Del 1
Innleiing og utviklingstrekk

1 Innleiing og samandrag

1.1 Bakgrunnen for meldinga

1.1.1 Sosialt berekraftige byar og nabolag

Regjeringa er oppteken av at innbyggjarane skal kunne bu, arbeide og leve gode liv i bygd og by i heile landet. Denne meldinga samlar politikken til regjeringa for å halde ved lag og styrkje den sosiale berekrafta i norske byar og nabolag, gjennom å leggje til rette for gode levekår, høg livskvalitet og gode oppvekst- og nærmiljø.

I Noreg har vi høg tillit til kvarandre, og eit sterkt fellesskap som bind oss saman. Små skilnader mellom folk, og eit levande folkestyre, har gjort Noreg til eit av dei beste landa i verda å bu i. Majoriteten har det altså bra, men likevel er det ein tendens til aukande skilnad mellom dei som har minst og dei som har mest. Aukande skilnader tærer på tillit, tryggleik og samhald. Trygt arbeid til alle og tilgjengelege utdannings- og velferdstenester er sentrale pilarar for gode levekår. Alle skal ha ein god bustad og trygge og gode oppvekst- og nærmiljø, med arenaer for fellesskap og deltaking.

Ein stor del av den norske befolkninga bur i større byar og byområde. Byane tilbyr mangfald og varierte moglegheiter for utdanning, arbeid og sosiale fellesskap. Men i byane er det også utfordringar med område med låginntekt og der folk ikkje har ein stabil busituasjon. Det er òg sosiale helseskilnader og utanforskap på fleire samfunnsarenaer, som mellom anna i arbeidslivet, lokalsamfunnet og i fritidstilbodet for barn og unge. I enkelte byområde har mange innbyggjarar samansette utfordringar, noko som kan gi krevjande oppvekst-, bu- og nærmiljø.

Det kan vere krevjande å sette ei tydeleg grense for kva geografiske område meldinga er meint å omfatte. Noreg har mange byar, bykommunar og byområde av svært ulik storleik og karakter. Samstundes har ein også svært folkerike og befolkningstette kommunar som verken er bykommunar eller har byar i sin kommune. Slike område vil kunne ha like store levekårsutfordringar og behov for politisk fokus og tiltak, sjølv om dei ikkje formelt sett har bystatus. Meldinga er også meint å romme slike befolkningstette område med geografisk konsentrasjon av levekårsutfordringar.

Sosial berekraft er eit samleomgrep for ulike faktorar som påverkar levekåra og livskvaliteten til oss menneske. Eit sosialt berekraftig samfunn set menneskelege behov i sentrum, gir sosial rettferd og livssjansar for alle, legg til rette for deltaking og samarbeid og for at menneske kan påverke forhold i nærmiljøet sitt og i samfunnet elles. Eit sosialt berekraftig samfunn sikrar alle menneske trygge bustader og gode nærmiljø, er inkluderande, og gjer det mogleg for alle å delta. Eit sosialt berekraftig samfunn gjer det også mogleg for befolkninga å utdanne seg og få seg arbeid, og har institusjonar og organisasjonar som byggjer opp om tillit, tryggleik og sosial tilhøyrsel. Staten har over mange år samarbeida med kommunar om ekstra innsats i levekårsutsette område, kalla områdesatsingar.

Berekraftsmåla heng saman og er avhengige av kvarandre. Innsatsen og måloppnåinga innan eitt felt påverkar andre område. Berekraftsmåla som denne meldinga i størst grad tek for seg, er mål 1 om fattigdom, mål 3 om god helse og livskvalitet, mål 4 om god utdanning, mål 8 om anstendig arbeid og økonomisk vekst, mål 10 om ulikskap, mål 11 om berekraftige byar og lokalsamfunn, mål 16 om fred, rettferd og velfungerande institusjonar og mål 17 om samarbeid.

Boks 1.2 Berekraftsmåla

1.1.2 Oppmodingsvedtak om levekår i byar

I Innst. 2 S (2021–2022), behandla i Stortinget 2. desember 2021, ber Stortinget i vedtak 35 nummer 27 regjeringa om å komme tilbake til Stortinget med ein eigen sak om levekår i byar innan utgangen av 2022, som mellom anna skal vurdere forslaga frå Jenssen-utvalet (By- og levekårsutvalet).

By- og levekårsutvalet blei sett ned av Regjeringa Solberg i oktober 2018. Utvalet skulle kartleggje omfanget av geografisk konsentrasjon av levekårsutfordringar i og rundt dei store byane i Noreg. Sentrale levekårsutfordringar var i mandatet til utvalet definerte til å vere «dårlig bomiljø, få møteplasser og aktivitetstilbud, trangboddhet, arbeidsledighet, barnefattigdom, vold i nære relasjoner, ungdomskriminalitet, frafall fra utdanning, manglende sosial støtte, dårlig helse, rusmiddelproblematikk etc.». Utvalet skulle kartleggje levekårsutfordringar uavhengig av etnisk bakgrunn, men samtidig særleg sjå på korleis fordelinga av slike levekårsutfordringar fell saman med busetjingsmønsteret blant innbyggjarar med innvandrarbakgrunn. Vidare skulle utvalet, på grunnlag av forsking, kartleggje og drøfte moglege årsaker til at enkelte byområde får ei opphoping av levekårsutfordringar, og konsekvensar for innbyggjarar og samfunn. Utvalet var også bede om å beskrive eksisterande politikk og verkemiddel, både på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå, og dessutan rolla til sivilsamfunnet, og foreslå endra eller ny politikk.

Utvalet la fram utgreiing si, NOU 2020: 16 Levekår i byer – gode lokalsamfunn for alle, i desember 2020. Utvalet foreslo strategiar og tiltak for å sikre at alle kan bu og vekse opp i trygge og inkluderande lokalsamfunn med gode buforhold, gode oppvekstvilkår, gode levekår og gode føresetnader for integrering.

Utvalet vektla at det er avgjerande at den breie velferdspolitikken held fram med å verke. I tillegg foreslo utvalet å leggje hovudinnsatsen på følgjande fem sentrale strategiar:

1. Gi barn og unge i utsette byområde like moglegheiter

2. Styrkt og meir systematisk innsats i ordinære tenester

3. Styrkje levekårsomsyn i byutviklinga

4. Tydelegare mål og ansvarsfordeling i områdesatsingar

5. Behov for god leiing og samarbeid på tvers

Forstørr bilete

Kjelde: NOU 2020: 16

1.1.3 Involvering og innspel

Utgreiinga frå By- og levekårsutvalet, NOU 2020: 16, var på høyring i 2021. Det kom 75 høyringsinnspel, mellom anna frå 15 kommunar, 7 fylkeskommunar, 12 brukar- og interesseorganisasjonar, 10 frivillige organisasjonar og 8 offentlege etatar. 43 av høyringsinnspela gav grunnleggjande støtte til utgreiinga og dei 5 hovudtilrådingane frå utvalet. Fleire høyringsinstansar peikte i svara sine på at problemstillingane som blei belyste i utgreiinga, også er relevante for andre enn berre dei store kommunane. Elles kom høyringsinstansane med generelle innspel og kommenterte forslaga utvalet hadde til tiltak. Forslaga frå By- og levekårsutvalet er refererte i dei enkelte delkapitla i del 2 i meldinga, i den grad forslaga er vurderte som relevante for det som blir teke opp i denne meldinga.

Kommunal- og distriktsdepartementet inviterte til å gi innspel til meldinga på ein nasjonal erfaringskonferanse om områdesatsingar i Stavanger i november 2022. Konferansen blei halden i samarbeid med Husbanken og Stavanger kommune. Målgruppa for konferansen var først og fremst tilsette i kommunar. Departementet har også fått innspel til meldinga gjennom storbynettverket til Husbanken og bede om innspel frå frivillige organisasjonar, interesseorganisasjonar og sivilsamfunnsaktørar.

I utarbeidinga av meldinga er elleve kommunar bedne spesielt om å dele eksempel på korleis kommunane har jobba strategisk med levekårsutfordringar i overordna samfunns- og arealplanlegging, korleis planarbeid har vore brukt aktivt for å løfte nærmiljøet og få aktivitet i eit område, og på aktivitetar og tilbod for å fremje samfunnsdeltaking og brukartilpassing av tenester for betre å imøtekomme behova til befolkninga i levekårsutsette område. Kommunane blei også bedne om eksempel på vellykka arbeid i områdesatsingane.1

1.2 Samandrag og sentrale bodskap

Kapittel 2 beskriv sentrale drivkrefter og utfordringar som påverkar levekåra i norske byar. Samanlikna med andre land har det store fleirtalet i den norske befolkninga god helse, gode levekår, ein stabil busituasjon og god økonomi. I Noreg, som i dei fleste andre landa, har likevel inntektsskilnadene auka noko dei siste 30 åra. Andelen av befolkninga som lever med såkalla vedvarande låginntekt har blitt større over tid. Oppvekst i fattige familiar har konsekvensar for levekår, arbeidsdeltaking og helse som vaksen.

Befolkninga i Noreg kjem til å vekse, og kommunane som er venta å vekse mest, er bykommunar og områda rundt byane. Nokre område har hatt ei negativ utvikling kor opphopingar av ulike levekårsutfordringar opptrer i samanheng, som til dømes dårleg økonomi, låg utdanning, helseplager, manglande nettverk og sosial støtte, dårlege norskkunnskapar og svak buevne. Kombinasjonen av lite tilpassa bustader, mange slike bustader samla i eit buområde og bebuarar med ulike utfordringar, kan skape ustabile og utrygge bumiljø. Særleg barnefamiliar trekker fram at det å bo i slike område er utfordrande.

Situasjonen i den norske arbeidsmarknaden er no betre enn på mange år, arbeidsløysa er låg, sysselsettingsandelen er høg og etterspurnaden etter arbeidskraft er stor. Likevel er det i dag mange i yrkesaktiv alder som står utanfor arbeidsmarknaden. Personar som ikkje har fullført vidaregåande utdanning, er betydeleg overrepresentert blant registrerte arbeidssøkjarar. Vedvarande låginntekt heng saman med levekårsutfordringar. Andelen med låginntekt har over tid auka blant barnefamiliar med små barn og blant einslege forsørgjarar. Barn som veks opp i låginntektsfamiliar, har mellom anna dårlegare fysisk og psykisk helse, dårlegare buforhold, svakare skuleresultat, og deltek mindre i fritidsaktivitetar samanlikna med andre barn.

Barnehagen kan spele ei avgjerande rolle for inkludering og sosial utjamning. Sjølv om det generelle biletet ved skulane i utsette byområde er at barn trivst på skulen, og at læringsmiljøet og det sosiale miljøet er godt, kan det å bu i utsette område ha negative konsekvensar, som å påverke opplæringa og i kva grad elevane gjennomfører vidaregåande opplæring. Det er ein særleg sterk samanheng mellom resultata i grunnskulen og det å fullføre vidaregåande opplæring.

Den norske befolkninga har generelt god helse og livskvalitet, og levealderen er høg. Men det er store forskjellar i helse og livskvalitet, kor særleg utdanningsnivå har betydning. Ein oppvekst med låg sosioøkonomisk status gir høgare risiko for psykiske vanskar og fleire helseproblem som vaksen. Livskvaliteten er i gjennomsnitt høg i Noreg, men han er sosialt skeivfordelt, og nokre grupper opplever dårleg livskvalitet. Andelen av den vaksne befolkninga som er einsleg, og som bur aleine, er aukande.

Ikkje alle har ein stabil busituasjon. Busituasjonen og nabolaget påverkar kvardagen til barn, og gir rammene for oppvekstvilkåra deira. For eksempel er bustaden ein sentral sosial arena, og det å kunne ha med venner heim er viktig. Å bu trongt kan såleis påverke barn og unge negativt. Det er ein klar samanheng mellom inntekt og om ein eig bustaden ein bur i. Andelen som eig bustad, stig med auka inntekt. Det er vesentleg færre bustadeigarar blant dei med låginntekt enn i befolkninga generelt. Andelen med høg buutgiftsbelastning har auka blant leigetakarar og låginntektshushald.

Bustader og buområde i Noreg har generelt god standard. Fleire bustadområde med konsentrasjon av levekårsproblem har likevel utfordringar som låg bustadstandard, manglande vedlikehald, mange små bustader, dårleg tilgang til grøntområde og at dei ligg nær trafikkerte hovudvegar. Eit giftfritt miljø, god luftkvalitet og lite støyforureining er viktige føresetnader for eit godt nærmiljø, men talet på personar som er utsette for støy aukar.

Befolkninga i norske byar og tettstader har i hovudsak god tilgang til natur og grøntområde, men det finst område med mangel på møteplassar eller lite vedlikehaldne uteområde. Mange barn og unge er innom idrett og kulturaktivitetar i løpet av oppveksten, men det er sosiale forskjellar i deltaking.

Valdeltakinga er ikkje like høg i alle samfunnsgrupper, og er generelt lågare blant stemmeføre innvandrarar og norskfødde med innvandrarforeldre enn i befolkninga elles. Undersøkingar viser at enkelte grupper har ei gjennomgåande lågare deltaking i det offentlege samfunnslivet. Særleg gjeld dette grupper som yngre menn i 20-åra, dei med innvandrarbakgrunn og yngre personar med yrkesfagleg bakgrunn.

Sjølv om det er relativt lite registrert kriminalitet i Noreg, viser undersøkingar at nesten ein av tre respondentar seier dei har vore utsett for minst eitt lovbrot i 2020. Det er meir kriminalitet i sentrumsnære strøk enn i meir rurale område, og område prega av dårlege levekår skårar ofte også høgt når det gjeld kriminalitet.

I del II i meldinga går regjeringa gjennom regjeringa sin politikk for å halde ved lag og styrkje den sosiale berekrafta i norske byar og nabolag, gjennom å leggje til rette for gode levekår, høg livskvalitet og gode oppvekst- og nærmiljø.

Kapittel 3 omtaler kort økonomisk politikk og generelle velferdsordningar, ordningar som ikkje er geografisk bestemte. Regjeringa førar ein økonomisk politikk som bidreg til arbeid til alle, ei meir rettferdig fordeling som reduserer dei sosiale og geografiske skilnadene, og som bidreg til ein sterk velferdsstat som er uavhengig av lommeboka til folk og kvar dei bur. Å motverke økonomiske skilnader og fremje velferd er dei viktigaste føresetnadene for å førebyggje individuelle levekårsutfordringar.

Regjeringa vektlegg å inkludere fleire i arbeid, sikre gode og universelle velferdsordningar og å sørgje for eit omfordelande skattesystem som dei viktigaste grepa for å redusere økonomiske skilnader og å forebyggje fattigdom. Regjeringa har gjort fleire grep for å styrkje dei universelle velferdsordningane, knytt til endringar i barnetrygda, justeringar av satsar for økonomisk sosialhjelp og mellombels straumstøtte som følgje av høge straumutgifter. Regjeringa har iverksett ulike arbeid som skal styrkje kunnskap om fattigdom og låginntekt, som eit låginntektsutval, ei ekspertgruppe om barn i fattige familiar og ei ekspertgruppe om korleis barnehagar, skular og SFO kan vere med på å jamne ut sosiale skilnader.

Eit sentralt mål for staten er at offentlege tenester skal vere likeverdige. Kommunane har ansvaret for sentrale velferdstenester som barnehagar, grunnskule, helse, omsorg og sosiale tenester, og dei har hovudansvaret for å hjelpe vanskelegstilte på bustadmarknaden. Tillitsreforma til regjeringa er ein integrert del av arbeidet med å fornye og utvikle offentleg sektor. I tillegg vektlegg regjeringa betydninga av innsatsen frå sivilsamfunnsaktørar og privat sektor for gode oppvekst-, bu- og nærmiljø, og til auka livskvalitet og større deltaking i nærmiljø og lokalsamfunn.

For framleis å sikre ein brei velferdspolitikk vil regjeringa:

• halde det samla skatte- og avgiftsnivået for inntektene til folk uendra, samtidig som sosial og geografisk omfordeling vert varetatt

• jamne ut skilnader i levekår, sikre sosial mobilitet og redusere fattigdom, særleg fattigdommen som rammar barnefamiliar

• leggje til rette for at kommunesektoren kan løyse det viktige samfunnsoppdraget sitt, mellom anna ved å sørgje for at kommunane har gode rammevilkår til å gi folk gode tenester

For å følgje opp dette vil regjeringa mellom anna leggje fram ei stortingsmelding om sosial mobilitet og sosial utjamning for barn og unge og familiane deira, leggje fram eit nytt inntektssystem for kommunane våren 2024, følgje opp tillitsreforma og sørgje for at reforma blir sett i verk gjennom praktiske tiltak i alle departementsområda.

Kapittel 4 omtalar byplanlegging, bustadpolitikk og nærmiljø. Regjeringa er oppteken av at god byplanlegging, bustadpolitikk, trygge nærmiljø og gode nabolag er sentrale vilkår for at befolkninga kan leve gode liv, og for å motverke at økonomiske skilnader gir segregering. Regjeringa vektlegg samfunns- og arealplanlegginga som eit viktig verktøy for å sikre sosial berekraft i byar og lokalsamfunn, på linje med økonomisk og miljømessig berekraft. Kommunane skal gjennom planlegginga si bidra til å sikre jambyrdig god kvalitet på by- og bustadområde. I område med levekårsutfordringar er det særleg viktig å jobbe for gode nærmiljø.

Saman med utdanning, arbeid og helse utgjer bustadfeltet ein av velferdspilarane i samfunnet. For å bidra til at nabolag kan bestå av innbyggjarar med ulik sosioøkonomisk bakgrunn og for å medverke til gode nabolag og valmoglegheiter i bustadmarknaden er det viktig å leggje til rette for ei variert bustadsamansetjing. Visjonen til regjeringa er at alle skal bu trygt og godt, og sjølv om mange bur godt, gjeld det ikkje alle. Regjeringa vil at det skal vere mogleg for fleire å eige sin eigen bustad, samtidig som det også skal vere føreseieleg og trygt å leige bustad.

Regjeringa vektlegg kor viktig det er med grøntområde og gå- og aktivitetsvennlege nærmiljø for å skape rammer for gode liv. Dei bygde omgivnadene skal bidra til å styrkje livsvilkåra, livskvaliteten og levekåra til innbyggjarane. Byområda og nabolaga må sikrast nok og varierte møteplassar, anlegg til kultur, idrett og andre fellesarenaer.

For å bidra til byar og byområde som er gode å leve i vil regjeringa:

• styrkje omsynet til sosial berekraft i samfunns- og arealplanlegginga, gjennom å utvikle kunnskap og eigna verktøy, tydelegare statlege føringar og oppdatert rettleiing

• oppdatere rettleiinga om samfunnsdelen i kommuneplanen slik at den er relevant og aktuell for utfordringar og styringsbehov i dag

• følgje opp inngåtte byvekstavtalar og føre vidare samordna areal- og transportplanlegging gjennom byvekstavtalar i dei største byområda

• fornye dei statlege planretningslinene for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging

• leggje til rette for bustadbygging gjennom mellom anna å bidra til effektive plan- og byggjeprosessar og vidare digitalisering av planprosessane

• sende på høyring eit forslag til lovendring som gir kommunane fleire verktøy i plan- og bygningslova for å leggje til rette for ei variert bustadsamansetning, og tiltak som vurderast er at kommunane får heimel til å gi planføresegner som pålegg utbyggjaren å nytte burettslag som organisasjonsform, at kommunen fastset at ein bestemt andel bustader i nye prosjekt skal vere utleigebustader, eller at det blir stilt krav om at ein bestemt andel bustader blir tilbydd med nye bustadkjøpsmodellar med marknadsbaserte vilkår som leige til eige og/eller deleige

• utvikle verktøy for styrka medverknad i samfunns- og arealplanlegginga, mellom anna ved at opplevingane barn og unge har av nærmiljøet sitt blir kartfesta som ein del av kunnskapsgrunnlaget i planprosessane

• følgje opp behovet for betre plankompetanse i kommunane og fylkeskommunane gjennom mellom anna styrka rettleiing, å ta del i nettverk og i samarbeid med andre relevante styresmakter

• gjere det mogleg for fleire å eige sin eigen bustad, mellom anna ved å stimulere til fleire løysingar som gir førstegongsetablerarar ein enklare veg inn på bustadmarknaden

• fortsette å leggje til rette for at personar med langvarige finansieringsproblem skal kunne kjøpe og behalde ein bustad

• vurdere lovendringar for å leggje til rette for fleire bustader med bustadkjøpsmodellar

• leggje til rette for fleire gode utleigebustader i regi av langsiktige utleigarar, mellom anna gjennom lån til utleigebustader

• byggje nye studentbustader for å sikre rimelege og gode bustader for studentar

• sikre leigetakarane sine rettar, mellom anna ved å ha sett ned eit utval som skal gå gjennom husleigelova

• sikre betre informasjon om rettar og pliktar ved utleige for at fleire skal kjenne til og overhalde reglane

• vidareføre satsinga på forsking for å skaffe meir kunnskap om leigemarknaden og leigeprisar

• følgje opp rapporten frå ekspertgruppa som har evaluert den noverande bustøtteordninga ved å vurdere tiltak som kan utvikle ordninga som eit bustadpolitisk verkemedel

• vidareføre satsinga på utvikling av grøntområde i områdesatsingane, og prioritere grøntområde i byar og tettstader i ordninga sikring av friluftslivsområde

• skaffe meir informasjon om korleis den helsemessige betydninga av grøntområde skal verdsettast i planlegginga

• forbetre retningslinje for behandling av luftkvalitet i arealplanlegging (T-1520)

• fremje ei gå- og aktivitetsvennleg nærmiljøutvikling gjennom mellom anna oppfølging av handlingsplanen for fysisk aktivitet

• utarbeide ein nasjonal plan for idrettsanlegg gjennom ein heilskapleg gjennomgang av spelemidelordninga til anlegg for idrett og fysisk aktivitet

• følgje opp handlingsplanen for universell utforming, mellom anna ved å bidra til meir kompetanse innan universell utforming i planlegging

• styrkje kunnskap og rettleiing om korleis planlegging og arkitektur kan brukast som verktøy for å sikre attraktive og berekraftige stader

• vurdera om det er behov for betre samordning og nye tiltak i den statlege arkitekturpolitikken

• samle og formidle erfaringar om betydninga av møteplassar, sambruk- og fleirbruk av bygg, og uteområde for utvikling av nabolag og lokalsamfunn, herunder styrke bibliotek som arena for kunnskap, demokratiutvikling og integrering.

Kapittel 5 tar opp verkemedel for betre levekår og samfunnsdeltaking innanfor breie politikkområde. Regjeringa er oppteken av at alle barn og unge skal ha like moglegheiter til å leve gode liv, utvikle seg og oppnå sosial mobilitet. Utdanningssystemet skal i større grad enn i dag medverke til å redusere skilnader mellom grupper i samfunnet og auke sjansane den enkelte har til å betre den sosioøkonomiske situasjonen sin. Regjeringa vil gjere det mogleg for alle barn og unge å delta i fritidsaktivitetar. Regjeringa har styrkt tildelinga av spelemidlar til idretten og tilskotet til inkludering av barn og unge, slik at dei skal få betre tilgang på fritidsaktivitetar, møteplassar og gjere det mogleg for fleire ungdomar å skaffe seg deltids- og sommarjobbar.

Regjeringa vil ha eit helsefremjande samfunn, kjempe mot auka sosiale og geografiske skilnader og satse på den felles offentlege helsetenesta. Folkehelsepolitikken til regjeringa skal bidra til å redusere sosiale skilnader i helse og livskvalitet, og dermed bidra til å styrkje den sosiale berekrafta i samfunnet. Regjeringa er oppteken av at dei universelle tenestene med låg terskel er viktig for å nå alle, og særleg dei som har størst levekårsutfordringar.

Regjeringa har som mål å få fleire i jobb og skape aktivitet i heile landet. Regjeringa legg arbeidslinja til grunn i arbeids- og velferdspolitikken, og har som mål at fellesskapet skal stille meir opp med aktive tiltak for å hjelpe folk i arbeid. Det er sentralt å styrkje jobbmoglegheitene for personar som har problem med å skaffe seg arbeid på eiga hand. Regjeringa er oppteken av å motverke utstøyting og diskriminering, betre moglegheitene i ordinært arbeidsliv for ledige og personar med nedsett arbeidsevne og dessutan sikre eit tilrettelagt arbeidstilbod for grupper som treng dette.

Regjeringa sitt hovudmål for integreringsarbeidet er å få fleire i arbeid, byggje sterke fellesskap og gode fellesarenaer, fremje likestilling og kjempe mot negativ sosial kontroll. Styrt og spreidd busetjing inneber at nykomne flyktningar skal bli busett i alle landsdelar og i kommunar av ulik storleik.

Regjeringa vektlegg at innsats for deltaking frå og inkludering av alle grupper av befolkninga på sentrale livsarenaer bidreg til å halde ved lag eit samfunn med små skilnader, høg tillit og god livskvalitet. Tiltak som motverkar aukande skilnader i politisk tillit, som god informasjon, brei involvering og stimulering til deltaking særleg på lokalpolitiske arenaer, er viktige for å motverke politisk og sosialt utanforskap. Frivillige organisasjonar og nettverk er ikkje minst viktige i område med levekårsutfordringar. Trygge byar og lokalsamfunn med høg tillit og sterke fellesskap føreset fråvære av rasisme og diskriminering, og regjeringa er i gang med å utarbeide ein ny handlingsplan mot rasisme og diskriminering, og det er etablert ei nasjonal tilskotsordning for tiltak mot rasisme, diskriminering og hatefulle ytringar.

Regjeringa er oppteken av å sikre tryggleik og tilgjengeleg politi i heile landet. Tiltak som bidreg til trygge lokalsamfunn kan også forebyggje individuelle levekårsproblem og stimulere til deltaking og inkludering i lokalsamfunna.

For å bidra til gode levekår og samfunnsdeltaking vil regjeringa:

• følgje opp strategien «Barnehagen for en ny tid – Nasjonal barnehagestrategi mot 2030»

• helde fram med å ha maksimalprisen i barnehagen på eit lågt nivå og vurdere moderasjonsordningane som gjeld barnehage

• sjå nærare på samanhengen mellom tilskotet til å styrkje den språklege utviklinga for minoritetsspråklege barn i barnehage og tilskotet til auka barnehagedeltaking for minoritetsspråklege barn, og vurdere i kva grad innrettinga på desse tilskota har behov for endring for å få betre måloppnåing

• bidra til betre leseferdigheiter og leggje fram ein leselyststrategi

• leggje fram ei melding om 5.–10. trinn i grunnskulen

• føre vidare tilskotet til skulebibliotek, spesielt i levekårsutsette område

• leggje til rette for erfaringsspreiing om eit ellevte skuleår i Oslo til andre store bykommunar

• følgje opp Stortinget si behandling av Fullføringsreforma

• vidareføre arbeidet med å støtte fylkeskommunane sitt arbeid med å kvalifisere og formidle til læreplassar i vidaregåande opplæring

• gjennomføre ein kvalitetsreform i barnevernet

• følgje opp Fritidserklæringa og arbeide for at det skal vere mogleg for alle barn og unge å delta jamleg i minst éin organisert fritidsaktivitet saman med andre

• vurdere om måten ordninga Tilskot til inkludering av barn og unge er innretta på, i tilstrekkeleg grad treffer levekårsutsette byområde

• følgje opp Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar, som understrekar kor viktig det er å jamne ut økonomiske og sosiale skilnader for å fremje den norske folkehelsa

• leggje fram ein nasjonal strategi for livskvalitet

• styrkje innsatsen for å forebyggje einsemd, mellom anna ved å vurdere ein handlingsplan for førebygging av einsemd og vurdere å inkludere einsemd som ein folkehelseutfordring i folkehelselova

• ha ambisjonar om å gradvis innføre eit dagleg sunt, enkelt skulemåltid med fridom til skulane til å organisere dette sjølve

• leggje fram ei stortingsmelding om ein førebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet, inkludert å fremje eit nasjonalt program for rusførebyggjande arbeid blant barn og unge

• utvikle fastlegeordninga for å sørgje for ei tilgjengeleg og sterk offentleg teneste for alle og utvikle den offentlege tannhelsetenesta

• vidareføre prinsippa om styrt og spreidd, rask og treffsikker busetjing av nykomne flyktningar

• vurdere tiltak som kan bidra til at enda fleire fullfører fag- og yrkesopplæring innanfor ramma av introduksjonsprogrammet

• setje i gang eit nytt forsøk med ei tilskotsordning som skal stimulere til lokalt utvida samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen om tilrettelagt vidaregåande opplæring

• gjennomføre eit løft i satsinga på unge som står utanfor arbeid og utdanning ved å innføre ein ny ungdomsgaranti i 2023

• styrkje samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten, helsetenesta og utdanningssektoren om samordna og samtidige tenester til ungdom og unge vaksne som har behov for bistand frå fleire tenester for å komme i arbeid

• arbeide for å få auka kunnskap om dei som står utanfor arbeid, utdanning og tiltak

• satse vidare på tilskotsordninga Jobbsjansen, slik at fleire kvinner med innvandrarbakgrunn kan få kvalifisering for å komme ut i arbeid

• leggje fram ein ny handlingsplan mot rasisme og diskriminering

• leggje fram ein opptrappingsplan mot vald og overgrep mot barn og vald i nære relasjonar

• revidere straffereaksjonane for ungdom for at dei skal hjelpe barn og unge tilbake til eit kriminalitetsfritt liv

• hauste erfaringar og prøve ut exitprogram for gjengkriminelle, slik at dei som ønskjer det, får hjelp til å bryte ut og starte eit nytt kriminalitetsfritt liv.

I kapittel 6 i meldinga rettar regjeringa merksemda mot byar og byområde med konsentrasjon av levekårsutfordringar, der staten og kommunane har avtalebaserte langsiktige samarbeid om felles ekstra innsats i geografisk avgrensa byområde gjennom områdesatsingar. Føremålet er å leggje til rette for gode tenester og bu- og nærmiljø for å betre levekår og livskvalitet for befolkninga. Regjeringa har avtalar om områdesatsingar med Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Drammen, og våren 2023 varsla regjeringa at den også vil inngå avtalar med Fredrikstad, Sarpsborg og Kristiansand. I tillegg er ordninga i revidert nasjonalbudsjett for 2023 styrka med ekstra midlar.

I det vidare arbeidet med områdesatsingar vil regjeringa:

• vidareføre eksisterande avtalar med kommunar om områdesatsingar og gjere ei individuell vurdering av kor vidt den einskilde avtale om områdesatsing skal forlengast når avtaleperioden går ut

• lyse ut framtidige avtalar om områdesatsingar med ein varigheit på 5 år

• gå gjennom involveringa til staten og måla for områdesatsingane og vurdere korleis kommunane framover kan stå friare til å prioritere korleis tilskota blir brukte lokalt

• styrkje innsatsen for å spreie kunnskap og erfaringar frå områdesatsingane på tvers av kommunar, også til kommunar som ikkje har områdesatsingar i dag

• vurdere korleis kommunane lettare kan få tilgang til levekårsdata på eit geografisk sonenivå i kommunane

• i samarbeid med kommunane evaluere områdesatsingar med vekt på resultat og effektar sett opp mot måla for satsingane.

2 Drivkrefter og utfordringar

2.1 Gode levekår, men aukande skilnader i Noreg

Samanlikna med andre land har det store fleirtalet i den norske befolkninga god helse, gode levekår med god økonomi og ein stabil busituasjon. Noreg er blant landa i Europa der det er minst skilnad mellom folk. Dette gjeld både offisiell statistikk for fordelinga av inntekter, og indikatorar for fordelinga av ikkje-materielle levekår. Det som særleg påverkar levekåra til den enkelte, er sentrale samfunnsinstitusjonar som velferdssystemet, utdanningssystemet, arbeidsmarknaden og skatte- og trygdesystemet.

Den høge graden av likskap i Noreg og i dei nordiske landa blir gjerne sett i samanheng med ei sterk satsing på oppvekstvilkåra til barn og unge, gratis utdanning, små lønnsskilnader, progressiv skatt og eit velorganisert arbeidsliv. Dette er også forhold som bidreg til å forklare kvifor inntektsskilnader i mindre grad går i arv i Noreg enn i dei fleste andre land.

I Noreg, som i dei fleste andre land, har likevel inntektsskilnadene auka noko dei siste 30 åra. Auka inntektsulikskap skuldast primært rørsler i toppen og botnen av inntektsfordelinga. Dei 10 prosent med høgast inntekt (desil 10) har over tid auka andelen sin av den samla inntekta i Noreg. For desil 9 har inntektsandelen vore om lag uendra, medan den har falt for dei andre desilane. Reduksjonen i inntektsandelen har vore størst for dei 10 prosent med lågast inntekt (desil 1).2 Skilnadene i formue, både bustadformue og annan formue, aukar også. Dette kjem først og fremst av at familiane med dei største formuane har auka andelen sin av totalformuen. Andelen av befolkninga som lever med såkalla vedvarande låginntekt, har òg blitt større over tid.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Mange av dei med vedvarande låginntekt har svak tilknyting til arbeidslivet. Noreg har gode system for å sikre sosial mobilitet og moglegheiter for alle, men trass dette er det slik at oppvekst i fattige familiar har konsekvensar for levekår, arbeidsdeltaking og helse som vaksen.

Aukande sosiale og geografiske skilnader kan føre til meir polarisering ved at det er systematiske skilnader i kven som deltek på ulike arenaer, og i kven som påverkar demokratiske prosessar. Ei slik polarisering kan også tære på samhald og tillit.

2.2 Byar gir moglegheiter, men har også utfordringar

82 prosent av befolkninga i Noreg bur i byar og tettstader, og andelen aukar. Samanlikna med Europa elles har Noreg mykje spreidd busetnad og eit stort tal på små og mellomstore byar fordelte utover eit stort geografisk område. Likevel bur også den norske befolkninga stadig tettare.

2.2.1 Befolkningsutvikling og demografi

Befolkninga i Noreg er i endring. Vi blir eldre, innvandring er ei sterk drivkraft og fleire av oss bur i tettbygde strøk. Befolkningsframskrivingane frå Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at befolkninga i Noreg kjem til å vekse frå det noverande folketalet på over 5,5 millionar menneske til 6 millionar i 2050 og 6,2 millionar i 2100. Kommunane som er venta å vekse mest, er bykommunar og områda rundt byane. Befolkningsveksten er særleg tydeleg i dei mest folkerike strøka, som det sentrale Austlandet og i og rundt dei store byane.

Forstørr bilete

Kjelde: Leknes, S., Løkken, S. A. (2022) Befolkningsframskrivinger for kommunene 2022. Rapport 2022/30. Statistisk sentralbyrå.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå tabell 07459. Berekningar: Kommunal- og distriktsdepartementet

Om mindre enn 30 år vil det døy fleire enn det blir fødde årleg. Det vil seie at innvandringa aleine vil sørgje for at befolkninga held fram med å vekse. Det er forventa at innvandringa vil halde fram med å vere den sterkaste drivaren til befolkningsvekst i Noreg, men veksten er ikkje forventa å bli like høg som han har vore dei siste tiåra. Framskrivingane til SSB legg til grunn at nettoinnvandringa vil auke noko dei neste åra, hovudsakleg på grunn av krigen i Ukraina. Ho vil deretter minke til ein langsiktig trend på rundt 11 000–12 000 årleg.

I Noreg bur det litt over 1 million innvandrarar og norskfødde med to innvandrarforeldre, høvesvis 16 og 3,9 prosent av befolkninga. Innvandrarar i Noreg har bakgrunn frå over 200 land. Personar med flyktningbakgrunn utgjer om lag 30 prosent av alle innvandrarar i Noreg og fem prosent av den totale befolkninga i Noreg.

Innvandrarane og barna deira bur i større grad i byar enn befolkninga gjer elles, og mange av bebuarane i levekårsutsette byområde har innvandrarbakgrunn. På grunn av den styrte busetjinga av flyktningar frå styresmaktene, bur derimot flyktningar meir desentralisert. Ein del flyktningar vel å flytte frå busetjingskommunen i løpet av dei første åra etter busetjinga. Dette blir omtalt som sekundærflytting. Dei som blir busette i Oslo, blir i størst grad verande. Det er også Oslo som opplever mest tilflytting. Den største fråflyttinga skjer frå dei nordlegaste fylka.3 Ein stor andel av dei som flyttar, flyttar til dei mest sentrale kommunane i landet.4

Mange av dei som innvandrar til Noreg, og særleg dei som har fluktbakgrunn og kort butid i Noreg, har lågare utdanning, arbeidsdeltaking og dermed inntekt. Også andre forhold enn økonomi speler ei rolle for busetjingsmønsteret til innvandrarar. Eksempel på slike forhold er årsak til innvandring, personleg nettverk, diskriminering på leigemarknaden og oppvekst og preferansar blant både dei med og dei utan innvandrarbakgrunn.5

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

2.2.2 Segregering og konsentrasjon av dårlege levekår i norske byar

I og rundt dei større byane i Noreg bur det menneske med levekårsutfordringar, og i fleire av byane er det ein tendens til at dei bur konsentrert i bestemte område. Det er store skilnader mellom byane når det gjeld graden av opphoping av levekårsutfordringar.

Det er mange årsaker til at ulike grupper buset seg i ulike delar av byane og byregionane. For eksempel påverkar kvaliteten på bustader og nærmiljø og bustadprisar kva moglegheiter ulike grupper av befolkninga har til å busetje seg i eit område. I tillegg påverkar kulturelle og personlege preferansar kvar folk ønskjer å busetje seg. Ulikskapsmønster mellom byområde kan forsterkast, haldast ved lag eller svekkjast gjennom flytting, og viljen offentlege og private aktørar har til å investere i dei ulike områda.

Mange kommunar eig kommunale utleigebustader på avgrensa geografiske område. Kommunale bustader blir ofte tildelt til personar med sosiale eller helsemessige utfordringar, inkludert rus og psykiske lidingar, samt nykomne flyktningar. Kombinasjonen av lite tilpassa bustadar, mange slike bustadar samla i eit buområde og bebuarar med ulike utfordringar, kan skape ustabile og utrygge bumiljø. Særleg barnefamiliar trekker fram at det å bu i slike område er utfordrande.

By- og levekårsutvalet sin NOU 2020: 16 samanfattar kunnskap om segregering. Storbyar i Noreg har lenge hatt eit mønster av segregering etter inntekt og dei siste tiåra også etter innvandrarbakgrunn. Dei siste tiåra har òg inntektssegregeringa i Noreg auka noko. Det er teikn til at innbyggjarane i byar i Noreg i nokon større grad buset seg i nabolag med andre med det same inntektsnivået. Det er såleis blitt vanlegare å bu anten i eit låginntektsområde eller eit høginntektsområde. I Noreg er det særleg i Oslo, men også i ein del andre byar, først og fremst på Aust- og Sørlandet, at det er tendensar til auka skilnader mellom nabolag.

By- og levekårsutvalet kartla område i dei største norske bykommunane for å identifisere område med konsentrasjon av levekårsutfordringar.6 Kartlegginga viste at mange innbyggjarar i levekårsutsette område trivst og synest at staden er ein god plass å bu. Det blir fortalt om samhald og fellesskap og nærleik til familie og venner. Ein del kjenner sterk tilhøyrsel til staden der dei bur. Det store fleirtalet av bebuarar kjenner seg trygge. Samtidig viste kartlegginga at mange innbyggjarar i ein del av områda har vanskelege levekår. Nokre område har også hatt ei negativ utvikling med aukande levekårsutfordringar der opphopingar av ulike levekårsutfordringar opptrer i samanheng, som dårleg økonomi, kort utdanning, helseplager, rusmiddelbruk, manglande nettverk og sosial støtte, dårlege norskkunnskapar og svak buevne. Oppvekstforholda kan vere krevjande for barn i fattige familiar som bur trongt og har få stader å vere.

2.3 Å vere i arbeid gir betre levekår

Det store fleirtalet i den norske befolkninga har høg levestandard og gode levekår. Samtidig er inntektsauken i Noreg dei siste åra ulikt fordelt i befolkninga.

2.3.1 Høg sysselsetjing, men likevel mange utanfor

Arbeidsmarknaden er den viktigaste arenaen for å fordele inntektene. At mange er i arbeid, er ei viktig årsak til den jamnare inntektsfordelinga Noreg har samanlikna med mange andre land.

Situasjonen i den norske arbeidsmarknaden er no betre enn på mange år, og etterspurnaden etter arbeidskraft er stor. Likevel er det i dag mange i yrkesaktiv alder som står utanfor arbeidsmarknaden. Noreg har ein arbeidsmarknad med høge kompetansekrav. Personar som ikkje har fullført vidaregåande utdanning, er betydeleg overrepresenterte blant registrerte arbeidssøkjarar i Arbeids- og velferdsetaten. Å utdanne og kvalifisere folk er viktig for å skape gode levekår og like moglegheiter for alle.

Unge har potensielt ein lang yrkeskarriere framfor seg. Konsekvensane er derfor særleg alvorlege for unge dersom dei allereie frå ung alder fell utanfor. I april 2023 var om lag 93 000 unge i alderen 16–29 år registrerte hos Arbeids- og velferdsetaten. Av desse var om lag 21 900 uføre og 45 800 hadde nedsett arbeidsevne, og av desse igjen fekk 28 700 arbeidsavklaringspengar (AAP). Gjennom fleire år har det vore ei bekymringsfull utvikling i form av at fleire unge får langvarige helserelaterte ytingar. Sjølv om andelen unge som får AAP har falle noko, er andelen unge under 30 år som tek imot uføretrygd meir enn dobla den siste tiårsperioden.

I 2021 var 7,4 prosent av unge mellom 15 og 29 år i den såkalla NEET-gruppa («Not in Employment, Education or Training»), ifølgje SSBs arbeidskraftsundersøking. Denne andelen, som verken er i arbeid eller utdanning, har vore stabil over tid. Noreg ligg på eit lågt nivå i europeisk samanheng, men i Noreg har dei meir alvorlege problem enn i andre land. OECD hevdar i ein rapport frå 2018 at NEET-gruppa i Noreg har seks gongar større sjanse for å føle seg deprimerte enn dei utanfor gruppa.7 Dei har også meir enn ni gongar større sjanse for å seie at dei har dårleg helse. Unge innvandrarar har dobbelt så stor sjanse for å være i NEET-gruppa og femti prosent høgare sjanse for å bli verande langvarig i NEET-gruppa, enn ungdom fødd i Noreg, ifølgje OECD.8 Unge frå innvandrarfamiliar med lav arbeidsdeltaking er særleg utsette. Høg NEET-andel blant innvandrarungdom har også samanheng med høgare fråfall frå vidaregåande opplæring enn for befolkninga elles. Blant dei som hamnar i NEET-kategorien, er det ein større andel som berre har utdanning på grunnskulenivå.

Mange unge som får arbeidsretta bistand frå Arbeids- og velferdsetaten, har lite arbeidserfaring og svake grunnleggjande ferdigheiter. Ein stor andel har også helseproblem, særleg psykiske lidingar, og andre tilleggsutfordringar. Blant AAP-mottakarar under 30 år har over 70 prosent psykiske lidingar. Unge innvandrarar med svake norskferdigheiter og lågt utdanningsnivå er ei særleg utsett gruppe i arbeidsmarknaden. Auka kompetansekrav i arbeidsmarknaden gjer at det er eit gap mellom kompetansen dei utsette unge har, og kompetansen arbeidslivet treng. Samtidig skaper den låge arbeidsløysa og den store etterspurnaden etter arbeidskraft ei moglegheit som gjer at fleire utsette unge kan få innpass i arbeidslivet dersom dei får nødvendig hjelp.

Moglegheita til å leve av eigen arbeidsinnsats og ha ein meiningsfull jobb er grunnleggjande for dei aller fleste av oss. Arbeid gir den enkelte økonomisk sjølvstende, personleg utvikling, deltaking på ein sosial arena og motverkar fattigdom. Til motsetning kan det å stå utanfor arbeidslivet ha noko å seie for oppvekstvilkåra for framtidige generasjonar og kunne bidra til at fattigdom og mottak av offentlege stønader går i arv.

Høg sysselsetjing og høg samla produktivitet er òg grunnlaget for høg verdiskaping. Ein omfattande offentleg finansiert velferdsstat er dermed avhengig av ei høg yrkesdeltaking.

2.3.2 Vedvarande låginntekt gir levekårsproblem

Vedvarande låginntekt heng saman med levekårsproblem. Levekårsundersøkingane viser at låginntektshushalda i større grad rapporterer om materielle og sosiale manglar: personar med låginntekt har oftare dårleg helse, bur oftare aleine og har mindre sosial kontakt enn andre.

Det er store regionale og geografiske variasjonar i førekomsten av låginntekt i Noreg. Oslo-regionen har den høgaste førekomsten av låginntekt, og Oslo har også dei klart største inntektsskilnadene blant fylka i landet. I tillegg har endra familiemønster, med fleire aleinebuande, isolert sett bidrege til større førekomst av låginntekt, ettersom hushalda med éi inntekt er meir utsette for låginntekt enn hushalda med to inntekter.

Andelen med låginntekt har over tid auka blant barnefamiliar med små barn og einslege forsørgjarar. Førekomsten av låginntekt blant ungdom og unge vaksne har også blitt større. Utviklinga kjem av at fleire unge har fått ei svakare tilknyting til arbeidsmarknaden.

Sidan 2021 har kostnadene til straum, matvarer og drivstoff stige mykje, samtidig som styringsrenta har vorte heva fleire gonger. På fleire sentrale forbruksområde har denne prisveksten påverka den økonomiske tryggleiken til norske hushald. Nedgangen i sjølvrapportert økonomisk tryggleik har vorte sterkare enn under covid-19-pandemien.9 Sjølv om dette har påverka mange, er det dei som har lite frå før, som blir hardast ramma. Blant hushalda med låginntekt er det mange som står utanfor arbeidsmarknaden, og som får ytingar frå folketrygda eller økonomisk sosialhjelp.

Forstørr bilete

¹ By- og levekårsutvalet kartla situasjonen og utviklinga i 99 analyseområde i 11 store kommunar. Områda går fram av utrykt vedlegg «Analyser av levekår og demografi for levekårsutsatte byområder» til NOU 2020: 16. SSB _har på oppdrag frå Kommunal- og distriktsdepartementet gjenteke denne kartlegginga for nokre utvalde indikatorar. Kvar av dei blå/lilla søylene representerer eitt levekårsutsett område. Lilla søyle markerer overgang til annan kommune.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå, dataleveranse til Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD). Berekningar: KDD

2.3.3 Mange barn veks opp i familiar med vedvarande låginntekt

Barn i låginntektsfamiliar har auka risiko for å bli hengande etter på fleire levekårsområde.10 Barn som veks opp i låginntektsfamiliar, har mellom anna dårlegare fysisk og psykisk helse, dårlegare buforhold, svakare skuleresultat og deltek mindre i fritidsaktivitetar samanlikna med gjennomsnittet. Dei har vidare auka risiko for å falle frå i vidaregåande utdanning og for å ha låg inntekt og stå utanfor arbeidslivet som vaksne. Forsking tyder likevel på at desse samanhengane er svake samanlikna med korleis det er i mange andre land.

Blant barnefamiliane er det visse kjenneteikn som aukar risikoen for fattigdom.11 Barn av foreldre med svak eller manglande yrkestilknyting har auka risiko for vedvarande låginntekt. Dette heng også saman med utdanningsnivået til foreldra: låg utdanning gir auka risiko for låg inntekt og svak tilknyting til arbeidslivet.

Barn av innvandra foreldre og einslege forsørgjarar er også overrepresenterte i statistikken. I 2021 voks seks av ti barn med innvandrarbakgrunn opp i eit låginntektshushald. Mange av desse barna har komme til Noreg som flyktningar, og det er nettopp blant familiar med kort butid i Noreg at risikoen for låginntekt er høgast. Eit positivt trekk er samtidig at barn med innvandrarbakgrunn i snitt har ein høgare grad av sosial mobilitet enn barn i andre låginntektsgrupper.12

Det store biletet er at det over ein lengre periode har vore ein auke i andelen og talet på barn som veks opp i familiar med vedvarande låginntekt. Men dei nyaste tala frå SSB viser at det for første gong på ti år, for perioden 2019–2021, er ein nedgang i talet på barn i vedvarande låginntekt. Andelen blei redusert frå 11,7 til 11,3 prosent. Dette utgjorde ein nedgang i talet frå 115 000 til 110 700 barn. Sett i ett lengre perspektiv er det likevel altså framleis ein stor andel barn i familiar med vedvarande låginntekt.13 Mange av barna i familiar med vedvarande låginntekt bur i ein av dei sju største kommunane i landet, men det var også registrert ein nedgang i låginntektstala i desse kommunane i 2020–2021.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå, dataleveranse til Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD). Berekningar: KDD

2.3.4 Innvandrarar har lågare tilknyting til arbeidslivet enn befolkninga elles

68,9 prosent av innvandrarane i Noreg mellom 20 og 66 år var i jobb i 2022. Innvandrarar vert her definert som personar født i utlandet av utlandsfødde foreldre, og som er registrert i Noreg. Dette kan blant anna vere flyktningar, familieinnvandrarar og arbeidsinnvandrarar. Til samanlikning var 79,8 prosent av befolkninga eksklusive innvandrarar i arbeid i den same perioden. Norskfødde med innvandrarforeldre er oftare i jobb enn innvandrarar, men i noko mindre grad enn personar utan innvandrarbakgrunn. Bak den lågare gjennomsnittlege sysselsetjinga for innvandrarar gøymer det seg store skilnader mellom grupper med ulik innvandringsgrunn, butid, kjønn og utdanningsnivå. I 2021 var andelen i arbeid lågast blant personar som har komme som flyktningar eller familieforeinte, med høvesvis 58 og 57 prosent. Arbeidsinnvandrarar hadde den høgaste andelen i jobb, med 78 prosent.

Det er stor skilnad på korleis jobbdeltakinga til arbeidsinnvandrarar og flyktningar endrar seg med butid i Noreg. Arbeidsinnvandrarar kjem til Noreg fordi dei har kompetanse som er etterspurd på den norske arbeidsmarknaden. Andelen sysselsette er derfor høg blant arbeidsinnvandrarar uavhengig av butid, og han ligg omtrent på nivå med resten av befolkninga.

Flyktningar og deira familieforeinte kjem fordi dei treng beskyttelse. For mange flyktningar tek det ofte lengre tid før dei tileignar seg relevant kompetanse og kjem seg ut i arbeid. Dei første åra etter at dei er busette i ein kommune, deltek dei fleste flyktningane i introduksjonsprogrammet, og andelen i arbeid er såleis låg. Yrkesdeltakinga stig likevel raskt, og rundt fem år etter at dei har komme til Noreg, toppar deltakinga seg på rundt 60–70 prosent for menn og 40–50 prosent for kvinner. Etter mellom sju og ti års butid har sysselsetjinga blant flyktningar hatt ein tendens til å falle igjen. Dette gjeld spesielt for menn.

Når det gjeld kjønnsskilnader i sysselsetjinga, har innvandrarkvinner i gjennomsnitt lågare andel i arbeid enn menn, der 65 prosent av kvinnene er i arbeid, mot 72 prosent av mennene. Mens sysselsetjingsandelen blant innvandrarar som kjem for å jobbe eller studere, er tilnærma lik for begge kjønn, er kjønnsskilnadene spesielt store blant flyktningar. I 2021 var 49 prosent av flyktningkvinnene og 62 prosent av mannlege flyktningar i jobb. Sidan 2015 har ikkje andelen i arbeid blant flyktningkvinner auka like mykje som blant flyktningmenn. Dette har ført til at kjønnsskilnadene i sysselsetjing blant flyktningar har blitt større i løpet av dei siste åra.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå. Dataleveranse til Kommunal- og distriktsdepartementet.

2.4 Utdanning gir moglegheiter

Barnehagane og skulane har breie samfunnsmandat og tydelege verdigrunnlag. I barnehagen og skulen har barn og unge ein felles arena på tvers av sosiale og kulturelle skilnader. Sjølv om det generelle biletet ved skulane i utsette byområde er at barn trivst på skulen, og at læringsmiljøet og det sosiale miljøet er godt, kan det å bu i utsette område ha negative konsekvensar. For eksempel kan det påverke opplæringa og i kva grad elevane gjennomfører vidaregåande opplæring. Utdanning er ein nøkkel for å delta i arbeidslivet ettersom utdanninga til hovudinntektstakar og yrkesaktiviteten i hushaldet ofte heng saman. Å vekse opp i utsette område kan dermed avgrense moglegheitene for å komme i jobb, få inntekt og oppleve sosial mobilitet.14 Elevar med innvandrarbakgrunn er ofte innstilte på å satse på utdanning, og dei har ei betre prestasjonsutvikling enn andre elevar når alt anna er likt.15

2.4.1 Barnehagen kan redusere sosiale skilnader

Forsking viser eit stort potensial for å redusere sosiale skilnader gjennom barnehagetilbodet og at gode barnehagar kan kompensere for mindre gode heimeforhold. Barnehagen utgjer den første delen av utdanninga og kan spele ei avgjerande rolle for sosial og geografisk utjamning. Barnehagen er også ein fellesarena der barn og familiar møtest på tvers av bakgrunn. Fleire kunnskapsoversikter viser at tiltak i barnehagealder, slik som språkstimulering, oftare viser positive resultat enn tiltak som blir sette inn seinare. Dei tidlege åra er da også dei mest sentrale for utviklinga av psykisk og fysisk helse.

Stoltenberg-regjeringa starta i si tid, frå 2006, forsøk med gratis kjernetid i barnehagar i utvalde Oslo-bydelar. 4- og 5-åringar i utvalde bydelar med høg andel minoritetsspråklege barn fekk tilbod om 20 timar gratis kjernetid i veka. SBB held på med ein longitudinell studie av effekten av gratis kjernetid i barnehage der forskarane følgjer ei gruppe barn gjennom grunnskulen. Barna er fødde i åra 2004–2007 og budde i bydelar i Oslo der det var tilbod om gratis kjernetid då dei var små. SSB har publisert tre av fire rapportar, og resultata viser at desse barna gjer det betre på skulen enn minoritetsspråklege barn frå bydelar der det ikkje var tilbod om gratis kjernetid i barnehage. Effekten viser seg særleg for gutar, for barn der mor ikkje er i arbeid utanfor heimen og for barn frå familiar med låg inntekt.16 Den fjerde rapporten skal etter planen kome hausten 2023.

Foreldrebetalinga kan vere eit hinder for at familiar med låg inntekt kan ha barna i barnehage. Dei nasjonale moderasjonsordningane som er innførte dei seinare åra, blir heller ikkje nytta av alle som har rett til dei. Kunnskapsdepartementet anslår at 10 000 av barna med rett til moderasjon i barnehagen ikkje nytta denne retten i 2021.

Minoritetsspråklege barn har noko lågare barnehagedeltaking enn andre barn, særleg når det gjeld eitt- og toåringar. 86,2 prosent av minoritetsspråklege barn i alderen 1–5 år gjekk i barnehage i 2022. Til samanlikning gjekk 95,4 prosent av andre barn i barnehage i 2022. Skilnaden i barnehagebruken er større dess yngre barna er.

Minoritetsspråklege barn har i gjennomsnitt gått færre år i barnehage før dei begynner på skulen, sjølv om det store fleirtalet av minoritetsspråklege barn har gått i barnehage før skulestart. Dette kan medverke til at dei har eit svakare norskspråkleg grunnlag når dei kjem på skulen, noko som kan gjere opplæringa vanskelegare. Årsakene til den lågare bruken av barnehage er samansette. Familieøkonomien er éi årsak, og her kan tiltaka for å fjerne økonomiske hindringar vere nyttige. Andre årsaker kan vere kulturelle og/eller praktiske. Ei viktig årsak kan vere at foreldra er usikre på kva barnehagetilbodet har å seie for barna deira, for eksempel når det gjeld læring av norsk i tillegg til morsmålet familien snakkar heime.

I NOU 2020: 16 viser By- og levekårsutvalet til at det er lite systematisk kunnskap frå Noreg om segregering mellom barnehagar, men det ligg føre nokre studiar frå Oslo som viser at segregeringa etter innvandrarbakgrunn og sosioøkonomisk bakgrunn er sterk.17 Foreldre med og utan innvandrarbakgrunn søkjer seg til ulike typar barnehagar. Ei medverkande årsak kan vere den tilleggsbetalinga for foreldre som heiter kostpengar. Det er store variasjonar i kostpengar, der andelen barnehagar som oppgjer at dei krev inn kostpengar og andre tilleggsutgifter er noko høgare for private barnehagar enn for kommunale. Det er også variasjon i kor mange måltid og kva type mat som blir tilbydd i ulike barnehagar.18

2.4.2 Barrierar mot å delta i skulefritidsordninga

Kommunar har plikt til å gi eit tilbod om skulefritidsordning (SFO) før og etter skuletid for elevar på 1.–4. trinn og for elevar med særskilde behov på 5.–7. trinn. SFO er ein viktig arena for inkludering, og ved å gi alle barn tilgang til ein felles arena for læring og vennskap gjennom leik og kultur- og fritidsaktivitetar kan tilbodet bidra til sosial utjamning. For barn med eit anna morsmål kan SFO spele ei viktig rolle når det gjeld den norskspråklege utviklinga deira.

I dag varierer deltakinga i SFO mykje mellom dei ulike klassetrinna og er høgast blant dei yngste barna. Kommunen kan krevje kostnadene til SFO dekte gjennom foreldrebetaling, men kan velje å tilby inntektsgraderte satsar, friplassar og søskenmoderasjon. Dette bidreg til at det er stor variasjon i foreldrebetalinga mellom kommunar. Foreldrebetalinga for ein plass i SFO kan vere eit hinder for familiar med låg inntekt. Evalueringa av skulefritidsordninga frå 2018 viste at gratis eller billigare SFO var ein viktig faktor for å nytte seg av SFO-tilbodet, særleg i Oslo.19

Statistikk frå kommunar og skular som har innført gratis SFO-tilbod, tyder på at mange foreldre som ikkje har behov for SFO, likevel nyttar tilbodet når det er gratis. Eksempel på dette er at ein ser ein auke i deltakinga i SFO i Oslo (2015), Stavanger (2020) og Bergen (2021), etter at desse byane starta utrullinga av gratis deltid SFO på utvalde skular.

Forstørr bilete

Kjelde: Utdanningsdirektoratet/Grunnskolens informasjonssystem (GSI)

2.4.3 Samanheng mellom skuleresultat og sosial bakgrunn

By- og levekårsutvalet viser i NOU 2020: 16 til at både norsk og internasjonal forsking dokumenterer at det er sterk samanheng mellom den sosiale bakgrunnen til elevane og skuleresultata deira, sjølv om skilnadene er mykje mindre i Noreg enn i mange andre land. Det er vidare store skilnader i elevsamansetjinga mellom skular.

Barn av foreldre som har låg utdanning, låg inntekt eller ein sjukdom, eller som har innvandra til Noreg, har lågare sjanse til å gjennomføre og prestere godt i utdanningsløpet enn andre barn. Nokre bustadområde i storbyane har ei opphoping av levekårsutfordringar som altså blir spegla av i skuleresultata til barna.

Trass i auka innsats dei siste tiåra er ikkje resultata på ungdomstrinnet heva, det blir større faglege skilnader mellom elevane og fleire elevar presterer lågt fagleg. Det har òg vore ein auke i andelen elevar som rapporterer om psykiske vanskar, særleg blant jenter, og at det har vore ei negativ utvikling i motivasjonen til elevane og korleis dei opplever skulemiljøet. Desse utfordringane handlar ikkje berre om forhold som ligg i skulen, men òg om større samfunnsutfordringar som skulen ikkje kan løyse aleine.

Tidlegare undersøkingar har vist at sjølv om barn med eit anna morsmål enn norsk har gått i barnehage før skulestart, så er det ikkje sikkert dei har fått eit godt nok norskspråkleg grunnlag til å kunne følgje ordinær undervisning på 1. trinn. I nokre område med mange innbyggjarar med innvandrarbakgrunn er det ein stor del av elevane på 1. trinn som får vedtak om særskild norskopplæring.

Manglande norskferdigheiter treng ikkje vere eit problem i seg sjølv dersom barna får god støtte, men forskingsfunn viser at det å ha eit lite utvikla ordforråd i barnehagealder kan gi utfordringar seinare.20 Dette utgjer ei stor utfordring for læringa i skulen og moglegheitene for den enkelte eleven. Det er også særs sterk samanheng mellom resultata i grunnskulen og fullføring av vidaregåande opplæring.

Alle elevar i grunnskulen har rett til åtte veketimar med gratis leksehjelp etter skuletid. Kommunane har ansvaret for tilbodet, og det kan organiserast slik det er mest tenleg ut frå dei lokale forholda. Tilbodet skal vere gratis, omfatte alle og vere frivillig for kvar enkelt elev. I skuleåret 2021–22 deltok 102 453 barn på 1.–10. trinn på leksehjelp. Dette utgjer i overkant av 16 prosent av elevane, noko som er ein knapp auke frå året før. Talet er framleis lågt samanlikna med åra før covid-19-pandemien. Det er flest elevar på 4.–7. trinn som nyttar seg av leksehjelp etter skuletid.

2.4.4 Vidaregåande opplæring gir høgare tilknyting til arbeidslivet

Dei økonomiske skilnadene i samfunnet er aukande, krava til formell kompetanse i arbeidslivet blir større, og behovet for arbeidskraft aukar i takt med at vi går inn i ei tid med fleire eldre og færre yrkesaktive. Utdanning medverkar til høgare deltaking i samfunns- og arbeidslivet, og er derfor ein nøkkel til å løyse utfordringane samfunnet står framfor.

I dag fullfører i overkant av 80 prosent av alle som begynner på vidaregåande opplæring.21 Det er 8,4 prosenteiningar høgare enn for ni år sidan. Det er ein særleg sterk samanheng mellom resultata i grunnskulen og det å fullføre vidaregåande opplæring. Fullføringa dei siste åra har auka mest blant innvandrarar, elevar med foreldre som har lite utdanning, og elevar med svake karakterar frå grunnskulen. Det er likevel framleis store sosiale skilnader.

I NOU 2020: 16 viser By- og levekårsutvalet til at elevar frå utsette byområde skil seg frå andre elevar i vidaregåande i nokon grad. For eksempel trivst elevar frå utsette byområde noko dårlegare enn andre elevar på vidaregåande. I den same utgreiinga kjem det fram at det varierer sterkt mellom levekårsutsette område kor mange elevar som fullfører vidaregåande opplæring innan fem år. I analyseområda i rapporten til utvalet varierte talet på dei som ikkje fullførte innan fem–seks år, frå 11 prosent til 51 prosent.22 I Oslo har tala på elevar som ikkje fullfører innan fem år, gått kraftig ned i dei fleste levekårsutsette områda frå 2008 til 2018, mens tala varierer meir i dei andre kommunane som blei undersøkte. I nokre levekårsutsette område er delen som ikkje fullfører vidaregåande opplæring innan fem–seks år svært høg, og i nokre område har andelen gått opp sidan 2008.

Det er stor variasjon i korleis elevar med innvandrarbakgrunn gjer det på skulen. Sosial bakgrunn og manglande norskferdigheiter er to viktige forklaringar på at ein del elevar med innvandrarbakgrunn ikkje presterer på nivå med andre elevar. Det er særleg elevar som sjølve har innvandra til Noreg, og som har kort butid i landet, som har utfordringar med norskferdigheiter og skuleresultata.

2.5 Ulikt kor god helsa er

Den norske befolkninga har generelt god helse og livskvalitet og levealderen er høg. Men det er store forskjellar i helse og livskvalitet, der særleg utdanningsnivå har betydning. Eit uttrykk for folkehelsa i eit land er forventa levealder, og i 2021 var forventa levealder 84,7 år for kvinner og 81,6 år for menn. Dei med lengst utdanning lever i snitt fem–seks år lenger og har betre helse enn dei som har kortast utdanning. I Oslo er skilnaden i forventa levealder opp til sju år mellom enkelte bydelar.

2.5.1 Sosiale helseskilnader i sjukdom, levevaner og livskvalitet

Dei sosiale helseskilnadene gjeld også for ulike sjukdommar, for levevanar og for livskvalitet. Levevanar heng tett saman med sosioøkonomiske forhold, og personar med lang utdanning er meir fysisk aktive, har sunnare kosthald og røykjer mindre enn personar med kort utdanning. Røykjevanar er framleis den faktoren som mest forklarer sosiale helseskilnader.

Eit kjenneteikn ved psykisk helse er at ho også er skeivt fordelt. Barn og unge som veks opp i familiar med låg sosioøkonomisk status, har høgare risiko for psykiske vanskar enn barn og unge frå familiar med høgare sosioøkonomisk status. Levekårsutfordringar og livsvanskar hos foreldre og omsorgspersonar innskrenkar moglegheita familien har til å investere i utviklinga til barna sine. Ein oppvekst med låg sosioøkonomisk status gir dessutan ofte fleire helseproblem som vaksen.

God helse er ikkje berre fråvære av sjukdom eller lidingar, men også å erfare god livskvalitet. Livskvalitet er eit nytt mål og omgrep innan folkehelse. Livskvalitet handlar om korleis vi har det, og om vi opplever livet som meiningsfullt, og om vi opplever viktige gode som fridom, tryggleik, helse, nærmiljø og fellesskap.

Trivsel, engasjement, men også familie-, arbeids- og samfunnsliv er gunstige både for helsa og levealderen til den enkelte. Livskvaliteten er i gjennomsnitt høg i Noreg, men han er sosialt skeivfordelt, og nokre grupper opplever dårleg livskvalitet.

Andelen av den vaksne befolkninga som er einsleg, og som bur aleine, er aukande. Det kan peike i retning av mindre kontakt og fellesskap. Studiar viser at færre eldre enn tidlegare gir opp at dei manglar ein fortruleg venn og opplever seg som einsame. Andelen eldre som rapporterer einsemd, er lågare enn for yngre. Dei færraste eldre opplever einsemd som eit alvorleg problem. Tap av livspartnar, nære venner, auka helse- og funksjonsproblem kan likevel bidra til auka einsemd. Migrasjon fører ofte til oppleving av tap, ein har mista dei sosiale og språklege fellesskapa, og blant innvandrarar er det såleis fleire eldre som kjenner seg einsame.

Innvandrarbefolkninga er samansett av grupper med svært ulik sosioøkonomisk og kulturell bakgrunn, og det er store skilnader i helse mellom og internt i gruppene, mellom anna mellom kvinner og menn. Det er mange faktorar som påverkar helsetilstanden. Migrasjonserfaringar og butid i Noreg og dessutan sosiale forhold som arbeid, inntekt, utdanning og diskriminering er nokre av dei. Å høyre til fleire minoritetar kan by på særskilte utfordringar.

Trass i ein betydeleg nedgang i dødsfall som følgje av ulykker dei siste tiåra, er skadar og ulykker framleis ein viktig årsak til sjukdom og død. Kvart år døyr i underkant av 2 000 personar av ei ulykke i Noreg, og omtrent 12 prosent av befolkninga blir behandla for skade i helsetenesta.23 Flest ulykker skjer i heimen. Førekomsten av skadar er skeivt fordelt i befolkninga der dei med kort utdanning er meir utsette for skadar enn personar med lang utdanning.

Rapporten Ulykkesskadar i Oslo viser at det er geografisk og sosial ulikskap for skadar behandla ved Oslo skadelegevakt med store skilnader i konsentrasjon av ulykkesskadar internt i Oslo.24 Det er høgast førekomst i sentrumsnære bydelar og lågast førekomst av ulykkesskadar hovudsakeleg i vestlege bydelar og i enkelte delbydelar i nordøstleg retning. Undersøkinga kan tyde på at det kan vere relevant å målrette førebyggjande tiltak mot utsette bydelar.

2.5.2 Utfordringar i helsa til barn og unge

Norske barn og ungdommar har i hovudsak god fysisk helse. Det er ein auke i psykiske plager blant barn og unge. For jenter i alderen 13–24 år har andelen som rapporterer psykiske plager som bekymring og stress, auka dei siste tiåra, og førekomsten voks i samband med pandemien. Norske studiar viser at rundt 7 prosent av barn og unge i alderen 4–14 år har ei psykisk liding. Ungdom med foreldre med låg inntekt og kort utdanning slit oftare psykisk enn ungdom med foreldre med god inntekt og lengre utdanning.

Mellom 15 og 21 prosent av barn og unge har overvekt eller fedme. Det er samansette årsaker, men kan delvis forklarast med meir stillesitjing, at færre barn og unge driv med dagleg fysisk aktivitet, og at det er lett tilgang på, og mye reklame for usunn mat og drikke. Overvekt og fedme har også samanheng med psykiske vanskar.25

Uønskt einsemd kan vere eit alvorleg problem for dei som opplever det. Flest unge melder å erfare einsemd. Omkring tre av ti unge opplever einsemd, og 11 prosent er veldig plaga av einsemd, viser studiar som Ungdata og Studentanes helse- og trivselsundersøking – kort sagt rapporterer fleire unge om einsemd enn tidlegare.

2.5.3 Sunne levevanar gir betre helse

Levevanar som kosthald, fysisk aktivitet, bruk av tobakk og alkohol har svært mykje å seie for helsa gjennom livsløpet og for ikkje-smittsame sjukdommar. Det er eit fleirtal som ikkje følgjer dei faglege tilrådingane for fysisk aktivitet og kosthald. Dette følgjer i hovudsak ein sosial gradient der sunne levevanar heng saman med utdanningsnivå.

Røyking fører kvart år til rundt 5000 for tidlege dødsfall i Noreg, og røyking er framleis den viktigaste enkeltårsaken til sosiale helseforskjellar. Blant dei med kort utdanning røyker 19 prosent dagleg, mens tilsvarande tall berre er 3 prosent blant dei med lang utdanning. Røykeandelane går ned i alle landsdelar, og skilnadene mellom landsdelar er også blitt gradvis mindre. Det er også sosiale forskjellar i snusbruken.

Aktivitetsnivået i den norske befolkninga er lågt og varierer gjennom livsløpet, mellom kjønn og sosiale grupper. Berre tre av ti vaksne og eldre er tilstrekkeleg fysisk aktive, og berre om lag halvparten av 15-årige jenter og gutar følgjer tilrådingane frå helsemyndigheitene. Nedgangen i aktivitetsnivået startar allereie ved niårsalderen. Når det gjeld organisert idrett og fysisk aktivitet, viser Ungdata 2022 at færre barn og unge deltek, og at dette i særleg grad gjeld barn og unge i ungdomsskulealder. Nedgangen starta før pandemien, men forverra seg under pandemien, og tala frå 2022 viser at nedgangen har halde fram blant jentene. For folkehelsa er det viktig at alle barn og unge kan delta i organiserte idrettsaktivitetar – uavhengig av kjønn og den sosioøkonomiske statusen til foreldra.

Dei færraste har eit kosthald i tråd med Helsedirektoratet sine kostråd. Barn og unge har for høgt inntak av tilsett sukker og for lågt inntak av frukt og grønsaker, grove kornvarer og fisk/sjømat. Andel som et frukost før skulen og lunsj/matpakke på skulen minkar med aukande alder.26

Det er sosiale og geografiske forskjellar i kosthald både blant barn, unge og vaksne. I levekårsutsette område er det meldt at barn og unge kjem på skulen utan å ha ete frukost og utan matpakke. Fleire kommunar, fylkeskommunar og skuler har etablert ulike måltidsordningar som vil kunne møte slike utfordringar. Enkelte innvandrargrupper er spesielt utsett for vitamin D-mangel.

2.5.4 Rusmiddelbruk påverkar både enkeltindivida og samfunnet

Avhengnad og skadeleg bruk av rusmiddel, dopingmiddel og vaneskapande legemiddel rammar befolkninga ulikt, bidreg til helseforskjellar i helse og forsterkar sosiale og økonomiske skilnader i samfunnet.

Rusmiddelbruk, særleg alkohol, er til stades ved mange ulykker og akutte skadar, vald, overgrep og omsorgssvikt. Bruk av alkohol og illegale rusmiddel er i Noreg blant dei viktigaste risikofaktorane for å døy før fylte 70 år. Resultat frå det globale sjukdomsbyrdeprosjektet viser at rusbrukslidingar bidreg betydeleg til helsetap og tapte leveår både globalt og i den norske befolkninga. Menneske med rusbrukslidingar lever betydeleg kortare, og har generelt dårlegare livskvalitet enn befolkninga elles, og ein av årsakene er mangelfull oppfølging av somatiske lidingar.

Bruken av rusmiddel får også konsekvensar for tredjepart og for samfunnet, og kan mellom anna påverke oppvekstkåra til barn negativt. På befolkningsnivå er det ein klar samanheng mellom alkoholbruk og vald; omfanget av valdshandlingar aukar når alkoholkonsumet i eit samfunn går opp, og minkar når alkoholbruken går ned. Bruken av rusmiddel kan derfor bidra til å redusere tryggleiken og trivselen i eit lokalmiljø eller eit byområde. I utsette byområde kan det også vere høgare andel av personar med ein rusmiddelavhengnad og psykisk sjuke personar som er synlege i gatebildet, også som eit resultat av lågterskeltenester og kommunale bustader i desse områda.

Bruk av rusmiddel aukar markant gjennom tenåra. Det har likevel vore ein nedgåande trend i alkoholbruk blant ungdom etter tusenårsskiftet, men denne har flata ut i perioden 2015–2019. Det er generelt små skilnader i alkoholbruken mellom jenter og gutar. Samanlikna med Europa elles er andelen norske 15–16-åringar som drikk alkohol, låg.

For narkotikabruk er cannabis det mest brukte illegale rusmiddelet i Noreg. Ein av fire har prøvd cannabis i løpet av livet, mens rundt 5 prosent seier dei har brukt cannabis i løpet av dei siste tolv månadene. Fleire menn enn kvinner bruker cannabis. Nyleg cannabisbruk – siste år eller siste månad – er mest utbreidd i dei yngste aldersgruppene. Auken i cannabisbruk blant dei yngste har avteke dei to siste åra.

Dei sentralstimulerande stoffa kokain, ecstasy/MDMA og amfetamin er dei mest brukte illegale rusmidla etter cannabis. Også desse stoffa er mest utbreidde blant menn og i dei yngste aldersgruppene. Bruken av sentralstimulerande stoff blant unge vaksne har vore stabil dei siste åra.

Ung i Oslo-undersøkinga frå 2021 viser skilnader mellom bydelar i Oslo i alkoholbruken blant ungdom. Desse forskjellane kan verte forklart med at ungdom med innvandrarbakgrunn i dei østlege bydelane har ein annan drikkekultur med mindre alkoholbruk enn ungdom i dei vestlege bydelane. Det er også slik at ein høgare andel av ungdom med norskfødde foreldre røykar, snuser, og brukar cannabis, samanlikna med unge med innvandrarbakgrunn.

2.6 Sosiale og geografiske skilnader i bustadmarknadene i byar

Ein stabil busituasjon gir positive helsegevinstar.27 Dei seinare åra har nasjonal kunnskap om kva bustaden og bumiljøet har å seie for dei andre velferdsområda auka. Busituasjonen og nabolaget påverkar kvardagen til barn, og gir rammene for oppvekstvilkåra deira. For eksempel er bustaden ein sentral sosial arena, og det å kunne ha med venner heim er viktig. Å bu trongt kan såleis påverke barn og unge negativt. Forsking viser at det er samanheng mellom buforholda og skuleresultata.28 Mykje tyder på at buforholda blir viktigare jo eldre barna blir, og den fysiske kvaliteten på bustaden ser ut til å verke direkte inn på den seinare utdanninga som barna får. Buforholda påverkar særleg sårbare grupper som barn, låginntektsfamiliar, innvandrarar og personar med dårleg helse.29

2.6.1 Ikkje alle har ein stabil busituasjon

Dei fleste oppnår ein meir stabil busituasjon når dei kjøper bustad. Også mange som leiger bustad, har ein god og stabil busituasjon, og for mange fungerer leigemarknaden godt. Å ha ein god og føreseieleg leigemarknad er viktig for at bustadmarknaden skal vere velfungerande i heilskap. Det er viktig for å leggje til rette for mobilitet i arbeidsmarknaden og for at det er ein fleksibel marknad der bustader kan komme til og trekkjast raskt ut ved behov. Dette er avgjerande i krisesituasjonar, for eksempel i periodar med høg tilstrøyming av flyktningar.

Sjølv om det for mange fungerer godt å leige bustad, er det ein del utfordringar i leigemarknaden i dag. Ein del leigetakarar, også langtidsleigetakarar, opplever å ikkje ha ein stabil busituasjon – dei som leiger bustad, flyttar oftare enn dei som eig.30 Slik hyppig flytting kan bidra til at leigetakarar i mindre grad opplever at dei høyrer til på staden der dei bur. På ei anna side er ein velfungerande leigemarknad som gir dei som ønskjer det moglegheit til å flytte hyppig eit gode både for individet og samfunnet. Meir enn fire av ti leigetakarar rapporterer da også om låg tilhøyrsel til staden dei bur, mot færre enn to av ti bustadeigarar.31

Bustadlause er dei aller mest utsette på bustadmarknaden.32 Siste kartlegging av bustadløyse i Noreg var i 2020 og telte 3 325 personar, det lågaste talet sidan kartleggingane begynte i 1997.33 Talet på bustadlause barn har også gått betydeleg ned dei siste åra, og i 2020 ble 148 barn registrert utan fast sted å bu saman med foreldra sine. 43 prosent av alle bustadlause oppheld seg i ein av dei fire største byane Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Husbanken har berekna talet på bustadlause til 3 800 personar per november 2022.34 50 prosent av dei bustadlause er rusavhengige, og 48 prosent har vore bustadlause i over eit halvt år. Samanlikna med andre bustadlause har personar med rusproblem og psykiske lidingar ofte tilbakevendande bustadproblem. Det gjer det krevjande for kommunen å tilby ein trygg, eigna og stabil bustad til den enkelte og ivareta tenestetilbodet elles.

2.6.2 Bustadeige og -leige i storbyane

I Noreg eig 76,4 prosent av hushalda bustaden dei bur i. Andelen har vore relativt stabil gjennom fleire tiår, men har gått noko ned dei seinaste åra. Det er store geografiske skilnader: i Oslo eig 68,4 prosent av hushalda bustaden dei bur i, mens andelen er nesten 80 prosent i Agder, Rogaland og Møre og Romsdal.

Det er ein klar samanheng mellom inntekt og om ein eig bustaden ein bur i. Andelen som eig bustad, stig med auka inntekt. Det er vesentleg færre bustadeigarar blant dei med låginntekt enn i befolkninga generelt.35 I levekårsutsette område er gjennomsnittsinntekta lågare enn i resten av landet. Det blir også spegla av i andelen som eig bustaden sin i desse områda.

Personar med innvandringsbakgrunn eig i mindre grad eigen bustad enn andre grupper, og skilnadene har vakse sidan starten av 2000-talet. Dette gjeld både for personar med låg utdanning, låg inntekt og mottakarar av sosialhjelp og bustøtte.36 Det er meir enn dobbelt så stor andel leigetakarar blant innvandrarar samanlikna med befolkninga elles, men andelen varierer mykje etter innvandrarbakgrunn og butid. Andelen som eig, aukar med butid og er generelt lågare for flyktningar enn andre innvandrarar. Den største andelen er i Oslo, der andelen var 26,4 prosent i 2022, som er ein auke frå 25,1 prosent i 2015. Auken har vore størst for innvandrarar frå Asia, Afrika, Latin-Amerika og Oseania utanom Australia.

I 2022 leigde 23,6 prosent av alle hushalda bustaden sin, mot 22,6 i 2015.37 Blant låginntektsgrupper er det enda fleire som leiger bustad, og andelen leigetakarar i denne gruppa stig raskare enn i resten av befolkninga. I 2022 leigde meir enn halvparten av alle sosialhjelpsmottakarar og bustøttemottakarar bustaden sin, og andelen leigetakarar i denne gruppa steig med meir enn 5 prosenteiningar i perioden 2015–2022.

Generelt er det fleire i byane som leiger bustaden sin, enn i resten av landet. I byane er tilgangen til utleigebustader større, og mange byar har eit høgt tal på studentar og andre grupper i befolkninga som ofte leiger bustad. I Oslo leiger 31,3 prosent av husstandane og 20 prosent av barnefamiliane. I Bergen er andelen 29,5 prosent og 14,7 prosent. Generelt er det fleire som leiger i sentrumsnære område, men også enkelte område lenger frå sentrum har høge leigeandelar.38

Dei fleste som leiger, gjer det i eit avgrensa tidsrom. Nokre leiger likevel bustad over lengre tid eller heile livet. Om lag 443 000 personar var langtidsleigetakarar i 2022. Det utgjorde 9 prosent av befolkninga og 45 prosent av alle leigetakarar i 2022. Den største gruppa er personar som bur aleine, og aller flest langtidsleigetakarar bur det i Oslo. Blant dei som leiger lenge, er det også fleire som blir rekna som vedvarande vanskelegstilte på bustadmarknaden, enn i resten av befolkninga.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå, dataleveranse til Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD). Berekningar: KDD

2.6.3 Tilgangen til bustadmarknaden og bustadprisar i store byar

Bustadprisane har auka mykje dei seinaste tiåra. Veksten har likevel vore ulik i ulike delar av landet. Det gjer at moglegheitene til å kjøpe bustad varierer med områda. For mange hushald har kjøpekrafta på bustadmarknaden halde seg godt over dei siste tiåra, sjølv om det økonomiske handlingsrommet til å kjøpe bustad har variert ein del.39 Andelen med høg buutgiftsbelastning for Noreg samla sett har halde seg stabil over tid.40

For hushald med låge inntekter er likevel situasjonen ein annan. Andelen med høg buutgiftsbelastning har auka blant leigarar og låginntektshushald.41 Utviklinga i leigeprisar har historisk vore prega av moderat prisutvikling, men det siste året har leigeprisane auka. Frå 1. kvartal 2022 til 1. kvartal 2023 auka leigeprisane i dei fire største byane med 10,4 prosent.42 Prisauken blir mellom anna forklart med renteaukane, større etterspurnad frå studentar som vender tilbake til studiestadene etter pandemien, meir arbeidsinnvandring og eit lågt tilbod av leigebustader.

Ein typisk førstegongskjøpar må også strekkje seg lenger for å få råd til å kjøpe ein bustad og kan kjøpe ein betydeleg færre del av bustadene no enn for ti år sidan, særleg i mange av dei store og sentralt plasserte kommunane.43

Dersom mange med høge inntekter buset seg i dei same områda, blir det vanskelegare for personar med middels og låge inntekter å busetje seg i desse områda. Sykepleierindeksen viser for eksempel at det har blitt betydeleg vanskelegare å kjøpe seg bustad i Oslo med sjukepleiarinntekt. Ut frå berekningane i denne indeksen kunne ein einsleg sjukepleiar berre kjøpe 1,2 prosent av bustadene som var til sals i Oslo hausten 2022. For fleire andre storbyar har derimot kjøpekrafta halde seg stabil eller er noko betra sidan finanskrisa.

Samtidig varierer også bustadprisane og prisveksten inne i byane. I Oslo varierer bustadprisane mest. Gjennomsnittleg kvadratmeterpris varierer mellom Oslos bydelar frå om lag 50 000 til over 100 000 kroner.44 I dei fleste andre byane er variasjonen mindre. By- og levekårsutvalet peikte i NOU 2020: 16 på at i område med låge bustadprisar kan det vere at viljen og moglegheitene til å investere i bustader og buområde er lågare enn i område med høge bustadprisar. Det kan forsterke pris- og bukvalitetsskilnadene mellom bustadområde over tid.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå, dataleveranse til Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD). Berekningar: KDD

Den delen av hushalda med aller lågast inntekt (den lågaste inntektsdesilen) har dårlegast moglegheit til å kjøpe bustad. Ifølgje ei utgreiing frå Samfunnsøkonomisk analyse har kjøpekrafta til denne gruppa blitt ytterlegare svekt dei siste åra.45 Denne gruppa kan maksimalt betene eit bustadlån på 1,7 millionar kroner. Da er det ikkje teke omsyn til reguleringane i utlånsforskriften. Dette er eit krevjande utgangspunkt for å kunne gjere kjøp i alle delar av den norske bustadmarknaden.

Heller ikkje alle har like god tilgang til leigemarknaden. For eksempel tyder nokre studiar på diskriminering i leigemarknaden. Ifølgje ein rapport frå Forbrukarrådet har éin av fire leigetakarar opplevd gjentekne avslag når dei skulle finne bustad, og 18 prosent har kjent seg diskriminerte på leigemarknaden.46 Svært overrepresentert er personar med innvandrarbakgrunn frå ikkje-europeiske land. Også ein rapport om prisdanninga i den norske leigemarknaden tyder på at leigetakarar med utanlandsk landbakgrunn betaler ein høgare leigepris enn andre leigetakarar.47 Undersøkinga viser også at to av ti leigetakarar har opplevd å bli valde bort på bakgrunn av låg inntekt eller NAV-garanti.

Det kan vere grunn til å gå ut frå at bustadprisane vil halde fram med å stige i ein del byar. I andre delar av landet kan prisutviklinga bli meir stabil eller negativ, og det er mogleg at det kan bli større skilnader i bustadprisane mellom ulike delar av landet. Inntektsutvikling, bustadbygging og til- og fråflytting er nokre av faktorane som verkar inn på bustadprisane.48

2.6.4 Bustadformue påverkar økonomi og ulikskap

Bustaden påverkar økonomien til hushalda på fleire måtar. For eksempel, om ein eig eller leiger bustaden sin, påverkar kor mykje det kostar å bu. 56 prosent av leigetakarane hadde høg buutgiftsbelastning i 2020, altså at buutgiftene utgjer meir enn 25 prosent av inntekta etter skatt. For bustadeigarane var denne andelen 16 prosent. Her speler det også inn at leigetakarar i snitt har lågare inntekt enn bustadeigarar.

For bustadeigarar tilseier stigande bustadprisar auka formue. Samtidig er det tendensar til at bustadformuen blir skeivare fordelt. Dei 10 prosentane av befolkninga med størst formue har i løpet av 30 år auka andelen sin frå 45 til 58 prosent av formuen.49 Det er også indikasjonar på at utviklinga i bustadmarknaden forsterkar dei økonomiske skilnadene.50 Sagt på anna vis: når bustadprisane utviklar seg ulikt, inneber det også større skilnader i bustadformuane til folk og ikkje berre mellom eigarar og leigarar, men også eigarane imellom. Dei som eig bustad i eit område med lågare prisutvikling, kan ikkje byggje eigenkapital i same graden. Dette gir i sin tur ulike moglegheiter til å flytte og kan verke bestemmande over livet på fleire område. Dette har negative konsekvensar for mobiliteten i arbeidsmarknaden og svekker omstillingsevna i økonomien. Bustadformuen ser også ut til å forplante seg gjennom generasjonar. For eksempel kan bustadformuen til besteforeldra verke inn på bustadformuen til barnebarna. Samtidig kan det også vere vanskeleg å etablere seg på heimstaden sin for unge som veks opp i område med høge bustadprisar.

2.6.5 Barnefamiliar med låginntekt er ofte mest trongbudde

I Noreg blir hushalda rekna som trongbudde dersom talet på rom i bustaden er lågare enn talet på personar eller éin person bur på eitt rom, og dersom det er under 25 kvadratmeter per person.

Barnefamiliar med låginntekt er ofte mest trongbudde.51 15 prosent av barnefamiliane i Noreg er trongbudde, og det same gjeld i overkant av 30 prosent av barnefamiliane i Oslo. I nokre få område i Oslo bur over 60 prosent av barnefamiliane trongt. I Bergen og Trondheim er denne andelen over 40 prosent i enkelte område.52 Låg inntekt er også knytt til det å vere trongbudd. Ein stor andel av hushalda som får bustøtte og/eller sosialhjelp, bur trongt.53 Større hushald bur oftare trongare enn andre.

Å bu trongt kan påverke moglegheita til ro og kvile og livsutfaldinga, og det kan auke sjansane for både familiestress og smitte av sjukdommar i hushaldet. Dette blei særleg aktualisert under covid-19-pandemien. Andelen trongbudde varierer med innvandringsbakgrunn. Tal frå 2020 viser at 31 prosent av flyktningane i Noreg bur i hushald som blir definerte som trongbudde. Til samanlikning gjaldt det same 18 prosent av arbeidsinnvandrarane og 8 prosent av dei utan innvandrarbakgrunn. Om ein er trongbudd, varierer også med butida i Noreg: for flyktningar med kortast butid bur 44 prosent trongt, mens for flyktningar med butid lenger enn 15 år bur 20 prosent trongt.54

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå, dataleveranse til Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD). Berekningar: KDD

2.6.6 Levekår for leigetakarar

Dei fleste leigetakarar er fornøgde med leigeforholdet og opplever leigeforholdet som trygt.55 Likevel har leigetakarar oftare levekårsproblem og dårlegare buforhold og bumiljø enn eigarar.56 Dette er særleg tilfellet for personar som leiger seinare i livet, og for barnefamiliar. Desse gruppene leigebuarar har også lågare opplevd livskvalitet enn eigarar. Leigetakarar er generelt mindre tilfredse med bustaden og har dårlegare bustadstandard enn eigarar. Dette gjeld både dersom ein ser på sjølvrapporterte data om å vere trongbudd, ha tilgang på dagslys og vere utsett for støy, forureining, fukt og ròte, og når ein samanliknar data om det å vere trongbudd basert på registerdata om bustadstorleik. Livskvalitetsundersøkelsen viser også at leigetakarar i Noreg er mindre fornøgde med livet enn bustadeigarar. Det er tilsvarande mønster med omsyn til optimisme for framtida.

Ein studie frå NTNU om kvaliteten på kommunalt disponerte utleigebustader der det bur barnefamiliar, viste at mange av dei som blei intervjua, meinte standarden på bustaden deira var tilfredsstillande, og at dei var ganske fornøgde med leilegheita dei hadde fått.57 Den største utfordringa som gjekk igjen for mange av familiane, var at dei budde trongt. Rapporten trekkjer også fram ulike eksempel på nærmiljøarbeid som har snudd belasta buområde til gode nærmiljø for barnefamiliar.

2,4 prosent av leigetakarar opplever leigeforholdet som utrygt, og det kan oppstå konfliktar mellom leigetakarar og utleigarar. Det er liten skilnad mellom dei som leiger av privatpersonar og av større utleigarar. For leigetakarane kan det opplevast som belastande å stå i konflikt med utleigaren. I sin rapport Å leie bolig opplyser Forbrukarrådet at mange av førespurnadene dei får, handlar om manglar ved bustaden, kva som er normal standard, og kva som er vedlikehaldsplikter for utleigar og for leigetakar. Dei får også mange spørsmål knytte til husleigekontraktar, som rettar i samband med oppseiing, forbod mot å seie opp og gyldig oppseiingsgrunn. Husleigetvistutvalet (HTU) viser i sin årsrapport at dei største konfliktområda som blir bringa inn for HTU, er erstatning og skuldig leige.58

Også kvaliteten på nærmiljøet blir vurdert som lågare blant leigetakarar enn blant eigarar. Ifølgje Livskvalitetsundersøkelsen er kvar femte leigetakar lite tilfreds med strøket dei bur i.59 Det er meir enn dobbelt så stor andel som blant bustadeigarane. At leigebuarane er mindre tilfredse med nærmiljøet, blir også reflektert i at ein større andel av leigetakarane manglar trygg tilgang til tur- og rekreasjonsområde nær bustaden, og at ein større andel kjenner seg utrygge i nærmiljøet der dei bur. Dei aller fleste kjenner seg trygge i nabolaget dei bur i, men personar som leiger bustad, kjenner seg oftare utrygge og er redde for å bli utsett for vald eller truslar i nærmiljøet.

2.6.7 Bustadproblem for studentane

Studentmassen er samansett av personar med ulik sosial og økonomisk bakgrunn, der tilgang, krav og preferansar til bustad vil variere. Levekårsundersøkinga blant studentar i høgare utdanning frå 2021 viser at 58 prosent av studentane leiger bustaden dei bur i.60 Den private bustadmarknaden huser dei aller fleste studentane. Dei som leiger, bur i alt frå småskala utleigeeiningar til private hybelhus bygde til utleige til studentar. Det varierer kor godt tilpassa bustadmarknaden er til studentar på dei ulike studiestadene.61

Levekårsundersøkinga viser at studentar i gjennomsnitt har lågare standard på bustaden enn befolkninga generelt, og at mange opplever problem med bustaden som fukt eller ròte, støy utanfrå, støv, lukt eller forureining rundt bustaden og kriminalitet, vald eller hærverk i buområdet. 44 prosent av studentane gav opp at dei hadde eit eller fleire problem med bustaden, og at dei som leiger og bur i kollektiv, er spesielt utsette. Vedvarande problem med bustaden kan få alvorlege konsekvensar for bustandarden som igjen kan ha negativ effekt på andre livsområde.

For dei fleste studentane er husleiga den største utgiftsposten i månaden. Levekårsundersøkinga viser at 30 prosent av studentane i Noreg bur i eit hushald med svært tyngjande buutgifter.62 Studentbustadene som studentsamskipnadene leiger ut, har ei vesentleg lågare husleige enn bustader på den private leigemarknaden og er viktige for å sikre eit rimeleg og føreseieleg butilbod for studentar. Studentbustader vil også kunne bidra til å dempe presset i bustadmarknaden generelt.

2.7 Arealbruk og kvalitet på bustader og nærmiljø

Kompakt byutvikling gjennom fortetting og transformasjon har vore førande for byutviklinga dei siste tiåra. Hensikta er å redusere byspreiing, transportbehov og klimagassutslepp og å redusere kostnadene til infrastrukturturtiltak. 40 prosent av arealet i byar og tettstader blir i dag brukte til bustader. Mindre tettstader har høgare andel busetnader med frittliggjande småhus enn dei store. Samtidig er det ein tydeleg trend at andelen minkar, uansett storleiken på tettstadene. Vi bur stadig tettare fordi frittliggjande småhus vik for meir konsentrerte buformer, og denne utviklinga er forventa å halde fram.

2.7.1 Kvalitet på bustader og bustadområde

Bustader og buområde i Noreg har generelt god standard. Dette gjeld også i område der mange har låge inntekter og dårlege levekår, slik at område med opphoping av levekårsproblem kan vere velhaldne og velplanlagde, med god tilgang til møteplassar, grøntområde, kollektivtilbod og butikkar. Det er likevel ein del bustadområde med konsentrasjon av levekårsproblem som har utfordringar som låg bustadstandard, manglande vedlikehald, mange små bustader, dårleg tilgang til grøntområde og at dei ligg nær trafikkerte hovudvegar. Sjølv om standarden generelt sett er god, kan bustadområde med eit einsidig bustadtilbod med omsyn til bustadstorleiken og bustadtypar også bidra til segregering.

Mange av dei eksisterande bustadene er ikkje utforma slik at dei tilfredsstiller dagens krav til tilgjengelegheit og energieffektivitet i nye bustader. Samtidig har mange av dei store byane relativt høg utbyggingstakt, og får dermed ein aukande andel tilgjengelege og energieffektive bustader. Det kan mellom anna gi fleire bustader tilpassa ei aldrande befolkning. Å oppgradere eksisterande bustader og bygg bidreg også til å møte behova som er i dag. I ein by som Oslo kjem nesten 20 prosent av bustadtilfanget gjennom ombygging av eksisterande bustader og bygg.63

Mens nokre studiar viser at bybuarar er meir fornøgde med nabolaget sitt jo tettare dei bur, finn andre studiar at slik tettleik reduserer trivselen, særleg for barnefamiliar.64 Kort og enkel tilgang til målpunkta i kvardagen er kvalitetar ved den tette byen som mange verdset. Samtidig kan andre oppleve mangelen på natur og grøntområde, rein luft og dagslys som utfordrande.

Mange utbyggingsprosjekt gjennomførte som fortetting blir kritiserte for at det blir teke for lite omsyn til stadlege kvalitetar og lokal byggjeskikk, at det er for liten variasjon i bustadtypar og utsjånad, og at uteområda har for låg kvalitet. Bukvalitet og høg tettleik kan vere vanskeleg å foreine, men god utforming og gjennomføring kan bidra til høg kvalitet på fortettingsområde.65

2.7.2 Tilgang til natur og rekreasjonsområde

Endringar i arealbruken og klimaendringar kan leggje press både på natur og på rekreasjonsområde. Spesielt er det ei utfordring å vareta og utvikle grøntområde og friområde samtidig som byutviklinga skjer gjennom fortetting og transformasjon.

Befolkninga i norske byar og tettstader har i hovudsak god tilgang til natur og grøntområde. Likevel viser dei siste tala frå SSB at andelen busette og bygningar innanfor tettstader med trygg tilgang til rekreasjonsareal i 2022 berre var 61 prosent. Det er befolkninga i dei minste tettstadene som har best tilgang. Andelen innanfor tettstader med trygg tilgang til nærturterreng var 47 prosent. Utfordringa framover er å halde ved lag og utvikle allment tilgjengelege grøntområde av god kvalitet når befolkninga veks. Av omsyn til mellom anna helsa og livskvaliteten til befolkninga er det svært viktig at alle byområde har lett tilgjengelege parkar og offentlege grøntareal. Tilgangen til parkar og grøntområde som ligg mindre enn 800 meter frå heimen, aukar sjansen for at barn er i aktivitet minst i 60 minutt dagleg som er i tråd med tilrådingane frå helsestyresmaktene.66

By- og levekårsutvalet viser i NOU 2020: 16 til store skilnader i tilgangen til trygge rekreasjonsområde i dei byområda i store og mellomstore norske byar som utvalet analyserte. I uttrykket trygg tilgang ligg det fleire variablar, for eksempel om ein må krysse ein veg med ei nærmare definert fartsgrense eller trafikkmengd for å komme fram til rekreasjonsarealet. I om lag ein firedel av analyseområda har 30 prosent eller færre bebuarar trygg tilgang til rekreasjonsområde. I nesten ein tredel av områda har 70 prosent eller fleire av bebuarane trygg tilgang til rekreasjonsområde.67

2.7.3 Miljøutfordringar i nokre utsette område

Nokre stader gir infrastrukturen utfordringar for nærmiljøa, for eksempel ligg nokre av områda ugunstig nær hovudvegar. Det gir støy og forureining, gjer områda meir usikre for barn og skaper barrierar mellom bustadområde.

Eit giftfritt miljø, god luftkvalitet og lite støyforureining er viktige føresetnader for eit godt nærmiljø. God luftkvalitet er viktig for å bevare god helse, og både nasjonale og lokale myndigheiter har over fleire år jobba aktivt for å betre luftkvaliteten i byar og tettstader. Luftforureininga i Noreg har gått nedover det siste tiåret, men kan framleis utgjere ei utfordring lokalt. Dårleg luftkvalitet kan føre til alvorlege helseplager i befolkninga og redusere livskvaliteten, særleg i utsette grupper. Dei største helseproblema med luftforureining er knytte til svevestøv. Vegtrafikk er den viktigaste kjelda til grovt svevestøv, mens vedfyring er den viktigaste kjelda til fint svevestøv.

Støy er det miljøproblemet som rammar flest menneske i Noreg, og talet på personar som er utsette for støy aukar. I 2019 var det om lag 2,1 millionar som var utsette for utandørs støynivå over 55 dB ved eigen bustad.68 Utfordringar med støy gjeld særleg for enkelte område i Oslo. Vegtrafikk er den klart største kjelda til støy og støyplager, men luftfart, skjenegåande trafikk og dessutan industri og næringsverksemd bidreg også til støy. Støy kan påverke helsa gjennom høyrselsskadar, søvnproblem og stressreaksjonar. Undersøkingar har vist at søvnproblem, depresjon, fordøyingsplager, nervøsitet og rastløyse er meir utbreidde i område med mykje trafikkstøy enn i område med lite trafikkstøy. Fleire lover, forskrifter og retningslinjer regulerer støy frå ulike støykjelder, og det er ulike etatar, både kommunale og statlege, som forvaltar desse.

2.7.4 Ulik tilgang til sosiale møteplassar

Dei fleste norske byområda er etablerte rundt eit lokalt senter, med varierande tilbod av handel, service og tenester. By- og levekårsutvalet viser i NOU 2020: 16 at det er ein stor variasjon mellom ulike bustadområde i kor godt dei lokale butikksentera fungerer. I si tid blei mange drabantbyområde planlagde med eigne lokalsenter, men sentera har utvikla seg i ulike retningar. By- og levekårsutvalet viser til at mange sentre slit med å fylle lokala, og at ein del av sentera kan karakteriserast som slitne og er i liten grad blitt haldne ved like og oppgraderte. Nokre av dei blir likevel aktivt brukte av lokalsamfunnet – sjølv om sentera treng rehabilitering. Fleire av sentera er kritisert for å vere innoverretta ved at dei har møteplassar på innelukka torg, og i liten grad inviterer til aktivitet på gater og plassar på utsida av sentera. Det kan vere ønskjeleg å bidra til meir aktivitet ute i gatene, mellom anna for å førebyggje kriminalitet.

By- og levekårsutvalet viser at det trass i at dei fleste bustadområda er planlagde med god tilgang til friområde og møteplassar, også finst det område der bebuarane rapporterer om mangel på møteplassar eller lite vedlikehaldne uteområde. Utvalet viser til at dei som blei intervjua, mellom anna ser behov for fleire aktivitetstilbod til barn og unge og fleire og betre leikeplassar som gir barn anledning til å utfalde seg. Dei meiner vidare det er behov for stader der ungdom kan vere, møteplassar for eldre og møteplassar der lokalbefolkninga treffer på kvarandre på tvers av alder og andre skiljelinjer. I drabantbyar er dei vaksne oftare mindre fornøgde med tilbodet av møteplassar og treffstader, mens innbyggjarane her er meir fornøgde med tilbodet til barn og unge.

Personar med funksjonsnedsetjing møter framleis barrierar som står i vegen for like moglegheiter til aktivitet og deltaking. SSB anslår at rundt 20 prosent av bustadene i Noreg er tilgjengelege for, eller kan tilpassast, utan altfor store omkostningar og at denne andelen vil auke til 35 prosent i 2040 på grunn av nybygging. Denne andelen vil vere høgare i dei største kommunane. Det er framleis ei stor utfordring at eksisterande publikumsbygg ikkje er universelt utforma, og det er behov for å sikre universelt utforma reisekjeder med eit tilrettelagt kollektivtransporttilbod.

Mangel på møteplassar og samhandling mellom ulike grupper kan bidra til å svekkje tilhøyrselen innbyggjarane har til lokalsamfunnet sitt. Ein slik mangel kan også byggje opp frykt og fordommar mellom grupper.69 Dersom nokre grupper systematisk er underrepresenterte på ulike arenaer, kan det på sikt bli eit demokratisk problem.

2.8 Deltaking i kultur, idrett og frivilligheit gir moglegheiter

Tilhøyrsel, deltaking og gode oppvekst- og levekår er grunnleggjande for trygge og gode samfunn. Det å delta i fritidsaktivitetar gir menneske moglegheiter til opplevingar og læring, sosial inkludering og tilhøyrsel.

Sjølv om mange barn og unge er innom idretten og ulike kulturaktivitetar i løpet av oppveksten, er det sosiale skilnader i deltakinga. Familieressursar som å ha høg inntekt og høg utdanning og sosiale nettverk har særleg mykje å seie for deltakinga til barn og unge. Inntekt og utdanning i tillegg til tilknyting til arbeidslivet betyr også noko for om vaksne deltek i frivillige organisasjonar. I tillegg til ressursar på individ- og familienivå verkar aktivitetstilbodet frå lokale frivillige organisasjonar, nabolag og lokal og nasjonal politikk på feltet bestemmande for deltakinga til innbyggjarane.

2.8.1 Deltaking i frivilligheit på landsbasis

Noreg ligg på topp internasjonalt når det gjeld deltaking i frivilligheit i alderen 16 til 78 år. Deltakinga varierer med sosioøkonomiske faktorar. Deltakinga er høgast blant folk som er midt i livet, personar med barn i husstanden deltek oftare enn andre, høgt utdanna deltek meir enn lågt utdanna, høginntektsgrupper deltek meir enn låginntektsgrupper, og personar som er sysselsette, deltek meir enn personar som ikkje er i arbeid.70

Like mange kvinner som menn deltek i frivillig arbeid, mens representasjonen av kvinner og kvinner i leiinga i frivillige organisasjonar, lokalt og nasjonalt, er gått tilbake dei siste åra.71 Befolkninga med minoritetsbakgrunn har hatt ein jamn auke når det gjeld deltaking i frivillig aktivitet, men er underrepresenterte i styreverv og i organisasjonsdeltaking.

Under pandemien har det vore ein nedgang både i organisasjonsmedlemskap og i frivillig innsats. Andelen av befolkninga som bruker mykje tid på frivillig innsats, er stabil over tid, mens det er ein nedgang i dei som utfører litt frivillig innsats. Sjølv om pandemien påverka aktiviteten i mange lag og foreiningar, er hovudbiletet at fleirtalet av dei heldt fram med drifta som normalt. Mens grunnfjellet av frivillige greidde seg i alle andre delar av landet, fall andelen som brukte mykje tid på frivillig innsats, i Oslo og omland.

Når det gjeld barn og unge, kan nyare analysar tyde på at deltakinga til barn og unge i fritidsaktivitetar er på veg ned. Denne trenden starta før pandemien, sjølv om tal frå Ungdata viser at nedgangen var størst under covid-19-pandemien.72 Utfordringane knytte til deltakinga og rekrutteringa til frivilligheit ser ut til å vare ved utover i 2023.

Ein rapport om konsekvensar av pandemien viser nedgang i medlemstal og ny-rekruttering og utfordringar med å fylle verv i utval og styre.73 Mangel på frivillige og stor utskifting i organisasjonane har medført press og utfordringar i organisasjonane.

2.8.2 Deltaking og sosial ulikskap blant unge

Forsking viser at ungdom frå heimar med høgast sosioøkonomisk status har nesten dobbelt så høgt sannsyn for å delta i organiserte fritidsaktivitetar samanlikna med ungdom frå heimar med lågast sosioøkonomisk status. Betydninga av foreldras sosioøkonomiske bakgrunnen er sterkast i idretten, men også for kulturaktivitetar verkar den sosioøkonomiske bakgrunnen til foreldra inn på kor mykje ungdommane deltek.

For religiøse aktivitetar er det ikkje funne sosioøkonomiske skilnader i deltakinga, og i fritidsklubbar er det ungdom frå familiar med låg sosioøkonomisk status som har høgast deltaking. I dei mest sentrale strøka er det ei tydelegare overvekt av ungdom frå heimar med høg sosioøkonomisk status blant dei som deltek. Sosioøkonomiske ressursar er den enkeltfaktoren som i størst grad forklarer underrepresentasjonen av minoritetsungdommar i organisert idrett. Blant gutane ser dette ut til å forklare heile skilnaden mellom minoritet og majoritet. Samtidig er det større skilnader mellom jenter og gutar blant ungdom med innvandrarbakgrunn. Kjønnsskilnadene er særleg store i idretten, men dei gjer seg også gjeldande i fritidsklubbdeltakinga.

2.8.3 Tilgang på aktivitetslokale og anlegg

Tilgang til møteplassar som lokale, anlegg og uteplassar er ein føresetnad for å leggje til rette for organiserte aktivitetar og fellesskap. Ein del organisasjonar eig lokala sine, andre leiger eller låner lokale, mens andre har verken fysiske møteplassar eller eigna lokale. Delar av kulturfrivilligheita er avhengig av god akustikk, tilrettelagde rom for øving, produksjon og framvising og dessutan lagerlokale. Tilgangen på eigna lokale er ei utfordring for rekruttering og deltaking i kulturfrivilligheita.

Mange kommunar og bydelar har som prinsipp å tilby lokale gratis eller til redusert pris. Skular, bibliotek, frivilligsentralar, trus- og livssynssamfunn, idrettsanlegg, parkar og uteområde er eksempel på slike møteplassar og lokale.

Ei undersøking Telemarksforsking har gjort, viser til utfordringar med eigna rom og tidsbruk i lokala, lagringsplass, nøkkeltilgang, sikkerheit og tilsyn.74 Rapporten viser til behov for å involvere kulturorganisasjonane tidleg i kommunale planprosessar for å utvikle gode kulturarenaer.

Fleire storbyar har allereie etablert strukturar for å inkludere kulturkompetanse i plan- og bygningsprosessane. Bergen er eit godt eksempel på ein storby som har etablert eit amatørkulturråd, og har utvikla ein kulturarenaplan for Bergen kommune 2019–2030.

Idrettsanleggstilbodet i kommunane heng saman med kommuneøkonomien.75 Tilgangen til nødvendige areal for å byggje slike anlegg kan vere utfordrande i delar av landet, og spesielt i dei store byane. Samtidig er det skilnader mellom idrettane. I nokre idrettar må laga stort sett byggje og drifte anlegga sine sjølve, mens andre idrettar i større grad har tilgang til kommunale anlegg.

2.8.4 Tilgang til kulturopplevingar i bysamfunn

Mange av kunst- og kulturinstitusjonane ligg i dei store byane. Skilnader i deltaking og oppleving av kunst og kultur er kartlagde gjennom ein kunnskapsgjennomgang i Norden i 2022.76 Den kulturelle infrastrukturen har stor innverknad på deltakinga, han er ujamt fordelt og har ein tendens til å vere sentralisert. Dette bidreg til å skape ulike moglegheiter for å delta i kulturliv og kulturpolitikk. Kunnskapsgjennomgangen viser likevel at dei viktigaste skilnadene i deltakinga i kulturlivet handlar om sosial bakgrunn, utdanning, yrke og kjønn, noko som fører til ulike føresetnader for og interesse for å ta del i ulike typar kultur.

2.9 Valdeltakinga varierer

Valdeltakinga ved dei siste vala i Noreg har vore høg, samtidig med at talet på kor mange som deltek, har vore relativt stabilt. Ei høg og brei valdeltaking gir legitimitet til dei folkevalde politikarane og dei politiske avgjerdene som blir tekne i eit representativt styresett.

2.9.1 Sosiale skilnader i valdeltakinga i Noreg

Valdeltakinga er ikkje like høg i alle samfunnsgrupper. Kor mange som deltek frå dei ulike gruppene, er eit uttrykk for graden av politisk engasjement og involvering. Snur ein på det, er deltakinga samtidig uttrykk for den politiske innverknaden som ulike samfunnsgrupper har. Dei med universitets- og høgskuleutdanning deltar oftare enn dei som har grunnskule eller vidaregåande som høgast fullførte utdanning. Personar som ikkje er knytt til arbeidslivet og personar med låg personleg inntekt er også mindre politisk deltakande enn både yrkesaktive og dei med høgare inntekter. Det kan likevel vere utfordrande å forklare politisk deltaking berre på bakgrunn av generelle kjenneteikn. Sjølv om ein større andel innanfor desse gruppene generelt er mindre politisk deltakande og aktive, vil det likevel vere fleire eksempel på nettopp det motsette.

Enkelte samfunnsgrupper har særleg og gjennomgåande låg valdeltaking, spesielt gjeld dette personar med grunnskule som høgaste utdanning og stemmeføre personar med innvandrarbakgrunn. Heile 14 prosent av stemmeføre var permanente heimesitjarar ved tre etterfølgjande val.77

Valdeltakinga blant stemmeføre innvandrarar og norskfødde med innvandrarforeldre er generelt lågare enn i befolkninga elles. 16 prosent av dei stemmeføre ved kommunestyre- og fylkestingsvalet i 2019 hadde innvandrarbakgrunn. Dette er ei tredobling frå 1979.

Tabell 2.1 viser ei oversikt over kor tilbøyeleg ulike samfunnsgrupper var til å delta ved val i perioden 2011 til 2019.78 Tabellen viser for kvar samfunnsgruppe prosenttalet for dei som alltid stemmer ved val (vaneveljarane), dei som stemmer ved nokre val (sporadiske veljarar), og dei som aldri stemmer (permanente heimesitjarar).

Tabellen viser at kor tilbøyeleg ein person er til å delta, varierer ut frå sosial bakgrunn, og dei to bakgrunnskategoriane som utgjer dei største skilnadene, er innvandrarbakgrunn og utdanningsnivå. Ein femdel av innvandrarane som er norske statsborgarar, er permanente heimesitjarar, mens tilsvarande tal for veljarar utan innvandrarbakgrunn er 8 prosent.

Tabell 2.1 viser i tillegg at mange stemmeføre lèt vere å stemme ved val over tid. Dei permanente heimesitjarane utgjer 8,6 prosent av veljarmassen, og desse gir altså avkall på å stemme ved val etter val. Denne andelen av befolkninga stiller seg heilt utanfor politisk deltaking og står dermed utan politisk innverknad. På sikt kan det vere problematisk med eit vedvarande politisk utanforskap, og det kan gjere det norske politiske systemet mindre representativt. Fråværet av politisk deltaking kan i tillegg utgjere ein fare for at personane søkjer seg til meir alternative deltakarkanalar, i verste fall antidemokratiske miljø.

Utdanningsnivået hos den generelle veljaren utgjer i tillegg ein stor grad av variasjonen når det gjeld kor tilbøyeleg veljaren er til å delta ved val. Heile 18 prosent av veljarar utan utdanning over grunnskule er permanente heimesitjarar i utvalet som blei undersøkt. I den andre enden er over halvparten av veljarane med universitets- eller høgskuleutdanning vaneveljarar. Tabell 2.1 viser klare sosiale skeivskapar i graden av deltaking, og SSB peiker på at skilnaden i valdeltakinga mellom utdanningsgrupper har vakse snarare enn minka dei siste åra.

Boks 2.2 Det er forskjell i valdeltaking mellom kommunar

SSB har undersøkt forskjellen i valdeltaking ved stortingsvalet i 2021 i 27 store og mellomstore bykommunar. Forskjellen i valdeltaking mellom kommunane var 14 prosentpoeng: i Sarpsborg var deltakinga 70 prosent mens den i Bærum var 84 prosent. I Oslo var deltakinga samla sett på 78 prosent.

Nokre område i byane utpeiker seg med særleg lav valdeltaking. I 25 av dei undersøkte områda er valdeltakinga under 67 prosent. Deltakinga er lågare blant personar med innvandrarbakgrunn samanlikna med befolkninga elles. For eksempel er valdeltakinga i eit område i Sarpsborg 34,8 prosent blant dei med innvandrarbakgrunn og 72,2 blant befolkninga elles. Oslo er den kommunen med størst variasjon mellom delbydelane.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå. Dataleveranse til Kommunal- og distriktsdepartementet.

2.9.2 Politisk representasjon bør gjenspeile befolkninga

For å sikre representativitet og motverke underrepresentasjon og i verste fall politisk utanforskap, er det viktig å leggje til rette for at det blir mogleg for alle å delta aktivt i samfunnsliv og politikk. Dette er samtidig vesentleg for å ivareta dei ulike meiningane, ønska og behova til ulike grupper. Det gjeld ikkje minst for enkelte grupper som allereie er lite politisk representert i folkevalde organ.

I dei fleste representative system er det ei forventning om at dei folkevalde skal spegle befolkninga, proporsjonalt med innbyggjarandelen til gruppa. Da er det viktig at ulike befolkningsgrupper er representert i folkevalde organ ut frå kjenneteikn som alder, kjønn, utdanning, yrkesbakgrunn, geografisk tilhøyrsel og innvandrarbakgrunn.

Kvinnerepresentasjonen i folkevalde organ i Noreg har økt meir eller mindre kontinuerleg over tid, både i Stortinget, i kommunestyra og i fylkestinga.79 I etterkant av lokalvalet i 2019 ble for første gang kvinneandelen i kommunestyra over 40 prosent, og i fylkestinga ble det nesten kjønnsbalanse med 46,8 prosent kvinner. Statistikken viser likevel at det er store variasjonar mellom kommunar.

Representasjonen av personar med innvandrarbakgrunn i politiske organ er aukande, men er fortsett låg – i gjennomsnitt. Stortingsvalet i 2021 førte til at ti representantar som enten er innvandrarar eller norskfødde med innvandrarbakgrunn, ble valt inn i nasjonalforsamlinga. Dette er nær ein fordobling frå førre periode. Ein rapport frå SSB viser ei svak auke av representantar med innvandrarbakgrunn i kommunestyra.80 Desse utgjer no i landsgjennomsnitt 3 prosent av kommunestyremedlemmane, ei auke på 0,3 prosentpoeng sidan 2015 og nær ei fordobling sidan 2003.

Talet på stemmeføre innvandrarar i kommunen påverkar talet på representantar med innvandrarbakgrunn. Kommunar med mange innvandrarar har ein langt høgare andel av representantar med innvandrarbakgrunn i kommunestyra enn kommunar med ingen eller låg andel med innvandrarbakgrunn. I kommunar med over 15 prosent innvandrarar er andelen innvandrarar i kommunestyra langt høgare enn landsgjennomsnittet. Den største andelen er i Oslo, der 22 prosent av representantane i bystyret har innvandrarbakgrunn. I dei andre kommunane med over 15 prosent innvandrarar er andelen kommunestyrerepresentantar 6 prosent. For kommunar som har mellom 10 og 15 prosent stemmeføre med innvandrarbakgrunn, er andelen kommunestyrerepresentantar med innvandrarbakgrunn 3 prosent. I kommunane med lågare andel stemmeføre innvandrarar enn 10 prosent er den gjennomsnittlege innvandrarandelen blant representantane berre 1–2 prosent.

Det er fleire ulike grunnar til og forklaringar på skeiv sosial representasjon i folkevalde organ. Listeplasseringar, stemmetillegg og nominasjonsprosessane hos partia er nokre av desse, i tillegg til personstemmer frå veljarane. Dette kan både verke negativt for enkelte grupper, men kan også løfte kandidatar opp slik at desse blir valde inn. For innvandrarar spesielt ser personstemmene ut til å ha løfta enkelte kandidatar opp på listene.

Resultat frå Levekårsundersøkelsen 2020 viser at den kvardagslege politiske deltakinga er aukande i befolkninga, og at det blir teke i bruk stadig nye verkemiddel for å delta i den politiske samfunnsutviklinga.81 Undersøkinga viser til at unge og eldre stadig deltek på nye måtar, og særleg dei eldre har blitt meir aktive brukarar av spesielt internett. Bland ungdom og unge vaksne blir det observert at det heller er ein utvikling i motsett retning. Deltaking i demonstrasjonar har no teke over plassen som den mest populære forma for å påverke politiske prosessar for ungdom og unge vaksne. For unge har den digitale uttrykksmåten gått noko ned sidan 2017.

Undersøkingar viser at enkelte grupper har ei gjennomgåande lågare deltaking i det offentlege samfunnslivet. Særleg gjeld dette grupper som yngre menn i 20-åra, dei med innvandrarbakgrunn og yngre personar med yrkesfagleg bakgrunn.

At slike grupper gjennomgåande deltek mindre i samfunnsliv, val og politisk aktivitet elles, vil over tid kunne medføre ein underrepresentasjon i politiske organ. Dette vil vidare i ytste konsekvens kunne føre til oppleving av politisk utanforskap og manglande tillit til det politiske systemet.

Forsking viser at tilliten befolkninga har til det norske demokratiet, generelt er solid, vedvarande og gjennomgåande høg. Likevel fortel analysar at det eksisterer skilnader i politisk tillit mellom ulike sosiale grupper, og at skilnadene kan synast å auke. Undersøkingar viser at det finnes ei sosial skeivfordeling av politisk tillit.82 Dei finn at det er lågare tillit til politiske institusjonar og aktørar i grupper med lågare utdanning og svak økonomi, og at det i desse gruppene også er observert ein fallande tillit over tid.

2.10 Kriminalitetsutvikling og omfang

Noreg er stort sett eit trygt land med lite kriminalitet samanlikna med andre land. Folk flest kjenner seg trygge i Noreg.83 Sjølv om det er relativt lite registrert kriminalitet i Noreg, så viser Nasjonal trygghetsundersøkelse at nesten ein av tre respondentar seier dei har vore utsett for minst eitt lovbrot i 2020.84 Dette er langt høgare tal enn det som blir meldt til politiet. Unge er meir utsette enn eldre, og dei er mindre tilbøyelege til å melde lovbrot dei er utsette for. Mørketala er særleg høge for seksuallovbrot. Nasjonal trygghetsundersøkelse viser det ofte er ein relasjon mellom gjerningspersonen og fornærma når det gjeld vald og seksuallovbrot. Det kan vere ein kjenning, venn, kjærast eller ein annan i nær relasjon.

Til liks med dei fleste andre land har lovbrot i Noreg ei tydeleg alderskurve med toppunkt rundt overgangen til 20-åra og deretter ein gradvis reduksjon med aukande alder. Som for kriminaliteten generelt viser tal frå SSB at det har vore ein generell nedgang i registrert kriminalitet gjord av barn og unge dei siste 10–15 åra, men det har vore ein auke i talet på siktingar blant unge under 18 år sidan 2016. Samtidig er nivået framleis lågare enn det var dei ti første åra på 2000-talet. I dei siste fem åra har det vore ein særleg auke for gruppa under 15 år.

Kriminalitet har ein klar kjønnsdimensjon. Menn er overrepresenterte som gjerningsperson når det gjeld dei aller fleste lovbrota. Når det gjeld unge, er det også ein kjønnsskilnad. Mens gutar i langt større grad enn jenter blir sikta for lovbrot, så seier jenter dei er noko meir utsett for lovbrot enn gutar. Kjønnsskilnadene varierer likevel mykje for ulike former for lovbrotstypar. Kvinner er i langt større grad utsette for seksuallovbrot. Menn er i noko større grad utsette for grov vald, men her er kjønnsskilnadene mindre.

2.10.1 Kriminalitet varierer med geografi

Over tid har det likevel eksistert ein geografisk komponent knytt til kriminalitetsomfanget. Det er meir kriminalitet i sentrumsnære strøk enn i meir rurale område. Det å både vere utsett for, og bekymring for å bli utsett for lovbrot, aukar med kommunestorleiken.85 Tilsvarande resultat er det for den registrerte kriminaliteten, ved at det er fleire meldingar til politiet per 1 000 innbyggjarar i kommunar med fleire innbyggjarar. Likevel har denne skilnaden mellom mindre og meir befolkningstette kommunar blitt redusert over tid. Dette kjem av at det har vore ein større reduksjon i meldingar til politiet i større kommunar enn det har vore i mindre kommunar.

Forstørr bilete

Kjelde: Statistisk sentralbyrå 2022, tabell 08486

Det er likevel betydelege skilnader i kva slags kriminalitet som blir gjord på tvers av kommunestorleik. Mens eigedomstjuveri og vinning står for ein betydeleg andel av dei melde lovbrota i folketette kommunar, så er brot på trafikkreglane langt meir vanlege i mindre folketette kommunar.

Samtidig er det store variasjonar inne i kommunane, der det er ein samanheng mellom opphoping av dårlege levekår og kriminalitet i enkelte store byar eller buområde. Område prega av dårlege levekår skårar ofte også høgt når det gjeld kriminalitet. Kriminalitet i lokalmiljøet vil bidra til at bebuarar opplever utryggleik. Utryggleik kan bidra til innskrenkingar i livsutfaldinga og såleis til dårlegare levekår. Også innanfor ein og same by kan tryggleiken opplevast ulikt. Ung i Oslo 2021 viser at ungdom i dei austlege bydelane kjenner meir utryggleik i eige nærmiljø enn ungdommane i dei vestlege bydelane i Oslo gjer.86 Dette kan ha samanheng med ei opphoping av dramatiske enkeltepisodar med valdshendingar i det offentlege rom i enkelte bydelar og område.

Det er ei lita gruppe ungdommar som står for mykje av kriminaliteten for aldersgruppa, og som kan forklare ein stor del av auken for dei under 18 år dei seinaste åra. Dei står bak mykje og alvorleg kriminalitet og er til stor skade for seg sjølve og andre. Det dreier seg om valdslovbrot og narkotikahandel. Sjølv om valden ofte skjer mellom rivaliserande grupperingar, vil det også påverke lokalmiljøet, og det skaper utryggleik når kriminaliteten skjer ute i det offentlege rom. Unge som gjer lovbrot, er også i risiko for å rekrutterast til organisert kriminalitet. Spesielt på det sentrale austlandsområdet er rekruttering til kriminelle gjengar ei utfordring, ifølgje politiet.

Ein rapport utarbeidd av Oslo politidistrikt og Oslo kommune i 2022 tek for seg ungdom under 18 år som gjer gjentekne kriminelle handlingar over fleire år.87 Rapporten viser at det er ei klar overvekt av ungdommar med bustad i levekårsutsette bydelar som Søndre Nordstrand, Gamle Oslo, Alna og Grorud.

2.10.2 Ung og utsett

Ei undersøking om kjenneteikn ved barn og unge som driv med kriminalitet, viser at dei har gjennomsnittleg dårlegare oppvekstvilkår enn andre barn og ungdommar.88 Dei har oftare vore i kontakt med barnevernet i løpet av oppveksten, og foreldra har i gjennomsnitt dårlegare utdannings- og inntektsnivå, tek oftare imot trygdeytingar og har oftare sjølve vore straffa for kriminelle handlingar. Barn og unge som blir sikta, er også overrepresenterte blant dei med svakast prestasjon i grunnskulen. For ungdom som gjer gjentekne og alvorlege kriminelle handlingar, er det ei ytterlegare opphoping av dårlege levekår.

Unge er overrepresenterte blant gjerningspersonar, men dei er også meir utsette for lovbrot enn eldre aldersgrupper.89 Dette gjeld både alvorlege lovbrot som vald og seksuell vald, men også ulike typar tjuveri. Mykje tyder på at lovbrot gjorde av barn og unge i stor grad går ut over jamaldringar. Rapporten frå Oslo politidistrikt og Oslo kommune viser at mange av dei særleg aktive lovbrytarane sjølve er registrerte som offer for kriminalitet.90 Dei kan ha vore vitne til eller sjølve vore utsette for vald eller andre traumatiske opplevingar. Dei lever i familiar med anstrengd økonomi og generelle levekårsproblem. Sjølve har ungdommane problem mellom anna med psykisk helse, dei strever på skulen og deltek lite i organiserte fritidsaktivitetar.

Barn og unge som gjer lovbrot, har ofte vore kjende av hjelpeapparatet frå før, men hjelpa har komme for seint eller er for dårleg koordinert. I tillegg manglar det tiltak som kan hjelpe ungdommane med dei problema dei har. Mellom anna rapporterer konfliktråda at ungdom som gjennomfører straffereaksjonane ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, ikkje i tilstrekkeleg grad får hjelp eller behandling for rusproblem, valds- og aggresjonsåtferd eller skadeleg seksuell åtferd. Også kriminalomsorga rapporterer om at det er vanskeleg å sikre tverrsektoriell hjelp til ungdom i alderen 18–24 år både før, under og etter straffegjennomføring.

2.10.3 Kriminelle grupperingar, gjengar og nettverk

Kriminelle gjengar er ikkje eit nytt fenomen. Gjengkriminalitet har vore eit problem i og rundt dei store byane sidan 1960–1970-åra. Det er mest av den gjengrelatert kriminaliteten i og rundt byar og særleg på det sentrale austlandsområdet. Fleire kriminelle gjengar har i dag tilhald i Oslo og står bak kriminalitet i Oslo.91 Samanlikna med andre byar i Noreg har Oslo som storby særskilde utfordringar med gjengkriminalitet, og dei siste åra har gjengkriminalitet knytt til barn og ungdom i enkelte av Oslos bydelar særleg fått merksemd.

Gjengkriminalitet er eit samansett fenomen, og strukturen i dei kriminelle gjengane varierer frå unge gutar som gjer seg skuldig i ungdomskriminalitet, til andre godt organiserte kriminelle med internasjonale forgreiningar. Narkotikaomsetning er ei viktig inntektskjelde, og miljøa er prega av vald og truslar. Som regel går slike valdshendingar ut over andre med tilknyting til gjengmiljøa. Dette skaper utryggleik i lokalmiljøa og kan bidra til å gi enkelte område i byen eit negativt omdømme.

Risikofaktorane for å bli med i ein gjeng er ein kombinasjon av strukturelle faktorar som fattigdom, arbeidsløyse og nabolag og individuelle faktorar som familiesituasjon og personlege problem. Kriminelle gjengar får lettare grobotn i levekårsutsette område med høg befolkningstettleik, der det å bu trongt gjer at mange, særleg unge gutar, oppheld seg mykje ute i nærmiljøet. I lokalsamfunn der opphoping av levekårsutfordringar er kombinert med gjengkriminalitet, kan dette føre til at utfordringar som overlappar, gjensidig påverkar og forsterkar kvarandre negativt, og at gjengkriminelle får auka fotfeste.92