Del 1
Det multilaterale systemets opprinnelse, roller og utfordringer

3 Definisjoner og historisk tilbakeblikk

Ordet multilateral betyr flersidig og har tradisjonelt vært brukt for å omtale samarbeid mellom tre eller flere stater, i motsetning til bilateralt samarbeid, som er mellom to stater.

I mange tilfeller har statene valgt å opprette mellomstatlige eller overnasjonale organisasjoner, og gitt dem et mandat for å organisere og videreutvikle samarbeidet. Det kan være folkerettslige avtaler mellom stater, avtaler mellom stater og organisasjoner, avtaler mellom organisasjonene selv, eller løsere samarbeidsformer mellom stater. Dette nettverket utgjør det multilaterale systemet slik det defineres i denne meldingen. Multilateralt samarbeid har som utgangspunkt at det er åpent for alle stater å delta, men det er ikke et krav. Regionalt samarbeid, som i EU, utgjør en viktig del av det multilaterale systemet.

Aktørene i det multilaterale systemet har tradisjonelt bestått av stater og de mellomstatlige og overnasjonale organisasjonene som statene har opprettet. De siste tiårene har andre aktører, som internasjonale ikke-statlige organisasjoner, fått større innflytelse. Disse organisasjonene utgjør ikke en del av det multilaterale systemet, men de søker å påvirke statenes og organisasjonenes adferd innenfor systemet. Det samme gjelder private aktører som flernasjonale selskaper, filantroper og stiftelser.

Folkeretten er rettssystemet som regulerer forholdet mellom stater og mellom stater og internasjonale organisasjoner. Reglene som regulerer forholdene dem imellom er nedfelt i avtaler mellom statene eller følger av folkerettslig sedvane som forplikter partene på grunn av langvarig og ensartet praksis. Det er ingen sentral lovgiver i folkeretten. Det er heller ingen sentral politimyndighet. Håndhevelse er overlatt til statene selv. I de tilfellene hvor det er opprettet en domstol, er man avhengig av at staten har akseptert domstolens myndighet – generelt eller for den enkelte saken.

3.1 Fremveksten av multilaterale avtaler og internasjonale organisasjoner

Fra de tidligste tider har det vært inngått avtaler mellom stater. De tidligste avtalene handlet gjerne om krig og fred, grenser, handel og sjøfart. De ble fulgt av avtaler om fordeling av delte ressurser som felles elver. Etter hvert som statene har utviklet sine forbindelser, og globaliseringen har gjort det nødvendig å finne løsninger som ikke kan avtales bare mellom to stater, har internasjonale organisasjoner vokst frem. Slike organisasjoner kan være globale, med multilaterale avtaler under dem, eller regionale organisasjoner med avtaler som binder statene i den aktuelle regionen.

Etter Napoleonskrigene (1800–1815) forsøkte man å løse større europeiske konflikter ved konferanser eller kongresser, hvor statenes representanter møttes for å finne gjensidig akseptable løsninger. Dette var en videreutvikling av 1600- og 1700-tallets store europeiske fredskonferanser, ved at man satt lenger samlet for å løse flere problemer enn selve krigsoppgjøret og skape kjøreregler for fremtidig fredelig sameksistens.

Wienerkongressen i 1815 var den første konferansen som ledet til opprettelsen av en internasjonal mellomstatlig organisasjon i moderne tid, den gang for å løse konfliktene om trafikkrettigheter på Rhinen. I siste halvdel av 1850-tallet arrangerte man flere slike konferanser, og flere og flere stater, også utenfor Europa, deltok i disse konferansene, som ledet til traktater som et stort antall stater etter hvert sluttet seg til. På denne måten ble konferansene viktige arenaer for utvikling av folkeretten og for en europeisk rettsutvikling som påvirket stater også utenfor Europa. Siden de europeiske statene var i flertall, og de europeiske stormaktene hadde størst innflytelse på resultatene, ble verdier utviklet på kontinentet og europeisk rettstradisjon styrende for innholdet i avtalene.

Flere store samarbeidsorganisasjoner ble opprettet i siste halvdel av 1800-tallet. Globaliseringen som følge av den industrielle revolusjon var en betydningsfull faktor i så måte. Først kom Den internasjonale telekommunikasjonsunionen (ITU) i 1865, deretter Verdenspostforeningen (UPU) i 1874. Grunnlaget for Den internasjonale opphavsrettsorganisasjonen (WIPO) ble også lagt i denne perioden. Utenfor Europa kom den Pan-Amerikanske Union (forløperen til Organisasjonen av amerikanske stater) i 1890, som en samarbeidsorganisasjon mellom Latin-Amerika og USA.

Alt i alt anslås det at mellom 30 og 50 mellomstatlige organisasjoner ble stiftet i perioden 1815–1914. Disse organisasjonene, og de avtalene som ble utviklet under dem, utgjør starten på dagens multilaterale system. Mange av de opprinnelige organisasjonene er fortsatt operative i dag. Sverige og Norge deltok i flere av de ovennevnte konferansene, og sluttet seg til ITU, UPU og til de konvensjonene som var relevante for oss.

Ulempen ved konferansesystemet var at man måtte innkalle til en ny konferanse, gjerne på et nytt sted, hver gang et nytt problem oppsto. Sammenbruddet i Londonkonferansene om Balkan (1912–13), og første verdenskrig, ledet til erkjennelsen av at man måtte organisere seg på en annen måte. Løsningen var et mer permanent forum hvor små og store stater kunne møtes. Dette var bakgrunnen for opprettelsen av Folkeforbundet, forløperen til De forente nasjoner.

3.2 Utvikling av nye mellomstatlige organisasjoner og rettsregler i mellomkrigstiden

Folkeforbundet var det første forsøket på å danne en verdensomspennende sammenslutning av stater med mål om å trygge fred og sikkerhet og utvikle samarbeidet mellom verdens folk. Forbundet ble opprettet i 1920 og oppløst i 1946 etter opprettelsen av FN. Norge var medlem av Folkeforbundet fra starten. Men ikke alle stater deltok, noe som var en svakhet. USA ble ikke med, selv om den amerikanske presidenten Woodrow Wilson var en av drivkreftene bak opprettelsen av forbundet. Tyskland, Japan og Italia meldte seg ut og Sovjetunionen ble ekskludert på 1930-tallet. På det meste deltok 58 stater i Folkeforbundet, og organisasjonen omfattet en stor del av verden siden kolonimaktene fortsatt kontrollerte store deler av Afrika og Asia.

Folkeforbundet hadde en generalforsamling og et sikkerhetsråd, begge forløpere til det vi finner i FN i dag. I motsetning til de aller første internasjonale organisasjonene hadde Folkeforbundet ansvar for flere sektorer.

I tillegg til sitt arbeid for fred og sikkerhet hadde Folkeforbundet en rolle i å utvikle ny internasjonal rett. Over 30 avtaler ble fremforhandlet under Folkeforbundet, herunder avtalen om Ålandsøyene og avtalen om Tyrkias grenser etter oppdelingen av det osmanske riket (Lausannekonvensjonen).

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) ble også stiftet som et resultat av freden i Versailles, i erkjennelsen av at de store sosiale konfliktene ikke bare kunne løses innen hver enkelt stat, men krevde internasjonale løsninger. ILO ble opprettet i 1919, og allerede det første året ble det der fremforhandlet seks internasjonale konvensjoner om arbeidsforhold (i dag er det 186).

Opprettelsen av mellomstatlige organisasjoner fortsatte å skyte fart i mellomkrigstiden.

3.3 Fremveksten av dagens multilaterale system etter andre verdenskrig

I de første tiårene etter andre verdenskrig var det en kraftig vekst i antallet internasjonale organisasjoner og konvensjoner knyttet til dem.

Kilde: Scanpix/AP

De forente nasjoner (FN) ble stiftet i 1945 for å beskytte kommende generasjoner mot krigens svøpe. 50 land, inkludert Norge, var med på å fremforhandle og signere FN-pakten. FN-pakten er den grunnleggende traktaten som etablerer FN som en mellomstatlig organisasjon. Den slår fast FNs formål og prinsipper, medlemsstatenes plikt til å beskytte menneskerettighetene og enkelte sentrale rettigheter og plikter for stater, slik som forbud mot bruk av makt og retten til selvforsvar.

FNs grunnleggere hadde lært av svakhetene ved Folkeforbundet og ønsket å gjøre FN til en global og mer robust organisasjon. I dag har FN 193 medlemsstater. Det vil si at nesten alle verdens stater er medlemmer. FN baserer seg på at alle medlemmene er suverene stater og likeverdige, med samme rettigheter og plikter. I Generalforsamlingen har hver stat sin stemme. Statene har ifølge FN-pakten en lojalitetsplikt overfor FN og skal bistå organisasjonen i de tiltak FN måtte iverksette. Det er også fastsatt at statenes plikter etter FN-pakten går foran plikter statene har som følge av andre traktater. Sikkerhetsrådet kan treffe vedtak som er bindende for medlemslandene, også tvangstiltak for opprettholdelse av internasjonal fred og sikkerhet. I Sikkerhetsrådet har Frankrike, Kina, Russland, Storbritannia og USA permanent sete og vetorett. I tillegg velger FNs generalforsamling ti medlemmer som sitter i Sikkerhetsrådet i en periode på to år.

Utvikling av folkeretten, og å fremme respekt for folkeretten, har vært en hovedoppgave for FN siden opprettelsen. En lang rekke traktater er fremforhandlet under FNs paraply, for eksempel Havrettskonvensjonen og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. FN spiller også en stor rolle for fred og sikkerhet gjennom internasjonalt politisk arbeid og fredsbevarende operasjoner. FNs særorganisasjoner, fond og programmer gjør en betydelig innsats for å fremme menneskerettighetene og sosial og økonomisk utvikling.

Også på det økonomiske området ble det i etterkrigstiden etablert en rekke organisasjoner. Bretton Woods-institusjonene – Verdensbanken og IMF – ble opprettet etter forhandlinger mellom 43 stater i Bretton Woods, New Hampshire, USA i juli 1944. Opprinnelig skulle Bretton Woods-gruppen være en trio som også inkluderte Den internasjonale handelsorganisasjonen (ITO). Disse planene strandet på motstand fra USA, og Generalavtalen om tolltariffer og handel (GATT) kom isteden. Ideen ble gjenopplivet med opprettelsen av WTO i 1995. Organisasjonene har stor betydning for stabiliteten og utviklingen i verdens økonomi. Mange regionale utviklingsbanker er også kommet til i det multilaterale systemet, som Den Inter-amerikanske utviklingsbanken, Afrikabanken og Asiabanken.

Organisasjonen for europeisk økonomisk samarbeid (OEEC) ble opprettet i 1948 av 16 vest-europeiske land. Formålet var å administrere Marshall-hjelpen fra USA for gjenoppbygging av Vest-Europa etter andre verdenskrig. Ved å få de enkelte regjeringer til å anerkjenne sin gjensidige avhengighet oppnådde man et tett og vellykket samarbeid, som i sin tur førte til at USA og Canada sluttet seg til det som ble OEECs direkte etterfølger på globalt nivå – Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD). OECD-konvensjonen trådte i kraft i 1961. Japan sluttet seg til i 1964, og siden har en rekke land fulgt etter. I dag har OECD 36 medlemsland. I tillegg har OECD et utstrakt samarbeid med ikke-medlemsland, blant annet de fem «nøkkelpartnerne» Brasil, India, Indonesia, Kina og Sør-Afrika.

Målet om å unngå en gjentakelse av krigens grusomheter sto sentralt også da seks europeiske land etablerte Den europeiske kull- og stålunion i 1951. Samarbeidet, som hadde elementer av overnasjonalitet, skulle gjøre krig og konflikt mellom landene ikke bare utenkelig, men også praktisk umulig. Det ble utvidet og fordypet gjennom Romatraktaten i 1957 og en rekke andre traktater frem til Traktaten om Den europeiske union i 1993, senest oppdatert gjennom Lisboatraktaten i 2007. Opprettelsen av Det indre markedet (1993) var en milepæl i Europas økonomiske utvikling. EU spilte videre en sentral rolle i å stabilisere kontinentet etter Berlinmurens fall, gjennom å utvide samarbeidet til de baltiske og sentraleuropeiske landene og utvikle tett samarbeid med europeiske naboland.

EUs medlemsland er tett integrerte gjennom felles spilleregler i det indre markedet og i justis- og innenrikspolitikken, og samarbeider nært om utenriks- og sikkerhetspolitikken. Medlemsstatene har overdratt myndighet til EUs institusjoner på en rekke områder. På enkelte felter er det kun EU som kan vedta lovgivning og overvåke at denne overholdes, som i handelspolitikken og, for de landene som har euroen som felles valuta, i pengepolitikken. På andre felter er både EU og medlemslandene lovgivere, som i sosialpolitikken, konkurransepolitikken og landbruks- og fiskeripolitikken. På områder som helse og innenfor deler av industripolitikken har EU myndighet til å støtte og koordinere medlemslandenes tiltak, uten å harmonisere. EU-domstolen påser at EU-retten blir overholdt av EUs institusjoner og medlemsland, og sikrer at EU-rett har forrang over nasjonal rett.

Sammen med Storbritannia, Danmark, Sverige, Østerrike, Sveits og Portugal var Norge med på å etablere EFTA (European Free Trade Association) i 1960. EFTA-samarbeidet hadde i likhet med det begynnende EU-samarbeidet som målsetning å styrke de økonomiske forbindelsene mellom sine medlemsland gjennom frihandel og bidra til økonomisk integrasjon i Vest-Europa, men uten de overnasjonale elementene som inngikk i EUs traktater. Island, Finland og senere Liechtenstein sluttet seg også til EFTA.

Norge sa nei til medlemskap i EF i 1972 og EU i 1994, men er en del av det europeiske samarbeidet gjennom EØS-avtalen, Schengen-avtalen og over 100 andre avtaler vi har inngått med EU. Betydningen av det europeiske samarbeidet for norske interesser blir omtalt i kapittel 6.

Også NATO ble bygd opp etter andre verdenskrig. Alliansen ble etablert gjennom Atlanterhavspakten, som trådte i kraft i 1949. Den kom som reaksjon på trusselen fra Sovjetunionen og ble en viktig ramme for kollektivt forsvar i Europa, og for den amerikanske sikkerhetsgarantien overfor de europeiske allierte. Norge var en av grunnleggerne av alliansen, sammen med 11 andre land fra Europa og Nord-Amerika. Akkurat som EU har også NATO vokst i etterkrigsperioden, særlig etter den kalde krigens slutt, og alliansen har i dag 29 (forventet økt til 30 i løpet av 2019) medlemsland. Etter Sovjetunionens oppløsning har NATO-utvidelse vært vesentlig for stabiliteten i Europa og for sikkerheten til de nye medlemslandene i øst. Den sentrale bestemmelsen i Atlanterhavspakten er artikkel 5, som sier at et væpnet angrep mot ett eller flere av medlemsstatene er å anse som et angrep mot dem alle. Kollektivt forsvar og avskrekking har fått fornyet betydning de senere årene som følge av endringer i Europas sikkerhetspolitiske utfordringer. NATOs betydning for Norge vil bli omtalt senere i meldingen.

Det internasjonale samarbeidet under Antarktistraktaten har også sitt utspring i ønsket om å finne løsninger for å unngå nye verdensomspennende konflikter. I 1959 ble 12 land, deriblant Norge og de seks øvrige statene med territorielle krav i området, enige om å legge disse kravene «på is» og vie kontinentet til fred og vitenskap. Senere kom også vern av miljøet til som en tredje pilar. Over 40 stater deltar i dag i dette unike internasjonale samarbeidet, som har sørget for å holde en hel verdensdel utenfor skiftende konjunkturer i verdenspolitikken gjennom 60 år.

I tillegg til organisasjonene som er nevnt over er også en rekke andre organer for internasjonalt samarbeid blitt opprettet i etterkrigstiden. Norge var en av grunnleggerne da Europarådet ble etablert i 1949. Organisasjonen fikk den viktige oppgaven med å verne om menneskerettighetene, demokrati og rettsstatsprinsipper i Europa. Grunnidéen er at demokratiske stater som respekterer menneskerettighetene er mer stabile stater, både innenfor egne grenser og i relasjon til andre stater. Med murens fall har nye medlemsstater kommet til. Organisasjonen består nå av 47 land og er den eneste pan-europeiske organisasjonen.

Utviklingen av et sterkere samarbeid mellom de nordiske landene ble også i denne perioden en viktig del av Norges deltakelse i internasjonale samarbeidsstrukturer. Nordisk råd ble opprettet i 1952. Helsingfors-avtalen, som kom til å danne det formelle grunnlaget for det parlamentariske samarbeidet i Norden, kom i 1962, og i 1971 ble Nordisk ministerråd etablert som en formell ramme for regjeringssamarbeidet. I dag utgjør de nordiske landene en av verdens mest integrerte regioner.

I Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) samarbeider Norge med 56 andre land om sikkerhet, konfliktavverging, menneskerettigheter og andre felles utfordringer basert på verdier og prinsipper fremforhandlet og videreutviklet fra midten av 1970-tallet og frem til i dag.

Antallet mellomstatlige organisasjoner som er aktive i dag er vanskelig å fastslå, men det har økt kraftig og nye kommer til hvert år. Over tid er det multilaterale systemet blitt stadig mer komplekst og fragmentert. Denne utviklingen fortsetter i dag.

3.4 Den liberale verdensordenen

En verdensorden er et oppsett av makt og autoritet som gir et rammeverk for samhandling og politikk på globalt nivå. Begrepet den liberale verdensordenen beskriver den ordenen som i hovedsak ble bygd opp i tiårene etter andre verdenskrig, men med røtter tilbake til freden i Westfalen i 1648, Wienerkongressen i 1815 og Folkeforbundet i mellomkrigstiden.

Den liberale verdensordenen, slik den har utviklet seg etter 1945, hviler på et sett med felles regler og liberale verdier, som individuelle rettigheter og friheter, rettssikkerhet, demokrati og åpne, markedsbaserte økonomier og frihandel. For å skape et regelbasert internasjonalt system hvor rett skulle gå foran makt, ble det multilaterale systemet styrket med en rekke institusjoner. Organisasjoner og fora som FN, Verdensbanken, GATT og IMF skulle bidra til å opprettholde reglene og legge til rette for fredelig samarbeid mellom suverene stater.

Den liberale verdensordenen har aldri vært global. Opprinnelig ble verdensordenen bygd på verdier og normer utviklet i Europa. Etter andre verdenskrig var det USA som hadde makt til å opprettholde en slik verdensorden. Amerikansk politisk, økonomisk og militær makt har understøttet det regelbaserte systemet, sammen med et nettverk av allianser med land i Europa og andre deler av verden. Mot slutten av 1900-tallet ble stadig flere stater fra ulike regioner engasjerte og aktive i videreutviklingen av den liberale verdensordenen.

Den liberale verdensordenen og det multilaterale systemet favner altså mange felles elementer, men er ikke sammenfallende. Selv om mange av nøkkelinstitusjonene i det multilaterale systemet ble opprettet for å understøtte den liberale verdensordenen, er innholdet i samarbeidet til enhver tid bestemt av maktforholdet mellom og verdisynet til de statene som deltar.

Det er viktig å skille mellom svekkelse av multilaterale samarbeidsformer og endring av innholdet i dette samarbeidet. Enkelte aktører som i dag utfordrer den liberale verdensordenen, erklærer seg samtidig som forsvarere av multilateralt samarbeid. På enkelte områder er multilateralt samarbeid sterkere enn noensinne, selv om innholdet ikke nødvendigvis samsvarer med verdiene som den liberale verdensordenen bygger på. Ved at andre verdier og normer blir styrende for det multilaterale samarbeidet, endres det multilaterale systemet.

4 Det multilaterale systemets funksjoner

Det multilaterale systemet er verdifullt på mange måter: Som utvikler av felles normer og regler, som iverksetter og gjennomfører av disse, som tvisteløser og overvåker, som idé- og kunnskapsprodusent og som møteplass og talerstol. På de aller fleste samfunnsområder finnes det i dag en eller flere internasjonale organisasjoner som fyller disse funksjonene.

Oppslutningen om multilaterale arrangementer bunner i en erkjennelse av at mange problemer bare kan løses, eller løses bedre og mer effektivt, gjennom flersidig samarbeid enn gjennom tosidig samarbeid eller alenegang. Systemet produserer globale fellesgoder, som bedre helse, sikkerhet og kunnskap for verdens befolkning. Systemet har også en rekke mer spesifikke roller innenfor de enkelte sektorer.

4.1 Regel- og normutvikler

Den kanskje viktigste oppgaven for det multilaterale systemet er utvikling av felles kjøreregler og normer. Det er gjennom årene utviklet flere tusen avtaler som dekker de fleste sider ved mellomstatlig samkvem, både globalt og regionalt.

Verdens stater kunne ikke kommet frem til felles, globale mål som bærekraftsmålene uten multilaterale mekanismer. Regelverket som er utviklet i WTO har gitt økt internasjonal handel og verdiskaping. ILO har bidratt til styrkede arbeidsstandarder. Gjennom Verdens helseorganisasjon (WHO) har landene blitt enige om retningslinjer for håndtering av smitteutbrudd. WHO kan også angi faglige normer og standarder til bruk internasjonalt og nasjonalt. EUs regelverk omfatter i dag de aller fleste samfunnsområder, fra handel og arbeidslivsstandarder til miljø, klimagassutslipp og grensekontroll. Norge omfattes av store deler av dette europeiske regelverket gjennom EØS-avtalen, Schengen-avtalen og en rekke andre avtaler vi har inngått med EU.

Multilaterale avtaler og instrumenter kommer i mange ulike former, og med ulike mekanismer for å sikre at partene faktisk etterlever dem. Noen avtaler etablerer domstoler, slik som Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) som opprettet Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Noen avtaler innebærer at statene forplikter seg til spesielle håndhevingsmekanismer, eller til å la tvister løses ved voldgift eller ved Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ). Andre avtaler er folkerettslig forpliktende for statene, men etablerer ingen mekanismer for tvisteløsning eller sanksjonering av brudd. Det fins også instrumenter som er politisk forpliktende uten å binde statene folkerettslig. 2030-agendaen med bærekraftsmålene er bare politisk forpliktende.

Det multilaterale systemet er også med på å utvikle internasjonale normer, altså handlingsregler som er basert på forventninger om adferd, ikke rettsregler eller avtaler. For eksempel er FN-systemet, OECD, de multilaterale utviklingsbankene og IMF viktige normsettere på det økonomiske og sosiale området. En enkelt resolusjon i FNs generalforsamling forandrer ikke verden, men summen av dem kan få stor normativ betydning.

4.2 Iverksetter og gjennomfører

Det multilaterale systemet legger til rette for at medlemslandene kan utføre oppgaver i fellesskap. Det kan være konkrete oppgaver, som når Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) fastsetter krav til skip og mannskap og godkjenner seilingsruter, FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) driver flyktningleirer eller FNs utviklingsprogram (UNDP) utfører bistandsprosjekter. I sin mest avanserte form kan organisasjonene bli gitt ansvaret for hele politikkområder, som når EU har fått myndighet til å føre en felles handelspolitikk på vegne av medlemslandene, eller samordne medlemslandenes gjennomføring av internasjonale klimaavtaler.

Mange organisasjoner kan fatte vedtak som binder medlemsstatene. Med noen unntak har FNs beslutningsorganer normalt stemmerettsregler som innebærer flertallsavgjørelser. En prøver ofte å finne konsensus for å unngå votering og sikre at flest mulig stater støtter beslutningen. Å arbeide etter konsensusprinsippet innebærer gjerne at avgjørelser tar lang tid, men sikrer samtidig at man kommer til løsninger som får oppslutning fra flere og etterleves bedre. Det finnes også organisasjoner som kan fatte overnasjonale beslutninger med direkte virkning i medlemsstatenes rettsorden. EU er det fremste eksemplet på dette.

FNs sikkerhetsråd står i en særstilling ved at det kan fatte beslutninger som binder alle FNs medlemsstater, og tillater bruk av militærmakt og andre straffetiltak som sanksjoner.

4.3 Tvisteløser og overvåker

Det multilaterale systemet har også en funksjon som tvisteløser mellom stater. Før andre verdenskrig ble tvister mellom stater løst ved voldgift eller ved Den permanente folkerettsdomstolen, som ble opprettet i tilknytning til Folkeforbundet. Etter andre verdenskrig ble Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ) etablert som et av FNs hovedorganer. Den kan avgjøre alle tvister mellom stater som aksepterer at domstolen behandler saken.

Etableringen av en egen domstol som tolker fellesskapsretten og sikrer lik anvendelse av den i alle medlemsland var en av nyvinningene ved opprettelsen av Det europeiske kull- og stålfellesskapet, forløperen til EU. Senere har vi sett fremveksten av flere domstoler og tvisteløsningsorganer knyttet til spesialområder eller enkeltstående konvensjoner. De mest kjente blant disse er WTOs tvisteløsningsorgan, Havrettsdomstolen (ITLOS), Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og Den internasjonale straffedomstolen (ICC).

Innenfor rammen av internasjonale organisasjoner er det også opprettet overvåkningsorganer som gjennom rapportbehandling eller landbesøk vurderer hvordan en stat oppfyller sine forpliktelser og gir råd og veiledning til staten. Slike overvåkningsorganer er vanlige på menneskerettighetsområdet. Eksempler på dette er FNs konvensjonsorganer og spesialprosedyrer under FNs menneskerettighetsråd, og Europarådets menneskerettighetskommisær. Høringene i FNs menneskerettighetsråd under ordningen Universal Periodic Review (UPR) institusjonaliserer dialog om menneskerettighetssituasjonen i ulike land.

4.4 Idé- og kunnskapsprodusent

Multilaterale institusjoner kan bidra med kunnskap og ideer av verdi både for organisasjonens eget arbeid og for medlemslandene. Data og analyser av høy kvalitet bidrar til en felles internasjonal referanseramme samtidig som det skaper grunnlag for gode nasjonale beslutninger. Statistikk- og analysearbeidet i OECD og Eurostat i EU er eksempler på dette. IMF er også viktig for statistikkproduksjon. Verdens meteorologiorganisasjon (WMO) samordner informasjon og aktivitet mellom land og regioner slik at vi kjenner atmosfærens tilstand og får de mest nøyaktige værmeldingene. FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) produserer statistikk og kunnskapsgrunnlag for matproduksjon og om ernæringssituasjonen i verden.

Et annet eksempel er FNs klimapanel, som har som formål å gi alle land et best mulig vitenskapelig grunnlag for å forstå klimaendringene og de potensielle effektene for mennesker, miljø og samfunn. Videre sitter Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene på store mengder erfaringsbasert kunnskap om hva som virker og ikke virker i kampen mot fattigdom. Rapporter fra disse organisasjonene danner grunnlag for internasjonale og nasjonale diskusjoner om hvordan man kan forbedre politikken. Datainnsamling bidrar også til verdifulle overvåknings- og evalueringsfunksjoner.

Multilaterale institusjoner er viktige møteplasser for medlemsstatenes eksperter innenfor institusjonens virkeområder, både for å frembringe felles løsninger og for å diskutere seg frem til hva som er god politikk. Et eksempel er de mange ekspertgruppene som er etablert for å gi råd til Europakommisjonen når den skal utforme nytt regelverk. EØS-avtalen sikrer at også norske eksperter kan delta i relevante grupper. Det samme skjer i Europarådet, der Norge også deltar aktivt.

4.5 Møteplass og talerstol

Det multilaterale systemet skaper møteplasser for verdens stater og andre internasjonale aktører. Mange multilaterale fora fungerer som institusjonaliserte kontaktarenaer mellom statene. Både de offisielle møtene og den uformelle kontakten er viktige for å håndtere mellomstatlige tvister og finne gode felles løsninger.

Multilaterale fora fungerer også som arena for utmeisling av ny politikk og som talerstol for politiske budskap. Et godt eksempel er høynivåuken under FNs generalforsamling, der alle medlemslandenes regjeringer hver høst får anledning til å fremføre egne synspunkter og lytte til andres. I EU foregår slik meningsutveksling mellom medlemslandene daglig, på alle nivåer. Det multilaterale systemet fungerer også som møteplass mellom stater og sivilt samfunn, privat sektor, fageksperter og andre relevante aktører. Via talerstoler, arrangementer og faste samarbeidsstrukturer får sivilt samfunn, fageksperter og andre mulighet til å utøve innflytelse på nasjonale myndigheter.

5 Utfordringer for det multilaterale systemet

Verden står overfor store globale utfordringer som ingen enkelt stat kan løse alene. Samtidig ser vi en tendens til at multilaterale organisasjoner i mindre grad enn før blir benyttet til å løse felles utfordringer gjennom kompromisser og samarbeid. Et nylig eksempel er håndteringen av situasjonen i Syria i FNs sikkerhetsråd, som er verdenssamfunnets øverste organ for internasjonal fred og sikkerhet. Der har statene markert sine egne standpunkter heller enn å samarbeide om løsninger.

Denne tendensen ser vi også i andre organisasjoner på globalt nivå, som i WTO, og på regionalt nivå, som i OSSE. EU og i noen grad NATO opplever også sterkere dragkamper internt. Multilateralt samarbeid svekkes når stater velger alenegang. Verdenssamfunnets evne til å finne felles løsninger blir skadelidende, og det er de minste og svakeste landene som merker det først.

Slitasje, økt polarisering og utilstrekkelig finansiering preger mye av det multilaterale systemet i dag. Økt press kan gi fornyet vitalitet til multilaterale institusjoner dersom det mobiliserer systemets forsvarere. Men jo mer multilateralt samarbeid nedprioriteres, jo vanskeligere er det å opprettholde reformvilje og velfungerende organisasjoner.

Derfor er det viktig å påpeke at betydelige deler av det omfattende nettverket av institusjoner som utgjør dagens multilaterale system fortsatt fungerer godt og ivaretar norske interesser. Det gjelder organisasjoner som jobber med eksempelvis flyktningarbeid, opphavsrett, økonomiske spørsmål eller sikkerhet, men også en rekke andre områder.

Dette kapitlet omtaler noen av hovedutfordringene det multilaterale systemet står overfor i dag: maktforhold i endring, bilateralisering på fremmarsj, verdier, normer og rettigheter under press, kritikk mot økonomisk globalisering, manglende representativitet, effektivitet og resultatoppnåelse, og nye problemer som må løses.

5.1 Maktforhold i endring

Det multilaterale systemet har vært i konstant endring siden det ble etablert. Endringene vi nå opplever er likevel større og mer grunnleggende og skjer raskere enn tidligere. Det skyldes ikke minst at de globale maktforholdene er i endring.

Kilde: Allison, Graham T. Destined for War: Can America and China Escape Thucydides's Trap?. 2017, p. 9. Designer: Andrew Facini

Fremdeles er USA og EU økonomiske stormakter i verden. Men veksttakten i Kina, India og andre fremvoksende økonomier, som langt overgår veksten i Europa og USA, forskyver det økonomiske tyngdepunktet i verden mot øst. Dette endrer maktbalansen mellom verdens stater. Utviklingen forsterkes av at den militære maktbalansen også er i endring. Amerikansk og europeisk makt svekkes relativt når andre stormakter og aktører får større evne og vilje til å spille en rolle internasjonalt. Det endrer betingelsene for internasjonalt samarbeid.

Økte politiske forskjeller og større rivalisering i og mellom land gjør det vanskeligere enn før å finne gode multilaterale løsninger. Det finnes ikke på samme måte som tidligere en åpenbar global ledermakt, og følgelig ikke noe stødig «sentrum» å forholde seg til i en verden med flere maktsentra. Dette skaper mer uforutsigbarhet mellom stater og uro i det multilaterale systemet. Samtidig er det ekstra krevende å håndtere større internasjonale fotavtrykk fra autoritære stater når samholdet mellom USA og viktige land i Europa utfordres av intern uenighet.

Dagens situasjon i det multilaterale systemet har ikke oppstått plutselig, men er et resultat av at maktforholdene i verden har endret seg over tid. Én konfliktlinje handler om i hvilken grad de tradisjonelle utviklingslandene, herunder land som Kina, India og Brasil, skal ta på seg flere forpliktelser i takt med sin økonomiske vekst, eller fortsatt kunne hevde behov for særbehandling på linje med mindre eller fattigere utviklingsland. Dette gjelder særlig i handelssystemet og klimaavtalene, hvor kravene til utviklingslandene har vært lavere enn for rikere land. Særlig USA, men også EU samt Norge og andre land, er tydelige på at Kina ikke lenger kan bruke statusen som utviklingsland for å unngå større forpliktelser.

Historisk har USA, som den største økonomien, bidratt klart mest til finansieringen av det multilaterale systemet. Kinas og andre fremvoksende makters økonomiske utvikling betyr at disse statene skal dekke en større del av utgiftene. Dette er blant annet tilfellet i FN, der nye beregninger av statenes pliktige bidrag gjør Kina til FNs nest største bidragsyter i perioden 2019–2021. Samtidig øker forventningene til at fremvoksende økonomier også bør betale mer i frivillige bidrag. Særlig Kina viser økende vilje til å ta ansvar. Når fremvoksende makter øker sin finansielle støtte, får de også større mulighet til å sette dagsordenen og påvirke organisasjonenes arbeid.

Konflikten mellom de tradisjonelle industrilandene og det som i dag er fremvoksende økonomier handler også om at sistnevntes plass i verden ikke i tilstrekkelig grad gjenspeiles i de multilaterale strukturene. For eksempel har landene i Afrika og Latin-Amerika ingen faste representanter i FNs sikkerhetsråd. Det svekker viljen til å ta på seg forpliktelser på vegne av institusjoner som fortsatt oppfattes som dominerte av land i Europa og Nord-Amerika.

Endrede maktforhold mellom USA og Kina har resultert i en strategisk konkurranse mellom de to stormaktene. Rivaliseringen har negative konsekvenser for det multilaterale systemet. På handelsområdet har dette vært særlig tydelig. Krisen i WTO er tett sammenvevd med den økonomiske striden som har pågått mellom de to statene. En midlertidig løsning på handelskonflikten endrer ikke de underliggende årsakene til den strategiske rivaliseringen mellom USA og Kina. Denne rivaliseringen kan bli langvarig, og spilles ut på flere internasjonale arenaer.

Kina har stått for halvparten av veksten i verdensøkonomien siden finanskrisen i 2009. En mangeårig tro på at økonomisk vekst og engasjementspolitikk overfor Kina ville lede til markedsøkonomi og demokratisering er i mange land, og særlig i USA, erstattet av frustrasjon over det man opplever som manglende kinesisk etterlevelse av økonomiske spilleregler og frykt for å bli utkonkurrert. Det er et ønske blant mange amerikanske politikere om å demme opp for Kina, både økonomisk og militært. Kina gjennomfører en stor militær opprustning, særlig av sjøforsvaret, og passerte i 2018 USA som innehaveren av verdens største marine med over 300 skip. På grunn av USAs militærteknologiske forsprang vil det ta lang tid før den kinesiske flåten kan måle seg med USAs militære makt, men Kina utfordrer USA på stadig flere strategiske områder som langtrekkende presisjonsvåpen, kjernevåpen og rombaserte systemer.

Mens Kina tidligere i større grad unngikk kostnadene ved internasjonalt lederskap, viser landet i dag raskt økende ambisjoner for sin makt i multilaterale institusjoner. Det viser vei for andre fremvoksende økonomier, som også arbeider for å omsette sin økonomiske og militære tyngde i multilateral innflytelse. Denne maktkampen, som både er forståelig og uunngåelig gitt de endrede maktforholdene i verden, må løses for å sikre fremtiden til det multilaterale systemet.

Kina har i hovedsak valgt å arbeide innenfor etablerte institusjoner som FN, Verdensbanken, IMF og WTO. Den nye asiatiske investeringsbanken for infrastruktur (AIIB) ble riktignok opprettet etter initiativ fra Kina og som potensiell konkurrent til etablerte institusjoner, men opererer etter multilaterale prinsipper og har til nå samarbeidet tett med Verdensbanken og Den asiatiske utviklingsbanken (ADB). Kinas silkevei-initiativ (BRI) er en ny samarbeidsstruktur mellom Kina og en rekke land og organisasjoner for å fremme forbindelser i bred forstand – infrastruktur, handel, kommunikasjon og energisamarbeid. BRI gir Kina betydelig innflytelse gjennom en rekke økonomiske forpliktelser og tette bilaterale bånd til andre stater.

Kina og andre fremvoksende makter bruker sin tyngde til å vektlegge andre verdier og normer i det multilaterale systemet enn dem som den liberale verdensordenen har bygd på. Dette kan komme til uttrykk på ulikt vis, for eksempel i avstemninger eller i valg av ord og begreper i tekster som statene forhandler seg imellom. Et eksempel er den gryende debatten i FN om begrepene «vinn-vinn» og «gjensidig nyttig samarbeid», som Kina fremmer i stadig flere resolusjonstekster. Disse tilsynelatende samlende begrepene er blitt omstridte fordi de vektlegger samarbeid mellom stater på bekostning av statens forpliktelser i etterlevelsen av rettigheter.

Det er vanskelig å se hvordan man kan oppnå betydelige fremskritt i globalt samarbeid hvis USA og Kina ikke kan jobbe sammen. Rivaliseringen mellom de to kan også innsnevre andre staters handlingsrom og mulighet til å finne løsninger i det multilaterale systemet hvis de blir presset til å velge side i saker der USAs og Kinas interesser står mot hverandre.

Russland forblir en sentral politisk og militær makt i det internasjonale systemet og har igjen spilt en større rolle internasjonalt de siste årene, inkludert i multilaterale fora. Russland har et tydelig nasjonalt perspektiv i sitt arbeid i FNs sikkerhetsråd, og er skeptisk til all avståelse av nasjonal beslutningsmyndighet. Russland ser på multilateralt samarbeid som en arena for stormaktene til å samarbeide på områder av felles interesse, men anerkjenner i liten grad institusjonenes rett til å legge bånd på nasjonalstatenes handlefrihet.

Et eksempel på dette er Russlands holdning til behandlingen i Sikkerhetsrådet av Syria-krigen, hvor landet har nedlagt flere veto og vanskeliggjort arbeidet i rådet. Vetoene har primært dreid seg om sanksjoner og undersøkelser av bruk av kjemiske våpen, ikke om bruk av militærmakt fra det internasjonale samfunn. Russland utfordrer også den multilaterale menneskerettighetsarkitekturen, blant annet ved å forsøke å svekke FNs menneskerettighetsråds innflytelse. Samtidig prioriterer Russland multilateralt arbeid høyt og bruker mye ressurser på det. I saker der det går an å finne frem til en felles innfallsvinkel med Russland, kan det gi det stor gjennomslagskraft overfor mange land.

Regionale makter som India, Indonesia, Sør-Afrika, Brasil, Tyrkia og Mexico er også blitt viktige aktører i det multilaterale systemet. De fremvoksende maktenes gjennomslagskraft svekkes imidlertid av manglende enighet med hverandre. Kina og Russland opptrer for eksempel ofte sammen i FN og andre organisasjoner, men deler ikke en felles visjon om hvordan en ny verdensorden bør se ut. Hvis de regionale maktene hadde vært mer enige og koordinerte, kunne endringene i innholdet i det multilaterale systemet vært større.

G201 er et eksempel på en nyvinning som har forsøkt å favne endrede maktforhold i det internasjonale systemet. Gruppen ble etablert i 1999 som et forum for finansministre og sentralbanksjefer, men ble i 2008 oppgradert til stats- og regjeringssjefsnivå for å finne løsninger på finanskrisen. Selv om G20 formelt ikke er et beslutningsorgan, er det blitt en betydningsfull premissleverandør, også når det gjelder for eksempel klima- og energispørsmål. G20, som ikke har eget sekretariat ut over det deltakerne stiller til disposisjon av egne ressurser, bruker globale institusjoner som IMF, Verdensbanken, OECD og WTO som leverandører.

Maktforskyvningen mot øst, og til dels mot sør, har tydeliggjort behovet for at europeiske land som deler de samme liberale og demokratiske verdiene er nødt til å stå sammen for å fremme sine interesser og verdier i det multilaterale systemet. EU spiller en sentral rolle i så måte. Ingen av EUs medlemsland, som alle er små eller mellomstore i global sammenheng, har tyngde nok til å møte utfordringer fra øst og sør på egen hånd.

Velfungerende multilateralisme er avgjørende for EU, som selv er basert på forpliktende samarbeid og respekt for felles spilleregler og institusjoner. EU er derfor blant de tydeligste forsvarerne av det multilaterale systemet og en verdifull partner for Norge, FN og andre regionale organisasjoner. De siste årene har EU gjort en betydelig innsats for å hegne om internasjonale avtaler som USA har trukket seg ut av eller truer med å trekke seg ut av. Gitt de endrede maktforholdene i verden er EUs rolle som internasjonal aktør og forsvarer av liberale verdier viktigere enn noensinne.

Samtidig er EUs evne til å spille en rolle i det multilaterale systemet avhengig av internt samhold. Slikt samhold er ikke en selvfølge i en union med 28 medlemsland. Den største utfordringen er at myndighetene i enkelte medlemsland i senere år har sådd tvil om grunnleggende prinsipper ved samarbeidet, som rettsstatsprinsipper, verdien av et levende sivilt samfunn, og respekt for felles beslutninger og institusjoner. Dersom slike holdninger vinner frem og får fotfeste i sentrale medlemsland vil EU svekkes betydelig, også på den internasjonale arenaen. Det blir vanskeligere for EU å stå imot uønsket politikk fra andre land når de interne motsetningene i Europa er til dels store.

NATO har siden 2014 gjennomført store reformer og er en av få multilaterale organisasjoner som i dag er bedre rustet til å ivareta sine oppgaver enn for kun få år siden. Endrede maktforhold som påvirker NATO er i fremste rekke Russlands økte evne og vilje til å bruke militærmakt, og i noen grad endringer i maktforholdet mellom USA og Kina. Russisk maktbruk i strid med folkeretten har svekket sikkerheten i Europa og samarbeidet i OSSE, Europarådet og NATO-Russlandrådet. Men det har også gjort NATO mer relevant, skapt sterkere samhold blant medlemslandene og økt viljen til å prioritere kollektivt forsvar og avskrekking. Dette skjer samtidig med at USA styrker sitt militære nærvær i Europa. Vi kommer likevel ikke utenom at dagens utfordringer i dialogen over Atlanteren gir seg visse utslag også i NATO.

Russlands opptreden utfordrer også europeiske lands rett til selv å velge sin utenrikspolitikk, herunder hvilke allianser de vil slutte seg til. Dette strider med grunnleggende prinsipper for internasjonalt samkvem som også Russland har forpliktet seg til, som i Helsingforssluttakten og i Grunnakten for NATO-Russlandsrådet. I 2017 tok NATO opp Montenegro som nytt medlem, mens Nord-Makedonia ventes å tiltre i 2019. Alliansen har også styrket det praktiske samarbeidet med Bosnia-Hercegovina, Ukraina og Georgia.

Maktforskyvning foregår ikke bare mellom stater. Andre aktører, som flernasjonale selskaper og ikke-statlige organisasjoner, har også stor innflytelse som kan brukes til å påvirke forhold i det multilaterale systemet av stater og organisasjoner. Det gjør nye modeller for internasjonalt samarbeid mer relevant. I sum kan dette gjøre det lettere å oppnå enighet om viktige, men vanskelige spørsmål, særlig med stater som er opptatt av å bevare sin nasjonale handlefrihet. Flytting av makt til private aktører på bekostning av multilaterale fora kan imidlertid også være en utfordring for representativiteten og legitimiteten til initiativene som tas.

5.2 Bilateralisering på fremmarsj

Det multilaterale systemet utfordres når mektige land velger å løse felles problemer bilateralt – eller i verste fall unilateralt – i stedet for multilateralt. Slike strategier svekker mindre staters forhandlingsposisjon og innebærer som regel økte kostnader sammenlignet med fellesskapsløsninger innenfor etablerte institusjoner. Bilateralisering innebærer også risiko for fragmentering og mer uforutsigbarhet i forholdet mellom stater. Dette gjelder for eksempel i handels- og sikkerhetspolitikken, hvor bilateralisering fører til at prosesser blir mer lukket og ofte også at makt går foran rett.

Særlig for små og mellomstore stater vil økt bilateralisering av internasjonale relasjoner gi redusert innflytelse og handlingsrom. Mens multilaterale organisasjoner som hovedregel sørger for at alle medlemsland får en stemme, tjener bilateralisering i hovedsak de statene som har makt og kapasitet til å presse gjennom sine interesser direkte overfor andre stater. Derfor er økt bilateralisering av internasjonal politikk særlig alvorlig for små land som Norge, som får større utfordringer med å forsvare sine interesser.

Det er flere årsaker til at land vender seg bort fra multilaterale fora og heller løser saker direkte med andre land, eller unilateralt. Avgjørelser i multilaterale organisasjoner krever ofte enighet blant alle medlemmene og kan derfor ta lang tid. Dette svekker organisasjonenes handlekraft og kan gi redusert tillit til og oppslutning om dem. For eksempel svekkes tilliten til FN når organisasjonen ikke i stor nok grad lykkes med å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet. En annen viktig trend er at populistiske strømninger innad i land svekker regjeringers vilje og evne til å inngå kompromisser, slik multilaterale avtaler krever. Populisme og nasjonalisme er blitt sentrale strømninger i Europa, USA og en rekke andre steder. Dette kan føre til større motstand mot internasjonalt samarbeid.

Videre slår den strategiske konkurransen mellom Kina og USA ut i en kamp om å være tilbyder av ulike goder til enkeltstater, i bytte mot bilaterale partnerskap, militærbaser, økonomiske investeringer og lån. Et eksempel på dette er Kinas silkevei-initiativ (BRI), som bruker økonomisk diplomati til å styrke landets bilaterale partnerskap. Selv om BRI kan se ut som et multilateralt initiativ, er det i realiteten en rekke bilaterale avtaler der Kina har stor kontroll og kan bruke sin økonomiske makt som brekkstang.

Russland er i større grad enn Kina en regional europeisk aktør, men med ambisjoner utover dette. Det klareste uttrykket for ambisjonsnivået var Russlands invasjon og annektering av Krim i 2014 og den påfølgende destabiliseringen av Ukraina. Dette var et klart brudd på folkeretten og en stor utfordring mot sikkerhetsarkitekturen i Europa. I etterkant av invasjonen har motsetningsforholdet til de vestlige landene utviklet seg i negativ retning, inkludert i organisasjoner som NATO og EU. Dagens Russland viderefører også tidligere tradisjoner for å prioritere forbindelsene til viktige hovedsteder som Washington, Berlin og Paris, fremfor multilaterale fora som NATO og EU.

Det er særlig i handelspolitikken at bilaterale og regionale strategier er på fremmarsj. Handelsteori tilsier at det er størst velferdsgevinst å hente i handelsavtaler som omfatter flest mulig land. De siste 15 årene har det likevel vært vanskelig å oppnå enighet i WTO om nye avtaler som skal gjelde alle medlemmene. Til det har interessemotsetningene vært for store. På grunn av dette og andre uenigheter har stater og regionale grupper heller forhandlet frem nye bilaterale og regionale handelsavtaler. Denne utviklingen er ytterligere forsterket under den sittende amerikanske administrasjonen, som har ment at USA oppnår de beste avtalene ved å bruke sin nasjonale tyngde i bilaterale forhandlinger. I 2017 trakk USA seg fra Avtalen om partnerskap over Stillehavet (TPP). De 11 andre landene i gruppen inngikk i stedet en egen handelsavtale uten USA.

Dagens amerikanske administrasjon synes i større grad å se på internasjonale forhandlinger som et nullsumspill hvor noen vinner og andre taper. Tidligere var USA mer villig til å gi andre stater et visst gjennomslag for å få på plass internasjonale avtaler som kommer hele verdenssamfunnet til gode. Et eksempel på dette er Parisavtalen, som USA har sagt at landet vil forlate. Handelssamarbeidet i WTO er et annet eksempel. I større grad enn tidligere er det transaksjonsbaserte vurderinger som gjelder i Washington, D.C. Tilnærmingen er at det USA betaler og forpliktelsene USA tar på seg må stå i forhold til det landet får igjen – også på kort sikt. Dersom samarbeidet ikke leverer tilstrekkelig, viser USA en tydelig vilje til å gå andre veier. Nasjonalt handlingsrom og umiddelbare gjennomslag får forrang over en regelstyrt verdensorden, selv om denne over tid kaster mer av seg også for USA. En slik nullsumstenkning gir insentiver for bilateralisering av forbindelsene til andre land.

Historisk har den amerikanske holdningen til internasjonalt samarbeid beveget seg som en pendel, fra isolasjonisme til vilje til å bære store deler av det multilaterale systemet. Dagens tendens til amerikansk tilbaketrekning strekker seg lenger tilbake i tid enn den sittende administrasjonen. Presset fra amerikanske velgere om å redusere USAs internasjonale engasjement har økt de siste tre tiårene og kan ventes å fortsette i årene fremover. Alle de siste tre presidentene tok til orde for en mer tilbaketrukket amerikansk rolle internasjonalt. Det er tverrpolitisk enighet i Kongressen om behovet for bedre byrdefordeling i internasjonale organisasjoner, og for å «vinne» den strategiske konkurransen med Kina. Det amerikanske synet på og tilnærmingen til Kina er grunnleggende endret de siste årene.

Et avgjørende spørsmål de neste årene blir hvordan man kan unngå at en eller flere av stormaktene trekker seg fra eller blokkerer arbeidet i viktige multilaterale organisasjoner og at organisasjonene imploderer dersom det skjer. Derfor er det viktig å ta stormaktenes innvendinger mot svakheter i det multilaterale systemet på alvor.

På samme tid er det bekymringsfullt at enkelte toneangivende land legger mindre vekt på multilateralt samarbeid enn før. Særlig virker viljen til å inngå rettslig bindende avtaler svekket. Mens det er fremgang på områder der statene blir enige om generelle politiske mål, som 2030-agendaen med de 17 bærekraftsmålene, inngås det i dag få mellomstatlige avtaler som innebærer begrensning av nasjonal selvråderett. Dette er et problem fordi det å løse utfordringene på felt som klima, miljø, sikkerhet og handel krever at statene inngår kompromisser og påtar seg forpliktelser.

5.3 Verdier, normer og rettigheter under press

Den liberale verdensordenen har vært avgjørende for utviklingen av regler og institusjoner i det multilaterale systemet etter andre verdenskrig. Det har lagt press på stater i retning av å respektere rettsstatsprinsipper, individets frihet, menneskerettighetene og demokrati. Når innholdet i det multilaterale systemet endres og blir mindre liberalt, endres også systemets normative rolle. Eksempelvis blir det vanskeligere for FN å fremme menneskerettighetene internasjonalt hvis illiberale stater lykkes i å svekke formuleringene om slike rettigheter i resolusjonene som vedtas i FN-fora. I dag ser vi at flere land bryr seg mindre om kritikk enn tidligere og ikke opplever at det har en politisk kostnad å bryte etablerte normer og folkerettslige forpliktelser, inkludert menneskerettigheter.

Flere mennesker enn noen gang får nå oppfylt sine sosiale og økonomiske rettigheter. I 2015 var det rundt én milliard færre mennesker som levde i ekstrem fattigdom enn i 1990.2 Samtidig skjer det tilbakeskritt og innstramming i folks sivile og politiske rettigheter. Freedom House sin rapport om frihet i verden i 2019 viste at demokratiets grunnpilarer som frie og rettferdige valg, minoritetsrettigheter, pressefrihet og rettsikkerhet svekkes mange steder i verden. Organisasjonen påpekte svekkede politiske rettigheter og lavere grad av frihet i 68 land i 2018, mens bare 50 land opplevde fremgang. Utviklingen har gått feil vei hvert år de siste 13 årene.3

Presset kommer fra flere hold. Autoritære stater opptrer med større selvtillit og tydelighet enn tidligere i internasjonale organisasjoner som FN. De aksepterer ikke det de omtaler som vestlig dikterte definisjoner og standarder for demokrati og menneskerettigheter – selv i tilfeller der de var med på å fremforhandle disse regelverkene. Statene ser oftere multilaterale løsninger som noe som fratar land styring og som pålegger en politikk som setter overnasjonale, uønskede krav. De holder prinsippene om suverenitet og ikke-innblanding i andre staters indre anliggender høyt. For mange av disse statene er det viktigere at systemet bidrar til utvikling, velferd, stabilitet og fred på nasjonalt plan enn at det setter normative standarder.

Når stater rangerer menneskerettighetene og hevder at økonomiske og sosiale rettigheter bør komme før politiske og sivile rettigheter, utfordrer og vanskeliggjør det arbeidet i multilaterale institusjoner som FNs menneskerettighetsråd. Særlig Kina argumenterer for at økonomisk utvikling må trumfe andre hensyn. Kina har lykkes med å fremme dette synet blant annet ved å finansiere og fremheve spesifikke bærekraftsmål.

Stadig oftere ser vi også at det etableres en kunstig motsetning mellom hensynet til territoriell sikkerhet og menneskerettigheter. Statene har i tillegg ulike syn på hva som innebærer et brudd på menneskerettighetene, hvor verdifullt det er å holde myndigheter ansvarlige for slike brudd og i hvilken grad rettsoppgjør er nyttige for å bygge bærekraftig stabilitet og utvikling.

Når illiberale og autoritære stater blir mer aktive i det multilaterale systemet, blir liberale demokratiske stater stilt overfor et dilemma. Skal en velge å støtte opp om multilateralisme fordi det har en egenverdi at verdens land kommer til enighet, også når resultatene svekker etablerte rettigheter og ikke er i pakt med demokratienes liberale verdigrunnlag? Eller skal en insistere på å stå fast på verdiene selv om det kan bety økt polarisering, handlingslammelse eller avvikling av viktige institusjoner? Dersom utviklingen fortsetter i samme retning som i dag, vil dette dilemmaet bli stadig vanskeligere å håndtere.

Liberale verdier og grunnleggende normer og rettigheter utfordres ikke bare globalt, men også i vår egen region. Utviklingen i flere europeiske land er bekymringsfull når det gjelder rettsstat, demokrati og menneskerettigheter. Flere politiske ledere har utnyttet sin flertallsposisjon til å innføre lovendringer som utfordrer eller bryter internasjonale forpliktelser. I enkelte land strammes handlingsrommet for det sivile samfunnet og mediene merkbart inn. Det blir vanskeligere for EU å være en tydelig normativ aktør internasjonalt når det ikke er full enighet om liberale verdier blant medlemsstatene.

I OSSE står det normative arbeidet relativt stille. Forpliktelser, normer og verdier blir forsøkt svekket. I tillegg blir det sivile samfunnets deltakelse i OSSEs menneskerettighets- og demokratiarbeid forsøkt begrenset. OSSEs arbeid med rustningskontroll og sikkerhetspolitiske tillitsskapende tiltak står også overfor store utfordringer. Situasjonen reflekterer motsetningene mellom land regionalt og globalt. OSSE er en arena for den internasjonale verdi- og interessekampen hvor skillelinjene også går på tvers av det vanlige øst/vest-skillet, som er preget av polarisering og konfrontasjon. OSSEs praktiske arbeid på landnivå for å fremme demokrati, menneskerettigheter, likestilling, sikkerhetssektorreform, forebygging av voldelig ekstremisme og terror har likevel fortsatt stor betydning.

Det har alltid vært et visst verdimessig spenn i medlemsmassen i NATO. Samtidig har alliansen erfaring med å opprettholde samarbeidet også i perioder hvor enkelte land følger en politikk som på noen områder strider med alliansens felles verdigrunnlag. Innvirkningen på alliansens praktiske politikk har derfor hittil vært begrenset. Søkerland møtes med de samme strenge kravene som før, og tross utviklingen har NATO i senere år styrket sitt arbeid med å sørge for at relevante standarder i FN gjenspeiles i alliansens virksomhet, blant annet når det gjelder kvinner, fred og sikkerhet, barn i væpnet konflikt og beskyttelse av sivile.

USA er et av landene som har justert sin politikk og bidratt til press på enkelte områder. Landet meldte seg ut av FNs menneskerettighetsråd i 2018, har gått hardt ut mot Den internasjonale straffedomstolen og er ikke lenger en likesinnet i synet på kvinners seksuelle og reproduktive helse og rettigheter samt sårbare gruppers rettigheter. Det siste fremkommer tydelig når USA foreslår å fjerne eller svekke referanser til seksuelle og reproduktive helsetjenester og rettigheter i resolusjoner statene forhandler om, for eksempel i FN. Særlig abort og seksuell orientering er temaer som den sittende administrasjonen ikke ønsker å diskutere. Dette gjør det vanskelig å oppnå nye fremskritt på disse områdene internasjonalt.

Bildet er likevel ikke entydig negativt. På noen områder er det fremgang å spore. Stadig flere land ratifiserer FNs kjernekonvensjoner for menneskerettigheter. I land som India, Nepal og Japan har det vært en positiv utvikling knyttet til seksuell orientering og kjønnsidentitet (LHBTI). Det har vært fremskritt i arbeidet mot dødsstraff i flere land, særlig i Afrika. Og kvinners rettigheter er styrket i flere latinamerikanske land. Selv om den generelle trenden er negativ, har vilkårene for sivilt samfunn også bedret seg i enkelte land.

Likevel tilsier situasjonen at vi lever i en tid der det handler vel så mye om å beskytte og bevare som å videreutvikle normer og rettigheter. Hva dette betyr for Norge vil bli drøftet i kapittel 6.

5.4 Kritikk mot økonomisk globalisering

Økende ulikhet innad i land er en av årsakene til større misnøye med den økonomiske globaliseringen og mistillit til de internasjonale institusjonene som har lagt til rette for den, spesielt i den rike delen av verden.

Økonomisk globalisering bidrar til høyere vekst og produktivitet gjennom tilgang til større markeder og teknologi, økt konkurranse, spesialisering og arbeidsdeling. Økonomisk globalisering har bidratt sterkt til mindre ulikhet mellom land og en kraftig global fattigdomsreduksjon de siste 30 årene. Friere handel mellom land gir forbrukere og bedrifter tilgang til et bredere utvalg av varer og tjenester til lavere priser, noe som kommer alle til gode. Samtidig får produsentene tilgang til større markeder. Det regelbaserte multilaterale handelssystemet har lagt grunnlaget for denne globaliseringen gjennom åpnere, mer stabile og forutsigbare markeder.

Globalisering øker størrelsen på den økonomiske «kaken» som skal deles, men fordelene kommer ikke automatisk alle grupper til gode. Økonomisk globalisering kan også bidra til økt ulikhet innad i land, men årsakssammenhengen her er sammensatt.

En forklaring på denne utviklingen er at det globale tilbudet av billig, lavt utdannet arbeidskraft har økt etter hvert som land som Kina og India blir mer integrert i verdensøkonomien. Tilgangen på høyt utdannet arbeidskraft har økt i mindre grad. Endringen i sammensetningen av arbeidsstyrken som deltar i verdensøkonomien har påvirket arbeidsmarkedene og lønnsfordelingen i utviklede økonomier. Jobber for lavt utdannede er flyttet ut samtidig som høyere arbeidsinnvandring har økt konkurransen om de jobbene som er igjen.

OECD4 gjengir tall som viser at reallønnen i medlemslandene de siste 20 årene ikke har holdt følge med produktivitetsveksten. Det vil si at arbeidstakerne sitter igjen med en mindre andel av den økonomiske kaken enn tidligere, mens kapitaleierne tar en større andel. Både OECD og IMF5 mener at teknologisk endring og globalisering forklarer hoveddelen av nedgangen i andelen som har gått til lønn i industrilandene etter 1990. Hvilken faktor som bidrar mest er ikke entydig slått fast, men mye tyder på at den økende ulikheten i større grad skyldes innføring av ny teknologi enn handel i seg selv. Tallene viser at de rikeste drar fra både middelklassen og de fattigste. Det bidrar til økt ulikhet.

OECDs tall indikerer også at lønnsforskjellene mellom arbeidstakere i dag er større enn tidligere. Automatisering har ført til at etterspørselen etter arbeidskraft med middels lønns- og kompetansekrav er blitt uthulet i en del land. OECD6 ser også økende ulikhet i muligheter, inkludert tilgang til utdanning.

Økende internasjonal markedskonsentrasjon kan også føre til mindre jevn fordeling av gevinstene fra globalisering. Betydningen av teknologisk utvikling, globalisering og endrede markedsforhold er nærmere omtalt i regjeringens melding om fordeling og sosial bærekraft.7

Å sikre at globaliseringens gevinster kommer hele befolkningen til gode og at ulikheten reduseres, stiller store krav til den økonomiske politikken internt i land. Mye av misnøyen med effektene av globalisering skyldes manglende eller dårlig fordelingspolitikk innad i statene. Dette er en utfordring som ikke primært kan løses på globalt nivå, men som må håndteres av politikerne i hvert land.

Økende ulikhet og middelklassens økonomiske stagnasjon kan bidra til populisme og mindre tillit til myndighetene, spesielt dersom mange føler at de faller utenfor og ikke har mulighet til å få et bedre liv gjennom omstilling, utdanning og politisk deltakelse. Tendensen forsterkes og understøttes av nasjonalistiske strømninger, med populistiske partier som bruker identitetspolitikk til å samle motstand mot de typene forpliktende internasjonalt samarbeid som oppleves som å begrense nasjonalstatenes suverenitet. Historien har også vist at økende ulikhet i noen tilfeller kan føre til konflikt.

Noen politiske ledere bruker økt proteksjonisme som et enkelt svar på et komplisert spørsmål, men slik politikk fører til høyere kostnader for forbrukerne og bedriftene, og mindre velstand å fordele. Proteksjonisme leder heller ikke nødvendigvis til bedre fordeling. Derimot kan proteksjonistisk politikk gi svakere etterspørsel og lavere investeringer. På sikt kan resultatet bli svakere vekst i landets økonomi. Økt internasjonal integrasjon og handel mellom land har historisk sett vært svært viktig for veksten i verdensøkonomien. Hvis proteksjonistiske tiltak innføres i flere store markeder kan det svekke den globale økonomien.

Motstanden mot økonomisk integrasjon kan også knyttes opp mot spørsmål om nasjonal suverenitet. Handelssamarbeid kan innebære at forpliktelser legger rammer for landenes frihet til å bestemme regler selv. Hva som er den rette balansen mellom internasjonale forpliktelser og nasjonalt handlingsrom, kan være kontroversielt.

Utviklingen som er beskrevet over kan føre til at internasjonale organisasjoner mister legitimitet i de delene av befolkningen som oppfatter dem som symboler på globalisering. Mange globaliseringsmotstandere omtaler det multilaterale systemet som en trussel mot nasjonal selvråderett, heller enn som fora hvor nasjonale myndigheter kan løse problemer sammen. At internasjonale fellesskapsløsninger fremstilles som tvunget på nasjonalstatene reduserer den folkelige oppslutningen om organisasjoner som FN og EU, og kan svekke deres normative makt. Ansatte i internasjonale organisasjoner fremstilles som globale eliter som er hevet over nasjonal politikk, selv om de jobber etter mandater fra statenes regjeringer. På sikt kan dette føre til politisk press mot deltakelse i og finansiering av det multilaterale systemet.

5.5 Manglende representativitet, effektivitet og resultatoppnåelse

Tiltro og tillit til internasjonalt samarbeid avhenger av at slikt samarbeid er relevant, legitimt og gir resultater. Tilliten svekkes når internasjonale organisasjoner fremstår som handlingslammede, ineffektive eller lite representative. Uten endring og reform vil mange av de organisasjonene vi har i dag ikke overleve. Og uten attraktive multilaterale løsninger vil medlemsstatene måtte dekke sine behov på andre måter, gjennom samarbeidsformer som gjerne er mer kostbare og mindre inkluderende.

Fremveksten av systemet av internasjonale organisasjoner må ses på som knyttet til behovet for å løse konkrete utfordringer etter hvert som de har oppstått. Det har ikke vært en «master-plan» for utviklingen av multilateralt samarbeid. Når nye behov har oppstått har man ofte opprettet en ny organisasjon, i stedet for å tilpasse eksisterende organisasjoner til nye oppgaver. Og når stater ikke har fått tilstrekkelig gjennomslag for sine synspunkter i en organisasjon, har man opprettet andre organer. Over tid har denne praksisen ført til at det i dag finnes en rekke organisasjoner og organer med overlappende mandater. I sum er den multilaterale arkitekturen blitt mer kompleks, mer fragmentert og mindre oversiktlig, og på noen områder også mindre kostnadseffektiv.

Ofte har organisasjoner med overlappende mandater ikke helt de samme medlemsstatene. Det gjør det vanskeligere å reformere og legge ned organisasjoner som tiden har løpt fra, fordi statene har ulike interesser. På samme tid krever mange av de største utfordringene vi står overfor i dag, som klimaendringene og å sørge for bærekraftig utvikling, at verdenssamfunnet jobber koordinert og på tvers av sektorer – både globalt, regionalt og innad i land. For å klare dette må det multilaterale systemet fungere bedre som en helhet enn det gjør i dag.

Samtidig er det en utfordring at verden endrer seg raskere enn internasjonale institusjoner er i stand til å reformere seg. Stater med redusert geopolitisk tyngde er sjelden villige til å gi slipp på egen institusjonell innflytelse, fremforhandlet i en annen tid. Det ligger derfor en iboende treghet i internasjonale institusjoners evne til å tilpasse seg endrede geopolitiske styrkeforhold, fordi de fleste institusjonene styres etter konsensusprinsippet. Også i tilfeller der medlemslandene er enige om behovet for reform kan det være utfordrende å enes om hvordan det skal gjennomføres. Reformene tar derfor tid, og forsinkelsene kan føre til svekket effektivitet og legitimitet i organisasjonene.

FN er et eksempel på en institusjon som rammes av dette. Budsjett- og reformvedtak i FN fattes ved konsensus. Organisasjonen utvikler seg derfor sakte og bare etter stor og vedvarende internasjonal innsats. Dette er en betydelig utfordring fordi det utvilsomt er store behov for reform av FN-systemet. Blant annet har det lenge vært et problem at de ulike delene av FN ikke jobber godt nok sammen. Ikke minst gjelder dette innad i det enkelte land hvor FN opererer. Problemet er knyttet til hvordan FNs organisasjoner, kontorer og fredsbevarende styrker er satt opp og finansieres. Det er nå satt i gang omfattende reformprosesser som tar for seg FNs utviklingssystem, administrasjon og arbeid med fred og sikkerhet. Det er avgjørende for FNs fremtidige effektivitet og relevans at disse reformene lykkes.

Det er stor grad av enighet blant verdens land om at det trengs reform i ulike deler av det multilaterale systemet, men ikke om hva som er løsningene eller hvordan vi skal angripe problemet. Norge og andre land deler USAs vurdering av at flere av de multilaterale organisasjonene er overmodne for reform. Løsningen er likevel ikke å forkaste det systemet statene møysommelig har bygd opp, men å reformere det fra innsiden. Hvordan regjeringen vil arbeide med reform i de ulike multilaterale organisasjonene gjennomgås i kapittel 6.2.

For at multilateralt samarbeid skal ha troverdighet må også den nasjonale oppfølgingen forbedres. Det er medlemsstatene som til sjuende og sist må etterleve det de har forpliktet seg til i multilaterale avtaler. Manglende etterlevelse svekker det multilaterale systemets relevans. Det er også slik at ingen multilaterale organisasjoner eller mekanismer kan være sterkere og mer handlekraftige enn det medlemslandene ønsker å gjøre dem. FNs sikkerhetsråd er et eksempel på dette.

5.6 Nye problemer som må løses

Verden står i dag overfor en rekke nye og komplekse problemer som det multilaterale systemet ikke er satt opp for å løse. FNs sikkerhetsråd og folkerettslige regler for krigføring ble laget mens kriger i hovedsak ble utkjempet mellom stater, fremfor mellom stater og ikke-statlige aktører som terroristgrupper. Problemene knyttet til klimaendringene er sammensatte og krever nye former for samarbeid, som også inkluderer aktører på andre områder enn klima og miljø og samarbeid mellom ulike offentlige og private aktører. Teknologisk utvikling, som for eksempel kunstig intelligens, kan også føre med seg behov for felles regler og standarder. Utviklingen går svært raskt, og lar seg vanskelig regulere med de internasjonale organisasjonene og samarbeidsformene vi har til rådighet i dag. I dette delkapitlet omtales noen nye problemer som vil utfordre verdenssamfunnets samarbeidsevne og -vilje i årene som kommer.

Grenseoverskridende sikkerhetsutfordringer

Grenseoverskridende sikkerhetsutfordringer truer enkeltindivider, samfunn og stater. Internasjonal terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og utfordringer i det digitale rommet må møtes med internasjonalt samarbeid. Verdenssamfunnet har et felles ansvar for å styrke og etterleve relevante normer og regler for å fremme global stabilitet, sikkerhet og utvikling.

Trusselen fra ikke-statlige aktører øker. Terrororganisasjoner, voldelige ekstremistiske miljøer og kriminelle nettverk er de fremste aktørene, og er utfordringer som enhver stat må forholde seg til, uavhengig av geografisk og politisk plassering. Det er vanskelig å gjennomføre responstiltak, ikke minst i sårbare stater. Kriminelle nettverk har gode rammevilkår i områder der rettsstaten er svak og korrupsjon utbredt. Slike nettverk hindrer oppbygning av demokrati, godt styresett, næringsliv og skatteregimer, og vanskeliggjør bærekraftig økonomisk vekst. En annen trend er at enkelte stater bruker ikke-statlige aktører som stedfortredere for å unngå å bli oppdaget.

Ulovlig handel, menneskesmugling, ulovlige finansielle transaksjoner og annen kriminalitet skaper store pengestrømmer som tilflyter terror-, milits- og opprørsgrupper. Piratvirksomhet er et eksempel på organisert kriminalitet som bryter ned politiske strukturer og får konsekvenser for mange land. Effektivt samarbeid på tvers av landegrenser er nødvendig for å løse disse utfordringene.

Utviklingen i det digitale rommet har på kort tid endret det internasjonale samfunnet og menneskelig samhandling på måter vi ikke kunne forestille oss for få år siden. Internett er blitt verdens viktigste infrastruktur og utgjør i dag hovedåren i den globale flyten av varer, tjenester og informasjon. Samtidig har digitale trusler blitt en integrert del av de globale sikkerhetsutfordringene Norge og andre land står overfor.

Digitale angrep kan i noen tilfeller volde like stor skade som konvensjonell militær maktbruk. I konfliktsituasjoner brukes konvensjonell militærmakt, digitale angrep og en rekke andre virkemidler i økende grad sammen i det som ofte betegnes som «hybride trusler». Hensikten er å oppnå politiske eller økonomiske målsetninger, herunder å undergrave politisk samhold, beslutningsevne og institusjoner.

Digitale angrep, spredning av desinformasjon og andre verktøy benyttes også av stater i fredstid, blant annet for å påvirke valg og svekke tilliten til demokrati og rettsstat i andre land. Et eksempel på dette er forsøkene på å påvirke den amerikanske valgkampen i 2016. Norge og andre land ser behov for tettere internasjonalt samarbeid for å redusere trusselnivået i det digitale rommet. Dette diskuteres blant annet i FN, NATO, EU og OSSE.

Kunstig intelligens vil føre til store endringer på områder som helse og transport og i militær sektor. Den raske utviklingen på dette feltet har ført til et teknologisk kappløp mellom stormaktene. Stormaktene har ulike synspunkter hva gjelder de sikkerhetspolitiske, juridiske og etiske problemstillingene som utviklingen reiser, for eksempel når det gjelder hvordan kunstig intelligens kan brukes i krigføring. Det kan derfor bli svært utfordrende å finne multilaterale løsninger for å regulere bruken av teknologien.

Klima og miljø

Verdens klima- og miljøproblemer er et av de tydeligste eksemplene på et saksområde der samarbeid på tvers av grenser og fagområder er nødvendig. Løsningene krever samkjørt handling mellom aktører som jobber med klima- og miljøspørsmål, og aktører og avtaler på områder som kan påvirke klima og miljø positivt eller negativt, som økonomi og handel. Det er tydelige sammenhenger mellom klima- og miljøtilstand og global helse.8 Klima- og miljøproblemene påvirker også menneskerettigheter som rett til mat og vann. I motsatt retning bidrar politiske og sivile menneskerettigheter til bedre klima- og miljøpolitikk.

Kyotoprotokollen og Parisavtalen var viktige skritt på veien mot løsninger på klimaproblemene. Det blir avgjørende at alle partene slutter opp om gjennomføringen av Parisavtalen og øker sine ambisjoner i årene som kommer. Samtidig er det utfordrende å enes om internasjonale mekanismer og reduksjoner i klimagassutslipp som krever økonomisk omlegging og endret politikk.

Klimaendringer kan føre til at store globale fremskritt innenfor fattigdomsbekjempelse blir undergravd. Det er også en økende erkjennelse av at klimaendringene er en global sikkerhetsutfordring. Oppvarmingen og konsekvensene den fører med seg er en direkte trussel for enkelte land og kan påvirke underliggende årsaker til konflikt. Forskning på sikkerhetspolitiske konsekvenser av klimaendringer viser fare for at det kan bli flere konflikter om knappe ressurser.

Migrasjon og flukt

Regulær migrasjon kan bidra til økonomisk vekst globalt og redusere ulikhetene mellom land samtidig som millioner av mennesker jobber seg ut av fattigdom. Norge har for eksempel nytt godt av mobiliteten i arbeidskraft som følge av EØS-avtalen. Migrasjon kan også være et gode for det enkelte individet.

Det er ikke nytt at folk, av ulike årsaker, flytter over landegrenser. Men det store volumet, hurtigheten og dramatikken rundt folkeforflytningene i dag er ny. Irregulær migrasjon, i form av ulovlig grensekryssing og opphold, er et omfattende og økende problem, ikke bare i Europa og Afrika, men også i øvrige deler av verden. Forfølgelse, krig, konflikt, undertrykkelse, fattigdom og stater som ikke leverer grunnleggende tjenester er blant årsakene til at mennesker forlater sine opprinnelsesland, gjerne kombinert med en forventning om at det er mulig å få beskyttelse og/eller bedre levestandard et annet sted. Klimaendringer og befolkningsvekst vil med stor sannsynlighet øke migrasjonspresset i årene som kommer.

Få temaer er mer polariserende og politisk splittende både i enkeltland og i internasjonale organisasjoner enn migrasjon. Arbeidet med den globale migrasjonsplattformen (GCM) innenfor rammen av FN viser dette. Det gjør også diskusjonene i EU, særlig om videreutviklingen av den felles asylpolitikken og en solidaritetsmekanisme for byrdefordeling ved store asylankomster.

Statene er nødt til å bruke det multilaterale systemet til å finne løsninger på de problemene som forårsaker irregulær migrasjon. Det innebærer at man må adressere de bakenforliggende årsakene. Bare i FN-systemet er det over 20 særorganisasjoner, fond, programmer og enheter som arbeider med ulike sider av migrasjon. Bedre koordinering er derfor helt nødvendig.

Grenseoverskridende helsetrusler

Verden veves stadig tettere sammen. Vi reiser mer, handler mer og tar med oss flere smittsomme sykdommer i bagasjen. Internasjonale utbrudd av fugleinfluensa, SARS og munn- og klovsyke har vist hvor sårbare dagens samfunn er i møte med grensekryssende helsetrusler. Samtidig møter land på alle utviklingsnivåer i økende grad de samme helseutfordringene. Ikke-smittsomme sykdommer utgjør for eksempel en økende del av sykdomsbyrden i lav- og mellominntektsland. Årsakene til dette ligger helt eller delvis utenfor det enkelte lands kontroll.

For å forebygge og håndtere utfordringer som smitteutbrudd, antimikrobiell resistens, aggressiv markedsføring av usunne produkter som tobakk og alkohol, luftforurensning og dårlig tilgang til medisiner, er det behov for forsterket internasjonalt samarbeid. For å lykkes trenger vi multilaterale organisasjoner som favner bredt og sikrer god koordinering mellom land og mellom sektorer.