9 Vegen vidare

9.1 Innleiing

Fosterheim har i lang tid vore det føretrekte tiltaket når barn ikkje kan bu heime med foreldra sine, men fosterheimar er ein knapp ressurs. Det har lenge vore utfordrande å rekruttere nok fosterheimar, og mange barn må vente lenge på ein heim som kan ta imot dei. Regjeringa legg til grunn at fosterheim også i framtida bør vere det føretrekte tiltaket for dei fleste barn som må flytte frå heimen. Det er derfor naudsynt å styrkje fosterheimsordninga med tiltak som skal gi tilstrekkeleg rekruttering og auka stabilitet. Vi må leggje tilhøva til rette for at fosterheimane har dei føresetnadene dei treng for å fylle omsorgsrolla. Det må òg leggjast til rette for at det skal rekrutterast fleire fosterheimar, og at færre barn må flytte i fosterheim i lang avstand frå det opphavlege oppvekstmiljøet sitt. Samstundes må det vurderast om det kan utviklast andre tiltak, som for somme barn kan vere eit betre alternativ enn fosterheim.

9.2 Utviklinga av fosterheimsomsorga

Alle barn treng stabile omsorgsrammer og tilknyting til trygge vaksenpersonar. I tillegg treng dei vern mot negativ sosial læring. Barn som ikkje lenger kan bu heime, skal få desse behova dekte gjennom tiltaka til barnevernet. Det er eit mål at barnevernstiltak skal bidra til positiv endring hos barnet og familien.

Fosterheim har vore det føretrekte tiltaket for barn som må bu utanfor heimen sidan vi fekk barnevernlova av 1953, og dette har blitt understreka i etterfølgjande reformer og proposisjonar. Familien blir rekna som den beste ramma for å gi ein god omsorgs- og oppvekstbase for barn flest, og fosterheim er det barnevernstiltaket som i størst grad fyller denne rolla for barn som ikkje kan bu med foreldra sine. I 2004 blei det gjennomført ei reform på barnevernsområdet. Å styrkje det førebyggjande arbeidet og å hjelpe barn utan at dei må flytte frå nærmiljøet sitt, var viktige målsetjingar. I dette arbeidet skulle òg behovet for institusjonsplassar reduserast, ettersom fosterheimar og familiebaserte tiltak blei sett på som det føretrekte valet. Sidan 2004 har det vore ein liten auke i delen barn som bur i fosterheim kontra institusjon, men delen har vore stabil sidan 2014 (sjå avsnitt 3.2.2).

Mange av barna som treng ein fosterheim, har store omsorgsbehov og samansette utfordringar. Det er vidare ei utbreidd oppfatning at denne gruppa barn har større behov enn før. Ein slik hypotese kan grunngivast på ulike måtar. Den kan knyttast til ei meir overordna samfunnsutvikling der barne- og ungdomsbefolkninga generelt har større vanskar enn før. Spørjeundersøkingar, som Ungdata og levekårsundersøkinga til SSB, viser ein høgare førekomst av psykiske vanskar hos barn og unge.1 Det har òg blitt ein større del unge i befolkninga som har fått diagnosar for psykiske plager og lidingar.2 Hypotesen kan òg grunngivast med at sterkare vektlegging av førebygging og hjelpetiltak i heimen kan ha medført at barna har større vanskar og oppfølgingsbehov når dei fyrst flyttar i fosterheim. Vidare har det blitt hevda at ein del av barna som i dag flyttar i fosterheim, har ein type problembelasting som i tidlegare tider ville tilsagt at dei blei flytta til ein institusjon.

Andre generelle samfunnsendringar, mellom anna endringar i arbeids- og familielivet, påverkar òg fosterheimsomsorga. Familien si rolle i samfunnet, inkludert arbeidsfordelinga mellom foreldra, har endra seg sidan 1950- og 1960-åra. Dette inneber at det òg er nye forventingar og ideal knytt til foreldreskap, med større grad av involvering frå vaksne mellom anna på skulen og i fritidsaktivitetane til barna.3

Endra forventingar til foreldrerolla i kombinasjon med store vanskar og utfordringar blant mange barn og unge kan til saman medføre eit større behov for støtte og oppfølging frå barnevernstenesta. Samstundes har det dei siste åra komme høgare krav og forventingar til fosterheimane, mellom anna i kjølvatnet av dommane i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) (sjå avsnitt 2.3.4). Dommane har gitt tydelegare føringar om at barnevernstiltak er mellombelse, og meir vekt på samvær med barna sine foreldre.

Norsk Fosterhjemsforening meiner at dagens fosterheimsomsorg i for stor grad legg vekt på dugnadsånd, og at det trengst ei større omskifting om ein skal halde tritt med samfunnsendringane. I eit innspel til Nasjonalt barnevernsforum skriv Norsk Fosterhjemsforening:

Et nytt og riktig perspektiv må legges til grunn for hva et fosterhjemsoppdrag reelt sett er: Et fosterhjemsoppdrag er et offentlig omsorgs- og rehabiliteringsoppdrag for barn som ofte har store omsorgsbehov og kan ikke baseres på frivillig dugnadsinnsats fra private familier.4

Norsk Fosterhjemsforening påpeiker at møte og aktivitetar knytte til fosterheimsarbeidet, som rettleiing, samvær, tilsynsbesøk og rettsmøte, skjer i vanleg arbeidstid, og at mange fosterforeldre må frikjøpast heilt eller delvis som følgje av fosterheimsoppdraget. Dei meiner at tida og ressursane som fosterforeldra legg i å vere fosterheim, ikkje samsvarer med ein dugnadsinnsats.

Regjeringa meiner at ein fosterheim fyrst og fremst skal vere ein familie. Fosterheimar skil seg frå andre familiar ved at den daglege omsorga for barnet blir utøvd av fosterforeldra på vegner av barnevernet (ved omsorgsovertaking) eller foreldra (når barn bur i fosterheim som hjelpetiltak), men elles skal fosterforeldra prøve å gi barna ein så normal kvardag og oppvekst som mogleg. Samstundes er det viktig å anerkjenne at fosterheimsoppdraget kan vere eit krevjande oppdrag. Vilkåra for fosterheimsoppdraget må spegle anerkjenning og støtte til fosterfamiliane. Oppfølginga og tilrettelegginga fosterfamilien får, bør støtte opp under at fosterforeldre i ordinære fosterheimar skal kunne halde fram med å jobbe ved sida av fosterheimsoppdraget. Rammene rundt må òg vere føreseielege for barnet og fosterfamilien, men samstundes vere så fleksible at dei kan tilpassast behova deira.

9.3 Fosterheimen sin plass i omsorgstilbodet til barn

I dag kan barnevernstenesta velje mellom to tiltak for barn dei har omsorga for: institusjon og fosterheim. Fosterheim har blitt sett på som det føretrekte alternativet, med ei meir familiebasert omsorg, som i større grad dekkjer det behovet barn har for stabil vaksenkontakt.

Det har lenge vore utfordrande å skaffe nok fosterheimar. Sjølv om det er fleire klargjorde heimar som står ledige, er det ikkje sikkert at desse heimane samsvarer med behova til barna som treng fosterheim. Fosterheimane som blir rekrutterte, må ha dei føresetnadene og eigenskapane som trengst for å ta hand om dei særlege ressursane og behova til barna. At fosterheimar er ein knapp, men verdifull ressurs, blir òg trekt fram i Menon Economics analyse av den samfunnsøkonomiske verdien av fosterheimar i Noreg.5

9.3.1 Fosterheim skal framleis vere det føretrekte tiltaket for barn som ikkje kan bu heime

Sunne, stabile vaksenrelasjonar, tryggleik og vern er dei viktigaste faktorane i oppvekstmiljøet til eit barn. Ingen omsorgstiltak vi kjenner i dag, får til dette betre enn fosterheim. Regjeringa meiner derfor at fosterheim bør vere det føretrekte tiltaket for barn som må flytte frå heimen sin, i framtida òg. Samstundes må vi sjå på om det er behov for å vidareutvikle tilbodet til barn som treng tiltak utanfor heimen, i tråd med behova til barna. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) fekk i 2021 i oppdrag å vurdere tilbodet til barn og unge som treng tiltak utanfor heimen.6 Sluttrapporten frå direktoratet viser at mange barn og unge har behov for eit anna tilbod enn fosterheim og institusjon, og at omsorgstilbodet i barnevernet dermed ikkje er godt nok tilpassa eller fleksibelt nok for alle barn sine behov. Det trengst derfor nye tiltak, i tillegg til at det bør utviklast meir differensierte og fleksible tiltaksmodellar.7

Regjeringa vil vurdere å endre innretninga av kommunale butiltak, og dette omtaler vi nærare nedanfor. Andre døme kan vere to-base-løysingar i form av to fosterheimar samstundes eller fosterheim i kombinasjon med institusjon. I samband med dette har Bufdir fått i oppgåve å etablere ei partssamansett gruppe med representantar frå KS, brukarorganisasjonar og andre relevante aktørar. Gruppa skal gi innspel til tiltak eller tiltaksmodellar som kan bidra til å heve kvaliteten i tilbodet til barn som treng tiltak utanfor heimen, med særleg vekt på fosterheimsområdet. Eit døme på ein tiltaksmodell som gruppa kan vurdere, er Mockingbird Family Model frå Storbritannia.8 Modellen består av ei gruppe fosterheimar og ein såkalla knutepunktheim. Knutepunktheimen er ein heim med fosterheimserfaring, men utan heimebuande fosterbarn, som har som føremål å leggje til rette for samlingar, individuell rettleiing og praktisk støtte til fosterfamiliane. Heimen kan gi avlasting og anna hjelp i akuttsituasjonar, forsterke relasjonane mellom fosterfamiliane og lokalsamfunnet og dessutan ha ei støttande rolle for familien til barnet.

Skal vi klare å tilby mange nok fosterheimar i framtida, og skape stabile tilhøve i fosterheimane, må rammene for fosterforeldra tilpassast betre, både ut frå behova til barna og ut frå behova som fosterforeldra har. Fosterforeldra må oppleve føreseielege og trygge rammer og ein anerkjenning som speglar det viktige oppdraget dei har. Barna må oppleve at fosterheimen deira er ein heim som ikkje skil seg mykje frå andre heimar der barn veks opp.

Tiltaka som er omtalte i kapittel 4 til 8 i denne meldinga, skal støtte opp under fosterheim som det føretrekte tiltaket for barn som ikkje kan bu heime. Undersøkingar viser at fosterforeldre i all hovudsak blir motiverte av ønsket om å hjelpe barn som treng det.9 Dei viktigaste grepa i meldinga skal derfor bidra til at fosterforeldre skal få tilstrekkeleg støtte til å kunne stå i oppdraget, i form av betre oppfølging, rettleiing og praktisk tilrettelegging. Tiltaka i meldinga skal òg bidra til at kommunane og Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) samarbeider betre om å finne fosterheimar til barn som treng det, at fleire barn får ein fosterheim i nærleiken av sitt nærmiljø, og at fleire får ein fosterheim i familien eller det nære nettverket sitt.

Sjølv om undersøkingane blant fosterforeldre tyder på at dei i lita grad er motiverte av økonomiske insentiv, har dei behov for føreseielege økonomiske rammevilkår. Dette har vore ein viktig bodskap frå Norsk Fosterhjemsforening. Vidare er fosterforeldre avhengige av å vite at dei ikkje risikerer økonomiske tap som følgje av at dei tek på seg oppdraget. Tiltaka som er presenterte i kapittel 7, skal sørgje for at dei økonomiske rammevilkåra til fosterheimane blir meir føreseielege.

9.3.2 Meir bruk av førebyggjande tiltak kan forhindre at barn må flytte ut av heimen

Tiltaksapparatet til barnevernet består av eit hierarki av tiltak som i ulik grad grip inn i livet til barn og unge. Figur 9.1 gir ei overordna framstilling av tilbodet til barn i barnevernet, inkludert det arbeidet som kjem før barnevernet blir involvert. Barnevernsreforma som tredde i kraft 1. januar 2022, skal styrkje det førebyggjande arbeidet. Dersom kommunane lukkast med å nå måla i barnevernsreforma gjennom tidleg innsats og godt samarbeid mellom dei kommunale tenestene, kan det bidra til å redusere behovet for fosterheimar og institusjonsplassar. Tidleg innsats og betre tverrsektorielt samarbeid er òg sentralt i regjeringas arbeid med den kommande stortingsmelding om sosial utjamning og mobilitet for barn og unge.10

Forstørr bilete

Barnevernet kan førebyggje behov for omsorgsovertaking ved å komme tidleg inn med verksame hjelpetiltak som bidreg til ei positiv endring for familien. For at kommunane skal bli i stand til å komme tidleg inn, bør det utviklast gode arbeidsmetodar for å avdekkje risiko hos barn tidleg.11

Fleire tilsyn og rapportar har vist at mange kommunar har for svak systematikk i arbeidet med val og evaluering av tiltak, og at det er utfordringar i samarbeidet med andre tenesteytande sektorar.12 Det varierer òg i kor stor grad barnevernstenesta involverer barn og foreldre i val, tilpassing og vurdering av hjelpetiltak. Grunnmodell for hjelpetiltak er ei stor satsing innanfor hjelpetiltaksområdet. Målet med grunnmodellen er å heve kvaliteten på arbeidet barnevernstenestene gjer med hjelpetiltak, og å bidra til å normere korleis dette arbeidet bør utførast.

I arbeidet med grunnmodellen samarbeider Bufdir med kommunar, brukarorganisasjonar og relevante forskingsmiljø for å utvikle dei kunnskapsbaserte råda om korleis barnevernstenestene skal kunne gi god hjelp. Modellen skal gi støtte til tenestene ved val, tilpassing, oppfølging og evaluering av hjelpetiltak, i tillegg til å systematisere arbeidet med medverknad. Utviklinga av grunnmodellen held fram ut 2024, før implementeringsfasen byrjar.

Ein viktig del av barnevernet sitt arbeid med å gi familiar rett hjelp til rett tid, handlar om å få til godt samarbeid med andre tenester, slik at familiane får eit heilskapleg tenestetilbod. For å styrkje oppfølginga av utsette barn, unge og familiane deira er det med verknad frå 1. august 2022 vedteke føresegner om samarbeid, samordning, barnekoordinator og individuell plan. Det er utarbeidd ei rettleiing om korleis tenestene kan samarbeide for at utsette barn og unge og familiane deira skal få betre hjelp.

Barn i fosterheim har behov for og rett til helsehjelp, og barnevernstenesta har derfor ofte behov for å samarbeide med helsesektoren. Som omtalt i kapittel 4 blei nasjonalt forløp for barnevern – kartlegging og utgreiing av psykisk, somatisk og seksuell helse, tannhelse og rus lansert i 2023. Bufdir og Helsedirektoratet jobbar med å implementere forløpet i tenestane. Forløpet skildrar ansvar, oppgåver og samarbeid mellom den kommunale barnevernstenesta, kommunale helse- og omsorgstenester, den fylkeskommunale tannhelsetenesta og spesialisthelsetenesta for barn og unge. Forløpet gir òg råd om korleis samarbeidet mellom tenestene kan innrettast slik at dei samarbeider godt om tidleg kartlegging og utgreiing av barn i barnevernet.

I tillegg til hjelpetiltak som kommunen har ansvaret for å setje i verk, kan staten (Bufetat) tilby spesialiserte hjelpetiltak i heimen der det kan forhindre at barnet må flytte ut av heimen.13 Det statlege tilbodet skal vere eit supplement til det kommunale hjelpetiltaksarbeidet. Tilbodet omfattar hjelpetiltak som krev store opptaksområde for å etablere fagmiljø med naudsynt kompetanse, og som det derfor er vanskeleg for kommunar flest å få implementert i eigne tenester.

Dei spesialiserte hjelpetiltaka er viktige verkemiddel for å forhindre at det blir naudsynt med meir inngripande tiltak, som omsorgsovertaking, og dessutan for å kunne gi rett og god hjelp til barn og unge med store utfordringar. Bufetat tilbyr i dag dei spesialiserte hjelpetiltaka multisystemisk terapi (MST) og relasjonsfokusert familieterapi (RFT, tidlegare FFT).

Uavhengig av arbeidet kommunane gjer med førebygging og tidleg innsats, vil somme barn uansett ha behov for tiltaka i den øvste delen av pyramiden. Somme barn vil framleis måtte flytte ut av heimen.

9.3.3 Kommunale butiltak som omsorgstiltak for barn

Barn som treng tiltak utanfor heimen, skal ikkje måtte vente lenge på fosterheim. Det må likevel mange barn i dag. Ein må sjå på om det er andre tiltak i kommunane enn fosterheim som òg kan sikre barns behov for omsorg, tryggleik, ei stabil tilknyting og ei positiv utvikling.

I Bufdirs tiltaksutgreiing konkluderer direktoratet med at det er behov for alternative tiltak for ungdommar som ikkje passar inn i dagens institusjonstilbod, og som det samstundes kan vere vanskeleg å finne fosterheim til. Det kan vere vanskelegare å finne fosterforeldre som ønskjer å ta imot ungdom, enn det er å finne fosterforeldre som vil ta imot yngre barn. Blant dei eldre ungdommane er det heller ikkje alle som ønskjer ei ny familietilknyting sjølve. Kommunale butiltak blir trekte fram som eit viktig tiltak på dette området, og direktoratet meiner det er behov for tydelegare regulering og ei lovendring som opnar for bruk av butiltak ved omsorgsplasseringar.14 Tilsvarande meiner Barnevernsinstitusjonsutvalet15 at kommunale butiltak med heildøgns omsorg kan vere rett tilbod for somme barn som barnevernet har overteke omsorga for. Utvalet føreslår dette som eit nytt omsorgstiltak som kommunane kan etablere sjølve, med krav til kvalitet, godkjenning og tilsyn.

Kommunale butiltak er tiltak utanfor heimen som verken er institusjonar eller fosterheimar, men som kan brukast som eit frivillig hjelpetiltak etter barnevernslova § 3-1. Kommunale butiltak er ofte ein sentral del av tilbodet til ungdom over 18 år. DUE og Foyer er døme på kommunale butiltak som i dag blir nytta som frivillig hjelpetiltak i barnevernet, sjå boks 9.1 under.

For dei aller fleste kommunane er fosterheim det einaste kommunale omsorgstiltaket dei har høve til å bruke. Kommunar kan etablere eigne barnevernsinstitusjonar etter godkjenning frå Bufetat, men i dag er det berre etablert slike institusjonar i Larvik og Alta. Med kommunale butiltak med heildøgns omsorg vil kommunane få høve til å differensiere tilbodet dei gir, ut frå behova og alderen til barna. Det er grunn til å tru at somme av barna som i dag ventar på fosterheim, kan få eit fullgodt tilbod i eit nytt omsorgstiltak, som ikkje har den tette familiære konstruksjonen som ein fosterheim, men som heller ikkje er innretta som ein institusjon.

I dag har kommunen berre høve til å tilby kommunale butiltak som frivillig tiltak etter barnevernslova § 3-1. Regjeringa ønskjer å endre dette og har sendt på høyring16 eit forslag om at kommunane skal kunne tilby butiltak med heildøgns bemanning som eit frivillig, samtykkebasert hjelpetiltak etter barnevernslova § 3-2. I slike tilfelle vil det framleis vere foreldra som har omsorga for barnet. Departementet vil vurdere eit slikt tiltak nærare på bakgrunn av innspel frå høyringsinstansane.

Bufdir og Barnevernsinstitusjonsutvalet meiner at eit slikt tiltak òg bør kunne nyttast ved omsorgsovertakingar. Å opne opp for bruk av kommunale butiltak ved omsorgsovertakingar vil krevje ytterlegare utgreiing av rammene for og innhaldet i eit slikt tiltak. Dette gjeld mellom anna kva målgrupper det skal vere aktuelt for, kva krav som skal stillast til bemanning, og korleis godkjenning og tilsyn skal regulerast.

Regjeringa har i høyringsnotatet oppmoda høyringsinstansane til å komme med innspel og synspunkt på behovet for eit nytt lovregulert omsorgstiltak i barnevernet, og korleis eit slikt tiltak eventuelt kan innrettast. Slik regjeringa vurderer det førebels, bør eit slikt tiltak mellom anna innrettast mot eldre ungdom som ikkje har komplekse behov, og som føretrekkjer å bu i eit slikt tiltak framføre i ein fosterheim eller i ein institusjon.

9.3.4 Institusjon er det rette tilbodet for somme barn

For somme barn er ikkje fosterheim det best eigna tiltaket. Somme barn treng meir spesialisert hjelp, som dei best kan få av ein barnevernsinstitusjon. Barnevernsinstitusjonsutvalet peiker på at barn ofte må flytte fleire gonger før dei får tilbod om institusjonsopphald. Stadige brot i fosterheimar kan føre til at utfordringane til barna eskalerer.17 Utvalet meiner derfor at det bør gjerast tydeleg at dei få barna som treng den spesialiserte hjelpa ein institusjon kan tilby, må få det før utfordringane har fått vekse seg for store. Institusjon må ikkje betraktast som ein siste utveg, men eit godt tilbod til dei barna som treng det.

Regjeringa støttar utvalet i at institusjon skal betraktast som eit godt tilbod til dei barna som treng det. God tverrfagleg kartlegging, tilstrekkeleg kapasitet og eit fleksibelt institusjonstilbod er blant føresetnadene som må liggje til grunn for å sikre at barna får eit tiltak som møter behova deira.

Å forbetre den tverrfaglege kartlegginga av barn som skal på institusjon, og å innrette institusjonstilbodet på ein meir fleksibel måte inngår i forslaga som er presenterte i NOU 2023: 24 Med barnet hele vegen. Høyringa viser at det er brei semje om utfordringsbiletet og den heilskaplege retninga som utvalet føreslår. Dette gir eit godt grunnlag for vidare arbeid. Forslaga skal følgjast opp og greiast ut vidare i dei aktuelle departementa. Våren 2024 lanserte regjeringa ein strategi for institusjonstilbodet, med mål om at alle barn som treng eit institusjonstilbod, skal få eit heilskapleg, føreseieleg og tilpassa omsorgs- og hjelpetilbod som styrkjer ressursane og framtidsmoglegheitene deira.18 Regjeringa har òg sett i gang ein gjennomgang av institusjonsområdet for å sikre ein effektiv ressursbruk. Områdegjennomgangen skal ferdigstillast i 2024. Konkrete tiltak vil i all hovudsak bli lagde fram i kvalitetsmeldinga våren 2025.

9.3.5 Oppsummering

Fosterheimar er ein viktig berebjelke i tiltaka velferdssamfunnet tilbyr barn og unge som ikkje kan bu heime. I denne meldinga er det fremja tiltak for å styrkje rammene rundt fosterfamilien og støtte kommunane i oppfølgingsarbeidet, tiltak for å betre rekrutteringa av fosterheimar og tiltak som skal sørgje for at færre barn må flytte i fosterheim langt unna nærmiljøet sitt.

Føreseielege og trygge rammer er viktig både for barn i fosterheim og for fosterforeldre. Regjeringa vil føre vidare arbeidet med å styrkje den framtidige fosterheimsomsorga. Samstundes vil vi sjå på korleis det heilskaplege tilbodet til barn som treng tiltak utanfor heimen, kan vidareutviklast slik at det betre møter dei behova barn og unge har.

Andre prosessar på barnevernsfeltet, som oppfølginga av forslaga frå Barnevernsutvalet og Barnevernsinstitusjonsutvalet, vil òg påverke rammene for fosterheimsomsorga i tida framover. Forslaga vil mellom anna bli følgde opp i den kommande kvalitetsreforma.