1 Innledning

1.1 Mandat, sammensetning og arbeid

I Salderingsproposisjonen for l994 drøftet Regjeringen behovet for et uavhengig teknisk beregningsutvalg for å vurdere de reelle kostnadene ved innføring av nye reformer. I den forbindelse het det bl.a.:

«Regjeringen anser det svært viktig at økonomiske konsekvenser er best mulig utredet når en reform vurderes innført. For at prioriteringen av samfunnsoppgaver skal bli mest mulig reell er det nødvendig at det foreligger tilfredsstillende kostnadsoverslag når nye reformer og prosjekter skal vurderes. I de retningslinjene som Regjeringen har vedtatt for forvaltningens arbeid med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak, den såkalte «regelverksinstruksen», er det bestemmelser om plikt for alle organer til å utrede administrative og økonomiske konsekvenser. Krav om forsvarlig kostnadsvurdering er stilt til alle rådgivnings- og beslutningsnivåer, både utredningsutvalg/arbeidsgrupper, statsetater, departementer og regjeringen. Dette gjelder f. eks. utkast til stortingsproposisjoner, stortingsmeldinger og forskrifter.»

«Det er videre et markert behov for å bedre det metodiske grunnlaget for nytte-kostnadsberegninger, både ved reformer og ved offentlige tiltak og prosjekter. Samfunnsøkonomiske nytte-kostnadsberegninger reiser mange problemer både av praktisk og teoretisk art. Finansdepartementet tok i 1977 initiativ til en veiledning for arbeid med programanalyser, herunder nytte-kostnadsanalyser. Den foreligger i bokform, men synes ikke å være tatt i bruk i tilstrekkelig grad. Det kan nå være behov for å utarbeide en oppdatert praktisk veiledning i hvordan nytte-kostnadsanalyser bør gjennomføres. Siktemålet kan være en ganske detaljert mal og sjekkliste som kan brukes av utvalg og organer som plikter å analysere økonomiske konsekvenser av eventuelle forslag. Regjeringen tar sikte på å oppnevne et rådgivende utvalg eller en ekspertgruppe som kan bistå departementene i dette arbeidet.»

Ved behandling av Salderingsproposisjonen vedtok Stortinget den 17.12.93 følgende:

«Stortinget ber Regjeringen i løpet av første halvår 1994 nedsette et uavhengig teknisk beregningsutvalg for å vurdere de reelle kostnadene ved innføring av større reformer, særlig i kommunesektoren og ved større overføringer av oppgaver mellom ulike forvaltningsnivåer.»

På denne bakgrunn ble det nedsatt et ekspertutvalg med følgende mandat:

1. Beregninger av særskilte reformer

Ved innføring av nye reformer, særlig i kommunesektoren og ved overføringer av større oppgaver mellom ulike forvaltningsnivåer, kan Regjeringen be utvalget om å foreta konkrete nytte- og kostnadsberegninger. Dette kan eksempelvis gjøres med sikte på at Regjeringen skal kunne benytte materialet som en del av sitt beslutningsgrunnlag i vurderingen av ulike sider ved reformene. Opplegget for slike beregninger vil bli konkretisert gjennom tilleggsmandater, og det kan da også bli aktuelt for Regjeringen å oppnevne supplerende medlemmer av utvalget fra fagmiljøer som har særlig kompetanse innen det konkrete området, bl.a. personer med erfaring fra kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Tilsvarende kan sekretariatet bli utvidet. Ved beregning av reformer som berører kommuner eller fylkeskommuner vil utvalget bli supplert med en representant for Kommunal- og arbeidsdepartementet. Det kan være aktuelt å be utvalget se på alternative opplegg med ulike nytte- og kostnadsvirkninger. At utvalget kan foreta konkrete beregninger vil ikke endre dagens krav til forsvarlig vurdering av kostnader og økonomiske konsekvenser som gjelder for ulike rådgivnings- og beslutningsnivåer i offentlig forvaltning.

2. Veiledning i bruk av samfunnsøkonomiske nytte-kostnadsanalyser

2.1

Med utgangspunkt i nyere litteratur om bruk av nytte-kostnadsanalyser, Finansdepartementets veiledning for arbeid med programanalyser fra 1977 og bruken av slike analyser i ulike offentlige etater, skal utvalget utarbeide et forslag til praktisk veiledning for bruk av nytte-kostnadsberegninger i tilknytning til vurdering av prosjekter, reformer og tiltak i offentlig regi. Siktemålet er en ganske detaljert mal og sjekkliste som skal kunne benyttes av såvel departementer og etater som av utredningsutvalg som er pålagt å utrede økonomiske konsekvenser av ulike forslag. En bør derfor legge vekt på en generell tilnærming til spørsmålene, og identifisere viktige nytte- og kostnadselementer som er relevante i ulike sammenhenger. En viktig del av utvalgets arbeid blir å veilede i hvordan de ulike nytte- og kostnadselementene kan verdsettes, jf. pkt. 2.2 nedenfor.

Utvalget bør vurdere om det bør stilles ulike krav til nytte-kostnadsanalysenes utforming og grundighet avhengig av karakteren eller størrelsen av de prosjekter, reformer eller tiltak som vurderes.

Utvalget skal se nærmere på hvilke sektorer innen det offentliges ansvarsområde hvor det ligger godt til rette for og er viktig å øke bruken av nytte-kostnadsanalyser.

Utvalget skal spesielt se på hvordan en bør håndtere usikkerhet i nytte-kostnadsanalyser og skissere opplegg for følsomhetsanalyser. En bør bl.a. skissere hvordan en kan beregne den verdien som kan ligge i å redusere usikkerheten ved å utsette beslutningen om å iverksette et tiltak, f. eks. i påvente av grundigere utredninger.

En del typer offentlige tiltak kan delvis eller helt finansieres gjennom øremerkede gebyrer fra dem som har fordeler av tiltaket (brukerfinansiering). Utvalget bør peke på hvordan en hensiktsmessig avveining kan finne sted mellom brukerfinansiering og generell finansiering over offentlige budsjetter.

Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) har på oppdrag av bl.a. Finansdepartementet utredet hvordan det offentliges kalkulasjonsrente på et teoretisk og mer praktisk grunnlag kan fastsettes. Det burde derfor ikke være behov for at beregningsutvalget går gjennom disse sidene ved fastsettelsen av kalkulasjonsrenten. Utvalget kan imidlertid kommentere rapporten fra SNF og gi supplerende synspunkter som en finner særlig relevante for utvalgets øvrige arbeid.

2.2

Verdsetting av ulike nytte- og kostnadskomponenter reiser flere problemer:

• Markedspriser reflekterer ikke alltid samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsvirkninger. Blant annet kan skatter, avgifter, subsidier, monopolistisk adferd og ulikevekt i markeder bidra til dette. Utvalget bør både på teoretisk og praktisk grunnlag vurdere om det foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner for ikke å benytte markedspriser i samfunnsøkonomiske kalkyler når slike priser kan innhentes, og peke på hvordan markedsprisene i tilfelle bør korrigeres på en måte som er praktisk håndterbar.

• For enkelte nytte- og kostnadskomponenter foreligger ikke markedspriser. Det gjelder bl.a. for såkalte eksterne virkninger. Miljøvirkninger og ringvirkninger fra FOU-aktivitet og innovasjoner er eksempler på eksterne virkninger som er vanskelige å kvantifisere. Utvalget bør på enkelte viktige områder skissere hvordan nytte- og kostnadskomponenter i slike tilfeller kan anslås. En bør i denne sammenheng også vurdere hvilke faktorer som hensiktsmessig kan kvantifiseres og hvilke som bør håndteres på mer kvalitativ måte

• Avkastningen ved mange reformer og tiltak vil komme i form av vanskelig kvantifiserbare velferdsforbedringer for enkeltpersoner og grupper. Utvalget bes bl.a. ta opp hvordan antatte regionale og fordelingsmessige virkninger bør håndteres i praksis og eventuelt kvantifiseres. Utvalget bør også peke på i hvilke situasjoner det er relevant å ta hensyn til andre økonomiske ringvirkninger av et tiltak, og hvordan slike virkninger i tilfelle kan tallfestes.

• Utvalget bør gi en oversikt over nasjonale og internasjonale anslag for marginalkostnader ved skattefinansiering, og vurdere hvilken betydning eventuelle ekstra kostnader ved denne finansieringsformen bør ha for nytte-kostnadsberegningene. Utvalget bør gi en tilråding mht. hvor høye marginalkostnader som bør legges til grunn i nytte-kostnadsanalyser, hensyn tatt bl.a. til at marginalkostnadene ved å oppkreve ulike typer skatter og avgifter kan variere betydelig.

2.3

Utvalget bes legge frem en utredning med vurderinger og en praktisk veiledning i bruk av nytte-kostnadsanalyser i tråd med de foregående punktene innen utgangen av 1995.

Utvalget har i løpet av 1994 og 1995 hatt som tilleggsmandater å utrede kostnadene ved arbeidstidsavtalen for lærere , Reform '94 og kostnadene ved skolestart for seksåringer. Utvalget har også foretatt en prinsipiell vurdering av de effektivitets- og fordelingsmessige sidene ved omleggingen av Næringsmiddeltilsynet.

Sommeren 1997 fikk utvalget to nye tilleggsmandater knyttet til å etterberegne investeringene i forbindelse med grunnskolereformen og å gjennomgå økonomien i den statlige høgskolesektoren. Arbeidet med disse tilleggsmandatene var ferdig i mars 1998.

I tilknytning til hovedmandatet la utvalget fram en utredning med vurderinger i bruk av nytte-kostnadsanalyser 24. september 1997 (NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser). Fristen for den praktiske veiledningen ble satt til 1. juni 1998, slik at den kunne utarbeides i lys av høringsuttalelsene for utredningen. Som følge av utvalgets arbeid med tilleggsmandatene i 1997 og 1998, ble fristen for utvalgets arbeid med nytte-kostnadsanalyser utsatt til 21. september 1998.

Utvalget legger med dette fram en praktisk veiledning i bruk av nytte-kostnadsanalyser.

Utvalget har hatt følgende permanente sammensetning:

Professor Arild Hervik, Høgskolen i Molde, leder

Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel, Finansdepartementet

Direktør Inger-Johanne Sletner, Norges Bank

For spesielt å utrede bruk av nytte-kostnadsanalyser har i tillegg vært oppnevnt:

Professor Kåre P. Hagen, Norges Handelshøyskole

Forsker Karine Nyborg, Statistisk sentralbyrå

I forbindelse med utarbeidelsen av den praktiske veiledningen i bruk av nytte-kostnadsanalyser, har utvalgets sekretariat bestått av konsulent Jan Olav Pettersen og avdelingsdirektør Geir Åvitsland fra Finansdepartementet.

Utvalget har hatt i alt åtte møter i tilknytning til arbeidet med den praktiske veiledningen i nytte-kostnadsanalyser. Utvalget har hatt tilgang til høringsuttalelsene til NOU 1997: 27 ved utforming av veiledningen. Videre har utvalget også mottatt andre merknader til NOU 1997: 27, bl.a. i forbindelse med artikler i fagtidsskrifter. 1

1.2 Kort om veiledningen

1.2.1 Oppbygging av veiledningen

Veiledningen er bygd opp av fire teorikapitler og et eksempelkapittel. Følgende temaer dekkes i de fire teorikapitlene:

Kapittel 2:

Formålet med nytte-kostnadsanalyser, anvendelsesområder, og viktige hovedregler og en drøfting av begrepet «samfunnsøkonomisk lønnsomhet».

Kapittel 3:

Nåverdiprinsippet, kalkulasjonspriser (i forbindelse med skatter og avgifter, eksterne virkninger, ufullkommen konkurranse, arbeidsledighet og ringvirkninger), kostnader ved skattefinansiering og valg av diskonteringsrente.

Kapittel 4:

Sentrale risikobegreper, risikojusterte diskonteringsrenter og sikkerhetsekvivalenter, flerperiodiske prosjekter og realopsjoner.

Kapittel 5:

Verdsetting av miljøgoder, verdsetting av tid, verdsetting av ulykkesrisiko og nytte-kostnadsanalyser i helsesektoren.

I kapittel 6 er det gitt fem eksempler på nytte-kostnadsanalyser. Eksemplene er utformet for å illustrere enkelte hovedpoenger, jf. nærmere drøfting i avsnitt 6.1.

Veiledningen gir en relativt kortfattet begrunnelse for tilrådingene på ulike områder. For en mer omfattende drøfting av ulike problemstillinger, viser vi til NOU 1997: 27 og de videre litteraturhenvisningene som er gitt der. På enkelte punkter er likevel den praktiske fremstillingen i veiledningen gjort noe mer omfattende enn i NOU 1997: 27.

Det begrensede omfanget av veiledningen gjør at den ikke kan benyttes som en «kokebok» som gir detaljerte oppskrifter på hvordan enhver nytte-kostnadsanalyse kan utføres. For noen etater kan det derfor være hensiktsmessig å utarbeide en mer detaljert veiledning når det gjelder forhold som er spesielle for denne etatens arbeid, f.eks. slik Vegdirektoratet har gjort i sin håndbok i konsekvensanalyser. Veiledningen gir imidlertid konkrete tilrådinger på områder som er felles for de fleste nytte-kostnadsanalyser (f.eks. kalkulasjonspriser, skattekostnad og diskonteringsrente), samtidig som den drøfter ulike problemer av mer prinsipiell karakter.

Forholdet til tilrådingene i NOU 1997: 27

Tilrådingene i veiledningen følger i utgangspunktet tilrådingene i NOU 1997: 27. På noen få punkter er tilrådingene justert i forhold til i NOU 1997: 27:

• Begrepet «netto nåverdi pr. budsjettkrone» (NNB) er innført i stedet for «nytte-kostnadsbrøk», jf. omtale i avsnitt 3.2.

• Kyoto-avtalen gjør at det er enklere å definere kalkulasjonspriser for klimagasser. Tilrådingen er justert for å fange opp dette, jf. omtale i punkt 3.3.3.

• Vi har innført en ny risikoklasse (middels risiko) for de tilfellene der det ikke gjøres særskilte analyser av risikoen i prosjektet, jf. omtale i avsnitt 4.3. Risikotillegget for lavrisikoprosjekter er skjønnsmessig justert fra 1 pst. til 0,5 pst.