Del 1
Innledning og sammenfatning

1 Oppnevning, mandat og sammensetning

1.1 Utvalgets mandat og sammensetning

Finansdepartementet nedsatte den 18. februar 1998 ekspertutvalget for å utrede et mer proporsjonalt skattesystem. Ekspertutvalget ble gitt følgende mandat:

«

1. Stortinget vedtok våren 1997 å be Regjeringen fremme en utredning om ulike fordeler og ulemper ved et mer proporsjonalt skattesystem våren 1998. I Innst S nr 257 (1996-97) heter det bl a: «Flertallet vil be om at Regjeringen legger fram en mer omfattende utredning av ulike fordeler og ulemper ved omlegging til et mer proporsjonalt skattesystem, herunder både en mer rendyrket flat skattemodell med faste bunnfradrag og et system med ulike fradragsordninger kombinert med en flatere satsstruktur. Flertallet legger til grunn at en slik analyse må drøfte forholdet til næringsbeskatning, delingsmodellen, mulighetene for betydelige forenklinger for lønnstakeres skatteregler, grensedragningene mellom skattepliktige og skattefrie inntekter, samt forholdet til fordelingspolitikken. Flertallet forutsetter at en slik departementsutredning også inneholder analyser av ulike konsekvenser for næringsdrivende og lønnstagere, samt provenyvirkninger for staten. Flertallet vil be om at forholdet til lønnsdannelse og lønnsstruktur ved alternative typer skattereformer også inngår som et ledd i vurderingen.»

2. Utredningsutvalget skal gi en oversikt over ulike alternativer for en flatere satsstruktur og vurdere hvordan utforming og nivå på minstefradrag og klassefradrag påvirker progresjonen og inntektsfordelingen. Utvalget må videre drøfte de fordelingsmessige egenskapene ved andre typer fradrag. Inntektsbegrepet, herunder grensedragningen mellom skattefrie og skattepliktige inntekter (naturalytelser mv), skal i hovedsak ligge fast. Videre skal bedriftsbeskatningen i all hovedsak ligge fast, herunder både reglene for fastsettelse av næringsoverskudd, utbyttebeskatning og gevinstbeskatning av aksjer.

3. Utredningsutvalget skal vurdere en tilnærming av skattesatsene for arbeids- og pensjonsinntekter og kapitalinntekter, herunder hensiktsmessigheten av en todelt inntekts- og satsstruktur. Flere hovedalternativer kan vurderes:

   1. høyere, flat skattesats på alminnelig inntekt, med tillegg av en avdempet progresjon på personinntekt i form av folketrygdavgift og toppskatt.

   2. høyere, flat skattesats på alminnelig inntekt, fjerning av toppskatten, men videreføring av folketrygdavgiftene på et tilpasset personinntektsgrunnlag.

   3. bare skatt på alminnelig inntekt. Dette innebærer at toppskatten og folketrygdavgiftene blir en del av den flate satsstrukturen på alminnelig inntekt. Alternativene kan kombineres med ulike utforminger av ett eller flere bunnfradrag, og eventuelle begrensninger i eksisterende fradragsregler. Utvalget skal foreta en prinsipiell drøfting av de ulike alternativene og analysere fordelingsvirkningene. Dersom utvalget velger å drøfte virkninger av å begrense fradraget for gjeldsrenter for personer, må utvalget også vurdere hvilke problemer dette kan reise i forhold til personlig næringsdrivende og selskapssektoren, herunder hvordan ulike løsninger kan påvirke kapitalallokeringen og gi opphav til omgåelser.

4. De ulike alternativene må vurderes i forhold til forenklinger i skattesystemet. Utvalget skal særlig legge vekt på behovet for en deling av næringsinntekt. Også pensjonistbeskatningen må vurderes i forhold til satsstrukturen og bunnfradragene i de ulike alternativene.

5. Utredningsutvalget skal i utgangspunktet legge til grunn at formuesskatten skal videreføres. Formuesskatten kan imidlertid vurderes i forbindelse med vurderingen av inntektsbeskatningen av kapitalinntekter, med sikte på en samlet, passende skattebelastning på kapital. Det må legges til grunn at forskjellige kapitalobjekter skal ha mest mulig lik skattemessig behandling, selv om enkelte kapitalplasseringer ikke gir en løpende skattepliktig avkastning.

6. Utredningsutvalget skal behandle alternativer som ikke reduserer det samlede skatteproveny som følge av omleggingen.

7. For de ulike hovedalternativene må det gjøres teoretiske og empiriske analyser av virkninger på arbeidstilbudet og lønnsdannelsen, herunder velferdsvirkninger for ulike deler av arbeidsstyrken og befolkningen.

8. Utvalget skal legge fram sin rapport innen 01.11.98.»

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Forskningssjef Nils Martin Stølen (leder), Statistisk sentralbyrå

• Professor Ole Gjems-Onstad, Handelshøyskolen BI

• Underdirektør Ingrid Rasmussen, Finansdepartementet

• Avdelingsdirektør Rolf A. Røtnes, Nærings- og handelsdepartementet

• Statsautorisert revisor Hilde Mathisen Sletteberg, Christiania Revisjon

• Forskningsleder Hege Torp, Institutt for samfunnsforskning

• Lovrådgiver Jørgen Winsnes, Finansdepartementet

Sekretærer for utvalget har vært rådgiver Kjetil Berner (leder), Finansdepartementet, konsulent Karsten R. Gerdrup, Finansdepartementet, rådgiver Thor Christian Moen, Finansdepartementet, rådgiver Marit Svensgaard (til medio september), Nærings- og handelsdepartementet og førstekonsulent Harald J. Andersen (fra medio september), Nærings- og handelsdepartementet.

1.2 Tolkning av mandat med avgrensninger

Utvalget har lagt vekt på å presentere prinsipielle og praktiske sider ved mer proporsjonale skattesystemer. Utvalget har drøftet fradragsordninger, herunder gjeldsrentefradraget, og enkelte skatteregler blant annet med sikte på forenklinger. Flere modeller er vurdert som alle innebærer at høyeste marginalskatt på arbeidsinntekt reduseres og at skatten på kapitalinntekter øker. Utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid at gjeldende regler om at satsen på kapitalinntekter for personlig skattytere og selskapsskatten for etterskuddspliktige skal være lik. Dette er viktig for å bidra til nøytralitet i kapitalinntektsbeskatningen. Dette innebærer at endret skatt på kapitalinntekter gir tilsvarende endringer i selskapsskatten.

Utvalget drøfter dels modeller som kun innebærer endringer i satsstrukturen i forhold til gjeldende system og dels modeller hvor skattegrunnlaget, herunder fradragsreglene, blir modifisert. Modellene blir vurdert i forhold til deres fordelings- og effektivitetsmessige virkninger, samt hensynet til forenklinger. Utvalget har også vurdert det som hensiktsmessig å se nærmere på beskatningen av formue.

Noe av bakgrunnen for å redusere progresjonen i skattesystemet er at dette vil minske dagens «spenninger» i delingsmodellen. Utvalget har i den forbindelse drøftet om delingsmodellen kan endres. Det legges til grunn at bedriftsbeskatningen for øvrig er fast. Det samme gjelder inntektsbegrepet, herunder grensedragningen mellom skattefrie og skattepliktige inntekter (naturalytelser mv).

Utvalget har ikke vurdert de særskilte reglene for beskatning av petroleumsinntekter eller kraftverk. Utvalget har derfor ikke gått nærmere inn på hvordan disse kan eller bør tilpasses endringer i retning av flatere skatt.

Utvalget har lagt til grunn at illustrasjoner av flatere skatt-modeller skal være provenynøytrale, som nevnt i mandatet. Utvalget har også sett bort fra eventuelle endringer av forbruksavgiftene og den generelle arbeidsgiveravgiften. Dette legger klare føringer på hvor langt en kan gå i retning av en flatere skatt når det tas hensyn til at dette vil påvirke både inntektsfordelingen, effektiviteten i arbeids- og kapitalmarkedet og investeringsatferden. Utvalget har beregningsmessig lagt reglene for 1998 til grunn for analysene. På enkelte punkter er det større avvik mellom reglene for 1998 og 1999. Utvalget har da prøvd å markere dette i teksten.

To av utvalgets medlemmer, Ole Gjems-Onstad og Hilde Mathisen Sletteberg, har enkelte særmerknader, jf særlig avsnitt 3.6 for disse medlemmers hovedsynspunkter.

1.3 Utvalgets arbeid

Ekspertutvalget har i perioden mars 1998 til januar 1999 avholdt 14 møter. Eksterne forskere ved Norges Handelshøyskole og Statistisk sentralbyrå samt utvalgsleder Nils Martin Stølen og utvalgsmedlem Ole Gjems-Onstad har bidratt med vedlegg til rapporten. Kirsten Hansen i Statistisk sentralbyrå og Liv Inger Finsbøl i Finansdepartementet har foretatt beregninger for utvalget.

Tatt i betraktning det omfattende mandatet og de relativt store endringene i skatteopplegget som ble foreslått forbindelse med Nasjonalbudsjettet 1999, fikk utvalget forskjøvet tidsfristen fra 1. november 1998 til 15. januar 1999.

1.4 Leserveiledning

I kapittel 2gis det en begrepsavklaring av flatere skatt. Det gis også en oversikt over ulike sider ved flatere skatt.

Kapittel 3 sammenfatter utvalgets vurderinger og tilrådinger til flatere skatt.

Kapittel 4 gir en oversikt over grunnleggende prinsipper for utforming av et skattesystem.

Kapittel 5beskriver skatteregler og skatteformer i en del andre land. Utvalget har viet størst oppmerksomhet til skattesystemene i andre nordiske land.

Kapittel 6 gir en oversikt over dagens skattesystem, med hovedvekt på regler for beskatning av personer. I slutten av kapitlet drøftes momenter som påvirker den effektive beskatningen av kapital og arbeid.

Kapittel 7 gir en oversikt over utviklingen i skatteinntektene for enkelte skattearter og trekk ved beskatningen av lønnsinntekter i enkelte OECD-land. Det gis også en omtale av beskatningen av kapital i enkelte OECD-land.

I kapittel 8 gis det en nærmere vurdering av effektivitetsmessige virkninger av vridende skatter. Det drøftes hvordan skattesystemet kan påvirke spareatferd og tilpasningen i arbeidsmarkedet. Forhold knyttet til beskatning i en økonomi med internasjonal kapitalmobilitet drøftes også. Videre gis det en oppsummering av noen resultater fra en empiriske likevektsmodell knyttet til velferdseffekter av lavere progressivitet i inntektsbeskatningen.

I kapittel 9 gis det en beskrivelse av framgangsmåten for å analysere fordelingsvirkningene av skatteomlegginger. Spørsmål som tas opp er valg av økonomisk enhet (husholdning/individ), analyseenhet, ekvivalensskala og inntektsbegrep. Det gis en oppsummering av metoder for å beregne nivået på og endringer i inntektsforskjellene, herunder desiltabeller og Gini-koeffisienter. Skattemodellen LOTTE, som brukes til å beregne proveny- og inntektsfordelingsvirkninger, beskrives også nærmere.

I kapittel 10 gis det en oversikt over og en vurdering av tidligere flat skatt-studier i Norge og i enkelte andre land.

I kapittel 11vurderes mulige forenklinger i gjeldende skattesystem. I kapitlet vurderes det om eksisterende fradragsordninger er godt begrunnet ut fra hensynet til fordeling, effektivitet og forenklinger. Det gis bl a også en nærmere vurdering av delingsmodellen og formuesskatten.

I kapittel 12analyseres effektivitets- og fordelingseffekter av mer proporsjonale skattemodeller. I avsnitt 12.2 drøftes fire modeller som er avledet fra hovedalternativene som er beskrevet i mandatet. Formålet med dette er å vurdere virkningene av enkle håndgrep i skattesystemet med sikte på å gjøre det mer proporsjonalt. Utvalget drøfter i avsnitt 12.3 to alternativer hvor en tar hensyn til de potensielle forenklingene mv i skattesystemet som foreslås i kapittel 11.

2 Hvorfor flatere skatt?

2.1 Begrepsavklaring

Et flatt skattesystem kan defineres som et skattesystem der alle betaler den samme andelen av inntekten i skatt uavhengig av inntektsnivå og inntektssammensetning. Dette innebærer at marginalskatten alltid er lik gjennomsnittsskatten. 1

Et progressivt skattesystem kan defineres som et skattesystem der marginalskatten er større (eller lik) gjennomsnittsskatten på alle inntektsnivåer. De progressive elementene fører til at personer med høye inntekter betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lave inntekter, og denne forskjellen vil generelt være større jo mer progressivt skattesystemet er.

Av fordelingshensyn har deler av skattesystemet i Norge og i de fleste andre land en viss progresjon for å utjevne inntektsforskjellene etter skatt. I Norge bidrar spesielt klassefradraget, minstefradraget og toppskatten til dette. Figur 2.1 illustrerer den progressive beskatningen av lønnsinntekt og den flate beskatningen av kapitalinntekter. Gjennomsnittsskatten for en lønnstaker som ikke har fradrag utover standardfradrag (minstefradrag og klassefradrag) stiger med lønnsinntekten, og er lavere enn marginalskatten på alle inntektsnivå. Når det tas hensyn til at lønn ilegges arbeidsgiveravgift, blir den effektive marginale skattesatsen på lønnsinntekter høyere. Arbeidsgiveravgiften har også et progressivt element ved at lønn over 16 G ilegges en forhøyet arbeidsgiveravgift («kakseskatten»).

Kapitalinntekter beskattes i det norske skattesystemet i utgangspunktet flatt med 28 pst, jf figur 2.1. Dette gjør at personer med en stor andel kapitalinntekter vil kunne betale mindre i skatt enn en som har en større andel lønnsinntekter. 2

¹Lønnstakeren antas å ikke ha noen fradrag utover standardfradrag.

Utvalget vil med en flatere skatt mene en skatteomlegging som gir redusert forskjell mellom høyeste marginalskatt på personinntekter og skattesatsen på alminnelig inntekt.

Hensynet til inntektsfordelingen har gjort at forslag om flat skatt ofte kombineres med et bunnfradrag i inntekt eller direkte fradrag i skatt. I det første tilfellet vil inntekt utover bunnfradraget bli beskattet med en fast (marginal) sats. Gjennomsnittsskatten vil i dette tilfellet stige med økt inntekt. I det andre tilfellet vil marginalskatten være fast fra første opptjente krone, mens gjennomsnittsskatten til å begynne med vil være negativ og så jevnt stigende med økt inntekt. Med dette systemet gis det en rundsumoverføring til alle skattebetalerne med et fast beløp. En vil derfor motta en netto kontantutbetaling når skatten er lavere enn overføringen. I begge tilfellene vil personer med høye inntekter betale en større andel av inntekten i skatt enn personer med lave inntekter. Dette er nærmere drøftet i vedlegg 1. Med definisjonen som er gitt over vil slike skattesystemer bli karakterisert som progressive. Bakgrunnen for at slike skatteforslag likevel er blitt fremstilt som flat skatt-systemer kan være at de er flatere, eller mindre progressive for høye inntekter, enn skattesystemene de er ment å erstatte.

For å oppnå et system med en flat/flatere skatt er det ofte ikke tilstrekkelig å gjøre satsstrukturen mindre progressiv. Hvis skattegrunnlaget i liten grad reflekterer faktiske inntekter og fradrag, kan et skattesystem som formelt sett er proporsjonalt, reelt sett være progressivt eller regressivt. En flat skatt-reform krever derfor at skattegrunnlaget defineres på en mest mulig ensartet måte slik at individer som i økonomisk henseende er like, også underkastes lik skattemessig behandling.

I det norske skattesystemet har en, i likhet med de fleste andre land, valgt å beskatte inntekt framfor forbruk i den direkte beskatningen. I litteraturen har imidlertid ofte en flat skatt blitt knyttet til en reform som tar sikte på en overgang fra et inntektsskattesystem til et forbruksskattesystem, jf blant annet J. Slemrod og J. Bakija (1996) og R. E. Hall og A. Rabushka (1983, 1995). Dette omtales nærmere i avsnitt 10.1.

Det norske skatte- og avgiftssystemet bygger dels på et forbruksskattesystem. Merverdiavgiften fungerer som en skatt på forbruk, og hvis den hadde omfattet alle varer og tjenester med samme avgiftssats, ville merverdiavgiften kunne betraktes som en rendyrket flat skatt på forbruk. Økt vekt på merverdiavgiften framfor inntektsskatten kan derfor bidra til å gjøre skattesystemet mindre progressivt.

2.2 Ulike sider ved flatere skatt

I dette avsnittet gis det en oversikt over enkelte sider ved å innføre et flatere skattesystem. Diskusjonen tar i stor grad utgangspunkt i det gjeldende norske skattesystemet. Det vises til kapittel 3 for en sammenfatning av utvalgets vurderinger av flatere beskatning.

2.2.1 Motiver for flatere skatt

Et sentralt argument for å innføre flatere beskatning er hensynet til de samfunnsøkonomiske kostnadene ved en progressiv satsstruktur. Kostnadene skyldes for det første at effektivitetstapet knyttet til inndragelse av et gitt skattebeløp isolert sett er større jo høyere marginalskatten er. Det er marginalskatten, og ikke skattebeløpet som sådan, som bidrar til at produsenter og forbrukere tilpasser seg på en annen måte enn de ville ha gjort uten skatter, eller i en situasjon med atferdsuavhengige skatter. En progressiv satsstruktur kan innebære at marginalskatten er høy sett i forhold til den andel av inntekten som blir inndrevet i skatt (gjennomsnittsskatt). Derfor kan også effektivitetstapet bli stort. Hensynet til å minimere effektivitetstapet sto sentralt for omleggingene i retning av lavere formelle skattesatser, kombinert med bredere skattegrunnlag, som har funnet sted i de fleste industrialiserte land i løpet av de siste to ti-årene, jf avsnitt 6.2.

For det andre gir forskjeller i de formelle marginale skattesatsene på kapitalinntekter og arbeidsinntekter motiver til å få reelle arbeidsinntekter skattlagt som kapitalinntekter. Dersom slike inntektsomdannelser får et stort omfang, vil det gi utilsiktede fordelings- og effektivitetsmessige virkninger. I det norske skattesystemet har en derfor forsøkt å begrense muligheten for slik tilpasning gjennom den såkalte delingsmodellen, som bestemmer hvor stor del av næringsinntektene for personlige næringsdrivende og aktive eiere som skal regnes som arbeidsinntekter, jf nærmere omtale i avsnitt 6.3.5. Det nedlegges et vesentlig arbeid mht å administrere og kontrollere gjeldende delingsmodell, men det er betydelig uenighet om hvor vellykket delingsreglene er. Behovet for et komplisert regelverk for å fastsette fordelingen av næringsinntekter på henholdsvis kapital- og arbeidsinntekter vil bli redusert med mindre forskjell i skattebelastningen på hhv kapital- og arbeidsinntekter. Dette skyldes at et mer proporsjonalt skattesystem (definert som redusert marginal beskatning av høye arbeidsinntekter i hovedsak finansiert ved økt skatt på alminnelig inntekt) vil redusere skattyternes motiver til tilpasninger, omgåelser og press for å komme unna den høyere arbeidsinntektsbeskatningen. I kapitlene 6 og 11 drøftes spørsmål knyttet til satsstrukturen i gjeldende skattesystem.

Et tredje argument for flatere skatt ligger i at en kan oppnå et enklere og allment mer forståelig skattesystem. På den måten kan en unngå unødvendige kostnader som påløper i den offentlige skatteadministrasjonen, i tillegg til de som oppstår som følge av skattyternes begrensede forståelse og/eller tilpasning til systemet. Et enklere skattesystem vil også gjøre den enkeltes skattebyrde mindre avhengig av evnen til å foreta skattemessige tilpasninger. Denne kostnadsbesparelsen har trolig en gunstig fordelingseffekt etter som kompliserte skattesystem normalt favoriserer de ressurssterke. Disse spørsmålene drøftes nærmere i kapittel 11.

2.2.2 Ulemper ved omlegging til flatere skatt

Innføring av et mer proporsjonalt skattesystem kan redusere muligheten til å benytte skattesystemet i fordelingspolitikken. Hvis gjeldende skattegrunnlag ikke endres, kan en flatere satsstruktur bidra til å redusere skatten for personer med høye inntekter. For å opprettholde samme proveny som i dag, kan det være vanskelig å unngå skatteøkning for en del personer med lave og midlere inntekter. Ved å oppheve enkelte av de gjeldende fradragsordningene og/eller endre utformingen av bunnfradrag mv, kan man likevel oppnå en viss omfordeling. I kapittel 12 analyseres fordelingseffektene av ulike varianter av mer proporsjonale skattesystem.

Utgangspunktet for at en har fradragsrett for blant annet renteutgifter er at det er nettoavkastningen av kapitalen som bidrar til skatteevnen, og som derfor bør beskattes. Dersom en skulle avvikle det generelle rentefradraget ved omlegging til en flatere skatt, vil det oppstå problemer med å skille mellom rentekostnader pådratt til inntektens ervervelse, og andre forbruksrelaterte rentekostnader. Det grunnleggende problemet er at det vil være vanskelig å henføre visse deler av gjeldsrentene til bestemte aktiva på en økonomisk meningsfull måte. I avsnitt 11.3.2.5 gis det en nærmere vurdering av en begrensning av rentefradraget.

Skattesatsen på kapitalinntekter må trolig økes ved innføring av et mer proporsjonalt skattesystem dersom reformen skal være provenynøytral. Eventuelt kan en legge om skattesystemet i retning av større vekt på indirekte skatter som merverdiavgiften og særavgifter. En økning i kapitalinntektsbeskatningen kan svekke motivene til å investere og spare i Norge. I kapittel 8 drøftes effektivitetsmessige virkninger av beskatningen nærmere.

2.2.3 Effekter via arbeidsmarkedet

En flatere skatt kan styrke motivene til å arbeide, ved at skattekilen i arbeidsmarkedet reduseres for store grupper lønnstakere, dvs at forskjellen mellom hvor mye en arbeidsgiver på marginen må betale for arbeidskraften, og det en arbeidstaker reelt sitter igjen med når alle skatter og avgifter er betalt, blir redusert. Økonomisk teori gir derimot ikke entydige resultater når det gjelder i hvilken grad reduksjoner i skattekilen i arbeidsmarkedet gjennom et mer proporsjonalt skattesystem vil slå ut i form av økt sysselsetting og/eller redusert arbeidsledighet. Dette avhenger blant annet av mobiliteten i arbeidsmarkedet og mekanismene for lønnsdannelsen.

I lokale lønnsforhandlinger vil fagforeningene vanligvis veie lønnskrav opp mot hvilke konsekvenser økt lønn kan ha for bedriftens konkurranseevne og de ansattes jobbsikkerhet. Redusert progressiv beskatning (for gitt gjennomsnittsskatt) gjør det relativt billigere for fagforeningen å oppnå en gitt økning i lønn etter skatt. Dette tilsier at fagforeningen i en slik situasjon isolert sett vil prioritere lønnsøkning sterkere enn i en situasjon med mer progressiv beskatning (substitusjonsvirkning). På den annen side vil en reduksjon i gjennomsnittsskatten føre til at kjøpekraften av en gitt bruttolønn øker, noe som isolert sett trekker i retning av at fagforeningene vil legge mindre vekt på økte lønnskrav (inntektsvirkning). Nettoeffekten av en skatteomlegging som innebærer både redusert marginalskatt og gjennomsnittsskatt på fagforeningenes lønnskrav er derfor usikker.

Både empiriske og teoretiske studier gir holdepunkter for å hevde at reduksjoner i skattekilen i arbeidsmarkedet bidrar til å øke arbeidstilbudet (og dermed på sikt trolig også sysselsettingen). Resultatene er vesentlig mer uklare med hensyn til hvorvidt en reduksjon i skattekilen vil bidra til å redusere arbeidsledigheten. Det er imidlertid mye som tyder på at det er en sterkere sammenheng mellom skatt på arbeidsinntekt og arbeidstilbud for lavt lønnede arbeidstakere og for arbeidsledige, enn det er for høyt lønnede arbeidstakere. Dette skyldes bl a at arbeidstakere med (utsikter til) lav lønn i praksis ofte står overfor et valg mellom arbeid eller ikke arbeid. Arbeidstilbudet kan også påvirkes av andre faktorer enn lønn etter skatt, for eksempel nivået på ulike trygder og hvordan disse er avkortet mot lønnsinntekter. En annen faktor kan være nivået på faste kostnader knyttet til å tre inn i arbeidsmarkedet, eksempelvis reisekostnader og utgifter til barnetilsyn. I avsnitt 8.4 diskuteres spørsmål om beskatningens innvirkning på arbeidsmarkedet nærmere.

3 Sammenfatning av utvalgets vurderinger og tilrådinger

3.1 Bakgrunn og premisser

Det kan både være fordeler og ulemper ved et flatere skattesystem og ulike måter å gjennomføre det på. Hovedformålet med denne utredningen har vært å kartlegge disse forholdene. Med utgangspunkt i mandatet, jf også kapittel 2, har utvalget vurdert alternative modeller for flatere skatt ut fra i hvilken grad de vil bidra til:

• Økt verdiskapning og velferd (samfunnsmessig effektivitet)

• Jevnere inntektsfordeling

• Et enklere skattesystem

En sentral rammebetingelse for utvalgets arbeid har vært forutsetningen om at det samlede skatteprovenyet ikke skulle bli redusert som følge av omleggingen. Dette innebærer at fokus i utredningen er rettet mot å vurdere konsekvensene av ulike endringer i retning av flatere skatt gitt et bestemt skatteproveny. Systemet og nivået fra 1998 er benyttet som referanse. I tillegg har utvalget også presentert enkelte illustrasjoner av provenynøytrale omlegginger av formuesskatten. En mulig utvidelse i forhold til utvalgets drøfting kunne ha vært å se på provenynøytrale skatteomlegginger som også inkluderte arbeidsgiveravgiften, merverdiavgiften og andre forbruksskatter. Med noen unntak kan både arbeidsgiveravgiften og merverdiavgiften betraktes som tilnærmet flate skatter.

En eventuell positiv effekt på verdiskapingen i samfunnet som følge av en i utgangspunktet provenynøytral omlegging av skattesystemet, vil også innebære økte skatteinntekter. En slik omlegging kan derfor gi grunnlag for lavere satser. Det er imidlertid svært vanskelig å gi et presist anslag på de samfunnsmessige gevinstene av en skatteomlegging. Utvalget har derfor nøyd seg med å påvise mulige effekter av omlegginger hvor provenyet i utgangspunktet balanserer. Dette kan uansett være en hensiktsmessig framgangsmåte ettersom det alltid tar noe tid før en skatteomlegging gir fullt utslag på verdiskaping og velferd. De viktigste forholdene av betydning for samfunnsmessig effektivitet av endringer i skattesystemet er drøftet i kapittel 8.

Det er heller ikke uten problemer å analysere fordelingseffektene av skatteomlegginger. De viktigste aspektene rundt forhold som valg av analyseenhet, inntektsbegrep og metoder for å beregne nivået på inntektsforskjeller og endringer i disse, er drøftet i kapittel 9. Beregninger av proveny og inntektsfordeling er i hovedsak utført ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. En oversikt over og en vurdering av enkelte tidligere studier som omhandler omlegginger i retning flatere skatt, er gjengitt i kapittel 10. Resultatet fra disse studiene har også gitt viktige premisser for utvalgets arbeid.

3.2 Utvalgets hovedvurderinger

Utvalgets drøfting av effektene av ulike forslag til flatere skatt er gjengitt i kapittel 12. I avsnitt 3.6 er det inntatt særmerknader fra utvalgets medlemmer Ole Gjems-Onstad og Hilde Mathisen Sletteberg.

Med flatere skatt mener utvalget skatteomlegginger som gir redusert forskjell mellom høyeste marginalskatt på arbeidsinntekter (personinntekt) og skattesatsen på alminnelig inntekt. Formålet med de progressive elementene i dagens skattesystem er å oppnå en jevnere fordeling av inntekt etter skatt enn før skatt. Dette berører i særlig grad arbeidsinntektene gjennom bl a toppskatten. Det sier seg derfor selv at det ikke er mulig å redusere/avskaffe toppskatten gjennom en flatere skatt reform uten at det blir gitt en klar skattelette til personer med de høyeste arbeidsinntektene. For å balansere omleggingen provenymessig har det, innenfor utvalgets ramme, vært mest nærliggende å øke skatten på alminnelig inntekt, eventuelt i kombinasjon med økte bunnfradrag for å unngå skatteskjerpelse for personer med de laveste inntektene. Dette innebærer at en flatere skatt reform, slik utvalget har drøftet det, isolert sett vil forskyve skattebyrden i retning av de etterskuddspliktige, dvs bedriftene. Et begrenset antall personer hvor kapitalinntektene utgjør en relativt stor del av de samlede inntektene kan også få økt gjennomsnittsskatt, til tross for at toppskatten reduseres.

I en tidligere analyse omtalt i kapittel 10 er det foreslått å innføre et helt proporsjonalt skattesystem (uten noen form for fradrag) med en sats på i overkant av 25 pst. Utvalget finner det ikke tilrådelig å foreslå en så omfattende endring av skattesystemet, da dette trolig vil ramme husholdninger med lavere inntekter spesielt hardt. Selv om det kan tenkes at mange personer med lavere inntekter ville arbeide en god del mer dersom alle fradragene ble fjernet og marginalskatten på de fleste inntektsnivå ble betydelig redusert, ville det neppe være til å unngå at mange fikk problemer med å opprettholde sitt inntektsnivå. Som drøftet i kapittel 10, tar den tidligere analysen ikke i betraktning at lønningene, ved en slik ren flat skatt reform, må reduseres for at det økte arbeidstilbudet skal bli absorbert i markedet. Derfor gir den tidligere analysen også et for optimistisk bilde av hvilken velferdsgevinst det er mulig å få realisert som følge av en slik reform.

Forskjellen mellom høyeste formelle marginalskatt på arbeidsinntekt og skatt på kapitalinntekt er relativt stor og skaper et press i retning av å omdefinere arbeidsinntekt til kapitalinntekt. Den såkalte delingsmodellen har bl a som en følge av dette vært utsatt for gjentatte endringer. Utvalget har derfor i ett av hovedalternativene i kapittel 12, kalt flat skatt,vurdert å fjerne både toppskatten og trygdeavgiften. I en statisk analyse, der eventuelle positive effekter av blant annet økt arbeidstilbud ikke blir tatt i betraktning, vil dette kreve en skattesats på alminnelig inntekt på 38,5 pst for å opprettholde provenyet. En slik skjerping av bedrifts- og kapitalbeskatningen vil trolig ha en klart negativ effekt for norsk økonomi. På dette grunnlag har utvalget valgt å konsentrere sin drøfting om mer moderate endringer i skattesystemet, som reduksjon eller avvikling av toppskatten, eventuelt kombinert med en reduksjon i fradragsmulighetene for bl a å begrense økningen i skattesatsen på alminnelig inntekt.

Dersom provenyet fra inntektsskatten skal opprettholdes og dersom man ut fra fordelingshensyn vil beholde bunnfradrag (minste- og/eller klassefradrag) av en viss størrelse, er det vanskelig å oppheve toppskatten uten at satsen for alminnelig inntekt settes til over 30 pst. I hovedalternativet justert toppskatter toppskatten redusert til 4,5 pst for personinntekter over nedre grense for toppskatten i 1998. Dersom en tillater en svak skatteskjerpelse for de laveste inntektene, kan skattesatsen på alminnelig inntekt settes til 29,5 pst i dette tilfellet. I en annen illustrasjon, der toppskatten fjernes helt ( uten toppskatt) og det samtidig foretas en hevingav bunnfradragene for å unngå skatteskjerpelse for husholdningene med de laveste inntektene, må satsen på alminnelig inntekt settes opp til 32 pst.

Det finnes en rekke mulige kombinasjoner av toppskatt, skatt på alminnelig inntekt og bunnfradrag som gir flatere skatt og om lag uendret skatteproveny. Valg av kombinasjon må gjøres ved en avveining mellom hensynet til inntektsfordelingen kontra de negative effektene av å øke beskatningen av alminnelig inntekt.

Virkningen på den samfunnsmessige effektiviteten av en skatteomlegging som ligger nær opp til alternativet uten toppskatt er drøftet i kapittel 12. Grunnlaget for denne drøftingen er nærmere angitt i kapittel 8.6 og vedlegg 5. Det foreligger ikke tilstrekkelig presis informasjon om hvordan den skisserte skatteendringen vil påvirke arbeidstilbudet for de enkelte grupper av inntektstakere. De høyere inntektsgruppene vil få redusert marginalskatt på lønn som følge av en slik omlegging. Dette kan gi en moderat økning i arbeidstilbudet for denne gruppen, men virkningen på arbeidstilbudet av skatteendringer for personer med høyere inntekter er erfaringsmessig ikke stor. Mange med lavere og midlere inntekter vil få økt marginalskatt som isolert sett trekker i retning av redusert arbeidstilbud.

Økning i marginalskatten for grupper med lavere og midlere inntekter er relativt mindre enn reduksjonen for høyinntektsgruppene med den skisserte skatteomleggingen og drar i retning av økt arbeidstilbud. Muligheten for at flere personer blir berørt av økningen i skatten på alminnelig inntekt sammenlignet med de som får redusert toppskatt samtidig som arbeidstilbudet for personene i de nederste inntektsklassene er mer følsomt overfor endringer i lønn og skatt, drar imidlertid i motsatt retning. Dermed er det vanskelig å gi et presist anslag på hvordan det samlede arbeidstilbudet blir påvirket. Med eksisterende kunnskap er det også vanskelig å si om det samlede arbeidstilbudet øker eller avtar. Det er derfor ikke mulig å fastslå effekten av den skisserte skatteomleggingen på velferdsnivået i samfunnet.

Betydningen av den negative effekten av økt skattebelastning for de etterskuddspliktige er usikker med de skisserte skatteomleggingene. Bedrifter med overskudd før skatteomleggingen vil fortsatt vise overskudd, men nettoavkastningen etter skatt på investeringer blir isolert sett redusert. I en situasjon med friere kapitalbevegelser mellom de ulike land kan en økt selskapsskatt på noe sikt innebære en forskyving av investeringene i favør av utlandet. Som drøftet i avsnitt 8.5 kan dette ha en negativ effekt på etableringen av nye bedrifter i Norge.

De negative virkningene av å heve skattesatsen på alminnelig inntekt og dermed også bedriftsbeskatningen, innebærer at det er vanskelig for utvalget å tilrå en omfattende flatere skatt reform under betingelsen om uendret proveny. Skatten på alminnelig inntekt bør trolig ikke settes særlig høyere enn i dag. I alternativet justert toppskatter satsen på alminnelig inntekt 29,5 pst. Selv om en reduksjon i toppskatten til 4,5 pst i seg selv ikke kan sies å representere en særlig stor forenkling av skattesystemet, vil en slik omlegging bidra til en klar reduksjon i det maksimale spennet mellom satsen på beregnet personinntekt for næringsdrivende og aktive aksjonærer og kapitalinntekt fra over 24 pst i 1998 til om lag 15 pst. Dette kan gjøre det mulig å gjennomføre visse forenklinger og endringer av delingsreglene, jf avsnitt 3.5. En slik endring vil antakelig gjøre det lettere å forsvare satsforskjellene i systemet.

Både for å vurdere forenkling i skattesystemet og om det kan være noe proveny å hente gjennom å utvide skattegrunnlaget (slik at en kan gå lenger i en flat skatt reform enn angitt i de enkle illustrasjonene ovenfor), har utvalget vurdert om det er mulig å fjerne eller redusere betydningen av en god del av dagens fradragsordninger. For å unngå at husholdninger med lave inntekter skal komme dårligere ut av en slik omlegging, er det imidlertid nødvendig delvis å motvirke bortfallet av eventuelle fradragsordninger ved å øke de generelle bunnfradragene. Et yttertilfelle når det gjelder forenkling av fradragsstrukturen ville være å fjerne de fleste av fradragene på selvangivelsen. Virkningene av dette er illustrert i hovedalternativet forenklet fradragsstruktur. Her er toppskatten fjernet, og skattesatsen på alminnelig inntekt er satt til 30 pst. Dette gir rom for et bunnfradrag på 78 000 kroner som erstatter dagens fradragsordninger, herunder minstefradrag og klassefradrag. Skatteklasse 2 oppheves. Overflatisk sett kan fordelingsvirkningene av dette alternativet virke rimelig, selv om det isolert sett innebærer en svak skatteskjerpelse for personer med lavere og midlere inntekter. En noe klarere fordelingsprofil ville ha krevd en høyere skatt på alminnelig inntekt.

Alternativet forenklet fradragsstruktur gir ikke rom for å oppnå en lavere skatteprosent på alminnelig inntekt (alternativt lavere toppskatt) enn alternativene omtalt over. Selv om alternativet kan sies å gi en forenkling av skattesystemet, vil utvalget likevel ikke anbefale det. Det skyldes at spesielt rentefradraget har sin motpost i beskatning av kapitalinntekter, og det ville by på store avgrensnings- og omgåelsesproblemer om en fjernet rentefradraget for alle utenom næringsdrivende. En del av fradragene har dessuten fordelingspolitiske formål rettet inn mot spesielle grupper som «forsvinner» i fordelingstabellene med gjennomsnittstall som er presentert i kapittel 12.

Utvalget har i kapittel 11 derfor foretatt en vurdering av fradragsordningene. Fradrag som ikke er spesielt godt faglig begrunnet, er foreslått opphevet og innarbeidet i et økt minste- og klassefradrag. To modifiserte skattemodeller basert på en slik omlegging er drøftet i avsnitt 12.3. I alternativ 1 av de to modifiserte modellene er satsen på alminnelig inntekt satt til 30 pst. Dette tillater et mer romslig minstefradrag enn i alternativet justerttoppskatt ved at satsen for fradraget er økt. I tillegg til at det isolert sett gir en klarere fordelingsprofil, vil det kunne bidra til å redusere marginalskatten for personer med lavere og midlere lønnsinntekter og dermed delvis motvirke de uheldige arbeidstilbudseffektene av å øke skatten på alminnelig inntekt. Hensynet til bl a arbeidstilbudet har også medvirket til at utvalget i de modifiserte alternativene har foreslått å fjerne skatteklasse 2 (i kombinasjon med økt barnetrygd) samtidig som foreldrefradraget er foreslått opprettholdt.

I alternativ 2 av de modifiserte modellene er fordelingsprofilen styrket i forhold til alternativ 1gjennom en økning i klassefradraget. Dette er finansiert gjennom å heve satsen på alminnelig inntekt til 31,5 pst. Ut fra hensynet til investeringene og de mulige negative effektene på arbeidstilbudet foretrekker imidlertid utvalget alternativ 1framfor alternativ 2.

Utvalget har også vurdert den særskilte arbeidsgiveravgiften på lønnsinntekter over 16 G i forbindelse med en omlegging til flatere skatt. Etter utvalgets vurdering bør denne oppheves.

3.3 Nærmere vurdering av gjeldende fradragsordninger mv

I kapittel 11 har utvalget foretatt en nærmere vurdering av de enkelte fradragsordningene som et ledd i en eventuell omlegging til et flatere skattesystem. I tillegg til at en fjerning av enkelte fradrag kan gi proveny som kan benyttes til å redusere skattesatsene eller øke bunnfradragene, kan det også innebære en forenkling av skattesystemet.

Standardfradragene (minste- og klassefradrag)

For å ivareta fordelingshensyn overfor husholdninger med lav inntekt, går utvalget inn for å beholde bunnfradragene etter om lag samme mønster som i dag, dvs. et minstefradrag i lønns- og pensjonsinntekter og ytterligere et fradrag tilsvarende dagens klassefradrag for alle. Ved en eventuell fjerning av enkelte av de spesifikke fradragene, kan det være nødvendig å heve disse standardfradragene noe for å ivareta fordelingsprofilen. Utvalget har også foreslått å heve satsen i minstefradraget pst for å redusere marginalskatten for de lavere inntektene. Av forenklings- og effektivitetshensyn mener utvalget det bør vurderes å oppheve skatteklasse 2. Bortfall av klasse 2 kan delvis kompenseres ved at f eks barnetrygden økes.

Barnerelaterte skatte- og overføringsordninger

De barnerelaterte skatteordningene og overføringene er i hovedsak begrunnet ut fra fordelingspolitiske hensyn, og det har ikke ligget innenfor utvalgets mandat å vurdere det samlede nivået på disse ytelsene eller å gi en inngående vurdering av sammensetningen. Det har etter hvert blitt mange barnerelaterte ordninger, og utvalget mener at det kan være rom for forenklinger og sammenslåing. I hovedsak bør de barnerelaterte ordningene bestå av kontante overføringer og subsidierte tjenester slik som angitt i Barnefamilieutvalgets innstilling (NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamiliene). Foruten at bortfallet av skatteklasse 2 delvis kan motsvares av økt barnetrygd, bør forsørgerfradraget i skatt samordnes med barnetrygden. Det bør fortsatt innrømmes foreldrefradrag for dokumenterte utgifter bl a fordi dette kan ha en positiv effekt på arbeidstilbudet.

Skattebegrensningsregelen og særfradrag

Selv om skattebegrensningsregelen for pensjonister mv innebærer et kompliserende element i skattesystemet, mener utvalget at den bør bestå for å hindre en klar skatteskjerpelse for pensjonisthusholdninger med lave inntekter. Utvalget har ikke funnet rom for å øke de generelle bunnfradragene så mye at skattebegrensningsregelen blir overflødig.

Som en følge av skattebegrensningsregelen, er det i første rekke pensjonister med midlere og høyere inntekter som drar nytte av særfradraget for alder, uførhet og lettere nedsatt ervervsevne. Utvalget mener at disse fradragene ikke er spesielt godt begrunnet, og foreslår at de blir avskaffet. Særfradragene for store sykdomsutgifter og forsørgelse har andre begrunnelser som utvalget ikke har gått nærmere inn på. Utvalget vil imidlertid peke på at disse ordningene ideelt sett bør tas ut av skattesystemet som et ledd i en flatere skatteomlegging. Støtten bør heller gjøres mer målrettet overfor de som faktisk har økonomiske behov.

Særskilte regler for skattytere i Finnmark og Nord-Troms

Som det fremgår i avsnitt 11.5.2 har skattytere i Finnmark og Nord-Troms ulike særskilte skattefordeler mv og mottar også økt barnetrygd. Ettersom disse ordningene i stor grad er distriktspolitisk begrunnet, har det ligget utenfor utvalgets mandat å foreta en omfattende drøfting av nivå og sammensetning av disse ordningene. Utvalget vil derfor nøye seg med å peke på at det kan vurderes å forenkle og samordne de ulike reglene som ledd i en flatere skatteomlegging.

Fradrag for reiseutgifter mellom hjem og arbeidssted

Utgiftene til reiseutgifter mellom hjem og arbeidssted kan dels betraktes som en privat utgift og dels som en utgift som knytter seg til inntektsgivende arbeid. Når de aller fleste yrkesaktive har reiseutgifter, men av forholdsvis beskjeden karakter, taler forenklingshensyn, som del av en flatere skatteomlegging, for en generell avgrensning av retten til fradrag motsvart av et større bunnfradrag eller lavere skatteprosent. Skattytere med reiseavstand og reiseutgifter utover det som er vanlig har imidlertid blitt gitt fradrag ut fra et syn om at dette er ekstraordinære utgifter som er pådratt primært som følge av arbeidet. Utvalget foreslår derfor at grensen fra 1998 på 7 000 kroner heves til eksempelvis 15 000 kroner som ledd i en omlegging til flatere skatt, slik at fradraget bare gis til dem som har større reiseutgifter.

Underskudd i næring

Utvalget foreslår at underskudd i næring fortsatt bør være fradragsberettiget i skattyterens samlede inntekter.

Fagforeningskontingent

Kontingenten kan ses som en utgift for å opprettholde inntekten, men savner etter utvalgets syn en god begrunnelse for å være eget fradrag. Det normale for utgifter av denne typen er at de bør inngå i det generelle bunnfradraget. Utvalget mener at en slik endring kan gjennomføres som et ledd i å forenkle skattesystemet.

Sjømanns- og fiskerfradraget

Fradraget har tradisjonelt vært begrunnet med at det er rimelig med en kompensasjon for den ubekvemme arbeidstiden og det sosiale tap som sjøfolk og fiskere har som følge av sitt arbeid. Utvalget finner det vanskelig å begrunne hvorfor dette bare gjelder denne yrkesgruppen. Fradraget kan derfor mer ses på som en subsidiering til næringen som sådan, framfor et reelt fradrag for faktiske utgifter i forbindelse med et inntektserverv. Denne typen fradrag bør avvikles ved overgang til et enklere skattesystem. Det har imidlertid ligget utenfor utvalgets mandat å vurdere i hvilken grad et slikt bortfall bør kompenseres.

Pensjonsinnskudd

Fradrag for pensjonsinnskudd kan begrunnes med et ønske om stimulering til økt sparing for egen alderdom samtidig som pensjonen beskattes på utbetalingstidspunktet. Utvalget foreslår at ordningen videreføres.

AMS og BSU

AMS var ved innføringen begrunnet med at skattefradraget skulle medvirke til at investeringer i aksjer ble økonomisk mer interessant og at det derigjennom skulle stimuleres til økt sparing gjennom egenkapital. Videre lå det et ønske om økt tilgang på risikokapital til næringslivet. Ordningen bidrar trolig positivt i så måte, men det er usikkert om AMS har noen effekt på den samlede sparingen da ordningen trolig primært bidrar til omplasseringer av formue og eventuelt i noen grad også til økt låneopptak. Utvalget har ingen samstemt oppfatning av om AMS-ordningen bør videreføres i forbindelse med en flatere skatt omlegging.

I likhet med AMS er også BSU begrunnet i ønske om økt sparing ved at ordningen skal stimulere til sparing til bolig for ungdom. På grunn av aldersbegrensningen vil ordningen treffe grupper i etableringsfasen, men også her er effekten på den samlede sparingen usikker. Utvalget mener at BSU-ordningen bør avskaffes som ledd i en flatere skatt omlegging.

Rentefradraget - fordelsbeskatning av egen bolig

Utgangspunktet for fradragsretten for renteutgifter er at det er nettoavkastningen av kapitalen som bidrar til skatteevnen, og som derfor bør beskattes. Skattereglene er derfor utformet slik at de i prinsippet gir en symmetrisk behandling av kapitalinntekter og kapitalutgifter. Skattemessig har likevel mange husholdninger høyere gjeldsrenter enn kapitalinntekter fordi hoveddelen av de skattepliktige kapitalinntektene er sterkt undervurdert. Dette har særlig sammenheng med at inntektsbeskatningen av egen bolig er lav. Utvalgets flertall er av den oppfatning at denne asymmetrien er uheldig. Skjevheten bør imidlertid ikke justeres gjennom å etablere en regel med begrenset rentefradrag, men snarere gjennom en beskatning av bolig som i større grad tar hensyn til reelle verdier. Et mindretall i utvalget har utarbeidet en egen særmerknad som er skeptisk til en skjerpet boligbeskatning.

Fradrag for renteutgifter til inntektens ervervelse er klart begrunnet, jf avsnitt 11.3.2, og et samlet utvalg vil derfor frarå å begrense fradraget for renteutgifter knyttet til næringskapital og annen inntektsgivende kapital. Om en skulle forsøke å begrense rentefradraget til bolig, ville det oppstå store praktiske avgrensningsproblemer, og mulighetene til omgåelser vil være klart større for næringsdrivende og kapitaleiere enn for lønnsmottakere.

Beskatning av fordelen av egen bolig må ta utgangspunkt i at det beregnes en avkastning av den kapital som er plassert i boligen. En noe mer lempelig behandling av avkastningen av bolig enn andre kapitalinntekter, bør etter utvalgets mening bestå. Utvalgets flertall mener imidlertid at hensynet til å redusere det samfunnsmessige tapet i produksjon og velferd av at en for stor del av kapitalen under gjeldende regler kanaliseres til bolig framfor tilmer produktiv kapital, tilsier en større grad av skattemessig likebehandling av boligkapital i forhold til øvrige kapitalobjekter. Denne skatteøkningen bør i hovedsak finne sted gjennom en mer realistisk og mindre vilkårlig verdifastsettelse. Merprovenyet av dette kan med fordel benyttes til å redusere de generelle inntekts- og formuesskattesatsene og/eller øke bunnfradragene i gjeldende skattesystem.

Stortinget har i Innst S nr 143 (1996-97) lagt opp til et system for skattlegging av boliger som trolig vil gi en enda mer lempelig skattlegging enn dagens system. På bakgrunn av Stortingets vedtak og det pågående arbeidet med en mulig utforming av den fremtidige boligbeskatningen, har utvalget valgt ikke å gå nærmere inn på en konkret vurdering av endringer i boligbeskatningen.

Samlet vurdering av fradragene mv i forbindelse med en flatere skatt reform

Som et ledd i en ev flatere skatt reform har utvalget foreslått å fjerne fradragene for fagforeningskontingenten, særfradraget for alder mv, BSU-ordningen og klasse 2 i inntektsbeskatningen samtidig som beløpsgrensen for å få innvilget reisefradrag er hevet til 15 000 kroner. Barnetrygden er økt for delvis å motvirke bortfallet av klasse 2. Fordelingsprofilen i de fradragene som er foreslått avviklet, er imidlertid slik at provenyet i hovedsak må benyttes til å heve de generelle bunnfradragene for å hindre at husholdningene med de laveste inntektene får økt skatt som følge av omleggingen. Gitt at hovedtrekkene i fordelingsprofilen skal opprettholdes, vil derfor en fjerning av disse fradragene i liten grad gi rom for lavere skatt på alminnelig inntekt. Utvalget har også pekt på mulige forenklinger i de barnerelaterte ordningene, de særskilte skattereglene for Finnmark og Nord-Troms, særfradrag for forsørgelse og store sykdomsutgifter samt sjømanns- og fiskerfradraget, men har ikke gått nærmere inn på utformingen eller kompensasjon ved eventuelle endringer i disse ordningene.

3.4 Nærmere vurdering av formuesskatten

Det framgår av kapittel 7 at formuesskatten i Norge er høyere enn i de fleste andre OECD-land regnet i forhold til BNP. Dette skyldes blant annet at formuesskatten inntrer ved svært lave nettoformuer sammenlignet med andre land. Samlet beskatning av formue er imidlertid relativt lav i Norge, bl a på grunn av lav eiendomsskatt. Som vist i kapittel 6 bidrar formuesskatten spesielt til at den effektive beskatningen av finanskapital i Norge blir svært høy.

I kapittel 6 er det vist til at gjeldende formuesskattesystem er kjennetegnet ved ulik verdsetting av formuesobjektene. Som omtalt under oppsummeringen av fradragene i avsnitt 3.3 gjelder dette særlig boligkapital. Dette innebærer at boligformuen beskattes svært lavt sammenlignet med annen real- og finanskapital. Videre verdsettes ikke-børsnoterte aksjer og aksjer notert på Oslo Børs' SMB-liste lavere enn andre former for finansformue. Slike forskjeller i verdsettingsreglene bidrar til å skape vridninger i sammensetningen av sparingen, noe som gir lavere samfunnsøkonomisk avkastning enn det en ville hatt med et mer nøytralt skattesystem.

Redegjørelsen i avsnitt 11.8 viser at det i hovedsak er de mest velstående som eier aksjer. Samtidig utgjør bankinnskudd en klart større andel av bruttoformuen for personer med lavere inntekter enn for personer med høy inntekt. Eventuelle endringer i nivået og sammensetningen av formuesskatten vil derfor ha en klar effekt på inntektsfordelingen. Etter utvalgets syn er det, under forutsetning om et gitt proveny, ikke rom for å finansiere en reduksjon av formuesskattesatsen ved økt skatt på alminnelig inntekt i tillegg til en flat skatt reform med en sterk reduksjon eller fjerning av toppskatten. Skatten på alminnelig inntekt ville da bli for høy.

For å skissere en mulig omlegging av formuesskatten i retning av mer lik verdsetting av ulike formuesobjekter og lavere skattesatser har utvalget gjennomført tre illustrasjoner på provenynøytrale omlegginger. En reduksjon i satsene er finansiert gjennom å oppheve både aksjerabatten på ikke-børsnoterte selskaper mv og 80-prosentregelen samtidig som ligningsverdiene på helårsboliger og fritidsboliger økes. Hvor mye formuesskattesatsen kan settes ned innenfor et provenynøytralt opplegg for formuesskatten, er avhengig av hvor langt en er villig til å gå i innstrammende retning på de områdene av formuesskatten som er gunstig behandlet i dagens skattesystem, og hvor mye bunnfradragene økes. En omlegging av formuesskatten som skissert ovenfor, ville på den andre siden bidra til å øke både den privatøkonomiske og den samfunnsøkonomiske avkastningen av å spare.

Illustrasjonene viser at en avvikling av aksjerabatten på ikke-børsnoterte selskaper mv gjennomgående vil styrke fordelingsprofilen i formuesskatten selv om merprovenyet blir brukt til å redusere gjeldende formuesskattesatser. En økning av ligningsverdiene på bolig brukt til det samme formålet kan trolig virke i motsatt retning. Den mest omfattende pakken der en økning i ligningsverdien på bolig inngår, er derfor forsøkt modifisert for å ivareta hensynet til inntektsfordelingen ved å heve bunnfradragene i formuesskatten.

Utvalget har ingen samlet oppfatning av hvordan formuesskatten eventuelt bør legges opp. De presenterte beregningene i kapittel 11.8 er bare ment som illustrasjoner og må derfor ikke oppfattes som konkrete forslag.

3.5 Delingsmodellen

Delingsmodellen ble innført i forbindelse med skattereformen av 1992. Som følge av den ulike beskatningen av alminnelig inntekt og personinntekt er det nødvendig å beregne hvilken del av en virksomhets inntekt som knytter seg til avkastning av kapitalen og hvilken del som knytter seg til avkastningen av de næringsdrivendes og de aktive eieres egen arbeidsinnsats. På grunn av spennet mellom de to skattesatsene, har det i alle år etter at delingsmodellen ble vedtatt vært et press for å gjøre den mer lempelig. De gjennomførte endringene har også i all hovedsak gått i den retningen, samtidig som det har ført til at modellen er blitt mer komplisert og åpen for omgåelser.

Som følge av at utvalget ikke finner rom for å fjerne fullt ut skattene på personinntekt som et ledd i en flatere skatt reform, vil det fortsatt være behov for en delingsmodell for å skille ut den delen av inntekten for de selvstendige næringdrivende og de aktive eierne som skal behandles som arbeidsinntekt og dermed belastes med en slik avgift. Med en reduksjon av spennet i delingsmodellen, mener utvalgets flertall at det er grunn til å regne med større aksept for delingsreglene.

Under forutsetning av en flatere skatt reform har utvalget i kapittel 11.5 pekt på mulige endringer i delingsmodellen. Utvalget har imidlertid delt seg i et flertall og et mindretall i vurderingen av delingsreglene.

Utvalget er samstemt i oppfatningen av at det har vært uheldig med stadige endringer i delingsmodellen. Etter flertallets syn bør hovedtrekkene i dagens delingsmodell videreføres. I forbindelse med en omlegging av skattesystemet i retning av mindre progresjon kan det likevel være legitimt å se på de deler av regelverket som nylig har vært gjenstand for endringer og som har bidratt til at modellen er blitt for fragmentert med mange muligheter for tilpasninger. Dette skyldes blant annet de gjennomførte endringene i identifikasjonsreglene. En mulig forenkling og innstramming kan være å utvide kretsen av personer som aktive eiere identifiseres med i retning av det som gjaldt tidligere. En vesentlig reduksjon i spennet mellom skattesatsene vil gjøre det mulig å gjeninnføre ett generelt tak på beregnet personinntekt i delingsmodellen. Det er problematisk å se at særlig høye beregnede personinntekter konsekvent kan tilskrives eiernes arbeidsinnsats. Ofte vil det være andre forhold som medfører at virksomheten viser god lønnsomhet. Et generelt tak vil innebære en forenkling av regelverket og trolig skape større aksept for modellen samtidig som incentivene til tilpasning blir betydelig redusert.

3.6 Særmerknader fra medlemmene Ole Gjems-Onstad og Hilde Mathisen Sletteberg

Utvalgets mindretall, Ole Gjems-Onstad og Hilde Mathiesen Sletteberg, vil avgi følgende særmerknad:

Utredningen om flatere skatt viser at fordelingshensyn ikke står i veien for en sterk omlegging til flatere skatt. Tvert i mot, på viktig punkter vil flatere skatt bidra til å redusere de store forskjellene mellom skattelegging av lønnstakere og velstående personer med inflasjonsbeskyttede kapitalinntekter.

Et flatere skattesystem er et provenyspørsmål. Utredningen viser at det, relativt sett, dreier seg om begrensede provenybelastninger i forhold til det andre samfunnsreformer koster.

Etter vår mening har utvalgets flertall fortolket mandatets formuleringer om provenynøytralitet for absolutt. Det er uakseptabelt å finansiere en omlegging til flatere skatt ved å pålegge lavinntektsgrupper høyere skatt, selv om det dreier seg om relativt moderate skatteøkninger. Dette er også utvalgets flertall enig i. Dermed har man endt opp med at det er de etterskuddspliktige, dvs næringslivet, som må betale gjennom en heving av skatten på alminnelig inntekt uten kompensasjoner gjennom økte bunnfradrag mv. I tillegg har utvalgets flertall i enkelte beregninger forutsatt en økning i boligskatten som etter disse medlemmers mening ikke er samfunnsmessig ønskelig, og som heller ikke er politisk akseptabel etter de klare standpunkter Stortinget har inntatt til en sterkt skjerpet boligskatt.

I dagens konjunktursituasjon kan det ikke være aktuelt å øke skatten på næringslivet. Norge er ut fra sitt standpunkt til EU og euroen presset. En mulig generell økonomisk nedgang i verden og Europa gjør det uforsvarlig å øke inntektsbeskatningen av næringslivet. Selv en moderat økning av skattesatsen er i dag et klart galt signal. Skulle den formelle skattesatsen på alminnelig inntekt bli hevet, frykter mindretallet at en oppflising av næringsbeskatningen vil tvinge seg frem gjennom forskjellige avsetnings- og avskrivningsordninger.

Omlegging til flatere skatt er viktig. Den generelle reduksjon av pensjonsalderen gjør at stadig færre skal betale for det velferdssamfunnet koster. For å opprettholde et relativt høyt skattetrykk er Norge avhengig av et skattesystem de fleste oppfatter som rettferdig. De betydelige forskjellene i skattebelastning av lønnsinntekter og høye kapitalinntekter svekker legitimiteten i systemet. Utredningen om flatere skatt viser at det i praksis ikke finnes en provenynøytral og praktisk farbar vei ut av dette dilemmaet. Det betyr ikke at ideen om en flatere skatt må forkastes. Ved å legge så stor vekt på kravet til provenynøytralitet frykter utvalgets mindretall at Finansdepartementet og utvalgets flertall har bidratt til å svekke muligheten for en skattereform som er sterkt påkrevet.

Disse medlemmene vil videre påpeke at den fjerning av enkelte fradragsordninger utvalget foreslår, hele tiden er under forutsetning av en omlegging til flatere skatt.

Disse medlemmer viser også til senere særmerknad der det fremheves at delingsmodellen er såvidt mislykket, både ut fra et proveny- og rettferdighetsperspektiv, at den bør legges vesentlig om selv om det ikke gjennomføres en flatere skatt-reform.