9 Forsøk og utprøving

9.1 Situasjonen i dag

Innovasjon kan være komplekst og medføre risiko. For å håndtere disse sidene av innovasjon, kan forsøk og eksperimentering være hensiktsmessige tilnærminger.

Forsøk blir ofte gjennomført innenfor en definert tidsramme og et avgrenset område, hvor de involverte får testet effekten av nye løsninger i et realistisk miljø. Det gjør at man kan redusere kostnaden og risikoen, sammenlignet med om alle kommuner eller virksomheter må gjennomføre det samme. Ved bruk av kontrollgrupper og/eller følgeevaluering vil det kunne avdekkes hva som har ønsket effekt og hvilke løsninger man ikke bør gå videre med. I større studier vil det være en forutsetning at forskere er koblet inn i arbeidet. Dette legger til rette for at alle som er involvert genererer kunnskap og læring som andre kan benytte, og gir grunnlag for å vurdere om løsningene bør eller ikke bør implementeres og spres i større skala.

Det finnes ulike begreper og metoder for utprøving av nye løsninger. I nordisk sammenheng brukes gjerne begrepene forsøk og eksperimentering litt om hverandre. I denne meldingen brukes i hovedsak begrepet forsøk om det å teste ut nye løsninger.

Det foregår og har foregått forsøk i Norge i lang tid, men det finnes ingen samlet oversikt over forsøk, prøveordninger eller labvirksomhet i offentlig sektor i dag. Begreper og ordninger er også under utvikling, både i Norge og resten av verden.

9.1.1 Juridiske rammer for utprøving av nye løsninger

Alle typer forsøk og utprøving av nye løsninger som etableres i offentlig sektor må forholde seg til de lover og forskrifter som regulerer offentlig virksomhet. Noen forsøk gjennomføres etter aktuelle lovbestemmelser som regulerer forsøk ved at det, på visse vilkår, åpnes for å gjøre unntak fra gjeldende lover eller forskrifter. Noen lovbestemmelser åpner selv for dispensasjoner fra øvrige krav for å kunne prøve ut nye ting.

Det er i flere tilfeller mulig å prøve nye løsninger uten at det er behov for unntak fra lov eller forskrift. Dette kan for eksempel være utprøving av nye måter å organisere det interne arbeidet i virksomheten på eller nye digitale løsninger for å ha en mer effektiv saksbehandling. I det partsbaserte utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune testet kommuner alternative turnusordninger for å oppnå mer heltidsarbeid. Stillingsprosent var en indikator som ble målt både før, underveis og ved slutten. Kommunene rapporterte inn hvilke løsninger de testet og hvilke resultater de oppnådde. Testingen krevde ikke unntak fra lovverket, men noen alternative turnuser krevde godkjenning fra partene i arbeidslivet.

Regulatoriske sandkasser

Begrepet regulatoriske sandkasser blir brukt om måter å prøve ut nye teknologier, lovreguleringer og forretningsmodeller innenfor gitte rammer. Konseptet regulatoriske sandkasser har særlig vært brukt i finanssektoren, hvor man har gitt utvalgte virksomheter mulighet til å teste bestemte produkter, teknologier eller tjenester på et begrenset antall kunder og i en begrenset tidsperiode, under tett oppfølging av tilsynsmyndigheten. Det kan også dreie seg om omfattende tiltak med tett oppfølging og veiledning fra for eksempel tilsynsmyndighetene på et konkret område. Finanstilsynet åpnet i desember 2019 for søknader til en regulatorisk sandkasse for finansiell teknologi (boks 9.1).

Unntaksbestemmelser

En annen måte å prøve ut nye løsninger på, er å benytte seg av unntaksbestemmelser i gjeldende lover om for eksempel krav til virksomheten eller aktivitetene. Lov om utprøving av selvkjørende kjøretøy er et slikt eksempel, hvor loven selv åpner for å prøve ut nye løsninger. Et annet eksempel er § 25 i den nye havne- og farvannsloven som imøtekommer ny teknologi som selvkjørende, autonome skip. Paragrafen åpner for at man etter søknad kan få tillatelse til autonom kystseilas og fritak fra kravet om los. Denne typen lovhjemlede unntaksbestemmelser fra en lovs øvrige krav er det lang erfaring med. Det er nyttige utprøvingstiltak som ikke må gå veien om forsøksloven eller forsøksbestemmelser i særlov.

I noen særlover finnes det egne forsøkshjemler. Et eksempel er opplæringsloven som gir hjemmel for å gjøre avvik fra regelverket for tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk. Valgloven har egen hjemmel om forsøk ved gjennomføring av valg. Barnevernloven har en forsøkshjemmel som gir anledning til å gjøre unntak fra lovbestemt taushetsplikt i flere særlover.

I noen tilfeller kan det være aktuelt med endring i lov eller forskrift for å etablere en egen forsøkshjemmel i sektorregelverket basert på konkrete saker og faglige vurderinger, slik at det muliggjør forsøk.

Forsøksloven

Den viktigste loven om formelle forsøk er forsøksloven (lov av 27.06.1992 nr. 87). Den har som formål å åpne for forsøk som et ledd i å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlige forvaltning og å få en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsnivåer. Loven skal bidra til forbedring av offentlig tjenesteyting overfor borgerne, best mulig ressursutnyttelse og gode demokratiske styringsformer.

Loven åpner for at stat, fylkeskommune og kommune etter søknad kan få gjennomføre forsøk. Det gir mulighet for avvik fra blant annet sentrale regler om hvordan virksomhetene skal organisere seg og løse sine oppgaver. Det er også adgang til å avvike fra lovbestemmelser om oppgavefordeling mellom disse organene.

Forsøk må være forsvarlig og faglig godt underbygget. De gjelder for en periode på inntil fire år, med enkelte muligheter for å forlenge perioden. Forsøkene må ta sikte på å oppfylle formålene i lovens § 1 som sier at målet skal være å teste om ordningen er så god at det er ønskelig å gjøre det til en fast ordning. Forsøket må også inneholde et godt opplegg for evaluering.

Det kan ikke gjennomføres forsøk som innebærer avvik fra kommunelovens grunnleggende regler om organisering av kommuner og fylkeskommuner, sentrale saksbehandlingsregler eller annet som vil innebære en innskrenkning av rettigheter eller utvidelse av plikter for enkeltpersoner. Det kan heller ikke godkjennes forsøk etter forsøksloven med materielt nytt innhold, det vil si forsøk som innebærer rene dispensasjoner fra loven.

Ved gjennomføring av forsøk skal det utarbeides nærmere regler for gjennomføringen av det enkelte forsøket. Gjelder det forsøk i kommuner skal kommunestyret vedta forskrifter om det aktuelle forsøket som deretter godkjennes av departementet.

9.1.2 Eksempler og erfaringer

Å gjennomføre forsøk er ikke noe nytt verken i Norge eller andre nordiske land. I kommunesektoren har det blant annet vært gjennomført forsøk med direkte valg av ordfører, utvidet myndighet til ordfører, stemmerett for 16-åringer og den politiske organiseringen i kommunene. Forsøkene med direkte ordførervalg og stemmerett for 16-åringer ble avsluttet og ble ikke foreslått videreført som permanente løsninger. Forsøk om utvidet myndighet til ordfører resulterte i nye regler i kommuneloven av 2018. Forsøket om politisk organisering i kommunen var et sentralt grunnlag for at kommuneloven fra 1992 innførte muligheten for at kommunene kunne benytte seg av en parlamentarismemodell fremfor formannskapsmodellen.

Forsøkene på valgområdet som er gjennomført de siste valgene har gitt avgjørende bakgrunn for å vurdere om løsningene skulle innføres for resten av landet (boks 9.2).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet startet i 2019 et forsøk med anonyme jobbsøknader i staten. Forsøket skal dokumentere om bruk av anonyme søknader fører til at flere innvandrere innkalles til jobbintervju og tilbys stilling hos en statlig arbeidsgiver. Alle departementene har pekt ut én virksomhet som skal delta i forsøket. Forsøket startet våren 2019 og avsluttes i 2020 med en påfølgende evaluering. Forsøket er en del av regjeringens integreringsløft. Målet for integreringsløftet er at innvandrere i større grad skal delta i små og store fellesskap i samfunnet. Det viktigste er at flere kommer i jobb.

Experimental Finland

I Finland etablerte regjeringen i 2016 programmet Experimental Finland, med mål om å fremme en eksperimentell kultur i forvaltningen. Tiltaket var forankret på Statsministerens kontor, og innebar en tredelt satsing:

• uttrykke et tydelig politisk ønske om at offentlig sektor skal eksperimentere mer

• organisere opplæring i eksperimenterende arbeidsformer

• gjennomføre konkrete eksperimenter på strategiske områder for regjeringen

Mange ulike eksperimenter ble gjennomført og har resultert blant annet i en guide for hvordan støtte prosjekter som utfører forsøk. De ulike delene av programmet lever nå videre i en annen form, nå som eksperimentering er blitt en større del av forvaltningens arbeidsform.

Frikommuneforsøk i Norden

Siden midten av 80-tallet har frikommuneforsøk blitt gjennomført til sammen seks ganger i Sverige, Danmark, Norge og Finland1. Begrepet frikommune blir brukt om kommuner som gjennom en egen lovbestemmelse får unntak fra utvalgte lover og regler. Frikommuneforsøkene har vært basert på premisset om at generering, testing og spredning av innovasjoner skjer i rommet mellom statlig styring og lokal autonomi. I motsetning til flesteparten av andre utviklingsprogram med mål om å teste og mulighet for å feile, inkluderer frikommuneprogram juridiske prosedyrer for å få unntak fra lover som regulerer lokale tjenester

I Norge vedtok Stortinget allerede i 1986 et frikommuneforsøk der utvalgte kommuner fikk teste ut nye måter å organisere tjenestene på. I januar 1991 var til sammen 63 forsøk godkjent. Omfanget av forsøkene varierte og noen kommuner hadde flere forsøk.

Grimstad fikk i 1989 status som frikommune for å prøve ut samordnet styring av sosialhjelp, trygd og arbeidsmarkedstiltak overfor unge. Senere prøvde blant annet Løten og tolv andre kommuner ut tilsvarende ordninger. Dette ble også kalt samordningsforsøket. Erfaringene fra disse kommunene ble brukt i utformingen av NAV-reformen.

Erfaringene fra frikommuneforsøket var delte. De utløste engasjement og stimulerte utviklings- og fornyelsesarbeidet generelt. Men det var vanskelig å overføre erfaringer til reformtiltak og det var ikke lett å identifisere sikre årsakssammenhenger basert på erfaringsgrunnlag i enkeltkommuner. Basert blant annet på erfaringene fra frikommuneforsøkene, kom forsøksloven av 1993. Dette ble da en generell, permanent forsøkslov, som avløste frikommuneloven, og som også skulle gjelde staten og statlig initierte forsøk i kommunesektoren.

I Danmark har det vært nærmest sammenhengende frikommuneforsøk siden 2012. Det pågående frikommuneforsøket gjelder for perioden 2016–2020. Forsøkene i Danmark er forankret i en avtale mellom regjeringen og KL2. Til forskjell fra tidligere frikommuneforsøk er det pågående forsøket organisert slik at kommunene inngår i tematiske nettverk. Det er valgt ut åtte frikommunenettverk med hvert sitt overordnede tema, og i alt 44 kommuner deltar. Tanken er at mer samlede forsøk med flere kommuner vil gjøre det enklere å samle og systematisere kunnskap, og gjøre det enklere å følge opp og spre resultater til alle kommunene. Det blir også enklere å følge utviklingen innenfor de enkelte temaene.

Labvirksomhet

Det siste tiåret har en rekke land bygget opp innovasjonslaber for offentlig sektor. En lab er et rom, fysisk eller metodisk, der testing, eksperimentering og måling kan skje under mest mulig kontrollerte forhold. Hensikten med labvirksomheten har vært å finne nye måter å utvikle tjenester, løsninger og politikk. Labene har tatt i bruk metoder som design thinking og tjenestedesign (kapittel 8), forsøk og analyse av stordata. Arbeidet i labene tar gjerne utgangspunkt i brukerbehov, innenfor en ramme som gir frihet til å utforske eller teste før løsningen eventuelt blir tatt i bruk. Det er altså ikke klare skiller mellom forsøk og labvirksomhet.

I Sverige har regjeringen gitt i oppdrag til den statlige innovasjonsmyndigheten Vinnova å innføre eksperimenterende arbeidsformer gjennom Policylabs. De definerer en policylab som en tilfeldig eller etablert gruppe av aktører med ulike kompetanser, som anvender og utvikler innovative metoder for å forandre regelverk. I policylaben bruker de brukersentrerte kompetanser og metoder for å teste, eksperimentere og lære innen policyutvikling.3

Policy Lab i UK bringer nye utviklingsmetoder for politikk til virksomheter i hele offentlig sektor, hjelper med å utvikle tjenester med brukeren i sentrum, og bruker dataanalyse og nye digitale verktøy. Der er altså ikke regelverksendring i kjernen av virksomheten.4 Et mål i både Sverige og UK er en mer åpen, brukersentrert og endringsdyktig offentlig sektor.

Helsinki Design Lab i Finland fremmer det de kaller strategisk design, som hjelper beslutningstagere til å se det store bildet og skape helhetlige løsninger. Dette kan ligne formålet med StimuLab i Norge.

Eksempler på labvirksomhet i Norge er Norwegian Battle Lab and Experimentation i forsvaret (boks 9.3), fremtidslaben Ålesund (boks 9.4), StimuLab (kapittel 8), og Universitetskommunesamarbeidet Trd.3.0, et samarbeid mellom Trondheim kommune og NTNU (boks 12.2).

9.2 Vurdering av situasjonen

Det er mange hensyn som må tas når forsøk skal gjennomføres, blant annet fordi det offentlige utøver myndighet og innbyggernes rettssikkerhet og likebehandling må ivaretas på en god måte. Forsøksloven gir noen grenser, blant annet skal ikke forsøk innebære innskrenking av rettigheter eller utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lovgivning. Dette er grunnleggende for å ivareta tilliten til det offentlige. Tilliten til det offentlige vil være sentral ved eksperimentering og forsøk generelt. På den ene siden er det bra med avgrensede forsøk eller eksperimenter, slik at nye ideer kan prøves ut før det innføres i større skala. På den annen side vil for mange forsøk med løsninger som viser seg å fungere dårlig, også kunne svekke tilliten til det offentlige.

Der et forsøk viser seg å gi gode resultater, bør de nye løsningene kunne implementeres og erfaringene spres. I de tilfellene der et forsøk ikke oppnår ønsket effekt, bør lærdommene brukes i det videre arbeidet og deles med andre aktører som vurderer lignende forsøk. For å få til dette, må eksperimenter og forsøk evalueres grundig. I tillegg bør det fra starten av legges til rette for eventuell implementering og spredning. Det er flere eksempler på vellykkede innovasjoner i offentlig sektor som ikke skaleres og spres. Å gjennomføre en rekke forsøk med positive resultater, uten at de implementeres og fører til varig endring, kan gi tretthet i organisasjonen.

Å utvikle et godt opplegg for forsøk er viktig, og noen ganger må forsøket virke i en viss tidsperiode, oftest over flere år, for å kunne si noe om effekten. Når det sluttføres må forsøket også evalueres. Noen ganger kan det være hensiktsmessig å forsøke å oppnå erfaringer raskere enn gjennom formelle forsøk. Det kan være utfordrende å identifisere sikre årsakssammenhenger mellom modeller og resultater. Det kan derfor ikke uten videre generaliseres fra forsøk i én eller få kommuner eller virksomheter, til alle lignende kommuner eller virksomheter.

I noen tilfeller kan forsøk være så kontroversielle eller kompliserte at det kan være vanskelig å få etablert enighet mellom de berørte instanser, både om prosjekt, om evaluering og til sist om eventuelle reformer. Videre kan det være krevende å identifisere hvilke lover og regler som eventuelt må endres, eller om det i det hele tatt er behov for unntak fra lovverket. Dette viser erfaringer fra den pågående danske frikommuneordningen, der en rekke av søknadene om forsøk er blitt vurdert til ikke å være aktuelle å følge opp.5

9.3 Veien videre

Forsøksloven har nå virket i snart tretti år. Den siste tiden har loven imidlertid blitt brukt mindre. Enkelte kommuner har søkt, men noen av søknadene har vist seg å gjelde forsøk der det ikke er behov for fritak fra lovbestemmelser. Regjeringen vil se på behovet for eventuelle endringer i forsøksloven, som blant annet kan gi bedre muligheter for innovasjon og nytenking i offentlig sektor. Våren 2020 lyste Kommunal- og moderniseringsdepartementet ut et oppdrag om en utredning som skal evaluere forsøksloven og vurdere behovet for eventuelle endringer. Endringene skal blant annet ha som mål å bidra til flere forsøk. Det er videre ønskelig at utredningen også har en vurdering av hvilket handlingsrom forsøksloven gir og hvilke endringer som eventuelt er aktuelle for testing av nye løsninger basert på kunstig intelligens.

Et statlig initiert tiltak for mer utprøving av nye løsninger kan gi oppmerksomhet om, og mobilisere til, bruk av eksperimentering og forsøk både med og uten lovunntak. Det kan bidra til å generere nye idéer og mobilisere til utprøving av nye løsninger. Samtidig viser erfaringer og forskning at utprøving av løsninger må ha et tydelig og omfattende evalueringssystem på plass for å kunne overføre eventuelle løsninger til andre, og at det fra starten av bør planlegges for hvordan erfaringene kan spres videre. Regjeringen vil se på hvordan offentlig sektor mer systematisk kan bruke forsøk til å teste ut nye løsninger på større samfunnsutfordringer.

Regjeringen vil etablere en regulatorisk sandkasse for personvern under Datatilsynets myndighetsområde, som omtalt i strategi for kunstig intelligens6. Regjeringen er positiv til å etablere regulatoriske sandkasser innenfor flere områder hvis det er etterspørsel etter det.

9.4 Regjeringen vil

Forsøk og regulatoriske sandkasser er eksempler på måter å prøve ut nye løsninger i praksis.

Regjeringen vil

• vurdere behovet for endringer i forsøksloven, som kan gi bedre muligheter for innovasjon og nytenking i offentlig sektor

• vurdere hvordan man mer systematisk kan bruke forsøk til å teste ut nye løsninger på større samfunnsutfordringer

• etablere en regulatorisk sandkasse for personvern under Datatilsynets myndighetsområde, som omtalt i strategi for kunstig intelligens