2 Utsiktene for finansiell stabilitet

2.1 Innledning

Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Koronapandemien har preget den økonomiske utviklingen både hjemme og ute det siste året. Våren 2020 måtte regjeringen sette inn strenge smitteverntiltak for å redusere spredningen av viruset og verne om kapasiteten på sykehusene. Tiltakene førte til det dypeste tilbakeslaget i norsk økonomi siden krigen. Det meste av fallet i aktiviteten gjennom fjoråret er hentet inn igjen, men det er store forskjeller mellom næringer. Det er stor usikkerhet om forløpet for smitte, smitteverntiltak og norsk økonomi fremover. Departementet vil legge frem nye vurderinger av de økonomiske utsiktene i Revidert nasjonalbudsjett i mai.

På tross av kraftige fall i den økonomiske aktiviteten, var flere av de toneangivende aksjemarkedene allerede i juli 2020 tilbake på nivåene før markedsuroen tiltok i februar. Utviklingen må sees i sammenheng med de kraftfulle virkemidlene fra sentralbankene og myndighetene. I avsnitt 2.2 omtales utviklingen og risikofaktorer i internasjonale finansmarkeder.

Høy gjeld i husholdningene og de høye eiendomsprisene er fortsatt de viktigste sårbarhetene i det norske finanssystemet. Boligprisene har steget kraftig siden våren i fjor, og gjeldsveksten har tatt seg litt opp. Til tross for rekordlave renter er andelen av husholdningenes inntekt som går til å betjene renter og normale avdrag (gjeldsbetjeningsgraden), på et svært høyt nivå.

Norske banker har over flere år hatt lave utlånstap og gode resultater, og soliditeten i banksektoren er vesentlig styrket. Det har kommet godt med under pandemien. Godt kapitaliserte banker er en forutsetning for at de skal kunne dekke store tap og fortsette å gi lån til husholdninger og foretak. Utlånstapene i bankene har hittil vært nokså moderate. Det har bl.a. sammenheng med at de næringene som hittil er hardest rammet av pandemien, står for en liten andel av bankenes samlede utlån. I tillegg har den økonomiske politikken bidratt til at foretak har kunnet dekke utgiftene sine og opprettholde driften, og til at antall konkurser så langt har vært relativt lavt. Dersom omsetningsfallet påvirker priser og inntjening i næringseiendomsmarkedet, kan bankenes utlånstap øke betydelig.

Finansdepartementet satte i mars i fjor ned kravet til motsyklisk kapitalbuffer fra 2,5 til 1 pst. for å motvirke at en strammere utlånspraksis i bankene skulle forsterke nedgangen i norsk økonomi. Sårbarheter i husholdningssektoren og finansforetakene er omtalt i avsnitt 2.3.

Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. De mest sentrale virkemidlene som til nå er tatt i bruk, er kapitalbufferkrav for banker og regulering av utlånspraksis overfor husholdningene. Kravene kan strammes til og lempes på avhengig av den økonomiske utviklingen. Makroreguleringen har særlig rettet seg mot oppbyggingen av finansielle ubalanser de siste årene, og bidratt til økt motstandsdyktighet i bankene og husholdningene. Avsnitt 2.4 omhandler makroregulering og soliditet i bankene.

Reglene om krisehåndtering og innskuddsgaranti, som trådte i kraft 1. januar 2019, skal bidra til lavere risiko i banksektoren og gi økt trygghet for de som har innskudd i bankene, se avsnitt 2.5. Den enkelte bank skal utarbeide en plan for hvordan bankens finansielle stilling kan gjenopprettes dersom den skulle bli svekket, mens Finanstilsynet skal lage planer for hvordan den enkelte bank kan håndteres i mer alvorlige kriser.

Finansielle tjenester er en kritisk samfunnsfunksjon som er avhengig av digitale løsninger. Det krever særlig oppmerksomhet om sårbarheter, sikkerhet og beredskap. Økt digitalisering av finansielle tjenester og infrastruktur bidrar til effektivisering og et bredere tjenestetilbud, men økt avhengighet av IKT-tjenester gjør også tjenestene og foretakene mer utsatt for operasjonell svikt og cyberangrep. Systemsvikt i større finansforetak eller sentrale infrastrukturforetak kan få store økonomiske konsekvenser og i ytterste konsekvens true den finansielle stabiliteten. Sårbarheter som følge av den økte digitaliseringen i finansnæringen omtales i avsnitt 2.6.

Oppmerksomheten om viktigheten av å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering har økt de siste årene, og manglende etterlevelse av regelverket medfører risiko for bl.a. sanksjoner fra offentlige myndigheter. Den nasjonale innsatsen er styrket de seneste årene, både gjennom regelverksendringer og kunnskapsbygging. Finanstilsynet har styrket tilsynsinnsatsen på dette området de siste årene. Samtidig er det planer om nye reformer i EU som kan få betydning også for norsk regulering og tilsyn. Innsatsen mot hvitvasking og terrorfinansiering omtales i avsnitt 2.7.

2.2 Utviklingen i internasjonale finansmarkeder

Norge, som en liten åpen økonomi, påvirkes av utviklingen og hendelser i internasjonale finansmarkeder. Utenlandsk markedsuro, f.eks. i form av fall i aktivapriser, kan endre hvordan finansforetakene vurderer fremtidsutsiktene og det globale risikobildet. Det kan påvirke finansieringskostnader også for norske banker, som henter finansiering i utlandet.

Verdensøkonomien og de internasjonale finansmarkedene er fortsatt sterkt preget av koronapandemien. Store deler av den globale økonomiske aktiviteten stoppet brått opp etter virusutbruddet. I noen land falt bruttonasjonalproduktet med over 20 pst. i løpet av ett kvartal. Arbeidsledigheten økte enkelte steder med mer enn 10 prosentpoeng på noen få måneder. I motsetning til den internasjonale finanskrisen i 2008, hvor noen land ikke ble særlig rammet, har denne krisen hatt et globalt spenn. Utviklingen i finansmarkedene har imidlertid i stor grad vært positiv fra midten av 2020, på tross av flere store smitteoppblomstringer og nye nedstengninger i mange land. Annonsering av og utrulling av vaksiner, som skjedde tidligere enn mange ventet, har bidratt til å løfte markedssentimentet og vekstanslagene for verdensøkonomien. I en IMF-rapport om de økonomiske utsiktene fra mars 2021, oppjusterte IMF sine prognoser for den globale BNP-veksten med 0,8 prosentpoeng til 6,0 pst. i 2021. IMF anslår et globalt BNP-fall på 3,3 pst. i 2020, mens OECD i en rapport fra mars 2021 anslår en reduksjon i BNP på 3,4 pst.

Etter kraftige fall på de globale børsene mot slutten av februar og videre i mars i fjor har aksjemarkedene hentet seg inn svært raskt. Flere av de største aksjemarkedene var allerede i juli 2020 tilbake på nivåene før markedsuroen tiltok i februar. Den svært sterke innhentingen må sees i sammenheng med de kraftfulle virkemidlene fra sentralbankene og myndighetene. Det er store forskjeller på hvor sterk innhentingen har vært i ulike lands aksjemarkeder. Gjeninnhentingen var f.eks. sterkere i Asia og USA enn i euroområdet og Norge. Forskjellene har bl.a. sammenheng med utbredelsen av viruset, omfanget av myndighetstiltak og næringssammensetningen på børsene. IMF peker i sin rapport om finansiell stabilitet fra oktober 2020 på at utviklingen i aksjemarkedene er blitt mer løsrevet fra tilstanden i realøkonomien.

¹ USA: S&P 500. Storbritannia: FTSE 100. Norge: OSEBX. Japan: Nikkei 225. Europa: STOXX 600. 1. januar 2012=100.

Kilde: Macrobond.

Kilde: Macrobond.

Nedstengninger og fall i den økonomiske aktiviteten som koronapandemien utløste i mars, førte til kraftige fall i mange råvarepriser. Fallet var spesielt stort for olje. Prisnedgangen ble forsterket av uenighet om produksjonskutt mellom OPEC-landene og Russland. I april ble det oppnådd enighet mellom OPEC og flere andre land om å redusere produksjonen, og oljeprisen økte fra ca. 20 amerikanske dollar til 40 dollar per fat i juni. Utviklingen var forholdsvis flat i sommermånedene, før den økte noe i midten av november. Prisen har fortsatt å stige i resten av 2020, og i februar 2021 lå prisene rundt 60 dollar per fat.

Virkningene av pandemien førte i mars i fjor bl.a. til usikkerhet i markedene hvor bankene henter finansiering. Uroen ga store utslag bl.a. i de internasjonale pengemarkedene. Kredittpåslagene på finansforetakenes obligasjoner økte betydelig, både i Norge, USA og Europa. Også for «covered bonds», eller obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) i Norge, økte påslagene markant etter virusutbruddet, selv om økningen var mindre. Etter perioden med markedsstress har pengemarkedsrentene og kredittpåslagene jevnt over holdt seg lave.

Risikoene for finansiell ustabilitet er større nå enn før pandemien. Risikoene på kort sikt begrenses av myndighetstiltakene, men utfasingen av tiltakene kan virke som utløsende faktorer i finansmarkedene. ESB peker i sin seneste rapport om finansiell stabilitet på at økningen i risikotakningen blant investorer og økte aktivapriser, hever risikoen for markedskorreksjoner. ESB peker videre på at risikoene på mellomlang sikt har økt, bl.a. på grunn av det økende gjeldsnivået i verdensøkonomien og økt risiko i enkelte land for en negativ utvikling i kredittkvaliteten til landet, banksystemet i landet og bedriftene.

Siden finanskrisen har lave renter preget finansmarkedene. Et lavt rentenivå og billig finansiering har for mange ført til betydelig gjeldsoppbygging. Samtidig som de lave rentene har vært en forutsetning for fornyet økonomisk vekst i flere land, er det en fare for at billig finansiering igjen kan bidra til oppbygging av gjeld til ikke-bærekraftige nivåer hos både stater, husholdninger og bedrifter. Den lave avkastningen på sikre verdipapirer, som statsobligasjoner, kan bidra til å øke risikotakingen hos investorene. Etter virusutbruddet førte nedgang i styringsrenter, samt flere tiltak fra sentralbankene som kjøp av verdipapirer til nedgang i markedsrenter. Det gjelder spesielt for land som hadde forholdsvis høye renter før virusutbruddet, som f.eks. USA. Fra april og mot slutten av året var renter på statsobligasjoner med lang løpetid forholdsvis stabile. Så langt i år har rentene steget i flere land, se figur 2.2.

Sentralbanker med handlingsrom har satt ned rentene fra et allerede lavt nivå. Sentralbankene gjorde på verdensbasis over 200 rentekutt i 2020. Videre har sentralbankene gjennom kvantitative lettelser utvidet sine balanser. Den amerikanske sentralbanken og Den europeiske sentralbanken er de sentralbankene som har tatt i bruk de sterkeste virkemidlene.

I møte med det økonomiske sjokket koronaepidemien forårsaket, senket den amerikanske sentralbanken (Federal reserve) styringsrenten med 1,5 prosentpoeng, til intervallet 0 til ¼ pst., i løpet av to ekstraordinære rentemøter i mars 2020. Federal reserve utvidet også oppkjøpet av verdipapirer og varslet i mars at sentralbanken ikke hadde et tallfestet øvre tak for hvor stor beholdning aktiva den kunne holde, men ville handle så mye som nødvendig. I løpet av 2020 økte sentralbankens balanse med om lag 3200 mrd. dollar og utgjorde ved utgangen av året om lag 35 pst. av USAs BNP. Federal reserve kjøpte også obligasjoner med høyere kredittrisiko enn de hadde gjort tidligere. I tillegg utvidet sentralbanken dollarlikviditetsordningene med utenlandske sentralbanker for å sikre tilgangen til dollar i resten av verden. Federal reserve har videreført denne ekspansive pengepolitikken, men enkelte ordninger opphørte i 2020.

Federal reserve la i august 2020 frem endringer i sitt pengepolitiske rammeverk, og gikk bl.a. over til et inflasjonsmål for gjennomsnittlig inflasjon over en periode.

Den europeiske sentralbanken (ESB) hadde ved pandemiens utbrudd en styringsrente på 0 pst. ESB har ikke senket renten ytterligere, men har økt oppkjøpene av ulike verdipapirer og utvidet låneordninger. ESB opprettet et nytt oppkjøpsprogram, PEPP, som i løpet av 2020 ble utvidet til å ha en ramme på 1 850 mrd. euro, og utvidet det eksisterende oppkjøpsprogrammet, APP.1 Eksisterende låneordninger ble utvidet både med bedre lånebetingelser, lettelser knyttet til pant for lånene og større låneramme til bankene. Låneordningene ble tilpasset for å styrke bankenes insentiver til å låne ut videre til realøkonomien. Samlet økte balansen til ESB med 2 300 mrd. euro og utgjorde ved utgangen av året over 60 pst. av eurosonens BNP.

Organisasjoner som IMF, BIS og OECD har i flere publikasjoner de siste årene pekt på høy gjeld i ikke-finansielle foretak som en av hovedtruslene mot finansiell stabilitet. IMF viser i en rapport fra januar til at de omfattende støttetiltakene som de aller fleste land har tatt i bruk, har bidratt til å unngå konkursras blant bedriftene. Risikopåslagene på foretakenes obligasjonsfinansiering har stort sett holdt seg nede siden uroen i første og andre kvartal av 2020. Globale konkursrater for både større foretak og små og mellomstore bedrifter har vært godt under nivåer fra tidligere kriser, og i en del land har konkursraten for bedriftene falt i 2020. På tross av denne utviklingen, er risikoene ved høy foretaksgjeld fortsatt fremtredende. Antall bedrifter som risikerer å bli klassifisert som såkalte «fallen angels»2 har tredoblet seg siden pandemiens utbrudd. IMF mener den videre utviklingen koker ned til tre faktorer: Hvordan pandemien utvikler seg videre, størrelsen på de økonomiske tiltakspakkene og varigheten på støttetiltakene.

2.3 Økonomiske sårbarheter

2.3.1 Husholdningene og boligmarkedet

Gjelden i norske husholdninger har lenge vokst raskere enn inntektene, og gjeldsbelastningen har kommet opp på et høyt nivå både historisk og sammenliknet med andre land. Gjeldsoppbyggingen henger bl.a. sammen med det lave rentenivået og kraftig boligprisvekst over tid.

Gjeldsveksten til husholdningene har steget det siste halve året, etter å ha avtatt siden 2017, og er nå høyere enn inntektsveksten. Dermed har husholdningenes gjeldsbelastning økt, etter å ha vært nokså stabil de tre foregående årene, se figur 2.3. Etter at Norges Bank satte styringsrenten ned til null gjennom våren i fjor, har utlånsrentene vært rekordlave. Husholdningenes rentebelastning har derfor avtatt litt det siste året. Til tross for lave renter er andelen av husholdningenes inntekt som går til å betjene renter og normale avdrag (gjeldsbetjeningsgraden), på et svært høyt nivå, se figur 2.3.

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i pst. av disponibel inntekt.

² Gjeldsbetjeningsgraden er renteutgifter og beregnede avdrag som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

³ Rentebelastning er renteutgifter som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

Kilde: Norges Bank.

Den høye gjelden gjør husholdninger sårbare for forstyrrelser. Ved kraftig boligprisfall, renteøkninger eller bortfall av inntekt, vil trolig mange måtte stramme inn på forbruket for å kunne betjene gjelden sin. Det vil påvirke bedriftenes inntjening og deres evne til å betjene gjeld, noe som videre kan føre til økte tap i bankene. Ved store tap kan bankenes evne til å gi nye lån til husholdninger og bedrifter svekkes, noe som bidrar til å forsterke et tilbakeslag.

Slike effekter har man hittil ikke sett under pandemien. Bankene har opprettholdt långivningen sin til kredittverdige husholdninger og bedrifter. Samtidig har pandemien og påfølgende smittevernstiltak gjort at flere har mistet inntekt som følge av arbeidsledighet, permitteringer eller redusert inntjening i bedrifter. Det svekker deres gjeldsbetjeningsevne. Gode inntektssikringsordninger og rekordlave utlånsrenter har gjort det lettere for husholdningene å betjene gjelden sin og reduserer risikoen for at de strammer inn på konsumet. Samtidig kan lange perioder med lave renter føre til ytterligere gjeldsoppbygging i husholdningene, og på lengre sikt forsterke sårbarheten.

Norges Bank og Finanstilsynet har i flere år trukket frem høye eiendomspriser og høy gjeldsbelastning som viktige sårbarheter i det norske finansielle systemet.3 IMF og OECD peker på det samme i sine publikasjoner. IMF gjorde en grundig gjennomgang av det norske finanssystemet4 i fjor og peker på høye boligpriser og høy gjeld i husholdningene som sentrale sårbarheter i norsk økonomi.

Regjeringen har de siste årene iverksatt en rekke tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boligmarkedet, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre det finansielle systemet bedre i stand til å tåle forstyrrelser, se kapittel 2.4. Analyser viser at innstrammingene i boliglånsforskriften i 2017 har ført til at færre husholdninger tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi. Samtidig har den gjennomsnittlige gjeldsgraden på nye nedbetalingslån økt, og flere tar opp lån som ligger tett opp mot grensene i forskriften, se kapittel 2.4.4.

Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med prisutviklingen i boligmarkedet, og de to størrelsene kan gjensidig forsterke hverandre. Økte boligpriser gir høyere panteverdier på boliger og kan dermed gi husholdningene større tilgang på lån, som igjen kan bidra til økte boligpriser. Erfaringer tilsier at slike selvforsterkende mekanismer kan trekke boligpriser og gjeld opp på nivåer som ikke er bærekraftige over tid.

Etter virusutbruddet falt prisene i bruktboligmarkedet i mars og april i fjor. Fallet ble imidlertid kortvarig og var hentet inn igjen allerede i mai. Siden har prisene steget, og i mars var boligprisene på landsbasis 12,5 pst. høyere enn i mars i fjor. Prisene har steget i alle deler av landet, men veksten har vært særlig sterk i Oslo, der tolvmånedersveksten var 15,6 pst. i mars, se figur 2.4. Den sterke prisveksten må særlig ses i sammenheng med rekordlave utlånsrenter. De midlertidige lettelsene i fleksibilitetskvotene i boliglånsforskriften i 2. og 3. kvartal i fjor kan også ha bidratt til høy aktivitet, se nærmere omtale i kapittel 2.4.4. Økt bruk av hjemmekontor og reduserte forbruksmuligheter kan ha ført til høyere betalingsvilje i boligmarkedet. Samtidig har den økte arbeidsledigheten som følge av pandemien i større grad rammet lavinntektsyrker, der andelen som eier bolig er lavere. Høy etterspørsel har ført til at antallet tilgjengelige boliger gradvis har avtatt det siste året og nå er på et nokså lavt nivå sammenliknet med tidligere år. Se boks 2.2 for en generell omtale av hva som driver utviklingen i boligprisene.

Dersom den sterke boligprisveksten vedvarer og gjelden forsetter å stige fra et allerede høyt nivå, kan finansielle ubalanser bygge seg opp. Reduserte forbruksmuligheter under pandemien, sammen med de lave rentene, har ført til at mange husholdninger har bygget opp betydelige finansielle buffere. Større finansielle buffere kan gjøre husholdningene mer motstandsdyktige i møte med inntektsbortfall eller renteendringer.

Kilde: Eiendom Norge, FINN, Eiendomsverdi AS og Macrobond.

Antallet førstegangskjøpere har økt jevnt de siste fire årene, etter et fall i 2016 da boligprisveksten var særlig høy, se figur 2.5. Oppgangen har vært bredt basert i de ulike landsdelene. Tallene for fjerde kvartal 2020 viser ikke noen tydelige tegn til at førstegangskjøpere stenges ute fra boligmarkedet. Gjennomsnittsalderen for første boligkjøp har også holdt seg nokså stabil. Bankene oppgir dessuten at de prioriterer yngre og førstegangskjøpere ved bruken av fleksibilitetskvotene i utlånsforskriften, se avsnitt 2.4.4.

Kilde: Norges Eiendomsmeglerforbund, Ambita og Samfunnsøkonomisk Analyse.

De siste årene har flere aktører tilbudt ulike «leie til eie»-modeller, rettet mot unge som vil inn på eiemarkedet, se boks 2.3. Slike modeller kan være gode løsninger for enkelte husholdninger, og Finansdepartementet vurderer en endring i skatteloven som kan åpne opp for mer privat «leie til eie» i borettslag. Samtidig er det viktig at de som tilbyr «leie til eie»-modeller, informerer godt og nøytralt om hva avtalen innebærer, slik at forbrukeren settes i stand til å vurdere egenskapene ved tilbudet opp mot egne ønsker og behov og andre muligheter i boligmarkedet.

2.3.2 Bedriftene

Koronapandemien har redusert inntjeningen til mange norske bedrifter. Enkelte næringer er blitt særlig hardt rammet, med betydelig fall i omsetningen. Inntjeningsfallet har svekket foretakenes gjeldsbetjeningsevne. Lavere utlånsrenter og omfattende tiltak fra myndighetene har bidratt til å lette gjeldsbetjeningsbyrden og dempet risikoen for mislighold av lån. Tiltakene omfatter bl.a. utsettelse og reduksjon av innbetaling av skatter og avgifter, lettelser i permitteringsregelverket, økonomisk kompensasjon for faste, uunngåelige kostnader (kompensasjonsordningen) og statlig garanterte lån (lånegarantiordningen), se boks 2.4. Antall konkurser i 2020 var på et moderat nivå sammenliknet med tidligere år, til tross for den svake utviklingen i økonomien og at mange virksomheter mistet store deler av sitt aktivitetsgrunnlag i periodene med nedstenging. Mange foretak tærer nå trolig på bufferne sine etter en lengre periode med redusert omsetning. Det er også en risiko for at enkelte virksomheter er blitt holdt kunstig i live, og at det etter hvert som de offentlige tiltakene gradvis fases ut kan komme en oppgang i antall konkurser. Det kan føre til utlånstap for bankene. Buffere i bankene er viktig for å motvirke at tap slår ut i utlånskapasiteten.

Næringene som hittil har hatt størst omsetningsfall, som reiseliv og personlig tjenesteyting, står for en liten andel av bankenes utlån. Bankene har mest lån til næringseiendomsmarkedet, som så langt i liten grad har vært direkte berørt av pandemien. Dersom omsetningsfallet i andre næringer påvirker priser og inntjening i næringseiendomsmarkedet, kan tapene i bankene bli større. Før virusutbruddet steg prisene på næringseiendom over en lengre periode, og de høye næringseiendomsprisene representerer en av de største sårbarhetene i det norske finansielle systemet. I første halvdel av fjoråret falt prisene markert, men fallet ble mer enn hentet inn i andre halvår. Regjeringenes tiltakspakker har bidratt til at flere bedrifter har kunnet opprettholde sine leiekontrakter. Bankene har de siste årene også stilt høyere krav til egenkapital for utlån med pant i næringseiendom. Det begrenser bankenes tapsrisiko.

I mange land har pandemien ført til en økning i bedriftenes gjeldsbyrde fra allerede høye nivåer. Det gjør dem sårbare for nye nedstengninger og tilbakeslag. Gjelden i norske bedrifter har som andel av BNP økt noe i tiden etter virusutbruddet, hovedsakelig som følge av svakere BNP-utvikling, men gjelden er ikke spesielt høy sammenliknet med nivåene i andre land. De siste ti årene har foretaksgjelden utviklet seg i takt med BNP, se figur 2.6. Gjeldsveksten i bedriftene har falt markert siden høsten. Nedgangen henger i stor grad sammen med utviklingen i foretaksinvesteringene, som har falt i kjølvannet av pandemien. De siste månedene har gjeldsveksten tatt seg litt opp.

Bankfinansiering er den viktigste finansieringsformen for norske bedrifter. Ifølge Norges Banks utlånsundersøkelse har bedriftenes etterspørsel etter lån vært nokså stabil gjennom pandemien. Større bedrifter kan også velge å finansiere seg i obligasjonsmarkedet. I kjølvannet av koronautbruddet steg risikopåslagene for norske foretaksobligasjoner markert, men utviklingen snudde raskt, og påslagene er nå nær nivåene fra før krisen.

Kilde: Norges Bank og Statistisk sentralbyrå.

2.3.3 Bankene

Koronapandemien har ført til svakere resultater for norske banker i 2020. Resultatene var særlig svake i første kvartal som følge av betydelige tapsavsetninger, men bedret seg de påfølgende kvartalene. Rentenedgangen har redusert bankenes netto renteinntekter. Norske banker har likevel vært lønnsomme, og bankene har opprettholdt kredittilbudet. Finanstilsynet peker i sin rapport Finansielt utsyn fra desember 2020 på at dette må ses i lys av at kraftige finans- og pengepolitiske tiltak har bidratt til å begrense pandemiens negative virkning på norsk økonomi. Det samlede resultatet før skatt for samtlige norske banker var 19 pst. lavere i 2020 enn året før. Hovedårsaken til resultatnedgangen var høyere tap på utlån, men også driftsresultatet før tap var svakere enn i 2019. Bankenes resultater før skatt ble særlig svekket i første kvartal, etter pandemiutbruddet, men også de påfølgende kvartalene var svakere enn ett år tidligere. Samlet egenkapitalavkastning var 9,0 pst., en reduksjon på 3 prosentpoeng fra året før.

Flere av myndighetstiltakene har påvirket bankene. I tillegg til rentenedsettelsene, har Norges Banks likviditetstiltak bidratt til stabilitet i markedet og til at den lavere styringsrenten har fått gjennomslag til pengemarkedsrentene. Den statlige lånegarantiordningen for bedrifter har også bidratt til at bankene har opprettholdt kredittilbudet til bedriftene, se boks 2.4 for en nærmere beskrivelse av ordningen. Videre har reduksjonen i kravet til motsyklisk buffer fra 2,5 til 1 pst. vært med på å motvirke at en strammere utlånspraksis i bankene forsterket en nedgang i norsk økonomi. Norges Bank har varslet råd om økt motsyklisk buffer i løpet av 2021.

Bankenes utlånstap tilsvarte 0,4 pst. av gjennomsnittlig forvaltningskapital i 2020, som er det høyeste nivået siden den internasjonale finanskrisen i 2008–2009, se figur 2.7A. Tapene i 2019 utgjorde til sammenligning 0,2 pst. av gjennomsnittlig forvaltningskapital. Målt som andel av bankenes utlånsmasse, var tapene i 2020 0,5 pst. Det er de høyeste tapene på nesten 30 år, men betydelig lavere enn under bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. Tapene var særlig høye i banker med betydelige eksponeringer mot oljerelaterte næringer, men også banker uten slike eksponeringer hadde høyere tap enn året før. Sammenlignet med banker ellers i Europa er lønnsomheten i norske banker høy, se figur 2.7B.

Forstørr bilde

Kilde: Finanstilsynet, Norges Bank og European Banking Authority.

Når det er stor usikkerhet om den økonomiske utviklingen, er det viktig at bankene ikke disponerer overskuddsmidler på en måte som kan svekke utlånsevnen. Finansdepartementet uttrykte i mars 2020 derfor en klar forventning om at norske banker venter med utdeling av utbytte mv. til usikkerheten er redusert. I juli redegjorde departementet for hvordan norske myndigheter etterkommer en anbefaling fra Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) om å be finansforetak om å avstå fra å dele ut overskuddsmidler. ESRB gjorde i desember 2020 endringer i anbefalingen og forlenget den ut tredje kvartal 2021. ESRB åpner for at bankene kan dele ut midler i denne perioden hvis de utviser svært høy forsiktighet og utdelingene holdes innenfor en viss grense fastsatt av nasjonale myndigheter.

Finansdepartementet uttrykte i januar 2021 en forventning om at norske banker som etter en forsiktig vurdering og basert på ESRBs anbefaling finner grunnlag for utdelinger, holder samlede utdelinger innenfor maksimalt 30 pst. av kumulert årsresultat for årene 2019 og 2020 frem til 30. september 2021. I lys av at norske banker sett under ett er lønnsomme og godt kapitaliserte, og at en betydelig andel av utbytteutdelingene fra norske sparebanker går til allmennyttige formål som kan ha særlige behov under det økonomiske tilbakeslaget, satte departementet en grense som er noe høyere enn i andre land som har satt slike grenser. Finanstilsynet hadde foreslått en grense på 25 pst., som i Storbritannia og Sverige. For banker i eurosonen har Den europeiske sentralbanken (ESB) satt en grense på 15 pst. I Danmark er bankene oppfordret til å holde igjen så mye kapital som mulig, uten at det er satt noen konkret grense.

Boks 2.4 Lånegarantiordningen for bedrifter

Lånegarantiordningen er en statlig garantiordning som skal styrke bedrifters tilgang til likviditet, ved at staten tilbyr midlertidig risikoavlastning til finansforetak.¹ Ordningen skal sikre delvis statsgaranterte lån til bedrifter som står overfor en akutt likviditetsmangel som følge av utbruddet av Covid-19. Den ble åpnet for lån til små og mellomstore bedrifter 27. mars 2020, og for lån til større bedrifter 2. april 2020. Ordningen innebærer at staten garanterer for 90 pst. av lånebeløpet som finansforetaket innvilger til lånekunden. Garantiordningen er basert på et såkalt pro rata-prinsipp, som innebærer at staten og finansforetaket deler alle tap fra første krone på hvert lån med fordelingen 90 pst. og 10 pst.

Det er bankene selv, i samsvar med Stortingets lovvedtak og utfyllende forskriftsregler fastsatt av Finansdepartementet, som administrerer ordningen.² Den enkelte bank vurderer lånesøknader og avgjør hvilke bedrifter som får innvilget lån under ordningen. Lånegarantiordningen gjaldt opprinnelig frem til 1. juni 2020, men er forlenget to ganger. Ordningen er nå fastsatt til å gjelde lån innvilget innen utgangen av 30. juni 2021.

Bankene hadde i slutten av mars 2021 brukt om lag 10,6 mrd. kroner av den samlede garantirammen på 50 mrd. kroner, og bankene hadde gitt statsgaranterte lån for om lag 11,6 mrd. kroner. Lån til små og mellomstore bedrifter utgjør ca. 75 pst. av utlånsvolumet. Bruken av ordningen har vært beskjeden siden høsten 2020, se figur 2.9. Utviklingen i bruken av lånegarantiordningen må sees i sammenheng utviklingen i kredittmarkedet for øvrig. Lånegarantiordningen har gjort det lettere for finansforetakene å opprettholde kredittilbudet til foretakene gjennom det økonomiske tilbakeslaget.³

Kilde: GIEK.

¹ Se Prop. 58 LS (2019–2020).

² Se «Lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter» og «Forskrift til lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter» på Lovdata.

³ Se bl.a. Norges Banks utlånsundersøkelse fra andre kvartal 2020.

Bankenes finansiering består i hovedsak av kundeinnskudd og innlån i penge- og verdipapirmarkedene (markedsfinansiering), se figur 2.9. Innskudd har vist seg som en relativt stabil finansieringskilde også i perioder med uro i markedene, bl.a. på grunn av innskuddsgarantien. Markedsfinansiering lar bankene styre likviditetsrisikoen på en måte de ikke kan med innskudd, men kan også gjøre dem mer sårbare for markedsuro. Det er primært de større bankene som henter markedsfinansiering direkte, og da oftest i utenlandske markeder, mens de mindre bankene låner inn via de større bankene.

Kilde: Finanstilsynet.

Den internasjonale finanskrisen viste hvor viktig det er at bankene har god styring på likviditetsrisikoen. I årene etter krisen har mer av norske bankers markedsfinansiering blitt langsiktig (med løpetid over ett år), se figur 2.9. De kortsiktige innlånene motsvares også i større grad av sentralbankinnskudd og andre likvide eiendeler i samme valuta. Det øker bankenes motstandsdyktighet. Internasjonal markedsuro kan imidlertid påvirke pris og tilgang på finansiering for norske banker, og i kjølvannet av koronautbruddet steg risikopåslagene i det norske obligasjonsmarkedet markert, se figur 2.10. Risikopåslagene på bankenes finansiering normaliserte seg nokså raskt, men det er fremdeles usikkerhet om markedsutviklingen.

Kilde: Nordic Bond Pricing og Norges Bank.

Norske banker oppfyller kravet til likviditetsreserve («liquidity coverage ratio», LCR) med god margin, se avsnitt 2.4.3. Reserven har imidlertid en tidshorisont på 30 dager, og bankene kan være sårbare dersom de mister tilgang på finansiering utover dette. Løpetiden på bankenes utlån og andre eiendeler er også fortsatt betydelig lengre enn løpetiden på markedsfinansieringen, selv om sistnevnte har økt de siste årene. Et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR) kan redusere denne sårbarheten, se avsnitt 2.4.3.

Norske banker har siden 2007 kunnet finansiere seg ved å utstede obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) via kredittforetak. Prisen på OMF-finansiering er lav sammenlignet med andre finansieringskilder, siden OMF er sikret med porteføljer av boliglån med lav belåningsgrad og annen sikkerhet. OMF utgjør i dag om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. Fremveksten av OMF har bidratt til at den gjennomsnittlige løpetiden på markedsfinansieringen har økt, slik at likviditetsrisikoen har blitt lavere. Utviklingen innebærer imidlertid også nye sårbarheter. For det første er utviklingen i boligmarkedet en risikofaktor for bankenes finansieringsmuligheter i OMF-markedet. Mens stigende boligpriser gir økte panteverdier og lettere finansiering, kan et prisfall redusere lånemulighetene. For det andre eier bankene mye av hverandres OMF, bl.a. fordi OMF kan brukes til å oppfylle likviditetsreservekravet. OMF utgjør omtrent halvparten av bankenes likviditetsreserve i norske kroner, se figur 2.11. Dersom mange banker har behov for likviditet og ønsker å selge OMF samtidig, kan verdien på OMF falle og papirene bli mindre likvide. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.

Kilde: Finanstilsynet.

2.4 Makroregulering og krav til bankene

2.4.1 Oversikt

Reguleringen av banksektoren har tradisjonelt vært innrettet mot å bidra til soliditet i hver enkelt bank for å verne kunder og kreditorer mot tap og bidra til økonomisk stabilitet. Den internasjonale finanskrisen ble en kraftig påminnelse om at dette ikke er tilstrekkelig. Selv om bankene hver for seg fremstår som solide, kan ulike former for markedssvikt gi opphav til systemrisiko som kan true den finansielle stabiliteten og utviklingen i resten av økonomien. Etter finanskrisen har det derfor blitt lagt mer vekt på å styrke overvåking og regulering av finanssystemet som helhet, ofte omtalt som makroregulering.

Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. Målet er å redusere sannsynligheten for kriser, og å dempe konsekvensene dersom kriser oppstår. Det innebærer å dempe oppbygging av finansielle ubalanser og sikre at bankene har tilstrekkelige buffere til å tåle makroøkonomiske tilbakeslag. Det er også viktig å identifisere og håndtere smittevirkninger i finanssystemet som følge av likeartet virksomhet i bankene, risikokonsentrasjon og sammenkoblinger.

Den ene hovedgruppen av virkemidler som til nå er tatt i bruk i makroreguleringen, kapital- og likviditetskrav for banker, er rettet mot å bygge motstandsdyktighet i bankene og å endre insentivene deres. Den andre hovedgruppen av virkemidler retter seg mot bankenes utlånspraksis, og skal bidra til motstandsdyktighet ved å legge begrensninger særlig på utlån til husholdningene. Nye regler om kriseberedskap kan også bidra til redusert risiko i banksystemet.

2.4.2 Soliditet

Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, bl.a. motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen. Etter finanskrisen var Norge blant landene som raskest økte kravene i tråd med internasjonale anbefalinger og nye EU-regler. Mesteparten av økningen består av ulike bufferkrav, se figur 2.12 og 2.13, som er virkemidler i makroreguleringen. Bufferne retter seg mot ulike former for systemrisiko. Unntaket er bevaringsbufferkravet, som er et fast og obligatorisk krav etter EU/EØS-reglene, og som skal motvirke at bankenes rene kjernekapital faller under minstekravet ved store tap.

Dersom det oppstår tap i mange banker samtidig, kan det utløse eller forsterke et tilbakeslag i økonomien. Et viktig hensyn i makroregulering er derfor at de ulike kapitalbufferne skal kunne tæres på uten at banken kommer i brudd med konsesjonsvilkårene. Når en bank ikke oppfyller de samlede bufferkravene, får den automatisk visse begrensninger på bl.a. utbytte- og bonusutbetalinger. Dersom konsekvensene av å ligge under bufferkravene oppleves som kostbare eller usikre, f.eks. på grunn av svekket tillit til banken hos kundene eller i kapitalmarkedet, kan bankene være lite villige til å tære på bufferne, selv ved store tap. For å motvirke dette kan bufferkravene reduseres eller slås helt av ved behov, gitt at de spesifikke risikoene som bufferkravene retter seg mot, er redusert.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Kilde: Finansdepartementet.

Det motsykliske bufferkravet skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap i en fremtidig lavkonjunktur og dempe faren for at bankene skal bidra til å forsterke en eventuell nedgangskonjunktur ved å redusere sin kredittgivning. Kravet skal som hovedregel settes mellom 0 og 2,5 pst. avhengig av hvor en befinner seg i den finansielle sykelen. Bufferkravet ble gradvis økt til 2,5 pst. frem til utgangen av 2019 som følge av at finansielle ubalanser hadde bygget seg opp. Økningene skjedde i samsvar med råd fra Norges Bank. I mars i fjor satte departementet etter råd fra Norges Bank ned bufferkravet til 1 pst. for å gi bankene økt utlånskapasitet.

Systemrisikobufferkravet skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap og andre forstyrrelser som kan oppstå som følge av strukturelle sårbarheter i økonomien og annen systemrisiko av langvarig karakter. Finansdepartementet besluttet i desember 2019 å øke bufferkravet fra 3 til 4,5 pst. med virkning fra utgangen av 2020. Departementet notifiserte i november 2020 om endringen i systemrisikobufferkravet til ESRB, EFTA-statenes faste komité, Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA), EFTAs overvåkningsorgan og Europakommisjonen, slik EØS-reglene krever.5 Det nye kravet ble formelt fastsatt i desember, da notifiseringen var ferdigbehandlet hos ESRB og EFTA-statenes faste komité.6 I forbindelse med notifiseringen gjorde ESRB en vurdering av økningen i det norske systemrisikobufferkravet, hvor de sluttet seg til den faglige begrunnelsen for kravet. Finansdepartementet ba deretter i januar 2021 ESRB om å anbefale at andre lands myndigheter i EØS anerkjenner det norske systemrisikobufferkravet,7 og saken er per april 2021 til behandling hos ESRB. Finansdepartementet vil i tråd med EØS-reglene vurdere nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år fremover.

Bufferkravet for systemviktige banker skal redusere sannsynligheten for at de viktigste bankene får økonomiske problemer som kan ha alvorlige negative konsekvenser for finanssystemet. Finansdepartementet vurderer hvert år hvilke banker som er systemviktige i Norge, basert på råd fra Finanstilsynet. DNB og Kommunalbanken har siden 2014 vært utpekt som systemviktige bl.a. på grunnlag av objektive størrelseskriterier. Finansdepartementet besluttet i desember 2019 å endre kriteriene slik at bufferkravet blir differensiert ut fra grad av systemviktighet.8 Banker som oppfyller de tidligere kriteriene, skal som hovedregel ha et bufferkrav på 1 pst., mens bufferkravet skal være 2 pst. for banker som scorer minst dobbelt så høyt på de samme kriteriene, se figur 2.14. Departementet besluttet i desember 2020 at DNB og Kommunalbanken fortsatt skal anses som systemviktige, og at de skal oppfylle bufferkrav på henholdsvis 2 og 1 pst.

Kilde: Finanstilsynet.

Individuelle tilleggskrav til kapital fastsettes av Finanstilsynet etter vurderinger av hver enkelt banks risiko og kapitalbehov (regelverkets pilar 2), og kommer i tillegg til de generelle minste- og bufferkravene som gjelder alle banker (regelverkets pilar 1). Pilar 2-kravene skal sikre at kapitalkravene totalt sett fanger opp all risikoen i den enkelte bankvirksomhet. Finansdepartementet ga i desember 2020 Finanstilsynet i oppdrag å evaluere fastsettelsen av pilar 2-kravene, og pekte spesielt på viktigheten av transparens og systematisk oppbygging av pilar 2-kravene. Departementet viste også til at pilar 2-prosessen over tid har utviklet seg, både nasjonalt og på europeisk nivå, og at rettssikkerhetshensyn kan tilsi at rammene for pilar 2-prosessen i større grad enn i dag bør fremgå av det norske regelverket.

Utlån til kjøp av eiendom eller andre investeringer i eiendomsmarkedet utgjør størsteparten av bankenes utlånsvirksomhet både i personkunde- og bedriftsmarkedet. Utviklingen i eiendomsmarkedene har derfor stor betydning for bankenes tapsrisiko. For å sikre at bankenes kapitalkrav samsvarer med risikoen forbundet med denne utlånsvirksomheten, har norske myndigheter lenge satt strengere krav til kapital for lån som er sikret med pant i bolig- og næringseiendom, enn det som følger av EUs minstekrav. Senest har Finansdepartementet fra utgangen av 2020 fastsatt midlertidige gulv for kapitalkrav for bolig- og næringseiendomslån som særlig kan ha betydning for større, utenlandske banker.

Bankenes risiko på utlån til eiendomsutviklingsprosjekter er ofte høyere enn på andre eiendomslån, og dette gjenspeiles i kapitalkravene. For de mindre bankene som bruker den såkalte standardmetoden, følger kravene direkte av EØS-reglene, uten mulighet for nasjonal tilpasning. Størrelsen på kapitalkravet avhenger av om eiendomsutviklingsprosjektet er å anse som spekulativt eller ikke. Finanstilsynet ga i desember 2020 uttrykk for sin forståelse av hvilke prosjekter som skal anses som spekulative, i et rundskriv om høyrisikoengasjementer generelt. Finansdepartementet har imidlertid bedt Finanstilsynet om mer informasjon om hvordan reglene forstås i andre land, etter at norske banker har stilt spørsmål ved konklusjonene i rundskrivet.

Norske banker har styrket sin soliditet betydelig de siste årene, i takt med økte kapitalkrav, se figur 2.12. Siden 2008 har bankene samlet økt sin rene kjernekapitaldekning med over ti prosentpoeng, det vil si at bankene nå scorer nesten halvannen ganger så høyt på det risikobaserte målet på soliditet i banksystemet. Økningen har ikke vært like stor målt ved den uvektede kjernekapitaldekningen, som omtrent tilsvarer bankens egenkapital i pst. av verdien av utlån og andre eiendeler (og visse poster utenfor balansen), se figur 2.16. Forskjellen skyldes at bankenes gjennomsnittlige risikovekting har falt de siste årene, det vil si at verdien av de risikovektede eiendelene ikke har vokst like mye som verdien av utlånene. Det kan gjenspeile både at bankene har redusert risikoen i virksomheten, f.eks. ved å øke andelen pantesikrede boliglån (som har lav tapsrisiko og dermed lav risikovekt), og at risikovektingen har falt som følge av endrede beregningsmetoder.

Frem til 2014 vises kjernekapital i pst. av forvaltningskapital istedenfor uvektet kjernekapitaldekning. Hovedforskjellene mellom disse målene er at også visse poster utenfor balansen inngår i beregningen av den uvektede kjernekapitaldekningen. Kjernekapital er bankens egenkapital fratrukket visse poster og med tillegg av ev. hybridkapitalinstrumenter (som har likhetstrekk med både gjelds- og egenkapitalinstrumenter).

Kilde: Finanstilsynet.

Alle norske banker oppfylte minste- og bufferkravene ved utgangen av 2020, og den gjennomsnittlige rene kjernekapitaldekningen var 18,9 pst., som er 1,0 prosentpoeng høyere enn ved utgangen av 2019. Styrkingen av norske bankers soliditet de siste årene tilsier uansett at deres evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi har blitt bedre. Norske banker er blant de mest solide i Europa, enten en ser på det risikovektede eller uvektede kapitalmålet, se figur 2.16.

Utenlandske banker i Norge har en samlet andel av det norske utlånsmarkedet på ca. 25 pst., og er for det meste hjemmehørende i andre nordiske land.9 De tre største bankene har alle større markedsandeler i det norske utlånsmarkedet enn noen av de ikke-systemviktige norske bankene, se tabell 2.1. Den rene kjernekapitaldekningen i de utenlandske bankene ligger om lag på nivå med dekningen i de største norske bankene, mens den uvektede kjernekapitaldekningen er lavere i de utenlandske bankene. Det innebærer at risikovektingen i gjennomsnitt er lavere i de utenlandske bankene. Lavere risikovekter kan reflektere lavere underliggende kredittrisiko, men det kan ikke utelukkes at kapitalkravene reelt sett er lavere enn de som gjelder for norske banker. Endringene i det norske systemrisikobufferkravet og innføringen av gulv for risikovekting av eiendomslån, jf. omtalen over, kan bidra til økte kapitalkrav for de utenlandske bankenes utlån i Norge. Det vil bidra til stabilitet og jevnbyrdig konkurranse i det norske bankmarkedet.

Forstørr bilde

Kilde: European Banking Authority.

2.4.3 Likviditet

Et krav til likviditetsreserve («liquidity coverage ratio», LCR) ble innført gradvis for norske banker fra 2015 til 2017 i samsvar med nye EØS-regler, se figur 2.17. Kravet innebærer at bankene må ha en reserve av høylikvide eiendeler som er tilstrekkelig til å dekke 100 pst. av utbetalingene gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene. Ved å selge verdipapirer fra reserven kan bankene utsette behovet for å hente inn ny finansiering. Bankene blir dermed bedre i stand til å takle svakere finansieringstilgang. Likviditetsreserven i norske banker utgjorde i gjennomsnitt om lag 160 pst. av kravet ved utgangen av 2020.

Siden bankenes eiendeler stort sett er i norske kroner og en betydelig andel av finansieringen er i utenlandsk valuta, er bankene avhengige av et velfungerende valutabyttemarked. Markedet fungerer godt i normale tider, men i urolige tider kan det bli betydelig dyrere og vanskeligere å bytte til seg valuta. For å redusere denne sårbarheten må bankene også oppfylle likviditetsreservekrav for hver såkalt signifikant valuta. En valuta er signifikant for banken hvis mer enn 5 pst. av bankens totale gjeld er tatt opp i valutaen. Likviditetsreservekravet er 100 pst. også for hver signifikant valuta, det vil si at banken må ha nok høylikvide eiendeler i hver signifikant valuta til å dekke 100 pst. av de hypotetiske utbetalingene i stressperioden. Fordi tilbudet av likvide verdipapirer i norske kroner er begrenset, er det ikke et eget likviditetsreservekrav for norske kroner, til tross for at norske kroner er en signifikant valuta for alle norske banker. De bankene som har euro eller amerikanske dollar som signifikant valuta, det vil si de større bankene, skal imidlertid oppfylle et likviditetsreservekrav på 50 pst. for norske kroner.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR) kan redusere sårbarheten i bankene ytterligere. Kravet vil innebære at verdien av antatt stabil finansiering, som egenkapital, obligasjonslån med lang løpetid og visse kundeinnskudd, må overstige verdien av utlån til kunder og andre lite likvide eiendeler. Kravet er vedtatt i EU, og skal tre i kraft der i juni 2021. Kravet er EØS-relevant, og departementet har i en proposisjon lagt frem lovforslag om hvordan dette og andre krav i EUs såkalte bankpakke kan gjennomføres i Norge, se boks 2.7. Norske banker har rapportert NSFR i flere år og har en finansieringsstruktur som oppfyller kravet, se figur 2.18.

Kravene til likviditetsreserve og finansieringsstruktur er også viktige tiltak for å redusere systemrisiko, selv om de i første rekke er en del av den ordinære reguleringen som skal sikre forsvarlig drift i den enkelte bank. Særlig kan bankene trekke på likviditetsreserven i perioder med uro i finansieringsmarkedene. Det kan motvirke at problemer sprer seg og forsterkes i det finansielle systemet. Dersom likviditetsreserven faller under kravet på 100 pst., må banken informere Finanstilsynet om situasjonen og utarbeide en plan for hvordan reserven kan bygges opp igjen.

2.4.4 Krav til bankenes utlånspraksis

Selv om det for den enkelte bank kan være rasjonelt å innvilge lån som er høye i forhold til boligverdi eller inntekt, kan summen av bankenes utlånsbeslutninger bidra til at sårbarheten i det finansielle systemet øker. Tiltak som begrenser muligheten for å ta opp lån, kan bidra til økt motstandsdyktighet i husholdningene. I motsetning til økte kapitalkrav begrenser denne typen tiltak tilbudet av kreditt i økonomien direkte.

Finansdepartementet fastsatte sommeren 2015 en midlertidig boliglånsforskrift, basert på tidligere retningslinjer fra Finanstilsynet, se boks 2.8. Formålet var å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld. Kravene i forskriften har blitt tilpasset og videreført flere ganger, senest fra 1. januar 2021. Gjeldende og tidligere forskrifter åpner for at bankene hvert kvartal kan innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller alle kravene (fleksibilitetskvoter). Det innebærer at forskriftsreglene ikke regulerer den enkelte låneavtale, men setter rammer for bankens samlede utlånspraksis.

Formålet med å sette grenser for hvor stort et lån kan være i forhold til boligens verdi, er å øke husholdningenes motstandsdyktighet ved et boligprisfall. Krav om avdragsbetaling bidrar til å redusere belåningsgraden over tid. Krav til stresstesting av låntakers betjeningsevne og grenser for hvor stor gjelden kan være i forhold til låntakers inntekt, har som formål å sikre at låntakerne har tilstrekkelige finansielle buffere til å tåle en fremtidig renteøkning eller andre forhold som påvirker gjeldsbetjeningsevnen. Boliglånsforskriften ble fra 1. januar 2017 strammet inn ved at det bl.a. ble innført en bestemmelse om at kundens samlede gjeld etter låneopptaket ikke skal overstige fem ganger brutto årsinntekt (maksimal gjeldsgrad), og en separat, lavere fleksibilitetskvote i Oslo.

Finansdepartementet besluttet en midlertidig økning i fleksibilitetskvotene i boliglånsforskriften til 20 pst. i andre og tredje kvartal 2020. Formålet var å styrke bankenes mulighet til å hjelpe sine boliglånskunder gjennom en krevende periode.

Det er den samlede gjelden til husholdningene som utgjør en risiko for finansiell stabilitet. Boliggjeld er den viktigste komponenten, men forbruksgjeld, for mange på toppen av høy boliggjeld, kan være med på å øke risikoen for en kraftig innstramming i forbruket dersom inntektene faller eller rentene øker. Finanstilsynet ga i 2017 retningslinjer for bankenes utlånspraksis for forbrukslån, etter mønster fra boliglånsforskriften, se boks 2.9. Som følge av mangelfull etterlevelse av retningslinjene, fastsatte Finansdepartementet i februar 2019 en midlertidig forskrift med utgangspunkt i retningslinjene. Forbrukslånsforskriften åpnet for at 5 pst. av finansforetakenes innvilgede forbrukslån hvert kvartal kan være lån i brudd med krav i forskriften. Regjeringen har innført flere andre tiltak rettet mot forbrukslånsmarkedet, som er omtalt i avsnitt 3.4.

Boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften er fra 1. januar 2021 erstattet av en ny, felles utlånsforskrift. Den nye forskriften viderefører kravene til utlånspraksis for bolig- og forbrukslån, og gjelder til 31. desember 2024. Forskriften skal evalueres høsten 2022.

For å gjøre det lettere for bankene å hjelpe kunder som har dyr forbruksgjeld som de ikke kan betjene, har utlånsforskriften fra 1. januar 2021 en ny bestemmelse om restrukturering. Bestemmelsen åpner for at bankene kan se bort fra kravet til gjeldsgrad og rentestresstest av betjeningsevne når de innvilger såkalte omstartslån for å restrukturere kunders gjeld. Det er vilkår om at det nye lånet må ha pant i bolig, at kundens samlede gjeld ikke skal øke, og at restruktureringen er nødvendig for at kunden skal være i stand til å betjene sin samlede gjeld.

At det er den samlede gjelden som utgjør en risiko for finansiell stabilitet, tilsier i utgangspunktet at utlånsreguleringen bør omfatte alle typer lån til husholdningene. Finanstilsynet foreslo i september 2020 å utvide reguleringen til å også omfatte lån med pant i andre eiendeler enn bolig, som bil og fritidsbåt. Høringen av tilsynets forslag viste at det er behov for et bedre beslutningsgrunnlag før reguleringen eventuelt utvides. Regjeringen tar sikte på å vurdere en utvidelse av forskriften på nytt ved evalueringen av forskriften i 2022.

Utlånsreguleringen er ikke egnet til å finstyre utviklingen i bolig- og kredittmarkedene, men setter rammer for bankenes utlånspraksis. Slike rammer har vært vurdert som nødvendig på grunn av sårbarheten husholdningenes høye gjeld utgjør i det norske finansielle systemet, se omtale i avsnitt 2.3.1. Regulering av utlånspraksis innebærer en avveining mellom hensynet til å begrense ytterligere oppbygging av risiko i norsk økonomi mot hensynet til effektive kredittmarkeder. Detaljerte krav til bankenes utlånspraksis kan svekke bankenes motivasjon til å gjøre selvstendige risikovurderinger. Det er viktig at bankene fortsatt gjør reelle risikovurderinger, også i tilfeller der et lån oppfyller kravene i forskriften. At bankene har mulighet til å innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller kravene i forskriftene, bidrar til at ansvaret for risikovurderingene fortsatt ligger hos bankene.

Høringene i forbindelse med evalueringene av utlånsreguleringen har vist at høringsinstansene i økende grad er enige om behovet for å regulere bankenes utlånspraksis. Enkelte høringsinstanser har imidlertid vært bekymret for at forskriften stenger førstegangskjøpere ute av boligmarkedet, selv om tilgjengelig statistikk ikke tyder på at det skjer, se avsnitt 2.3.1.

Reguleringen av bankenes boliglånspraksis har trolig bidratt til å dempe husholdningenes gjeldsopptak. Det er blitt færre husholdninger som tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi, se figur 2.20. Finanstilsynets boliglånsundersøkelse som ble gjennomført høsten 2020, viser at mange nye nedbetalingslån ligger opp mot forskriftens grenser for belåningsgrad og gjeld i forhold til inntekt, se figur 2.19.

Etter innføringen av forbrukslånsforskriften i februar 2019 har utlånsvolumet i det norske forbrukslånsmarkedet falt betydelig, etter flere år med sterk vekst. Fra utgangen av 2019 til utgangen av 2020, ble utlånene i Norge redusert med nærmere 17 pst. Justert for salg av porteføljer av misligholdte lån var reduksjonen 14 pst.

Kilde: Finanstilsynet.

Kilde: Finanstilsynet.

Det er stor variasjon i utnyttelsen av fleksibilitetskvotene, se figur 2.21 og 2.22. Kvotene for boliglån brukes primært til nedbetalingslån til kjøp av bolig, og i begrenset grad til rammekreditter og refinansiering. Bankenes rapportering inneholder ikke detaljert informasjon om hvilke grupper låntakere som gis lån innenfor kvoten. Bankene oppgir imidlertid at de prioriterer førstegangskjøpere. Finanstilsynets årlige boliglånsundersøkelse indikerer også at bankene i stor grad benytter fleksibilitetskvoten på lån til førstegangskjøpere, se figur 2.19.

Kilde: Finanstilsynet.

Kilde: Finanstilsynet.

2.4.5 Kriseberedskap og innskuddsgaranti

Gjeldende regelverk om krisehåndtering av banker trådte i kraft 1. januar 2019, basert på EUs krisehåndteringsdirektiv (BRRD). Regelverket innebærer bl.a. at den enkelte bank skal utarbeide en plan for hvordan bankens finansielle stilling kan gjenopprettes dersom den skulle bli svekket (gjenopprettingsplan), mens Finanstilsynet skal lage planer for hvordan den enkelte bank kan håndteres i mer alvorlige kriser (krisetiltaksplan). Finanstilsynet har fått nye virkemidler for å gripe inn tidlig overfor banker som har eller kan få økonomiske problemer. Dersom en bank skulle bli rammet av en krise og det ikke er utsikter til en løsning i regi av eierne eller andre, skal Finansdepartementet bestemme om virksomheten skal avvikles eller søkes videreført med såkalte krisetiltak. Finanstilsynet skal i så tilfelle velge krisetiltak, oppnevne et administrasjonsstyre og ellers treffe de vedtak som trengs for å håndtere krisen i banken.

Intern oppkapitalisering («bail-in») er et sentralt krisetiltak i regelverket, og innebærer at deler av den kriserammede bankens gjeld konverteres til egenkapital, slik at tapene dekkes og soliditeten styrkes nok til at hele eller deler av virksomheten kan videreføres, fortrinnsvis uten tilførsel av offentlige midler. Det krever at banken har nok gjeld som kan konverteres til egenkapital. Finanstilsynet skal derfor fastsette et minstekrav til ansvarlig kapital og konvertibel gjeld, såkalt MREL,10 dersom intern oppkapitalisering vurderes som aktuelt ved en krise i den enkelte bank. Minstekravet skal settes høyt nok til at banken etter krisehåndteringen kan oppfylle alle de vanlige kapitalkravene (med unntak av kravet til motsyklisk kapitalbuffer), og skal innen 1. januar 2024 oppfylles med kapital- og gjeldsinstrumenter med lavere prioritet enn ordinær gjeld (såkalt etterstilt gjeld eller «tier 3»-gjeld). I 2019 ble det gjennom et direktiv («BRRD2») vedtatt endringer i BRRD om bl.a. MREL og etterstilt gjeld. Endringene knytter seg i hovedsak til ulike aspekter ved dette minstekravet, bl.a. med nye regler for hvordan kravet skal fastsettes, hvilke gjeldsinstrumenter som kan brukes til å dekke kravet, og hvordan manglende oppfyllelse skal håndteres. Det er også nye regler om hvordan slike gjeldsinstrumenter skal utformes og utstedes, og krav til vern av forbrukere som ønsker å investere i dem.

Finanstilsynet har uttalt at det er grunnlag for å fastsette MREL for et flertall av norske banker, og tilsynet vil fastsette frister for når kravene skal være oppfylt. I 2019 utarbeidet Finanstilsynet krisetiltaksplaner og fastsatte MREL for de sju største bankene og den største forbrukslånsbanken. I løpet av 2020 har Finanstilsynet utarbeidet krisetiltaksplaner og fastsatt MREL for seks øvrige mellomstore banker, samt oppdatert og videreutviklet krisetiltaksplanene for de største bankene.

Etter forslag fra Finansdepartementet har Stortinget nylig vedtatt lovregler som gjennomfører endringer i krisehåndteringsdirektivet om kreditorenes prioritetsrekkefølge (kreditorhierarki).11 Endringene ble vedtatt i EU i 2017, og innebærer at behandlingen av kreditorers krav ved insolvens i banker blir likere og mer forutsigbar i EU/EØS. I tillegg etableres etterstilt gjeld som en ny kapitalklasse i regelverket med lavere prioritert enn ordinære, usikrede seniorobligasjoner.

Den norske innskuddsgarantien ble også videreført og styrket fra 1. januar 2019. Garantien gjelder fremdeles innskudd opptil 2 mill. kroner per kunde per bank, og det er i tillegg innført en ubegrenset garanti i inntil 12 måneder for visse typer innskudd, bl.a. knyttet til boligkjøp, særlige livshendelser, forsikringsutbetalinger og visse erstatninger.

Krisehåndteringsregelverket innebærer dessuten høyere prioritet for ikke-garanterte innskudd fra privatpersoner og små og mellomstore bedrifter under krisehåndtering eller avvikling av banker. Innskuddsgarantidirektivet er ikke tatt inn i EØS-avtalen, men Norge har gjennomført alle deler av direktivet med unntak av dekningsnivået for garanterte innskudd, som i direktivet er 100 000 euro. Europakommisjonen gjennomfører for tiden en teknisk gjennomgang av deler av krisehåndterings- og innskuddsgarantiregelverket. Finansdepartementet har gitt innspill om at nivået for garanterte innskudd bør være høyere enn dagens nivå på 100 000 euro. Regjeringen vil arbeide for at den norske innskuddsgarantien på 2 mill. kroner kan videreføres, slik Stortinget har lagt til grunn.

Etter de nye krisehåndterings- og innskuddsgarantireglene er midlene i det tidligere banksikringsfondet overført til to nye fond, innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Innskuddsgarantifondet skal bl.a. finansiere utbetaling av garanterte innskudd, mens krisetiltaksfondet skal bidra til gjennomføring av krisetiltak. Bankenes sikringsfond forvalter kapitalen i begge fondene, men Finanstilsynet disponerer midlene i krisetiltaksfondet i kraft av sin rolle som krisehåndteringsmyndighet.

Fondsmidlene er bygget opp over mange år gjennom bidrag fra bankene og avkastning fra kapitalforvaltningen. Samlede innbetalinger har økt noe etter det nye regelverket, samtidig som den enkelte banks bidrag i større grad gjenspeiler risikotakingen i banken. I 2020 betalte bankene til sammen 1,1 og 1,3 mrd. kroner til henholdsvis innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Kapitalen i de to fondene utgjorde henholdsvis 18,4 og 22,7 mrd. kroner ved utgangen av 2020. Som andel av garanterte innskudd er de norske fondene langt større enn det som kreves etter EUs regler, se tabell 2.2. Godt kapitaliserte fond bidrar til tillit og til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte.

2.5 Forsikrings- og pensjonsmarkedet

Økende levealder blant de forsikrede og et lavt rentenivå har over tid hatt stor betydning for pensjonsleverandørene. Levealderen har økt mer enn det som ble lagt til grunn da pensjonsleverandørene beregnet og krevde inn premier. Det har derfor vært behov for å øke reservene bak pensjonene, bl.a. ved å bruke overskuddsmidler som i en normalsituasjon skal gå til kundene. Selv om oppreserveringen som følge av nye dødelighetsforutsetninger som ble fastsatt i 2013 nå er fullført, er det viktig at pensjonsleverandørene løpende sørger for at reservene er tilstrekkelige til å finansiere de lovede pensjonsutbetalingene.

Et fortsatt lavt rentenivå påvirker risikoen i norske pensjonsleverandørers virksomhet. En vesentlig andel av leverandørenes forpliktelser er kontrakter med årlig rentegaranti. Den gjennomsnittlige rentegarantien har det siste tiåret vært høyere enn renten på 10-årige norske statsobligasjoner. Pensjonsleverandørene bestemmer selv nivået på rentegarantiene for ny opptjening, som har blitt redusert etter hvert som rentenivået har falt. Frem til innføringen av Solvens II fra 2016 satte myndighetene et tak på rentegarantien for ny opptjening. Fordi forpliktelsene er langsiktige, og reduserte rentegarantier kun gjelder ny opptjening, tar det imidlertid tid fra rentegarantien settes ned til det slår ut i vesentlig lavere gjennomsnittlig rentegaranti. Gjennomsnittlig rentegaranti for livsforsikringsforetakene var ca. 2,55 pst. ved utgangen av 2020, mens renten på 10-årige norske statsobligasjoner på samme tidspunkt var 0,96 pst., jf. figur 2.23. Rentegarantiene varierer imidlertid en god del mellom ulike produkttyper, og de vil typisk være høyere i fripoliser, hvor det ikke skjer ny opptjening, enn i aktive ytelsesordninger. Ved utgangen av 2020 hadde livsforsikringsforetakene om lag 345 mrd. kroner i forpliktelser i fripoliser, 35 mrd. kroner i private ytelsesordninger og 625 mrd. kroner i kommunale ordninger.

Kontrakter med rentegaranti forvaltes i pensjonsleverandørenes kollektivporteføljer. Midlene må plasseres slik at forvaltningen minst gir en avkastning på nivå med rentegarantien over tid. Om lag 45 pst. av midlene i livsforsikringsforetakenes kollektivporteføljer er plassert i obligasjoner og utlån som verdivurderes til såkalt amortisert kost. Bruk av amortisert kost innebærer at investeringen gir en fast årlig avkastning frem til forfall, og gir pensjonsleverandørene en buffer mot endringer i markedsrentene. Finansdepartementet besluttet i mai 2020 å videreføre adgangen til å benytte amortisert kost. Den verdijusterte avkastningen i kollektivporteføljen for livsforsikringsforetakene, som inkluderer urealiserte verdiendringer, var 4,3 pst. i 2020. Realisering av kursgevinster bidro til at bokført avkastning var 6,2 pst. i 2020. Tilsvarende tall for pensjonskasser var 7,8 pst. og 4,7 pst.

Kilde: Finanstilsynet.

Pensjonsleverandørene kan håndtere noe av risikoen i virksomheten ved å kreve inn en årlig rentegarantipremie for aktive ordninger og ved bruk av ulike bufferfond for å jevne ut resultatene over flere år. Forsikringsforetak og pensjonskasser må løpende sørge for at de med god margin har evne til å bære den risikoen de tar på seg gjennom virksomheten.

Norske forsikringsforetak er underlagt soliditetskrav som følger av EUs Solvens II-regelverk. Innføringen av dette regelverket med virkning fra 1. januar 2016 ble ledsaget av en overgangsregel som åpnet for at forsikringsforetakene kan fase inn økte avsetningskrav over 16 år. Åtte livsforsikringsforetak har fått tillatelse til å benytte overgangsregelen. Ved utgangen av 2020 hadde overgangsregelen for forsikringstekniske avsetninger effekt for seks av dem.

Europakommisjonen satte i 2019 i gang en prosess for å gjennomgå Solvens II-regelverket, og ga da den europeiske forsikringstilsynsmyndigheten EIOPA i oppdrag å gi anbefalinger om endringer. Anbefalingene kom i desember 2020, og Kommisjonen har varslet at den i tredje kvartal 2021 vil fremme et regelverksforslag. Anbefalingene innebærer bl.a. endringer i hvordan renterisiko skal håndteres i beregningen av solvenskapitalkrav i lys av lave og potensielt negative renter. EIOPAs anbefalinger er utformet med utgangspunkt i rentene i eurosonen, og er ikke nødvendigvis like godt tilpasset virksomhet i markeder med annen valuta. Dersom forslaget til EIOPA blir vedtatt, vil det medføre betydelig høyere kapitalkrav for norske foretak med garanterte forpliktelser. Norske myndigheter har pekt på viktigheten av mest mulig riktig håndtering av renterisiko i solvensregelverket, samtidig som løsningen må være bærekraftig og konsistent med hvordan verdien av forpliktelsene beregnes.

Oppfyllelsen av kapitalkravene etter Solvens II måles ved solvenskapitaldekningen, dvs. foretakets ansvarlige kapital i pst. av solvenskapitalkravet. En solvenskapitaldekning på under 100 pst. innebærer dermed at foretaket er i brudd med regelverket. Ved utgangen av 2020 var solvenskapitaldekningen for livsforsikringsforetakene samlet 244 pst., inkludert bruk av overgangsregelen. Det er 9 prosentpoeng høyere enn ved utgangen av 2019. Uten bruk av overgangsregelen var solvenskapitaldekningen 198 pst.

Før 2019 var det ikke krav om dekningsprosent over 100 for pensjonskasser.

Kilde: Finanstilsynet.

Pensjonskasser tar i stor grad på seg samme risiko som livsforsikringsforetakene. Pensjonskassene er derfor underlagt nasjonale soliditetsregler som er basert på en av Finanstilsynets stresstester, der metodikk og forutsetninger er tilpasset prinsippene i Solvens II. Pensjonskassenes solvenskapitaldekning har samlet sett gått noe ned, fra 188 pst. til 183 pst., gjennom 2020. Ved utgangen av 2020 var det fem pensjonskasser som ikke oppfylte solvenskapitalkravet uten bruk av overgangsregelen for forsikringstekniske avsetninger.

Boks 2.10 Resultater og lønnsomhet i forsikringsforetak og pensjonskasser

Livsforsikringsforetakene hadde et resultat før skatt på 8,5 mrd. kroner i 2020, en reduksjon på 1,4 mrd. kroner sammenlignet med resultatet i 2019. Det verdijusterte resultatet før skatt, som inkluderer urealiserte kursgevinster, var på 8,9 mrd. kroner, en betydelig reduksjon fra om lag 48 mrd. kroner året før, men høyere enn for 2018. Den verdijusterte avkastningen i kollektivporteføljen, som inkluderer urealiserte verdiendringer, var 4,3 pst. i 2020. Det er en nedgang fra 7,5 pst. i 2019. Realisering av kursgevinster bidro til at bokført avkastning økte fra 4,2 pst. i 2019 til 6,2 pst. i 2020.

Pensjonskassene hadde et resultat før skatt på 4,1 mrd. kroner i 2020, om lag uendret fra 2019. Det verdijusterte resultatet før skatt var noe lavere enn i 2019 også for pensjonskassene og utgjorde 16,4 mrd. kroner, en nedgang fra 21,7 mrd. kroner året før. Den verdijusterte avkastningen i kollektivporteføljen var for pensjonskassene redusert til 7,8 pst. i 2020 fra 10,3 pst. i 2019. Bokført avkastning var 4,7 pst., 0,1 prosentpoeng høyere enn i 2019.

Skadeforsikringsforetakene hadde et resultat før skatt på 10,8 mrd. kroner i 2020, en reduksjon med 0,6 mrd. kroner sammenlignet med året før. Målt som andel av premieinntektene falt imidlertid resultatene samlet sett. Summen av skadeerstatningskostnader (skadeprosent) og andre forsikringsrelaterte driftskostnader (kostnadsprosent), målt i pst. av premieinntekter, gir uttrykk for hvor lønnsom selve forsikringsvirksomheten er (kombinertprosenten). Er dette tallet høyere enn 100 pst., må foretaket ha andre inntekter enn premieinntekter for å gå i balanse, f.eks. finansinntekter. I 2020 var kombinertprosenten for skadeforsikringsforetakene 87 pst., jf. figur 2.25. Dette var samlet om lag 6 prosentpoeng lavere enn året før, men det er betydelig variasjon mellom foretakene.

Kilde: Finanstilsynet.

2.6 Håndtering av digital sårbarhet

2.6.1 Robust infrastruktur

Regjeringen har pekt ut finansielle tjenester som én av 14 kritiske samfunnsfunksjoner. Finansdepartementets budsjettproposisjon for 2019 inneholdt en tilstandsvurdering av finansielle tjenester i en sårbarhetssammenheng, med vekt på den finansielle infrastrukturen, det vil si betalingssystemene og andre systemer som er nødvendige for at økonomiske transaksjoner skal kunne gjennomføres. Hovedbildet i tilstandsvurderingen er at den finansielle infrastrukturen i Norge i hovedsak er robust. Departementets vurdering var i tråd med analyser fra Norges Bank og Finanstilsynet, som hver vår publiserer rapporter om den finansielle infrastrukturen. I rapporten Finansiell infrastruktur identifiserer Norges Bank utfordringer og drøfter utviklingen i kunderettet betalingsformidling og i interbanksystemene. I rapporten Risiko- og sårbarhetsanalyse ser Finanstilsynet på bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i finanssektoren, og beskriver risiko og sårbarheter for den finansielle stabiliteten, bankene og forbrukerne.

Driften av den finansielle infrastrukturen har også etter utbruddet av koronaviruset vært stabil, og tjenestene ut til kundene har fungert som normalt. Finansforetakene og deres underleverandører har etablert løsninger for å ivareta nødvendige driftsoppgaver fra hjemmekontor. Aktørene har hatt god kontroll på driftssituasjonen og iverksatt tiltak for å ivareta sikkerhet og konfidensialitet, og har i fellesskap og hver for seg økt beredskapen, se også avsnitt 2.6.3.

Digitalisering i finanssektoren bidrar til en mer effektiv produksjon av finansielle tjenester og muliggjør utvikling av nye tjenester, se også avsnitt 4.3. Samtidig innebærer digitalisering og økt avhengighet av IKT i finanssektoren nye risikoer. Dersom en større bank, et sentralt infrastrukturforetak eller mange banker samtidig blir satt ut av spill over noe tid som følge av svikt i IKT-systemer, kan det true den finansielle stabiliteten. Høy endringstakt, mer kompliserte systemer og stadig lengre verdikjeder kan øke risikoen. Økt mangfold av aktører og løsninger kan virke risikoreduserende hvis transaksjoner og tjenester kan utføres i flere, delvis uavhengige systemer. Utviklingen så langt viser imidlertid at den nye tjenesteytingen i hovedsak har skjedd innenfor eller i forlengelsen av eksisterende infrastruktur.

IKT-driften i finanssektoren er i betydelig grad utkontraktert til et relativt lite antall sentrale tjenesteleverandører og datasentre, som også leverer viktige tjenester til andre sektorer. Tjenesteleverandørene kan ha mer ressurser og kompetanse til å utvikle robuste løsninger enn de enkelte foretakene, og dermed bidra til å redusere risikoen for uønskede hendelser i systemene. Hvis det først oppstår problemer hos en sentral tjenesteleverandør, kan det imidlertid få ringvirkninger til store deler av finanssystemet og andre viktige samfunnsfunksjoner i Norge. Ansvaret ligger hos systemeierne, det vil si banker og andre som har konsesjon til å yte de aktuelle tjenestene, selv om driften er satt ut til andre. Finanstilsynet følger opp foretak under tilsyn, herunder at foretakenes oppfølging av leverandørenes virksomhet er i tråd med regelverket. Norges Bank har pekt på at konsentrasjons- og systemrisikoen knyttet til IKT-leverandører vanskelig kan håndteres av den enkelte systemeier, og har foreslått for Justis- og beredskapsdepartementet at det bør utredes nærmere hvordan sentrale IKT-leverandører og datasentre best kan underlegges tilsyn.

Deler av IKT-driften i finanssektoren er flyttet ut av Norge. Det er viktig at slik utflytting skjer på en forsvarlig måte, både av hensyn til den enkelte bank og til finanssystemet som helhet. Finanstilsynet legger i sin tilsynsmessige oppfølging vekt på at bankene skal gjøre grundige risikoanalyser og vurderinger ved ny eller endret utkontraktering, og tilsynet kan iverksette tiltak overfor uforsvarlig utkontraktering. Selv om det er klare rammer i regelverket for hva slags oppgaver som kan utkontrakteres, er det en fare for at bankenes egen IKT-kompetanse svekkes, og at den norske finansnæringen ikke vil få dekket sitt fremtidige kompetansebehov innen kritiske områder.

I 2020 ble det gjennomført eller besluttet flere vesentlige endringer i den norske finansielle infrastrukturen. Blant annet tok Oslo Børs i bruk Euronexts handelssystemer, Eika-alliansen besluttet å bytte leverandør av kjernebank- og betalingsløsninger, fra SDC til TietoEvry, mens Vipps har besluttet å flytte driften av BankID fra Nets til DXC.

2.6.2 Cyberkriminalitet

Finanssektoren er den sektoren som er hyppigst utsatt for cyberangrep internasjonalt. Størrelsen på og hyppigheten av angrepene er økende og metodene stadig mer sofistikerte. Også i Norge er det et økende omfang av kriminell aktivitet mot foretakene og deres kunder. Angrep har oftest blitt avverget før de har fått konsekvenser for finansforetaket. Gjennom 2020 var det eksempler på at norske foretak ble eksponert for digitale sårbarheter i programvare, men hvor tiltak var iverksatt før sårbarheten ble forsøkt utnyttet.

Det har til nå ikke vært sikkerhetshendelser i det norske finansmarkedet med konsekvenser for den finansielle stabiliteten. Angrepene mot den finansielle infrastrukturen i Norge øker imidlertid fra år til år, og finansforetakene må forholde seg til et trusselbilde i kontinuerlig endring. For eksempel blir skillet mellom fremmed etterretning og organiserte kriminelle med økonomiske motiver stadig mindre tydelig. Fremmed etterretning vil ønske å skjule sin tilgang til systemene, og kan villede ved å gi inntrykk av at motivet er økonomisk.

Finanstilsynet er utpekt som sektorvis responsmiljø (SRM) på finansmarkedsområdet i henhold til rammeverket fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser. Tilsynet utøver rollen i samarbeid med Nordic Financial CERT.

Den europeiske sentralbanken (ECB) har utarbeidet et rammeverk for å teste bankers evne til å oppdage, beskytte seg mot og håndtere alvorlige cyberangrep, kalt TIBER-EU.12 Flere europeiske land, bl.a. Danmark, Finland og Sverige, har innført rammeverket. Finanstilsynet og Norges Bank samarbeider om implementering av et slikt rammeverk i Norge (TIBER-NO). Finanstilsynet og Norges Bank sendte 25. mars 2021 på høring et forslag til det norske rammeverket.

Som del av sin gjennomgang av det norske finanssystemet i 2019/2020 («Financial Sector Assessment Program», FSAP) vurderte IMF at det norske rammeverket er avansert, men at det også er områder som kan forbedres for å redusere risikoen knyttet til digitale trusler, se også boks 2.5.

2.6.3 Regelverk og beredskap

Regelverket og beredskapen i finanssektoren utgjør en del av den samlede innsatsen for å sikre det digitale økosystemet i Norge. Digital sikkerhet er et av områdene regjeringen prioriterer høyt, og regjeringen la derfor frem en ny strategi for dette i januar 2019. Mange av tiltakene i strategien følges opp i finanssektoren, bl.a. tekniske sikkerhetstiltak, anbefalinger og rådgivning, utredninger om IKT-sikkerhet og digital sårbarhet, inntrengingstester, etablering av sektorvise responsmiljø (SRM), rammeverk for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser og sikkerhetsøvelser.

Den nye sikkerhetsloven skal bl.a. bidra til å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser gjennom å ivareta grunnleggende nasjonale funksjoner (GNF). Hvert departement skal identifisere og holde oversikt over GNF i sin sektor, og Finansdepartementet fastsatte slike funksjoner sommeren 2019. Departementet vil i lys av dette avgjøre hvilke virksomheter som er av vesentlig eller avgjørende betydning for GNF, og deretter treffe vedtak om at loven skal gjelde bestemte virksomheter dersom det er nødvendig.

Norges Bank og Finanstilsynet har konsesjons- og tilsynsansvar for ulike deler av den finansielle infrastrukturen. Etter betalingssystemloven har Finanstilsynet ansvar for tilsynet med systemer for kunderettede betalingstjenester og systemer for verdipapiroppgjør, mens Norges Bank har ansvar for tilsynet med interbanksystemene. Betalingssystemloven er supplert av bl.a. forskrift om systemer for betalingstjenester og forskrift om IKT-systemer i banker mv. Finanstilsynet har det generelle ansvaret for tilsyn med finansforetakenes bruk av IKT. Foretakenes systemer skal etter regelverket innrettes slik at sannsynligheten for uønskede hendelser er lav og konsekvensene av hendelser begrenses. Banker og andre foretak skal ha kriseplaner som skal iverksettes dersom IKT-driften ikke kan opprettholdes som følge av uønskede hendelser.

Europakommisjonen foreslo i 2020 et nytt regelverk for digital operasjonell motstandsdyktighet («Digital Operational Resilience Act», DORA) som del av den såkalte «Digital Finance Package». Målet er å sikre at alle deltakere i det finansielle systemet har nødvendige tiltak på plass for å håndtere cyberangrep og andre risikoer. Det foreslåtte regelverket stiller bl.a. krav om styring og kontroll av IKT-virksomheten, utarbeidelse av risikoanalyser og iverksetting av tiltak, rapportering av hendelser og testing av operasjonell motstandsdyktighet. Det er også krav til oppfølging av leverandører. Det foreslåtte regelverket vurderes å være EØS-relevant.

Beredskapsutvalget for finansiell infrastruktur (BFI) skal sikre en best mulig samordning av beredskapsarbeidet i den norske infrastrukturen, og har i oppgave å komme frem til og koordinere tiltak for å forebygge og løse krisesituasjoner og andre situasjoner som kan resultere i store forstyrrelser. Utvalget har medlemmer fra de mest sentrale aktørene i sektoren. Finanstilsynet har ansvaret for ledelse og sekretariat. BFI-møtene er også en arena for Finanstilsynet og Norges Bank til å holde samlet kontakt med de mest sentrale aktørene. BFI har hatt stor møteaktivitet etter utbruddet av koronaviruset, bl.a. for å utveksle informasjon om hvordan foretakene ivaretar sikker og stabil drift.

Banker og andre foretak er pålagt å rapportere vesentlige IKT-hendelser til Finanstilsynet. Finanstilsynet legger i sin oppfølging vekt på både hvordan det enkelte foretak har håndtert hendelsen for å sikre at systemene gjenopprettes, og at det gjennomføres relevante, forebyggende tiltak. Figur 2.26 viser utviklingen i antall rapporterte IKT-hendelser fra finansforetakene til Finanstilsynet. Det var samlet sett noen flere hendelser i 2020 enn i 2019. Mens det var flere sikkerhetshendelser i 2020 enn i 2019, var det færre operasjonelle hendelser. Selv om det ble rapportert noen færre operasjonelle hendelser i 2020 enn i 2019, har Finanstilsynet ut fra hendelsenes varighet, tidspunkt og antall berørte brukere vurdert tilgjengeligheten til betalingstjenester og andre kunderettede tjenester som noe svakere i 2020.

Selv om det er departementets vurdering at næringen er godt rustet til å håndtere hendelser både av operasjonell og ondsinnet karakter, er det utviklingstrekk som kan gjøre tilbudet av finansielle tjenester mer utsatt fremover. Dette gjelder særlig den økende avhengigheten av komplekse IKT-systemer i sektoren, mer kompleks utkontraktering med flere leverandører (selv om markedet fortsatt domineres av et fåtall sentrale tjenesteleverandører), digitalisering av kunderettede tjenester, og ny teknologi og ny regulering som åpner for tredjepartsaktører. I tillegg er det en stadig økning i det digitale trusselbildet. Både myndighetene og finansnæringen selv må fortsette å arbeide for å sikre en robust finansiell infrastruktur i møte med denne utviklingen.

Kilde: Finanstilsynet.

2.7 Innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering

2.7.1 Risiko for finansiell stabilitet

Tilstrekkelig innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering er avgjørende for tilliten til norsk økonomi og det norske finanssystemet, og har stor betydning for våre muligheter til å ta del i den internasjonale økonomien. Ved mangelfull innsats kan transaksjoner fra Norge bli møtt med mistenksomhet, og tilliten til det norske finanssystemet som helhet svekkes. Disse konsekvensene supplerer de åpenbare negative sidene hvitvasking, terrorfinansiering og tilknyttet kriminalitet har for samfunnet mer generelt.

Det er derfor en viktig oppgave for norske myndigheter å gjennomføre de internasjonale standardene som finnes for å forhindre hvitvasking og terrorfinansiering, som anbefalingene fra Financial Action Task Force (FATF), som er den internasjonale standardsetteren på området. Dette er et ansvar som påligger Norge, uavhengig av at vi er et forholdsvis lite land, med relativt lite kriminalitet og som heller ikke er et internasjonalt finanssentrum.

Etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket har fått økt oppmerksomhet internasjonalt de seneste årene, særlig som følge av ulike avsløringer av til dels omfattende ikke-etterlevelse av hvitvaskingsregelverket i banker i Europa. I Norge er det så langt ikke avslørt systematiske og langvarige brudd på hvitvaskingsregelverket i den størrelsesordenen som har blitt belyst internasjonalt. Finanstilsynets tilsynsrapporter viser imidlertid at de aller fleste rapporteringspliktige13 har hatt, og fortsatt har, et stort forbedringspotensial. Tilsynet har, på samme måte som i 2019, ilagt og varslet flere overtredelsesgebyr i 2020 for brudd på hvitvaskingsregelverket. Siden ikrafttredelsen av ny hvitvaskingslov i oktober 2018, er det ilagt og varslet overtredelsesgebyr på totalt ca. 450 mill. kroner.

Finanstilsynets rapporter om erfaringer fra tilsynsaktiviteten viser at det fortsatt er nødvendig å holde oppmerksomheten på arbeidet mot hvitvasking og terrorfinansiering. Tilsynet har på flere tilsynsområder vist til at det er behov for å forbedre risikoforståelse, kapasiteten til å følge opp risikoer og rutiner for antihvitvaskingsarbeid.14 For aktørene i finansmarkedene kan konsekvensene ved manglende etterlevelse, foruten tilretteleggingen for illegitim virksomhet, være alvorlige.

2.7.2 Styrket innsats og skjerpet regelverk

Departementet orienterte i Finansmarkedsmeldingen 2020 om enkelte sider av den internasjonale utviklingen på antihvitvaskings- og terrorfinansieringsområdet som har skjedd de siste årene. For det første ble det orientert om FATFs evalueringsrapport om Norge, der vår styrkede innsats ble evaluert og anerkjent. For det andre ble betydningen av ulike avsløringer av omfattende ikke-etterlevelse av hvitvaskingsregelverket i andre land beskrevet. For det tredje ble det referert fra de siste planene for nytt regelverksarbeid i EU.

Regjeringen la i juni 2020 frem en ny strategi for bekjempelse av hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen (MØV). Formålet er å styrke forebyggingen og bekjempelsen av hvitvasking og finansiering av terror og MØV, for slik å bidra til å motvirke at denne uønskede aktiviteten kan true norsk økonomi og landets sikkerhet. Strategien fremhever at innsatsen må være risiko- og kunnskapsbasert, med koordinering på tvers av relevante myndigheter. Strategien er overordnet og angir hovedtrekkene i myndighetenes innsats. Oppfølgingen av strategien koordineres gjennom Kontaktforum for bekjempelse av hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen.

Et viktig bidrag til å gjøre myndighetenes innsats mer risiko- og kunnskapsbasert, er ny nasjonal risikovurdering for hvitvasking og terrorfinansiering. Denne ble publisert i desember 2020, til bruk for både relevante offentlige etater og de rapporteringspliktige etter hvitvaskingsregelverket.15

Departementet arbeider dessuten med både lov- og forskriftsregler av betydning for innsatsen mot hvitvasking og terrorfinansiering. En sentral del av dette arbeidet er gjennomføring av EUs femte hvitvaskingsdirektiv (direktiv (EU) 2018/843), herunder nødvendige forskriftsregler om register over reelle rettighetshavere. Det er dessuten grunn til å forvente at EU vil vedta nytt regelverk som vil medføre behov for lovendringer i Norge.

2.7.3 Særlig om EUs handlingsplan for antihvitvasking og -terrorfinansiering

Europakommisjonen la i mai 2020 frem en ny handlingsplan for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering.16 Handlingsplanen følger opp tidligere rapporter fra Europakommisjonen, særlig den såkalte «Post Mortem»-rapporten om hvitvaskingssaker som involverer banker i EU.17 I første omgang ble rapporten fulgt opp i et veikart for reform i begynnelsen av 2020. Rapporten og veikartet ble omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2020.

Kommisjonens handlingsplan fra mai 2020 trakk opp seks områder av betydning for antihvitvaskingsarbeidet på europeisk nivå. Arbeidet skal

• sikre effektiv gjennomføring av eksisterende EU-regelverk (fjerde og femte hvitvaskingsdirektiv),

• etablere et sterkere felleseuropeisk regelverk mot hvitvasking og terrorfinansiering,

• etablere et felleseuropeisk tilsyn for å forebygge hvitvasking og terrorfinansiering,

• etablere en støtte- og samarbeidsmekanisme for de finansielle etterretningsenhetene i det enkelte medlemslandet (FIU-ene),

• bedre flyten av informasjon for strafferettslig håndheving, og

• styrke EUs rolle i det internasjonale arbeidet mot hvitvasking og terrorfinansiering.

I planen ble det signalisert at nødvendige regelverksforslag ville legges frem innen utløpet av 1. kvartal 2021.

EU-rådet ga i november 2020 sin støtte til Kommisjonens videre arbeid etter handlingsplanen. Rådskonklusjonene omhandlet særlig punktene om å etablere et sterkere felleseuropeisk regelverk og å styrke det felleseuropeiske tilsynet, herunder muligheten for å etablere et nytt overnasjonalt tilsynsorgan for antihvitvasking og -terrorfinansiering. Disse punktene vil være vesentlige for norske interesser.

Kommisjonen har antydet at et revidert felleseuropeisk regelverk kan innebære bl.a. en overføring av regler fra hvitvaskingsdirektivet til en forordning, noe som i tilfelle vil medføre behov for endringer i norsk rett. Et nytt overnasjonalt tilsynsorgan for antihvitvasking og -terrorfinansiering vil kunne kreve en særskilt EØS-rettslig løsning. Dette er avhengig av hvilken utforming det relevante regelverket i siste instans får. Relevante spørsmål for å ta stilling til hvilke tilpasninger som er nødvendige for EFTA/EØS-siden, er: i) hvilke enheter som skal underlegges tilsyn, ii) hvilken kompetanse organet skal ha overfor private aktører, og iii) hvilken deltakelse det er fra nasjonale myndigheter i styringsstrukturen for organet.

Europakommisjonens forslag er ikke fremmet ennå, men er ventet i nær fremtid. Det er i tillegg nødvendigvis usikkert hva det endelige regelverket vil gå ut på etter forhandlinger mellom EU-organene. Samtidig gir rådskonklusjonene fra november 2020 en antydning om hvilke reformer EU-rådet kan akseptere.

ECOFIN gir langt på vei Europakommisjonen støtte til å foreslå et overnasjonalt tilsynsorgan med ansvar for å føre direkte tilsyn med utvalgte enheter i privat sektor. Denne kompetansen skal suppleres av muligheten for å overta tilsynsansvar fra nasjonale myndigheter i eksepsjonelle tilfeller der nasjonal myndighet ikke er i stand til å sikre etterlevelse eller tilstrekkelig tilsyn. Rådet ser dessuten for seg at organet kan ha et mer generelt koordinerings- og støtteansvar overfor tilsynsmyndighetene for alle typer enheter underlagt hvitvaskingsregelverket. ECOFIN har signalisert at det i alle tilfelle bør legges opp til en uavhengig og autonom styringsstruktur. Det understrekes avslutningsvis at Europakommisjonens forslag må bygge på grundige konsekvensvurderinger, der bl.a. budsjettmessige konsekvenser, kostnadseffektivitet og behovet for nært samarbeid med nasjonale myndigheter hensyntas.

I kontakt med relevante motparter i EUs medlemsland eller EU-systemet tar norske myndigheter opp de særskilte behovene Norge har som EFTA/EØS-land.