3 En motstandsdyktig helseberedskap

Begrepet motstandsdyktighet favner bredt. Det handler om samfunnets evne til å tåle og håndtere store hendelser, gjenopprette viktige funksjoner etter at hendelser har funnet sted, og om nødvendig tilpasse seg endrede forutsetninger. Det sivile samfunns motstandsdyktighet er sentralt i møte med tverrsektorielle utfordringer blant annet knyttet til forsyningssikkerhet, direkte utenlandsinvesteringer, digital infrastruktur, desinformasjon og påvirkningsoperasjoner. Disse utfordringene er sentrale for samfunnet som helhet, men også for helse- og omsorgssektoren.

En motstandsdyktig helseberedskap forutsetter innsats for god folkehelse, en robust helse- og omsorgstjeneste og kapasitet til omstilling og opp- og nedskalering etter behov. Det er også avgjørende at nasjonale myndigheter og vår felles helse- og omsorgstjeneste har befolkningens tillit. Høy tillit i samfunnet og en god helse- og omsorgstjeneste var hovedårsaker til at Norge i stort lyktes med den nasjonale pandemihåndteringen. Regjeringen skal fortsette å arbeide for god folkehelse, god helse- og omsorgstjeneste og små forskjeller mellom folk. Denne meldingen må derfor ses i sammenheng med regjeringens helhetlige helsepolitikk. Det inkluderer blant annet Folkehelsemeldinga, som er regjeringens strategi for å redusere sosiale helseforskjeller og sikre god helsetilstand i befolkningen gjennom tverrsektoriell innsats, og kommende Nasjonal helse- og samhandlingsplan som skal gi retning for vår felles helse- og omsorgstjeneste.

Norge skal ha en motstandsdyktig helseberedskap i hele landet. Vårt langstrakte land med varierende geografisk befolkningstetthet setter rammer for beredskapen. Den strategiske betydningen av nordområdene øker. Regjeringen er opptatt av at helseberedskapen tar inn over seg denne utviklingen. Særegenheter ved Svalbard gjør at helsetjenesten her ikke er organisert på samme måte som på fastlandet. Regjeringen vil i 2024 fremme en egen stortingsmelding om Svalbard hvor omtale av helseberedskapen inngår.

3.1 En fleksibel helse- og omsorgstjeneste

Vår felles helse- og omsorgstjeneste er kjernen i en motstandsdyktig helseberedskap. Helse- og omsorgstjenestene er Norges største beredskapsressurs og sysselsetter mer enn 430 000 personer.1 En velfungerende helseberedskap forutsetter tilgang til tilstrekkelig personell med riktig kompetanse, organisatorisk fleksibilitet, prioriteringer og omstilling, god samhandling på tvers av tjenestenivåer og mulighet for å mobilisere reservepersonell. Helse- og omsorgstjenestene skal legge til rette for gode helse- og omsorgstjenester i alle deler av krisespekteret, og er avgjørende for samfunnets samlede motstandsdyktighet. Helse- og omsorgstjenestene skal i ytterste konsekvens kunne møte en krigssituasjon. Det vil kreve ekstraordinær innsats og prioritering i helse- og omsorgstjenesten.

Generell beredskap i helse- omsorgstjenesten

Helse- og omsorgstjenesten må kunne håndtere både små og store kriser, og levere likeverdige helse- og omsorgstjenester over hele landet, også i krisesituasjoner. Faktorer som kommunestørrelse, den demografiske utviklingen med en økende andel eldre i befolkningen, tilgang til personell og relevant kompetanse, samt sentralisering av bosetning i Norge, gjør dette utfordrende. Helse- og omsorgstjenesten må derfor planlegge bedre for dette utfordringsbildet. Det inkluderer behov for økt krav til beredskap i ulike situasjoner, herunder relokalisering av større deler av tjenesten ved bortfall av infrastruktur. Beredskap må gis økt oppmerksomhet i både planlegging og organisering av virksomheter. En velfungerende hverdag er en forutsetning for god beredskap i kriser fordi god beredskap baserer seg på løsninger og kapasitet i det daglige på tvers av helsesektoren.

Forstørr bilde

Foto: Helse Bergen HF.

En sterk kommunal helse- og omsorgstjeneste som ivaretar kjerneoppgavene, er vesentlig for god helseberedskap – og avgjørende for å redusere konsekvenser av kriser. De kommunale helse- og omsorgstjenestene må bli mer motstandsdyktige. Det må legges til rette for hele og faste stillinger, fleksibel bruk av personell, riktig bruk av personellets kompetanse, godt integrerte tjenester i kommunen og god samhandling på tvers av tjenestenivåer. I tillegg er det nødvendig med systemer for å identifisere og nå ut til sårbare grupper i befolkningen.

Spesialisthelsetjenesten består av fire regionale helseforetak med underliggende helseforetak, og har også avtaler og tett samarbeid med private og ideelle institusjoner. For spesialisthelsetjenesten er det avgjørende å ha beredskapsplaner som dekker ulike scenarioer og som oppdateres regelmessig. Økt bruk av simulering og andre typer øvelser gir verdifull erfaring og grunnlag for forbedringer. Beredskapsplanene må inkludere systemer for fleksibilitet for ulike scenarioer knyttet til blant annet behov for omdisponering og økning av antall senger, personell og arealer, fleksibel bruk av personell, kompetanse og arealer, samt medisinske mottiltak, hjemmeoppfølging og samarbeid på tvers mellom helseforetak og helseregioner.

De akuttmedisinske tjenestene er sentrale i helseberedskapen. Det gjelder håndtering av konsekvensene av terror- og kamphandlinger med masseskader, brannskader, medisinsk evakuering i inn- og utland, smitteutbrudd og pandemi, og hendelser med radioaktive og nukleære midler og andre kjemikalier (CBRNE). Helseforetakene og kommunene har ansvaret for de akuttmedisinske tjenestene. De akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus består av medisinsk nødmeldetjeneste (Akuttmedisinske kommunikasjonssentraler (AMK) og Legevaktsentraler), ambulansetjeneste (bil-, båt- og luftambulansetjeneste) og kommunenes øyeblikkelig hjelp-tjenester og annen døgnkontinuerlig beredskap. Samarbeid med andre nødetater, frivillige organisasjoner og befolkningens kunnskap om førstehjelp er også viktig for akuttberedskapen totalt sett.

Vi har gode akuttmedisinske tjenester i Norge. Det har skjedd en stor faglig utvikling i tjenesten, og mulighetene for å kunne gi avansert behandling blir stadig bedre som følge av forbedret og ny teknologi. Regjeringen vil forankre retningen for den fremtidige utviklingen av disse tjenestene i en egen stortingsmelding om akuttmedisinske tjenester.

Styrket samhandling

Det er utfordringer i samhandlingen både internt i den enkelte kommune og helseforetak, mellom kommuner, mellom helseforetak og mellom kommuner og helseforetak. Ulikhetene i organisering og finansiering og forskjellene i oppgaver og kompetanse har betydning for samarbeidet. Koronakommisjonen2 viser til at samarbeidet mellom sykehus og kommuner under pandemien hadde stor verdi, og at dette bør bevares og videreutvikles. Kommuner og helseforetak har vist til at den hyppige kontakten styrket samarbeidsrelasjonene.

Forstørr bilde

Foto: Getty.

Gode og bærekraftige helse- og omsorgstjenester til pasienter med store og sammensatte behov og bedre felles planlegging er formålet til de 19 helsefellesskapene. Helsefellesskapene skal prioritere å planlegge og utvikle tjenester til sårbare grupper som særlig er avhengige av god samhandling. Bedre felles planlegging mellom kommuner og helseforetak er nødvendig for å sikre at det samlede tjenestetilbudet møter innbyggernes behov. I beredskapsplanlegging og krisehåndtering må både kommunene og de regionale helseforetakene i større grad planlegge for samarbeid på tvers av nivåer.

Planlegging for prioritering i kriser

Det er bred politisk og faglig enighet om de nasjonale prioriteringsprinsippene (nytte, alvorlighet og ressursbruk) som Stortinget har vedtatt gjennom behandlingen av Meld. St. 34 (2015–2016) Verdier i pasientens helsetjeneste – Melding om prioritering og Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet – Prioritering i helse- og omsorgstjenesten. Regjeringen tar sikte på å legge frem en ny stortingsmelding om prioritering.

Retten til nødvendig helsehjelp er grunnleggende i norsk helsetjeneste, og det er forventninger til at helsetjenestene skal være likeverdige over hele landet. I en kortvarig krise gjøres prioritering i helsetjenesten automatisk. I langvarige kriser er det mer komplisert, og vanskeligere for helse- og omsorgstjenesten. Vi må være forberedt på at det kan oppstå situasjoner der det vil være behov for å tilpasse rammene for prioritering til den situasjonen i helse- og omsorgstjenesten faktisk befinner seg i under en krise. Et eksempel er at mange elektive operasjoner og andre behandlinger under covid-19-pandemien ble utsatt, og at pasienter med øyeblikkelig hjelp-behov ble prioritert. Helsetjenesten må planlegge for slik prioritering. Befolkningen må også i større grad være innforstått med at det i kriser prioriteres, noe som kan påvirke tilbudet av helsetjenester i den forstand at den er forsvarlig ut ifra hvor i krisespekteret landet befinner seg. Åpenhet om prioritering og hvordan myndighetene og helsetjenesten kommuniserer om dette er avgjørende for opprettholdelsen av befolkningens tillit i en krise.

Organisatorisk fleksibilitet, omstilling og øvelser

Norge er blant landene som ligger høyest i ressursbruk i helse- og omsorgstjenestene i Europa. Vi har en høy andel av de sysselsatte og er blant landene som bruker mest av fellesskapets penger på disse tjenestene, relativt sett.3 I noen land i EØS-området står uformell familieomsorg fortsatt sterkt, samtidig som kvinners arbeidsmarkedsdeltakelse er relativt lav. I disse landene er det offentlige tilbudet av omsorgstjenester mindre enn i Norge. Samtidig som ressursbruken i Norge er høy, har det blitt et merkbart større press på tilgangen til personell i helse- og omsorgssektoren de seneste årene. Det er ikke bærekraftig å bemanne seg ut av alle utfordringer som helse- og omsorgstjenesten kommer til å stå overfor.4

Spesialisthelsetjenesten skal ha etablerte og kjente planer for disponering og omdisponering av eget personell både internt i egen virksomhet, mellom helseforetak i samme region og mellom de regionale helseforetakene. De regionale helseforetakene har de nødvendige lovhjemlene for å pålegge personell å utføre nærmere tilvist arbeid. Høyspesialisert personell er en knapphetsressurs. De regionale helseforetakene har selv ansvar for å vurdere hvordan disse ressursene best kan disponeres. Likevel må planverket ta høyde for nødvendig fleksibilitet og omstilling for bruk av tilgjengelige ressurser, og de ansatte må være kjent med planverket.

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten har i utgangspunktet ikke de samme strukturene for samordning av personellressursene som spesialisthelsetjenesten. Likevel har kommunene gjennom regelverk mulighet for å omdisponere eget personell innenfor egen virksomhet. En slik omdisponering som legger til rette for fleksibilitet må være del av planverket i kommunen, og de ansatte må være kjent med planverket. En kommune kan pålegge personell å utføre oppgaver i en annen kommune dersom denne har behov for bistand som følge av ulykker og andre akutte situasjoner som forårsaker ekstraordinær pågang av pasienter. En del kommuner har også inngått avtaler om gjensidig personellbistand.

Både spesialisthelsetjenesten og de kommunale helse- og omsorgstjenestene må øve regelmessig og systematisk slik at personellet får den kompetansen de trenger for å utøve nødvendig fleksibilitet i beredskapssituasjoner. Arbeidsgiver må ha oversikt over kompetansesammensetningen hos de ansatte og legge til rette for kompetansetiltak og opplæringsprogrammer som er rettet mot slike situasjoner. Aktørene må øve på og kjenne til det helhetlige planverket, samt egen rolle i slike planer. Det gjelder kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere og helseforetak, men også fastleger, avtalespesialister, og ideelle og private aktører.

Erfaringene fra pandemien viser at mulighetene for fleksibilitet som regelverket åpner for, ikke ble anvendt i så stor grad som det var muligheter for. Koronakommisjonens andre rapport gir en god beskrivelse av de sammensatte årsakene til dette.

Spesialisthelsetjenester er kompetansekrevende. Nødvendig fleksibilitet innenfor fagområder som fordrer svært spesialisert kompetanse krever at det øves jevnlig. Kunnskap og kompetanse må vedlikeholdes og brukes riktig. Det er behov for et regelmessig og systematisk arbeid for å sikre nødvendig fleksibilitet. Regjeringen forventer at planverket i spesialisthelsetjenesten implementeres slik at det i større grad legges til rette for økt organisatorisk fleksibilitet.

Forstørr bilde

Foto: Birthe Havnes, Sykehuset Østfold HF.

De regionale helseforetakene har fått i oppdrag å igangsette regionalt strukturerte arbeider for å fremme riktig oppgavedeling mellom personell og effektiv organisering ved å vurdere og systematisere kompetansebehovet i ulike arbeidsprosesser. De skal også samarbeide om å etablere en egnet arena for deling av erfaringer fra arbeidene. Nasjonal helse- og samhandlingsplan vil omfatte elementer som skal understøtte regjeringens politikk for økt fleksibilitet og omstillingsevne.

Intensivkapasitet og intensivberedskap

Regjeringen har som mål at Norge skal ha en intensivberedskap som takler naturlige variasjoner, slik at sykehusene raskt kan skalere opp kapasiteten under større kriser. Intensivplasser er svært ressurskrevende, og behovet for antall intensivplasser vil variere. Derfor er det spesielt viktig med fleksibilitet slik at kapasiteten tilpasses det reelle behovet til enhver tid, og kan økes raskt.

Koronakommisjonens rapport del 2 har anbefalt at grunnkapasiteten i intensiv- og overvåkningsavdelingene økes noe, og at det utdannes flere intensivsykepleiere for å styrke kapasiteten i sykehusene ved ordinær drift og for å styrke beredskapen. Dette understøttes av Holdenutvalgets fjerde rapport, hvor det ble tilrådd at helsevesenets kapasitet til å håndtere en pandemi bør styrkes, men at samfunnsøkonomiske vurderinger «…tilsier at den isolerte gevinsten ved høyere permanent kapasitet i store pandemier og lignende krisesituasjoner er klart mindre enn kostnadene ved å etablere en høyere permanent kapasitet. Dersom man skal øke permanent kapasitet, må det primært begrunnes med at dette er ønskelig ut fra behov og nyttekostnadsvurderinger i mer normale tider og fordi det kan være nødvendig for å støtte etableringen av en variabel beredskapskapasitet».5 Kommisjonen anbefaler videre at sykehusene bruker flere personellgrupper på intensivavdelingene i større grad enn i dag. Samtidig har kommisjonen påpekt at en økning i intensiv- og overvåkningsavdelingenes grunnkapasitet ikke kan ses på som en erstatning for smitteverntiltak ved en pandemi som er så alvorlig og varer så lenge som covid-19-pandemien. De regionale helseforetakene har fått i oppdrag å følge opp anbefalingene fra kommisjonen og er i gang med dette arbeidet.

Den største utfordringen for intensivkapasiteten har vært å ha tilgang til nok personell med riktig kompetanse. Regjeringen har økt antall utdanningsplasser i universitets- og høyskolesektoren. Det samme gjelder antall utdanningsstillinger i intensivsykepleie i helseregionene. Organisatorisk fleksibilitet, kompetansehevende tiltak og nye opplæringstilbud for å sørge for at flere sykehusansatte kan bidra på intensivavdelingene, samt økt utdanningskapasitet, herunder flere utdanningsstillinger for relevante legegrupper, er fremdeles relevante tiltak som regjeringen prioriterer.

Under pandemien ble intensivsenger telt ulikt i helseforetakene. Det var ikke felles enighet om hva som utgjør en intensivseng. Dette førte til uklarheter rundt antall intensivsenger, og dermed den faktiske kapasiteten. I juni 2022 ble det levert en felles rapport fra de regionale helseforetakene med felles definisjoner av ulike senge- og beredskapskategorier, noe som gjør det enklere å følge med på kapasiteten. Intensivberedskapen er en spesielt viktig del av helseberedskapen. Som grunnlag for å vurdere behov for ytterligere tiltak, vil regjeringen be om regelmessig og oppdatert oversikt over intensivkapasiteten under både normal drift og i beredskapssituasjoner.

Bedre oversikt over og bruk av personellressurser

Behovet for å ha oversikt over kompetansesammensetning og planer for kompetanseheving er viktige elementer i helse- og omsorgssektorens beredskapsarbeid.6 Planverk med nødvendig fleksibilitet forutsetter kompetansekartlegging og personelloversikt over helsepersonell som yter tjenester innen rammene av helse- og omsorgssektoren. En helhetlig oversikt og effektiv bruk av ressurser omfatter blant annet samarbeid med kommuner, helseforetak, fastleger og avtalespesialister. Tilgang til og bruk av andre typer personell som tannleger og veterinærer bør også inkluderes i planverket.

Pandemien synliggjorde hvor omfattende bruk av innleid helsepersonell var i flere helseforetak og kommuner, både i sentrale strøk og i distriktene. Særlig var innleie av personell fra andre nordiske land utbredt, blant annet ved innleie av personell med kompetanse i intensivbehandling. Beredskapsplanlegging hvor innleie av helsepersonell inngår utgjør en betydelig sårbarhet. Det gjelder særlig innleie av personell fra utlandet, men også innleie nasjonalt. Det må legges til rette for hele og faste stillinger i helse- og omsorgstjenesten. Regjeringen vil ta initiativ til et nordisk samarbeid som fastsetter prinsipper mellom de nordiske landene om innleie av helsepersonell i kriser.

Kommunene har i liten grad involvert fastlegene i beredskapsplanarbeidet. Fastlegene har en svak organisasjonsmessig tilknytning til kommunens beredskapsarbeid. De har sentrale og lokale avtaler som i liten grad ivaretar kommunens behov for ressurser i kriser og katastrofer. Det bør legges til rette for at kommunene kan bruke fastlegeressursene i beredskapsarbeidet. Avtaleverket bør derfor sikre at fastlegene kan inngå i det helhetlige planverket til kommunene.

Avtalespesialistene vil også være en ressurs i beredskapen. De gir helsehjelp på vegne av de regionale helseforetakene i henhold til avtalen mellom partene. Det bør avklares om de eksisterende rammeavtalene er tilstrekkelige, eller om de bør endres slik at disse ressursene lettere kan aktiveres i en krise.

Leger og annet helsepersonell som yter privatfinansierte tjenester er som annet helsepersonell omfattet av helseberedskapslovens bestemmelser. Terskelen for å benytte disse gruppene i beredskapsarbeidet er imidlertid trolig høyere enn for avtalespesialistene. Helse- og omsorgsdepartementet vil imidlertid vurdere hvordan man i beredskapssituasjoner kan benytte denne personellgruppen på en bedre måte. Det samme gjelder for veterinærer og annet dyrehelsepersonell som ikke er omfattet av helseberedskapslovens bestemmelser, men som har kompetanse som kan bidra til å styrke den helhetlige beredskapen.

Etter helsepersonelloven kan helsepersonell overlate bestemte oppgaver til annet personell hvis det er forsvarlig ut fra oppgavens art, personellets kvalifikasjoner og den oppfølgning som gis. Den som tildeles slike oppgaver anses som helsepersonellets medhjelper. Mange oppgaver kan ivaretas av personell uten helsefaglig utdanning så lenge forsvarlighetskravet ivaretas. Medhjelpere vil særlig være aktuelt i kommunene som et virkemiddel for å bygge tilstrekkelig kapasitet og må inkluderes i planverket.

Mobilisering av reservepersonell

Reservepersonell inkluderer blant annet studenter i helsefag, helsepersonell som ikke jobber i den offentlige helse- og omsorgstjenesten og pensjonert helsepersonell. Mobilisering av disse gruppene og bruk av medhjelpere og frivillige organisasjoner kan bidra til å ivareta tilgang til nok og nødvendig personell med og uten helsefaglig kompetanse. Erfaringene fra pandemien viser imidlertid at helse- og omsorgstjenestene bør ha en større grad av forutsigbarhet og systematikk rundt hvordan reservepersonell kan tilgjengeliggjøres. Regjeringen vil vurdere hvordan det kan legges til rette for effektiv mobilisering av personellressurser og reservepersonell med helsefaglig kompetanse som ikke har et ansettelsesforhold eller annen formell tilknytning til helse- og omsorgstjenesten. Regjeringen vil blant annet utforme en modell som innebærer innhenting og bruk av opplysninger fra relevante virksomheter, eksisterende registre eller andre kilder for å fremskaffe oversikt over:

• Helsepersonell som tidligere har arbeidet i helse- og omsorgstjenesten, for eksempel pensjonister eller personell som nå arbeider utenfor tjenesten.

• Helsepersonell som ikke har arbeidet i den offentlige helse- og omsorgstjenesten, men som har helsefaglig utdanning og erfaring fra utlandet eller privat sektor.

For krisehåndtering kan det også være behov for å mobilisere flere studenter innen helsefag som reservepersonell i tjenesten enn medisin- og farmasistudenter som i dag får studentlisens etter progresjon i studiet. Under pandemien ble det åpnet opp for at også studenter, elever og lærlinger som er under annen helse- og sosialfaglig utdanning kunne få innvilget studentlisens i siste studieår. Regjeringen vil under arbeidet med revisjon av helseberedskapsloven vurdere om dette bør gjøres til en permanent ordning. Ordningen gir fordeler for rask bruk og mobilisering av studenter, samt oversikt over denne arbeidskraftreserven.

I kriser kan mye tale for at det bør det legges vekt på tilrettelegging for avvikling av praksis og læretid for å fremme studieprogresjon og sikre rekruttering til tjenestene. Under pandemien ble det opprettet en nasjonal knutepunktgruppe som koordinerte samarbeidet mellom utdanningssektoren og helse- og omsorgstjenestene. Regjeringen vil under arbeidet med revisjon av helseberedskapsloven vurdere om dette bør bli en permanent ordning som kan iverksettes i kriser.

Utformingen av pensjonsordningene i offentlig sektor har gitt svake insentiver til å stå lenger i arbeid. De har blant annet bidratt til tidligere pensjonering og svakere økonomiske insentiver til å ta nytt arbeid etter pensjonering. Dette har kunnet svekke effekten av frivillig mobilisering av pensjonister for krisehåndtering, og det ble på den bakgrunn innført særregler for håndteringen av pandemien. Nye pensjonsordninger i offentlig sektor for de født i 1963 eller senere gir bedre insentiver til å stå lenger i arbeid og mulighet til å kombinere arbeid og pensjon uten at pensjonen avkortes. For grupper med særaldersgrenser vil det imidlertid, i tråd med avtale mellom regjeringen og partene i offentlig sektor fra august 2023, være supplerende regler som bidrar til svakere insentiver til å stå lenger i arbeid – og der enkelte pensjonselementer avkortes mot arbeidsinntekt, men i mindre grad enn i de gamle reglene. Stortinget har nylig vedtatt endringer i pensjonsregelverket7 og samtidig bedt regjeringen om blant annet å legge til rette for at pensjonerte sykepleiere har gode insentiver for å jobbe i mindre stillinger i det offentlige. Regjeringen vil følge opp dette.

Studenter som får lån og stipend fra Lånekassen kan ved mobilisering få avkortet stipend når inntektene overstiger inntektsgrensene. Regjeringen vil under arbeidet med revisjon av helseberedskapsloven vurdere om det er behov for mer fleksible mekanismer for mobilisering av studenter og pensjonister, slik at de mer effektivt kan tilgjengeliggjøres ved fremtidige kriser.

Regjeringen vil:

• at beredskapsplanleggingen i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i spesialisthelsetjenesten som hovedregel skal baseres på personell som har et ansettelsesforhold eller annen tilknytning til helse- og omsorgstjenesten gjennom avtale

• at det i større grad tas høyde for nødvendig fleksibilitet, omstilling, omdisponering og øving for bruk av tilgjengelige ressurser i beredskapsplanleggingen i helse- og omsorgstjenesten

• sørge for bedre oversikt over reservepersonell som kan mobiliseres i fremtidige kriser

3.2 Tillit og kompetanse i befolkningen

I Norge er det generelt høy tillit i samfunnet, også til myndighetene. Dette er av stor betydning i kriser. Det øker samfunnets motstandsdyktighet og evne til fleksibilitet og omstilling. Men tillit kan ikke tas for gitt. Tillit bygges i det daglige gjennom åpne, kunnskapsbaserte og etterrettelige beslutningsprosesser. For å opprettholde tillit er det viktig at beslutninger bygger på grunnleggende prinsipper som rettssikkerhet og demokrati. Beslutninger av stor samfunnsmessige betydning må ha en klar folkelig og politisk forankring.

Forsvarskommisjonen skriver at for å «ivareta rettssikkerhet, demokrati og menneskerettigheter må en unngå at tiltak en igangsetter, går på bekostning av verdier en forsøker å beskytte. Det er derfor nødvendig å se nærmere på tiltak som fremmer åpenhet».8

Befolkningens fysiske og psykiske helse, kunnskap om hvordan ivareta egen og familiens helse samt egenberedskap er også en sentral del av helseberedskapen og samfunnets motstandsdyktighet. Likestilling og mangfold må ivaretas. Sammensatte trusler øker betydningen av psykososial motstandskraft. Bevissthet om påvirkningsoperasjoner, og hva påvirkningsoperasjoner kan være, vil bidra til å redusere effekten av slike operasjoner.

Helsen i befolkningen er ulikt fordelt. Dette er det viktig å ta hensyn til, spesielt for å ivareta sårbare grupper. Kriser påvirker den psykiske helsen til befolkningen. I beredskapsplanlegging og krisehåndtering har ikke dette vært tilstrekkelig vektlagt. God psykososial beredskap gir bedre beredskap.

Kommunikasjon i krise

God krisekommunikasjon er avgjørende for at myndighetene skal lykkes med krisehåndteringen. Et kjennetegn for kriser er opplevelsen av en uavklart situasjon og usikkerhet knyttet til hva som skjer.

Under covid-19-pandemien ble det tydelig hvordan faktabasert informasjon kunne spre seg globalt på kort tid ved hjelp av sosiale medier. Begrepet «infodemi» ble brukt av Verdens helseorganisasjon for å skildre den enorme informasjonsstrømmen som følge av pandemien. Spredningen gjaldt imidlertid også feilinformasjon, desinformasjon og konspirasjonsteorier. En undersøkelse fra Medietilsynet i 2020 viste at nesten fem av ti nordmenn støtte på falske nyheter om covid-19-viruset i løpet av den første uken med nasjonale tiltak knyttet til pandemien. Fire av ti har kommet over de falske nyhetene i sosiale medier. Det var spesielt i land med generell lav tillit til myndighetene observert at konspirasjonsteorier og falske nyheter fikk betydelig fotfeste under pandemien.9

Nøkkelen til god krisekommunikasjon er å følge de samme prinsippene i kriser som i det daglige arbeidet. Etter samfunnssikkerhetsinstruksen skal Justis- og beredskapsdepartementet legge til rette for helhetlig og koordinert kommunikasjon om forebygging, beredskap og krisehåndtering mellom myndigheter og til befolkningen. Dette endrer ikke på de krav som stilles til det enkelte departement innen det aktuelle området. Justis- og beredskapsdepartementet skal årlig oppdatere en felles plan for hvordan departementene skal samordne sin krisekommunikasjon. Prinsippene i statens kommunikasjonspolitikk ligger til grunn for kommunikasjonsarbeidet i departementene og i de underliggende virksomhetene. Disse er:

• Åpenhet: Staten skal være åpen, tydelig og tilgjengelig.

• Medvirkning: Staten skal ta berørte innbyggere med på råd og involvere dem.

• Nå frem til alle: Staten skal sørge for at relevant informasjon når frem til alle berørte.

• Aktiv: Staten skal aktivt og i tide gi informasjon om rettigheter, plikter og muligheter.

• Helhet: Statlig kommunikasjon skal oppleves som enhetlig og samordnet.

Dialog med befolkningen skal skje i kjente kanaler og på kjente måter, som nettsider, redaktørstyrte medier og sosiale medier. En metastudie fra Verdens helseorganisasjon fra 2022 om infodemier understreker at å forbedre befolkningens helsekompetanse og formidlingen av helsesaker er de viktigste mottiltakene.10 På regjeringen.no publiseres sentral informasjon til befolkningen i en krise, mens helsenorge.no er helsesektorens primærkanal til befolkningen ved en krise. Det kan kreve at flere aktører i helseforvaltningen samarbeider om innholdet, for eksempel ved å opprette felles redaksjoner.

Jevnlige pressekonferanser med regjeringen og ledelsen i relevante fagetater er med på å gi beslutninger legitimitet og troverdighet. Ved langvarige kriser bør det gjennomføres jevnlige befolkningsundersøkelser som en temperaturmåler på om myndighetenes tiltak og beslutninger har gjenklang i befolkningen. Kommunikasjon må også inneholde råd om hvordan psykososial helse kan ivaretas dersom krisen er alvorlig eller antas å kunne bli langvarig.

Kommunikasjonen mellom myndigheter og befolkning skal ta hensyn til mangfoldet i samfunnet. Majoriteten av befolkningen får med seg myndighetenes budskap gjennom direkteoverførte pressekonferanser, fra nettsider og i media. Pandemien viste at en del informasjon fra myndighetene ikke alltid når frem til ulike målgrupper, blant annet innvandrere som ikke behersker norsk, selv om informasjonen var oversatt til de aktuelle språkene.

For å nå ut med informasjon til innvandrergrupper og utsatte grupper må myndighetene ha kjennskap til arenaer og kanaler for dialog. Det inkluderer planer for hvordan sentrale aktører raskt når ut med informasjon til disse gruppene ved kriser. Det gjelder også for den samiske befolkningen. Regjeringen vil videreføre eller etablere arenaer for dialog med representanter for innvandrergrupper og utsatte grupper, og opprette kanaler for kommunikasjon med disse gruppene. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har laget en veileder om hvordan offentlig sektor kan nå ut med informasjon til innvandrere. Denne er publisert på Integrerings- og mangfoldsdirektoratets nettsider.

Beskyttelse av sårbare grupper

Det skal tas spesielt hensyn til barn og unge ved vurdering av tiltak ved kriser, slik som vurdering av stenging av skoler, begrensninger knyttet til fritidsaktiviteter mv. Vi trenger mer kunnskap om hvordan ulike tiltak påvirker barn og unge, slik som trygghet, mulighet for sosial kontakt og læring. I vurdering av tiltak skal barn og unges behov vektlegges særskilt, og det skal gjennomføres «barns beste»-vurdering. Det skal også legges til rette for medvirkning fra barn og unge.

Overvåkning og analyse av data skal sørge for at vi ser hvordan krisen og tiltak påvirker sårbare grupper og sosiale helseforskjeller. Planer og tiltak skal gjennomgående iverksettes slik at sårbare grupper beskyttes spesielt. For eksempel skal grupper med økt risiko for sykdom og død beskyttes for ekstra helserisiko samtidig som psykososiale behov og andre grunnleggende behov ivaretas. Mennesker med ikke-smittsomme sykdommer som diabetes, kreft, hjerte- og karsykdom og psykiske plager og lidelser merket konsekvensene av dårligere helsetjenestetilbud under pandemien, fordi ressurser ble omprioritert. Dette resulterte i svært mange utsatte kontroller og behandlinger, forsinkelser knyttet til diagnose og screening, samt færre tilbud om forebyggende aktiviteter og rehabilitering. I sum medførte dette risiko for alvorlig sykdomsforløp. Generelt god folkehelse gir bedre mulighet til å sikre tjenester til de som trenger det, og det gir bedre muligheter for helse- og omsorgstjenesten til å omstille seg til å håndtere kriser i kortere og lengre perioder.

Antall innbyggere over 70 år vil øke betydelig de nærmeste tiårene, og denne gruppen vil være utsatt for fysiske sykdommer, ensomhet og psykiske plager og lidelser. For å opprettholde beredskapsressursen som en frisk befolkning innebærer, vil regjeringen utvikle folkehelsearbeidet til å støtte bedre opp om grupper i befolkningen som kan være utsatt når det gjelder psykisk og fysisk helse. Regjeringen la i mars 2023 frem Folkehelsemeldinga,11 og den må ses i sammenheng med denne meldingen om helseberedskap.

Helsekompetanse og egenberedskap

Helsekompetanse er personers evne til å finne, forstå, vurdere og anvende helseinformasjon for å kunne treffe kunnskapsbaserte beslutninger relatert til egen helse. Det gjelder beslutninger knyttet til livsstilsvalg, sykdomsforebyggende tiltak, egenmestring av sykdom og bruk av helse- og omsorgstjenester. Helsekompetanse er også viktig i kriser. Befolkningen har et selvstendig ansvar for å ta vare på seg selv, men samtidig skal det offentlige stille opp ved behov. Som en del av helsekompetansen vil regjeringen bidra til økt kunnskap om hvordan befolkningen kan styrke egenberedskapen og ivareta den psykiske helsen.

Under en krise kan det være mange som trenger hjelp. Helsekompetanse og egenberedskap sikrer at de som trenger det mest, får rask hjelp. Den femårige nasjonale førstehjelpsdugnaden «Sammen redder vi liv», er et godt eksempel på hvordan vi bygger helsekompetanse og motstandsdyktighet, og samtidig styrker totalberedskapen i et trepartssamarbeid mellom det offentlige, frivillige organisasjoner og de private.

Psykososial beredskap

Psykososial beredskap handler både om å fremme god psykisk helse i befolkningen og om befolkningens og tjenestenes evne til å ivareta psykiske og sosiale behov når ulike kriser oppstår. Eksempler på hendelser med store psykososiale konsekvenser er Alexander Kielland-ulykken i 1980, tsunamikatastrofen i 2004, terrorangrepet 22. juli 2011, skyteangrepet i Oslo i 2022 og covid-19-pandemien.

Psykososiale konsekvenser av tiltak som iverksettes for å håndtere kriser, skal tas med ved vurdering av tiltakene og tas hensyn til så langt det er mulig. Håndteringen av pandemien er et eksempel på at det raskt og effektivt ble tatt begrunnede beslutninger om smittebegrensende tiltak, men mulige psykososiale konsekvenser ble ikke tilstrekkelig vurdert.

Kunnskap om psykososiale konsekvenser av tiltak er i utvikling. Ved gjennomgang av planverk og beredskapsanalyser skal oppdatert kunnskap legges til grunn. Tiltak som åpenbart vil ha psykososiale konsekvenser, som stenging av skoler og fritidstilbud, besøksforbud i sykehjem og andre tiltak som begrenser menneskers mulighet for sosial omgang, må så langt som mulig følges av tiltak som begrenser de negative konsekvensene generelt og spesielt for sårbare grupper.

Individer og grupper som er direkte berørt av en krise, eksempelvis skadede og pårørende, skal sikres oppfølging for å mestre den akutte fasen, opprettholde sosial fungering og bidra til å dempe reaksjoner og symptomer. Formålet er å mestre selve krisesituasjonen, forebygge fremtidige helseproblemer og/eller sosiale problemer, og bidra til god livskvalitet på sikt. Å tilby støtte i en tidlig fase er viktig. Mange som rammes av kriser, vil oppleve at reaksjonene avtar over tid. For noen vil imidlertid reaksjonene vedvare. Diagnostikk og behandling av langvarige reaksjoner og lidelser skal vanligvis ivaretas av den ordinære helsetjenesten. Det psykososiale kriseteamet har en viktig rolle i å fange opp dem som trenger hjelp, og sikre at de blir henvist videre.12 Erfaringene fra større krisehendelser er at helsetjenestenes evne til å ivareta befolkningens behov for psykososial støtte raskt kan overskrides. I opptrappingsplanen for psykisk helse slår regjeringen fast at den vil støtte kommunene i arbeidet med psykososial beredskap og oppfølging, blant annet gjennom å etablere en rammeavtale for psykososial bistand til kommunale helse- og omsorgstjenester.13

Beredskapsplaner bør også ha en klar plan for psykososial ivaretakelse av hjelpere. Både profesjonelle aktører som politi, brannvesen, Forsvaret og helse- og omsorgstjenesten, så vel som frivillige hjelpere kan ha behov for og bør få tilbud om nødvendig ivaretakelse. Psykiske og sosiale faktorer skal inngå i planlegging av ulike scenarioer i alle relevante kriseplaner og øvelser.

Regjeringen vil:

• sørge for at beslutningsprosesser er åpne og kunnskapsbaserte og at konsekvenser av ulike valgalternativer blir vurdert

• ivareta sårbare grupper som barn og unge i arbeidet med helseberedskap

3.3 Frivilligheten – en viktig beredskapsressurs

Totalberedskapskommisjonen fremhever frivillighetens rolle i beredskapen som et viktig fundament i det norske samfunnet.14 I Norge har frivillige organisasjoner lange tradisjoner med å ivareta ulike samfunnsoppgaver. Frivillige deltar blant annet i søk og redning, bistår helse- og omsorgstjenesten i transport og kommunikasjon, samt avlaster helsetjenesten. Frivilligheten spiller også en viktig rolle med å yte omsorg blant annet ved å ha kontakt med sårbare grupper, skape sosiale arenaer i kriser og til å nå frem med informasjon og tiltak til grupper som det er vanskeligere å nå, herunder enkelte minoriteter. 22. juli-kommisjonen skriver:

Dugnadsinnsats fra frivillige, som den vi erfarte 22/7, vil derfor være en helt nødvendig ressurs også i senere krisesituasjoner. Denne ressursen må det profesjonelle apparatet vite om, verdsette og bruke på beste måte. […] beredskapsplanene bør inkludere hvordan frivilliges innsats best kan benyttes i en katastrofesituasjon.

Kommisjonen understreker blant annet behovet for en samordnet innsats mellom ulike myndighetsgrener og frivillige organisasjoner i nødsituasjoner. Koronakommisjonens utredning ni år senere fant at det ikke var noen beredskap eller plan for hvordan kommunene skulle bruke ulike deler av den frivillige sektoren i en akutt situasjon. Koronakommisjonen skriver: «[..] mye ser ut til å ha skjedd tilfeldig og har vært basert på nokså tilfeldige personlige relasjoner».15 Kommisjonen mener det er behov for en gjennomgang av grensesnittet mellom offentlig forvaltning og frivilligheten innen alle forvaltningsnivåer.

Regjeringen vil legge til rette for at frivillig sektor blir bedre integrert i helseberedskapen, både regulatorisk, i avtaler, i planer og øvelser. Det innebærer blant annet at kommuner, helseforetak og nasjonal helseforvaltning har vurdert det frivillige som en ressurs for helseberedskapen, at frivillig personell må sikres oppfølging ved behov, og at konsekvenser for det frivillige skal tas hensyn til ved vurdering av tiltak. Regjeringen vil sørge for tettere dialog med frivillige organisasjoner gjennom etablering av et årlig dialogmøte mellom Helse- og omsorgsdepartementet og frivillige organisasjoner. Utvalgene i den nye helseberedskapsmodellen skal ha i sitt mandat å sørge for kontakt og samarbeid med frivillige organisasjoner der det er relevant.

Forstørr bilde

Foto: Id Skrivarhaug, Røde Kors.

Samtidig er frivillighet først og fremst frivillig. Samarbeidet må derfor bygge på gjensidighet og tillit. Det offentlige har sterke fullmakter ved kriser, men det skal skilles klart mellom når det offentlige bruker sin myndighet, og når det er samarbeid. Ofte er det ildsjeler og enkeltpersoner som driver engasjementet i frivilligheten. Det er en styrke, men også en sårbarhet når det gjelder kontinuitet. Den offentlige beredskapen kan ikke gjøre seg i for stor grad avhengig av frivillig innsats i nøkkelfunksjoner. En rekke sentrale oppgaver kan utføres av frivillige organisasjoner, herunder dialog med minoriteter. Likevel må offentlige instanser med formelt ansvar ha kompetanse og kapasitet til å bistå frivillige organisasjoner eller å kunne overta oppgavene. Det frivillige er et viktig tillegg til den offentlige helseberedskapen.

Under pandemien ble det frivillige selv hardt berørt av tiltakene. Mange av de sosiale arenaene som frivilligheten står for ble rammet, og samfunnsnytten som de frivillige bidrar med ble dermed redusert. Samtidig bidro frivillige organisasjoner til nytenkning, og var sentrale i å opprette tiltak som bidro til å redusere de negative konsekvensene av smitteverntiltakene for sårbare grupper. Integrering av de frivillige i planarbeid og krisehåndtering kan forebygge negative konsekvenser og forsterke det positive for de frivillige og for samfunnet. Blant annet må det frivillige arbeidet og konsekvenser ved bortfall av dette vurderes ved utforming og iverksetting av tiltak under kriser.

Å delta nært i en helsekrise kan være krevende, og det er ulik grad av profesjonell oppfølging av organisasjoner og enkeltpersoner som deltar. Studier viser at de frivillige som gjorde en innsats under og etter terrorhandlingene 22. juli 2011, var mer utsatt for senvirkninger enn helsearbeiderne.16 Det må tas hensyn til slik ivaretakelse i beredskapsplanleggingen.

Regjeringen vil:

• legge til rette for at frivillig sektor blir bedre integrert i helseberedskapen, både regulatorisk, i avtaler, i planer og øvelser

• sørge for tettere dialog med frivillige organisasjoner gjennom et årlig dialogmøte mellom Helse- og omsorgsdepartementet og frivillige organisasjoner

• sørge for at utvalgene i den nye helseberedskapsmodellen har kontakt og samarbeid med frivillige organisasjoner der det er relevant

3.4 Samarbeid og dialog med næringslivet

Kriser rammer hele samfunnet og løses best gjennom felles innsats. Det er samfunnets evne til å løfte i fellesskap som avgjør hvordan og hvor hardt vi rammes, og hvor godt vi håndterer kriser. Det offentlige og næringslivet kan gjennom godt samarbeid bidra til at vi lykkes med en robust helseberedskap. Vår felles helsetjeneste skal være en sektor som er forberedt i møte med kriser og katastrofer. Næringslivet spiller en viktig rolle i å bidra til dette.

Effektiv mobilisering av næringslivet i kriser forutsetter etablerte samarbeidsrelasjoner. Som del av helseberedskapen vil regjeringen legge til rette for strategisk samhandling og dialog med næringslivet og beredskapsaktører. Felles situasjonsforståelse er vesentlig for et godt samarbeid. I forbindelse med regjeringens arbeid med ny strategi og beredskapsplan for håndteringen av covid-19-pandemien våren 2022, ble sektorer som ble berørt av smitteverntiltakene, herunder eksterne aktører, i større grad bedt om innspill til innretning av smitteverntiltak. De ulike aktørene har kunnskap og erfaring til å vurdere muligheter og foreslå innretning av tiltak, som kan vurderes av det smittevernfaglige miljøet og myndighetene. Koronautvalget kommenterer at «hovedinntrykk er at arbeidet med å justere strategien denne gangen [våren 2022] var mer systematisk og likere forankrings- og høringsprosesser som gjennomføres i en normal situasjon».17 Utvalgene i den nye helseberedskapsmodellen skal ha i sitt mandat å sørge for kontakt og samarbeid med aktuelle deler av næringslivet for aktuelle risikoområder der det er relevant.

En robust og omstillingsdyktig helsenæring

Ifølge tall fra Menon Economics sto norsk helsenæring i 2021 for en samlet omsetning på 65 mrd. kroner (distribusjonsleddet ikke innberegnet), hvorav ca. 22 mrd. kroner var inntekter fra eksport.18

Et konkurransedyktig næringsliv kan ha positive ringvirkninger for beredskapen og kan utgjøre en del av samfunnets motstandsdyktighet i krise. Det handler om effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser. Omstilling og fleksibilitet i produksjonen av blant annet håndsprit og munnbind var et godt bidrag til pandemihåndteringen. Under pandemien ble det også tatt i bruk en rekke løsninger og teknologier, som videokonsultasjoner, smittesporingssystemer, testutstyr og logistikkløsninger. Et kompetent og omstillingsdyktig næringsliv kan derfor være et bidrag for å møte behovene som oppstår i en krise.

Regjeringen la i 2023 frem et Veikart for helsenæringen. Gjennom veikartet presenteres bredden av regjeringens politikk for å fremme og styrke helsenæringen i Norge. Mange deler av helsenæringen er kjennetegnet av lange forsknings- og utviklingsløp som krever tilgang til avansert infrastruktur og produksjonskapasiteter. Utviklingsløpene er strengt regulert, og det kreves ofte tilgang til pasienter og data fra offentlige helse- og omsorgstjenester. Dette medfører behov for et godt samarbeid mellom det offentlige og private. Regjeringen vil i oppfølgingen av Veikart for helsenæringen etablere en arena for strategisk dialog med helsenæringen. Regjeringens ambisjoner i veikartet vil også kunne bidra til positive ringvirkninger for helseberedskapen, herunder mulighetene for utvikling og produksjon av legemidler og medisinsk utstyr i Norge.

Regjeringen vil etablere en nasjonal satsing innenfor legemiddelproduksjon og utrede hvordan helsenæringen i større grad kan få nytte av katapultordningen, herunder om det skal etableres et eget katapultsenter for helsenæringen, eller om det skal gjøres tilpasninger eller utvidelser i øvrige sentre. Katapultordningen støtter flerbrukssentre for testing, simulering og pilotering av nye produkter og prosesser. Dette vil kunne bidra til en infrastruktur som stimulerer til norsk legemiddel- og vaksineproduksjon.

Europeiske initiativer for økt motstandsdyktighet

EU har de senere årene i økende grad lagt vekt på å utvikle en åpen strategisk autonomi. Det handler om å redusere avhengigheter og sårbarheter i forsyningslinjer innen strategisk viktige områder for samfunnet og økonomien. Det foreslås å gjennomføre tiltak innenfor en rekke politikkområder for å diversifisere tilgang på råvarer, øke egen produksjonskapasitet og sikre et velfungerende indre marked i fremtidige kriser. Arbeidet omfatter også styrking av europeisk helsenæring.

Blant tiltakene som brukes for å styrke EUs motstandsdyktighet innenfor næringsområder hvor man opplever markedssvikt, var mer aktiv bruk av Important Projects of Common European Interest (IPCEI), fra 2014. IPCEI er en alternativ statsstøtterettslig ordning, som gir nasjonale myndigheter anledning til å gi økt støtte til prosjekter av såkalt allmenneuropeisk interesse. IPCEI-prosjekter skal være svært ambisiøse og bidra til strategiske EU-mål. Det stilles krav om at prosjektene skal involvere flere land og skape spillover-effekter i hele EØS-området, og at mottakerne av støtte også skal stille privat finansiering til prosjektene. Det er etablert slike prosjekter blant annet innenfor mikroelektronikk, hydrogenteknologi og batteriteknologi. I 2022 lanserte man også IPCEI innen helse. Så langt er norske aktører med i IPCEI innen hydrogen og mikroelektronikk, og det er igangsatt en prosess for å koble norske prosjekter til IPCEI-samarbeidet innenfor batteriområdet. Regjeringen vil følge med på IPCEI-ordningen innen helse, og fortløpende vurdere norsk deltakelse.

Norsk deltakelse i EU-programmer tilfører store samarbeids- og finansieringsmuligheter for norske aktører, også innenfor helsenæringen. For helsenæringen er EUs forskningsprogram Horisont Europa, EUs helseprogram EU4Health og Investerings- og kapasitetsbyggingsprogrammet DIGITAL, de viktigste arenaene. Det ligger et betydelig potensial for norsk helsenæring i å oppnå EU-midler i tiden fremover. Horisont Europas overordnede mål er å øke europeisk konkurransekraft, sikre økonomisk vekst og løse store samfunnsutfordringer. Gjennom EU4Health finansierer og tilrettelegger EU for utviklingstiltak, prosjekter og samarbeid mellom land i Europa. EU4Health har fire innsatsområder: helseberedskap, sykdomsforebygging, helsesystemer og digitalisering. I tillegg er kreft et tverrgående tema. DIGITAL er Europas viktigste verktøy for å bygge digital kapasitet og infrastruktur, og sikre digital suverenitet innenfor seks områder: tungregning; kunstig intelligens og data; cybersikkerhet; avansert digital kompetanse; styrket bruk av teknologiene; og en egen satsing på halvleder-produksjon (Chips Act).

Regjeringen vil:

• etablere arenaer for strategisk samhandling og dialog med næringslivet for effektiv mobilisering av næringslivet i kriser

• etablere en satsing for legemiddelproduksjon gjennom Veikart for helsenæringen

3.5 Europeisk motstandsdyktighet

Russlands angrepskrig mot Ukraina har styrket det kollektive samholdet i Europa. Krigen har samlet allierte og samlet demokratiene. Krigen i Ukraina har fått omfattende konsekvenser for den europeiske sikkerhetsarkitekturen. NATO forblir bærebjelken for kollektiv sikkerhet i Europa. Samtidig har krigen i Ukraina demonstrert at også EU spiller en viktig rolle i et samarbeidende og handlekraftig Europa. Sammen med NATO og EU bygger Norge økt motstandsdyktighet på tvers av sektorer og fra samfunn til individ.

Helsesamarbeid med EU

Norge samarbeider tett med EU på helsefeltet, og dette samarbeidet er særlig viktig som et resultat av at sårbarhetene vi står overfor i økende grad er felles. Pandemien og krigen i Ukraina viser hvordan Norge ikke kan møte disse sårbarhetene alene. Strategisk autonomi løftes frem som et hovedgrep basert på en erkjennelse av behov for større grad av kontroll over innsatsfaktorer og verdikjeder.

Forstørr bilde

Foto: Ronald Johansen.

Helseberedskapssamarbeidet i EU har utviklet seg med rekordfart siden covid-19-pandemien traff Europa. Alt i september 2020 lanserte kommisjonspresidenten ambisjonen om EUs helseunion, som er et forsterket samarbeid innen helseområdet for å styrke helseberedskapen. Høsten 2021 ble myndigheten for helseberedskap og respons, Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA), etablert. Innen utgangen av 2022 var ytterligere fire regelverk på plass. I disse inngår HERAs særlige fullmakter for å sikre forsyning av medisinske mottiltak i en krise. I tillegg har europeisk samarbeid om alvorlig grensekryssende helsetrusler økt, og EUs smittevernbyrå, European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) og EUs legemiddelbyrå, European Medicines Agency (EMA) fått styrkede og utvidede mandater.

For Norge har covid-19-pandemien avdekket sårbarheter i den nasjonale beredskapen som kun lar seg løse gjennom internasjonalt samarbeid. Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen stiller Norge i en særstilling. Samtidig ga ikke EØS-avtalen Norge tilgang til vaksiner og andre medisinske mottiltak. Norge var avhengig av tett samarbeid med sentrale europeiske land og en tweet fra kommisjonspresidenten var lenge den eneste skriftligheten på at Norge var inkludert. Sveriges vaksineforhandler var sentral i å finne en løsning som sikret Norge tilgang til EUs vaksineanskaffelser. Det var ingen selvfølge at Norge skulle lykkes.

Norge ble i stor grad inkludert i EUs kriserespons. Norge fikk delta i EUs krisehåndterings-mekanisme (IPCR) hvor EUs medlemsstater diskuterte covid-19-pandemien og koordinerte tiltak. Norge deltok også i hyppige uformelle helseministermøter. Deltakelse i EU-fora var en viktig kilde for kunnskapsgrunnlag for vår nasjonale håndtering. Også på politisk nivå var dialog med nordiske og europeiske helseministre viktig for nasjonal håndtering.

Norge tok sin del av ansvaret og bidro til europeisk solidaritet. I april 2020 sendte Norge et Emergency Medical Team (EMT) med helsepersonell til Bergamo i Italia hvor helsevesenet var på bristepunktet. Norge sendte hansker til Frankrike når franske lagre var tomme og intensivlegemidler til Spania og Sverige.

Det finnes ikke et annet ansvarlig alternativ for Norge enn et forpliktende samarbeid med EUs styrkede helseberedskap. Derfor arbeider regjeringen for å delta i EUs samarbeid om helseberedskap og kriserespons – på så like vilkår som EUs medlemsland som mulig. Dette grepet gjør regjeringen for å sikre en robust og forutsigbar norsk helseberedskap og kriserespons, og for å trygge den norske befolkningen.

Helsedialog med EU og sentrale land

Systematisk og strategisk samarbeid med sentrale EU-aktører og utvalgte land i det daglige legger grunnlaget for godt samarbeid i krise. Norge må tidlig og tydelig identifisere nasjonale interesser for å bidra til at EUs mekanismer innen helseberedskap utvikles for å ivareta norske interesser. Helse- og omsorgsdepartementet prioriterer tett dialog med EU på både politisk- og embetsnivå. I tillegg arbeider departementet med å inngå strukturert samarbeid om helseberedskap med utvalgte EU-land.

EUs sivile beredskapsmekanisme

Beredskap og kriserespons er i utgangspunktet et nasjonalt anliggende for EU-landene. Utvikling over tid har likevel gjort at EU i økende grad har fått mandat til å legge til rette for styrket samarbeid innen beredskap og kriserespons. Dette skjer primært gjennom EUs ordning for sivil beredskap, Union Civil Protection Mechanism (UCPM).

UCPM er en etterspørselsdrevet bistandsordning. Land kan anmode om sivil bistand, og så er det opp til andre land som har tilgjengelige ressurser å tilby det de kan avse. Både under pandemien og krigen i Ukraina har de europeiske landene delt enorme mengder av medisiner, vaksiner og medisinsk utstyr. Under UCPM bygges det videre opp strategiske lagre for legemidler og medisinsk utstyr, inkludert for CBRNE-hendelser i Europa. Dette er ikke til erstatning for nasjonal beredskap, men skal tjene som en reserve. Beredskap koster, men beredskapen blir bedre og billigere når det deles på ressurser og utgifter.

NATO og nordisk samarbeid

NATO legger i økende grad vekt på motstandsdyktighet, sivil beredskap og sivilt-militært samarbeid. Det er en forutsetning for den enkelte alliertes, og dermed alliansens, samlede beredskap og forsvar. Alliertes forpliktelse til å styrke egen og kollektiv evne og kapasitet til å motstå et væpnet angrep er forankret i Washington-traktaten artikkel 3. Til grunn for arbeidet ligger grunnleggende forventninger til motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner (Seven Baseline Requirements19). Kontinuitet i styringsapparatet, robust vannforsyning og evne til å håndtere masseskader er forventninger som faller innenfor helse- og omsorgssektorens ansvarsområde.

NATOs økte vektlegging av sivilt-militært samarbeid og motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner innebærer at helsesektoren i større grad trekkes inn i arbeidet i NATO. Aktiv deltakelse i relevante fora er viktig for å ivareta norske interesser i arbeidet med motstandsdyktighet i NATO. Helse- og omsorgssektoren vil arbeide systematisk for å oppfylle forventningene fra NATO. Norge har en viktig rolle for å yte vertsnasjonsstøtte for allierte i forbindelse med øvelser og hendelser. Norge har gode systemer for å be om assistanse, men har behov for å utvikle bedre løsninger for vertslandsstøtte.

Nordområdenes økte strategiske betydning og Finlands og Sveriges inntredener i NATO bringer frem nye behov og muligheter for å utvikle det nordiske helseberedskapssamarbeidet, også innen det sivil-militære området. Spesielt viktig blir samarbeid om å øke motstandsdyktigheten og samarbeid om beredskapsplaner for masseskader og alvorlige samfunnskriser. De nordiske helseministrene vedtok i mars 2022 en erklæring om økt helseberedskap i Norden. Erklæringen slår fast at de nordiske landene skal samarbeide for å styrke nordisk og europeisk helseberedskap, motstandsdyktighet og krisehåndtering.

For å styrke det strategiske nordiske samarbeidet ønsker regjeringen å videreutvikle arbeidet i nordisk helseberedskapsgruppe (Svalbardgruppen). En viktig komponent vil være hvordan Norden sammen kan bidra til gode europeiske helseberedskapsløsninger i EU og NATO. Regjeringen vil legge til rette for å utarbeide og øve beredskapsplaner for helseberedskap og sanitet i samarbeid med de nordiske landene og NATO.

Regjeringen vil:

• arbeide for norsk tilknytning til EUs styrkede helseberedskapssamarbeid på så like vilkår som EUs medlemsstater som mulig

• videreutvikle det nordiske samarbeidet om sivil-militær helseberedskap innenfor rammene av NATO og EU

3.6 Global motstandsdyktighet

Norsk helseberedskap starter ikke ved Norges landegrenser. Selv det best forberedte samfunn og den mest motstandsdyktige helsetjenesten vil være tjent med at utbrudd forebygges og håndteres før de blir globale kriser. De farligste patogenene oppstår som regel ikke i Norge, men i land og regioner med langt svakere helsesystemer enn det norske, hvor mulighetene til å oppdage og avgrense utbrudd er langt dårligere.

Vår helseberedskap starter derfor lokalt der et utbrudd skjer. Svake helsesystemer i andre land og svake internasjonale samarbeidssystemer er en risiko for Norge.

Fremtidig norsk helseberedskap er avhengig av at alle land blir bedre til å unngå utbrudd, at utbrudd oppdages i tide og avgrenses effektivt. Det er også i norsk interesse at de utbruddene som ikke avgrenses, men som blir store epidemier eller globale pandemier, møtes av et velfungerende multilateralt samarbeid bestående av sterke institusjoner og effektive systemer.

Slik ser vi at noen kapasiteter for helseberedskap på nasjonalt, regionalt og globalt nivå kommer alle land til gode. Verdens og Norges fremtidige helseberedskap bør bygges på slike globale fellesgoder.

Evalueringer av responsen mot covid-19-pandemien viser til at disse systemene er grovt underfinansiert. For eksempel beskriver det uavhengige G20-høynivåpanelet et årlig globalt investeringsbehov i globale fellesgoder på 15 mrd. USD per år i fem år. De viser videre til at dette er et stort beløp, men å la være å gjøre disse investeringene i forebygging gjør oss sårbare for kriser som koster samfunnet mange hundre ganger mer.20

Den tradisjonelle helsebistanden er et viktig verktøy for å forbedre helseforhold i mottakerlandene. For at verden og Norge skal være bedre forberedt til å møte fremtidige kriser kreves en målrettet og styrket finansiering av helse som et globalt fellesgode. Denne må være basert på helsefaglige vurdering og underbygget med dedikert finansering.

Regjeringen mener det er et tydelig behov for at så mange land som mulig investerer tungt i helse som globalt fellesgode. Særlig viktig er det å øke investeringer i kapasiteter for overvåkning, varsling og forskning, samt utvikling av mottiltak mot pandemiske trusler. Det er også behov for å sikre hensiktsmessige og bærekraftige investeringer i organisasjoner som utgjør ryggraden i multilateralt helsesamarbeid, og som kommer alle land til gode, slik som Verdens helseorganisasjon og Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI).

Land som bruker en for lav andel av nasjonalbudsjettet til å sikre alle innbyggere tilgang til grunnleggende helsetjenester, bør primært øke denne andelen. Gjennom bærekraftsmålene er alle land forpliktet til å sikre grunnleggende helsetjenester til alle innen 2030. Verden ligger etter skjemaet med å nå dette målet.

Forbedret global tilgang på mottiltak og mer likeverdig fordeling

Det er store globale ulikheter i landenes evne til å forebygge og håndtere helsekriser, som pandemier. Alle land har et moralsk ansvar for å bidra til internasjonal solidaritet og til å utjevne globale forskjeller. Å bidra til global nedkjempelse av en pandemi er også i nasjonal interesse for landene.

Balansering av hensyn til nasjonal egeninteresse og internasjonal solidaritet kan være krevende, som vist gjennom globale skjevfordelinger av knapphetsgoder som vaksiner og beskyttelsesutstyr under koronapandemien. Effekten av at regjeringer individuelt fatter beslutninger for å sikre egen befolkning tilgang på knapphetsgoder, fører til en uakseptabel global skjevfordeling.

Forstørr bilde

Foto: WHO, Photo Library.

Den korte tiden det tok å forske frem og utvikle trygge og effektive vaksiner mot SARS-CoV-2, var en revolusjon innen forskning og industri. For fremtiden må vi arbeide for enda kortere utviklingstider, enda større og mer regionalisert produksjonskapasitet, samt strukturer som sikrer mer likeverdig tilgang. Det trengs umiddelbart tilgjengelig finansiering når fremtidige utbrudd oppstår, og det trengs vesentlig styrking av nasjonale helsesystemer. Norge tok sammen med Sør-Afrika et globalt lederansvar for bedre tilgang til medisinske mottiltak under koronapandemien, gjennom partnerskapet Access to Covid-19 Tools-Accelerator (ACT-A). Norge er dermed godt plassert for å bidra til videreutvikling av det globale samarbeidet innen dette området.

Verdens helseorganisasjon, Det internasjonale helsereglementet og pandemitraktaten

Når store kriser inntreffer, trenger vi forutsigbarhet bygget på klare regler og rutiner, og en vilje til internasjonalt samarbeid. Verdens helseorganisasjon, som FNs særorganisasjon for helse, er verdens ledende, koordinerende og normative aktør i internasjonalt helsesamarbeid. Arbeidet med å sikre at epidemier holdes nede ledes internasjonalt av Verdens helseorganisasjon og bidrar til å hindre at mange epidemier sprer seg til nye områder. Også for å beskytte innbyggerne i Norge er det viktig at andre land, også lavinntektsland, oppdager og slår ned epidemier. Vi trenger at Verdens helseorganisasjon leder den globale responsen på en tydelig måte, er en velfungerende arena for samarbeid mellom land og gir uavhengige, faglige råd når en krise inntreffer. Norge vil fortsette å være en konstruktiv og pålitelig støttespiller for Verdens helseorganisasjon.

To parallelle forhandlinger er nå igangsatt i Verdens helseorganisasjon for å styrke det globale regimet som regulerer pandemihåndtering. Begge skal etter planen være ferdig i mai 2024.

For det første forhandler landene om en revisjon av Det internasjonale helsereglementet (IHR). IHR er et bindende internasjonalt regelverk for å hindre internasjonal spredning av sykdom og sikre en internasjonal koordinert oppfølging. Helsereglementet etablerer spesifikke regler for samarbeid mellom partslandene og Verdens helseorganisasjon, og det stiller høye og spesifikke krav til partslandenes beredskapssystemer.

Implementering av regelverket forutsetter store nasjonale investeringer for noen partsland. Revisjonen er igangsatt med bakgrunn i for svak etterlevelse av reglene, og slik at teksten på best mulig vis kan understøtte formålet med regelverket. Norge deltar i disse forhandlingene, blant annet for å bidra til at partslandene i så stor grad som mulig fanger opp relevant informasjon om mulige hendelser og utbrudd, samt er i stand til å vurdere og rapportere til Verdens helseorganisasjon så raskt som mulig. Norge arbeider også for at partslandene i større grad skal gis mulighet til å holde hverandre ansvarlig.

Videre er det etablert forhandlinger om en ny, bindende internasjonal traktat for forebygging og håndtering av pandemier, som skal utfylle helsereglementet. Norge arbeider for at traktaten, sammen med IHR og et fremtidig samarbeid om medisinske mottiltak, skal bidra til forbedret likeverdighet i lands kapasiteter til å forebygge og håndtere pandemier. Traktaten bør også bidra til en styrket kjede for utvikling av og tilgang på medisinske mottiltak, forbedret utveksling av informasjon om helsetrusler, forsterket samarbeid på tvers av humanhelse-, dyrehelse- og klimasektorene, samt styrking av helsesystemer.

Regjeringen vil:

• videreutvikle norske investeringer i globale fellesgoder for helseberedskap over bistandsbudsjettet og være en pådriver for at andre land gjør det samme ut fra et prinsipp om rettferdig byrdefordeling

• arbeide for styrket multilateralt samarbeid innen helse, med Verdens helseorganisasjon i sentrum

• arbeide for styrket global tilgang på medisinske mottiltak og en mer likeverdig fordeling