2 Innledning

2.1 Oppnevning, mandat og arbeid

Forsvarsdepartementet oppnevnte 6 februar 1995 et utvalg med følgende mandat:

I lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser skal utvalget vurdere om det er behov for oppdatering av deler av beredskapslovgivningen.

Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Avdelingsdirektør Svein Efjestad, Forsvarsdepartementet (leder)

• Lovrådgiver Espen Bergh, Justisdepartementet

• Førstekonsulent Jarl Eirik Hemmer, Forsvarsdepartementet

• Oberstløytnant Terje Lund, Forsvarets overkommando

• Generalmajor Svein E Lysgaard, Forsvarskommando Sør-Norge

• Underdirektør Monica Lütken, Forsvarsdepartementet

• Førstekonsulent Lisbeth Muhr, Nærings- og energidepartementet

• Sjefinspektør Vidar Refvik, Justisdepartementet

• Ekspedisjonssjef Trygve Schiøll, Statsministerens kontor

• Underdirektør Mette Stangerhaugen, Direktoratet for sivilt beredskap

• Rådgiver Berit Strand, Forsvarsdepartementet (sekretær)

• Politimester Olav Sønderland, Stavanger politikammer

Deltakelsen i utvalget er i hovedsak begrenset til departementer med overordnet ansvar eller samordningsansvar på beredskapssiden, og deres underlagte etater. Av hensyn til behovet for å kunne konsultere de ulike fagområder, ble det oppnevnt kontaktpersoner i de departementer som ikke var representert i utvalget.

I Forsvarsdepartementets skriv vedrørende oppnevningen av utvalget sies følgende:

«Beredskapslovgivningen i Norge ble til i de første årene etter andre verdenskrig, og må sees på bakgrunn av både krigserfaringene og de politiske forhold som rådde. Det har i den senere tid vært reist kritiske spørsmål til beredskapslovgivningen begrunnet i mistanke om misbruk når det gjelder overvåking og registrering av enkeltpersoner her i landet.

De forsvars- og sikkerhetspolitiske endringene som har funnet sted spesielt de senere år tilsier at beredskapslovgivningen bør gjennomgås på nytt».

En uformell arbeidsgruppe utførte et forberedende arbeid før utvalget ble oppnevnt.

Utvalget ble gitt frist til 1 juli 1995 med å avgi innstilling.

Utvalget har tilsammen avholdt 7 møter, hvorav ett ble lagt til Stavanger med orienteringer i Oljedirektoratet og Forsvarskommando Sør-Norge/HQ Allied Forces North Europe.

En ikke uvesentlig del av utvalgets drøftinger har bestått i å definere begrepet «beredskapslovgivningen», som i videste forstand er svært omfattende. Utvalget har også brukt mye tid til å drøfte spørsmålet om hvorvidt beredskapslovgivningen gir hjemmel for å iverksette beredskapstiltak i grensetilfeller mellom krig og fred, dvs i ulike krisesituasjoner.

Litteraturgrunnlaget har foruten aktuelle lovtekster, forarbeidene til beredskapsloven og andre juridiske kilder, i første rekke vært St meld nr 16 (1992-93) Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1994-98, St meld nr 24 (1992-93) Det fremtidige sivile beredskap, St meld nr 46 (1993-94) Bruk av norske styrker i utlandet, St meld nr 48 (1993-94) Langtidsplan for det sivile beredskap 1995-98, samt innhentede uttalelser fra Utenriksdepartementet/Rederiforbundet og opplysninger om beredskapslovgivningen i enkelte andre land, i første rekke de nordiske.

2.2 Avgrensning av mandatet

På grunn av det generelle mandatet og den korte tidsfrist som ble gitt, har ikke utvalget gjennomgått all spesiallovgivning og bestemmelser knyttet til beredskap. I første rekke har utvalget konsentrert seg om de prinsipielle sidene ved beredskapslovgivningen som går på lovgivningens fullmaktsbestemmelser og virkeområde, samt materielle bestemmelser som berører borgernes frihet og rettssikkerhet.

For utvalgets formål legges det til grunn en snever forståelse av begrepet «beredskapslovgivningen», dvs at utvalget tolker begrepet som et samlebegrep for bestemmelser som kan iverksettes ved krig eller andre unntakssituasjoner.

Det eksisterer ikke noen allment akseptert definisjon av hva beredskapslovgivningen er. Utvalget vil i forbindelse med tolkningen av mandatet definere begrepet «beredskapslovgivning» som;

vedtatt eller forberedt regelverk av lovgivningsmessig innhold, hvis iverksettelse er betinget av at riket er i krig, at krig truer riket, at rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, eller at det foreligger en annen ekstraordinær krisesituasjon av militær art som truer vesentlige norske interesser.

Denne definisjonen tar utgangspunkt i bestemmelsenes virkeområde, og omfatter bestemmelser som kan iverksettes under sikkerhetspolitiske kriser, jfr pkt 4.5 om beredskapslovgivningens anvendelsesområde.

Begrunnelsen for valget av denne definisjonen følger av utvalgets mandat og utvalgets behov for å foreta visse avgrensninger, særlig mot regelverk som gjelder planlegging med tanke på krise og krig og som kan iverksettes i fredstid, samt mot regelverk som regulerer andre typer kriser enn sikkerhetspolitiske kriser. Sistnevnte avgrensning følger logisk av utvalgets mandat, mens førstnevnte avgrensning er foretatt med sikte på å unngå en vidtfavnende vurdering av det sivile beredskapsregelverk i sin alminnelighet.

Utvalget har ikke følt behov for i alle henseender stringent å holde seg innenfor definisjonens rammer. I lys av mandatet vil utvalget imidlertid generelt avgrense mot å vurdere den alminnelige fredstidslovgivning, herunder lovhjemler ifm humanitære operasjoner og katastrofesituasjoner som ikke kan oppfattes som sikkerhetspolitiske kriser. I ekstreme katastrofesituasjoner vil det imidlertid lett kunne oppstå uro og kaotiske tilstander som kan true fred og sikkerhet. Økt bruk av militære styrker ifm humanitære operasjoner, f eks i regi av Partnerskap for fred (PfP) eller Vestunionen (VEU), er eksempler på katastrofeinnsats der hensikten i første rekke vil være å forhindre en krise i å utvikle seg til å bli en trussel mot europeisk fred og stabilitet, og dermed mot norsk sikkerhet.

Såkalte «forberedelsesbestemmelser»; dvs bestemmelser av lovgivningsmessig innhold som kan iverksettes i fredstid som ledd i planleggingen for krise/krig, faller utenfor definisjonen. Av forberedelsesbestemmelser kan nevnes lov 22 juni 1928 nr 27 om landets kornforsyning § 18 om plikt til å holde lagre av beredskapshensyn, rekvisisjonsloven § 6 om pålegg om forsøksproduksjon i fredstid av varer og gjenstander som er nødvendig for krigsmakten, forsyningsloven kap III om forhåndsutskrivning av arbeidskraft og lov 29 juni 1990 nr 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi mm kap 6 om sikringstiltak ved kraftforsyningsanlegg mv.

At slike bestemmelser i utgangspunktet faller utenfor, har utvalget imidlertid ikke ansett å være til hinder for å vurdere også denne type regelverk, der hvor dette har fremstått som naturlig ut fra sammenhengen, eller fordi enkelte forberedelsesbestemmelser har særlig relevans i lys av utvalgets mandat. Generelt kan sies at utvalgets metodiske utgangspunkt har vært å ta utgangspunkt i endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser, og har latt dette være styrende for hvilke lovregler o a en har funnet grunn til å vurdere. Det ligger ikke i avgrensningen noen vurdering av at slike «forberedelsesbestemmelser» er mindre viktige. Tvert i mot ligger mye av beredskapsutfordringene i dag i å forebygge og avhjelpe kriser og katastrofer i fred som i verste fall kan utvikle seg i retning av krig. På sivil side vil utfordringen bestå i å skape en fleksibel organisasjon som både kan være i stand til å møte en krigssituasjon, men også må kunne forebygge og avhjelpe fredstidskatastrofer, jfr St meld nr 48 (1993-94). Bakgrunnen for oppnevnelsen av utvalget, samt tidsmessige og praktiske hensyn, gjorde det som nevnt naturlig å legge hovedvekten på de mest generelle og prinsipielle sidene ved lovgivningen.

Selv om definisjonen kun taler om bestemmelser av lovgivningsmessig innhold, finner utvalget å inkludere i vurderingen enkelte sentrale fullmaktsbestemmelser og administrative bestemmelser som i og for seg ikke trenger hjemmel i lov, men som likevel står sentralt, bl a fordi de regulerer forholdet mellom de høyeste statsmakter, se pkt 4.1.4 om sondringen mellom fullmaktsbestemmelser og materielle bestemmelser.

2.3 Totalforsvarskonseptet

Mye av innholdet i dette punktet vil berøre den del av beredskapslovgivningen som utvalget ovenfor har kalt «forberedelseslovgivning» og som i følge ovennevnte definisjon av beredskapslovgivningen egentlig faller utenfor utvalgets mandat å vurdere. Men som det påpekes i foregående punkt, vil utvalget ikke holde seg så strengt innenfor den definerte rammen at ikke bestemmelser som angår forberedelser i fredstid, og som er av særlig betydning for gjennomføringen av tiltak i krise og krig, vil bli vurdert der det er relevant.

Punktet må betraktes som en referanseramme for utvalgets vurderinger senere.

2.3.1 Totalforsvarets organisering

I erkjennelsen av landets begrensede ressurser har det militære forsvar i hele etterkrigstiden vært organisert innenfor rammen av et totalforsvar. Totalforsvarskonseptet innebærer at den samlede forsvarsinnsats søkes oppnådd gjennom utnyttelse av samfunnets totale ressurser ved at det militære forsvar i krise og krig kan støtte seg på sivile ressurser.

Innenfor rammen av totalforsvaret er det utviklet et beredskapssystem som gjør det mulig å svare på et overraskende angrep, såvel som å gjennomføre en gradvis og koordinert etablering av den ønskede beredskap, på militær og sivil side. Omfattende operativ og administrativ planlegging i fredstid, samt et forberedt og øvet apparat, har vært en betingelse for å sikre gjennomføring av beredskapstiltakene og adekvat styrkeoppbygging i krise og krig.

Regjeringen har den øverste ledelse av totalforsvaret. Beredskapsloven gir regjeringen utstrakte fullmakter. Fullmaktene kan under bestemte forutsetninger delegeres til fylkesmannen eller andre lokale forvaltningsorganer, herunder militære myndigheter. Et hovedprinsipp er at det fagområde en etat har ansvaret for i fred, skal samme etat også ha ansvaret for i krise og krig. Departementene er tillagt det overordnede beredskapsansvar innenfor sine fagområder, og er ansvarlig for at deres respektive underliggende etater utfører de nødvendige beredskapsforberedelser. Ved kgl res av 16 september 1994 er Justisdepartementet gitt et sektorovergripende samordningsansvar innenfor det sivile beredskap, i tillegg til fagansvar innenfor egen sektor. Planlegging for fredskriser utgjør nå en selvstendig planleggingspremiss, og er en av de tre hovedscenarier for den sivile beredskapsplanlegging.

Fornuftig bruk av samfunnets samlede ressurser gjør totalforsvarskonseptet til det beste og mest troverdige alternativ også i dag. Det slås således fast både i St meld nr 16 (1992-93) «Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet» og i St meld nr 24 (1992-93) «Det fremtidige sivile beredskap» at et funksjonsdyktig totalforsvar er en forutsetning for at samfunnet raskt skal kunne omstille seg fra en freds- til en krigssituasjon. Det forutsettes at landets samlede ressurser fortsatt skal bidra til forsvarskampen, og totalforsvarskonseptet legges fortsatt til grunn for Norges forsvarsplaner.

2.3.2 Det sivile beredskap

Det sivile samfunns ressurser er en avgjørende del av totalforsvaret. En har derfor i hele etterkrigstiden sett det som nødvendig å ha lovhjemler og oppdaterte planer for å sikre seg de nødvendige ressurser i en krisesituasjon. Planleggingen og investeringene innenfor den sivile del av totalforsvaret har i første rekke vært konsentrert om å redusere skadevirkningene av krigshandlinger for sivilbefolkningen og å understøtte det militære forsvar. De utstrakte fullmakter Forsvaret har gjennom rekvisisjonsloven til å rekvirere materiell og tjenester, fritar Forsvaret for utgifter i fredstid ved at investeringene kan konsentreres om de former for materiell som i en krigs- eller krisesituasjon ikke kan skaffes fra det sivile samfunn.

I St meld nr 24 (1992-93) «Det fremtidige sivile beredskap» er det formulert følgende virksomhetsidé: «Det sivile beredskap skal, med sikte på kriser og krig, sørge for at samfunnet fungerer mest mulig normalt, gi befolkningen størst mulig sikkerhet for liv, helse og velferd, samt yte støtte innenfor rammen av det norske totalforsvar.»

Hovedmålene for det sivile beredskap er «å redusere sårbarheten innen samfunnets infrastruktur samt livs- og krigsviktige næringsvirksomheter, redusere skadevirkningene av en krise- eller krigssituasjon og sikre befolkningens liv, helse og velferd, bidra til å dekke sivilbefolkningens og Forsvarets behov for viktige varer og tjenester under krise og krig og utnytte beredskapsressursene effektivt i fredstid.»

I forhold til tidligere stortingsmeldinger legges det nå vekt på at det sivile beredskap i langt sterkere grad enn tidligere skal planlegge og utføre innsats ved kriser og katastrofer i fred. Hva angår næringslivet fremheves det at planleggingen skal skje på grunnlag av den normale fredstidsstrukturen, og det innføres metoder som er nye innenfor beredskapsplanleggingen, som f eks internkontroll (systematiske tiltak for å sikre at de krav og forventninger som stilles til en virksomhets beredskapsplaner, blir ivaretatt). Også tanken om en differensiert beredskapsplanlegging introduseres i meldingen. Med differensiert beredskapsplanlegging forstås at beredskapsforberedelsene innenfor de forskjellige virksomheter vil måtte variere avhengig av deres ulike sårbarhet og ressursgrunnlag.

I St meld nr 48 (1993-94) Langtidsplanen for det sivile beredskap blir de nye planleggingsforutsetningene for det sivile beredskap trukket opp. Det pekes i meldingen på at samfunnet har gjennomgått store forandringer i løpet av de siste 20-30 år, at den tekniske og økonomiske utvikling har ført til økt sårbarhet, at den forsvarspolitiske situasjonen i Europa er forandret, at det er høy grad av usikkerhet forbundet med den sikkerhetspolitiske situasjonen, og at det må skje en jevnlig oppdatering av risiko- og sårbarhetsbildet. De nasjonale planforutsetninger for den sivile beredskapsplanlegging er fastsatt ved kgl res av 21 april 1995, med virkning fra 19 mai 1995.

For å redusere sårbarheten i infrastrukturen må offentlige og private virksomheter innarbeide beredskapsmessige hensyn i sitt arbeid, og følgende rammer for dette arbeidet skisseres i St meld nr 48 (1993-94):

• «Departementene må sette faglige mål og krav til beredskapsforberedelser innenfor sine ansvarsområder på grunnlag av de opptrukne planleggingsforutsetningene«

• Det skal være minst mulig forskjell mellom freds- og krigstidsorganisasjonen«

• Den myndighet som har ansvaret for en sektor i fred, skal også ha ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende myndighet på den samme sektor i en krise- og krigssituasjon«

• Næringslivet bør i større grad ta del i beredskapsplanleggingen.»

2.3.3 Hjemler for rekvirering av sivile ressurser

Forberedelsene for å sikre det sivile samfunn og totalforsvaret tilgang til nødvendige ressurser med tanke på omfattende forsyningskriser, sikkerhetspolitiske kriser, beredskap og krig som gjøres i dag, er i all hovedsak hjemlet i forsyningsloven og rekvisisjonsloven.

Forsyningsberedskapen omfatter alle tiltak for å forberede en best mulig utnyttelse av samfunnets samlede ressurser i en krigs- eller fredskrise.

Enkelte lover, som lov 29 juni 1950 nr 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi mm, har særskilte bestemmelser som forplikter aktører til å ta forhåndsregler for å sikre leveranser. Når det gjelder oljeutvinning finnes det særskilt lov- og regelverk som ivaretar leveransesikkerhet også i kriser, og omsetningen er i tillegg til kommersielle avtaler, regulert av internasjonale avtaler.

2.3.4 Metoder for beredskapsplanlegging

Å innpasse beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen betyr å integrere tiltak i den ordinære samfunnsutbyggingen som reduserer samfunnets sårbarhet overfor ekstreme påkjenninger i fred og krig. Beredskapshensyn vil ofte sammenfalle med andre samfunnsviktige interesser. I noen tilfeller er det likevel slik at sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn vil være i strid med andre mål, f eks miljø- og estetiske hensyn, landbruksinteresser, bruk av arealer til bolig- og industriformål og økonomiske vurderinger. En samlokalisering av vei og jernbane vil bl a være gunstig sett fra en miljø- og landbruksmessig synsvinkel, men vil kunne få uheldige beredskapsmessige konsekvenser i krig.

I de nye planforutsetningene for det sivile beredskap heter det at sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn skal inngå som et sentralt element i all samfunnsplanlegging. For å sikre innpassing av totalforsvarshensyn i samfunnets totale planlegging i fredstid, kan følgende tilnærmingsmåter tenkes benyttet:

• holdningsendring

• informasjon, opplæring, veiledning

• økonomisk støtte (positive virkemidler, negative virkemidler)

• rikspolitiske retningslinjer

• lover og forskrifter

Det finnes enkelte lover og forskrifter som pålegger kommunene å gjennomføre risikovurderinger og å utarbeide beredskapsplaner innenfor avgrensede områder. Imidlertid finnes det ikke noe generelt pålegg til kommunene om å gjennomføre beredskapsplanlegging for fred og krig, eller som direkte refererer til ivaretakelse av beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen. Risiko- og sårbarhetsanalyser er fundamentet for den generelle beredskapsplanleggingen på kommunenivå. Pr i dag er ordningen basert på frivillighet fra kommunenes side.

I forbindelse med Justisministerens redegjørelse for Stortinget om flomkatastrofen den 14 juni då, viste hun til at det i dag ikke foreligger noen lovforankret plikt for kommunene til å utarbeide beredskapsplaner. Saken vil bli utredet av Justisdepartementet.

Utvalget viser for øvrig til St meld nr 24 «Det fremtidige sivile beredskap» der det legges opp til en bedre samordning og mer hensiktsmessige arbeidsmetoder innenfor det sivile beredskap. I henhold til nevnte stortingsmelding tillegges Justisdepartementet et overordnet koordinerende ansvar for det sivile beredskap. Retningslinjer for Justisdepartementets funksjon som samordningsdepartement er gitt ved kgl res av 16 september 1994.

2.4 Behovet for gjennomgang av beredskapslovgivningen

Erfaringene fra 9 april 1940 var en sentral faktor i forbindelse med vurderingen av en egen beredskapslovgivning. Grunnlaget for regjeringens virksomhet i London under krigen var den såkalte «Elverumsfullmakten», som ble vedtatt av Stortinget 9 april 1940 på Elverum. Myndighetene ønsket etter krigen å utarbeide formelle kompetanseregler der fullmakten var gitt på forhånd. Det ble ansett for å være meget usikkert om det i en fremtidig krigssituasjon ville være mulig å samle Stortinget for å få vedtatt nødvendige fullmakter til regjeringen.

Den nye loven skulle ikke bare være en erstatning for «Elverumsfullmakten». Siktemålet var også innenfor rammen av en beredskapslov å gi administrasjonen anledning til å kunne forberede tiltak av preventiv karakter. Begivenhetene i Tsjekkoslovakia i februar 1948 falt i tid sammen med at Justisdepartementet tok opp spørsmålet om daværende lovverk egnet seg til å håndtere de utfordringer som syntes å avtegne seg. Det gjorde seg naturlig nok gjeldende en betydelig usikkerhet i Norge om sovjetiske intensjoner i lys av Tsjekkoslovakia-invasjonen. Oppbyggingen av sjøstridskrefter på Kola og den demonstasjonen av amfibiekapasitet som foregikk i Norges nærhet, var nok også en medvirkende faktor.

Under et foredrag i Oslo Krets av Den norske Sakførerforening i oktober 1950 ifm forberedelsene til beredskapsloven uttalte daværende justisminister at «...Overalt i Europa går ideologiske og politiske skillelinjer på tvers av den nasjonale solidaritet. De grupper som befinner seg på den gale siden av skillelinjen veksler i antall og styrke, men de finnes overalt....». Det var en allmenn oppfatning at det foregikk en bevisst oppbygging av et støtteapparat for sovjetkommunismen i alle vesteuropeiske land, klar til innsats i det avgjørende øyeblikk. Sovjet-kommunismen hadde på det tidspunktet betydelig støtte også i norsk politikk.

En rekke kriser og kriger, hvor stormaktsinteressene var involvert, viste at angrep mot en annen nasjon kunne iverksettes på kort varsel.

Til tross for de mange og omfattende endringene som har fjernet de gamle militære motsetningene mellom øst og vest, er det et faktum at Russland fortsatt er en militær stormakt med betydelig konvensjonell og kjernefysisk slagkraft nær grensen mot Norge. Utviklingen i Russland vil derfor ha stor betydning for norsk sikkerhetspolitikk i årene framover.

Bortfallet av blokkdelingen har imidlertid også tatt bort de tradisjonelle sperrer mot mindre omfattende konflikter. En rekke nye konflikter og utfordringer med bakgrunn i andre forhold preger i dag den europeiske hverdag; den blodige konflikten på Balkan, etnisk baserte konflikter i den tidligere Sovjetunionen og Øst-Europa, økonomisk og sosial nød i mange østlige land, fare for spredning av masseødeleggelsesvåpen og radioaktiv forurensning.

Overgangen til en ny epoke i europeisk sikkerhet har gjort det aktuelt å vurdere de grunnleggende mål for norsk sikkerhetspolitikk på nytt. En hovedkonklusjon i NATOs strategiske konsept er at de politiske sider ved sikkerhetspolitikken har fått økt relativ betydning på bekostning av de militære. Militært potensiale og troverdighet er imidlertid fortsatt viktig for politisk innflytelse internasjonalt, dvs for å motvirke andre parters militære ambisjoner, og i siste instans for effektivt forsvar. Overgangen fra fred til krise og militær konflikt kan bli mer flytende enn tidligere. Dette vil kunne påvirke når og hvordan militære styrker søkes anvendt, og vil følgelig stille krav til politisk årvåkenhet og handlekraft slik at nødvendige beslutninger blir tatt i tide. Sikkerhetspolitikkens primære funksjon blir å gardere mot uforutsigbarhet, sikre handlefrihet og investere i evne til tilpasning og styrkeoppbygging.

I St meld nr 46 (1993-94) Bruk av norske styrker i utlandet blir det vist til et mulig behov for tjenester fra sivil side ifm at Norge har forpliktet seg til å stille militære enheter til disposisjon for NATOs utrykningsstyrker. Det reises i meldingen spørsmål ved hvordan Forsvaret skal sikre seg slike ressurser i en situasjon der Norges egen sikkerhet ikke er truet, og det anbefales at beredskapslovgivningen gjennomgås i lys av nevnte behov.

Økte krav til fleksibilitet og handlefrihet er nedfelt i de nye beredskapssystemene både i NATO og nasjonalt. Sannsynligvis bør et mer fleksibelt beredskapssystem følges opp med mer differensierte beredskapsvirkemidler, dvs evne til å sette i verk avpassede tiltak i ulike krisesituasjoner. Dette må legges til grunn i de videre vurderinger av beredskapslovgivningen.

I forbindelse med spørsmål i Stortinget om adgangen til listeføring av personer med tanke på forvaring i gitte situasjoner, ble det også påpekt et behov for å gjennomgå beredskapslovgivningen.

Mot denne bakgrunn synes det å være behov for å vurdere beredskapslovgivningen, spesielt det rettslige grunnlaget for å iverksette beredskapstiltak tidlig i en krise, der også enkeltpersoners rettssikkerhet inngår.