hastigheiter og prisar. Denne informasjonen kan ein bruke til å lage private samanlikningstenester der forbrukaren kan få oversikt over breibandstilbodet på si eiga adresse. Regjeringa vil i fyrste omgang vurdere å påleggje breibandstilbydarar å gjere slik informasjon tilgjengeleg.

10.6 Regjeringa vil

• arbeide for at alle husstandar skal ha tilbod om breiband med høg hastigheit på lang sikt

• leggje til rette for betre private samanlikningstenester i breibandsmarknaden

• leggje til rette for eit tredje nett og berekraftig konkurranse i marknaden for mobiltenester