7 Regulering av pensjon

7.1 Innledning og sammendrag

Stortinget vedtok i 2022 nye regler for regulering av alderspensjon under utbetaling. Fra og med 2022 reguleres løpende pensjoner med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Dette gjelder også reguleringen av minste pensjonsnivå og garantipensjon, samt andre lovfestede pensjonsytelser som har samme reguleringsbestemmelser som i folketrygden, eller som viser direkte til reguleringsbestemmelser i folketrygden. AFP i privat sektor reguleres i tråd med de gamle reglene.

Pensjonsutvalget fikk opprinnelig i mandat å vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av pensjoner under utbetaling, og ev. komme med alternative forslag til reguleringsregler som ikke svekker bærekraften i pensjonssystemet. På bakgrunn av et anmodningsvedtak fra Stortinget i februar 2021 sendte daværende Arbeids- og sosialminister 26. mars brev til utvalget med en presisering av mandatet:

«Gitt Stortingets anmodningsvedtak om at regjeringen skal legge frem et forslag om omlegging av reguleringsreglene til gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst, er det viktig at utvalget utreder et konkret forslag til hvordan en slik omlegging kan gjennomføres. Utvalget må vurdere om en slik omlegging tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet. Eksempler på forhold som utvalget må vurdere er vilkåret for å ta ut alderspensjon før 67 år, reguleringen av minsteytelsene og tiltak som kan sikre et konsistent pensjonssystem, herunder mulighetene til å opprettholde en nøytral uttaksmodell.»

Dette kapittelet redegjør for den historiske reguleringen av alderspensjon fra folketrygden og det vurderes hvordan reguleringen bør skje framover. Regjeringens vurdering av reguleringen av minsteytelsene går fram av avsnitt 10.5.

Pensjon utgjør hovedinntektskilden til de fleste eldre. Regulering av pensjoner under utbetaling står dermed sentralt for inntektsutviklingen for denne gruppen. Pensjonsrettighetene tjenes opp over lang tid, og pengene skal utbetales over lang tid. For å sikre forutsigbarhet både for den enkelte og staten, er det viktig med klare regler og prinsipper for hvordan verdien av pensjonsrettigheter skal reguleres, både mens pensjonen tjenes opp og når den utbetales.

Den årlige reguleringen av alderspensjoner har langsiktige økonomiske konsekvenser, og de ulike elementene i pensjonssystemet henger tett sammen. Dersom kortsiktige hensyn får dominere ved den årlige reguleringen, skaper det uforutsigbarhet og en fare for at årlige endringer akkumulerer seg til systemendringer som ikke er ønsket eller tilsiktet. Langsiktigheten tilsier at konsekvenser av systemendringer bør vurderes nøye og endringer i pensjonssystemet fordrer dermed et helhetlig perspektiv. For å sikre et robust og forutsigbart pensjonssystem er det også viktig at systemet har bred politisk oppslutning over tid.

Pensjonsutvalget vurderte konsekvensene av omleggingen fra 2022, og om de nye reglene skaper skjevheter som fordrer tilpasninger i øvrig regelverk. Utvalget konkluderer med at det ikke er grunnlag for å foreta endringer nå, men anbefaler at problemstillingen løftes ved framtidige evalueringer av pensjonssystemet. Utvalget understreker viktigheten av at endringer i pensjonssystemet gjøres på bakgrunn av grundige og helhetlige vurderinger. I den forbindelse peker utvalget på at reguleringen av pensjoner bør være fullt ut regelstyrt.

Regjeringen er tilfreds med at et samlet Storting i 2022 vedtok å legge om reguleringsreglene for løpende alderspensjoner til gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Regjeringen mener omleggingen var riktig for å forhindre at pensjonister over lengre tid kan få en utvikling i pensjonen som avviker fra gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst innebærer at pensjonistene blir skjermet fra en negativ utvikling i kjøpekraft i år med lav reallønnsvekst, samtidig som de er sikret en del av den generelle velstandsutviklingen i samfunnet. Sammenlignet med de gamle reglene er de nye reguleringsreglene gunstigere for pensjonistene i år med lav eller negativ reallønnsvekst, mens de er mindre gunstige i år med høy reallønnsvekst. Dette gir en jevnere regulering, samtidig som dagens pensjonister fortsatt bidrar til pensjonssystemets økonomiske bærekraft gjennom at pensjonene over tid reguleres lavere enn lønnsveksten. Regjeringen mener derfor at de vedtatte reglene er en god måte å regulere pensjonene på.

Regjeringen mener det er viktig at reguleringsreglene sikrer forutsigbarhet for den enkelte og for staten. Regjeringen slutter seg derfor til Pensjonsutvalgets vurdering om at reguleringen av pensjoner bør være fullt ut regelstyrt og at den ikke egner seg til forhandlinger. Regjeringen støtter utvalgets vurdering av at det per i dag ikke er behov for tilpasninger i øvrig regelverk, men at problemstillingen bør vurderes i framtidige evalueringer av pensjonssystemet.

De nye reguleringsreglene har betydning for vilkåret for rett til uttak av alderspensjon før 67 år. Denne problemstillingen vurderes i kapittelet om minsteytelser, se punkt 10.5.3.

Avsnitt 7.2 diskuterer kort prinsipper for å regulere løpende pensjoner, og avsnitt 7.3 gir en oversikt over den historiske reguleringen av alderspensjon fra folketrygden. Avsnitt 7.4 presenterer Pensjonsutvalgets vurderinger og avsnitt 7.5 oppsummerer høringsuttalelsene. Regjeringens vurderinger presenteres i avsnitt 7.6.

7.2 Prinsipper for å regulere løpende pensjoner

De fleste land har en form for regelstyrt regulering av offentlige pensjoner, normalt ved at veksten i løpende pensjoner er knyttet til pris- og/eller lønnsveksten. Reglene skal sikre at pensjonistene opprettholder kjøpekraften og gi forutsigbarhet for inntektsutviklingen. I Norge blir flere ordninger regulert på sammen måte som alderspensjon fra folketrygden, for eksempel offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor.

Regulering av løpende pensjoner som er knyttet til utviklingen i priser, lønninger eller en kombinasjon av begge, har ulike egenskaper og ulike fordeler og ulemper.

Prisregulering innebærer at løpende pensjoner øker i takt med en prisindeks, normalt konsumprisindeksen. Prisregulering betyr at realverdien av pensjonene opprettholdes over tid. Prisregulering gjør imidlertid at pensjonistene ikke får ta del i den økonomiske veksten. I perioder med høy reallønnsvekst vil avstanden mellom lønnstakernes og pensjonistenes inntekter øke. Over tid øker lønningene normalt mer enn prisene, og avstanden mellom verdien av pensjonen og en gjennomsnittslønn kan dermed bli stor mot slutten av livet, etter mange år som pensjonist.

Lønnsregulering betyr at løpende pensjoner øker i takt med en lønnsindeks, og sikrer at verdien av pensjonene følger lønnsutviklingen i samfunnet. Det innebærer at pensjonistene får en realinntektsutvikling på linje med hva lønnstakerne får. Når pensjonene følger lønnsutviklingen i samfunnet, medfører det også at pensjonistene står overfor den samme usikkerheten med hensyn til realinntektsutviklingen, som lønnstakerne. Ulempen med dette er at pensjonister har mindre evne til å håndtere risiko i form av svingninger i realinntekten enn yrkesaktive, siden pensjonistene har lavere inntekt og færre muligheter til å foreta individuelle tilpasninger for å øke inntekten.

Regulering av løpende pensjoner med en kombinasjon av lønns- og prisveksten gjør at pensjonistene sikres en andel av den økonomiske veksten. Denne reguleringsmetoden begrenser samtidig nedgangen i kjøpekraft i perioder med reallønnsnedgang.

Normalt vil lønnsveksten være større enn prisveksten, og regulering med lønnsveksten er derfor gunstigere for pensjonistene enn en regulering med prisveksten. I perioder med høy inflasjon og reallønnsnedgang vil det imidlertid være motsatt. Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten vil i mindre grad svinge med variasjoner i utviklingen av reallønningene. Pensjonistene skjermes dermed fra å oppleve en like stor reallønnsnedgang som lønnstakere i perioder med høy inflasjon.

Reguleringen av løpende pensjoner må også ses i sammenheng med utgangsnivået på pensjonene, altså nivået på pensjonen det året pensjonen tas ut. Siden pensjon under opptjening reguleres med lønnsveksten opprettholdes verdien på pensjonsbeholdningen i forhold til lønnsnivået i samfunnet. Lavere regulering av pensjoner under utbetaling, gir rom for høyere utgangsnivåer, innenfor samme økonomiske ramme. Lavere regulering av løpende pensjoner gir også en profil på utbetalingene med høyere ytelser tidlig i perioden som pensjonist og relativt lavere ytelser sent i utbetalingsperioden.

Uten en regelstyrt regulering øker faren for at kortsiktige hensyn dominerer ved den årlige reguleringen, noe som igjen kan skape uforutsigbarhet og en fare for at pensjonene utvikler seg over tid på en måte som ikke er tilsiktet eller ønsket. Det tradisjonelle argumentet mot regelstyrt regulering er at det begrenser statens økonomiske handlefrihet. For å sikre handlefrihet har flere land innført «sikkerhetsventiler» som åpner for å fravike reguleringsreglene, dersom den økonomiske situasjonen skulle tilsi det.

7.3 Regulering av alderspensjon fra folketrygden

7.3.1 Regulering av grunnbeløpet

Reguleringen fram til 2011

Grunnbeløpet ble innført som en del av folketrygden i 1967, og fram til 2011 var reguleringen av folketrygdens alderspensjon under utbetaling og opptjent pensjon direkte knyttet til grunnbeløpet.

Grunnbeløpet ble fram til 2011 fastsatt av Stortinget etter forutgående drøftinger med pensjonistenes organisasjoner i det såkalte trygdeoppgjøret. Drøftingene hadde karakter av forhandlinger, og reguleringen skulle gjennomføres med utgangspunkt i retningslinjer som Stortinget hadde vedtatt. Etter trygdeoppgjøret la regjeringen fram et forslag for Stortinget.

Grunnbeløpet ble i perioden 1967–2010 regulert etter ulike retningslinjer. I henhold til retningslinjene som gjaldt fram til 1978, ble det tatt sikte på en todelt regulering av grunnbeløpet. Det ble først gitt et pristillegg basert på veksten i konsumprisindeksen og deretter et velstandstillegg som skulle sikre pensjonistene en andel av velstandsøkningen.

Etter 1978 gikk en bort fra den todelte reguleringen ved at det spesielle pristillegget ble sløyfet. Reguleringen av grunnbeløpet skulle begrunnes med forventninger om inntektsutviklingen for yrkesaktive og med prisstigningen.

I 1991 kom det nye retningslinjer. Siktemålet med reguleringen av grunnbeløpet skulle fra da av være å gi pensjonistene en inntektsutvikling om lag på linje med «ventet inntektsutvikling for yrkesaktive» og i tråd med de prinsipper og mål som ble lagt til grunn for det inntektspolitiske opplegget ellers.

I flere av trygdeoppgjørene, særlig på 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, ble det tatt inn andre elementer enn regulering av grunnbeløpet i trygdeoppgjørene, herunder opptrapping av særtillegget for å øke minstepensjonen. Forbedringer på andre områder som partene var enige om, gikk da på bekostning av den ordinære reguleringen av grunnbeløpet.

Retningslinjene ble igjen revidert høsten 1999. Siktemålet med reguleringen skulle nå være å gi pensjonister med pensjon fra folketrygden en inntektsutvikling «om lag på linje med utviklingen for yrkesaktive», og i tråd med de prinsipper og mål som ble lagt til grunn for det inntektspolitiske opplegget ellers. Når ordet «ventet» ble sløyfet, var det fordi en ønsket en klarere vektlegging av målet om parallell inntektsutvikling mellom pensjonister og yrkesaktive.

Stortinget vedtok 28. mai 2003 de retningslinjene for regulering av grunnbeløpet som gjaldt inntil pensjonsreformen trådte i kraft, jf. Innst. S. nr. 223 (2002–2003). Disse lød som følger:

«Etter drøftingar på førehand med organisasjonar for pensjonistane gjer Regjeringa framlegg for Stortinget om regulering av grunnbeløpet i folketrygda.

Reguleringa av grunnbeløpet skjer normalt 1. mai kvart år.

Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling minst på linje med utviklinga for yrkesaktive, korrigert for særlege tilhøve, og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles. Til grunn for reguleringa skal liggje venta inntektsutvikling for lønnstakarar i alt i reguleringsåret etter justering av grunnbeløpet for avvik mellom venta og reell lønnsauke siste år.

Venta inntektsutvikling for yrkesaktive blir fastsett med utgangspunkt i inntektsoppgjera for lønnstakarar i alt. Det skal følgje med eit bakgrunnsmateriale som viser kva tala for venta inntektsutvikling for yrkesaktive er basert på og andre tilhøve som har hatt innverknad på fastlegginga av grunnbeløpet. Materialet skal også vise korleis inntektsutviklinga har vore for yrkesaktive og pensjonistar siste år og i dei seinare åra. Oversikt over utviklinga for yrkesaktive i alt baserast på materiale om lønnsutviklinga frå Det tekniske berekningsutvalet for inntektsoppgjera.»

De nye retningslinjene innebar en sterkere understreking av at pensjonene skulle reguleres i takt med lønnsutviklingen.

Også med disse retningslinjene ble prinsippet om at pensjonen skulle reguleres i takt med inntektsutviklingen for yrkesaktive fraveket, blant annet ved at noe av «rammen» ble benyttet til å øke særtillegget for enslige i årene 2008–2010.

I de årlige trygdeoppgjørene med forhandlinger med pensjonistenes organisasjoner var fokuset primært på reguleringen av løpende pensjoner. Systemet gjorde at langsiktige konsekvenser av de årlige beslutningene i liten grad ble vurdert, for eksempel konsekvensene for opparbeidede pensjonsrettigheter. Dette var en viktig del av bakgrunnen for omleggingen av trygdeoppgjørene fra 2011.

Reguleringen av grunnbeløpet fra 2011

Fra 2011 gikk en over til et system der grunnbeløpet ble regulert med lønnsveksten, og reguleringsreglene ble fastsatt i lov og forskrift. Reguleringen av grunnbeløpet blir ikke lenger vedtatt av Stortinget, men fastsettes i forskrift ved kongelig resolusjon.

Grunnbeløpet i folketrygden er beskrevet i § 1-4 i folketrygdloven:

«Grunnbeløpet er en beregningsfaktor som har betydning for retten til ytelser og for størrelsen på ytelser etter denne loven.

Grunnbeløpet fastsettes av Kongen og reguleres årlig med virkning fra 1. mai i samsvar med lønnsveksten.

Til grunn for reguleringen legges forventet lønnsutvikling i reguleringsåret, justert for eventuelt avvik mellom forventet og faktisk lønnsutvikling siste to år.

Kongen gir forskrifter med nærmere regler om regulering av grunnbeløpet, herunder fra hvilket tidspunkt nytt grunnbeløp får virkning for de enkelte ytelsene etter denne loven.»

Nærmere bestemmelser om beregningen er fastsatt i forskrift 6. mai 2011 nr. 465 om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden.

Overgangen til nytt system for regulering av grunnbeløpet har ført til at drøftingene med organisasjonene har fått nytt innhold. Drøftingene er nå avgrenset til å vurdere tallgrunnlaget for reguleringen. Gjennomføringen av trygdedrøftingene er nedfelt i en avtale mellom regjeringen og organisasjonene.

Utviklingen i grunnbeløpet

Figur 7.1 viser hvilken utvikling reguleringsregimene har gitt i grunnbeløpet over tid når det korrigeres for den alminnelige lønnsutviklingen. Det går fram at grunnbeløpet gjennomgående ble regulert svakere enn lønnsveksten fram til 2001, mens det deretter har fulgt lønnsveksten. Unntakene er to år på slutten av 1960-tallet og en periode fra 1976 til 1979. Svingningene etter 2011 skyldes at grunnbeløpet reguleres med utgangpunkt i et anslag på lønnsveksten og korrigeres for «feil anslag» to år tilbake i tid.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå.

7.3.2 Regulering av alderspensjon fram til 2011

Før 2011 besto alderspensjon fra folketrygden av grunnpensjon, tilleggspensjon og eventuelt særtillegg. Alle de tre komponentene ble beregnet som andeler av grunnbeløpet og reguleringen av grunnbeløpet var dermed sentral for utviklingen i løpende pensjoner.

Pensjonskommisjonen

Pensjonskommisjonen (NOU 2004: 1) foreslo at løpende pensjoner skulle reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Å regulere pensjonene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten innebærer at realverdien av løpende pensjoner vil øke med om lag halvparten av reallønnsveksten. Begrunnelsen for å regulere pensjonene mindre enn økningen i lønningene var å sikre bærekraftige offentlige finanser på lang sikt. Kommisjonen skrev samtidig at å regulere løpende pensjoner med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten ville sikre pensjonistenes kjøpekraft og i tillegg gi dem en del av den generelle velstandsutviklingen. Kommisjonen pekte på at denne reguleringen ville gi en profil på utbetalingene i perioden som pensjonist som trolig var i bedre samsvar med folks ønsker og behov. En regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten ville, innenfor en gitt økonomisk ramme, gi rom for et høyere startnivå på pensjonen og dermed gi pensjonistene bedre økonomi i starten av pensjonisttilværelsen.

Forslagene fra Pensjonskommisjonen om regulering av løpende pensjoner ble fulgt opp i St.meld. nr. 12 (2004–2005) som dannet grunnlaget for det første pensjonsforliket på Stortinget 26. mai 2005, og også senere fulgt opp i St.meld. nr. 5 (2006–2007). Kommisjonens forslag om å regulere løpende pensjoner med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, ble i høringsnotatet om ny alderspensjon i folketrygden operasjonalisert som lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent. Fratrekket på 0,75 prosent gjenspeilet en forutsetning om at reallønnsveksten over tid vil være om lag 1,5 prosent. Dersom reallønnsveksten over tid er 1,5 prosent, vil det å regulere med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten derfor gi det samme resultatet som å regulere med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent.

Regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor hadde fordelaktige systemtekniske egenskaper, ved at reglene gav konsistens mellom reglene for opptjening og uttak. Forslaget ble presentert som en alternativ og forenklet måte å gjennomføre Stortingets vedtak på, som over tid var forventet å gi tilnærmet samme resultat som å regulere med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, gitt forventningen om en langsiktig reallønnsvekst på 1,5 prosent.

Konsistens

Delingstallene og forholdstallene bestemmer hvor høy den årlige pensjonen blir ved uttak i ulike aldre. Delingstallene fastsettes det året et årskull fyller 61 år, og det tas hensyn til hvordan pensjonen reguleres etter at den er tatt ut. Dersom reguleringen knyttes til lønnsveksten – med eller uten et fast fratrekk – kan delingstallene beregnes slik at summen av utbetalt pensjon automatisk blir lik opptjent pensjon for en som lever like lenge som forutsatt når delingstallene fastsettes. Dersom reguleringen også avhenger av prisveksten, må det gjøres et anslag på reallønnsveksten når delingstallene beregnes, og den faktiske, samlede pensjonsutbetalingen kan bli større eller mindre enn pensjonsbeholdningen. Hvis reallønnsveksten blir sterkere enn lagt til grunn ved beregningen av delingstallene, vil samlet pensjonsutbetaling bli høyere enn pensjonsbeholdningen, og omvendt hvis den blir lavere.

Stabilisere pensjonsutgiftene

Når reguleringen av løpende pensjoner knyttes til lønnsutviklingen, vil pensjonistenes inntekter svinge i takt med variasjonene i de yrkesaktives inntekter. Statens utgifter til pensjon vil dermed utgjøre en mer stabil andel av verdiskapingen i samfunnet. Dersom pensjonene reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, vil pensjonsutgiftene øke som andel av lønnsinntektene i perioder med svak reallønnsvekst, og avta i perioder med sterk reallønnsvekst. Det betyr at pensjonsutgiftene blir tyngre å finansiere i perioder med svak økonomisk vekst, mens høy vekst letter finansieringen av pensjonene. Pensjonene kan imidlertid da virke som en «automatisk stabilisator» ved at de demper konjunktursvingninger.

Tidligpensjon

For å kunne ta ut pensjon før 67 år må alderspensjonen ved 67 år minst tilsvare minste pensjonsnivå ved 67 år. Minste pensjonsnivå har blitt regulert med lønnsveksten fratrukket virkningen av levealdersjusteringen ved 67 år, målt ved endringen i forholdstallet mellom årskull. Siden forholdstallet fastsettes endelig det året et årskull fyller 61 år, er minste pensjonsnivå ved 67 år kjent på uttakstidspunktet, målt som andel av grunnbeløpet. Når løpende pensjoner reguleres med lønnsveksten fratrukket en fast faktor og grunnbeløpet reguleres med lønnsveksten, vil også løpende pensjoner ved 67 år målt som andel av grunnbeløpet være kjent på uttakstidspunktet. En trenger dermed ikke å gjøre anslag på framtidig prisvekst for å kunne vurdere om vilkåret for tidliguttak vil være oppfylt.

Dersom pensjon under utbetaling blir regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, må anslag på framtidig prisutvikling inngå i vilkårsvurderingen. Dersom prisveksten blir lavere enn forutsatt – reallønnsveksten blir høyere – vil løpende pensjoner øke mindre enn forutsatt målt i antall grunnbeløp, og pensjonen ved 67 år kan bli lavere enn minste pensjonsnivå. Dette vil, med dagens regler, utløse et tillegg til pensjonen og dermed øke kostnadene.

7.3.3 Regulering av alderspensjon fra 2011 til 2021

Reglene for regulering av alderspensjon under utbetaling ble endret med pensjonsreformen. De nye reglene innebar at alderspensjon under utbetaling skulle reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Dette innebar en svakere regulering enn tidligere på 2000-tallet.

Reguleringen av løpende alderspensjon har fram til 2021 fulgt lønnsveksten, men med et fratrekk på 0,75 prosent. I reguleringen legges samlet lønnsvekst til grunn, og denne kan avvike fra faktisk årlig lønnsvekst. I samlet lønnsvekst (G-vekst) inngår en korreksjon for eventuelle avvik i anslått lønnsvekst ett og to år tilbake i tid. Det innebærer at det ikke bare er fratrekket på 0,75 prosent som har påvirket forskjellen mellom realveksten i lønninger og realveksten i alderspensjon, men også forskjellen mellom samlet lønnsvekst og lønnsveksten i det enkelte år. I samlet lønnsvekst tas det hensyn til avvik i anslagene for lønnsveksten de to foregående årene, slik at forskjellen i samlet lønnsvekst og lønnsveksten i det enkelte år jevnes ut.

Satsene for minste pensjonsnivå ble regulert i samsvar med lønnsveksten og deretter justert for effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret, men reguleringen skulle ikke være lavere enn lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent. Garantibestemmelsen ville fått virkning dersom effekten av levealdersjusteringen var over 0,75 prosent, noe som ikke har vært tilfellet i perioden 2011–2021.

En noe svakere regulering av løpende pensjoner enn av opptjente rettigheter var et premiss i pensjonsreformen; både dagens og framtidige pensjonister skulle bidra til å styrke bærekraften i pensjonssystemet. I perioden 1967–2010 ble både løpende pensjoner og opptjente rettigheter regulert svakere enn lønnsveksten, men fra 2011 ble det lovfestet at opptjente rettigheter skulle reguleres med lønnsveksten. Fratrekket på 0,75 prosent ved reguleringen av løpende pensjoner og fratrekket i minsteytelsene for virkningen av levealdersjustering var innstramminger sammenlignet med de retningslinjene som gjaldt før 2011.

Løpende pensjoner ble i 2021 regulert slik at de fikk en årsvekst lik 3,83 prosent tilsvarende årsveksten i grunnbeløpet. Bakgrunnen var vedtak 1279 som Stortinget fattet i behandlingen av Meld. St. 33 (2020–2021).

7.3.4 Nye reguleringsregler fra 2022

I perioden fra 2015 til 2020 var det negativ eller lav vekst i realverdien av løpende pensjoner, jf. figur 7.2 og tabell 7.1. Til sammenligning var det bare i ett av disse årene, i 2016, at reallønnsveksten var negativ. Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst gir lavere sannsynlighet for negativ kjøpekraftsutvikling i det enkelte år, enn regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor.

Da reguleringsreglene ble innført i 2011 ble risikoen for negativ kjøpekraftsutvikling vurdert som relativt liten. Det ble samtidig antatt at perioder som gir negativ kjøpekraftsutvikling normalt ville være relativt kortvarige. I perioden 2015–2020 ville det imidlertid vært gunstigere å regulere løpende pensjoner med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Det ledet fram til at et enstemmig Storting 17. mars 2022 vedtok nye reguleringsregler fra og med 2022, jf. Innst. 194 L (2021–2022) og Lovvedtak 50 (2021–2022). De nye reglene innebærer at både løpende pensjoner og minstenivåene reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten fra 2022.

I Prop. 41 (2021–2022), som lå til grunn for lovvedtakene om nye reguleringsregler, ble det foreslått å kun endre reguleringsreglene for pensjon. Det innebar at reglene for fastsetting av forholds- og delingstallene forble uendret. Bakgrunnen for å ikke endre fastsettingen av forholds- og delingstallene var at man ønsket Pensjonsutvalgets helhetlige vurdering av systemet.

Forstørr bilde

¹ Gjelder pensjoner som er høyere enn minstepensjon. Prisveksten er målt ved konsumprisindeksen. Anslag for prisveksten i 2023 fra Nasjonalbudsjettet 2024.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Fra 2022 inngår prisveksten, i tillegg til samlet lønnsvekst, i reguleringen av pensjoner under utbetaling. I reguleringen legges forventet prisvekst i reguleringsåret, justert for eventuelle avvik i anslått prisvekst ett år tilbake i tid, til grunn. Denne størrelsen, sammen med samlet lønnsvekst, legges så til grunn for beregningen av gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.

Tabell 7.1 viser utviklingen i priser, lønninger og alderspensjon i perioden 2011 til 2023. I perioden 2011–2014, 2019 og 2021 var realveksten i pensjonene positiv, mens veksten var negativ i perioden 2015–2018 og i 2022. Det var nullvekst i 2020. Det er forventet en realvekst på 0,9 prosent i 2023. På bakgrunn av anslag for 2023 er den gjennomsnittlige realveksten i alderspensjon i perioden 2010–2023 anslått til 0,2 prosent.

7.4 Pensjonsutvalgets vurderinger

Utvalget ble i mandatet bedt om å vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av pensjoner under utbetaling, og ev. komme med alternative forslag til reguleringsregler som ikke svekker bærekraften i pensjonssystemet. Mandatet ble senere presisert, etter at Stortinget vedtok at løpende pensjoner skulle reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten med virkning fra 2022. I presiseringen ble utvalget bedt om å utrede et konkret forslag til hvordan en slik omlegging kan gjennomføres, og vurdere om omleggingen fordrer endringer i øvrig pensjonsregelverk. Eksempler på forhold som utvalget ble bedt om å vurdere var vilkåret for å ta ut alderspensjon før 67 år, reguleringen av minsteytelsene og tiltak som kan sikre et konsistent pensjonssystem, herunder mulighetene til å opprettholde en nøytral uttaksmodell.

Regelstyrt regulering

Fra 2011 ble den årlige reguleringen, både av opparbeidede pensjonsrettigheter og løpende pensjoner, fullt ut regelstyrt. Utvalget mener det er tungtveiende argumenter for at reguleringen bør forbli fullt ut regelstyrt, og at reguleringen ikke egner seg for årlige forhandlinger. Utvalget framhever at det var en viktig endring, og i tråd med det som er vanlig i andre land. Den årlige reguleringen av alderspensjonene har langsiktige økonomiske konsekvenser, både for den enkelte og for staten. Utvalget understreker derfor viktigheten av at reguleringen forblir fullt ut regelstyrt både for å sikre forutsigbarhet og for å forhindre at små endringer akkumulerer seg til større og utilsiktede systemendringer.

Konsistente og nøytrale uttaksregler

Utvalget viser til at regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten kan skape inkonsistenser dersom reallønnsveksten er høyere eller lavere enn 1,5 prosent. Dersom reallønnsveksten er lavere enn hva som ligger til grunn for beregningen av delingstallene (1,5 prosent), vil summen av pensjonsutbetalingene bli høyere desto tidligere pensjonen tas ut, mens høy reallønnsvekst gjør det mer lønnsomt å vente med å ta ut pensjonen. De nye reguleringsreglene er altså gunstigere enn de gamle i tilfeller der reallønnsveksten er lav, mens det er omvendt når reallønnsveksten er høy. Isolert sett vil det lønne seg å ta ut pensjon sent om reallønnsveksten i hele utbetalingsperioden er høyere enn 1,5 prosent, og tidlig om reallønnsveksten er lavere enn 1,5 prosent.

Utvalgets vurdering er at de inkonsistensene som kan oppstå ikke krever ytterligere tilpasninger, og de peker på flere grunner. For det første viser utvalget til at forskjellen i nåverdi mellom tidlig og sent uttak er relativt moderat. For det andre viser de til at pensjonssystemet i praksis ikke er fullt ut aktuarisk nøytralt for den enkelte, blant annet på grunn av skattereglene for pensjonsinntekt og ulik forventet levealder enn det som ligger til grunn for beregningen av delingstallene. Skattereglene for pensjonsinntekt stimulerer normalt til tidliguttak, samtidig har mange en høyere forventet levealder enn det som ligger til grunn for beregningen av delingstallene, noe som gjør det lønnsomt å vente med å ta ut pensjon.

Fleksibiliteten i alderspensjonssystemet åpner for at den enkelte kan starte og stoppe uttaket av pensjon. Reglene er slik at de som har tatt ut pensjonen, men stopper uttaket, får omregnet den løpende pensjonen til en pensjonsbeholdning ved at den multipliseres med delingstallet på stopptidspunktet. Deretter reguleres pensjonsbeholdningen med lønnsveksten inntil pensjonen tas ut på nytt, og ny årlig pensjon beregnes ved å dividere den oppregulerte pensjonsbeholdningen med delingstallet på nytt uttakstidspunkt. Dette åpner opp for at den enkelte kan oppnå en gevinst ved å starte eller stoppe pensjonsuttaket på strategisk valgte tidspunkter. Utvalget mener imidlertid at gevinstmulighetene ved å strategisk tilpasse seg ekstreme utslag i reallønnsveksten i enkeltår begrenses av det eksisterende regelverket; Ifølge folketrygdloven §§ 19-14 og 20-18 skal det ved reguleringen tas hensyn til når på året pensjonen er tatt ut eller pensjonsgraden er endret. For å få fullt utbytte av å tilpasse seg for eksempel en ekstremt lav reallønnsvekst, må pensjonen tas ut minst tolv måneder før reguleringen, og dersom pensjonen tas ut én måned før reguleringen, blir gevinsten bare en tolvtedel. Konsekvensene og omfanget av strategisk tilpasning på bakgrunn av forventet utvikling i lønns- og prisveksten, anses av utvalget som liten. I tillegg kan begrenset likviditet hos den enkelte redusere muligheten til å stoppe en pensjon som allerede er tatt ut for de som har sluttet i arbeid.

Utvalget vurderte også om størrelsen på fratrekket som inngår i forholds- og delingstallene bør endres. For å sikre at pensjonsreglene er konsistente, bør fratrekket som benyttes når delingstallene fastsettes reflektere forventninger om framtidig reallønnsvekst. Den framtidige reallønnsveksten er ukjent, og dermed må forholds- og delingstallene beregnes med utgangspunkt i anslag på den framtidige reallønnsveksten. Det kan gjøres ved å videreføre dagens ordning hvor det administrativt legges til grunn en reallønnsvekst, eller det kan legges opp til at anslaget skal beregnes med utgangspunkt i historiske observasjoner av reallønnsveksten. Dersom man legger til grunn en lavere årlig reallønnsvekst enn man gjør i dag, vil delingstallene bli høyere og pensjonen fra uttakstidspunktet bli lavere.

Utvalget konkluderer med at fratrekket bør fastsettes administrativt som i dag. Utvalget mener det ikke er grunnlag nå for å endre faktoren på 0,75 prosent som benyttes når forholds- og delingstall fastsettes. De mener imidlertid det er grunn til å følge med på om faktoren på 0,75 over tid er i rimelig samsvar med forventet langsiktig lønnsvekst. Faktoren bør etter utvalgets syn justeres dersom avviket ventes å bli langvarig.

Utvalget har også vurdert mulige tiltak for å begrense inkonsistensene som oppstår ved at det ikke lenger er et forutsigbart forhold mellom opptjente pensjonsrettigheter og pensjon under utbetaling. Det kan vises at dersom pensjonsbeholdningen etter 62 år reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, altså som løpende pensjoner, men tillagt om lag 0,75 prosent for å korrigere for at faktoren 0,75 prosent benyttes ved beregningen av delingstallene, så vil systemet, under visse betingelser, bli aktuarisk nøytralt. Dette vil i stor grad begrense muligheten til å «spekulere» mot reallønnsveksten. Ulempen ved et slikt system vil være at pensjonsbeholdningen vil bli regulert ulikt før og etter fylte 62 år, noe som vil gi et noe mer komplisert pensjonssystem.

Et annet alternativ utvalget vurderte er å ikke fastsette delingstallene endelig før ved 66 år. Fordelen med dette er primært at de endelige delingstallene kan bli basert på mer oppdatert dødelighetsstatistikk. Men det vil også bety at eventuelle avvik i forutsetningene om regulering som ligger i de foreløpige delingstallene vil bli korrigert, noe som vil redusere muligheten for spekulasjon. En annen side ved en slik beregning av delingstallene er at oppdaterte beregninger på et senere tidspunkt i livet, normalt vil slå ut i en sterkere levealdersjustering. Et system med foreløpige delingstall ble vurdert i høringsnotatet om ny alderspensjon i januar 2008. Hensynet til forutsigbarhet ble trukket fram som en ulempe, og ingen høringsinstanser foreslo et slikt system den gangen.

7.5 Høringsuttalelser

Majoriteten av høringsinstansene stiller seg bak at den årlige reguleringen skal være fullt ut regelstyrt og at reguleringen ikke skal være åpen for forhandlinger. De fleste uttrykker sin støtte til at pensjonene nå reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Kun et fåtall ønsker at pensjonene skal reguleres med lønnsveksten, og kun én av instansene mener de årlige trygdedrøftingene burde være reelle forhandlinger. To instanser har innspill til sikringsbestemmelser der den ene er en øvre grense, mens den andre er en nedre grense for reguleringsfaktoren. Blant høringssvarene er det en bred enighet om utvalgets vurdering av at de nye reguleringsreglene ikke fordrer tilpasninger i øvrig regelverk.

Regelstyrt regulering

Blant arbeidstakerorganisasjonene som har uttalt seg om regulering av løpende pensjoner, har Landsorganisasjonen i Norge og Parat uttrykt sin støtte til at løpende pensjoner skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Det samme gjør interesseorganisasjonen Landsforeningen for hjerte- og lungesyke.

Hovedorganisasjonene på arbeidsgiversiden, Næringslivets hovedorganisasjon og KS – Kommunesektorens organisasjon (KS), trekker fram viktigheten av at reguleringen av pensjoner er basert på objektive (regelstyrte) kriterier. KS skriver at det må være en høyt prioritert målsetting at politiske vedtak om sentrale pensjonsreformvedtak bør ligge fast, med hensikt å bidra til å skjerme for press om populære kortsiktige endringer i reglene.

Pensjonsleverandøren Oslo Pensjonsforsikring AS (OPF) stiller seg også bak prinsippet om at den årlige reguleringen av løpende pensjon skal være fullt ut regelstyrt og at reguleringen ikke egner seg til forhandlinger. OPF mener at endringer i både pensjonssystemet generelt, og regulering av pensjonsytelser spesielt, bør være et resultat av et helhetlig og grundig arbeid med et langsiktig perspektiv. OPF anser det som en politisk beslutning hvilket reguleringsprinsipp som skal gjelde, men at de på generelt grunnlag er tilhenger av forslag som bidrar til forenklinger i pensjonssystemet.

Interesseorganisasjonen Den Norske Aktuarforening skriver at en endring av reguleringen av løpende pensjoner vil kunne påvirke folketrygdens delingstall og dermed beregnet pensjon ved uttak for den enkelte. Av den grunn mener de det er særdeles viktig at reguleringen blir fastsatt etter faste regler og ikke etter forhandlinger i årlige trygdeoppgjør.

Pensjonistorganisasjonene Pensjonistpartiet Viken og Pensjonistforbundet og SAKO (LO-Stats Pensjonistutvalg, Telepensjonistenes Forbund, Fagforbundets sentrale pensjonistutvalg, Postens Pensjonistforbund, Politiets Pensjonistforbund, Jernbanepensjonistenes Forbund og Statens Vegvesens Pensjonistforbund), gir betinget støtte til at løpende pensjoner reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Pensjonistpartiet Viken sitt primærstandpunkt er at pensjonsytelser skal reguleres med lønnsveksten, for å hindre at forskjellen mellom løpende pensjoner og reallønnsutviklingen øker. De skriver imidlertid at dersom dette ikke lar seg gjøre, ønsker de at Stortingets vedtatte reguleringsregler skal videreføres. Pensjonistforbundet og SAKO krever at den årlige reguleringen av løpende pensjon og trygd skal være gjenstand for reelle forhandlinger med pensjonistorganisasjonene og myndighetene, med en ramme på om lag lønnsveksten. De anser det som et viktig demokratisk prinsipp at landets 1,4 millioner pensjonister og trygdende sikres medinnflytelse over egen inntekt og levekår. De mener at å innføre forhandlinger sikrer inntektene til alderspensjonistene og trygdede ved at de ikke sakker akterut, og at man har virkemidlene for å utjevne forskjeller og utrydde fattigdom blant de nevnte gruppene.

LO-forbundet Skolenes landsforbund mener det er problematisk at løpende pensjoner blir regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten framfor lønnsveksten. De skriver at prosentvise tillegg alltid vil gi mer til dem med høyest inntekt, slik at gapet mellom minstepensjonister og lønnstakere øker.

Konsistente og nøytrale uttaksregler

Arbeidstakerorganisasjonene Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund og Parat girsin støtte til utvalgets vurdering om å ikke endre regelverket for forholds- og delingstall. Befalets Fellesorganisasjon skriver det vil oppstå inkonsekvenser i pensjonssystemet ved å ikke foreta endringer i forholds- og delingstallene. De erkjenner imidlertid at en slik endring vil være krevende.

Næringslivets Hovedorganisasjon gir sin støtte til at det ikke foretas endringer i øvrig regelverk som følge av de nye reguleringsreglene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet deler utvalgets vurdering, og mener de inkonsistensene som måtte oppstå av å beholde dagens regler for å fastsette forholds- og delingstall er små.

Oslo Pensjonsforsikring AS deler utvalgets vurdering, men mener det bør foretas justeringer ved eventuelle lengre forventede avvik. Pensjonistpartiet Viken støtter en videreføring av dagens regler for å fastsette forholds- og delingstall, på bakgrunn av at de mener at dagens regler kan gi en noe bedre uttelling for pensjonistene ved uttak og samordning.

Øvrige innspill i høringsrunden

I høringen har enkelte instanser kommet med forslag til sikringsbestemmelser de mener burde inngå i reguleringsreglene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver at dagens reguleringsbestemmelser ikke har noen begrensning for reguleringen dersom prisveksten overgår lønnsveksten. Det vil i år med høy prisvekst innebære at løpende pensjoner reguleres gunstigere enn lønnen til arbeidstakere. Direktoratet mener det bør vurderes om det skal fastsettes en begrensning på reguleringsfaktoren slik at reguleringen av løpende alderspensjoner ikke kan overstige lønnsveksten.

Samfunnsviterne tar til orde for at det bør fastsettes en sikkerhetsventil i reguleringsbestemmelsene slik at reguleringen i perioder med høy prisvekst og/eller reallønnsnedgang minst tilsvarer prisveksten.

7.6 Regjeringens vurderinger

7.6.1 Prinsipper for å regulere løpende pensjoner

Den årlige reguleringen av pensjoner står sentralt for inntektsutviklingen til pensjonistene, både ved at pensjonene utbetales over en lang periode og at pensjonen utgjør hovedinntektskilden til de fleste eldre. Reguleringen av pensjonene må sikre forutsigbarhet for pensjonistene, og for staten.

Regjeringen er tilfreds med at et enstemmig Storting i 2022 vedtok å legge om reguleringsreglene for løpende alderspensjoner til et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Den brede støtten til omleggingen både i Stortinget og blant høringsinstansene, er et tegn på at man nå har en modell som fungerer godt, og som vil kunne stå seg over tid.

Regjeringen mener at omleggingen av reguleringsreglene i 2022 var prinsipielt riktig for å forhindre at pensjonister over lengre tid kan få en utvikling i pensjonen som avviker fra gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Regjeringen er opptatt av at pensjonister skal ha en anstendig og forutsigbar inntektsutvikling, og at pensjonister ikke går i minus når andre går i pluss. Regjeringen er samtidig opptatt av at reguleringsreglene spiller en viktig rolle for å sikre en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene. Det er viktig for pensjonssystemets oppslutning og legitimitet blant dagens og kommende pensjonister at reguleringsreglene ivaretar begge disse hensynene på en god måte. Regjeringen mener samtidig at reguleringsreglene gir en god utbetalingsprofil på pensjonene ved at lavere regulering, innenfor en gitt utgiftsramme, gir rom for et høyere startnivå på utbetalingene.

Regulering med lønnvekst fratrukket en fast faktor hadde uheldige utslag ved at pensjonistene opplevde å få redusert kjøpekraft i år der lønnstakerne hadde lav reallønnsvekst. Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten sikrer at pensjonistene får realinntektsvekst i år der lønnstakerne får reallønnsvekst, og viderefører reguleringsreglenes rolle i å sikre en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene.

Pensjonister har lavere inntekt og færre muligheter til å påvirke egen inntektssituasjon enn den yngre befolkningen. De er dermed dårligere stilt for å håndtere usikkerhet og eventuelle negative inntektssjokk. Regjeringen viser til at de vedtatte reglene gir en jevnere regulering av pensjonene: Pensjonistene blir skjermet fra en negativ utvikling i kjøpekraft i år med lav reallønnsvekst, samtidig som de er sikret en del av den generelle velstandsutviklingen i samfunnet. De nye reguleringsreglene er derimot mindre gunstige for pensjonistene enn de gamle reglene i år med høy reallønnsvekst. Regjeringen mener disse egenskapene gir en regulering av pensjonene som i større grad ivaretar pensjonistenes behov for en forutsigbar inntektsutvikling, samtidig som dagens pensjonister fortsatt bidrar til pensjonssystemets økonomiske bærekraft.

7.6.2 Regelstyrt regulering

Den årlige reguleringen av alderspensjonene har langsiktige økonomiske konsekvenser, både for den enkelte og for staten. Regjeringen mener derfor det er avgjørende med klare og stabile regler og prinsipper for hvordan verdien av pensjonsrettigheter skal reguleres, både mens pensjonen tjenes opp og når den utbetales.

I tråd med Pensjonskommisjonens anbefalinger ble reguleringsreglene fullt ut regelfestet fra 2011. Det gav større forutsigbarhet for inntektsutviklingen til pensjonistene.

Regjeringen mener regelfestingen av den årlige reguleringen er et viktig prinsipp i pensjonsreformen. Regjeringen står derfor fast ved at den årlige reguleringen fremdeles skal være fullt ut regelstyrt og at trygdeoppgjørene ikke egner seg til forhandlinger. Regjeringen er tilfreds med at flertallet av høringsinstansene stiller seg bak prinsippet om en fullt ut regelstyrt regulering. Det sikrer at forutsigbarheten ivaretas. Regelfestingen er imidlertid ikke til hinder for at regjeringen kan forhandle med pensjonistenes organisasjoner om andre saker av betydning for pensjonistenes levekår.

7.6.3 Konsistente og nøytrale uttaksregler

Etter pensjonsreformen i 2011 henger ulike deler av folketrygdens alderspensjonssystem tett sammen. Pensjonssystemet er utformet med nøytrale, konsistente og fleksible uttaksregler. Endringer i reglene for regulering av alderspensjon under utbetaling fordrer derfor en helhetlig gjennomgang av blant annet regelverket for fastsetting av forholds- og delingstall for å sikre fortsatt nøytralitet i uttakssystemet. Det er viktig for å opprettholde arbeidsinsentivene og bærekraften i pensjonssystemet.

Regjeringen viser til utvalgets grundige vurdering av de inkonsistensene som kan oppstå i uttakssystemet. Regjeringen støtter utvalgets konklusjon om at de nye reguleringsreglene ikke skaper systematiske skjevheter av en slik grad at det tilsier at det bør foretas endringer i øvrig regelverk.

Når det nå ikke foreslås endringer i regelverket for å fastsette forholds- og delingstallene, vil dette gi inkonsistens i uttakssystemet dersom reallønnsveksten avviker fra 1,5 prosent. Det medfører at pensjonsutbetalingene for den enkelte over livsløpet kan bli større eller mindre enn pensjonsbeholdningen. Det åpner samtidig opp for at den enkelte kan oppnå en gevinst ved å starte eller stoppe pensjonsuttaket på strategisk valgte tidspunkter.

Regjeringen viser til eksisterende regelverk som reduserer muligheten for strategiske tilpasninger. Regjeringen viser samtidig til at en slik tilpasning fordrer kunnskap om forventet lønns- og prisvekst minst 12 måneder før reguleringen finner sted for å oppnå full gevinst av tilpasningen. Muligheten for og omfanget av å tilpasse seg kortvarige ekstreme utslag i reallønnsveksten anses dermed som marginal. Regjeringen støtter Pensjonsutvalgets konklusjon om at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i øvrig regelverk. Regjeringen mener imidlertid problemstillingen bør inngå i framtidige evalueringer av pensjonssystemet og at det er viktig å følge med på den langsiktige reallønnsutviklingen som ligger til grunn for fratrekksfaktoren i forholds- og delingstallene. En endring i forventninger om reallønnsveksten kan tilsi justeringer av fratrekksfaktoren.