Del 3
Oppgavefordeling og reformer i Norge og andre nordiske land

14 Beskrivelse av dagens oppgavefordeling

14.1 Innledning

I dette kapitlet gis en oversikt over oppgavefordelingen mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Ikke alle offentlige oppgaver omtales. Oversikten skal dekke oppgaver hvor kommunene eller fylkeskommunene har et hovedansvar, og statlige oppgaver hvor den regionale statsforvaltning har en klar rolle, men hvor samtidig kommunesektoren har en funksjon. Funksjoner som er lagt til den sentrale statsforvaltningen er omtalt i den grad utvalget mener det er av betydning for å se helheten i ansvarsfordelingen. I tillegg har utvalget valgt å omtale enkelte områder hvor staten i dag har ansvaret, men hvor det er reist spørsmål om hele eller deler av oppgaven burde vært overlatt til kommunene eller fylkeskommunene. Oppgaver som det er allmenn enighet om at staten skal ha ansvaret for, f.eks. forsvar og politi, er ikke omtalt.

Utvalget ønsket i utgangspunktet å sortere oppgavene etter statens virkemiddelbruk overfor kommunesektoren; lovbaserte, økonomiske eller andre virkemidler (informasjon, veiledning mv.). En slik sortering viste seg imidlertid å være lite hensiktsmessig. Staten bruker svært ofte flere typer virkemidler innenfor ett og samme område, og mange oppgaver måtte i så tilfelle omtales flere steder. Utvalget mener dette ville gjøre beskrivelsen lite oversiktlig.

Utvalget har valgt å gi en departementsvis omtale av oppgavefordelingen. Også dette innebærer at enkelte oppgaver som henger nært sammen, må omtales hver for seg, men i vesentlig mindre grad enn for en sortering etter virkemiddelbruk. Fordelen med en slik sortering er at den er entydig i forhold til ansvar for den enkelte lov og det enkelte statlige økonomiske virkemiddel, og at den gir en entydig referanse tilbake til sentrale beslutningsdokumenter i Stortinget.

14.2 Arbeids- og administrasjonsdepartementet

14.2.1 Fylkesmannsembetene

Fylkesmannen har fra gammelt av hatt en fremtredende stilling i den regionale og lokale forvaltning gjennom å være ”Kongens og Regjeringens fremste representant i fylket”. Gjeldende generelle bestemmelser for fylkesmannens virksomhet er fastsatt i ”Instruks for fylkesmennene”, gitt ved kongelig resolusjon 7. august 1981, endret ved kongelig resolusjon 10. november 1988. Fylkesmannen skal arbeide for at Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer blir fulgt opp. Med utgangspunkt i denne overordnede målsettingen kan fylkesmannens viktigste funksjoner deles inn i fire hovedelementer:

1. Fylkesmannen er sektormyndighet innenfor områdene: Miljøvern, barne- og familiesaker, sosial omsorg, plan- og byggesaker, sivilt beredskap, justissektoren og landbruk. Gjennom funksjonen som sektormyndighet forventes fylkesmannen å dekke rollen som formidler av sektorpolitikk mellom fagdepartementene og kommunene. Det innebærer å følge opp og gjennomføre statlige politiske vedtak innenfor de nevnte områder samt å forvalte lover og regler som gjelder for sektorene. Fylkesmannen er også direkte leverandør av enkelte offentlige tjenester, for eksempel ved separasjon og skilsmissebevilling, fri rettshjelp og voldsoffererstatning.

2. Fylkesmannen er samordningsmyndighet. Den rollen har fylkesmannen i kraft av å være leder av flere statlige sektoretater på fylkesnivå, og som statens generelle representant i fylket. Samordningsansvaret omfatter både de sektoroppgavene som ligger innenfor fylkesmannens egen administrasjon, og de sektoroppgavene som hører innunder andre statlige regionale etater. Fylkesmannen har et særlig ansvar i forhold til samordning av statlig politikk overfor kommunene, slik at den i størst mulig grad fremstår som konsistent.

3. Fylkesmannen er tilsynsmyndighet. Noe av kjernen i fylkesmannens oppgaver kan sammenfattes til det å aktivt formidle Stortingets og regjeringens politikk på de ulike fagområdene til kommunene, og i etterkant føre tilsyn med at den blir gjennomført innenfor de rammer som er fastsatt. Fylkesmannen har også tilsynsoppgaver i forhold til kommunenes økonomi og forvaltning.

4. Fylkesmannen skal være en rettssikkerhetsinstans for befolkning og næringsliv. Oppgaven som klagemyndighet for kommunale vedtak og oppgaven som tilsynsmyndighet utgjør hovedelementene i fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans. Dette gjelder i forholdet mellom kommunene som offentlig utøvende myndighetsorgan, og innbyggerne som mottakere av kommunale tjenester og vedtak.

Under utøvelsen av forvaltningsoppgavene for fagdepartementene står fylkesmannen under direkte faglig instruksjonsmyndighet fra de respektive departementer (Justisdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Barne- og familiedepartementet, Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet) eller direktorater. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er administrativt overordnet fylkesmennene, og skal i samråd med berørte fagdepartementer legge til rette for et godt fungerende fylkesmannsembete.

Fylkesmannen skal bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylket. Fylkesmannen må derfor holde seg orientert om viktige saker som kan ha betydning for dette arbeidet. Fylkesmannen har møte-, tale- og forslagsrett i statlige styrer og råd på fylkesplanet.

Fylkesmannen skal arbeide for at det er et best mulig samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunen og den lokale statsforvaltning og skal i nødvendig utstrekning bistå de statlige etater med behandling av spørsmål som tas opp med kommunene eller fylkeskommunene.

Oppstår det i forbindelse med samordningsspørsmål tvil om hvorledes de ulike statsoppgaver bør utføres eller prioriteres, kan fylkesmannen forelegge saken for vedkommende sentrale fagmyndighet.

Fylkesmannen skal – etter oppdrag fra regjeringen, sentraladministrasjonen eller etter eget initiativ – gi veiledning til kommunene og fylkeskommunen. Fylkesmannen skal medvirke til at den øvrige statsforvaltning i fylket gir kommunene og fylkeskommunen nødvendig veiledning og bistand med de samfunnsoppgaver de er pålagt. Fylkesmannen skal formidle informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige organer om forhold som antas å berøre deres virksomhet.

Fylkesmannen tildeles i all hovedsak midler over tre budsjettkapitler. Dette er kap. 1510 Fylkesmannsembetene over Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett, kap. 1102 Fylkesmannens landbruksavdeling over Landbruksdepartementets budsjett og kap. 1406 Miljøvernavdelingene ved fylkesmannsembetene over Miljøverndepartementets budsjett.

14.2.2 Arbeidsmarkedsetaten

Ansvarsfordelingen for arbeidsmarkedspolitikken fremgår av lov av 27. juni 1947 nr. 9 om tiltak for å fremme sysselsetting

Staten

Sysselsettingsloven § 6 sier:

”Staten skal organisere offentlig arbeidsformidling og yrkesrettleiing som omfatter hele riket. Det opprettes arbeidskontorer på de steder og med de distrikter som departementet fastsetter. Departementet fastsetter hvorledes formidlingstjenesten skal være ordnet i de forskjellige kommuner i distriktet.”

Sysselsettingsloven § 15 sier:

”Staten kan organisere arbeidsmarkedstiltak i det omfang som anses som hensiktsmessig, og innenfor rammen av Stortingets bevilgning av midler. Departementet kan ved forskrift gi nærmere definisjon av hvilke tiltak som anses som arbeidsmarkedstiltak.”

Arbeidsmarkedsetaten består av Aetat Arbeidsdirektoratet, Aetat fylke og Aetat lokal.

– Aetat Arbeidsdirektoratet

Aetat Arbeidsdirektoratets virksomhet er regulert i Instruks for Arbeidsdirektoratet, som er vedtatt ved kongelig resolusjon av 3. april 1998 og sysselsettingsloven.

Sysselsettingsloven § 1 sier:

”Arbeidsdirektoratet skal nøye følge utviklingen i sysselsettingstilhøva i landet, virke for jevn og tilstrekkelig sysselsetting og være departementets rådgiver i saker om sysselsetting og arbeidsløyse.”

– Aetat fylke

Aetat fylke er underlagt Aetat Arbeidsdirektoratet. Deres ansvar, oppgaver og funksjoner er i første rekke styring og oppfølging av arbeidsmarkedsetatens virksomhet i det enkelte fylke. Aetat fylke skal utarbeide prognoser og gjennomføre analyser av arbeidsmarkedsutviklingen i fylkene. Videre kjøper Aetat fylke arbeidsmarkedsopplæringskurs etter innstilling fra Aetat lokal. Aetat fylke har kontakt og samarbeid med partene i arbeidslivet, fylkeskommunen, andre statlige etater på fylkesplan og brukerorganisasjonene. Aetat fylke behandler klage- og ankesaker etter folketrygdlovens kapittel 4 og 11.

– Aetat lokal

Aetat lokal har den daglige kontakten med publikum og brukere, fatter vedtak i saker som angår brukerne og står for den løpende tjenesteproduksjonen overfor arbeidssøkere og arbeidsgivere.

De viktigste tjenestene er formidling av arbeidsledige til ledige jobber, rekrutteringsbistand til bedrifter, informasjon og veiledning om arbeidsmarkedet, yrker og utdanning. Aetat lokal forestår forvaltning av ytelser etter kapittel 4 (dagpenger) og kapittel 11 (attføring) i lov av 17. juni 1966 om folketrygd. Videre velger Aetat lokal ut arbeidssøkere til arbeidsmarkedstiltak eller opplæring som gir kursstønad, lønn fra tiltaksarrangører eller folketrygdytelser i tiltaksperioden.

Aetat lokal skal ha et nært samarbeid med bl.a. arbeidsgivere, kommuner og trygdekontor.

I tillegg til Aetat lokal har spesialenhetene; Aetat arbeidslivstjenestekontor,

Aetat arbeidsrådgivningskontor og introduksjonsprogrammet for fremmedspråklige nær kontakt med publikum og brukerne.

14.3 Barne- og familiedepartementet

14.3.1 Barnehager

Barnehagesektoren er regulert i lov av 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager. Barnehageloven legger det overordnede ansvaret for utbygging og drift på kommunen. Barnehager kan også bygges og drives av private under kommunalt tilsyn.

Kommunen

I henhold til § 7 i barnehageloven har kommunen ansvar for utbygging og drift av barnehager i kommunen. Kommunen godkjenner barnehager (§§ 8 og 12), forvalter statens tilskudd til private barnehager i kommunen (§ 8), fører tilsyn med barnehager (§ 10), gir midlertidige dispensasjoner fra utdanningskravet til styrere og pedagogiske ledere (§§ 16 og 17) og godkjenner personale som arbeider i barnehage på nattid (§ 18). Kommunen kan kreve politiattest for ”andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen” (§ 20). Kommunen har ansvaret for at barn med funksjonshemninger får plass i barnehage (§ 9).

Kommunens tilsynsansvar innebærer bl.a. at kommunen skal gi råd og veiledning og se til at barnehagen drives i samsvar med barnehageloven og Rammeplan for barnehagen (forskrift av 1. desember 1995 nr. 948 gitt med hjemmel i barnehageloven § 2).

Staten – Fylkesmannen

Fylkesmannen er klageinstans for kommunens vedtak i saker om godkjenning, tilsyn, midlertidige dispensasjoner fra utdanningskrav og bemanning på nattid, jf. omtale ovenfor.

I henhold til § 10 i barnehageloven har fylkesmannen et veiledningsansvar overfor kommuner og eiere av virksomheter etter barnehageloven, og fylkesmannen kan av eget tiltak føre tilsvarende tilsyn som kommunen. Fylkesmannens vedtak i første instans kan påklages til Barne- og familiedepartementet. Fylkesmannen kan i særlige tilfeller gi varig dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogiske ledere (§ 17).

Barne- og familiedepartementet har gjennom statsbudsjettet pålagt fylkesmannen ansvar for informasjons- og utviklingstiltak rettet mot kommuner og barnehager.

Finansiering

Drift av barnehager finansieres av staten, kommunene og foresatte. Den statlige øremerkede tilskuddsordningen for barnehager bevilges over kap. 856 Barnehager post 60. Tilskuddsordningen innbefatter ordinære tilskudd til drift, tilskudd til tiltak for barn med funksjonshemninger, tilskudd til tospråklig assistanse, tilskudd til samiske barnehager og tilskudd til nyankomne flyktningers barn. Tilskuddsordningen er ikke lovfestet, men følger av Stortingets årlige vedtak over statsbudsjettet.

Kommunen sender en samlet søknad om tilskudd til fylkesmannen, som fatter vedtak om tilskuddet og formidler dette til kommunen. Kommunen har ansvaret for å fordele midlene til den enkelte barnehage.

14.3.2 Barnevern

Barnevern er den offentlige tjenesten som er rettet inn mot vanskeligstilte barn og unge og deres familier. Barnevernets virksomhet er regulert i lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester. Loven regulerer først og fremst det offentliges rett og plikt til å gripe inn med individrettede undersøkelser og tiltak overfor barn og unge, men også barnevernets ansvar for mer generelt forebyggende arbeid.

Kommunen

I henhold til § 2-1 i barneverntjenesteloven er kommunen ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til fylkeskommunen eller statlig organ. I hver kommune skal det være en administrasjon med en leder som har ansvar for oppgaver etter barnevernloven. Kommunen skal gi råd og veiledning, treffe eller eventuelt innstille til vedtak, forberede saker for behandling i fylkesnemnda og iverksette og følge opp tiltak. Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell. Etter § 3-1 har kommunen ansvar for forebyggende virksomhet.

I henhold til § 4-22 har den kommune der fosterhjemmet ligger, ansvaret for godkjenning og tilsyn av fosterhjemmet. Barneverntjenesten skal oppnevne tilsynsfører for barn i fosterhjem.

Fylkeskommunen

Etter § 2-2 skal fylkeskommunen etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet. Fylkeskommunen har ansvar for at de oppgaver den er pålagt etter §§ 5-1 til 5-5 i loven blir utført. Dette omfatter bl.a. etablering og drift av institusjoner, eventuelt med tilknyttede spesialisttjenester for omsorg og behandling av barn og utarbeiding av en plan for etablering og drift av institusjoner.

Fylkeskommunen har ansvar for rekruttering og formidling av fosterhjem, og for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring, jf. § 2-2.

Staten – Fylkesmannen

Etter § 2-3 plikter fylkesmannen å føre særlig tilsyn med barnevernvirksomheten i kommuner og fylkeskommuner. Fylkesmannen skal bl.a. sørge for at kommuner og fylkeskommuner får råd og veiledning, føre tilsyn og påse at kommuner og fylkeskommuner utfører de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven og føre tilsyn med institusjoner etter kapittel 5 i loven.

Etter § 5-4 fjerde ledd kan fylkesmannen avgjøre uenighet mellom fylkeskommunen og kommunen om inntak og utskriving fra institusjon, dersom det kreves avgjort.

Enkeltvedtak (frivillige hjelpetiltak) som barneverntjenesten har truffet, kan påklages til fylkesmannen, jf. § 6-5. Fylkesmannen er ikke klageinstans i saker som hører inn under fylkesnemndas myndighetsområde.

Etter § 6-9 kan fylkesmannen ilegge kommuner og fylkeskommuner mulkt ved oversittelse av frister for undersøkelser og iverksettelse av tiltak. Etter forskrift av 16. desember 1992 nr. 1243 gitt med hjemmel i barnevernloven § 6-9 fører fylkesmannen kontroll med overholdelse av fristene.

– Fylkesnemnda

Fylkesnemnda er et statlig uavhengig regionalt forvaltningsorgan som treffer vedtak i førsteinstans i såkalte tvangssaker (f.eks. vedtak om omsorgsovertakelse). Bruken av fylkesnemnda i barnevernsaker og fylkesnemndas myndighetsområde i disse sakene fremgår av §§ 7-1 og 7-2 i barnevernloven.

Finansiering

Kommunene og fylkeskommunene finansierer i all hovedsak utgiftene til barnevern av sine frie inntekter. § 9-7 i barnevernloven fastslår at staten skal gi årlige tilskudd til delvis dekning av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til barneverntjenesten. Tilskuddet er innlemmet i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner.

Over kap. 854 Tiltak i barne- og ungdomsvernet post 63 er det for 2000 bevilget 18,5 millioner kroner til ulike oppfølgingstiltak innen barnevernet i kommuner og fylkeskommuner. Midlene fordeles av departementet. Over post 71 på det samme kapitlet er det for 2000 bevilget i overkant av 22 millioner kroner til forskning, forsøks- og utviklingsvirksomhet om utsatte familier og utsatte barn og unges oppvekstvilkår.

Når barn blir plassert i fosterhjem eller institusjon skal fylkeskommunen dekke den del av utgiftene som overstiger en egenandel som kommunen er pliktig til å betale, jf. § 9-4. Egenandelen fastsettes av Barne- og familiedepartementet og er i 2000 på kroner 11 000 per måned.

Fylkeskommunene får refundert faktiske utgifter til tiltak etter barnevernloven for enslige mindreårige asylsøkere, flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, jf. kap. 854 Tiltak i barne- og ungdomsvernet post 64.

14.3.3 Familievernet

Familievernet er en spesialtjeneste med familierelaterte problemer som sitt fagfelt. Familievernkontorene skal gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien. Familievernkontorene skal foreta mekling etter lov om ekteskap § 26 og barneloven § 34 tredje ledd og § 44 tredje ledd. Familievernkontorene bør også drive utadrettet virksomhet om familierelaterte tema.

Lov om familievernkontorer av 19. juni 1997 nr. 62 fastlegger ansvaret for familievernet.

Fylkeskommunen

Loven pålegger fylkeskommunen forvaltningsansvaret for familieverntjenesten. Fylkeskommunen skal sørge for at familieverntjenesten finnes i fylket og på forsvarlig måte planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten.

I henhold til § 2 i loven kan familievernkontorene drives av fylkeskommunen eller den fylkeskommunen inngår avtale med om drift av familievernkontor.

Staten – Fylkesmannen

Loven § 3 pålegger fylkesmannen å føre tilsyn med virksomheten ved familievernkontorene. Når det gjelder eventuelle klager vedrørende helsepersonell ved familievernkontorene, må fylkesmannen avklare med fylkeslegen hvem som er rette instans for å behandle saken.

Finansiering

Fylkeskommunene mottar et eget øremerket tilskudd til drift av familievernkontor. Tilskuddet bevilges over kap. 841 Familievern post 60 på statsbudsjettet. I følge Barne- og familiedepartementet antas statstilskuddet å dekke om lag 70 prosent av driftsutgiftene for tjenesten på landsbasis. Andelen varierer betydelig fra fylke til fylke. Resten av utgiftene dekkes i all hovedsak av fylkeskommunen. Rundt 4 prosent av utgiftene dekkes av andre bidrag; tilskudd fra kirkelige organer, gaver, trygderefusjoner mv..

14.3.4 Krisetiltak

Ansvaret for krisetiltak, det vil si krisesentre, krisetelefoner og incestsentre, er ikke lovfestet. Barne- og familiedepartementet har ansvaret for tilskuddsordningen til krisetiltak.

Kommunen

Krisetiltakets vertskommune (den kommune hvor tiltaket er lokalisert) har ansvar for å godkjenne tiltakets budsjett, fatte vedtak om kommunal støtte og sende søknad om statstilskudd, via fylkesmannen, til departementet. Kommunen fordeler statstilskuddet til de enkelte krisetiltakene. Departementet vurderer hvorvidt nye tiltak er støtteberettiget.

Staten – Fylkesmannen

Fylkesmannen er tillagt ansvaret for forvaltningen av tilskuddsordningen. Fylkesmannen har også ansvar for å melde fra til departementet, dersom et tiltak opphører, skaffe en økonomisk oversikt knyttet til avvikling av tiltak og sørge for tilbakeføring av statens andel av eventuelle restmidler fra krisetiltak eller kommune.

Finansiering

Tilskuddsordningen er plassert på statsbudsjettets kap. 840 Tilskudd til krisetiltak post 60, og midlene er øremerket til kommunene til tilskudd til krisetiltak. Staten yter tilskudd svarende til 50 prosent av krisetiltakets totale budsjett, inklusive tilskudd fra kommuner, fylkeskommuner og eventuelle andre inntekter. Ved bortfall av kommunale eller andre tilskudd, reduseres statstilskuddet tilsvarende. Det er vanlig at flere omkringliggende kommuner i tillegg til vertskommunen gir tilskudd til krisetiltaket. I gjennomsnitt mottar krisetiltakene støtte fra syv kommuner.

14.3.5 Foreldreveiledning, fedregrupper og samlivstiltak

Fra Barne- og familiedepartementets side er det ønskelig at foreldreveiledning og samlivstiltak inngår som en del av de forebyggende tiltak og hjelpetilbud som utvikles for å bedre barn og unges oppvekst generelt. Gjennom prioritering av økonomiske midler ønsker departementet å stimulere til at kommunene samarbeider med frivillige organisasjoner om dette arbeidet.

Kommunen

I følge Barne- og familiedepartementet er det et mål at tilbud om foreldreveiledning og fedretiltak blir en del av kommunenes ordinære oppgaver og forebyggende planer, bl.a. tilknyttet helsestasjon, barnehage og skole, men oppgaven er ikke lovpålagt.

Staten – Departementene

Det er tatt initiativ til å produsere forskjellige former for informasjonsmateriell. Barne- og familiedepartementet vil fortsette samarbeidet med Sosial- og helsedepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet om dette feltet og bidra til å videreformidle erfaringer fra utviklingsarbeid.

– Fylkesmannen

Fylkesmennene har en informasjons- og pådriverrolle innenfor dette arbeidet. Kommunene rapporterer to ganger i året til fylkesmennene om antall foreldreveilednings- og fedretiltak.

Finansiering

Barne- og familiedepartementet har en egen tilskuddsordning for samlivstiltak på kap. 830 Foreldreveiledning og samlivstiltak på statsbudsjettet. Tilskuddsordningen er opprettet primært med tanke på frivillige organisasjoner, men også offentlige instanser og institusjoner som ønsker å engasjere seg i samlivstiltak kan søke om midler. Ved tildeling av midler har Barne- og familiedepartementet gjennomgående dekket om lag 60 prosent av utgiftene. Den øvrige finansieringen dekkes av søkeren og/eller deltakeravgift fra kursdeltakerne.

Videre bevilges det over samme kapittel midler til foreldreveiledning. Midlene benyttes til videreutvikling og evaluering av foreldreveiledningsprogrammet, og disponeres i hovedsak av fylkesmennene som skal bistå kommunene med informasjon og oppfølging.

14.3.6 Likestillingsloven

Lov om likestilling mellom kjønnene av 9. juni 1978 nr. 45 gjelder på alle områder, med unntak av indre forhold i trossamfunn.

Likestillingsloven inneholder en generalklausul om at forskjellsbehandling mellom menn og kvinner ikke er tillatt. Videre er det særskilte bestemmelser om bl.a. likestilling ved ansettelser, lik lønn for arbeid av lik verdi, lik rett til utdanning og læremidler.

Når et offentlig organ oppnevner eller velger utvalg, styrer, råd, nemnder mv. med 4 medlemmer eller flere, skal hvert kjønn være representert med minst 40 prosent av medlemmene. I utvalg med 2 eller 3 medlemmer skal begge kjønn være representert. Reglene gjelder også for varamedlemmer. Kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107 §§ 36 og 38 regulerer kjønnsrepresentasjon i kommuner og fylkeskommuner.

14.3.7 Forbrukerområdet

Lov om åpningstider for utsalgssteder av 26. juni 1998 nr. 43 fastsetter åpningstidene for utsalgssteder. Åpningstidene er like over hele landet. I henhold til åpningstidsloven § 4 kan fylkesmannen etter søknad gi dispensasjon fra loven § 2 når det foreligger særlige grunner. Utover at kommunene kan søke fylkesmannen om at et sted skal regnes som typisk turiststed, har ikke kommunen eller fylkeskommunen direkte oppgaver etter loven. Hvilke områder som anses som turiststeder fastsettes av fylkesmannen ved forskrift.

14.4 Finansdepartementet

14.4.1 Fastsettelse og innkreving av skatter og avgifter mv. gjennom skattemyndighetene

Kreditorer for de samlede skatteforpliktelser er staten, fylkene, kommunene og Folketrygden. Overfor skatteyter er det gjennom skattebetalingsloven etablert en felles representant for skattekreditorene. Den felles skatteoppkreveren er kommunal.

Staten – Skatteetaten

Skatteetaten er underlagt Finansdepartementet og omfatter Skattedirektoratet,

19 fylkesskattekontorer, 18 skattefogdkontorer, 436 likningskontorer og folkeregistre, Sentralskattekontoret for storbedrifter, Sentralskattekontoret for utenlandssaker og Oljeskattekontoret.

Skatteetatens hovedoppgaver er:

• folkeregistrering

• gjennomføre forskuddsutskriving

• sikre skatt- og avgiftsprovenyet, herunder kontrollere grunnlaget for oppgavene fra skatte- og avgiftspliktige og tredjepart

• kontrollere og fastsette skatt på formue og inntekt, samt folketrygdutgifter

• fastsette og innkreve merverdi-, investerings- og arveavgift mv.

• faglig ansvar for innkreving av direkte skatter

• kontroll og tilsyn med de kommunale skatteoppkrevernes innfordring av arbeidsgiveravgift, og statens og folketrygdens andel av fellesskatten

• levere økonomitjenester med høy kvalitet til andre statsetater og statlige virksomheter.

– Statlige nemnder

Likningsnemnd og overlikningsnemnd:I hver kommune er det en likningsnemnd og en overlikningsnemnd, jf. likningsloven § 2-1. Medlemmer til likningsnemnda velges av kommunestyret. Overlikningsnemndas ledere velges av fylkestinget og fire medlemmer av kommunestyret. Det er i utgangspunktet likningsnemndas oppgave å foreta ordinær likning og forhåndslikning. Men i praksis er det umulig for likningsnemnda å behandle alle saker der den har avgjørelsesmyndighet. Derfor er det regler om delegering av myndighet fra likningsnemnda til likningskontoret. Avgjørelsen i likningsnemnda kan prøves videre for overlikningsnemnda. I mange saker vil overlikningsnemnda være høyeste klageinstans, men fylkesskattenemnda kan overprøve overlikningsnemndas vedtak.

• Fylkesskattenemnd: Fylkesskattenemnda skal avgjøre enkeltsaker som bringes inn for nemnda av fylkesskattekontoret, og klagesaker fra skattytere, jf. likningsloven § 9-2 nr. 1 og § 9-5 nr. 4. Fylkesskattekontoret er sekretariat for nemnda.

• Riksskattenemnda: Skattedirektoratet er sekretariat for Riksskattenemnda, og forbereder saker som skal avgjøres av nemnda. Riksskattenemnda får bare enkeltsaker til behandling.

• Nemnder for sentralskattekontorene og Oljeskattekontoret: Det er egne likningsnemnder og overlikningsnemnder for sentralskattekontorene, jf. likningsloven § 2-4 nr. 2.

• Takstutvalg: Takstutvalget velges av kommunestyret, og skal etter anmodning fra likningskontoret, likningsnemnda eller overlikningsnemnda, foreslå likningstakst for fast eiendom og verdsette betydelige formuesobjekter, jf. likningsloven § 2-1.

Kommunen – Skatteoppkreverfunksjonen

Den kommunale skatteoppkreveren har i henhold til skattebetalingsloven § 48 nr. 1 og lov av 21. juli 1894 om delvis Omordning af det civile Embedsværk § 5 det utøvende ansvaret for skattebetalingsordningen. Herunder faller bl.a. oppgaver i tilknytning til betaling og innkreving av skatt og kontroll av arbeidsgivere. Oppgavene skatteoppkreveren ivaretar under fellesinnkrevingen av skatt og avgift er bl.a.:

• innkreving av skatt og avgift til stat, fylkeskommune, kommune og Folketrygd

• registrering av lønn og andre oppgavepliktige ytelser

• føring av skatteregnskapet og kassererfunksjonen for skattekassen, jf. skattebetalingsloven § 56 og tilhørende forskrifter

• avregning av forskuddstrekk og forskuddsskatt i utlignet skatt, jf. skattebetalingsloven kapittel IX med tilhørende forskrifter

• arbeidsgiverkontroll, jf. skattebetalingsloven § 47

• informasjon og veiledning

• sekretariatsfunksjon for skatteutvalget

Den kommunale skatteoppkreveren er faglig underlagt Skattedirektoratet med hensyn til innfordring av skatt og avgift, jf. Finansdepartementets delegasjonsvedtak av 13. mars 1958 gitt i medhold av skattebetalingsloven § 56 nr. 1. Det administrative ansvaret ligger i den enkelte kommune. Det er således kommunen som bestemmer ressursbruken; antall stillinger, avlønning og organisering av arbeidet. Departementets adgang etter skattebetalingsloven § 56 til å gi pålegg om utbygging mv. av skatteoppkreverkontoret benyttes i praksis ikke.

Skatter som utlignes av Sentralskattekontoret for utenlandssaker, innkreves av Kemneren i Stavanger. Skatter som utlignes av Sentralskattekontoret for storbedrifter, innkreves lokalt av skatteoppkreveren i den kommunen der bedriften holder til.

I tillegg til oppgavene innenfor skatteinnkreving har skatteoppkreveren rene kommunale oppgaver.

– Kommunerevisjonen

Kommunerevisjonen har den løpende kontroll av skatteregnskapet, også på statens vegne. Revisjonen skal påse at skatteoppkreveren følger de lover og forskrifter som regulerer skatteinnfordring og arbeidsgiverkontroll. Administrativt hører kommunerevisjonen inn under kommunen, men Finansdepartementet har den faglige instruksjonsmyndighet for kommunerevisors kontroll vedrørende innkreving av skatt og folketrygdeavgift, jf. skattebetalingsloven § 56 nr. 1.

– Kommunale nemnder

I hver kommune finnes et skatteutvalg valgt av kommunestyret. Formannskapet i kommunen har myndighet til å avgjøre søknader om nedsettelse eller ettergivelse av skatt for hovedstol inntil kroner 200 000, jf. skattebetalingsloven §§ 41 og 42. Skatteutvalget forbereder disse sakene og treffer avgjørelse der kompetansen er delegert fra formannsskapet i kommunen, jf. skattebetalingsloven § 42.

Finansiering

Finansieringen av skatteforvaltningsapparatet på lokalt nivå er fordelt mellom staten og kommunen.

Staten bekoster fastsettelse og kontroll av skatteforpliktelsene gjennom likningsforvaltningen og kommunen bekoster innkreving gjennom det kommunale innkrevingsapparatet. Til sammen er det anslått at de kommunale skatteoppkreverne disponerer ca. 2 000 årsverk til de statlige oppgavene, hvorav ca. 1 600 årsverk til funksjonen innbetaling og innfordring, jf. NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen. Særlige innkrevings- og prosesskostnader belastes skatteregnskapet, og bæres dermed av kommunene med ca. en tredjedel.

14.5 Fiskeridepartementet

14.5.1 Kystverket

Kystverket har Kystdirektoratet som sentralinstans. Det er etablert fem regionale distriktskontorer som geografisk dekker fra ett og opp til åtte fylker. Det er i tillegg etablert enkelte lokalkontorer. Kystverkets arbeidsoppgaver kan deles inn i fire virksomhetsområder: Forvaltning av sektorlover og lignende, sektorplanlegging, utbygging og vedlikehold av fiskerihavner og farledstjenester, herunder lostjeneste, fyrtjeneste og trafikksentraler.

Forvaltning av sektorlover

Lov om havner og farvann av 8. juni 1984 nr. 51 gir rammer for planlegging, utbygging og drift av kommunale havner. Loven gir en rekke fullmakter (enkeltvedtak og forskrifter) til å regulere utbyggingstiltak, arbeid og virksomhet i kystsonen til Kystverket.

Kommunene kan bare utøve myndighet innenfor særskilt opprettede havnedistrikter, jf. § 14.

Med unntak av havneloven § 27 som forutsetter at havneplanlegging skal inngå som en del av kommune- og fylkesplanleggingen, har ikke loven bestemmelser som gir fylkeskommunen myndighet etter loven.

Lov om lostjenesten av 16. juni 1989 nr. 59 gir i første rekke bestemmelser for den statlige utførelse av lostjenester. Kommunal havnelosing kan enten være som en del av losplikten eller som et frivillig tilbud fra kommunale havnemyndigheter i områder uten losplikt. Dette forekommer imidlertid helt unntaksvis.

Sektorplanlegging: Havner og farleder

Kystverket har statlig sektoransvar for å sikre gode rammebetingelser for sjøtransporten gjennom planlegging av havner og farleder. Dette gjøres gjennom utarbeidelse av nasjonale sektorplaner. Samarbeidet med de øvrige transportetatene (Luftfartsverket, Jernbaneverket og Vegdirektoratet) om en samlet transportplan hører inn under dette virksomhetsområdet. Den statlige sektorplanleggingen må samordnes med fylkesplanene og kommunale planer.

Kommunen har i utgangspunktet ansvaret for planlegging, utbygging og drift av offentlige havner, og det er den enkelte kommune som står som eier av havnen , jf. havne- og farvannsloven § 16. Sammen med kommuneloven regulerer havne- og farvannsloven offentlig havnevirksomhet. I utgangspunktet gjelder det vanlige prinsippet om kommunal organisasjonsfrihet slik at det er opp til den enkelte kommune å vurdere behovet for f.eks. særskilt havnestyre. Dersom en havn er av vesentlig nasjonal betydning, er Fiskeridepartementet gitt myndighet å oppnevne styre for havnen. Begrunnelsen er å sikre statens samferdselsmessige og beredskapsmessige interesser.

Havnevirksomheten skal i utgangspunktet være selvfinansierende gjennom havneavgifter som skal fastsettes slik at brukerne i prinsippet betaler avgifter i henhold til de kostnader deres bruk påfører havnen. Dette gjelder uavhengig om havnen har statlig oppnevnt styre eller ikke. Havnekassens midler kan ikke benyttes til annet enn havneformål og er adskilt fra kommunens øvrige økonomi. Begrunnelsen for dette er at havneavgiftene ikke er skatt, men betaling for tjenester som havnen yter til brukerne.

Utbygging og vedlikehold av fiskerihavner

I havner og moloanlegg som staten har finansiert utbyggingen av, står Kystverket som formell eier. Som følge av eierskapet oppstår også forpliktelsen til å dekke vedlikeholdskostnader.

Følgende grunnlag kan medføre at kommunene får ansvar for å dekke vedlikeholdskostnader ved anlegg som Kystverket eier:

• Pålegg fra departementet om at en kommune skal overta ansvar for drift og vedlikehold dersom kommunen tar i bruk anlegget.

• Kystverket avhender et anlegg til en kommune. Her har kommunen et vedlikeholdsansvar i kraft av å være formell eier.

• Ansvar for vedlikeholdsutgifter kan følge av privatrettslig avtale.

• Fylkeskommunene har oppgaver i forbindelse med prioritering av statlige nyanlegg og arbeider.

Farledstjenester

Med farledstjenester menes utbedring av farleder, lostjenesten, utbygging, drift og vedlikehold av navigasjonshjelpemidler og trafikkovervåking. Oppgavene er hovedsakelig lagt til Kystverket. Kommunen har et visst ansvar innenfor egne havnedistrikter, jf. havne- og farvannsloven § 16.

Tabell 14.2 gir en oppsummering av hovedansvarsområdene og oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune innenfor Kystverkets fire hovedansvarsområder.

Finansiering

Staten gir eget tilskudd til fiskerihavnanlegg. For øvrig finansieres kommunene sine oppgaver over de frie inntektene.

14.5.2 Fiskeriforvaltningen

Fiskeridirektoratet er Fiskeridepartementets fremste rådgivende og utførende organ i fiskeri-, havbruks- og havmiljøspørsmål. Den ytre etat i fiskeriadministrasjonen består av ni regionkontorer og en rekke lokalkontorer. Geografisk virkeområde for regionkontorene følger fylkesgrensene i kystfylkene med unntak av Trøndelagsfylkene som utgjør region Trøndelag og kystfylkene fra Vest-Agder til Østfold som utgjør region Skagerakskysten. Regionene er delt inn i mindre enheter som følger kommunegrensene, der ett fiskerikontor har sitt virkeområde i en eller flere kommuner. Til sammen er det 63 distrikter.

Fiskeridirektoratets ytre etat er utøvende organ for ressurs- og kvalitetskontroll, forvaltning (delansvar), planlegging og næringsutvikling innenfor fiskeri- og havbruksnæringen.

I tabell 14.3 gis en oversikt over arbeidsdeling mellom fiskeriforvaltningen og andre offentlige organer med referanse til utvalgte virksomhetsområder der fiskeriforvaltningen enten har hovedansvar eller medansvar.

De saksområder hvor Fiskeridirektoratets region- og lokalkontorer og andre statlige regionale/lokale etater og kommuner og fylkeskommuner har mest utstrakt samarbeid, er særlig innenfor forvaltningen av havbruksnæringen, planlegging og næringsutvikling.

Kommunen

Kommunene har oppgaver som planmyndighet for kystsonen og sjønære områder som ofte har betydning for fiskeri- og havbruksinteressene (Dette er nærmere omtalt under Miljøverndepartementet.). Kommunene utarbeider også næringsplaner som har betydning for fiskeri- og havbruksnæringen. Kommunene kan delegeres myndighet fra Statens næringsmiddeltilsyn til å føre tilsyn med omsettere av fisk innenlands, transportmidler for fisk og import av fiskevarer for innenlands omsetning, jf. lov om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o.a. av 28. mai 1959 nr. 12.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har etter plan- og bygningsloven ansvaret for fylkesplanene herunder strategisk næringsplan i fylket og regionale utviklingsprogram (RUP). Næringsplanen skal legge føringer for tiltaksrettet næringsarbeid og bedriftsrettet tilskudd i fylket. Dette er nærmere omtalt under Nærings- og handelsdepartementet.

Staten – Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

Fra 1997 ble Statens fiskarbank integrert i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond forvalter tilskuddsordninger og risikolån til fiskeri- og havbruksnæringen. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond driver også tiltaksrettet næringsutvikling. Det vises til generell omtale under Nærings- og handelsdepartementet.

– Fylkesmannen

Fylkesmannen fatter vedtak om utslippstillatelse etter lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 nr. 6. Videre gir fylkesmannen uttalelse når det gjelder spørsmål om lokalisering av oppdrettsanlegg i forhold til det omkringliggende miljø.

– Statens næringsmiddeltilsyn

Statens næringsmiddeltilsyn har ansvar for tilsyn bl.a. med virksomheter som omsetter eller tilvirker fisk og fiskevarer for innenlands omsetning, transportmidler og import av ferdigpakkede fiskerivarer. Tilsynet kan delegere myndighet til kommunale/interkommunale næringsmiddeltilsyn, jf. tidligere omtale.

– Veterinærmyndigheten

Veterinærmyndigheten har forvaltningsmyndighet i sykdomsspørsmål innen havbrukssektoren i henhold til lov om tiltak mot sykdom hos fisk og andre akvatiske dyr.

– Kystverket

Kystverket vurderer utslippssøknad i forhold til havne- og farvannsloven.

Finansiering

Kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver finansieres i hovedsak over de frie inntektene. Når det gjelder kontrolloppgaver etter lov om fisk og fiskevarer o.a. kan Kongen gi forskrift om at den som driver næring nevnt i loven § 4 første ledd skal betale en avgift eller kostnad for kontroll i det enkelte tilfelle.

14.6 Forsvarsdepartementet

Med unntak av de kommunale heimevernsnemnder, hjemlet i § 2 i lov om Heimvernet av 17. juli 1953 nr. 28, er ikke kommunene eller fylkeskommunene tillagt direkte oppgaver innenfor Forsvarsdepartementets ansvarsområde. I hver av landets kommuner skal det være en kommunal heimevernsnemnd med rådgivende myndighet. Nemnden representerer de sivile myndighetene i kommunen og skal fremme samarbeidet mellom disse og heimevernsområdene i kommunen.

Innenfor rammen av totalforsvaret skal Forsvaret på alle nivåer samarbeide med sivile myndigheter for å sikre sivil støtte ved sikkerhetspolitiske kriser/krig, og gi støtte til det sivile samfunn der det er forenlig med forsvarspolitiske mål og Forsvarets øvrige oppgaver. For å ivareta dette er Forsvaret bl.a. representert i en rekke sivil-militære råd og utvalg. I det løpende samarbeidet mellom Forsvaret og den sivile beredskapen, vises det spesielt til fylkesmennenes rolle i samordning av den sivile beredskapsplanleggingen med Forsvarets planer og behov.

14.7 Justisdepartementet

14.7.1 Kriminalomsorg

Kriminalomsorgen omfatter kriminalomsorg i anstalt (fengselsvesenet) og kriminalomsorg i frihet (friomsorgen). Fengselsvesenet og friomsorgen gjennomfører de strafferettslige reaksjoner som blir idømt av domstol og fastsatt av påtalemyndighet. Den sentrale etatsledelsen ligger i Justisdepartementet. Staten har ansvaret for fengselsvesenet og friomsorgen.

Stortinget har besluttet at kriminalomsorgen skal omorganiseres. Det skal opprettes et regionalt nivå bestående av seks regionadministrasjoner inndelt etter fylkesgrenser. Disse regionene skal være i operativ drift fra 1. januar 2001.

Den enkelte innsatte i fengsel eller klient i friomsorgen skal så langt som mulig fortsatt behandles som andre borgere, selv om vedkommende sitter fengslet eller er under tilsyn. Innsatte i fengselsvesenet og friomsorgens klienter har dermed samme rett til undervisning, helsetilbud og sosiale ytelser som befolkningen for øvrig (normaliseringsprinsippet).

14.7.2 Den sivile rettspleie på grunnplanet

Med den sivile rettspleie på grunnplanet menes nivået under herreds- og byrettene: i første rekke forliksrådene, namsmannsfunksjonen og hovedstevnevitnefunksjonen.

Forliksrådene

Første instans i sivile rettssaker er som hovedregel forliksrådene. Det er med enkelte unntak et forliksråd i hver kommune. De tre medlemmene med varamedlemmer velges av kommunestyret for fire år av gangen, og kommunene har det administrative og økonomiske ansvaret for forliksrådene, jf. § 27 og §§ 56-59 i lov om domstolene av 13. august 1915 nr. 5.

Forliksrådene har domskompetanse i saker om formuesverdier. I andre saker har forliksrådet domskompetanse når den ene parten godtar motpartens hovedkrav eller begge parter samtykker i at forliksrådet avsier dom, jf. tvistemålsloven § 1.

Sekretariatsfunksjonen for forliksrådene er ordnet på forskjellige måter. I følge en utredning om den fremtidige organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet, som ble utarbeidet av lovrådgiver Reinskou og avgitt til Justisdepartementet 18. februar 1997, ble sekretariatsfunksjonen på det tidspunkt ivaretatt av kommunalt ansatte funksjonærer i 152 kommuner. 137 kommuner hadde engasjert eller (deltids)ansatt lensmannen eller en annen ansatt ved lensmannskontoret som sekretær. I 130 kommuner ble sekretariatsfunksjonen utført av leder eller et av medlemmene i forliksrådet som en del av medlemsvervet. 16 kommuner hadde ordnet sekretariatsfunksjonen på en annen måte eller ved en kombinasjon av ulike måter.

Namsmannsfunksjonen

Tvangsfullbyrdelse av andre krav enn straff forestås som hovedregel av de alminnelige namsmyndighetene, det vil si namsretten og namsmannen, jf. lov om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring av 26. juni 1992 nr. 86. Namsmennene behandler i første rekke saker om utlegg, tvangssalg av løsøre og tilbakelevering til salgspanthaver og de fleste saker om fravikelse av fast eiendom. Namsmannen er det sentrale organ i gjeldsordningssaker.

I lensmannsdistrikter er lensmannen namsmann. Som hovedregel består ett lensmannsdistrikt av en kommune. Utenfor de områder der ordinære eller sivile lensmenn er namsmann, ivaretas namsmannsfunksjonen av namsavdelinger ved herreds-/byretten eller byfogden eller av kommunalt ansatte tjenestemenn (underfogder). Namsfunksjonen ivaretas i dag av kommunalt ansatte tjenestemenn i fire kommuner.

Hovedstevnevitne

Stevnevitneforkynnelser i sivile saker forestås av hovedstevnevitne. I henhold til lov om domstolene av 13. august 1915 nr. 5 § 63 skal det i ethvert lensmannsdistrikt og i enhver kommune eller del av kommune som ikke hører til lensmannsdistriktet, være ett hovedstevnevitne og så mange hjelpestevnevitner som herreds- eller byretten fastsetter. Der lensmannen ikke er hovedstevnevitne, plikter kommunen å engasjere hovedstevnevitne med så mange hjelpestevnevitner som det er behov for, jf. domstolloven § 63. I følge nevnte utredning fra lovrådgiver Reinskou fra februar 1997 var det på det tidspunkt hvor utredningen ble laget kommunale hovedstevnevitner 20 steder.

Finansiering

Kommunene har det økonomiske og administrative ansvaret for forliksrådene, og de må dekke utgiftene av sine frie inntekter. De kommunene som ivaretar namsmannsfunksjonen må på tilsvarende måte dekke utgiftene knyttet til denne funksjonen.

På de stedene hvor namsmannsfunksjonen ivaretas av kommunen overføres årlig et beløp fra Justisdepartementet til de respektive kommuner. Beløpets størrelse er knyttet til antall saker.

Når det gjelder stevnevitnefunksjonen medførte den nye tvangsfullbyrdelsesloven av 26. juni 1992 at de kommunale stevnevitnene ble fritatt for en vesentlig del av forkynnelsesoppdragene. Det var imidlertid forkynnelser som det ble betalt gebyr for. Endringen innebærer at stevnevitnefunksjonen isolert sett nå er en økonomisk belastning for mange av de kommunene som har kommunale stevnevitner. Det foreligger imidlertid ingen samlet oversikt over kommunenes utgifter til denne funksjonen.

14.7.3 Konfliktrådsordningen

Konfliktrådet har til oppgave å megle i tvister som oppstår på grunn av at en eller flere personer har påført andre en skade, et tap eller en annen krenkelse.

Kommunen

Konfliktrådsordningen er regulert gjennom lov om megling i konfliktråd av 15. mars 1991 nr. 3 og forskrift av 13. august 1992.

I loven § 2 heter det:

”Alle kommuner skal ha konfliktråd. Der forholdene ligger til rette for det, kan flere kommuner opprette konfliktråd i fellesskap.”

Forskriften § 2 slår bl.a. fast at kommunen er ansvarlig for opprettelse og administrasjon av konfliktråd. Det kan opprettes flere konfliktråd innen en kommune. Konfliktrådet utgjør et eget organ i kommunen. Kommunene står fritt til å organisere konfliktrådet slik de selv finner det hensiktsmessig innenfor de rammer som er gitt i lov og forskrifter.

Staten – Fylkesmannen

Fylkesmennene har tilsynsansvar for konfliktrådenes virksomhet.

Finansiering

I loven § 2 heter det at staten dekker utgiftene til konfliktråd. Midlene bevilges over statsbudsjettets kap. 474 Konfliktråd. Departementet fordeler midler til driften av konfliktrådene fylkesvis. Midlene er øremerket. Bevilgningen til konfliktrådsvirksomheten i det enkelte fylket beregnes på grunnlag av innbyggertall og antall konfliktråd. Fylkesmannen fordeler midlene til konfliktrådene (vertskommunene).

14.7.4 Lov om vergemål for umyndige

Vergemålsordningen er regulert i lov om vergemål av 22. april 1927 nr. 3 med forskrifter. Det tas sikte på å nedsette et utvalg i løpet av våren 2000 som skal komme med forslag til en totalrevisjon av vergemålsordningen.

Kommunen

I § 19 i vergemålsloven heter det at det i hver by og i hvert herred skal være et overformynderi. Det fremgår av §§ 20-30 at det er kommunen som er ansvarlig for opprettelse og administrasjon av overformynderiet.

Staten – Fylkesmannen

I § 27 bestemmes det at fylkesmannen skal føre tilsyn med at overformynderne gjør sin plikt, og i § 30 a bestemmes det at fylkesmannen er klageinstans for vedtak truffet av overformynderne. Fylkesmannen er også tillagt et generelt veiledningsansvar overfor overformynderiene i kommunene.

Finansiering

Det fremgår av § 17 og § 23 at overformynderiets utgifter skal dekkes av henholdsvis de vergetrengende selv eller kommunen.

14.7.5 Sivilt beredskap

Et hovedprinsipp i den sivile beredskapsplanleggingen er at den myndighet som har ansvaret for en sektor i en normal situasjon, også har ansvaret for å forberede og iverksette tiltak i kriser og krig.

Oppgavene til de sivile beredskapsetater på sentralt, regionalt og lokalt nivå er regulert i følgende dokumenter:

• Lov om militære rekvisisjoner av 29. juni 1951 nr. 19

• Lov om forsynings- og beredskapstiltak av 14. desember 1956 nr. 7

• Lov om sivilforsvaret av 17. juli 1953 nr. 9

• Lov om politiet av 4. august 1995 nr. 53

• Lov om tjenesteplikt i politiet av 21. november 1952 nr. 3

• St.meld. nr. 24 (1992-93) Den fremtidige beredskap

• St.meld. nr. 37 (1995-96) Om flommen på Østlandet og kriseberedskap i fredstid

• St.meld. nr. 25 (1997-98) Hovedretningslinjer for den sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002

• Kgl.res. av 21. september 1979 Instruks for fylkesmennenes beredskapsarbeid

• Kgl.res. av 16. september 1994 Justisdepartementets samordningsfunksjon på beredskapssektoren

• Kgl.res. av 21. april 1995 Nye nasjonale forutsetninger for den sivile beredskapsplanlegging

• Kgl.res. av 12. desember 1997 Retningslinjer for samordningsansvaret under kriser og katastrofer i fred

• Kgl.res. av 26. juni 1998 om atomulykkeberedskap

• Kgl.res. av 13. februar 1998. Instruks for Forsvarets bistand til politiet i fred.

• Retningslinjer for fylkesmannens bruk av innsigelser i plansaker etter plan- og bygningsloven, Direktoratet for sivilt beredskap 1997

• Policy for styrking av generell krisehåndteringskompetanse på lokalt, regionalt og sentralt nivå, Direktoratet for sivilt beredskap, 1998

• Prinsipper for samordning på sentralt nivå under kriser og katastrofer i fred, Justisdepartementet, 1999

• Forslag til normalreglement for kommunenes beredskapsarbeid utarbeidet av Direktoratet for sivilt beredskap i samarbeid med Kommunal- og arbeidsdepartementet og Kommunenes Sentralforbund

Staten – Justisdepartementet

Justisdepartementet har et helhetlig, sektorovergripende samordningsansvar for beredskapssektoren. De enkelte departementer har selvstendig fagansvar. Justisdepartementet skal forelegges alle forslag om nye eller vesentlige endringer i gjeldende lover og forskrifter innen beredskapsområdet.

– Politiet

Politiet har en sentral rolle i den sivile beredskap. Politiets ansvars- og oppgaveområde og organisasjon endres i prinsippet ikke fra fred, gjennom krise og under krig. Politiets oppgaver fremgår av lov om politiet av 4. august 1995 nr. 53.

– Direktoratet for sivilt beredskap

Direktoratet for sivilt beredskap er underlagt Justisdepartementet. Det skal gjennom koordinering og veiledning støtte regjeringens og departementenes arbeid med den sivile beredskapsplanleggingen. Direktoratet for sivilt beredskap skal bl.a.:

• i nødvendig grad bistå Justisdepartementet med de overordnede samordningsspørsmål som Justisdepartementet har ansvaret for

• ha en viktig rolle som veilednings- og kompetanseorgan for beredskapsarbeidet på sentralt, regionalt og lokalt nivå

• være etatsstyringsmyndighet for fylkesmennene på beredskapsområdet

• ha det overordnede ansvaret for Sivilforsvaret

– Fylkesmennene

Fylkesmannen er tillagt en nøkkelrolle innen den sivile beredskap på regionalt nivå. Fylkesmannen skal:

• ha det regionale samordningsansvaret ved kriser og katastrofer i fred

• føre tilsyn med andre regionale og lokale myndigheters kriseplanlegging

• motivere og bistå kommunene i arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser og kriseplanlegging

• bistå og veilede fylkesfagorganene og –etatene i deres beredskapsplanlegging

• ha ansvaret for Sivilforsvaret i fylket

• ha et selvstendig ansvar for planlegging på visse områder innen forsyningsberedskap

Fylkesmannen er gitt innsigelsesrett mot areal-, regulerings- og bebyggelsesplaner som ikke i nødvendig grad ivaretar beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen.

Fylkesmannens operative funksjon i krig er beskrevet i Instruks for fylkesmennenes beredskapsarbeid. Retningslinjer for den regionale samordningen ved kriser i fred ble fastsatt ved kongelig resolusjon av 12. desember 1997. Fylkesmannens beredskapsarbeid omfatter også strålevern og atomsikkerhet.

Regjeringen har oppnevnt et utvalg som skal se på samfunnets sårbarhet og trusselsituasjonen. Utvalgets innstilling leveres i juli 2000.

Til støtte i arbeidet med regional samordning av beredskapsarbeidet har alle fylkesmennene et fylkesberedskapsråd sammensatt av representanter for regionale fagetater, fylkeskommunen, forsvaret og politiet.

Fylkeskommunene

De ulike sektorene i fylkeskommunen har ansvar for beredskap innenfor sine fagområder. Dette gjelder f. eks. sykehussektoren og samferdselssektoren. Disse forholder seg til de respektive fagdepartement på sentralt nivå.

Kommunene

Kommunene skal forestå lokal samordning. De aller fleste kommuner har opprettet et kommunalt beredskapsråd med medlemmer fra lokale fagetater, heimvernet, politi og sivilforsvaret. Rådet ledes av ordføreren.

Ingen lovbestemmelse tillegger kommunene et generelt ansvar for sivil beredskap innenfor kommunens geografiske område. På en rekke avgrensede saksfelt, er kommunene ved lov pålagt et beredskapsansvar. Dette omfatter forsyning, sivilforsvar, helse og kraftforsyning. Kommunene gjennomfører risiko- og sårbarhetsanalyser. Det er ønskelig at kommunene utarbeider kriseplaner for å redusere sårbarheten.

Finansiering

Kommunene og fylkeskommunene må finansiere sine utgifter på beredskapsområdet av sine frie inntekter.

14.8 Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

14.8.1 Grunnskole

Grunnskolen reguleres gjennom lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) .Barn og unge har plikt til grunnskoleopplæring, og rett til en offentlig grunnskoleopplæring i samsvar med opplæringsloven og tilhørende forskrifter.

Staten, fylkeskommunen og kommunens ansvar i forhold til grunnskoler som drives etter privatskoleloven, omhandles særskilt.

Kommunen

Kommunene skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven, jf. § 13-1. Ansvaret gjelder ikke elever og andre som fylkeskommunen har ansvaret for, jf. § 13-2.

Offentlige grunnskoler skal være kommunale. I særlige tilfelle kan staten eller fylkeskommunen drive grunnskoler. Fylkeskommunen må ha godkjenning fra departementet.

Hver kommune skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste, jf. § 5-6. Den pedagogisk-psykologiske tjenesten kan organiseres i samarbeid med andre kommuner eller med fylkeskommunen. Tjenesten skal bistå skolene, lærerne og elevene med tilrettelegging av opplæring for dem med særskilte behov.

I henhold til § 13-4 er kommunen ansvarlig for skyss av grunnskoleelever og voksne som har rett til skyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skoleveg. Kommunen skal oppfylle retten til reisefølge og tilsyn for førskolebarn, grunnskoleelever og voksne, jf. kapittel 7 i loven. Kommunene betaler refusjon etter persontakst for førskolebarn, grunnskoleelever og voksne som blir skysset av fylkeskommunen.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp for klienter i sosiale og medisinske institusjoner som fylkeskommunen har ansvaret for, jf. § 13-2. Fylkeskommunen har ansvaret for grunnskoleundervisning i fengsel.

I samråd med kommunene har fylkeskommunen ansvaret for å organisere skoleskyssen, jf. § 13-4. Unntatt fra fylkeskommunens ansvar er grunnskoleelever og voksne som har rett til skyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skoleveg. Reglene for skyss fremgår av kapittel 7 i loven. Fylkeskommunen dekker skyssutgiftene utover gjeldende persontakst.

Staten – Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Hovedprinsippet for dagens oppgavefordeling er at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet skal ha ansvaret for å definere opplæringens innhold og vurdere dens resultater. Staten skal sikre at det finnes et godt tilbud av læremidler. Med hjemmel i opplæringsloven kan Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet gi forskrifter om bl.a. omfanget av grunnskoleopplæringen i tid (§ 2-2), vurdering av elevene og klage på vurdering, fag og timefordeling, sentrale arbeidsmåter og kunnskaps- og ferdighetsmål og hovedmoment i opplæringen i de enkelte fag, knyttet til hovedstegene i grunnskolen (læreplaner) (§ 2-3).

Staten har etablert spesialpedagogiske kompetansesentre som kan bistå fylkeskommunene og kommunene f.eks. innenfor lavfrekvente vanskeområder (synsvansker, hørselsvansker med mer). Statens innsats på dette området er ikke lovregulert.

Opplæringsloven § 10-10 sier at for stillinger som går inn under denne loven, blir lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i tariffavtale. Kongen i statsråd fastsetter hvem som skal forhandle med de tjenestemannsorganisasjonene som har rett til å forhandle om lønns- og arbeidsvilkår. Ved kongelig resolusjon av 5. september 1958, 18. mars 1960 og 20. november 1964 er undervisningspersonalet ført inn under statens forhandlingsansvar. Forhandlingsansvaret er delt mellom Arbeids- og administrasjonsdepartementet, som har ansvaret for hovedtariffavtalen og generelle særavtaler, og det enkelte departementet som har ansvar for særavtaler om spesielle lønns- og arbeidsvilkår for personalet i sin sektor. Arbeidsgiveransvaret for undervisningspersonalet ligger hos kommunene.

– Statens utdanningskontor

Med hjemmel i § 14-1 skal statens utdanningskontorer gi råd og veiledning i spørsmål som gjelder virksomheter etter opplæringsloven. Videre skal statens utdanningskontorer samarbeide med kommunene for å sikre et godt og likeverdig opplæringstilbud i samsvar med lov og forskrifter.

Statens utdanningskontorer er pålagt ansvaret for å føre tilsyn med virksomheter etter opplæringsloven. Dersom det blir oppdaget forhold som står i strid med loven, kan statens utdanningskontorer gi pålegg om å rette på forholdene.

Med hjemmel i § 15-2 er statens utdanningskontorer klageinstans for enkeltvedtak i grunnskolen. For enkeltvedtak i personalsaker gjelder reglene om klageinstans i § 28 i forvaltningsloven.

Andre oppgaver som statens utdanningskontorer utfører er bl.a.: Samordning mellom utdanningsområdene, rapportering, evaluering og resultatoppfølging, lovlighetskontroll i utdanningsspørsmål (jf. kommuneloven), tilsyn og kontroll med bruk av statlige midler og forvaltningssaker. I tillegg har de statlige utdanningskontorene i henhold til St.meld. nr. 28 (1998-99) Mot rikare mål oppgaver knyttet til lederopplæring og etterutdanning for lærerne og sentralstyrt forsøks- og utviklingsarbeid.

Finansiering

Kommunene finansierer sine utgifter til grunnskole innenfor sine frie inntekter. § 13-9 i loven fastslår at staten skal gi tilskudd til å dekke deler av utgiftene til kommunene. Tilskuddet er innlemmet i inntektssystemet til kommunene og fylkeskommunene.

I tillegg til rammetilskuddet gis det over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett bl.a. tilskudd til landsdekkende institusjoner, tilskudd til virkemiddeltiltak i Nord-Norge, tilskudd til undervisning i finsk, tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen, tilskudd til leirskoleopplæring og tilskudd til det samiske utdanningsområdet.

Den offentlige grunnskolen er gratis, jf. § 2-1. Kommunene skal holde elevene i grunnskolen med undervisningsmateriell.

14.8.2 Skolefritidsordning

Kommunen

I henhold til lov om grunnskolen og den videregåande opplæringa av 17. juli 1998 nr. 61 skal kommunene ha et tilbud om skolefritidsordning før og etter skoletid for 1.-4. klassetrinn.

Kommunene godkjenner og fører tilsyn med private skolefritidsordninger som får statstilskudd.

Staten – Statens utdanningskontor

Med hjemmel i opplæringsloven skal statens utdanningskontorer føre tilsyn med virksomheten og gi råd og veiledning til kommunene, jf. § 14-1. Statens utdanningskontorer er tillagt ansvar for utbetaling av tilskudd til kommunene.

Finansiering

Staten gir tilskudd til skolefritidsordninger over kap. 221 Tilskudd til grunnskolen post 63. Tilskuddet skal bidra til drift av skolefritidsordningen.

I følge § 23-1 i forskriften til den nye opplæringsloven skal kostnadene for en skolefritidsplass beregnes på bakgrunn av selvkost. Fordelingen av selvkost mellom stat, kommune og brukere er som følger:

• kommunen dekker kostnadene til lokaler, utstyr, uteareal og de administrative kostnadene i forbindelse med skolefritidstilbudet

• den øvrige delen av selvkost som ikke dekkes av statstilskuddet kan kreves dekket av foresatte

14.8.3 Videregående opplæring

Fylkeskommunene har ansvar for planlegging, drift, faglig kvalitet og utvikling innen videregående opplæring. Rammebetingelsene for fylkeskommunene er lagt gjennom lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av 17. juli 1998 nr. 61 (opplæringsloven) .

Staten, fylkeskommunen og kommunens ansvar i forhold til videregående skoler som drives etter privatskoleloven omhandles særskilt.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til videregående opplæring etter opplæringsloven for alle som er bosatt i fylkeskommunen, jf. § 13-3. Fylkeskommunen skal gi tilbud til søkere uten rett etter § 3-1. Fylkeskommunen har ansvaret for videregående opplæring i fengsel.

Fylkeskommunen skal planlegge og bygge ut det videregående opplæringstilbudet ut fra hensynet til bl.a. nasjonale mål, ønskene til søkerne og det behov samfunnet har for videregående opplæring i alle utdanningsretninger og for ulike aldersgrupper, og ut fra hensynet til ansvaret for opplæring i fengsel og i sosiale og medisinske institusjoner og behovet for spesialundervisning.

Offentlige videregående skoler skal være fylkeskommunale. I særlige tilfelle kan staten eller en kommune drive videregående skoler. Kommunen må ha godkjenning fra departementet.

Fylkeskommunen skal ha en oppfølgingstjeneste for ungdom som har rett til opplæring etter § 3-1, og som ikke er i opplæring eller i arbeid. Tjenesten omfatter også ungdom som har tapt opplæringsretten etter § 3-8 eller § 4-6, jf. § 3-6.

Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning, jf. § 5-1. Hver fylkeskommune skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste, jf. § 5-6.

Fylkeskommunen oppnevner yrkesopplæringsnemnd med oppgaver etter §§ 4-3, 4-5, 4-6 og 12-4, jf. § 12-3. Dette omfatter bl.a. tilsyn med opplæring i bedrifter etter opplæringsloven, formidling av elever til lærerbedrifter og utskriving av fag- og svennebrev. Nemnden hører ikke inn under instruksjonskompetansen til fylkeskommunen ved behandlingen av faglige spørsmål. I arbeidet med andre oppgaver hører nemnden inn under instruksjonskompetansen til fylkeskommunen.

Fylkeskommunen er ansvarlig for skyss, reisefølge og tilsyn i tråd med bestemmelsene i kapittel 7, jf. § 13-4.

Staten – Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Hovedprinsippet for dagens oppgavefordeling er at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet skal ha ansvaret for å definere opplæringens innhold og vurdere dens resultater. Staten skal sikre at det finnes et godt tilbud av læremidler. Med hjemmel i opplæringsloven kan Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet gi forskrifter om bl.a. inntak (§ 3-1), omfang av videregående opplæring i tid (§ 3-2), kurstilbud, fag- og timefordeling og lærerplaner som fastsetter innholdet i opplæringen og hvordan opplæringen skal gjennomføres, og om vurdering av elever og lærlinger (§ 3-4).

Staten har etablert spesialpedagogiske kompetansesentre som kan bistå fylkeskommunene f.eks. innenfor lavfrekvente vanskeområder (synsvansker, hørselsvansker mm). Statens innsats på dette området er ikke lovregulert.

Opplæringsloven § 10-10 sier at for stillinger som går inn under denne loven, blir lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i tariffavtale. Kongen i statsråd fastsetter hvem som skal forhandle med de tjenestemannsorganisasjonene som har rett til å forhandle om lønns- og arbeidsvilkår. Ved kongelig resolusjon av 5. september 1958, 18. mars 1960 og 20. november 1964 er undervisningspersonalet ført inn under statens forhandlingsansvar. Forhandlingsansvaret er delt mellom Arbeids- og administrasjonsdepartementet, som har ansvaret for hovedtariffavtalen og generelle særavtaler, og det enkelte departementet som har ansvar for særavtaler om spesielle lønns- og arbeidsvilkår for personalet i sin sektor. Arbeidsgiveransvaret for undervisningspersonalet ligger hos fylkeskommunen.

– Statens utdanningskontor

Med hjemmel i § 14-1 skal statens utdanningskontorer gi råd og veiledning i spørsmål som gjelder virksomheter etter opplæringsloven. Videre skal statens utdanningskontorer samarbeide med fylkeskommunene for å sikre et godt og likeverdig opplæringstilbud i samsvar med lov og forskrifter.

Statens utdanningskontorer er pålagt ansvaret for å føre tilsyn med virksomheter etter opplæringsloven. Dersom det blir oppdaget forhold som står i strid med loven, kan statens utdanningskontorer gi pålegg om å rette på forholdene.

Statens utdanningskontorer er klageinstans for enkeltvedtak om inntak og spesialundervisning i den videregående opplæringen og enkeltvedtak om tap av retten til videregående opplæring etter § 3-8 og § 4-6, jf. § 15-2.

Andre oppgaver som statens utdanningskontorer utfører er bl.a.: samordning mellom utdanningsområdene, rapportering, evaluering og resultatoppfølging, lovlighetskontroll i utdanningsspørsmål (jf. kommuneloven), tilsyn og kontroll med bruk av statlige midler og forvaltningssaker. I tillegg har de statlige utdanningskontorene i henhold til St.meld. nr. 28 (1998-99) Mot rikare mål oppgaver knyttet til lederopplæring og etterutdanning for lærerne og sentralstyrt forsøks- og utviklingsarbeid.

Finansiering

Fylkeskommunene finansierer utgiftene til videregående opplæring innenfor sine frie inntekter. Etter § 13-9 i loven gir staten tilskudd til å dekke deler av utgiftene til fylkeskommunene. Tilskuddet er innlemmet i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner.

I tillegg til rammetilskuddet gis det over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett bl.a. tilskudd til landslinjer, tilskudd til opplæring innenfor kriminalomsorgen, tilskudd til ekstra opplæring for språklige minoriteter, tilskudd til lærebedrifter og kvalitetsutvikling i videregående opplæring.

Opplæring i offentlig videregående skole eller i lærebedrift er gratis, jf. § 3-1. Fylkeskommunen kan pålegge elevene og lærlingene å holde seg med undervisningsmateriell og utstyr til eget bruk som opplæringen til vanlig gjør det nødvendig å ha.

14.8.4 Private grunnskoler og private skoler som gir videregående opplæring godkjent med rett til statstilskudd etter privatskoleloven

Lov om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring av 14. juni 1985 nr. 73 gir bestemmelser om ansvarsdeling.

Kommunen og fylkeskommunen

Kommunen har etter § 29 i privatskoleloven ansvar for tilsyn med private grunnskoler. Det fremgår ikke av bestemmelsen hva som ligger i dette tilsynet. Kommunen fører også tilsyn med den pliktige opplæringen for barn og unge som ikke går på skole, jf. § 14-2 i opplæringsloven.

Etter privatskoleloven § 6 gjelder reglene som er gitt i medhold av lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunen § 1-3 femte ledd for elever ved private grunnskoler og videregående skoler som mottar statstilskudd. Dette innebærer at kommunen der privatskolen ligger, har ansvaret for å gjennomføre helsetjenesten for private skoler i samsvar med gjeldende forskrift om helsetjenester. Kommunene skal dekke utgifter for helsetjenesten ved private skoler etter samme regler som for offentlige skoler.

Etter privatskoleloven § 10 får elever ved private grunnskoler og videregående skoler som mottar statstilskudd, skyss eller tilskudd til skyss etter de reglene som gjelder for tilsvarende offentlige skoler. Dette gjelder også i forhold til ansvarsdelingen mellom kommunen og fylkeskommunen, jf. tidligere omtale. Funksjonshemmede elever får om nødvendig skyss uten hensyn til veglengde.

Etter privatskoleloven § 9 får elever ved private grunnskoler og videregående skoler som mottar statstilskudd, rett til å bruke den offentlige pedagogiske tjeneste og andre sosialpedagogiske tilbud som blir gitt ved tilsvarende offentlige skoler. Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialpedagogisk hjelp og støtte, skal få spesialundervisning. Skolen får tilskudd til slik undervisning fra kommunen/fylkeskommunen etter de reglene og innenfor de rammene som er fastsatt for den offentlige grunnskolen og den offentlige videregående opplæringen.

Vertskommunen skal avgi uttalelse til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i forbindelse med godkjenning av søknad om etablering av grunnskole etter privatskoleloven, jf. § 25. Vertsfylket skal avgi tilsvarende uttalelse når det gjelder en videregående skole, jf. § 25.

Staten –Statens utdanningskontor

Private skoler godkjent med rett til statstilskudd etter privatskoleloven står under tilsyn av statens utdanningskontorer.

Statens utdanningskontor i fylket skal som ledd i behandlingen av søknad om etablering av grunnskole etter privatskoleloven, avgi uttalelse til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, jf. § 25.

Statens utdanningskontorer skal godkjenne undervisningsrom og utstyr.

– Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet avgjør om en skole tilfredsstiller kravene i privatskoleloven, og om skolen etter en samlet vurdering kan godkjennes med rett til tilskudd, jf. § 25.

Departementet kan trekke godkjenningen tilbake dersom vilkårene i privatskoleloven ikke blir oppfylt.

Finansiering

Staten gir tilskudd til godkjente privatskoler over kap. 240 Private skoler mv. post 70. Beregningsregler for statstilskudd er fastsatt i privatskoleloven § 26.

14.8.5 Teknisk fagskole

De tekniske fagskolene reguleres gjennom lov om teknisk fagskole av 28. januar 2000 nr. 9. I følge loven skal teknisk fagskole bidra til å dekke arbeidslivets behov for ledelsesutdanning, utdanning til avanserte tekniske oppgaver og utdanning for å fylle nasjonale og internasjonale sertifiseringskrav. Teknisk fagskole skal være et etter- og videreutdanningstilbud som skal gi fagarbeidere og voksne mulighet til faglig fordypning, kompetanse for videre utdanning og lederopplæring.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen skal i henhold til § 2 i loven planlegge og gi tilbud om teknisk fagskole i tråd med nasjonale mål, søkernes ønsker, arbeidslivets behov og behovet for øvrig i samfunnet for slik utdanning.

Fylkeskommuner kan samarbeide om tilbud som skal dekke ett eller flere fylker.

Fylkeskommunen skal gi forskrift om ordensreglement for den tekniske fagskolen. Ved hver skole skal det være skoleutvalg med representanter for de tilsatte og fylkeskommunen og to studenter valgt av studentrådet.

Staten – Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Departementet kan fastsette i forskrift nasjonale mål for skoleslaget. Videre kan departementet gi forskrift om inntak og krav til utdanning og praksis for den som skal tilsettes som rektor eller i undervisningsstilling i teknisk fagskole.

Departementet gir i forskrift læreplaner som fastsetter innholdet i opplæringen og hvordan opplæringen skal gjennomføres. Videre gir departementet forskrift om vurdering av studenter og om klage på vurdering.

Departementet kan gi forskrift om rapportering om og evaluering av opplæringsvirksomheten. Departementet skal ha tilgang til skoleanleggene og til dokumentasjon.

Finansiering

Fylkeskommunene må dekke sine utgifter til tekniske fagskoler innenfor sine frie inntekter.

14.8.6 Voksenopplæring

Voksenopplæring reguleres gjennom lov om voksenopplæring av 28. mai 1976 nr. 35 og lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av 17. juli 1998 nr. 61 (opplæringsloven).

Kommunen

I henhold til § 5 i voksenopplæringsloven er kommunene ansvarlig for:

1. Utvikling av voksenopplæring i kommunen, herunder utarbeidelse av planer for denne opplæringen.

2. Førstegangsutdanning for voksne i grunnskolen.

3. Tilskudd til organisasjoner og institusjoner etter de prinsipper som er fastlagt i voksenopplæringsloven.

Kommunenes ansvar for planlegging og utvikling av grunnskoleopplæring for voksne i kommunen følger også av § 13-5 i opplæringsloven. Dersom kommunen ikke kan dekke behovet for opplæring gjennom eksisterende tilbud, kan gjennomføringen av opplæringen overlates til studieforbund som er godkjent etter voksenopplæringsloven § 10.

Voksne som på grunn av sykdom eller skade har behov for fornyet grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring. Det samme gjelder voksne som tidligere har manglet eller fått et mangelfullt grunnskoletilbud og som derfor har behov for grunnskoleopplæring. Voksne som har særlige behov for opplæring for å kunne utvikle eller holde ved like grunnleggende ferdigheter, har rett til opplæring. Opplæringen skal skje under faglig og pedagogisk rettledning og ansvar, jf. § 5-2 i opplæringsloven.

Kommunen er etter forskrift til § 24 i voksenopplæringsloven pålagt ansvaret for å gi norskundervisning til voksne innvandrere.

Fylkeskommunen

I henhold til § 4 i voksenopplæringsloven er fylkeskommunene ansvarlig for:

1. Utvikling av voksenopplæringen i fylkeskommunen, herunder utarbeidelse av planer for denne opplæringen.

2. Førstegangsutdanning for voksne og etterutdanning ved utdanningsinstitusjonene på den videregående skoles nivå.

3. Tilskudd til folkehøgskoler, organisasjoner og institusjoner etter de prinsipper som er fastlagt i voksenopplæringsloven.

Fylkeskommunens ansvar for planlegging og utvikling av videregående opplæring for voksne i fylket følger også av § 13-5 i opplæringsloven. Dersom fylkeskommunen ikke kan dekke behovet for opplæring gjennom eksisterende tilbud, kan gjennomføringen av opplæringen overlates til studieforbund som er godkjent etter voksenopplæringsloven § 10.

Voksne med rett til grunnskoleopplæring etter § 5-2 i opplæringsloven har rett til skyss på lik linje med barn og unge med rett til opplæring. For beskrivelse av ansvarsfordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen vises det til omtalen under avsnittet om grunnskolen.

Staten

I henhold til § 3 i voksenopplæringsloven skal staten sørge for:

1. Den generelle utviklingen av voksenopplæringen.

2. Alternativ førstegangsutdanning for voksne og etterutdanning ved høgre utdanningsinstitusjoner.

3. Yrkesopplæring for voksne som ledd i arbeidsmarkedspolitikken.

4. Tilskudd til fylkeskommuner, kommuner, folkehøgskoler, organisasjoner og institusjoner, bedrifter og landssammenslutninger av bedrifter etter de prinsipper som er fastlagt i denne lov.

Staten skal sørge for at voksne får adgang til å dokumentere sine kunnskaper og ferdigheter på alle nivåer og områder i det offentlige utdanningssystemet, uavhengig av på hvilken måte de har skaffet seg kunnskapene. Muligheter til å dokumentere slike kunnskaper og ferdigheter som faller utenfor kompetanseområdene i utdanningssystemet, skal også søkes lagt til rette.

I forhold grunnskole og videregående opplæring for voksne har staten det samme ansvar som for opplæring for barn og unge. For nærmere beskrivelse vises det til omtalen under avsnittene om henholdsvis grunnskole og videregående opplæring.

Organisasjonene

Etter voksenopplæringsloven er studiearbeid blant voksne ubundet av bestemte pensa og eksamener, en oppgave for de frivillige opplysningsorganisasjoner.

Organisasjonene skal også kunne engasjere seg i alternative tilbud om førstegangsutdanning for voksne (jf. § 7 i voksenopplæringsloven), og, som et avvik fra den normale arbeidsdeling, i regulær førstegangsutdanning (jf. § 8 i voksenopplæringsloven).

Finansiering

Staten gir øremerket tilskudd til å dekke deler av utgiftene til grunnskole for innvandrerungdom (kap. 254 Tilskudd til voksenopplæring post 62). Tilskuddsordningen er basert på prinsippet om at staten skal dekke kommunenes gjennomsnittsutgifter knyttet til å gi undervisningstilbudet. Over kap. 254 Tilskudd til voksenopplæring post 60 mottar kommunene et eget tilskudd knyttet til norskundervisning for voksne innvandrere.

For øvrig finansierer kommunene og fylkeskommunene utgiftene til grunnskole og videregående opplæring for voksne innenfor sine frie inntekter. § 13-9 i opplæringsloven fastslår at staten skal gi tilskudd til å dekke deler av utgiftene til kommunene og fylkeskommunene. Dette gjøres gjennom rammetilskuddet.

Finansieringsordninger i forhold til organisasjoner godkjent etter § 10 i voksenopplæringsloven omtales ikke nærmere her.

14.8.7 Musikk- og kulturskoletilbud

Kommunen

I henhold til lov om grunnskolen og den videregåande opplæringa av 17. juli 1998 nr. 61 skal alle kommuner alene eller i samarbeid med andre kommuner ha et musikk- og kulturskoletilbud til barn og unge, organisert i tilknytning til skoleverket og kulturlivet ellers, jf. § 13-6.

Staten – Statens utdanningskontor

Med hjemmel i opplæringsloven skal statens utdanningskontorer føre tilsyn med virksomheten og gi råd og veiledning til kommunene, jf. § 14-1.

Finansiering

Staten gir tilskudd til kommunale musikk- og kulturskoler over kap. 221 Tilskudd til grunnskolen post 67 og 70. I følge Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet dekket statstilskuddet ca. 20 prosent av utgiftene i 1997, mens brukerbetaling dekket 30 prosent. De øvrige utgiftene dekkes av kommunene.

14.8.8 Universiteter og høgskoler

Utdanning på universitets- og høgskolenivå er statens ansvar. Virksomheten til universitetene, de vitenskapelige høgskolene og de statlige høgskolene reguleres av lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 nr. 22. Her vil kun bestemmelsene om den eksterne representasjonen i institusjonenes styrer omtales, fordi de berører fylkeskommunene.

Av § 6 i loven om styrets sammensetning fremgår det at styret skal ha fra to til fire eksterne medlemmer. De eksterne styremedlemmer og varamedlemmer for disse innstilles med samme antall fra institusjonens råd og fra fylkestinget i det fylket hvor institusjonen ligger, jf. § 11. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet oppnevner eksterne medlemmer og varamedlemmer for disse.

14.8.9 Den norske kirke

Kommunen

Kommunens økonomiske ansvar for Den norske kirke er nedfelt i lov om Den norske kirke av 7. juni 1996 nr. 31 (kirkeloven).

Etter § 15 i kirkeloven har kommunen ansvar for utgifter til bygging, drift og vedlikehold av kirker, utgifter til anlegg og drift av kirkegårder, utgifter til stillinger for kirketjener, klokker og organist/kantor ved hver kirke, og til daglig leder av kirkelig fellesråd, driftsutgifter for fellesråd og menighetsråd, herunder utgifter til administrasjon og kontorhold, utgifter til lokaler, utstyr og materiell til konfirmasjonsopplæring og utgifter til reiser, kontorhold og boligtelefon for prester.

Kirkelig fellesråd skal utarbeide et budsjettforslag som i tillegg til de nevnte utgiftene omfatter nødvendige utgifter til kirkelig undervisning, diakoni, kirkemusikk og andre kirkelige tiltak i soknene. Fellesrådets budsjettforslag danner grunnlaget for budsjettbehandlingen i kommunen. Representanter for kirkelig fellesråd kan gis møte- og talerett i kommunale organ når disse behandler saker som direkte berører fellesrådets virksomhet.

Etter avtale med kirkelig fellesråd kan kommunal tjenesteyting tre i stedet for særskilt bevilgning til formål som nevnt i § 15.

I henhold til kirkeloven skal kommunens utgiftsdekning gi grunnlag for at det i soknene kan holdes de gudstjenester biskopen forordner, at nødvendige kirkelige tjenester kan ytes, at arbeidsforholdene for de kirkelige ansatte er tilfredsstillende og at menighetsrådet og fellesrådet har tilstrekkelig administrativ hjelp.

Kommunen kan ta opp lån for finansiering av sine forpliktelser til bygging, drift og vedlikehold av kirker og anlegg og drift av kirkegårder.

Etter § 33 i kirkeloven kan Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet pålegge en kommune å stille tjenestebolig til rådighet for geistlig embets- eller tjenestemann. Staten dekker i tilfelle kommunens utgifter etter regler fastsatt av Kongen.

I henhold til § 12 i kirkeloven skal en av representantene i kirkelig fellesråd være valgt av kommunen.

I henhold til § 21 i lov om kirkegårder, kremasjon og gravferd av 7. juni 1996 nr. 32 fastsetter kommunen avgifter for bruk av gravkapell, kremasjon og feste av grav etter forslag fra fellesrådet.

Staten – Fylkesmannen

Etter § 20 i lov om kirkegårder, kremasjon og gravferd av 7. juni 1996 nr. 32 (gravferdsloven) kan fylkesmannen når særlige grunner foreligger, gi tillatelse til at private får anlegge gravplass på egnet sted for nedsetting av askeurne. Fylkesmannen kan sette vilkår for tillatelsen. Når det foreligger underskrevet og datert erklæring om det fra person som har fylt 15 år, kan fylkesmannen etter vedkommendes død gi tillatelse til at den som sørger for gravferden kan spre asken for vinden. Fylkesmannen kan sette vilkår for tillatelsen.

Finansiering

Kommunen må finansiere sine utgifter til Den norske kirke innenfor sine frie inntekter.

14.9 Kommunal- og regionaldepartementet

14.9.1 Bolig- og bygningspolitikk

14.9.2 Regional utvikling

Det geografiske virkeområdet for de distriktspolitiske virkemidlene avgrenser bruken av virkemidlene. Virkeområdet er delt i fire områder: A, B, C og D. Område A skal ha høyest prioritet ved bruk av distriktspolitiske virkemidler. I områdene A, B og C er det mulig å gi bedriftsrettet støtte, lån og tilskudd, samt indirekte tilretteleggende støtte og støtte fra kommunale næringsfond. I område D kan det bare gis indirekte, tilretteleggende støtte og tilskudd fra kommunale næringsfond. Fylkeskommunene og kommunenes oppgaver er ikke lovfestet.

Kommunene, fylkeskommunene og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) forvalter virkemidler til distriktsutvikling på vegne av Kommunal- og regionaldepartementet. Kommunenes virkemiddelbruk skal nyttes til mindre saker under visse fullmaktsgrenser (kommunale næringsfond), mens de større sakene støttes av fylkeskommunene (midler til tilrettelegging for næringsutvikling) og SND (bedriftsrettede virkemidler).

Statens næring- og distriktsutviklingsfonds ansvar og oppgaver og forholdet mellom fylkeskommunene og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond er omtalt under Nærings- og handelsdepartementet.

Kommunen

Kommunal- og regionaldepartementet har på sitt budsjett en ordning med kommunale næringsfond til kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet (sone A - D). Kommuner med store kraftfond får ikke tildelt kommunale næringsfond over denne posten på statsbudsjettet. Fylkeskommunene avgjør hvor stor påfylling den enkelte kommune skal få til sitt kommunale næringsfond hvert år. Næringsfondet kan nyttes til kommunalt nærings- og tiltaksarbeid, som for eksempel tilrettelegging av kommunale næringsområder, stedsopprusting, vannforsyning og ulike samarbeids- og tiltaksprosjekter. Det kan også gis støtte til nyetableringer og videreutvikling av eksisterende bedrifter. Prosjekter som bidrar til å bedre bo- og sysselsettingsmulighetene for kvinner og ungdom skal prioriteres.

Kommunene innenfor det geografiske virkeområdet for de distriktspolitiske virkemidlene kan få tildelt midler til kommunalt næringsfond. Kommuner med store kraftfond får ikke midler fra Kommunal- og regionaldepartementets budsjett til kommunale næringsfond.

Departementet har utarbeidet egne retningslinjer for ordningen. Departementet har fastsatt en øvre kapitalgrense for prosjekter som kan støttes fra næringsfondet.

For de kommunene som har egne kraftfond, har Kommunal- og regionaldepartementet utarbeidet egne retningslinjer.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunene legger, gjennom egne, årlige regionale utviklingsprogram, strategiske føringer på bruken av statlige direkte og indirekte næringsrettede virkemidler. Disse omfatter landsdekkende og distriktspolitiske virkemidler fra bl.a. Nærings- og handelsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Landbruksdepartementet (bygdeutviklingsmidlene), og i begrenset grad også arbeidsmarkedsetatens opplæringsmidler. Målet er å få til bedre kobling mellom plan (fylkesplan) og virkemidler og bedre regional tilpasning av bruken av virkemidlene.

I programmene skal det også gis en spesiell omtale av utkantsatsingen i fylket, med forslag til bruk av midler i uttynningsområder. Fylkeskommunene skal i tillegg foreta en analyse av situasjonen når det gjelder kvinner i området og eventuelt sette inn nødvendige tiltak. De regionale utviklingsprogrammene har fra og med 1999 også omfattet forslag til bruk av midler på statsbudsjettet til regionale samordningstiltak. Midlene skal benyttes til større regionale utviklingsprosjekter i samarbeid mellom fylkeskommunene, statsetatene på fylkesnivå, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, næringslivet og frivillige organisasjoner. Programmene sendes departementet for godkjenning.

Fylkeskommunene forvalter flere av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. De fungerer også som en samordner mellom statlig, regionalt og lokalt nivå, jf. plan- og bygningsloven. Virkemidlene fylkeskommunene forvalter for Kommunal- og regionaldepartementet, stilles til rådighet gjennom årlige tildelingsbrev og omfatter bl.a.:

1. Deler av midlene til utkantsatsingen. Geografisk virkeområde:

   Sone A – D.

2. Hoveddelen av tilretteleggende virkemidler. Geografisk virkeområde: Sone A – D. Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag, som er et landsdelssamarbeid mellom de fire nordligste fylkene, disponerer virkemidler som skal gå til Nord-Norge innenfor satsingsområdene reiseliv, fiske, havbruk og industri.

3. Mesteparten av Interreg-midlene hvor det er etablert egne samarbeidsorgan på tvers av fylkes- og landegrenser. Geografisk virkeområde: Syv spesielt utpekte Interreg-områder.

Fylkeskommunene har også en viktig funksjon i omstillingsarbeid i utvalgte regioner og de er invitert til å ta aktivt del i arbeidet med å etablere næringshager.

Fylkeskommunene koordinerer og prioriterer lokale og regionale forslag om midler til regionale samordningstiltak. Midlene skal gå til tverrseksjonelle regionale tiltak, primært i virkeområdet.

Enkelte fylkeskommuner setter av egne midler til regional næringsutvikling, regional transportstøtte mv.. Slike initiativ og tiltak er ikke omtalt her.

Følgende midler har fylkeskommunene i de aller fleste tilfeller overlatt forvaltningen av til Statens nærings- og distriksutviklingsfonds distriktskontorer:

1. Etablererstipend. Geografisk virkeområde: Hele landet.

2. Deler av distriktsutviklingsmidlene og risikolånene. Geografisk virkeområde: Sone A – C.

Selv om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond forvalter virkemidlene, er det Kommunal- og regionaldepartementet som har det overordnete ansvaret for disse ordningene og som rapporterer årlig til Stortinget.

14.9.3 Arbeidsmiljø- og sikkerhet

14.9.4 Kommunelovens regler om økonomisk planlegging og styring

Kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107 inneholder i kapittel 8 og 9 bestemmelser om statlig tilsyn med kommunenes økonomiske disposisjoner.

Staten – Fylkesmannen

Fylkesmannen er gitt fullmakt til å føre tilsyn med kommunene, jf. rundskriv H-25/92 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet. Fylkesmannen har veilednings-, kontroll- og godkjenningsoppgaver knyttet til kommunenes økonomiplaner, årsbudsjett, låneopptak og garantistillelser.

Kommunal- og regionaldepartementet fører tilsyn med fylkeskommunene.

14.9.5 Innvandring

Fagmyndighetene i ulike sektorer og på ulikt forvaltningsnivå har på sine områder samme ansvar for personer med innvandrerbakgrunn som for resten av befolkningen. Utover dette har Kommunal- og regionaldepartementet, Justisdepartementet og Utlendingsdirektoratet et særskilt ansvar i flyktning-, innvandrings- og integreringspolitikken. Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for kvoten for overføringsflyktninger, mottak, bosetting og tilrettelegging for tilbakevending for flyktninger. Videre har Kommunal- og regionaldepartementet ansvaret for å utvikle og samordne tiltak mot rasisme og diskriminering, samt å forvalte støtte til innvandrerorganisasjoner og annen frivillig virksomhet som bidrar til kulturelt mangfold, dialog og samhandling. Samtidig skal Kommunal- og regionaldepartementet medvirke til å utforme en samordnet politikk generelt i forhold til innvandring, flyktningspørsmål og integrering, slik at ulike tiltak og virkemidler blir sett i sammenheng. Kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver er ikke lovfestet utover det som følger av sektorlovgivningen.

Fra 1. januar 2001 vil Kommunal- og regionaldepartementet overta ansvaret for utlendingslovgivningen og statsborgerskapslovgivningen fra Justisdepartementet. Fra samme tidspunkt vil det opprettes en utlendingsnemnd som skal behandle klager over vedtak etter utlendingsloven truffet av Utlendingsdirektoratet i første instans, og som i dag blir behandlet av Justisdepartementet.

Kommunen

I kommuner hvor det er etablert statlige mottak har kommunen ansvar for å yte nødvendige kommunale tjenester til beboerne i mottakene. Dette omfatter bl.a. helsetjenester, barneverntjenester og opplæring.

Bosetting av flyktninger er basert på et samarbeid mellom kommunene og staten. Ved bosetting av flyktninger i kommunene har bosettingskommunene et generelt ansvar for å tilby kommunale tjenester til flyktninger på linje med andre innbyggere.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har et generelt ansvar for å tilby fylkeskommunale tjenester til flyktninger på linje med andre innbyggere.

Fylkeskommunene har ansvar for forvaltning av tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og tilskudd til frivillig virke som bidrar til mangfold, dialog og samhandling i lokalsamfunn.

Staten – Utlendingsdirektoratet

Utlendingsdirektoratet med seks underliggende regionkontorer, har ansvaret for iverksetting av flyktning-, innvandrings- og integreringspolitikken på Kommunal- og regionaldepartementets og Justisdepartementets ansvarsområde. Regionkontorene har den direkte kontakten med kommunene. I tillegg kommer oppgaver knyttet til lov om utlendingers adgang til riket av 24. juni 1988 nr. 64 og lov om Riksborgarrett av 8. desember 1950 nr. 3 m.m.

Direktoratet med regionkontorer er ansvarlig for etablering og finansiering av statlige mottak for asylsøkere og flyktninger. Videre har staten ansvar for å fastsette rammer for tiltak og tilbud i mottakene. Den daglige driften av de statlige mottakene ivaretas av driftsoperatører etter avtale med Utlendingsdirektoratet. Både kommuner, humanitære organisasjoner og private har i dag avtale med staten om drift av mottak.

Finansiering

Når det gjelder kommunenes tjenester overfor beboere i statlige mottak, gis det en kompensasjon for kommunenes gjennomsnittlige utgifter til helse, barnevern, tolk og administrasjon etc.. Ved inngåelse av avtaler om drift av statlig mottak med en ikke-kommunal driftsoperatør, mottar vertskommunen et eget tilskudd fra staten, vertskommunal kompensasjon. Ved inngåelse av avtaler med kommunale driftsoperatører er et tilsvarende beløp inkludert i de økonomiske overføringene som følger av avtalen mellom Utlendingsdirektoratet og den aktuelle kommunen.

Kommuner som bosetter flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag mottar et 5-årig integreringstilskudd. Tilskuddet skal dekke kommunesektorens gjennomsnittsutgifter til bosetting og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de fire neste årene.

I tillegg til utgifter til statlige mottak og integreringstilskuddet består programkategorien 13.20 Innvandring på statsbudsjettet av enkelte mindre tilskuddsordninger som tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og tilskudd til frivillig virke som bidrar til mangfold, dialog og samhandling i lokalsamfunn.

14.9.6 Samiske formål

Kommunal- og regionaldepartementet har som oppgave å samordne statens arbeid med samiske saker. Sektoransvarsprinsippet innebærer at det enkelte departement har ansvaret for samiske saker innenfor sine sektorområder, mens Kommunal- og regionaldepartementet har det overordnede ansvaret for samordning av samiske saker.

Sametinget

Sametinget ble opprettet ved lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold vedtatt av Stortinget 12. juni 1987. Sametinget ble offisielt åpnet 1. oktober 1989.

Sametinget er et statlig organ, men er som politisk organ ikke underordnet i forhold til regjeringen. Sametingets arbeidsområde er etter sameloven alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppen. Sametinget kan etter eget initiativ reise og avgi uttalelse om alle saker innenfor sitt arbeidsområde. Det kan også av eget tiltak legge frem saker for offentlige myndigheter og private institusjoner mv.. Sametinget har beslutningsmyndighet når dette følger av bestemmelser i loven eller er fastsatt på annen måte.

Samelovens betydning for kommuner og fylkeskommuner – Språkbestemmelsene

Sameloven definerer det samiskspråklige forvaltningsområdet til kommunene Kåfjord, Kautokeino, Karasjok, Porsanger, Tana og Nesseby. Forvaltningen i disse kommunene skal være tospråklig. Alle offentlige organer i området er pålagt å følge språkreglene i sameloven.

Sametinget forvalter og fastsetter reglene for tildeling av tilskudd som skal brukes til tospråklig tjenesteyting og oppbygging av kompetanse i tospråklighet i det samiskspråklige området. Ordningen er rettet mot kommunene og fylkeskommunene i forvaltningsområdet. Statlige etater må selv dekke sine utgifter. Kommunene og fylkeskommunene i området må hvert år søke om disse midlene og legge frem plan og budsjett for bruken av midlene.

– Sametinget som høringsinstans

I samsvar med sameloven bør offentlige organer gi Sametinget anledning til å uttale seg før de treffer avgjørelse i saker på Sametingets arbeidsområde. Dette innebærer ingen plikt til å forelegge saker for Sametinget, men en meget sterk oppfordring.

I Miljøverndepartementets rundskriv T-3/98 Arbeidet med fylkesplanene pålegges fylkeskommunene Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Hedmark å bringe Sametinget, som rådgivende organ, inn i fylkesplanleggingen.

14.9.7 Nasjonale minoriteter

Fra 1. januar 1999 er Kommunal- og regionaldepartementet tillagt et samordningsansvar for politikken overfor nasjonale minoriteter i Norge. Prinsippet om sektoransvar gjelder fortsatt på alle områder og fagmyndighetene på de ulike sektorer og forvaltningsnivåer har samme ansvar for personer som tilhører nasjonale minoriteter som for resten av befolkningen.

Som oppfølging av Norges ratifikasjon av Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter 17. mars 1999 skal det etableres en helhetlig politikk på området. Politikken overfor nasjonale minoriteter skal ha som siktemål å følge opp eksisterende norsk lovgivning på området og internasjonale forpliktelser. Det vil bli lagt frem en stortingsmelding om politikken overfor nasjonale minoriteter i 2000.

14.9.8 Valg

Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for oppgaver knyttet til lov om valg av 1. mars 1985 nr. 3. Departementet har ansvaret for å tilrettelegge for den praktiske gjennomføringen av valg til Stortinget, fylkestingene, kommunestyrene og Sametinget.

Oppgavene i forbindelse med valgene vil bli vurdert av det offentlig oppnevnte valglovutvalget som skal avgi innstilling 31. desember 2000.

Kommunen

Etter valgloven er det kommunene som har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av valg (unntatt mottak av forhåndsstemmer). De forberedende oppgavene, herunder manntallsføringen, er det kommunene som står for.

Oppgavene i forbindelse med avviklingen av stemmemottaket på valgdagen er kommunenes ansvar. Kommunene utfører godkjenning og opptelling av stemmene til alle valgene og mandatfordeling og kandidatoppgjør til kommunestyrevalget.

Fylkeskommunen

Til fylkestingsvalget foretar fylkeskommunen mandatfordeling og kandidatoppgjør. Til stortingsvalget foretar fylkeskommunene fordeling av distriktsmandatene.

Staten – Fylkesmannen

Fylkesmannen utfører kontroll av forberedelse og gjennomføring av valgoppgjørene i forbindelse med kommunestyre- og fylkestingsvalg, på grunnlag av hva stemmestyrene, valgstyrene og fylkesvalgstyrene har protokollert. Fylkesmannen pålegger videre retting av feil ved mandatfordelingen og kandidatoppgjøret. Fylkesmannen skal sende melding til departementet om andre feil som blir oppdaget.

– Riksvalgstyret

Riksvalgstyret foretar fordeling av utjevningsmandatene og kandidatoppgjør ved stortingsvalg.

– Statens postselskap

Statens postselskap har ansvaret for gjennomføringen av forhåndsstemmegivningen innenriks.

– Kommunal- og regionaldepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører forhåndsstemmegivningen utenriks og på Svalbard og Jan Mayen.

Departementet står for produksjon og utsending av valgmateriell til forhåndsstemmegivning og stemmegivningen på valgdagen (unntatt en del av stemmesedlene).

Finansiering

Utgiftene fylkeskommunene har til stortingsvalg refunderes av staten. Utgiftene kommunene har til stortingsvalg dekkes av staten etter satser. Utgiftene knyttet til kommune- og fylkestingsvalg må kommunene og fylkeskommunene finansiere av sine frie inntekter.

14.10 Kulturdepartementet

14.10.1 Kulturformål generelt

Staten har ansvaret for en overordnet nasjonal politikk på kulturområdet. Samtidig bygger viktige deler av kulturpolitikken på et lokalt ansvar og engasjement, som utøves av kommuner og frivillige organisasjoner og samordnes av fylkeskommunene. Denne lokale aktiviteten er i liten grad styrt av lover og forskrifter. Statens virkemidler er i stor grad økonomi og informasjon.

Kulturdepartementet er opptatt av fylkes- og kommuneplanleggingen nyttes aktivt for å fremme kultur- og idrettsformål og sikre rasjonell ressursbruk. Dette kommer til uttrykk i Miljøverndepartementets rundskriv T-2/98 Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen. Det foreligger imidlertid ikke spesielle formkrav til behandlingen av kulturområdet i fylkesplanleggingen, og fylkeskommunene har gjort ulike valg i forhold til dette området ved utforming av fylkesplaner, fylkesdelplaner og fylkessektorplaner.

Det finnes heller ikke spesielle formkrav til kommunal planlegging på kulturområdet. Kulturdepartementet har i rundskriv T-2/98 gitt uttrykk for at departementet ser positivt på at kulturområdet forankres i lokale planer. Ved tilskudd til konkrete tiltak, f.eks. lokale kulturbygg, blir det stilt krav om at tiltakene inngår i kommunal planlegging i forhold til etablering og drift. For å sikre at tilskudd til utbygging av idrettsanlegg blir fordelt ut fra generelle samfunnsmessige, anleggspolitiske og idrettspolitiske målsettinger, er det fra 1989 stilt krav om kommunale langtidsplaner for utbygging av idrettsanlegg. De aller fleste kommunene har i dag utarbeidet kommunedelplaner for dette.

Kommunene og fylkeskommunene finansierer på eget grunnlag kulturformål innen følgende hovedområder: Bibliotekformål (jf. nedenfor), kulturvern, museer, kino (ikke fylkeskommunene), andre medieformål, kunst, kultur og kulturformidling, idrett, friluftsliv, barne- og ungdomsarbeid og andre kulturformål (bl.a. tilskudd til ulike organisasjoner og prosjekter).

Over Kulturdepartementets budsjett har man følgende øremerkede tilskuddsordninger til kommuner og fylkeskommuner:

1. Kap. 320 post 60 Lokale og regionale kulturbygg: Fylkeskommunene er bemyndiget til å foreta detaljfordeling av de statsmidler som stilles til disposisjon for det enkelte fylke. Fylkeskommunene må følge den prosedyre og de krav til behandling av søknader som departementet har fastsatt.

   Forhåndsgodkjenning av planer for lokale kulturbygg er delegert til kommunene. Unntatt er kulturbygg samlokalisert med skoler eller idrettshaller.

2. Kap. 322 post 61 Tilskudd til fylkeskommunale kulturoppgaver: Målsettingen med tilskuddet er å styrke formidlingen av billedkunst og kunsthåndverk i regionene.

3. Kap. 324 post 60 Scenekunst i fylkeskommunene: Bevilgningen under denne posten gjelder driftstilskudd til Den norske kulturbåten A/S Innvik. Tilskuddet blir overført via Hordaland fylkeskommune og Sogn og Fjordane fylkeskommune.

4. Kap. 326 post 60 Mobil bibliotektjeneste og biblioteklokaler: Posten omfatter driftstilskudd til mobil bibliotektjeneste i kommuner og fylkeskommuner, og investeringstilskudd til kjøp av bokbuss i økonomisk svake kommuner og i samiske områder. Posten omfatter også tilskudd til bygging m.m. av biblioteklokaler.

5. Kap. 328 post 60 Tilskudd for museer: Bevilgningen på denne posten gjelder den statlige delen av tilskuddet til museumsdrift i fylkeskommunene.

6. Funksjonsdelingsinstitusjoner: I alt 52 institusjoner på kulturfeltet inngår i det såkalte ”funksjonsdelingssystemet”, fordelt på kategoriene nasjonale institusjoner, region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner. Det er institusjoner innenfor områdene scenekunst, musikk, museum og billedkunst som inngår i funksjonsdelingssystemet. Institusjonene har til oppgave å formidle kulturtiltak og kulturopplevelser innenfor disse feltene til publikum. De mottar tilskudd fra staten (ved Kulturdepartementet) og fra regionen (fylkeskommune og kommune). Når det gjelder de nasjonale institusjonene, yter staten hele det offentlige tilskuddet. For region-/landsdelsinstitusjonene er det offentlige driftstilskuddet delt mellom stat og region 1 i forholdet 70/30. For knutepunktinstitusjonene i Sør-Norge er det lagt til grunn en tilskuddsdeling mellom stat og region i forholdet 60/40, mens det i Nord-Norge er en fordelingsnøkkel for tilskudd til disse institusjonene på 70/30. Et unntak er knutepunktinstitusjonen Nordnorsk kunstmuseum, som får 100 prosent statlig støtte.

   Landsdelsmusikerordningen i Nord-Norge (LINN) inngår ikke i funksjonsdelingssystemet, men nevnes likevel i denne sammenheng. Det offentlige tilskuddet til LINN er delt mellom stat og region i forholdet 75/25.

   Med ett unntak er alle teaterinstitusjonene som inngår i funksjonsfordelingssystemet, organisert som aksjeselskaper. Museumsinstitusjonene, symfoniorkestrene og de to festspillene er organisert som stiftelser.

   Forholdet mellom stat, fylkeskommune og kommune vedrørende fordeling av ansvar og oppgaver overfor region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner, er regulert på grunnlag av en standardavtale. Standardavtalen er gjort gjeldende i forhold til alle institusjonene i disse to kategoriene. Avtalens hovedformål er å fastlegge tilskuddsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. I tillegg til å presisere tilskuddsfordeling mellom avtalepartene og hvilke institusjoner som omfattes (innenfor det aktuelle fylket), inneholder standardavtalen bestemmelser knyttet til budsjettgrunnlag/-prosedyrer og budsjettsamordning.

   Alle institusjonene som inngår i funksjonsdelingssystemet har et eget styre. Styret og direktør/daglig leder er ansvarlig for virksomheten ved den enkelte institusjon. Det oppnevnes statlige representanter i styrene for alle institusjonene. I styrene for de nasjonale institusjonene og region-/landsdelsinstitusjonene oppnevner staten ved Kulturdepartementet et flertall av styrerepresentantene, inklusive styreleder. I knutepunktinstitusjonene oppnevner staten styreleder og inntil to styremedlemmer. Kommuner og fylkeskommuner oppnevner representanter til styrene for region-/landsdelsinstitusjonene og knutepunktinstitusjonene.

7. Skolekonsertordningen: Skolekonsertordningen gir alle grunnskoleelever i mer enn 360 kommuner i 18 fylker to konsertbesøk hvert år gjennom hele skoletiden. Kulturdepartementet har det overordnede ansvaret for skolekonsertordningen. Rikskonsertene har det kunstneriske og økonomiske ansvaret for skolekonsertvirksomheten og samarbeider med fylkeskommunene om produksjon og gjennomføring av skolekonsertene. Rikskonsertene dekker halvparten av utgiftene til musikkprodusentstillinger i 18 fylkeskommuner, samt overfører kommunenes egenandel til fylkeskommunene som skal bruke disse midlene til å styrke det profesjonelle musikklivet regionalt.

8. Spillemidler til idrettsanlegg i kommunene: Det følger av lov om pengespill mv. av 28. august 1992 nr. 103 at 1/3 av overskuddet i Norsk Tipping AS skal gå til idrettsformål. I forskrifter til loven av 11. desember 1992 heter det i § 2:

   ”Kulturdepartementet eller den departementet gir fullmakt, foretar fordelingen innenfor rammen av de enkelte poster. Departementet fastsetter prosedyrer og detaljregler for fordeling.”

   Fylkeskommunene er bemyndiget til å foreta detaljfordeling av de spillemidler som hvert år stilles til disposisjon for det enkelte fylke. De må imidlertid følge de prosedyrer og de krav for behandling av søknader som departementet har fastsatt. Planene for anleggene som det søkes om stønad til, må på forhånd være godkjent av Kulturdepartementet eller den departementet bemyndiger. Departementet har gitt fullmakt til kommunene til å foreta forhåndsgodkjenning av planer for de fleste anleggstyper.

14.10.2 Bibliotek

Bibliotektjenesten reguleres gjennom lov om folkebibliotek av 20. desember 1985 nr. 108.

Av kapittel I i loven fremgår det at folkebibliotekene skal ha til oppgave å fremme opplysning, utdanning og annen kulturell virksomhet gjennom informasjonsformidling og ved å stille bøker og annet egnet materiale gratis til disposisjon for alle som bor i landet, jf. § 1. Folkebibliotekene er ledd i et nasjonalt biblioteksystem, dvs. lokale folkebibliotek som kommunen har ansvaret for, fylkesbibliotekene som fylkeskommunen har ansvaret for og sentrale bibliotek- og veiledningstjenester som staten har ansvaret for.

Kommunen

Alle kommuner skal ha et folkebibliotek til å løse formål som nevnt i kapittel I i loven, jf. § 4. I henhold til § 5 skal alle kommuner ha fagutdannet biblioteksjef. Det er i forskrift om personale i folkebibliotek gitt dispensasjonsregler fra denne bestemmelsen. Folkebibliotekene kan drives av kommunen alene eller i helt eller delvis driftsfellesskap med en annen kommune eller fylkeskommune.

Fylkeskommunen

Til formål på fylkeskommunalt nivå nevnt i kapittel I skal alle fylkeskommuner ha et fylkesbibliotek ledet av en fagutdannet biblioteksjef, jf. § 8. Fylkesbiblioteket skal være knyttet til et folkebibliotek.

Fylkeskommunen kan opprette avtaler om felles bibliotekdrift med en eller flere kommuner. Fylkesbiblioteket har ansvaret for fjernlånsvirksomheten i fylket og organisering av bibliotekenes lånesamarbeid, jf. § 9 i loven.

Fylkesbiblioteket skal etter § 10 gi råd til lokale myndigheter, yte bibliotekfaglig veiledning og assistanse, og arrangere møter og kurs om bibliotekspørsmål.

Det skal være et organisert samarbeid mellom fylkesbiblioteket og fylkeskommunens skoleledelse. Samarbeidet mellom fylkesbiblioteket og de statlige skolemyndighetene i fylket skal sikres ved avtaler, slik at fylkesbibliotekets faglige kompetanse stilles til rådighet for skolemyndighetene.

Fylkeskommunen skal utover det som følger av § 3, gi uttalelser vedrørende fordeling av statlige midler, og bistå statlige myndigheter ved utredning og planlegging, jf. § 11.

Staten – Statens bibliotektilsyn

Statens oppgaver etter bibliotekloven ivaretas av Statens bibliotektilsyn på vegne av Kulturdepartementet, som fastsetter retningslinjer for virksomheten.

I henhold til instruksen for Statens bibliotektilsyn skal Statens bibliotektilsyn arbeide for at lovens målsetting blir oppfylt og påse at myndighetene på de ulike forvaltningsnivåer oppretter og driver slik bibliotektjeneste som loven forutsetter.

Finansiering

Det gis særlige statstilskudd til visse bibliotekformål som ikke naturlig hører inn under den enkelte kommunes ansvarsområde, eller som er av særlig betydning for opprettholdelse av et nasjonalt biblioteksystem.

Over kap. 326 Språk-, litteratur- og bibliotekformål gis det over post 78 bl.a. tilskudd til samisk bibliotektjeneste, finsk bibliotektjeneste, bibliotektjeneste for innvandrere og flyktninger, i statlige helseinstitusjoner og i fengsel.

For øvrig må kommunene og fylkeskommunene dekke sine utgifter innenfor sine frie inntekter.

14.10.3 Lov om arkiv

Lov om arkiv av 4. desember 1992 nr. 126 trådte i kraft 1. januar 1999 sammen med en omfattende forskrift om offentlige arkiver. Loven pålegger i § 6 alle offentlige organer i stat og kommune å holde arkiv, og at disse skal være ordnet og innrettet slik at dokumentene er sikret som informasjonskilde for samtid og ettertid.

Det følger av loven § 9 at arkivmateriale bare kan kasseres etter særskilt samtykke fra Riksarkivaren eller i samsvar med kassasjonsregler fastsatt med hjemmel i loven § 12. Det følger av § 3-21 i forskriften at slike kassasjonsregler må være godkjent av Riksarkivaren. Datatilsynet kan likevel fatte vedtak om sletting av personregistre, men det må først innhentes uttalelse fra Riksarkivaren, jf. loven § 9 bokstav c. Riksarkivaren har ellers et generelt veilednings- og tilsynsansvar for arkivarbeid i stat og kommune og kan gi pålegg som er nødvendig for å oppfylle reglene i lov og forskrift.

Det følger av §§ 5-1 og 5-2 i forskrift at arkiv som ikke lenger er i bruk for administrative formål, skal avleveres til arkivdepot, normalt etter 25-30 år. Statlige arkiver avleveres til Arkivverket, jf. loven § 10, dvs. Riksarkivet eller ett av de åtte regionale statsarkivene, mens den enkelte kommune og fylkeskommune er pålagt å opprette egne ordninger for arkivdepot, jf. § 5-1 andre ledd i forskriften.

14.10.4 Kino- og videokonsesjon

Kommunen

I henhold til lov av 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram § 2 kreves kommunal konsesjon for fremsyning og omsetning av film og videogram i næring. Konsesjonsordningen er nærmere regulert i forskrift om film og videogram, fastsatt av Kulturdepartementet 20. desember 1999.

Staten – Fylkesmannen

Kommunale konsesjonsvedtak kan påklages til fylkesmannen i henhold til forvaltningsloven § 28.

14.10.5 Lov om stadnamn

Kommunen

Kommunestyret eller den det gir fullmakt har, ifølge § 6 annet ledd første punktum i lov om stadnamn av 18. mai 1990 nr. 11, kompetanse til å vedta skrivemåten av navn på kommunale gater, veger, parker, torg, bydeler, boligfelt, anlegg og lignende.

Fylkeskommunen

Fylkestinget eller den det gir fullmakt har, ifølge § 6 annet ledd annet punktum i loven, kompetanse til å vedta skrivemåten av navn på fylkeskommunale veger, anlegg og lignende.

14.11 Landbruksdepartementet

Noen av de viktigste lovene innen landbruket er:

• Lov om jord av 12. mai 1995 (jordloven)

• Lov om skogbruk og skogvern av 21. mai 1965 (skogbruksloven)

• Lov om konsesjon og om forkjøpsrett for det offentlige ved erverv av fast eiendom av 31. mai 1974 (konsesjonsloven)

• Lov om odelsretten og åsetesretten av 28. juni 1974 (odelsloven)

• Lov om jordskifte o.a. av 21. desember 1979 (jordskifteloven)

• Lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold av 13. juni 1975

• Lov om landets kornforsyning av 22. juni 1928

• Lov til å fremja umsetnaden av jordbruksvaror av 10. juli 1936

Disse lovene regulerer aktiviteten under flere av virksomhetsområdene, og det vises til disse under virksomhetsområdene.

14.11.1 Landbruksadministrasjonen

Kommunen

Kommunene har et 1. linjeansvar for gjennomføring av landbrukspolitikken. Kommunene er selvstendig landbruksmyndighet etter jordloven og skogbruksloven, med ansvaret for en rekke landbrukssaker både innenfor lov- og tilskuddsforvaltning. Kommunen har plikt til å utføre oppgaver pålagt av overordnet organ; fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret, Statens Landbruksforvaltning (SLF) og Landbruksdepartementet.

Staten – Fylkesmannen

Fylkesmannen skal ivareta de nasjonale målene i landbrukspolitikken, og legge til rette for effektive og regionale tilpasninger. Hovedoppgavene for fylkesmannen er utvikling, veiledning og tilsyn, samordning og samhandling overfor kommuner, fylkeskommuner, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og andre statlige aktører, samt ivareta rettssikkerheten. Fylkesmannen skal jevnlig rapportere til overordnet myndighet i forhold til de mål som blir satt. Fylkesmannen behandler et stort antall enkeltsaker hovedsakelig etter jordloven, konsesjonsloven, husdyrkonsesjonsloven, skogbruksloven m.m. både som førsteinstans og klageinstans, og som forvalter av en rekke tilskuddsordninger i landbruket. Videre forbereder fylkesmannen saker for fylkeslandbruksstyret.

– Fylkeslandbruksstyret

Fylkeslandbruksstyret har et statlig mandat, men velges av fylkeskommunen. Hovedtyngden av de sakene fylkeslandbruksstyrene avgjør følger av jord-, skogbruks-, konsesjons- og odelsloven. Fylkeslandbruksstyret er skogoppsynsmyndighet på fylkesnivå i saker som har sitt utgangspunkt i skogbruksloven og forskrifter gitt i medhold av denne.

Fylkeslandbruksstyrene har også en viktig funksjon som klageinstans for vedtak kommunene treffer i medhold av jordloven, konsesjonsloven, skogbruksloven og lovenes forskrifter. I kurante saker er klagebehandlingen lagt til fylkesmannen.

Fylkeslandbruksstyret er høringsorgan og har innsigelsesmyndighet i saker etter plan- og bygningsloven. Fylkeslandbruksstyret har her ansvar for vern av dyrket og dyrkbar jord, og skal se til at en gjennom arealplanlegging legger forholdene til rette for utvikling av landbruksnæringen.

Fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret og kommunen skal arbeide for rimelige salgstilbud på eiendom. Dersom en ikke får til frivillige kjøp, kan retten til forkjøp etter lov om konsesjon og om forkjøpsrett for det offentlige ved erverv av fast eiendom og rett til ekspropriasjon, benyttes. Fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret og kommunen skal ellers hjelpe til med forberedelser av grunnutnyttingsplaner som vedkommer landbruket etter plan- og bygningsloven og gjøre det arbeidet de blir pålagt ved lov eller vedtak av Landbruksdepartementet.

– Statens Landbruksforvaltning (SLF)

Statens Landbruksforvaltning skal være operativ fra 1. juli 2000, og overtar oppgavene underlagt Statens Kornforretning, Omsetningsrådet, Fraktkontoret for slakt og deler av Statens landbruksbank, jf. Innst. S. nr. 89 (1998-99). Statens Landbruksforvaltning vil være et forvaltningsorgan underlagt Landbruksdepartementet. Ved etableringen av dette forvaltningsorganet, blir mye av forvaltningen særlig av tilskuddsordningene over jordbruksavtalen, samt en del andre ordninger samlet i ett statlig forvaltningsorgan.

Finansiering

Den kommunal landbruksforvaltning finansieres over de frie inntektene.

14.11.2 Næringsutvikling og miljø

Landbruksmyndighetene har ansvaret for lov- og tilskuddsforvaltning, samt kontroll- og tilretteleggingsfunksjoner knyttet opp mot næringsutvikling og miljøarbeid innenfor landbruket.

Kommunen

Landbrukspolitiske oppgaver som står sentralt for kommunenivået er virkemiddelbruk, strategisk planlegging, faglig oppfølging og veiledning, samt kontroll og dokumentasjon av virksomheten innenfor jord-, skog- og hagebruk. Kommunen har et 1. linjeansvar ovenfor bruker. Der myndighet ikke er delegert, sendes sakene videre til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond eller fylkesmannen.

Kommunene er pålagt å sikre at skogeierne driver sin skog i tråd med bestemmelsene i skogbruksloven, og forskrifter hjemlet i denne loven. Kommunene har videre ansvaret for forvaltningen av de forskjellige tilskuddsordninger og skogavgiftssystemet. Kommunene er pålagt å ha nødvendig fagkompetanse i jord- og skogbruk (jordloven § 3, skogbruksloven § 4).

Staten – Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

Fra 1. januar 2000 overtok Statens nærings- og distriktsutviklingsfond forvaltningen av de økonomiske virkemidlene knyttet til finansiering av tradisjonelt jord- og hagebruk, samt nye næringer, som tidligere var underlagt fylkesmannen og Statens landbruksbank. Fra fylkesmannen fikk Statens nærings- og distriktsutviklingsfond overført ansvaret for forvaltningen av de sentrale bygdeutviklingsmidlene, og de fylkesvise, bedriftsrettede bygdeutviklingsmidlene.

– Fylkesmannen

Fylkesmannen skal gjennom landbruksavdelingen ivareta de nasjonale målene i landbrukspolitikken og legge til rette for effektive, regionale tilpasninger.

Fylkesmannen administrerer i dag bygdeutviklingsmidlene til generelle utrednings- og tilretteleggingstiltak, grøfting, praktikantordningen og midlene til onnebarnehager. Videre har fylkesmannen ansvaret for forvaltningen av midlene under Landbrukets Utviklingsfond til miljø- og skogformål, sammen med midlene til samme formål over statsbudsjettet. Fylkesmannen har ansvar for forvaltning og kontroll av bruken av virkemidler under jordbruksavtalen i tråd med målene i landbrukspolitikken og økonomireglementet.

Fylkesmannen er et utviklings- og kompetanseorgan for landbruksnæringen, med hovedtyngden av sitt arbeidsfelt innenfor utviklingsoppgaver innenfor alle deler av landbrukssektoren, samfunnsplanlegging, forvaltningsoppgaver og rettssikkerhet. Videre skal fylkesmannen stimulere til samarbeid og fellestiltak, og hjelpe til å skape nye nettverk og kompetansesentra på tvers av innarbeidede tradisjoner. Fylkesmannen har et særskilt ansvar for å være en pådriver i regional og kommunal planlegging, samt ta initiativ til samarbeid mellom aktørene i kommunene, fylkeskommunen og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

14.11.3 Arealplanlegging

Landbruksdepartementet skal sikre areal som grunnlag for varig landbruksproduksjon og forvalte arealressursene for å fremme verdiskapning, bosetting og sysselsetting. Hovedvirkemidlene bygger hovedsakelig på jordloven, konsesjonsloven, odelsloven, jordskifteloven, forpaktingsloven og gjerde- og beitelovgivningen. Der ikke myndigheten er delegert, har Landbruksdepartementet myndighet til å treffe avgjørelser. Avgjørelsesmyndigheten er for de fleste saker delegert til kommunene eller fylkeslandbruksstyrene. Landbruksdepartementet har også et ansvar for å legge til rette for samfunnsplanlegging som ivaretar landbrukets interesser og verdier på en måte som fremmer gode vilkår for næringsdrift.

Kommunen

Kommunen har avgjørelsesmyndighet i en del saker etter jordloven, konsesjonsloven og odelsloven.

Kommunen har også et særlig ansvar som utøvende planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Kommunen skal gjennom sin rolle som planmyndighet ivareta miljø- og landbrukshensyn som får konsekvenser for lokal areal- og ressursbruk.

Kommunen har ansvar for å ivareta jordverninteressene og tilrettelegge for miljøvennlig infrastruktur gjennom sin arealplanlegging.

Gjennom utarbeiding og bruk av landbruksplaner i kommunale planprosesser skal kommunen legge til rette for en godt samordnet planlegging.

Staten – Fylkesmannen

Gjennom dialog og forhandlinger må fylkesmannen motvirke at verdifullt landbruksareal blir bygget ned, og se til at kommunene benytter de mulighetene plan- og bygningsloven gir for å legge til rette for utvikling av landbruket.

Fylkesmannen skal også bidra til å styrke fylkesplanen som en arena for regional samordning og for å løse saker med regionale virkninger.

Fylkesmannen skal prioritere arbeidet med verneplaner, hvor fylkesmannen utarbeider forslag om vern etter naturvernloven på oppdrag fra Miljøverndepartementet.

Fylkesmannen har avgjørelsesmyndighet i noen saker etter jordloven og odelsloven, og er videre klageinstans i noen konsesjonssaker.

– Statens Landbruksforvaltning

Som tidligere nevnt ble Statens Landbruksbank avviklet med virkning fra 1. januar 2000, og oppgavene under Statens landbruksbank ble overført til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og Statens Landbruksforvaltning. Det er bestemt at Statens Landbruksforvaltning skal overta klagebehandlingen i saker etter jordloven etter Statens landbruksbank. I tillegg har departementet bestemt at det meste av enkeltsaksbehandlingen knyttet til jordloven, konsesjonsloven og odelsloven skal legges til den nye forvaltningsenheten fra samme dato. Dette innebærer at klagebehandlingen i saker som avgjøres av fylkeslandbruksstyret/fylkesmannen i førsteinstans, i hovedsak vil bli lagt til den nye enheten.

– Jordskifteverket

Jordskifterettene planlegger og dømmer i henhold til jordskifteloven. Oppgavene er blant annet knyttet til deling av sameie, bytte av grunn, ordning og samordning av arealbruk og bruksretter. Jordskifteverket har tilknytning til det ordinære rettsapparatet ved at saker kan ankes til lagmannsrett og Høyesterett.

14.11.4 Reindrift

Landbruksmyndighetene skal bidra til å skape en næring i balanse med beiteressursene og som medvirker til å holde oppe samisk egenart, og medvirke til kvalitetsproduksjon av reinkjøtt som sikrer inntektsgrunnlaget for reindriftsfolk.

Landbruksdepartementet er det ansvarlige fagdepartement for reindriftspolitikken, mens Kommunal- og regionaldepartementet er ansvarlig for samepolitikken.

Landbruksdepartementet har ansvaret for forhandlinger og gjennomføringen av reindriftsavtalen og de økonomiske tiltak som settes inn på dette området.

Staten – Reindriftsforvaltningen

Reindriftsforvaltningen er Landbruksdepartementets ytre fagetat med ansvar for forvaltning, veiledning og forskning innenfor fagområdet reindrift. Etaten forvalter reindriftsavtalen. Sentraladministrasjon ligger i Alta, og det er seks områdekontorer.

14.11.5 Matvarekvalitet, dyrehelse og plantehelse

Landbruksdepartementet skal sikre trygge matvarer av høy kvalitet. Landbruksdepartementet skal også ivareta en god plante- og dyrehelse. De operative arbeidsoppgavene under Landbruksdepartementet ansvarsområde er lagt til Statens næringsmiddeltilsyn, Statens dyrehelsetilsyn, Statens landbrukstilsyn, Norsk institutt for planteforsking og Veterinærinstituttet. Statens næringsmiddeltilsyn forvalter også næringsmiddellovgivning underlagt Sosial- og helsedepartementet og Fiskeridepartementet.

Området matvarekvalitet, dyrehelse og plantehelse reguleres av et omfattende lovverk. De fleste av disse lovene forvaltes fra det offentliges side av staten alene. Dette omfatter plantesykdomsloven, fiskesykdomsloven, lov om handel med gjødsel og jordforbedringsmidler mv., lov om tilsyn med fôrvarer, lov om dyrevern, midlertidig lov om forbud mot innførsel, hold og avl av farlige hunder, lov om veterinærer og husdyrloven.

To lover under Landbruksdepartementet gir imidlertid staten hjemmel til å pålegge kommunene å utføre oppgaver på vegne av staten. Dette gjelder lov om kvalitetskontroll med landbruksvarer mv. av 17. juni 1932 nr. 6 og lov om kjøttproduksjon av 10. januar 1997 nr. 9.

14.12 Miljøverndepartementet

14.12.1 Naturforvaltning

Området dekker bevaring av biologisk mangfold gjennom bærekraftig bruk, vern og restaurering - i hovedsak naturvern, viltforvaltning, fiskeforvaltning, motorferdsel, genteknologi og friluftsliv.

Oppgavefordelingen innenfor naturforvaltningsområdet blir i stor grad styrt av følgende lovverk:

• Lov om friluftsliv av 28. juni 1957 nr. 16

• Lov om naturvern av 19. juni 1970 nr. 63

• Lov om motorisert ferdsel i utmark og vassdrag av 10. juni 1977 nr. 82

• Lov om viltet av 29. mai 1981 nr. 38

• Lov om laksefisk og innlandsfisk mv. av 15. mai 1992 nr. 47

• Lov om statlig naturoppsyn av 21. juni 1996 nr. 38

Fylkeskommunen har ingen formell myndighet etter dette lovverket med unntak av friluftsloven.

14.12.2 Forurensningsområdet

Området omfatter utslipp av menneskeskapt forurensning – i hovedsak overgjødsling og oljeforurensning, helse- og miljøfarlige kjemikalier, langtransporterte og lokale luftforurensninger og støy, utslipp av klimagasser og ozonnedbrytende stoffer, radioaktiv forurensning og avfall og tiltak for å motvirke disse.

Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og avfall (forurensningsloven) har som utgangspunkt at ingen har rett til å forurense uten å ha særskilt hjemmel. Slik hjemmel finnes i loven selv, forskrift eller i særskilt enkelttillatelse. I tillegg til lovens alminnelige bestemmelser, gir loven bestemmelser om utslippstillatelse, avløpsanlegg, avfall, akutt forurensning, tilsynsbestemmelser, regler om straff og forurensningsgebyr, samt administrative bestemmelser om blant annet forurensningsmyndighetene på riksnivå, fylkesnivå og kommunalt nivå. I vedlegg 3 gis en oversikt over fordeling av myndighet og oppgaver etter forurensningslovens bestemmelser.

Kommunen

Kommunen er i lov og forskrifter gitt myndighet og pålagt plikter innen avløp, avfall og akutt forurensning. Myndigheten omfatter retten til å gi pålegg om utbedring av stikkledninger og fjerning av avfall m.m., gi utslippstillatelse samt fastsette forskrift for gebyrer. Kommunens plikter omfatter blant annet ansvaret for drift og vedlikehold av kommunale avløpsanlegg og anlegg for behandling av forbruksavfall og slam samt å sørge for beredskap mot akutt forurensning. Miljøverndepartementets rundskriv T-5/98 gir oversikt over kommunens myndighet og plikter etter forurensningsloven.

Staten – Fylkesmannen

Fylkesmannen er i forskrift og gjennom delegering gitt myndighet til konsesjonsbehandling, tilsynsutøvelse og klagebehandling. Fylkesmannen er konsesjonsmyndighet og tilsynsmyndighet overfor utslipp fra kommunale avløpsanlegg, fyllplasser, oppdrettsanlegg, skytebaner m.m.. Fylkesmannen er også tilsynsmyndighet overfor landbruksforurensninger og andre nærmere angitte forurensningsområder, samt klagemyndighet for vedtak truffet av kommunen.

– Statens forurensningstilsyn

Statens forurensningstilsyn er i forskrift og gjennom delegering gitt myndighet på de fleste av forurensningslovens områder. Statens forurensningstilsyn er blant annet gitt konsesjons- og tilsynsmyndighet for industriutslipp og avfallsforbrenningsanlegg m.m. og er klagemyndighet for avgjørelser truffet av fylkesmannen. Innenfor Statens forurensningstilsyn sitt ansvarsområde har Statens forurensningstilsyn instruksjonsmyndighet overfor fylkesmannen.

Finansiering

Miljøverndepartementet forvalter tre øremerkede tilskudd rettet mot kommunene. Det gjelder tilskudd til utvikling av miljøvennlige lokalsamfunn, Aksjon Jærvassdrag og tilskudd til kommunale avløpstiltak. Når det gjelder finansiering av kommunens virksomhet på vann-, avløp- og renovasjonssektoren, gir lovverket kommunen hjemmel til å kreve abonnentene for full kostnadsdekning ved ileggelse av kommunale gebyrer.

14.12.3 Kulturminneforvaltning

Området omfatter forvaltning av kulturminner, kulturmiljøer og landskapets kulturhistoriske innhold gjennom vern, bærekraftig bruk og vedlikehold. Lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminneloven) har som formål å verne kulturminner og kulturmiljøer som en del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Ved lov av 3. mars 2000 nr. 14 ble det vedtatt relativt omfattende endringer i kulturminneloven, jf. Ot.prp. nr. 50 (1998-99) Om lov om endringer i lov av 9. juni 1978 nr 50 om kulturminner. Kulturminner er alle menneskelige spor etter menneskelig virksomhet i det fysiske miljø.

Kulturminneloven har bestemmelser om automatisk fredete kulturminner (fredet direkte i loven), fredning av kulturminner og kulturmiljøer gjennom særskilte vedtak, og bestemmelser om forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer som er fredet i eller i medhold av loven. Loven har bl.a. et generelt forbud mot å skade eller gjøre inngrep i fredete kulturminner og bestemmelser om å undersøke mulige konsekvenser for fredete kulturminner ved planlegging av offentlige og større private tiltak. Faglig og geografisk ansvarsfordeling er fastsatt gjennom egne forskrifter til loven. Disse forskriftene er for tiden under revisjon, men vil ikke medføre grunnleggende endringer i ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene.

Kommunen

Gjennom ansvaret for arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven skal kommunene påse at også kulturminneinteressene blir ivaretatt i den fysiske arealplanleggingen. Etter de siste endringene i kulturminneloven har kommunen varslingsplikt når det søkes om riving eller vesentlige endringer av bygninger og anlegg eldre enn 1850.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ansvar for kulturminnevernet på regionalt nivå. Fylkeskommunen utøver forvaltningsmyndighet etter kulturminneloven. Dette omfatter bl.a. myndighet til å frede midlertidig kulturminner og kulturmiljøer som trues av inngrep, før det er etablert et formelt vern etter kulturminneloven (med unntak av samiske kulturminner). Fylkeskommunen skal forberede fredningssaker for Riksantikvaren og Regjeringen. Andre sentrale oppgaver for fylkeskommunene er registreringer, skjøtsel og formidling. Fylkeskommunen skal dessuten ivareta de samlete kulturminneinteressene på en forsvarlig måte etter plan- og bygningsloven og andre sektorers virkefelt.

Staten – Samisk kulturminneråd

Samisk kulturminneråd har ansvaret for samisk kulturminnevern på regionalt nivå. Sametinget har en rådgivende rolle overfor Samisk kulturminneråd. Samisk kulturminneråd har tilsvarende myndighet og oppgaver innen samisk kulturminnevern som fylkeskommunen har for det øvrige kulturminnevernet.

– Landsdelsmuseene og sjøfartsmuseene

På tvers av de ordinære forvaltningsnivåene er det åtte forvaltningsmuseer som har ansvar etter kulturminneloven. Museene har frigivningsmyndigheten for automatisk fredete kulturminner, med unntak av kulturminner fra middelalderen. Dette vil bli endret i nær fremtid ved at frigivningsmyndigheten overføres til Riksantikvaren. Landsdelsmuseene har ansvaret for gjennomføringen av arkeologiske utgravninger.

– Riksantikvaren

Riksantikvaren er direktoratet for kulturminneforvaltningen og Miljøverndepartementets rådgivende og utøvende faginstans for forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer. Riksantikvaren har ansvar for å gi faglige bidrag til departementets arbeid med kulturminnevern som en integrert del av miljøvernpolitikken. Riksantikvaren har også rådgivende funksjon overfor annen offentlig forvaltning, allmennheten og næringslivet. Riksantikvaren har ansvaret for at den statlige kulturminnepolitikken blir gjennomført, og har i denne sammenheng et overordnet ansvar for fylkeskommunenes, forvaltningsmuseenes, Sysselmannens og Samisk kulturminneråds arbeid som regionale kulturminnemyndigheter. Riksantikvaren skal gjennom tilretteleggings- og stimuleringstiltak bidra til at kommunene tar nødvendig hensyn til kulturminner og kulturmiljøer som viktige elementer og ressurser i sine omgivelser. Riksantikvaren behandler saker etter kulturminneloven enten i første instans eller som klageorgan.

Finansiering

Ved siden av ett øremerket tilskudd til regionale kulturminnetiltak, finansieres kulturminnevernet over fylkeskommunenes frie inntekter.

14.12.4 Oppgaver etter plan- og bygningsloven

Nedenfor behandles planbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Bygningsdelen av loven er omtalt under Kommunal- og regionaldepartementet.

Den samordnede planlegging på kommune-, fylkes- og riksnivå er lovregulert gjennom plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77. Loven har bestemmelser om planlegging på riksnivå, fylkesnivå og kommunenivå (kapitlene IV, V, VI og VII). I tillegg er det bestemmelser om plikt til å foreta konsekvensutredninger (kapittel VII-A), hjemler for ekspropriasjon (kapittel VIII), regler om plikt til å betale for vann- og avløpsanlegg ( kapittel IX) og krav til bygninger og regler om behandling av byggesaker (kapitlene XI-XVI).

Det er lagt stor vekt på at planleggingen etter loven skal skje som en åpen prosess. Plandokumentene skal være offentlige fra et tidlig tidspunkt, og det skal legges til rette for at de som blir berørt skal kunne medvirke. Planleggingsmyndighetene i stat, fylkeskommune og kommune skal på et tidlig tidspunkt drive en aktiv opplysningsvirksomhet om planarbeidet.

Kommuneplanlegging

I henhold til § 20-1 i plan- og bygningsloven skal kommunene utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. Kommuneplanleggingen er både en arealregulerende planlegging med rettsvirkning i forhold til grunneierne, og en strategisk og handlingsorientert planlegging for utvikling av kommunen som samfunn.

Kommunestyret er øverste planleggingsmyndighet i kommunen og skal ha ansvaret for og ledelsen av kommuneplanleggingen og arbeidet med reguleringsplaner i kommunen, jf. § 9-1. Alle kommuner skal ha et fast utvalg for plansaker.

I hver kommune skal det utarbeides en kommuneplan. Minst en gang i løpet av hver valgperiode skal kommunestyret vurdere kommuneplanen samlet, herunder om det er nødvendig å foreta endringer i den. Planen skal inneholde en langsiktig del og en kortsiktig del. Den langsiktige delen omfatter mål for utviklingen i kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltningen av arealer og andre naturressurser. Den kortsiktige delen omfatter samordnet handlingsprogram for sektorenes virksomhet de nærmeste år. Kommuneplanleggingen skal bygge på de økonomiske og øvrige ressursmessige forutsetninger for gjennomføring. Det kan utarbeides arealplan og handlingsprogram for del av kommunen og handlingsprogram for bestemte virksomhetsområder. Arealdelen skal i nødvendig utstrekning angi:

• byggeområder

• landbruks-, natur- og friluftsområder

• områder for råstoffutvinning

• andre områder som er båndlagt eller skal båndlegges for nærmere angitte formål i medhold av denne eller andre lover og områder for Forsvaret

• områder for særskilt bruk eller vern av sjø og vassdrag, herunder ferdsel-, fiske-, akvakultur-, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon med en eller flere av de nevnte brukskategorier

• viktige ledd i kommunikasjonssystemet.

Organer som har oppgaver vedrørende ressursutnytting, vernetiltak, utbygging eller sosial og kulturell utvikling innenfor kommunens område, skal gi kommunen nødvendig hjelp i planleggingsarbeidet, jf. § 9-3. Fylkeskommunen skal så langt det er mulig gi kommuner hjelp og veiledning med deres gjøremål etter plan- og bygningsloven, jf. § 12-3.

Miljøverndepartementet kan gi nærmere bestemmelser om interkommunalt plansamarbeid, jf. § 20-3. Herunder kan departementet gi bestemmelser om oppretting av de nødvendige samarbeidsorgan, om hvilke oppgaver samarbeidet skal gjelde og om hvilket geografiske område det skal omfatte. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende kommuner ha anledning til å uttale seg.

Utkast til kommuneplan sendes fylkeskommunen, berørte statlige organer og organisasjoner mv. som har særlige interesser i planarbeidet til uttalelse og legges ut til offentlig ettersyn. Dersom innsigelse knytter seg til klart avgrensede deler av planer, kan kommunestyret likevel fastsette at planen for øvrig får rettsvirkning etter § 20-6, jf. § 20-5. Har fylkeskommunen, nabokommunen eller berørte statlige fagmyndigheter hatt innsigelser til kommuneplanens arealdel, skal arealdelen etter vedtak i kommunestyret sendes Miljøverndepartementet til godkjenning, dersom kommunestyret ikke har tatt hensyn til innsigelsen. I innsigelsessaker skal partene før saker sendes til Miljøverndepartementet, forsøke å bli enige. I de tilfeller det er vanskelig å komme frem til omforente planer, er det lagt opp til et system der fylkesmannen mekler mellom partene. Meklingsinstituttet er ikke lovpålagt.

Departementet avgjør om innsigelsene skal tas til følge. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som den finner påkrevet. Selv om fylkeskommunen eller berørte statlige fagmyndigheter ikke har hatt innsigelser mot kommuneplanens arealdel, kan departementet, etter at kommunestyret er gitt anledning til å uttale seg, foreta endringer i planen ut fra nasjonale interesser. Kommunen nå være underrettet om at planen vil bli endret innen 3 måneder etter at departementet har mottatt den. Kommunestyrets og departementets vedtak om å godkjenne eller endre kommuneplanens arealdel kan ikke påklages.

I henhold til § 20-6 skal kommuneplanen legges til grunn ved planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen.

Det skal utarbeides reguleringsplan for de områder i kommunen hvor det er bestemt i arealdelen av kommuneplanen at utbygging mv. bare kan skje etter slik plan og for områder hvor det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider. Med reguleringsplan forstås i loven en detaljplan med tilhørende bestemmelser som regulerer utnytting og vern av grunn, vassdrag, sjøområder, bebyggelse og det ytre miljø i bestemte områder i en kommune innenfor den ramme §§ 25 og 26 i loven angir. Det kan også fremmes private reguleringsforslag, av grunneiere, rettighetshavere og andre interesserte.

Plan- og bygningsloven åpner en viss adgang for kommunene til å innføre egne lovregler tilpasset den enkelte kommunes behov. Ved vedtekt kan det for en kommune eller del av en kommune fastsettes de lempninger, skjerpelser, tillegg eller unntak fra bestemmelsene i loven som finnes påkrevd av hensyn til forholdene på stedet. Slike vedtekter gis av kommunestyret etter at det faste utvalget er gitt anledning til å uttale seg. Vedtekten må stadfestes av departementet for at den skal bli gyldig, jf. §§ 3 og 4. Slike vedtekter er for plandelen bare gitt i begrenset grad.

Fylkesplanleggingen

Fylkestinget er øverste planleggingsmyndighet i fylket. Fylkestinget skal ha ansvaret for og ledelsen av fylkesplanarbeidet. Fylkestinget kan delegere sine gjøremål etter loven til fylkesutvalget, til underutvalg eller til administrasjonen. Dette gjelder ikke myndigheten til å vedta fylkesplaner, jf. § 12-1. Fylkesrådmannen skal ha det administrative ansvar for fylkeskommunens oppgaver etter loven. Enhver fylkeskommune skal ha en fagkyndig planleggings- og utbyggingsadministrasjon for utarbeiding og behandling av planer og planfaglig veiledningsvirksomhet etter loven.

Organer som har oppgaver vedrørende ressursutnytting, vernetiltak, utbygging og kulturell eller sosial virksomhet innenfor fylkets område skal gi fylkeskommunen nødvendig hjelp i planleggingsarbeidet. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at statlige organer oppfyller sin plikt til å yte bistand.

Fylkeskommunen skal ha et løpende samarbeid med kommunene i fylket, og med offentlige organer og private organisasjoner og andre som har særlig interesse i fylkesplanarbeidet.

Fylkesplanleggingen skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunens fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket. I hvert fylke skal fylkeskommunen utarbeide en fylkesplan. Fylkesplanen består av mål og langsiktige retningslinjer for utviklingen i fylket og et samordnet handlingsprogram for de statlige og fylkeskommunale sektorers virksomhet som angir hvordan målene skal oppfylles. Handlingsprogrammet skal også omfatte de kommunale sektorer for så vidt angår spørsmål som er av vesentlig betydning for fylket eller større deler av det. I planen fastlegges også retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket når det gjelder spørsmål som får vesentlige virkninger ut over grensene for en kommune eller som den enkelte kommune ikke kan løse innenfor sitt område og som må ses i sammenheng for flere kommuner i fylket. Når det er hensiktsmessig, kan det utarbeides fylkesplan for bestemte virksomhetsområder eller grupper av tiltak fylkesplanleggingen omfatter og for deler av fylket. Planleggingen skal bygge på de økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring.

Fylkestinget skal i henhold til § 19-5 foreta en ny planbehandling minst en gang i hver valgperiode.

Departementet kan gi bestemmelser om samarbeid mellom to eller flere fylkeskommuner om fylkesplanleggingen, jf. § 19-2. Herunder kan departementet gi bestemmelser om opprettelse av nødvendige samarbeidsorganer, om hvilke oppgaver samarbeidet skal gjelde og om hvilket geografiske område det skal omfatte. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende fylkeskommuner ha hatt anledning til å uttale seg.

Tidligst mulig under utarbeidelsen av planforslaget skal fylkeskommunen gjøre kjent forslag til mål for utviklingen i fylket og hovedpunktene i forslag til langsiktige retningslinjer for sektorenes planlegging og handlingsprogram. Forslagene skal legges frem i en slik form at de er egnet til å gi grunnlag for en offentlig debatt, jf. § 19-4. Utkast til fylkesplan sendes til uttalelse til fylkesmannen, kommunene samt til offentlige organer og organisasjoner mv. som blir berørt av utkastet.

Fylkesplanen skal, når den er vedtatt av fylkestinget, legges frem for Kongen til godkjenning. I samband med godkjenningen kan Kongen fastsette slike endringer i planen som finnes påkrevd ut fra hensynet til rikspolitiske interesser, jf. § 19-4. Fylkesdelplaner godkjennes av Miljøverndepartementet.

Godkjent fylkesplan skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket, jf. § 19-6. Dersom det innen de statlige virksomhetsfelter blir aktuelt å fravike fylkesplanens forutsetninger, skal vedkommende statsorgan ta spørsmålet opp med fylkeskommunens planleggingsmyndigheter.

Planlegging på riksnivå

Kongen har ansvaret for og leder planleggingsvirksomheten på riksnivå. Miljøverndepartementet har det administrative hovedansvar for statens planleggingsoppgaver etter loven, og skal arbeide for at de vedtak som treffes på riksnivå blir fulgt opp i den fylkeskommunale og kommunale planleggingen, jf. § 13. Departementet kan overføre myndighet den er tillagt i eller i medhold av loven til fylkesmannen.

Kongen kan stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utvikling i fylker og kommuner som skal legges til grunn for planleggingen etter plan- og bygningsloven, jf. § 17-1.

Når det er nødvendig for å ivareta nasjonale eller regionale interesser, kan Kongen etter samråd med de berørte kommuner og fylkeskommuner for et tidsrom av inntil 10 år nedlegge forbud mot at det innenfor nærmere avgrensede geografiske områder blir iverksatt særskilt angitt bygge- eller anleggstiltak uten samtykke av departementet, eller bestemme at slike tiltak uten slikt samtykke bare kan iverksettes i samsvar med arealdelen av kommuneplanen eller reguleringsplan. Kongen kan forlenge forbudet med 5 år av gangen. Før slike vedtak fattes, skal forslag til bestemmelse legges ut til offentlig ettersyn i de berørte kommuner.

§ 18 om statlig reguleringsplan og arealdel av kommuneplan gir staten hjemmel til å gripe direkte inn og fastlegge arealbruken i en kommune. Bestemmelsen er et unntak fra lovens hovedregel om at det er kommunestyret som er øverste planleggingsmyndighet når det gjelder arealbruken i kommunen. § 18 håndheves av Miljøverndepartementet og kan bare brukes når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det.

Departementet kan gi forskrifter til gjennomføring og utfylling av bestemmelsene i loven, jf. § 6. Det er ikke gitt forskrifter til planbestemmelsene, men byggeforskriftene og forskrifter vedrørende konsekvensutredning er hjemlet i denne bestemmelsen.

I henhold til § 9-4 kan Statens vegvesen utarbeide og fremme utkast til oversiktsplaner, herunder vegutredninger, etter kap. V og VI og regulerings- og bebyggelsesplan etter kap. VII. Beslutninger om å legge slike planer ut til offentlig ettersyn kan gjøres av Statens vegvesen. Kommunen skal holdes orientert om planarbeidet.

Departementet kan gi nærmere bestemmelser om vegplanlegging, herunder vegutredning. Fylkeskommunen og kommunen plikter å gi planforslag fra Statens vegvesen en så rask behandling som mulig.

Finansiering

Kommunenes og fylkeskommunenes arbeid etter plan- og bygningsloven finansieres over de frie inntektene.

14.12.5 Kart og geodata

Området omfatter ansvaret for at det blir etablert og drevet en geografisk informasjonsinfrastruktur. Ansvaret er delt mellom kommunene og staten.

Kommunen

Kommunen har ansvar for eiendomsoppmåling, eiendomskartverk, adressetildeling og innhenting og rapportering av endringsopplysninger vedrørende grunneiendommer, adresser og bygninger til GAB-registeret (registeret over landets grunneiendommer, adresser og bygninger), jf. lov om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom av 23. juni 1978 nr. 70. Kommunen har også ansvar for kommunalt kartgrunnlag etter plan- og bygningsloven. Kommunen benytter dels statlige kartserier og dels utarbeider kommunen egne og mer detaljerte kart.

Staten – Statens kartverk og fylkeskartkontorene

Statens kartverk med sine fylkesvise regionkontorer (fylkeskartkontorene) har ansvaret for landsomfattende geodetisk grunnlag (referanseramme for navigasjon, oppmåling, kartlegging og annen bruk av koordinater i marka) og landsomfattende dataserier og kartserier, herunder sentralt stedsnavnregister (SSR) og register over landets grunneiendommer, adresser og bygninger (GAB).

– Andre statsetater

Andre statsetater har mer spesialiserte geodataoppgaver, for eksempel Norges geologiske undersøkelser (under Nærings- og handelsdepartementet), Norsk institutt for jord- og skogkartlegging og Jordskifteverket (begge under Landbruksdepartementet). Statens ansvar er i hovedsak ikke lovregulert. Områder som er lovregulert er f. eks. føring av SSR, føring av GAB (lov om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom) og Jordskifteverkets virksomhet (lov om jordskifte o a).

14.13 Nærings- og handelsdepartementet

14.13.1 Næringsutvikling og -finansiering

Fylkeskommunenes oppgaver i regionalt utviklingsarbeid og distriktspolitikken er beskrevet under Kommunal- og regionaldepartementet.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond ble opprettet i 1993 ved sammenslåing av fire tidligere statsetater innefor det nærings- og distriktspolitiske området:

Distriktenes utbyggingsfond, Den norske industribank, Industrifondet og Småbedriftsfondet. Statens fiskarbank ble integrert i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond fra 1997. I 1999 vedtok Stortinget å avvikle Statens landbruksbank og å overføre flere oppgaver fra fylkesmennenes landbruksavdelinger til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond forvalter en rekke av statens virkemidler innenfor nærings- og distriktspolitikken og en mindre andel av virkemidlene innenfor landbruks-, fiskeri- og miljøpolitikken. Dette er virkemidler som bedriftsrettede tilskudd, lån og egenkapitalinvesteringer og bransje- og geografisk rettede programmer (f. eks. kompetanse- og omstillingsprogrammer).

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond sin virksomhet er hjemlet i lov om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond av 3. juli 1992 nr. 97 og vedtekter av 4. januar 1993. Loven beskriver bl.a. Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds formål, virksomhetsområde og styrende organer.

Fra opprettelsen hadde Statens nærings- og distriktsutviklingsfond regionkontorer i Kristiansand, Bergen, Ålesund, Trondheim og Bodø. De tre siste årene har Statens nærings- og distriktsutviklingsfond opprettet fylkesvise distriktskontorer som opptrer som 1. linjetjeneste overfor bedriftene i sitt fylke (Oslo og Akershus og Aust-Agder og Vest-Agder har felles kontor).

Kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver på det området er ikke hjemlet ved lov.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds distriktskontorer opptrer som 1. linjetjeneste overfor bedriftene i sitt fylke. Distriktskontorene gir råd og veiledning, og foretar endelig behandling av 90-95 prosent av søknadene til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

Når det gjelder saker som angår næringsutvikling innenfor jord- og skogbruk i grensesnittet mot øvrig næringsliv, avklarer SND og fylkesmannens landbruksavdeling synspunkter med hverandre.

SND samarbeider med en rekke offentlige aktører innenfor næringsutvikling. Samarbeidsformene varierer både med hensyn til omfang og grad av forpliktelse. Viktige partnere er bl.a. kommuner og fylkeskommuner, Norges Forskningsråd, Norges Eksportråd, Norges Designråd, ulike universitets-, høgskole- og forskningsmiljøer, Selskapet for industrivekst, fiskeriforvaltningen og Patentstyret. Av særlig betydning er forholdet til fylkeskommunene. SNDs samarbeid med fylkeskommunen er omtalt nedenfor.

Fylkeskommunen

Forholdet til fylkeskommunene er hjemlet i § 11 i lov om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond der det heter:

”Fylkeskommunen skal medvirke ved forberedelse og gjennomføring av nærmere bestemte låne-, garanti- og tilskuddsordninger som hører under fondet.”

Alle fylkeskommuner har inngått avtaler med Statens nærings- og distriktsutviklingsfond om etablering av distriktskontorer i fylkene. Avtalene definerer ansvar og arbeidsoppgaver for partene og er nesten identiske i alle fylker. Avtalenes hovedinnhold er at:

• Partene skal bistå hverandre i arbeidet med næringsutvikling.

• Statens nærings- og distriktsutviklingsfond skal legge til rette for å drøfte hensiktsmessige samarbeidsformer på andre utvalgte områder.

• Fylkesplanene og fylkeskommunens strategiske næringsplan er retningsgivende for Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds virksomhet i den grad dette ikke er i strid med Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds overordnete mål og strategier, som igjen bygger på nasjonale mål i nærings- og distriktspolitikken.

• Kontoret skal utføre alle SND-relaterte arbeidsoppgaver.

• Kontoret kan utføre forvaltningsoppgaver for andre bedriftsrettede fylkeskommunale virkemidler som etablererstipend og fylkeskommunale næringsfond.

• Kontoret skal ha et lokalt styre utnevnt av fylkeskommunen.

• Et antall medarbeidere overføres fra fylkeskommunen til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

• Avtalene spesifiserer nærmere hva som er Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds konkrete arbeidsoppgaver og hvordan det operative grensesnittet mot fylkeskommunene skal være. Samarbeidet bygger på at fylkeskommunene legger føringer for den utøvende del av politikken gjennom fylkesplanen og strategiske næringsplaner. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond er den utøvende del av systemet.

Det fylkesvise styret skal sikres reell medinnflytelse i enkeltsaker, men det er distriktskontorets leder som har beslutningsmyndigheten lokalt og som rapporterer til sin overordnete i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. Det fylkesvise styret har en rådgivende stilling. Loven hjemler altså ikke mer enn at det her skal foregå et samarbeid, mens innholdet i dette fastsettes i tosidige avtaler mellom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og hver enkelt fylkeskommune.

Kommunen

Innenfor de næringer Statens nærings- og distriktsutviklingsfond historisk sett har arbeidet er det ingen formelle relasjoner med kommunene. Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds distriktskontorer har imidlertid informasjonsoppgaver overfor kommunenes næringskonsulenter. Kommunene fungerer for en stor del som 1. linjetjeneste for Statens nærings- og distriktsutviklingsfond ved å formidle kontakt mellom bedrifter og distriktskontoret.

Med integreringen av Statens Landbruksbank og deler av fylkesmennenes landbruksavdelinger i SND fra 2000 er dette endret. Oppgaver som kommunene hadde i tilknytning til søknader om finansiering i Statens Landbruksbank videreføres når det gjelder søknader om lån til landbruksformål i SND. Søknader fra landbruksnæringen kanaliseres i stor grad gjennom kommunene. Kommunene har også et ansvar for å føre kontroll med tiltak som innvilges finansiering og fremmer anmodninger om utbetaling etter henstilling fra søkere.

Kommunenes rolle i næringsutviklingsarbeidet er nærmere omtalt under Kommunal- og regionaldepartementet.

Finansiering

Fylkeskommunenes og kommunenes regional- og næringsutviklingsarbeid finansieres over øremerkede tilskudd og frie inntekter.

14.13.2 Tilsyn med serveringsvirksomhet

Kommunen

I følge serveringsloven av 13. juni 1997 nr. 55 er det kommunens ansvar å forvalte lovens bestemmelser om tildeling av serveringsbevilling til den som driver næring med serveringsvirksomhet, samt oppfølging av at loven overholdes. Serveringsstedets styrer må ha gjennomført en etablererprøve, jf. § 5. Etablererprøven er obligatorisk. Ordningen trådte i kraft fra 1. januar 2000 med en overgangstid på ett år. Innholdet i prøvene er standardisert og gjennomføringen er lagt til den enkelte kommune.

Staten

Politimyndighetene-, skatte- og avgiftsmyndighetene, tollmyndighetene, Næringsmiddeltilsynet og Arbeidstilsynet skal i følge § 11 melde fra til kommunen hvis de avdekker forhold som kan være av betydning for bevillingsspørsmålet og skal ellers uten hinder av taushetsplikt gi de opplysninger kommunen finner det nødvendig å hente. Fylkesmannen er klageinstans i serveringsbevillingssaker.

Finansiering

Den enkelte kommune kan kreve et gebyr på opptil kroner 300 for hver enkelt avleggelse av etablererprøven. Det er ikke gebyradgang for behandling av serveringsbevillingene.

14.13.3 Vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster

Området er regulert gjennom lov om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster av 21. juni 1963 nr. 1.

Fylkeskommunen

Særlig viktig etter loven er retten til å ta opp skjellsand som betinger konsesjon. Konsesjonsmyndigheten er delegert til fylkeskommunen, jf. § 2 i loven. Konsesjon kan gis etter omfattende høringsrunde og dersom ikke allmenne hensyn taler i mot.

Staten – Nærings- og handelsdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet er klageinstans for vedtak fattet av fylkeskommunen.

Finansiering

Fylkeskommunen må finansiere sine oppgaver over de frie inntektene.

14.14 Olje- og energidepartementet

14.14.1 Energi- og vassdragssektoren

Olje- og energidepartementet er tillagt ansvaret for energiforvaltningen og store deler av vassdragsforvaltningen i fastlands-Norge. Departementet har ansvaret for følgende lovverk:

• Lov av 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom mv. (industrikonsesjonsloven).

• Lov av 14. desember 1917 nr. 17 om vassdragsreguleringer (vassdragsreguleringsloven).

• Lov av 12. juni 1931 nr. 1 i henhold til konvensjonen mellom Norge og Sverige om visse spørsmål vedrørende vassdragsretten av 11. mai 1929.

• Lov av 15. mars 1940 nr. 3 om vassdragene (vassdragsloven). Vassdragsloven vil bli avløst av ny vannressurslov lagt frem for Stortinget 19. mars 1999.

• Lov av 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring omsetting og fordeling av energi mm (energiloven).

Forvaltningen av disse lovene er tillagt Olje- og energidepartementet og Norges vassdrags- og energidirektorat. Særlig konsesjonsbehandling knyttet til lovene er en viktig arbeidsoppgave. Vanlig saksgang er at Norges vassdrags- og energidirektorat forbereder konsesjonsbehandlingen ved å sende konsesjonssøknader til berørte parter og innstille overfor departementet. For energilovens vedkommende er Norges vassdrags- og energidirektorat delegert myndighet til å gi konsesjoner vedrørende elektriske anlegg, herunder kraftledninger. I disse sakene er departementet klageinstans. Når det gjelder vedtak om ekspropriasjon etter oreigningsloven (som konsesjonsmyndighet for søknader om anlegg og drift av kraftledninger) har Olje- og energidepartementet/Norges vassdrags- og energidirektorat myndighet til å fatte vedtak. (Fylkesmannen er bemyndiget til å fatte vedtak hva angår kraftledninger med lavere spenning enn 22 kV.)

Når det gjelder søknader etter vassdragslovgivningen, gjennomfører Norges vassdrags- og energidirektorat den forberedende konsesjonsbehandlingen og sender deretter sin innstilling til departementet. Saken avgjøres til slutt av Kongen etter at de i enkelte tilfelle også har vært forelagt Stortinget. Både kommuner og fylkeskommuner er høringsinstans i konsesjonssakene. Det vises for øvrig til omtale under Miljøverndepartementet om kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver som planmyndighet.

14.15 Samferdselsdepartementet

14.15.1 Saker etter samferdselsloven

Samferdselsloven av 4. juni 1976 nr. 63 løyveregulerer store deler av den innenlandske vegtransporten. I tillegg er det løyveplikt for persontransport i rute med fartøy.

Ansvarsforholdet for administrasjon av ulike løyver til lands og til sjøs fremgår av tabellen nedenfor. Som det fremgår av tabellen ligger ansvaret for løyveordningen dels på fylkeskommunenivå, dels på departementsnivå.

Finansiering

Fylkeskommunene må finansiere sitt arbeid over de frie inntektene.

14.15.2 Vegene

Formålet med vegloven av 21. juni 1963 nr. 23 er å sikre planlegging, bygging, vedlikehold og drift av offentlige og private veger. Det offentlige vegnettet er tredelt - riksveger, fylkesveger og kommunale veger, jf. vegloven § 9. Det vises til kapittel 10. 3 og 10.5 for en nærmere omtale av planprosessene knyttet til veginvesteringer.

Kommunen

Kommunen har ansvaret for kommunale veger.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har forvaltningsansvaret for fylkeskommunale veger. De fylkesvise statlige vegkontorene ivaretar de praktiske vegoppgavene for fylkeskommunen.

Staten – Vegdirektoratet/vegsjefene i fylkene

Vegdirektoratet og de fylkesvise vegsjefene har ansvaret for riksvegnettet. Vegloven § 9 hjemler delegasjon av riksvegmyndighet til fylkeskommunene og kommunene, men slik delegasjon har hittil ikke skjedd.

Videre ivaretar de fylkesvise vegkontorene de praktiske oppgavene for fylkesvegene på vegne av fylkeskommunen.

Når det gjelder klageordningen for enkeltvedtak fattet etter vegloven, er hovedregelen at de alminnelige reglene i forvaltningsloven følges. Forvaltningslovens regler medfører at det klages enten innenfor kommunen, fylkeskommunen eller staten for henholdsvis kommunale veger, fylkeskommunale veger eller riksveger.

– Fylkesmannen

Fylkesmannen er klageinstans for vedtak i alle avkjørselssaker i riksvegsammenheng.

Finansiering

Kommunene finansierer kommunale veger av sine frie inntekter. Fylkeskommunene finansierer hovedsakelig fylkeskommunale veger med sine frie inntekter, men det gis også tilskudd fra staten i form av øremerkede midler.

14.15.3 Kollektivtransport

Kollektivtransport omfatter i første rekke rutegående persontransport med motorvogn (buss) og fartøy, jernbane, tunnelbane og sporvogn.

Kommunen

Kommunene har ikke direkte ansvar for kollektivtransport. Følgende kommunale ansvarsområder har imidlertid betydning for kollektivtransporttilbudet: Investeringer og vedlikehold i kommunale veger, investeringer og vedlikehold i infrastruktur for kollektivtransport i tilknytning til kommunale veger, f. eks. busslommer og leskur, arealplanlegging og –utvikling.

Fylkeskommunen

Etter samferdselsloven av 4. juni 1976, fastlegger fylkeskommunen overordnede rammer for kollektivdriften slik som offentlige tilskudd, takstnivå, dekning og frekvens av ulike strekninger og fordeling av løyver. Fylkeskommunen er bestillerorgan for kollektivtransport (med unntak av jernbanetransport hvor staten ved Samferdselsdepartementet har bestillerrollen).

Etter jernbaneloven av 11. juni 1993 nr. 100 § 7 annet ledd har fylkeskommunen i de tilfeller hvor den yter tilskudd til lokal jernbane innen et fylke, myndighet til å godkjenne ruteplaner og takster, i stedet for departementet. Slike vedtak om tilskudd, godkjenning av ruteplaner og takster kan ikke påklages til departementet.

Bestemmelsen tilsvarer stort sett samferdselsloven § 24 a nr. 1, som gjelder fylkeskommunens ansvar for lokale rutesamband og lokal godstransport innenfor eget fylke. Dette innebærer at dersom en fylkeskommune ønsker å kjøpe transporttjenester fra en jernbaneoperatør (lokal jernbane, sporveg, tunnelbane eller forstadsbane), har fylkeskommunen også rett til å fastsette de nærmere vilkår for transportens omfang og transportprisene, i den utstrekning den ønsker å regulere dette. Fylkeskommunen har imidlertid ingen plikt til å fastsette slike vilkår, eller til å yte tilskudd til lokale jernbaner.

Fylkeskommunene har ansvaret for investering i og vedlikehold av infrastruktur for kollektivtrafikk i tilknytning til fylkesveger, men det er vegkontorene som ivaretar de praktiske oppgavene i tilknytning til dette.

Fylkeskommunen har etter plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 (omtalt under Miljøverndepartementet) et overordnet ansvar for samferdselplanleggingen i fylket.

Mange fylkeskommuner har valgt å etablere fylkeskommunale administrasjonsselskaper for å ivareta oppgaver knyttet til kollektivtrafikken i fylkene. Selskapenes primæroppgave er å kjøpe/bestille og samordne kollektivtrafikktjenester fra transportselskaper.

Staten – Vegkontorene

Statens vegkontorer har ansvaret for drift av og investeringer i riksvegene og andre anlegg av betydning for kollektivtrafikken som ligger i tilknytning til riksvegene (f. eks. busslommer, leskur, kollektivfelt). Videre har vegkontorene et driftsansvar for fylkesvegene og kollektivanlegg i tilknytning til fylkesvegene.

– Samferdselsdepartementet

Når det gjelder kollektivtransporten på jernbane fastlegger Samferdselsdepartementet overordnete rammer for driften av jernbanen.

Finansiering

Fylkeskommunene utgifter til drift av kollektivtrafikk finansieres over inntektssystemet.

14.15.4 Jernbaneloven

Staten

Den som vil drive jernbanevirksomhet må ha tillatelse fra Samferdselsdepartementet. For å få tilgang til å trafikkere det nasjonale jernbanenettet må en i tillegg ha tillatelse fra Kongen.

For baner som ikke er knyttet til det nasjonale jernbanenettet, er Statens jernbanetilsyn delegert myndighet til å gi tillatelse til å drive jernbanevirksomhet. Statens jernbanetilsyn er for øvrig tillagt myndighet til å godkjenne jernbanenes kjøreveg og rullende materiell, samt føre tilsyn med virksomheten.

Etter jernbaneloven § 7, første ledd, kan Samferdselsdepartementet ved forskrift eller enkeltvedtak fastsette krav om at transportvilkår, billettsystem, takster og ruteplaner, skal være godkjent av departementet, i den utstrekning slike krav ikke er i strid med internasjonale avtaler.

Jernbaneverket er infrastrukturforvalter for det statlige jernbanenettet og fordelingsorgan for sporkapasitet på det nasjonale jernbanenettet, jf. forskrift fastsatt med hjemmel i jernbaneloven.

14.15.5 Vegtrafikk

Vegtrafikkloven av 18. juni 1965 nr. 4 regulerer vegtrafikk, herunder ulike konsekvenser av slik trafikk. Loven er ment å ivareta hensynet til trafikksikkerhet, fremkommelighet og miljø. Også andre lover som bilansvarsloven, bilverkstedsloven, lov om pliktmessig avhold og lov om motorferdsel i utmark regulerer vegtrafikk. Vegtrafikkloven er først og fremst en rammelov, og inneholder fullmakter til å gi nærmere regler om gjennomføring og utfylling av lovens bestemmelser. De fleste reglene er gitt ved forskrift.

Kommunen

Kommunen er gitt myndighet etter vegtrafikkloven til bl.a. å innføre avgiftsparkering med tilhørende gebyr, oppsetting og oppmerking av enkelte skilt og fastsetting av enkelte fartsgrenser på det kommunale vegnettet, treffe midlertidig vedtak om trafikkforbud og innføring av gebyr for bruk av piggdekk på nærmere fastsatt område.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ansvaret for å tilrå og samordne tiltak for å fremme trafikksikkerheten i fylket, jf. vegtrafikkloven § 40 a.

Staten

De fylkesvise vegkontorene innehar bl.a. håndhevingsoppgaver av mer kjøretøyteknisk art, med tilhørende gebyrmyndighet.

Finansiering

Dersom en kommune har innført avgiftsparkering med tilhørende gebyr, tilfaller inntektene kommunen. Utgiftene til ordningen forutsettes dekket gjennom inntektene fra ordningen.

Ved eventuell innføring av gebyr for bruk av piggdekk i en kommune, er inntektene forutsatt å tilfalle kommunen. Utgifter dekkes gjennom inntektene. Øvrige kommunale og fylkeskommunale oppgaver finansieres over de frie inntektene.

14.16 Sosial- og helsedepartementet

14.16.1 Kommunehelsetjenesten

Kommunens ansvar for primærhelsetjenesten følger av lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66.

Kommunen

I kommunehelsetjenesteloven heter det i § 1-1 at:

”Landets kommuner skal sørge for nødvendig helsetjeneste for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen. Kommunens helsetjeneste omfatter offentlig organisert helsetjeneste som ikke hører under stat eller fylkeskommune, og privat helsevirksomhet som drives i henhold til avtale med kommunen som nevnt i § 4-1.”

§ 1-3 første ledd i loven angir at:

”Kommunens helsetjenester skal omfatte følgende oppgaver:

1. Fremme helse og forebyggelse av sykdom, skade eller lyte. Tiltak med dette for øye organiseres som

   a. miljørettet helsevern 2

   b. helsestasjonsvirksomhet

   c. helsetjenester i skoler

   d. opplysningsvirksomhet

   e. helsetjenester for innsatte i de kommuner der det ligger anstalter under fengselsvesenet.

2. Diagnose og behandling av sykdom, skade eller lyte

3. Medisinsk habilitering og rehabilitering

4. Pleie og omsorg”

Det spesifiseres videre i § 1-3 andre ledd at kommunen skal sørge for følgende deltjenester: Allmennlegetjeneste, herunder en fastlegeordning og legevaktordning, fysioterapitjeneste, sykepleie, herunder helsesøstertjeneste og hjemmesykepleie, jordmortjeneste, sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie og medisinsk nødmeldetjeneste.

Det følger av § 2-1 at:

”Enhver har rett til nødvendig helsehjelp i den kommunene der han eller hun bor eller midlertidig oppholder seg.”

Forvaltningslovens regler gjelder for vedtak om hjemmesykepleie og plass i sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie, men ikke for vedtak om andre kommunehelsetjenester. Den som søker helsehjelp, kan påklage avgjørelsen etter § 2-1 til det organ kommunestyret bestemmer. Går avgjørelsen klageren imot eller avvises klagen, kan det klages til fylkeslegen, jf. § 2-4.

I § 1-4 femte ledd heter det at kommunen skal samarbeide med fylkeskommune og stat slik at helsetjenesten i landet best mulig kan virke som en enhet.

Enhver kommune plikter å medvirke til undervisning og praktisk opplæring av helsepersonell, jf. § 6-1. Videre skal kommunen sørge for at dens ansatte helsepersonell får påkrevet videre- og etterutdanning, jf. § 6-2.

For å sikre befolkningen en best mulig sosialtjeneste og helsetjeneste innen rammen av de foreliggende og påregnelige ressurser, er kommunestyret etter lov om planlegging av helse- og sosialtjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 68 pålagt å utarbeide en plan for sosiale tjenester og helsetjenester. Tidligst mulig under planbehandlingen skal kommunen utarbeide og gjøre kjent forslag til løsning av spørsmålet i planarbeidet som bør gjøres til gjenstand for nærmere orientering og debatt. Utkast til plan skal sendes fylkeskommunen, berørte statlige organer i fylket og andre berørte til uttalelse, og etter kunngjøring skal utkastet legges ut til offentlig ettersyn. Kommunens plan for sosialtjenesten og helsetjenesten og kommuneplaner etter plan- og bygningsloven skal samordnes.

Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr. 15 § 3 pålegger at:

”Enhver som yter helsetjeneste skal etablere internkontrollsystem for virksomheten og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift.”

Det innebærer at kommunen skal føre internkontroll med sin virksomhet innenfor helseområdet.

Staten – Fylkeslegen

I tillegg til at fylkeslegen er klageinstans etter kommunehelsetjenesteloven § 2 skal fylkeslegen føre tilsyn med alt helsevesen og alt helsepersonell i fylket, jf. § 2 i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten. Videre skal fylkeslegen gjennom råd, veiledning og opplysning medvirke til at befolkningens behov for helsetjenester blir dekket, og til at lover, forskrifter og retningslinjer for helsetjenesten blir kjent og overholdt. Fylkeslegen skal holde Statens helsetilsyn orientert om helseforholdene i fylket og om forhold som innvirker på disse.

Fylkeslegen skal påse at alle som yter helsetjenester har etablert internkontrollsystem og fører kontroll med sin egen virksomhet på en slik måte at det kan forebygge svikt i helsetjenesten, jf. § 3 i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten.

– Statens helsetilsyn

Statens helsetilsyn skal etter tilsynsloven § 1 ha det overordnede faglige tilsyn med helsetjenesten i landet, og skal utøve myndighet i samsvar med det som er bestemt ved lov, forskrift eller pålegg fra departementet.

Etter kommunehelsetjenesteloven § 6-3 skal Statens helsetilsyn føre medisinskfaglig tilsyn med at kommunene fremmer helsetjenestens formål på en forsvarlig og hensiktsmessig måte, og se til at lover og forskrifter for helsetjenesten blir kjent og overholdt.

Videre hjemler § 6-3 tilsynsloven § 5 en adgang for Statens helsetilsyn til å gi pålegg om å rette på forholdene hvis virksomhet innen helsetjenesten drives på en måte som kan ha skadelige følger for pasienter eller på annen måte er uheldig eller uforsvarlig. Tilsvarende bestemmelse er gitt i kommunehelsetjenesteloven § 6-3 for helsetjenester i kommunene.

– Sosial- og helsedepartementet

§ 1-1a i kommunehelsetjenesteloven inneholder bestemmelser om legefordeling til kommunehelsetjenesten. Det heter der at departementet hvert år fastsetter en samlet ramme for antall nye legestillinger som kan opprettes i kommunehelsetjenesten og antall nye avtalehjemler for privat allmennlegevirksomhet, jf. § 4-1.

Departementet kan påby samarbeid mellom kommuner når det finnes påkrevet for en tilfredsstillende løsning av oppgaver innen helsetjenesten, og om nødvendig gi regler for dette, herunder også om fordeling av utgifter, jf. § 1-5.

Dersom kommuner som samarbeider om helsetjenester ikke blir enige kan hver av dem kreve at saken blir løst ved voldgift eller megling avhengig av type sak. §§ 6-4 og 6-5 inneholder bestemmelser om voldgift og megling, herunder departementets rolle.

Dersom det er innsigelser fra fylkeskommunen eller fra berørt statlig fagmyndighet i fylket mot kommunenes plan for sosiale tjenester og helsetjenester, og det ikke lykkes å løse tvisten ved forhandlinger, skal saken avgjøres av departementet, jf. § 5 i lov om planlegging av helse- og sosialtjenesten i kommunene. Departementet kan bestemme at to eller flere kommuner skal samarbeide om løsning av særlige oppgaver innen sosialtjenesten og helsetjenesten.

Finansiering

Loven slår i § 5-1 fast at:

”Kommunen skal dekke utgiftene ved helsetjeneste den har ansvaret for”.

§ 5-2 i loven fastslår at:

”Staten yter årlig rammetilskudd til delvis dekning av kommunens utgifter til helsetjenesten. Tilskuddet inngår i det samlede rammetilskuddet til kommunenes helse- og sosialtjeneste.”

Til berørte kommuner yter dessuten staten årlig et særskilt tilskudd til fengselshelsetjenesten.

14.16.2 Sosialtjenesten

Sosialtjenesten reguleres gjennom lov om sosiale tjenester av 13. desember 1991 nr. 81.

Kommunen

Ansvaret for sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester er som hovedregel lagt til kommunene, jf. § 2-1. Ansvaret gjelder de generelle oppgavene som forebyggende virksomhet, samarbeid med andre deler av forvaltningen og frivillige organisasjoner, boliger til vanskeligstilte og informasjon (kapittel 3), de sosiale tjenestene (kapittel 4), økonomiske stønad (kapittel 5) og særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere (kapittel 6) og regler om begrensninger og kontroll med bruk av tvang overfor personer med psykisk utviklingshemming (kapittel 6A).

Av § 4-1 fremgår det at:

”Sosialtjenesten skal gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer.”

§ 4-2 angir at:

”De sosiale tjenester skal omfatte:

1. praktisk bistand og opplæring til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker

2. avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid

3. støttekontakt for personer og familier som har behov for dette på grunn av funksjonshemming, alder eller sosiale problemer

4. plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til dem som har behov for det på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker

5. lønn til personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid.”

Det følger av § 4-3 at:

”De som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har krav på hjelp etter § 4-2 bokstav a-d.”

Videre er sosialtjenesten i henhold til § 4-5 forpliktet til å finne midlertidig husvære for dem som ikke klarer det selv.

Etter § 5-1 skal kommunen gi økonomisk stønad til de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter.

Etter § 6-1 skal kommunen gjennom råd, veiledning og hjelpetiltak hjelpe den enkelte til å komme bort fra misbruk av alkohol eller andre rusmidler.

Kapittel 7 i sosialtjenesteloven omhandler institusjoner og boliger med heldøgns omsorgstjenester. Det fremgår av § 7-5 at:

”Kommunen har ansvaret for planlegging, etablering og drift av boliger med heldøgns omsorgstjenester for dem som på grunn av alder, funksjonshemming eller av andre årsaker har behov for det.”

Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av sosialtjenestens personell, jf. § 2-3.

For å sikre befolkningen en best mulig sosialtjeneste og helsetjeneste innen rammen av de foreliggende og påregnelige ressurser, er kommunestyret etter lov om planlegging av helse- og sosialtjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 68 pålagt å utarbeide en plan for sosiale tjenester og helsetjenester. Tidligst mulig under planbehandlingen skal kommunen utarbeide og gjøre kjent forslag til løsning av spørsmålet i planarbeidet som bør gjøres til gjenstand for nærmere orientering og debatt. Utkast til plan skal sendes fylkeskommunen, berørte statlige organer i fylket og andre berørte til uttalelse, og etter kunngjøring skal utkastet legges ut til offentlig ettersyn. Kommunens plan for sosialtjenesten og helsetjenesten og kommuneplaner etter plan- og bygningsloven skal samordnes.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen er i henhold til § 2-4 i sosialtjenesteloven ansvarlig for de oppgaver den er pålagt etter §§ 7-1 til 7-4. Dette omfatter ansvaret for etablering og drift av institusjoner med tilknyttede spesialisttjenester for omsorg for og behandling av rusmiddelmisbrukere, jf. § 7-1. Fylkeskommunen er pålagt å utarbeide en plan for løsningen av de oppgaver som er nevnt i § 7-1, jf. § 7-2.

Staten – Fylkesmannen

Fylkesmannen skal føre tilsyn med institusjoner og boliger med heldøgns omsorgstjenester, jf. sosialtjenesteloven §§ 7-9 og 7-10. Finner fylkesmannen at institusjonen eller boligen drives uforsvarlig, kan han gi pålegg om å rette forholdet.

Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak som fattes av den kommunale sosialtjenesten, jf. sosialtjenesteloven § 8-6. Fylkesmannen kan prøve alle sider av vedtaket, jf. § 8-7. Når det gjelder prøvingen av det frie skjønn, kan fylkesmannen likevel bare endre vedtaket når skjønnet er åpenbart urimelig.

Fylkesmannen skal som overordnet instans gi kommunene veiledning om lov om sosiale tjenester.

– Fylkesnemnda for sosiale saker

I hvert fylke skal det være en nemnd som skal avgjøre saker om tiltak for rusmiddelmisbrukere etter § 6-2 og § 6-2 a, jf. § 9-1. Fylkesmannen skal være sekretariat for fylkesnemnda. Nemndas vedtak kan bringes inn for herreds- eller byretten, jf. § 9-10. Fylkesnemnda for sosiale saker er også klageinstans for vedtak om bruk av tvang m.m. etter sosialtjenesteloven kapittel 6A, jf. § 6A-8 tredje ledd.

– Sosial- og helsedepartementet

Departementet har generelt ansvar for å føre tilsyn med at lovverket blir anvendt riktig og i tråd med lovens formål, og for å gjennomføre nødvendige endringer i regelverket, gi retningslinjer, ta initiativ til at det blir satt i gang forskning, sørge for at det finnes et forsvarlig tilbud for utdanning av personale og at de som skal anvende loven ellers får forsvarlig veiledning og sørge for at det blir utarbeidet informasjonsmateriell, jf. § 2-5.

Dersom det er innsigelser fra fylkeskommunen eller fra berørt statlig fagmyndighet i fylket mot kommunenes plan for sosiale tjenester og helsetjenester, og det ikke lykkes å løse tvisten ved forhandlinger, skal saken avgjøres av departementet, jf. § 5 i lov om planlegging av helse- og sosialtjenesten i kommunene. Departementet kan bestemme at to eller flere kommuner skal samarbeide om løsning av særlige oppgaver innen sosialtjenesten og helsetjenesten.

Finansiering

Den enkelte kommune skal sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester og sette i verk de tiltak som kommunen har ansvaret for, jf. § 11-1.

Etter § 11-2 kan kommunen pålegge den som mottar tjenester å dekke kostnadene helt eller delvis. Kostnadsdekning kan bare kreves innenfor rammen av vedkommendes inntekter, og slik at vedkommende beholder tilstrekkelig til å dekke personlige behov og bære sitt ansvar som forsørger.

Den enkelte fylkeskommune skal sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester og sette i verk de tiltak som fylkeskommunen har ansvar for, jf. § 11-3.

I henhold til § 11-4 skal den kommunen som har søkt om inntak for en person i institusjon yte delvis refusjon av oppholdsutgifter til fylkeskommunen etter satser som fastsettes i forskrifter gitt av Kongen. Det kan også fastsettes satser for kommunal refusjon ved inntak i tilknyttet spesialisttjeneste. Kongen kan gi forskrifter om dette.

Det følger av § 11-6 at:

”Staten yter årlig rammetilskudd til delvis dekning av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter. Tilskuddene fordeles gjennom inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene etter regler gitt av Kongen.”

Videre bevilges det øremerkede tilskudd over Sosial- og helsedepartementets budsjett til sosialtjenesten. Rundskriv I-1/2000 gir oversikt over sentrale øremerkede tilskuddsordninger til psykiatri, pleie-, omsorgs- og sosiale tjenester som Sosial- og helsedepartementet administrerer for budsjettåret 2000. Fylkesmannen og fylkeslegen har for en del av ordningene en sentral rolle i oppfølging, vurdering og utbetaling av tilskuddene.

14.16.3 Sykehustjenester

Lov av 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. fastsetter hvem som har ansvaret for å sørge for et tilbud av spesialisthelsetjenester og stiller krav til dem som yter denne typen tjenester.

Spesialisthelsetjenesteloven § 1-2 angir at loven gjelder for spesialisthelsetjeneste, og at departementet ved forskrift eller i det enkelte tilfelle kan bestemme hva som er spesialisthelsetjeneste. Det tas sikte på at spesialisthelsetjenesteloven skal tre i kraft 1. januar 2001. Frem til loven trer i kraft gjelder lov om sykehus mv. av 19. juni 1969 nr. 57. Omtalen nedenfor av oppgavefordelingen bygger på spesialisthelsetjenesteloven.

Fylkeskommunen

I henhold til § 2-1 skal fylkeskommunen sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted i fylket tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon, herunder sykehustjenester, medisinske laboratorietjenester, radiologiske tjenester og akuttmedisinsk beredskap, inklusive medisinsk nødmeldetjeneste og ambulansetjeneste med bil og eventuelt båt.

§ 2-3 i loven pålegger en plikt til at helsetjenestene som ytes i henhold til loven, skal være forsvarlige. § 3 i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr. 15 pålegger at enhver som yter helsetjeneste skal etablere internkontrollsystem for virksomheten og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift. Det innebærer at fylkeskommunen skal føre internkontroll med sin virksomhet innenfor helseområdet.

Fylkeskommunene kan inngå avtaler med en eller flere kommuner eller fylkeskommuner eller med staten for å løse oppgavene de er pålagt i loven. Fylkeskommunen kan også inngå avtale med private tjenesteytere.

Regionale helseutvalg

Landet er inndelt i helseregioner. Kongen har bestemt følgende inndeling:

• Helseregion Sør: Vestfold, Buskerud, Telemark, Aust-Agder, Vest-Agder

• Helseregion Øst: Oslo, Akershus, Østfold, Hedmark, Oppland

• Helseregion Vest: Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane

• Helseregion Midt-Norge: Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag

• Helseregion Nord: Nordland, Troms, Finnmark.

Fylkeskommunene som utgjør en helseregion skal etablere et regionalt helseutvalg for samarbeid om spesialisthelsetjenesten innen regionen, jf. § 5-2. Det regionale helseutvalget skal på vegne av fylkeskommunene i regionen utarbeide regional helseplan. Det skal fremgå av den regionale helseplanen hvilke institusjoner og tjenester den enkelte fylkeskommune er ansvarlig for og skal yte tilskudd til, jf. § 5-3.

Staten – Statens helsetilsyn/Fylkeslegen

Fylkeslegen skal føre tilsyn med alt helsevesen og alt helsepersonell i fylket, jf. § 2 i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten. Videre skal fylkeslegen gjennom råd, veiledning og opplysning medvirke til at lover, forskrifter og retningslinjer for helsetjenesten blir kjent og overholdt.

Fylkeslegen skal holde Statens helsetilsyn orientert om helseforholdene i fylket og om forhold som innvirker på disse.

Fylkeslegen skal påse at alle som yter helsetjenester har etablert internkontrollsystem og fører kontroll med sin egen virksomhet på en slik måte at det kan forebygge svikt i helsetjenesten, jf. § 3 i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten.

Dersom helsetjenester som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven drives på en måte som er i strid med loven eller bestemmelser gitt i medhold av den, og driften antas å kunne ha skadelige følger for pasienter, kan Statens helsetilsyn gi påbud om å rette forholdene, jf. § 8-1 i lov om spesialisthelsetjenesten m.m.. Statens helsetilsyn kan om nødvendig, stenge helseinstitusjonen.

– Sosial- og helsedepartementet

Den regionale helseplan, jf. ovenfor, skal vedtas av departementet. Sykehus må godkjennes av departementet før det kan yte helsetjenester, jf. § 4-1. Departementet kan gi forskrift om at det kreves godkjenning av departementet for andre helseinstitusjoner og helsetjenester enn sykehus, vesentlige endringer i helseinstitusjoner og tjenestetilbud som har godkjenning og eventuelt knytte vilkår til godkjenningen.

I henhold til spesialisthelsetjenesteloven § 2-4 kan departementet ved forskrift eller i det enkelte tilfelle gi bestemmelser om oppgaver for og oppgavefordeling mellom sykehus; herunder lands-, flerregionale og regionale funksjoner, anskaffelse og bruk av medisinsk-teknisk utstyr ved sykehus, bruk av metoder for undersøkelse og behandling ved sykehus.

Staten skal sørge for at allmennheten tilbys luftambulansetjeneste og kan inngå avtale med offentlige eller private ambulanseutøvere. Luftambulansetjenesten skal drives i samarbeid med de berørte fylkeskommuner.

Departementet kan hvert år fastsette antall nye spesialistlegestillinger og avtalehjemler for privat spesialistpraksis som skal opprettes for hver medisinsk spesialitet, jf. § 5-5. Dette gjelder for institusjoner og tjenester som inngår i den enkelte regionale helseplan og statlige institusjoner og tjenester. Antall nye stillinger og avtalehjemler angis som en samlet ramme for hver enkelt helseregion. De regionale helseutvalg fordeler de enkelte stillinger og avtalehjemler.

Finansiering

Etter § 6-1 skal utgiftene forbundet med helseinstitusjon eller annen virksomhet som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven, dekkes av den som eier den aktuelle virksomheten. Fylkeskommunen skal dekke godkjente utgifter til drift og vedlikehold av private institusjoner og tjenester som i henhold til regional helseplan, er fylkeskommunens ansvar. Utgiftene til privat praksis som drives i henhold til avtale med fylkeskommunen skal dekkes etter nærmere avtale mellom den privatpraktiserende og fylkeskommunen.

§ 6-2 i loven fastslår at staten yter årlig rammetilskudd til delvis dekning av fylkeskommunens utgifter. Tilskuddet fordeles gjennom inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene.

Innsatsstyrt finansiering ble innført for somatiske sykehus fra 1. juli 1997. Finansieringsordningen omfattet i utgangspunktet pasienter behandlet ved innleggelse. Fra 1. januar 1999 har i tillegg pasienter behandlet med dagkirurgi og enkelte dagmedisinske prosedyrer vært omfattet. Ordningen innebærer at staten refunderer antall pasientbehandlinger med en aktivitetsbasert andel, differensiert på ulike pasientgrupper i henhold til et klassifiseringssystem (DRG 3), som klassifiserer pasienter etter sykdomstype og behandlingsomfang. Finansieringsordningen er basert på at fylkeskommunen har eier- og driftsansvar for sykehus, og refusjonene utbetales til fylkeskommunen. Den aktivitetsbaserte refusjonsandelen for 2000 er 50 prosent av full DRG-pris.

I tillegg til rammetilskuddet og den innsatsstyrte finansieringen, mottar fylkeskommunene øremerkede tilskudd til spesielle handlingsprogram.

Staten gir tilskudd til drift av regionsykehus og sykehus med universitetsklinikkfunksjoner, jf. § 6-4 til delvis dekning av sykehusets driftsutgifter og de merutgifter som følger av utdanning, forskning og særlige funksjoner ved vedkommende institusjon.

Staten dekker delvis utgiftene til renter og avdrag av godkjente kostnader for byggearbeider som inngår i regional helseplan.

14.16.4 Psykiatri

De særskilte bestemmelser som omhandler de psykiatriske spesialisthelsetjenestene er regulert i lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykisk helsevernloven) av 2. juli 1999 nr. 62. Loven erstatter lov om psykisk helsevern av 28. april 1961 nr. 2. Psykisk helsevernloven er en særlov i forhold til lov om spesialisthelsetjenester av 2. juli 1999. Organisatoriske og administrative bestemmelser er inntatt i spesialisthelsetjenesteloven. Det tas sikte på at psykisk helsevernloven skal tre i kraft ved årsskiftet 2000/2001.

Kommunen

Psykisk helsevernloven er en spesialisthelsetjenestelov, og kommunene faller derfor utenfor det denne loven regulerer. Når det gjelder kommunenes ansvar for mennesker med psykiske lidelser følger det bestemmelsene i kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Denne pasient-/klientgruppe er ikke særskilt nevnt i disse lovene, men skal behandles på linje med alle andre.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunens ansvar for psykiatriske spesialisthelsetjenester er regulert i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1. For øvrig vises det til beskrivelsen av fylkeskommunens ansvar under omtalen av sykehustjenester.

Regionalt helseutvalg

Det vises til beskrivelsen av regionalt helseutvalg under omtalen av sykehustjenester.

Staten – Statens helsetilsyn/Fylkeslegen

Det vises til beskrivelsen under omtalen av sykehustjenester.

Vedtak om tvungen legeundersøkelse, jf. § 3-4 og 3-5 i psykisk helsevernloven kan påklages til fylkeslegen uten oppsettende virkning.

I henhold til § 3-11 i psykisk helsevernloven kan Statens helsetilsyn etter klage i noen tilfelle endre kontrollkommisjonens vedtak om ikke å innlegge en person som søkes overført fra annen institusjon eller anstalt.

– Kontrollkommisjon

Psykisk helsevernloven § 6-1 bestemmer at det skal være en kontrollkommisjon der hvor noen er under psykisk helsevern. Kommisjonen skal treffe de avgjørelser som særlig er tillagt den etter nærmere regler gitt av departementet. I den utstrekning det er mulig, skal kontrollkommisjonen også føre den kontroll den finner nødvendig for pasientenes velferd. Kontrollkommisjonen er uavhengig i sin virksomhet.

Nærmere omtale av kontrollkommisjonen fremgår av kapittel 6 i psykisk helsevernloven.

– Sosial- og helsedepartementet

Det vises til beskrivelsen under omtalen av sykehustjenester.

Den enkelte kontrollkommisjon oppnevnes av Sosial- og helsedepartementet, som også bestemmer hvilket område som skal være tillagt hver kommisjon.

Finansiering

Etter § 6-1 skal utgiftene forbundet med helseinstitusjon eller annen virksomhet som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven, dekkes av den som eier den aktuelle virksomheten. Fylkeskommunen skal dekke godkjente utgifter til drift og vedlikehold av private institusjoner og tjenester som i henhold til regional helseplan, er fylkeskommunens ansvar. Utgiftene til privat praksis som drives i henhold til avtale med fylkeskommunen skal dekkes etter nærmere avtale mellom den privatpraktiserende og fylkeskommunen.

§ 6-2 i loven fastslår at staten yter årlig rammetilskudd til delvis dekning av fylkeskommunens utgifter. Tilskuddet fordeles gjennom inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. I tillegg til rammetilskuddet mottar fylkeskommunene øremerkede tilskudd til spesielle handlingsprogram.

Staten dekker utgiftene til kontrollkommisjonenes virksomhet, jf. § 6-8 i spesialisthelsetjenesteloven.

14.16.5 Lov om helsepersonell

Lov om helsepersonell mv. av 2. juli 1999 nr. 64 erstatter ni lover og flere forskrifter om godkjenning av helsepersonellgrupper. Den nye loven regulerer helsepersonellets plikter og ansvar. Loven omhandler ikke organisatoriske og administrative bestemmelser som berører oppgavefordelingen på kommune- og fylkeskommunenivå.

I henhold til § 68 i loven skal det opprettes en klagenemnd for helsepersonells klage på vedtak om reaksjoner (Statens helsepersonellnemnd). Nemnden skal være et uavhengig organ med helsefaglig og juridisk ekspertise.

14.16.6 Lov om pasientrettigheter

Formålet med lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr. 63 er å bidra til å sikre befolkningen lik tilgang på helsehjelp av god kvalitet ved å gi pasienter rettigheter overfor helsetjenesten. Det tas sikte på at pasientrettighetsloven skal tre i kraft ved årsskiftet 2000/2001.

Kapittel 2 i loven omhandler retten til helsehjelp. Bestemmelsene omfatter rett til nødvendig helsehjelp, rett til vurdering, rett til fornyet vurdering, rett til valg av sykehus og rett til individuell plan. I henhold til § 2-4 vil pasienten når loven trer i kraft ha rett til å velge på hvilket offentlig sykehus eller distriktspsykiatrisk senter behandlingen skal foretas. Dette gjelder ikke behandling innen barne- og ungdomspsykiatrien. Videre kan ikke pasienten velge behandlingsnivå. Kommunene og fylkeskommunene er ansvarlig for å oppfylle pasientrettighetene i forhold til henholdsvis primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Pasientrettighetsloven inneholder i begrenset grad bestemmelser som berører oppgavefordelingen på kommune- og fylkeskommunenivå. Selve oppgavefordelingen følger av kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og psykiatriloven. De bestemmelser i pasientrettighetsloven som gjelder oppgavefordeling er knyttet til klagebehandling og pasientombud.

Staten – Fylkeslegen

Dersom den som yter helsehjelp, avviser anmodning om oppfyllelse av rettighet etter § 7-1 eller mener at rettighetene er oppfylt, kan det klages til fylkeslegen.

Fylkeskommunen

I henhold til § 8-2 skal alle fylkeskommuner ha et pasientombud. Pasientombudets arbeidsområde omfatter offentlige spesialisthelsetjenester. Pasientombudet skal arbeide for å ivareta pasientenes behov, interesser og rettssikkerhet overfor helsetjenesten, og for å bedre kvaliteten i helsetjenesten.

Finansiering

Fylkeskommunene må dekke sine utgifter til pasientombud av sine frie inntekter.

14.16.7 Miljørettet/forebyggende forvaltning

14.16.8 Tannhelse

Tannhelsetjenesten reguleres gjennom lov om tannhelsetjeneste av 3. juni 1983 nr. 54.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten. Den offentlige tannhelsetjenesten omfatter tannhelsetjeneste som utføres på gruppene som er nevnt i § 1-3 enten av fylkeskommunens ansatte eller av privatpraktiserende tannlege som har inngått avtale med fylkeskommunen etter § 4-1.

I henhold til § 1-3 skal den offentlige tannhelsetjenesten gi et regelmessig og oppsøkende tilbud til; barn og ungdom fra fødsel til og med det året de fyller 18 år, psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon, grupper av eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie, ungdom som fyller 19 eller 20 år i behandlingsåret og andre grupper som det er fattet vedtak om i godkjent plan, jf. § 1-4.

Fylkeskommunen skal etter § 1-1 sørge for at tannhelsetjenester, herunder spesialisttjenester, i rimelig grad er tilgjengelige for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket. Fylkeskommunen skal således gjennom den offentlige tannhelsetjeneste, også yte tjenester til den voksne befolkningen utover de prioriterte grupper under § 1-3 i områder med begrenset tilgang på privatpraktiserende tannleger. Pasienter som ikke er prioritert i § 1-3, men som allikevel får behandling i den offentlige tannhelsetjeneste, skal betale for behandlingen i henhold til takster for den offentlige tannhelsetjeneste. Videre skal den organisere forebyggende tiltak for hele befolkningen.

Fylkeskommunen har ansvaret for planlegging og samordning av den offentlige tannhelsetjenesten og privatpraksis. Fylkeskommunen skal ansette fylkestannlege. Enhver fylkeskommune plikter å medvirke til undervisning og praktisk opplæring av tannhelsepersonell, herunder også videre- og etterutdannelse.

Staten – Fylkeslegen

Fylkeslegen behandler klager etter tannhelsetjenesteloven, jf. § 2-3.

I medhold av § 6-2 skal fylkeslegen føre tilsyn med at fylkeskommunene fremmer tannhelsetjenestens formål på forsvarlig og hensiktsmessig måte, og se til at lover og forskrifter for tannhelsetjenesten blir kjent og overholdt.

Finansiering

Kapittel 5 i loven omhandler utgiftsspørsmål. Fylkeskommunen skal dekke utgifter ved den offentlige tannhelsetjenesten. Staten yter årlig tilskudd til delvis dekning av fylkeskommunenes utgifter. Tilskuddet fordeles gjennom inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene.

14.16.9 Alkohollovgivningen

Lov av 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. (alkoholloven) regulerer i hovedsak tilvirkning, innførsel, utførsel og all omsetning av drikker som inneholder alkohol.

Kommunen

Kommunen er bevillingsmyndighet for salg og skjenking av alkoholholdig drikk med mindre det gis statlig bevilling etter alkohollovens kapittel 5, jf. alkoholloven § 1-7. De viktigste kommunale vedtakene etter alkoholloven gjelder tildeling, fornyelse og inndragning av bevilling, og fastsettelse av salgs- og skjenketider.

Før kommunestyret avgjør søknaden, skal det innhentes uttalelse fra sosialtjenesten og politiet. Det kan også innhentes uttalelse fra skatte- og avgiftsmyndighetene. I kommuner som har militær øvingsplass, skal uttalelse innhentes fra vedkommende militære avdeling.

Kommunen skal utarbeide en alkoholpolitisk handlingsplan, jf. § 1-7d. Kommunen er videre ansvarlig for kontroll med utøvelsen av egne bevillinger og statlige bevillinger etter § 5-3 første ledd, jf. § 1-9.

Kommunene har ansvaret for å gjennomføre kunnskapsprøver om alkoholloven for styrere og stedfortredere ved salgs- og skjenkesteder med kommunal bevilling, jf. § 1-7c.

Staten – Fylkesmennene

Sosial- og helsedepartementet er bevillingsmyndighet for statlige skjenkebevillinger etter lovens kapittel 5. Myndigheten til å gi statlige bevillinger til skip etter § 5-2 er delegert til fylkesmannen.

Fylkesmannen er klageinstans for kommunens enkeltvedtak etter § 1-8 og kapittel 4, 5 og 7, jf. § 1-16. Fylkesmannens kompetanse er begrenset til å prøve om et vedtak er innholdsmessig lovlig, er truffet av rette organ og om det er blitt til på lovlig måte. Fylkesmennene skal videre veilede kommunene.

Fylkesmennene har ansvaret for å gjennomføre kunnskapsprøver om alkoholloven for styrere og stedfortredere ved skjenkesteder med statlig bevilling, jf. § 1-7c.

– Rusmiddeldirektoratet

Sosial- og helsedepartementet er bevillingsmyndighet for bevilling til tilvirkning og engrossalg av alkoholholdig drikk, jf. §§ 3A-1 og 6-1. Denne myndigheten er delegert til Rusmiddeldirektoratet, som også er delegert andre oppgaver på lovens område.

Finansiering

Oppgaver i tilknytning til behandling av søknader om kommunal bevilling og kontroll med utøvelsen finansieres av kommunens frie inntekter. For statlig og kommunal skjenkebevilling, og for kommunal bevilling til salg av øl, skal det imidlertid betales et bevillingsgebyr som er knyttet til omsatt varemengde i liter og som beregnes etter satser fastsatt av Sosial- og helsedepartementet i forskrift. Gebyrene tilfaller kommunen, med unntak av statlig skjenkebevilling til tog, fly og skip samt sikkerhetsgraderte befalsmesser, som tilfaller statskassen.

14.16.10 Folketrygden

Trygdeetaten, som består av Rikstrygdeverket, fylkestrygdekontorer, hjelpemiddelsentraler og trygdekontorer, har som hovedoppgave å sikre rettighetene til enkeltmennesker gjennom forvaltning av trygde- og bidragslovene. Videre har oppfølging av sykemeldte vært et av de mest sentrale satsingsområder i trygdeetaten i flere år. Dette arbeidet har som mål å bidra til å begrense sykefraværet, særlig langtidsfraværet, styrke rehabiliteringen og stabilisere tilgangen av uførepensjonister. Trygdeetaten er statlig. Av folketrygdlovens kapittel 20 går det frem at det skal være et eget trygdekontor i alle landets kommuner.

Folketrygdens ytelser kan grovt sett deles i to: Kontantytelser til livsopphold og ytelser til dekning av bestemte utgifter. Den første gruppen kan igjen deles i to. Det er dels snakk om ytelser ved inntektsbortfall som skyldes sykdom, skade eller lyte. Sykepenger, rehabiliteringspenger, uførepensjon og yrkesskadestønad er de viktigste ytelsene her. For det andre er det snakk om ytelser knyttet til bestemte livsfaser. De viktigste ytelsene her er alderspensjon, stønad til enslig mor eller far og etterlattepensjon.

Ytelsene til bestemt utgifter er mange. De viktigste er stønad til bil, tekniske og andre hjelpemidler for funksjonshemmede 4, medisiner på blå resept, refusjoner for besøk hos lege, fysioterapeut og psykolog samt gravferdshjelp.

Trygdekontorene i hver kommune tar seg av den lokale administrasjonen og den direkte kontakten med publikum. De fleste sakene behandles på lokalt nivå. På noen saksområder innstiller trygdekontoret overfor fylkestrygdekontoret. Fylkestrygdekontorene har det administrative ansvaret for trygdekontorene i sitt fylke. Fylkestrygdekontoret, eventuelt Rikstrygdeverket, er ankeinstans. Trygderetten er ankeinstans i siste ledd.

I løpet av de siste årene har enkelte ordninger som finansieres gjennom folketrygden blitt overført til andre departementers ansvarsområder. Dette gjelder bl.a. fødselspenger som er overført til Barne- og familiedepartementet og yrkesrettet attføring som er overført til Arbeids- og administrasjonsdepartement.

Nedenfor følger en oversikt stønadsordninger etc. som ikke følger den alminnelige organiseringen av folketrygden under Sosial- og helsedepartementets område.

15 Regional og lokal statsforvaltning

I dette kapitlet gis en oversikt over dagens organisering av den regionale og lokale statsforvaltning. Videre gis det en oversikt over utviklingen i antall årsverk fra 1976 til 1999 i utvalgte deler av den regionale og lokale statsforvaltningen.

For en nærmere omtale av forholdet mellom regional statsforvaltning og kommunesektoren vises det til kapittel 7.

15.1 Generelt om regional og lokal statsforvaltning

Regional og lokal statsforvaltning er statlige organer som er direkte eller indirekte instruert av sentrale statlige forvaltningsorganer og med oppgaver og mål innenfor en avgrenset del av landet. I prinsippet betyr det at det er regjeringen som er oppdragsgiver for organet. I praksis er det et departement eller et direktorat som står for den løpende styringen og som definerer innholdet i oppgavene.

De geografiske grensene for de ulike statlige regionale organene varierer, men den viktigste regionale avgrensningen er fylkene. Avgrensingene kan også omfatte flere fylker eller dekke et territorium som er mindre enn fylkene. Det finnes også noen få eksempler på inndelinger som krysser fylkesgrenser. Tilsvarende gjelder lokal statsforvaltning når det gjelder kommunegrensene. I hovedsak er det den enkelte sektors behov og ønsker som har vært avgjørende for den geografiske inndelingen man har i dag.

Det er store forskjeller mellom statsetatene når det gjelder målgruppe for aktiviteten og hvilken type oppgaver som ivaretas av statlig forvaltning på lokalt og regionalt nivå. Hovedtyngden av de regionale og lokale etatene er rettet mot innbyggerne og næringslivet. Langt færre regionale og lokale statsetater har kommuner og fylkeskommuner som direkte målgruppe for aktiviteten. Det er også forskjeller når det gjelder hvor mye regional og lokal stat samarbeider med hverandre og med kommuner og fylkeskommuner i oppgaveløsningen.

15.2 Kort beskrivelse av enkelte regionale og lokale statsorganer

Nedenfor gis en kort beskrivelse av regional og lokal statsforvaltning som har kommuner og fylkeskommuner som en viktig målgruppe og/eller som i stor grad forholder seg til andre statsetater, fylkeskommuner og kommuner. Omtalen av etatene er ordnet etter ansvarlig departement. Fylkesmennene er imidlertid i dette avsnittet gitt en samlet omtale selv om de utfører oppgaver for flere departementer.

15.2.1 Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Arbeidsmarkedsetaten

Arbeidsmarkedsetaten er ledet av Aetat Arbeidsdirektoratet. Etaten består av 18 fylkesarbeidskontorer, 129 arbeidskontorer og 72 avdelingskontorer. I tillegg består arbeidsmarkedsetaten av en rekke spesialenheter som arbeidsrådgivningskontor, arbeidslivstjenesten, senter for yrkesmessig attføring, kontrollenheten for dagpenger, servicesenteret i Mo i Rana, arbeidsmarkedsetatens lønnssentral og drift- og brukerstøttesenter i Steinkjer, EURUS-tjeneste (formidling av arbeidskraft til og fra EØS-land), vikartjeneste og introduksjonsprogram for fremmedspråklige.

Regionalt består arbeidsmarkedsetaten (Aetat) av 18 Aetat arbeidsrådgivningskontor, 18 Aetat arbeidslivstjenestekontor, Aetat senter for yrkesrettet attføring, Aetat dagpengekontroll, Aetat servicesenter i Mo i Rana, Aetat lønnssentral og Aetat drift og brukerstøtte i Steinkjer i tillegg til 18 Aetat fylke.

Lokalt består arbeidsmarkedsetaten av EURUS-tjenesten på 10 steder, Introduksjonsprogram for fremmedspråklige på fire steder og Vikartjeneste på 19 steder i tillegg til arbeidskontorene/avdelingskontorene.

Fylkesarbeidskontorenes ansvar, oppgaver og funksjoner er i første rekke styring og oppfølging av arbeidsmarkedsetatens virksomhet i det enkelte fylke. Distriktsarbeidskontorene og avdelingskontorene har den daglige kontakten med publikum og brukere, fatter vedtak i saker som angår brukerne og står for den løpende tjenesteproduksjonen overfor arbeidssøkere og arbeidsgivere.

Fylkesmannsembetene

Fylkesmennenes forvaltningsområde er geografisk avgrenset av fylkesgrensene. Oslo og Akershus fylker har felles fylkesmann.

Embetene er organisert med fagavdelinger og stabsavdelinger. Alle embetene har miljøvernavdeling og landbruksavdeling. For øvrig varierer organiseringen noe fra embete til embete.

Fylkesmannen utfører oppgaver for følgende departementer: Justisdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Barne- og familiedepartementet, Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Hovedregelen er at fylkesmannens administrative utgifter bevilges samlet under Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett (kapittel 1510). Når det gjelder landbruksavdelingen og miljøvernavdelingene blir imidlertid budsjettet bevilget over kapitler under Landbruksdepartementet (kapittel 1102) og Miljøverndepartementet (kapittel 1406).

15.2.2 Barne- og familiedepartementet

Fylkesnemndene for sosiale saker

Med hjemmel i sosialtjenesteloven (og med henvisning i barnevernloven) skal det i hvert fylke være en fylkesnemnd for sosiale saker. Nemndene skal blant annet behandle tvangssaker etter sosialtjenesteloven og barnevernloven. Kongen kan pålegge felles nemnd for flere fylker. Dette er gjort for 12 av fylkenes vedkommende - fordelt på 6 fylkesnemnder.

15.2.3 Finansdepartementet

Skatteetaten

Skatteetatens hovedoppgaver er knyttet til folkeregistrering, gjennomføre forskuddsutskriving, sikre skatt- og avgiftsprovenyet, kontrollere og fastsette skatt på formue og inntekt, samt folketrygdutgifter, fastsette og innkreve merverdi-, investerings- og arveavgift mv., faglig ansvar for innkreving av direkte skatter, kontroll og tilsyn med de kommunale skatteoppkreverne og levere økonomitjenester til andre statsetater og statlige virksomheter.

Skatteetaten omfatter Skattedirektoratet, 19 fylkesskattekontorer, 18 skattefogdkontorer, 436 kombinerte likningskontorer og folkeregistre og tre sentralskattekontorer.

15.2.4 Fiskeridepartementet

Fiskeriadministrasjonen

Den ytre etat i fiskeriadministrasjonen er utøvende organ for ressurs- og kvalitetskontroll, forvaltning, planlegging og næringsutvikling innenfor fiskeri- og havbruksnæringen. Den ytre fiskeriadministrasjonen består av 9 regionkontorer som følger fylkesgrensene i kystfylkene med unntak av Trøndelagsfylkene som utgjør region Trøndelag og kystfylkene fra Vest-Agder til Østfold som utgjør region Skagerakskysten. Regionkontorene er igjen delt inn i mindre enheter som følger kommunegrensene, der et fiskerikontor har sitt virkeområde i en eller flere kommuner. Til sammen er det 63 fiskerikontorer.

15.2.5 Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Statens utdanningskontorer

Det er 18 utdanningskontorer, ett for hvert fylke. Oslo og Akershus har felles utdanningskontor. Utdanningskontorene har tilsyns-, kontroll- og veiledningsoppgaver og skal bidra til å koordinere offentlig utdanningsvirksomhet på tvers av utdanningsområdene innen fylket. Kontoret skal også ivareta oppgaver overfor private skoler, studieorganisasjoner og folkehøgskoler.

15.2.6 Kommunal- og regionaldepartementet

Husbanken

Husbanken har seks regionkontorer. Disse behandler låne- og tilskuddssaker innen sitt geografiske område. Regionkontorene har også informasjons- og veiledningsoppgaver.

Utlendingsdirektoratet

Utlendingsdirektoratet har seks regionkontorer. Regionkontorene har ansvaret for det statlige mottaksapparatet for asylsøkere og bosetting og tilbakevending av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag. Videre har regionkontorene veiledningsoppgaver overfor kommuner i spørsmål om bosetting og integrering.

15.2.7 Landbruksdepartementet

Jordskifteverket

Jordskifteverket fungerer først og fremst som en særdomstol, men har også forvaltningsoppgaver. Fylket er administrativ enhet. I de fleste fylker har Jordskifteverket kontorfellesskap med fylkesmannens landbruksavdeling. Landet er delt i 41 jordskiftesokn og 5 jordskiftedømmer. Hvert sokn har sin jordskifterett (førsteinstans), og i hvert dømme er det minst en jordskifteoverrett (ankeinstans).

Jordskifteverkets oppgaver er blant annet knyttet til deling av sameie, bytte av grunn, ordning og samordning av arealbruk og bruksretter, samt grunnerverv gjennom arealbytte.

15.2.8 Miljøverndepartementet

Kulturminneforvaltningen

Riksantikvaren er det sentrale organ innen kulturminneforvaltningen. Deler av myndigheten etter kulturminneloven er delegert til fylkeskommunene. På regionalt, statlig nivå er det åtte forvaltningsmuseer som har oppgaver etter kulturminneloven. Dette er landsdelsmuseene i Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø, samt sjøfartsmuseene i Oslo, Stavanger og Bergen.

15.2.9 Nærings- og handelsdepartementet

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond finansierer og iverksetter tiltak innen nærings- og distriktspolitikken. Fondet har 17 regionkontorer som disponerer en rekke bedriftsrettede virkemidler som lån- og garantiordninger, tilskudd og investeringsvirksomhet.

15.2.10 Samferdselsdepartementet

Statens vegvesen

Statens vegvesen består av Vegdirektoratet og vegkontorer i alle fylker. Statens vegvesen har ansvaret for kontroll av kjøretøy og riksvegnettet. De fylkesvise vegkontorene ivaretar dessuten de praktiske vegoppgavene når det gjelder fylkesvegene for fylkeskommunene.

15.2.11 Sosial- og helsedepartementet

Fylkeslegene

Fylkeslegen er representert i alle fylker. Fylkeslegene har tilsyn med helsetjenesten og med alt helsepersonell. De skal bidra til å fremme kvalitet og rettssikkerhet i helsetjenesten gjennom rådgivning og formidling. Videre skal de fremme helsepolitiske mål samt ha innsikt i helsemessige forhold i sitt fylke. Fylkeslegene har en betydelig kontaktflate mot kommunale og fylkeskommunale myndigheter og mot deler av den øvrige regionale statsforvaltning.

Trygdeetaten

Det er 19 fylkestrygdekontorer. Fylkestrygdekontorene er trygdeetatens regionale nivå og er underordnet Rikstrygdeverket og overordnet de lokale trygdekontorene. Sentrale oppgaver for fylkestrygdekontorene er trygdefaglig saksbehandling med vedtaksmyndighet på enkelte stønadsområder.

Det er lokale trygdekontorer i hver kommune som tar seg av den lokale administrasjonen og den direkte kontakten med publikum.

15.3 Utviklingen i antall årsverk i lokal og regional statsforvaltning

Utvalget har foretatt en kartlegging av utviklingen i antall årsverk i deler av lokal og regional statsforvaltning fra 1976 til 1998. Den statlige virksomheten som omfattes av utvalgets kartlegging er fylkesmannsembetene, statens utdanningskontorer, fylkeslegene, arbeidsmarkedsetaten regionalt og lokalt, trygdeetaten regionalt og lokalt, fylkesnemndene for sosiale saker og vegkontorene. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har bistått utvalget i kartleggingsarbeidet.

Fagdepartementene ble opprinnelig bedt om å gi en oversikt over utviklingen i antall årsverk og driftsutgifter i regional og lokal statsforvaltning. Det viste seg imidlertid å være et betydelig arbeid knyttet til å skaffe til veie rimelig dekkende tidsserier for utviklingen i etatenes driftsutgifter. Dette skyldes hovedsakelig endringer i posterings- og budsjetteringsrutiner i løpet av perioden. På grunn av dette har utvalget valgt å avgrense seg til å gi en oversikt over utviklingen i antall årsverk. Driftsutgiftene følger stort sett de samme utviklingstrekk som årsverkene, og det er derfor ikke grunn til å tro at en oversikt også over driftsutgifter fra 1976 til 1998 ville gitt vesentlig mer kunnskap om utviklingen av virksomheten i regional og lokal stat i denne perioden.

Tallene for utviklingen i antall årsverk er hentet fra St.prp. nr. 1 Statsbudsjettet for de aktuelle år (Gul bok). Hele tidsperioden er dekket i de tilfeller hvor det har vært mulig og meningsfullt. Imidlertid fører endringer i budsjetteringsrutiner, oppgaveplassering og oppgavenes innhold til at det ikke er mulig å få renset tidsseriene slik at man kan foreta direkte sammenligninger av utviklingen i antall årsverk mellom forskjellige etater eller innenfor en etat over flere år. Dette gjør også at utvalget ikke har sett det som hensiktsmessig å foreta summeringer av antall årsverk over flere sektorer over tid.

For å gi et mest mulig dekkende bilde er de vesentligste endringene eller bruddene i tidsseriene kommentert i fotnoter til tabellen.

16 Omfanget av offentlig virksomhet i kommuner og fylkeskommuner

I dette kapitlet gis en oversikt over utviklingen i kommuneøkonomien fra 1980 til 1999. Videre gis det et bilde av hvordan driftsutgiftene i kommunene og fylkeskommunene er fordelt mellom de ulike formål. Avslutningsvis omtales undersøkelser av administrasjonsutgifter i kommunesektoren.

16.1 Utviklingen i kommuneøkonomien fra 1980 til 1999

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi, jf. tabell 16.1. I 1999 ble 19,5 prosent av samlet sysselsetting (utførte timeverk) utført i kommunesektoren. Tilsvarende tall i 1980 var 13,8 prosent. Den kommunale sysselsettingsandelen i forhold til samlet sysselsetting i Norge økte frem til begynnelsen av 1990-tallet, mens den har vært relativt stabil fra 1993. Dette må ses i sammenheng med sterk generell sysselsettingsvekst og høykonjunktur de siste 5-6 årene. Antall sysselsatte i kommunesektoren vokser fortsatt jevnt.

Størrelsen på kommunal sektor kan også illustreres ved den andel kommunalt konsum utgjør av bruttonasjonalproduktet for fastlands-Norge. I 1999 var andelen 15,6 prosent. Det er en økning i forhold til 1980 på ca. 2,5 prosentpoeng.

I figur 16.1 er utviklingen i kommunesektoren fremstilt ved å sammenlikne kommunal aktivitet med utviklingen i bruttonasjonalproduktet for fastlands-Norge.

Aktivitetsindikatoren som vises i figuren er en sammenvekting av vekst i investeringer, vareinnsats og sysselsetting. Den kommunale aktiviteten økte betydelig mer enn bruttonasjonalproduktet for fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-tallet og frem til 1992. I de etterfølgende årene frem til og med 1996 økte den økonomiske aktiviteten i kommunene svakere enn bruttonasjonalproduktet for fastlands-Norge, noe som må ses i sammenheng med at privat etterspørsel tok seg kraftig opp i denne perioden.

Med unntak for årene 1997 og 1999 har den årlige aktivitetsøkningen i kommunesektoren vært om lag 2 prosent etter 1993. I 1997 økte aktiviteten i kommunesektoren med vel 6 prosent, i første rekke som følge av høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. Denne veksttakten var betydelig høyere enn veksten i bruttonasjonalproduktet i fastlands-Norge. I 1998 var aktivitetsveksten i kommunesektoren mer dempet og noe lavere enn BNP-veksten. Anslaget til Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi indikerer at aktivitetsøkningen i kommuner og fylkeskommuner i 1999 var på om lag 3 ¼ prosent, noe som var klart høyere enn veksten i fastlandsøkonomien på 0,8 prosent.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi, rapport mars 2000.

Av figur 16.1 fremgår det at aktivitetsveksten er finansiert av en reell vekst i kommunesektorens inntekter. Med unntak av 1987, 1995 og 1998 har kommunesektoren årlig hatt en reell vekst i de samlede inntektene på mellom 0,8 og 7,0 prosent. Figuren viser at inntektsveksten gjennomgående svinger mer enn aktivitetsveksten. Dette kan forklares ved at skatteinngangen enkelte år har blitt betydelig høyere enn forutsatt. Kommunesektorens totale inntekter i prosent av bruttonasjonalprodukt for fastlands-Norge utgjorde i 1999 21,1 prosent.

16.2 Kommunesektorens driftsutgifter fordelt etter formål

16.2.1 Kommunene

Tabell 16.2 viser hvordan kommunenes driftsutgifter fordeler seg på de ulike hovedkapitler i kommuneregnskapet i 1998. Det fremgår av tabellen at driftsutgiftene i kommunene økte nominelt med 9,5 prosent i 1998. Veksten i undervisningssektoren må ses i sammenheng med grunnskolereformen.

Helsesektoren og undervisningssektoren er klart størst av de kommunale sektorene og utgjør henholdsvis 43 og 31 prosent av de samlede driftsutgiftene.

Siden 1991 har andelen av driftsutgiftene til undervisning i kommunene økt med 2,5 prosentenheter, mens andelen til helse har gått ned med 0,6 prosentenheter. Andelen til samferdselsformål har gått ned med 1,0 prosentenheter.

16.2.2 Fylkeskommunene

Tabell 16.3 viser hvordan fylkeskommunenes driftsutgifter fordeler seg på de ulike hovedkapitler i kommuneregnskapet i 1998. Det fremgår av tabellen at driftsutgiftene i fylkeskommunene økte nominelt med 7,7 prosent i 1998. Helsevern utgjør 61 prosent av driftsutgiftene og økte med 8,7 prosent fra 1997 til 1998, mens undervisning som utgjorde 24 prosent av driftsutgiften, økte med 6,6 prosent. Svakest prosentvis vekst finner vi når det gjelder utgifter til samferdselsformål som bare økte med 0,6 prosent. Samferdselsformål utgjør 8 prosent av driftsutgiftene.

Siden 1991 har andelen av driftsutgiftene til helsesektoren i fylkeskommunene økt med 2,6 prosentenheter, mens undervisningsandelen har gått ned med 0,7 prosentenheter. Andelen til samferdselsformål har gått ned med 2,6 prosentenheter.

16.3 Kommunale og fylkeskommunale administrasjonsutgifter

16.3.1 Kommunene

Kalseth og Rattsø (1994) har analysert ressursbruken i kommuneadministrasjonene. Som administrasjonsbegrep benytter de kommuneregnskapenes definisjoner av sentraladministrasjon og sektoradministrasjon i skolesektoren, helse- og sosialsektoren, kirke- og kultursektoren og teknisk sektor. Denne avgrensningen fanger ikke opp all virksomhet i kommuneforvaltningen som kan karakteriseres som administrasjon. Administrasjonsoppgaver på lavere nivå, f.eks. i den enkelte skole, omfattes ikke av en slik avgrensning av administrasjonsbegrepet.

Tabell 16.4 viser administrasjonsutgifter pr. innbygger i 1992. Kommunene er gruppert etter innbyggertall. De minste kommunene har de høyeste administrasjonsutgiftene.

Kommuner med færre enn 1 000 innbyggere har i gjennomsnitt administrasjonsutgifter på mer enn 9 000 kroner pr. innbygger. De laveste administrasjonsutgiftene finner man i de mellomstore kommunene med 11 000 – 12 000 innbyggere. De har et utgiftsnivå på vel 2 200 kroner pr. innbygger i gjennomsnitt. Tabellen dokumenterer en klar sammenheng mellom kommunestørrelse og administrasjonsutgifter pr. innbygger. Disse forskjellene mellom kommuner av ulik størrelse betyr ikke nødvendigvis at det er stordriftsfordeler i kommunal administrasjon. Det kan være andre forhold enn størrelse som er de underliggende årsakene til det høye utgiftsnivået i de små kommunene. Man vet bl.a. at små kommuner gjennomgående har et høyt inntektsnivå.

Kalseth og Rattsø har foretatt analyser som gjør det mulig å isolere betydningen av folketall i forhold til andre faktorer som påvirker administrasjonsutgiftene. De estimerer en regresjonsmodell hvor administrasjonsutgifter pr. innbygger er en funksjon av innbyggertall, inntektsnivå og en rekke lokale karakteristika. Analysene viser klart at andre forhold enn antall innbyggere har betydning for administrasjonsutgiftene. For det første påvirkes utgiftene av inntektsnivået. Kommuner med høye inntekter pr. innbygger har også høye administrasjonsutgifter pr. innbygger. Av øvrige lokale karakteristika har aldersstruktur og befolkningsvekst betydning, mens ulike mål på bosettingsmønsteret ikke synes å være viktig for administrasjonsutgiftene. Det antas at virkningen av aldersstrukturen går gjennom tjenestesammensetningen. En høy andel barn, unge og eldre virker til å vri ressursbruken mot barnehager, skole og eldreomsorg, som er lite administrasjonsintensive. Befolkningsvekst stimulerer ressursbruken i teknisk sektor, som er administrasjonsintensiv.

Analysene dokumenterer smådriftsulemper i kommunal administrasjon, også etter at det er kontrollert for inntektsnivå, alderssammensetning og befolkningsvekst. Stordriftsfordelene synes i stor grad å være uttømt ved en kommunestørrelse på 15 000 innbyggere.

Rapporten til Kalseth og Rattsø er en oppdatering av analyser gjort i forbindelse med NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. Det ble imidlertid reist betydelig kritikk mot disse analysene.

Agenda Utredning & Utvikling (Helgesen 1995) har på oppdrag for Kommunal- og arbeidsdepartementet, undersøkt om kommuneregnskapene gir et riktig bilde av kommunenes administrasjonsutgifter. Studien er basert på en spørreundersøkelse som omfatter 76 kommuner. Kommunene ble for det første bedt om å oppgi sine administrasjonsutgifter i henhold til kommuneregnskapet for 1994. Videre ble det stilt kontrollspørsmål for å avgjøre om det burde foretas endringer i de oppgitte regnskapstallene. Undersøkelsen peker i retning av at kommuneregnskapene overvurderer kommunenes faktiske administrasjonsutgifter. For de 76 kommunene som omfattes av undersøkelsen er de korrigerte administrasjonsutgiftene i gjennomsnitt 13 prosent lavere enn det som fremgår av kommuneregnskapene. Selv om kommuneregnskapene synes å overvurdere de faktiske administrasjonsutgiftene, viser det seg at regnskapene i hovedsak gir et riktig bilde av forskjellene mellom kommuner. Det synes å være en viss sammenheng mellom kommunenes innbyggertall og graden av overrapportering. I rapporten skilles det mellom små, mellomstore og store kommuner. Overrapporteringen er relativt sett størst når man ser gruppen av små kommuner under ett og minst når man ser gruppen av mellomstore kommuner under ett.

16.3.2 Fylkeskommunene

Hagen (2000) har på oppdrag av utvalget foretatt en analyse av ressursbruk og stordriftsfordeler i fylkeskommunal administrasjon. Denne analysen er også omtalt i kapittel 8.

I analysen omfatter det som er kalt totale fylkeskommunale administrasjonsutgifter både utgifter til sentrale styringsorganer og fellesutgifter og administrasjonsutgifter i etatene. Sentrale styringsorganer og fellesutgifter omfatter utgifter til sentrale folkevalgte organer, sentrale administrative enheter, administrasjonslokaler og diverse fellesutgifter. Administrasjonsutgifter i etatene omfatter utgifter til politiske utvalg, administrativt ansatte og andre utgifter til administrasjon. Utgifter til administrasjon av institusjonene er ikke inkludert.

Tabell 16.5 viser totale administrasjonskostnader i kroner pr. innbygger og som andel av fylkeskommunens totale brutto driftsutgifter i perioden 1991-1998.

Administrasjonsutgifter pr. innbygger og som andel av totale brutto driftsutgifter er veid i forhold til fylkeskommunenes folketall.

I 1998 var totale fylkeskommunale administrasjonsutgifter 3,3 milliarder kroner. Utgiftene har økt med om lag 635 millioner eller kroner 139 pr. innbygger i analyseperioden 1991-1998. Årsveksten i totale administrasjonskostnader er på om lag 2,5 prosent pr. år.

Tabell 16.6 viser forholdet mellom fylkeskommunenes størrelse målt ved folketall og ressursbruk i administrasjonen i 1998. Utgiftene er i kroner pr. innbygger.

Tabell 16.6 gir indikasjoner på at det er sammenheng mellom størrelse målt ved folketall og utgifter pr. innbygger. Sammenhengen er negativ, dvs. at utgiftene pr. innbygger faller med økende folketall.

Det kan imidlertid tenkes at det er andre forhold enn folketall som skaper denne sammenhengen, f.eks. variasjoner i inntektsnivå. En nærmere analyse viser imidlertid at det er stordriftsfordeler i fylkeskommunal administrasjon. Videre viser analysen at det er en positiv sammenheng mellom administrasjonsutgifter og inntektsnivå.

Beregningene tyder på at stordriftsfordelene når det gjelder totale administrasjonsutgifter er uttømt ved om lag 400 000 innbyggere, mens stordriftsfordelene i sentrale styringsorganer er uttømt ved om lag 350 000 innbyggere.

En fylkeskommune med 400 000 innbyggere er i norsk sammenheng en relativt stor enhet. Utenom Oslo er det kun Hordaland med 428 000 innbyggere og Akershus med 469 000 innbyggere som er større enn dette.

17 Endringer i ansvars- og oppgavefordelingen etter 1976

17.1 Innledning

Utvalget er bedt om å redegjøre for endringer i ansvars- og oppgavefordelingen som er gjennomført etter at fylkeskommunen ble opprettet i sin nåværende form, og for hovedhensyn som er lagt til grunn for reformene.

I tabell 17.1 gis en oversikt over oppgaveendringer som har funnet sted mellom forvaltningsnivåene siden 1975. Av ressursmessige årsaker har ikke utvalget sett seg i stand til å redegjøre nærmere for alle disse endringene. I dette kapitlet gjennomgås derfor et utvalg av de oppgave- og ansvarsendringer som har funnet sted. Gjennomgangen av den enkelte reform tar utgangspunkt i regjerings- og stortingsdokumenter. På enkelte områder gjennomgås også forarbeider til disse.

I tillegg til å gjennomgå et utvalg av ansvars- og oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene, redegjør også utvalget for enkelte organisasjonsendringer som har funnet sted innenfor staten og som har vært av betydning for kommunene og fylkeskommunene.

17.2 Fylkesmannens miljøvernavdeling

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Nordli la i St.meld. nr. 23 (1979-80) Om funksjonsfordeling og administrasjonsordninger innen Miljøverndepartementets myndighetsområde frem forslag om etablering av en egen statlig miljøvernadministrasjon i hvert fylke. Flertallet i Stortinget gikk i mot regjeringens forslag og vedtok i stedet å opprette miljøvernavdelinger ved hvert av fylkesmannsembetene, jf. Innst. S. nr. 184 (1980-81). Avdelingen skulle være utførende organ i alle veilednings-, kontroll- og oppfølgingsspørsmål i saker innenfor naturvern, friluftsliv, vilt- og fiskestell og forurensningssaker.

Siktemålet for gjennomgangen av funksjonsfordeling og administrasjonsordninger innen Miljøverndepartementets myndighetsområde var å finne løsninger som skulle sikre en forsvarlig forvaltning av naturressurser og miljø på alle forvaltningsnivåer. Meldingen viste hvor sammenvevet de ulike arbeidsoppgavene på miljøvernområdet er. Regjeringen understreket behovet for at man måtte få fastlagt og bygget opp administrative ordninger som er tilstrekkelig klare til at lokalforvaltningen skal kunne løse sine oppgaver tilfredsstillende, og at man bygger opp det administrative grunnlag for fortsatt overføring av oppgaver og myndighet fra sentralt til lokalt nivå.

Regjeringens behandling

I arbeidet med å finne frem til funksjonsfordeling og administrasjonsordninger innen Miljøverndepartementets ansvarsområde ble det vist til at det er vanskelig å finne løsninger som tilfredsstiller alle de hovedmål og prinsipper som var formulert for arbeidet med reformer i lokalforvaltningen samtidig, jf. NOU 1974:53 Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen. Det het i St.meld. nr. 23 (1979-80):

”Det er i forbindelse med at sentrale myndigheter har behov for sin egen lokale statsadministrasjon at avveiningene blir vanskeligere. Dette gjelder først og fremst på fylkesnivå hvor det må avgjøres om oppgavene skal ligge hos fylkeskommunen eller i den lokale statsforvaltning. Departementet mener at de oppgaver som defineres som statlige og som staten selv må ha direkte kontroll med, men som bør utføres på fylkesnivå bl.a. for å bedre kontakten mellom befolkningen og myndighetene, bør utføres av den lokale statsadministrasjon.”

I stortingsmeldingen ble det foretatt en avveining av hvilke oppgaver innen Miljøverndepartementets saksområde som er av nasjonal karakter og som på fylkesnivå bør ivaretas av en statsadministrasjon og hvilke som bør overføres til fylkeskommunen. De fleste oppgaver innen miljøvern på fylkesnivå ble definert til å være av statlig karakter som må forvaltes av statlige organer. Fylkeskommunene ble primært tillagt miljøvernoppgaver gjennom sitt ansvar for fylkesplanleggingen.

Regjeringen vurderte å legge de statlig definerte miljøoppgavene på fylkesnivå til fylkesmannsembetene, men fant ikke dette hensiktsmessig, særlig av faglige grunner. Regjeringen gikk i stedet inn for at de stillinger som skal ivareta statlige oppgaver med naturvern, viltstell, ferskvannsfiske, friluftsliv og forurensningssaker bør plasseres i en egen miljøvernadministrasjon i hvert fylke. Fylkesmannen ble forutsatt å bidra til tverrsektoriell samordning mellom statens etater på fylkesplanet og ivareta oppgaver av juridisk og økonomisk karakter innen Miljøverndepartementets myndighetsområder. Regjeringen la i sin begrunnelse vekt på behovet for sterke fagmiljøer og at Miljøverndepartementets tilknytningspunkter på fylkesplanet må bli mest mulig samlet.

Stortingets behandling

Kommunal- og miljøvernkomiteens mindretall (én representant) minnet om at et hovedsiktemål i arbeidet med reformer i lokalforvaltningen var overføring av ansvar og myndighet til fylkeskommunale og kommunale organer. Ønsket om en videre desentralisering og utbygging av folkestyret burde etter dette medlemmets vurdering være siktemålet ved endringer i oppgave- og ansvarsfordelingen. Mindretallet var enig med regjeringen i at de fleste oppgaver som hører inn under Miljøverndepartementets myndighetsområde må betraktes som nasjonale, men mente at dette ikke automatisk tilsier at de dermed må betraktes som statlige. Mindretallet mente tvert i mot at det er mye som taler for at ansvar og myndighet kan legges til fylkeskommunen innenfor rammer fastlagt av sentrale politiske myndigheter.

Kommunal- og miljøvernkomiteens flertall poengterte at hovedmålet med å delegere oppgaver og myndighet innen Miljøverndepartementets myndighetsområde til lokalplanet – i tillegg til at avgjørelsene bør tas så nært dem det angår som mulig – må være å få klarlagt de administrative ordningene slik at lokalforvaltningen blir i stand til å løse sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Flertallet i komiteen uttalte i Innst. S. nr. 184 (1980-81) følgende:

”De fleste av arbeidsoppgavene innen Miljøverndepartementets myndighetsområde er i dag betraktet som statlige (nasjonale oppgaver) og vil etter flertallets mening også i fremtiden i hovedsak forbli statlige. Dette skulle tilsi at delegering finner sted til statlig administrasjon på fylkesplanet. Delegering av arbeidsoppgaver til fylkeskommunalt eller kommunalt nivå vil etter flertallet i komiteens syn medføre at en samtidig må delegere full politisk og finansielt ansvar for disse oppgavene.... Ut fra dette er det flertallets syn at en oppsplitting av arbeidsoppgavene innen miljøvernsektoren på fylkesplanet mellom den statlige fylkesadministrasjon og den fylkeskommunale administrasjon vil være prinsipielt uheldig. Komiteen vil imidlertid understreke det ansvar fylkeskommunene og kommunene har for å ivareta natur- og ressurshensyn i sin planlegging.”

Når det gjaldt spørsmålet om organiseringen av den statlige regionale miljøvernadministrasjon gikk et mindretall inn for regjeringens forslag om egne statlige miljøvernadministrasjoner. Flertallet i komiteen gikk inn for at miljøvernadministrasjonen ble lagt til fylkesmannsembetet. Flertallet uttalte i den forbindelse:

”Hos fylkesmannen ville avdelingen ha de beste muligheter for sin virksomhet med alle de forbindelser utover i alle statsinstitusjoner som fylkesmannen skal ha kontakt med og samordning for. En vil dermed også unngå overlapping innen statsadministrasjonen på fylkesnivå.... Fylkesmannens kontor vil på denne måten få en miljøavdeling på linje med beredskapsavdelingen og sosialavdelingen.”

17.3 Helsesøster- og allmennlegetjenesten

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Brundtland la i Ot.prp. nr. 36 (1980-81) Helsetjenesten og sosialtjenesten i kommunene frem forslag om å tillegge kommunene ansvaret for helsesøstertjenesten, allmennlegetjenesten og fysioterapitjenesten og eventuelt distriktsjordmortjenesten. Odelstinget vedtok 2. juni 1981 at proposisjonen ikke skulle tas under behandling av det daværende Odelsting. Regjeringen Willoch la i Ot.prp. nr. 66 (1981-82) Helsetjenesten og sosialtjenesten i kommunene frem et bearbeidet forslag til lov om helsetjenesten i kommunene. Synet på de grunnleggende spørsmål knyttet til oppgave- og ansvarsfordelingen var imidlertid sammenfallende i de to odelstingsproposisjonene. Stortinget sluttet seg til det bearbeidede forslaget til lov, jf. Innst. O. nr. 7 (1982-83). Den nye loven trådde i kraft fra 1. januar 1984.

Regjeringens behandling

I følge Ot.prp. nr. 36 (1990-81) hadde det lenge vært erkjent at det var et behov for et mer samlet lovverk for distriktshelsetjenesten som kunne erstatte de mange særlover for enkelttjenester som man hadde.

Regjeringen anbefalte i odelstingsproposisjonen at kommunene bør ha ansvaret for planlegging, utbygging og drift av distriktshelsetjenesten og sosialtjenesten. Fra regjeringens side ble det understreket at et kommunalt ansvar vil gi det beste grunnlag for nærhet mellom befolkningen og hjelpeapparatet på den ene side, og den politiske og administrative styringen av dette på den annen side. Regjeringen mente at en størst mulig grad av desentralisering av ansvar og beslutningsmyndighet vil gjøre det lettere å utforme og drive tjenestene i samsvar med lokale behov og prioriteringer. Det ble videre lagt vekt på at de tjenestene som ble foreslått lagt til kommunene, er allmennpregede tjenester som retter seg mot en stor del av befolkningen og hvor klientgrunnlaget gjennomgående er stort nok til å begrunne utbygging av egne tjenester i kommunal regi. Det ble understreket at et kommunalt ansvar vil legge forholdene best mulig til rette for et samarbeid mellom distriktshelsetjenesten og sosialtjenesten, og dermed bidra til at det kan utvikles et bedre samordnet hjelpeapparat. Til slutt ble det nevnt at et felles kommunalt ansvar for disse tjenestene vil legge forholdene til rette for mest mulig ensartede finansieringsordninger på disse områdene.

Etter forslagene i proposisjonen ville kommunene få ansvaret for følgende arbeidsoppgaver i helsetjenesten:

• helsefremmende og sykdomsforebyggende tiltak

• diagnose og behandling av sykdom, skade eller lyte

• medisinsk attføring

• pleie og omsorg utenfor helseinstitusjon

For å løse de fire hovedtypene av arbeidsoppgaver ble det forutsatt at kommunene skal sørge for disse deltjenestene: allmennlegetjeneste (herunder legevaktordning), fysioterapitjeneste og sykepleie, herunder helsesøstertjeneste og hjemmesykepleie. Videre het det at kommunene kan organisere jordmortjeneste og ergoterapitjeneste der forholdene ligger til rette for det.

På det tidspunkt hvor proposisjonen ble lagt frem hadde kommunene allerede hovedansvaret for helserådstjenesten, helsestasjonsvirksomheten, helsetjenesten i skoler og hjemmesykepleien. Helsesøstertjenesten og distriktsjordmortjenesten var et fylkeskommunalt ansvar, allmennlegetjenesten og fysioterapitjenesten ble i hovedsak utøvd av privatpraktiserende med økonomisk dekning over folketrygden, mens staten hadde ansvaret for distriktslegeordningen. Regjeringen foreslo at den statlige distriktslegeordningen opphørte og at kommunene overtok ansvaret for denne offentlige legetjenesten på linje med øvrige helsetjenester for befolkningen.

I odelstingsproposisjonen viste regjeringen til at både Nyhusutvalget (NOU 1979:28 Helse- og sosialtjeneste i lokalsamfunnet; Oppgave- og ansvarsfordeling: Finansieringsordning) og Hovedkomiteen i sin utredning om helsepolitikken (NOU 1979:10 Helsepolitikken: Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger; Delutredning) hadde skissert og drøftet fordeler og ulemper ved ulike modeller for oppgave- og ansvarsfordelingen for de allmennpregede tjenester i distriktshelsetjenesten og sosialtjenesten, men at begge utvalgene hadde kommet til at kommunene bør ha ansvaret for distriktshelsetjenesten og sosialtjenesten. Også et overveldende flertall av høringsinstansene til de to NOUene gikk inn for en kommunal modell.

I Ot.prp. nr. 66 (1981-82) opprettholdt man forslagene fra Ot.prp. nr. 36 (1980-81) knyttet til de grunnleggende spørsmål omkring oppgave- og ansvarsfordeling, finansiering, styring og planlegging.

Hovedforskjellene mellom de to odelstingsproposisjonene var knyttet til:

1. Fritt legevalg. I odelstingsproposisjonen fra regjeringen Willoch ble det forutsatt at pasientens rett til fritt å kunne velge behandlingstilbud på tvers av kommunegrensene opprettholdes.

2. Innpassing av privatpraktiserende. Opplegget i Ot.prp. nr. 36 (1980-81) innebar en streng regulering av virksomheten til privatpraktiserende. Regjeringen Willoch anså det som avgjørende at man kan beholde en blandet helsetjeneste.

3. Bedriftshelsetjenesten. Regjeringen Willoch la frem forslag til hvordan bedriftshelsetjenesten kan innpasses i en kommunal helsetjeneste.

4. Hjemmesykepleiens administrative tilknytning. Regjeringen Willoch mente at hjemmesykepleien ikke bare faglig og økonomisk, men også administrativt skal være en del av helsetjenesten i kommunene.

Stortingets behandling

Sosialkomiteen på Stortinget ga sin tilslutning til hovedmålsettingene for helse- og sosialtjenesten slik de var skissert i Ot.prp. nr. 36 (1980-81) og Ot.prp. nr. 66 (1981-82), jf. Innst. O. nr. 7 (1982-83). Flertallet i komiteen var enig i at kommunenes ansvar for den primære helse- og sosialtjenesten hjemles i lov. Flertallet forutsatte at dette ansvaret må omfatte planlegging, utbygging og drift. Etter komiteens vurdering vil et slikt kommunalt ansvar gi det beste grunnlaget for nærhet mellom befolkningen og hjelpeapparatet, samtidig som det sikrer politisk og administrativ styring.

17.4 Somatiske sykehjem og sykestuer

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Willoch la i St.meld. nr. 68 (1984-85) Sykehjemmene i en desentralisert helse- og sosialtjeneste frem forslag om å overføre ansvaret for somatiske sykehjem og mindre sykestuer fra fylkeskommunene til kommunene innen 1. januar 1988. Meldingen omhandlet også større sykestuer, fødehjem, spesialsykehjem og psykiatriske sykehjem, men disse ble foreslått fortsatt å være et fylkeskommunalt ansvar. Stortinget sluttet seg til forslaget, jf. Innst. S. nr. 223 (1984-85).

Regjeringens behandling

For regjeringen sto valget mellom enten en fortsatt fylkeskommunal løsning eller en kommunal løsning. Ved valg av forvaltningsnivå for de somatiske tjenestene ble hensynet til hvordan en mest hensiktsmessig kan få til et funksjonelt samarbeid og god koordinering med den øvrige helse- og sosialtjenesten tillagt meget stor vekt. Regjeringen definerte mindre sykestuer og somatiske sykehjem til å høre inn under den øvrige eldreomsorgen og vurderte ikke andre forvaltningsløsninger enn kommunen. For de andre tjenestene ble plassering på kommunenivået vurdert, men forkastet pga. tjenestenes ressurskrevende og spesialiserte karakter.

Sosialdepartementet var enig med det regjeringsoppnevnte Nyhus-utvalgets synspunkter om at bruken av aldershjemmene nøye må koordineres med bruken av de somatiske sykehjemmene, og at det vil være enklere å få fleksible løsninger mellom sykehjem og aldershjem dersom det er samme forvaltningsnivå som har ansvaret for begge disse institusjoner. Departementet konkluderte med at de somatiske sykehjemmene inngår som en viktig og naturlig del av kommunehelsetjenestens servicekjede i eldreomsorgen i likhet med hjemmehjelp, hjemmesykepleie og andre omsorgstilbud.

Når det gjaldt spesialsykehjemmene og de psykiatriske sykehjemmene ble det konkludert med at disse fortsatt skal være fylkeskommunale. Det samme gjaldt ansvaret for fødestuene og større sykestuer. Sosialdepartementet mente disse institusjonene representerer spesialiserte tjenester som i likhet med andre spesialisttjenester hører hjemme på fylkeskommunalt nivå.

Stortingets behandling

Stortinget konstaterte at de somatiske sykehjemmene og mindre sykestuer hadde blitt en del av eldreomsorgen og derfor naturlig må overføres til kommunene, jf. Innst. S. nr. 223 (1984-85).

Når det gjaldt institusjoner som er en del av spesialisttjenestene og dekker et større geografisk område, slik som større sykestuer, fødehjem og psykiatriske sykehjem, var Stortinget enig i at disse fortsatt skal være et fylkeskommunalt ansvar.

17.5 Kulturminnevernet

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Brundtland drøftet i St.meld. nr. 39 (1986-87) Bygnings- og fornminnevernet faglige og prinsipielle spørsmål knyttet til vern og forvaltning av bygninger og fornminner - kulturminnevernet. I meldingen ble det foreslått at Riksantikvaren skal tillegges ansvaret som sentral fagmyndighet med tilsyn- og kontrolloppgaver delegert fra Miljøverndepartementet, mens fylkeskommunene skal tillegges ansvaret for å verne kulturminner regionalt. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag i Innst. S. nr. 135 (1987-88).

Situasjonen forut for reformen ble av Miljøverndepartementet beskrevet slik i St.meld. nr. 39 (1986-87):

”Mangelen på et forvaltningsapparat i distriktene skaper en rekke problemer i vernearbeidet både for vernemyndighetene selv og for andre offentlige organ og private. Ofte må disse forholde seg til flere offentlige vernemyndigheter i en og samme sak. Samtidig skaper sentraliseringen store geografiske avstander mellom vernemyndighet og lokalsamfunn. I tillegg til de praktiske problemer dette medfører, er det vanskelig å gjennomføre en samlet og helhetlig politikk for vernearbeidet. Disse vanskelighetene forsterkes av mangelen på et felles sentralt fagorgan for kulturminnevernet.”

Regjeringens behandling

På regionalt nivå ble to modeller utenom fylkeskommunal ansvarsplassering vurdert:

1. Videreføring av daværende forvaltning som var lagt til fem arkeologiske landsdelsmuseer. En slik modell forutsatte delegering av oppgaver og ansvar og et nært samarbeid med fylkeskommunene.

2. Et statlig distriktsapparat knyttet til fylkesmannen. En forankring i den statlige fylkesadministrasjonen vil gi kobling mot andre miljøvernoppgaver på fylkesnivået og kan bygge på innarbeidede forvaltningsrutiner i forhold til kommunale planleggings- og utbyggingstiltak.

På sentralt nivå ble oppgaver foreslått overført fra Miljøverndepartementet til Riksantikvaren. Riksantikvaren ville samtidig få delegert større myndighet etter kulturminneloven.

Valget av fylkeskommunen som forvaltningsorgan ble begrunnet med lokalpolitisk forankring av arbeidet. Fylkeskommunemodellen ville gi de beste muligheter for å gjøre kulturminnevernet til en sak for lokalsamfunnet selv. Et annet viktig argument var fylkeskommunenes rolle som samordnings- og veiledningsorgan innen arealplanarbeidet. Ved å legge forvaltningen til fylkeskommunen, kunne vernearbeidet knyttes til planprosessen og til fylkeskommunens veilednings- og rådgivningsvirksomhet overfor kommunene på et tidlig tidspunkt. Videre hadde fylkeskommunen et faglig apparat på kulturområdet som ville sikre samordning og kompetent forvaltning.

Ulempene ved fylkeskommunemodellen var mindre direkte kopling til de statlige natur- og miljøvernoppgavene på fylkesnivå enn tilfellet ville være med fylkesmannsmodellen. Videre var instruksjonsmulighetene og mulighetene for oppfølging og kontroll av virksomheten mindre ved fylkeskommunemodellen.

I valget mellom de foreliggende alternativer kom Miljøverndepartementet til at en tilknytning til fylkeskommunene ville være det mest tjenlige for bygnings- og fornminnevernet. Miljøverndepartementet la særlig vekt på den politiske tilknytning vernearbeidet ville få, fylkeskommunens oppgaver innen arealplanleggingen, samt koblingen til det allmenne kulturarbeid i lokalsamfunnene.

Stortingets behandling

Kommunal- og miljøvernkomiteen i Stortinget var enig med regjeringen i at forvaltningen av kulturminnevernet på distriktsnivå bør legges til fylkeskommunen. Komiteen la vekt på at man på denne måten kan knytte vernearbeidet til den politiske beslutningsprosessen i fylkene. Det het videre i Innst. S. nr. 135 (1987-88) at:

”Komiteen er enig med departementet i at fylkeskommunenes rolle som samordnings- og veiledningsorgan innen arealplanarbeidet er et viktig moment for en fylkeskommunal tilknytning. Komiteen viser til at fylkeskommunen har ansvaret for det allmenne kulturarbeid og kulturpolitikken. Det gir etter komiteens mening gode muligheter for å få til et fruktbart samarbeid i lokalsamfunnene mellom kulturminnevernet og det øvrige kulturarbeid.”

17.6 Helsevern for psykisk utviklingshemmede

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Brundtland la i St.meld. nr. 67 (1986-87) Ansvar for tiltak og tjenester for psykisk utviklingshemmafrem forslag for å avklare ansvaret mellom fylkeskommuner og kommuner for tiltak og tjenester for personer med psykisk utviklingshemming. Forslaget innebar avvikling av det særskilte helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU), som tidligere lå hos fylkeskommunen. Kommunene skulle overta det generelle ansvaret for oppgaver og tjenester for psykisk utviklingshemmede, mens fylkeskommunene skulle gi tilbud om spesialisttjenester og sykehusbehandling. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag, jf. Innst. S. nr. 18 (1987-88).

HVPU-reformen bestod av to hovedelementer. For det første innebar reformen en avvikling av det fylkeskommunale helsevernet for psykisk utviklingshemmede og en klarere definering av kommunenes ansvar for personer med psykisk utviklingshemming. For det andre innebar reformen en avvikling av den tradisjonelle institusjonsomsorgen, og en tilbakeføring av institusjonsbeboere til sine respektive hjemkommuner.

Til tross for presiseringer, både i tidligere stortingsmeldinger og rundskriv fra Sosialdepartementet, om at ansvaret for den primære omsorgen for mennesker med psykisk utviklingshemming lå hos kommunene, var det få kommuner som på eget initiativ satte i gang utbygging av lokale omsorgstiltak. De prinsipielle retningslinjene fra statlig hold hadde med andre ord ikke ført til større endringer i omsorgen for psykisk utviklingshemmede. Regjeringen mente at den gjeldende forvaltningsstrukturen med deling av ansvaret på to nivå, skapte uklarheter både når det gjaldt kompetanse og ansvar for de enkelte tiltakene og tjenestene.

Regjeringens behandling

HVPU-reformen var en desentraliseringsreform. Reformen hadde også en ideologisk dimensjon med målsettinger som uttrykkes gjennom begreper som normalisering, integrering, næromsorg og økt livskvalitet. Det var de faglige og sosialpolitiske hensyn som dominerte i begrunnelsene for reformen. Regjeringen poengterte likevel at reformen ville føye seg inn i den reform- og desentraliseringsprosess som hadde preget kommunesektoren siden midten av 1970-tallet, og at den så klare forvaltningsmessige fordeler ved reformen. Det ble fremhevet at ved kommunalt ansvar ville en være sikret at ressursinnsatsen virkelig blir tilpasset de lokale behovene. Andre løsninger ble ikke vurdert. Med kommunal ansvarsplassering ville også det enkelte menneske med psykisk utviklingshemming komme nærmere sitt opprinnelige miljø enn om fylkeskommunen har ansvaret. Samtidig ville en oppnå en mer smidig og konsentrert innsats av ulike spesialisttjenester på fylkesnivå. Kommunalt ansvar ville også innebære en organisering av tjenestene som var bedre i samsvar med tjeneste- og tiltaksapparatet for befolkningene ellers.

Det fylkeskommunale helsevernet for psykisk utviklingshemmede skulle avvikles. Fylkeskommunene skulle etter dette yte spesialist- og sykehustjenester overfor mennesker med psykisk utviklingshemming på samme måte som for alle andre, samt gi råd og veiledning til det kommunale hjelpeapparatet.

Stortingets behandling

Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag, jf. Innst. S. nr. 18 (1987-88).

17.7 Mottak og bosetting av asylsøkere og flyktninger

Fra 1953 til 1982 hadde Det Norske Flyktningerådet (DNF) hovedansvaret for praktisk iverksetting av norsk flyktningpolitikk, jf. St.meld. nr. 39 (1987-88) Om innvandringspolitikken. Som et resultat av økning i flyktningmottaket på slutten av 1970-tallet, ble det etablert lokale statlige mottakssentraler i regi av DNF. Disse mottakssentralene sto i hovedsak for mottak, sosialarbeid, undervisning, arbeids- og boligformidling i en seks-måneders periode etter ankomst. Deretter skulle kommunene i prinsippet få det samme ansvaret for flyktninger som for andre innbyggere. På grunn av økende flyktningmottak og manglende kommunale ressurser fikk imidlertid DNF etter hvert ansvar for flyktningene også utover seks-måneders perioden.

Utviklingen på slutten av 1970-årene førte etter hvert til samordningsproblemer både sentralt og lokalt. En rekke kommuner som var aktive i mottaksarbeidet i denne perioden mente at kommunene burde få et mer direkte ansvar for flyktningene, allerede fra første dag etter ankomst til landet. Kommunene så seg lite tjent med utviklingen av et statlig ”særomsorgsorgan” for flyktninger på lokalt nivå. Kommunene fryktet dobbeltarbeid og mangelfull koordinering mellom stat og kommune.

I 1980 ble det nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere en omorganisering av arbeidet. Arbeidsgruppen anbefalte at de tjenester som DNF hadde bygget opp gjennom lokalavdelingene, i hovedsak burde legges ned eller overføres til kommunene. På bakgrunn av forslaget til omorganisering, innledet staten ved Sosialdepartementet og Norske Kommuners Sentralforbund i 1981 forhandlinger om en ny ansvarsmodell for ”mottak, bosetting og integrering av flyktninger i Norge”.

Forhandlingene førte frem til nye retningslinjer for samarbeid og ansvarsfordeling mellom stat og kommune, der kommunene ble engasjert i direkte mottak av flyktninger fremfor ytterligere utbygging av et statlig apparat med lokalavdelinger. Stortinget ga i 1982 enstemmig sin tilslutning til omorganiseringen og de nye prinsippene gjennom vedtak av Sosialdepartementets budsjett.

Rammeavtalen mellom staten og Norske Kommuners Sentralforbund tjente som grunnlag for direkte forhandlinger mellom det nyopprettede Statens Flyktningesekretariat og den enkelte kommune om direkte mottak. Avtalen, eller protokollen, ble årlig fornyet i perioden frem til 1986.

Ordningen med direkte mottak av flyktninger i kommunene viste seg i hovedsak å fungere i forhold til det antall flyktninger som kom de første årene etter at rammeavtalen var inngått. Fra 2. halvår 1985 oppsto det imidlertid en ny situasjon som følge av at antallet asylsøkere økte. Dette nødvendiggjorde nye vurderinger og løsninger i mottaksarbeidet.

Avtalen for 1986 ble utvidet på flere punkter. For det første omfattet den også asylsøkere. For det andre ble en rekke spørsmål som angikk kommunenes arbeid med flyktninger og asylsøkere trukket inn i protokollen som en del av statens ansvarsområde. Det gjaldt i første rekke arbeidsmarkedstiltak, boligordninger, tolketjeneste, undervisning, veiledning og informasjon til nye mottakskommuner og opplæring av ansatte.

Økningen i antall asylsøkere og flyktninger stilte langt større krav til staten og kommunene mht. fleksibilitet og effektivitet i organiseringen enn opprinnelig forutsatt. Det ble bl.a. nødvendig å trekke med langt flere kommuner i arbeidet. Videre mente regjeringen i 1986 at det på ny var nødvendig å opprette statlige mottak for asylsøkere for å kunne håndtere de økte ankomsttallene.

Utviklingen nødvendiggjorde en rekke omorganiseringstiltak i løpet av 1987, bl.a. ble ansvaret for utforming og samordning av innvandrings- og flyktningpolitikken samlet i Kommunal- og arbeidsdepartementet, og Utlendingsdirektoratet ble opprettet som redskap for gjennomføringen av statens samlede virksomhet på feltet.

Protokollen mellom staten og kommunesektoren for 1988 ble endret på et par prinsipielt viktige punkter. Det ble i protokollen innført et viktig prinsipielt skille mellom mottak av flyktninger og asylsøkere. Staten skulle ha ansvaret for å etablere og drive et mottaksapparat for asylsøkere som venter på å få status avgjort. Videre ble staten ved Utlendingsdirektoratet fra 1. januar 1988 ansvarlig for arbeidet med kommuneutplassering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, mens den enkelte kommune skulle ha det praktiske, daglige ansvar for mottak og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag etter at bosettingen har funnet sted. Denne ansvarsdelingen ligger også til grunn for dagens mottaks- og bosettingsarbeid.

17.8 Den statlige utdanningsadministrasjon på regionalt nivå

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Brundtland la i St.meld. nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring i utdanningssektorenfrem forslag om omorganisering av utdanningssektoren. På nasjonalt nivå innebar forslaget nedleggelse av Grunnskolerådet, Rådet for videregående opplæring, Brevskolerådet og Voksenopplæringsrådet og overføring av oppgavene til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. På regionalt nivå foreslo regjeringen å nedlegge skoledirektørembetene og samtidig opprette et statlig utdanningskontor i hvert fylke. Utdanningskontorene skulle få ansvar for statlige oppgaver på alle utdanningsnivå og ivareta praktisk arbeid som tidligere hadde blitt utført av de ovennevnte rådene. Stortinget sluttet seg til forslagene, jf. Innst. S. nr. 186 (1990-91).

Regjeringens behandling

Regjeringen ønsket å legge opp til en prinsipiell og helhetlig gjennomgang av utdanningsadministrasjonen. De ulike styringsleddene på utdanningsområdet skulle vurderes ut fra en målsetting om å få en mer rasjonell og formålstjenlig administrasjonsordning. Regjeringen oppsummerte i stortingsmeldingen organiseringen på utdanningssektoren slik:

”Systemet er komplisert med svak samordning mellom utdanningsområder. Fordi ansvars- og oppgavedelingen er uklar, blir en del oppgaver ikke tilstrekkelig ivaretatt, mens det på andre områder gjøres mye dobbeltarbeid. Mulighetene for nasjonal enhetlig styring er svak, og systemet er lite bruker- og ressursvennlig.”

Departementet la følgende overordnede prinsipper og målsettinger til grunn for reformen:

• En klar og entydig statlig styring på områder som er av nasjonal relevans

• Delegere statlige oppgaver som bedre kan utføres på et lavere nivå

• Desentralisere oppgaver som ikke bør være et nasjonalt ansvar

• Samordne utdanningspolitikken på tvers av utdanningsområdene

• Sørge for god ressursutnytting

• En oversiktlig og brukervennlig utdanningsadministrasjon

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet oppga fire hovedårsaker til at det var behov for å utvide den statlige virksomheten på regionalt nivå:

1. Rammer for den enkelte utdanningsinstitusjon vil kreve tettere oppfølging av at nasjonale mål blir ivaretatt.

2. En styrking av det regionale nivå er nødvendig for at det nasjonale nivå i størst mulig grad skal kunne beskjeftige seg med de sentrale prinsipper og rammer for den nasjonale utdanningspolitikken.

3. Et generelt statlig systemansvar forutsetter gode muligheter for å registrere hvordan systemet fungerer i alle ledd.

4. Behov for en statlig instans som kan bidra til å koordinere offentlig utdanningsvirksomhet på tvers av alle utdanningsområder innen regionen.

Regjeringen presiserte at det ikke var tale om et nytt og selvstendig styringsorgan på regionalt nivå, men om departementets forlengede arm for å ivareta en del statlige oppgaver. Det ble foreslått at kontoret skulle ha egen selvstendig status, men normalt være samlokalisert med fylkesmannen for å knytte utdanning nærmere til andre statlige tilsynsoppgaver på regionalt plan. Regjeringen understreket også behovet for god kontakt mellom utdanningskontorene og fylkesarbeidskontorene.

Stortingsmeldingen drøftet også to alternative løsninger for den regionale organiseringen. Det første alternativet var bortfall av det statlige engasjementet for utdanning på regionnivået. Uten et statlig regionalt nivå ville departementet måtte styre direkte ned på fylkeskommune- og kommunenivået. Modellen ville legge til rette for økt folkevalgt kommunal/fylkeskommunal styring på alle områder innenfor utdanningssektoren. Departementet gikk imot denne løsningen av flere grunner. For det første tok meldingen til orde for å synliggjøre det statlige totalansvaret for utdanningssektoren. En omfattende desentralisering til kommuner og fylkeskommuner ville etter departementets oppfatning neppe bli forstått som et velegnet virkemiddel for å nå denne målsettingen. Departementet argumenterte også for at en nedbygging av det statlige regionnivået i effekt ville føre til økt sentralisering og ikke desentralisering. Oppgavene som den tidligere skoledirektøren hadde ansvar for ville da bli lagt på andre styringsnivåer, og mest sannsynlig til det statlige nivå, dvs. departementet.

I det andre alternativet var tanken å dele landet inn i 5-6 statlige storregioner for utdanning. Departementet så fordeler med modellen særlig med tanke på styringen av de regionale høgskolene og videregående opplæring. Imidlertid mente man løsningen ville fungere dårlig for grunnskolen. Et organ som vil få så mange kommuner og skoler som sitt ansvarsområde, ville etter departementets syn få problemer med å følge opp virksomheten med veiledning, rådgivning, vurdering og tilbakemelding.

Stortingets behandling

Utdanningskomiteens mindretall gikk imot å opprette de statlige utdanningskontorene fordi en mente tiltaket, spesielt innen videregående opplæring, ville føre til uklare ansvarsforhold og dobbeltarbeid i forhold til fylkeskommunene.

Flertallet i utdanningskomiteen støttet regjeringens forslag. I sin innstilling ba imidlertid komiteen om at en ikke skulle låse seg til tanken om et eget statlig utdanningskontor i hvert fylke:

”Dette flertall (...) regner med at man i forbindelse med den varslede melding om organisering av statlig virksomhet i fylkene også vurderer andre løsninger, for eksempel at de statlige, regionale oppgaver i undervisningssektoren legges til fylkesmannen”,

jf. Innst. S. nr. 186 (1990-91).

Forholdet mellom statens utdanningskontor og fylkesmannen ble året etter drøftet i St.prp. nr. 75 (1991-92) Om omorganisering av utdanningsadministrasjonen med mer. Proposisjonen var en oppfølging av St.meld. nr. 37 (1990-91) og ga en generell orientering om tilretteleggingen og gjennomføringen av omorganiseringen innen utdanningssektoren. Regjeringen viste til at den hadde vedtatt å arbeide videre med et hovedprosjekt hvor målet var å knytte bl.a. utdanningskontoret organisatorisk til fylkesmannsembetet. Det het i meldingen bl.a. at utdanningskontoret vil kunne dra nytte av den kompetansen som ligger hos fylkesmannen på ulike områder, f.eks. innen jus og økonomi, og at det tverrsektorielle samarbeidet ville bli styrket.

I St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk og Innst. S. nr. 63 (1992-92) la regjeringen og Stortinget opp til at selvstendige statlige organ på fylkesnivå som har oppgaver overfor kommunene og fylkeskommunene, organisatorisk skal knyttes til fylkesmannen.

I den påfølgende komitébehandlingen av St.prp. nr. 75 (1991-92) valgte imidlertid flertallet å legge sterk vekt på den selvstendige stillingen til de nye utdanningskontorene:

”...[flertallet] mener det er viktig at utdanningskontorene – på bakgrunn av sitt koordineringsansvar for utdanningsvirksomheten på tvers av utdanningsområdene innen regionen – får en selvstendig stilling. ... Dette tilsier at utdanningsdirektørene må stå direkte under instruksjonsmyndighet fra departementet på hele det utdanningspolitiske området. Flertallet forutsetter at ved en eventuelle etablering av fellesadministrasjon med for eksempel fylkesmannen må det stilles krav til dokumenterbar rasjonaliseringsgevinst, slik at ikke ressursbruken på internadministrasjon øker. Likeens må det stilles krav til dokumentasjon av faglige fordeler”, jf. Innst. S. nr. 185 (1991-92).

17.9 Jord- og skogbruksforvaltningen

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Brundtland la i St.meld. nr. 40 (1991-92) Frå sektoretatar til samfunnsetatar – om organisering av landbruksetatanefrem forslag om reorganisering av jord- og skogbruksetatene. Stortinget ga sin tilslutning til regjeringens forslag, jf. Innst. S. nr. 34 (1992-93). Etatene var forut for dette selvstendige statsetater med kontorer i de fleste kommuner og fylker. Etatene var underlagt Landbruksdepartementet. Stortingets vedtak medførte at landbruksetatene på fylkesnivå ble samorganisert under en felles ledelse, og innlemmet i fylkesmannsembetet som fylkesmannens landbruksavdeling. På lokalt nivå ble ansvaret for landbrukskontorene overført til kommunene.

Jordbruks- og skogbruksetatene på fylkesnivå var før reformen i 1992 samlet i felles lokaler i fylkene under betegnelsen fylkeslandbrukskontoret . Etatene var selvstendige og likestilte, med en viss grad av samordning innenfor det økonomiske, personalmessige og politiske området. Internt i landbruksforvaltningen hadde man imidlertid over lengre tid ment at jordbruks- og skogbruksetatene burde samorganiseres for å styrke muligheten for økt koordinering mellom de to saksfeltene.

På samme måte som for fylkesnivået mente man at sektororganiseringen på lokalnivået hadde ført til for lite samhandling, spesielt med kommunene, om oppgaver knyttet til arealforvaltning, miljøvern og næringsutvikling.

På denne bakgrunn nedsatte Landbruksdepartementet i februar 1990 en arbeidsgruppe, Grue-utvalget, som skulle vurdere fremtidig tilknytningsform for landbruket, mens Statskonsult fikk i oppdrag å vurdere fordeler og ulemper ved en sterkere organisatorisk samordning av landbruksetatene på fylkesnivå.

Regjeringens behandling

– Landbrukskontorene lokalt

Regjeringen vurderte to alternative statlige tilknytningsformer for de lokale landbrukskontorene, enten underlagt fylkeslandbrukskontorene som tidligere, eller tillagt fylkesmannen. Uavhengig av tilknytningsform var argumentasjonen for og imot statlige kontorer lik. Argumenter for en fortsatt statlig løsning lokalt var særlig at dette sikret kompetanselikhet uavhengig av bosted. På den andre siden mente departementet at fortsatt statlige landbrukskontorer lokalt ville gi dårlige vilkår for typiske samarbeidssaker med kommunene i arealforvaltning, kommunalt miljøvern og næringsutvikling.

– Landbrukskontorene regionalt

I tillegg til den valgte løsning ble to andre organisasjonsmodeller for det regionale nivået drøftet i St.meld. nr. 40 (1991-92) Statlige etater under Landbruksdepartementet, og fylkeskommunal tilknytning.

Landbruksdepartementet beskrev den statlige etatsmodellen slik:

”Eigne statlege etatar gir Landbruksdepartementet høve til direkte styring og lik forvaltning frå fylke til fylke. Bruken av lover og føresegner kan samanliknast direkte frå kommune til kommune, og organisasjonen gir høve til direkte tilbakemelding frå etatane slik at departementet kan ivareta næringa si interesser i vid meining.”

Svakhetene med modellen ble beskrevet slik:

”Medan etatane på 70-tallet i stor grad arbeidde som sektororgan, innebar utviklinga på 80-talet auka behov for samarbeid med andre styresmakter for å løyse nye samfunnsoppgåver. Denne utviklinga reknar Landbruksdepartementet med blir forsterka i tida framover.”

Blant disse oppgavene nevnte meldingen miljø- og ressursvern, distriktspolitikk og sosiale forhold.

Argumenter for fylkeskommunal organisering var at modellen ville ivareta verdier knyttet til politisk deltakelse og målsettinger om å se landbruket i sammenheng med den samlede regionalpolitikken i fylkene.

Hovedproblemet med en fylkeskommunal løsning var det statlige behov for tilsyn og kontroll. Med fylkeskommunale landbruksetater ville det være nødvendig med et omfattende sentralt kontrollapparat. Kontrollargumentet var også rettet mot et annet forhold. Parallellt med vurderingen av fremtidig tilknytting av landbruksetatene på fylkesnivå, var spørsmålet om å overføre landbrukskontorene til kommunene oppe. Det ville i praksis gi mer makt til politiske organ på kommuneplan, men samtidig skape et behov for kontroll og tilsyn. For å kunne føre en konsekvent nasjonal landbrukspolitikk, ville Landbruksdepartementet ha behov for et organ på fylkesnivå som kan kontrollere at kommunene arbeider i tråd med sentrale prioriteringer og målsettinger. Kommunale landbrukskontor ble slik sett et sterkt argument for at etatene på regionalt nivå bør være statlige med kontroll- og rettledningsfunksjoner overfor de lokale landbruksetatene.

– Konklusjon

Departementet gikk inn for å overføre de statlige landbruksetatene på lokalt plan til kommunene. Departementet la avgjørende vekt på det store samarbeidsbehovet landbruksetatene hadde med kommunene innen arealforvaltning, miljøvern og næringsutvikling. Det het videre i St.meld. nr. 40 (1991-92) at:

”Dette er i samsvar med den generelle utviklingstrenden som gjer seg gjeldande for lokalforvaltninga. Kommunane vert stadig viktigare som forum for lokalt folkestyre og offentleg service.”

Regionalt falt valget på fylkesmannsmodellen fordi regjeringen la vekt på at det skulle føres en samlet og konsekvent landbrukspolitikk i alle deler av landet.

Landbruksetatene skulle ha en utøvende funksjon ved gjennomføringen av en slik politikk. En tilknytning til fylkesmannen ville sikre ivaretakelse av de overordnede statlige målsettinger. Departementet vurderte at 2/3 av arbeidsoppgavene i landbruksetatene var av en slik karakter at sentrale hensyn er viktige. Ved å organisere landbruksetatene som en del av et nyorganisert fylkesmannsembete ville de komme i samme administrasjon som miljøvernavdelingen, og de organisasjonsmessige forutsetningene for å arbeide mot felles mål ville bli de beste. Det samme argumentet ble anført om beredskapsarbeidet i fylket. Når valget falt på fylkesmannsmodellen må det også sees på bakgrunn av prinsippet som var nedfelt i St.meld. nr. 35 (1991-92 ) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk om at statlige sektorenheter med oppfølgingsansvar i forhold til kommunesektoren skulle knyttes til fylkesmannsembetet. Med den valgte tilknytningsformen møttes derfor den prinsipielle linje i statens forvaltningsutvikling på regionnivå og landbruksforvaltningens eget behov for større grad av samordning med ulike saksfelt.

Stortingets behandling

Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag om å samle jorbruksetatene og landbruksetatene lokalt og regionalt under en felles ledelse, jf. Innst. S. nr. 34 (1992-93).

Når det gjaldt lokal organisering støttet flertallet i landbrukskomiteen forslaget om å tilbakeføre de lokale landbrukskontorene til kommunene. Man mente dette harmonerte med den generelle utviklingen mot et sterkere ansvar for lokal forvaltning, og at forslaget ville gi samordningsgevinster lokalt.

Når det gjaldt fylkesnivået gikk et mindretall inn for en fylkeskommunal modell. Man understreket at mye av saksbehandlingen og vedtak knyttet til jordbruk er av politisk karakter og derfor bør underlegges folkevalgte organer. En fylkeskommunal løsning kan også bidra til bredere næringsutviklingsstrategier og samordnet regional planlegging under folkevalgt styring.

Flertallet støttet imidlertid regjeringens forslag til organisering på regionalt nivå. Flertallet understreket behovet for en nær forbindelse til Landbruksdepartementet og for oppfølging og tilsyn med de lokale landbrukskontorene.

17.10 Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

SND-reformen foregikk i to etapper, og nedenfor beskrives etableringen og utbyggingen av SNDs distriktstapparat hver for seg.

17.10.1 Etableringen

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Brundtland foreslo i Ot.prp. nr. 57 (1991-92 ) Om lov om Statens nærings- og distriktsutviklingsfondå slå sammen Industribanken, Distriktenes utbyggingsfond, Industrifondet og Småbedriftsfondet til en ny institusjon, SND. Regjeringen viste i odelstingsproposisjonen til at Stortinget, på bakgrunn av det store antall institusjoner og ordninger og behovet for forenkling og effektivisering, flere ganger hadde tatt opp spørsmålet om en organisasjonsmessig samordning av statlige finansierings- og støttefunksjoner. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag i Innst. O. nr. 78 (1991-92). Dette innebar at en vesentlig del av det næringspolitiske og det distriktspolitiske virkemiddelapparatet ble samlet i én institusjon. Regionalt ble fylkeskommunenes oppgaver med forvaltning av bedriftsrettede virkemidler i distriktspolitikken i store trekk videreført, samtidig som Industribankens regionkontorer fortsatte som regionkontorer for SND.

Regjeringens behandling

Etableringen av SND bygde på forutsetningen om at ingen av de daværende institusjonene, Industribanken, Småbedriftsfondet, Industrifondet og Distriktenes utbyggingsfond, skulle videreføres som selvstendige institusjoner. Andre alternativer enn det forslaget som ble fremmet ble ikke vurdert i proposisjonen.

Etableringen av institusjonen skulle gi bedre muligheter til samordning og effektivisering og øke tilgjengeligheten for brukerne. Det het i regjeringens merknad i proposisjonen til høringen av forslaget:

”Etter Regjeringens vurdering tilsier både hensynet til brukerne og mulighetene for å effektivisere administrasjonen at omorganiseringen bør omfatte alle de fire institusjonene. Regjeringen ser det også som viktig at den nye institusjonen får en koordinerende rolle innen nærings- og distriktspolitikken. Andre kriterier som slagkraft og krav til høy kompetanse blir etter Regjeringens vurdering heller ikke tilstrekkelig ivaretatt dersom ikke omorganiseringen omfatter alle fire institusjoner.”, jf. Ot.prp. nr. 57 (1991-92).

Regjeringen gikk inn for å organisere SND etter egen lov som bygde på lov om statsforetak. Fondet skulle være underlagt Næringsdepartementet. Valg av organisasjonsform for SND sentralt ville etter regjeringens mening ikke ha bindende føringer for organiseringen av nærings- og utviklingsarbeidet i fylkeskommunene. Industribankens tre regionkontorer ble forutsatt videreført.

Stortingets behandling

Et mindretall foreslo å holde Distriktenes utbyggingsfond (DU) utenfor sammenslåingen. DU måtte få fortsette som eget statlig næringsfond i fylkene og fortsatt være underlagt Kommunaldepartementet.

Stortingets flertall sluttet seg til regjeringens forslag om etableringen av SND, jf. Innst. O. nr. 78 (1991-92). Om SNDs ytre apparat uttalte Stortinget bl.a. følgende:

”Flertallet viser til at en lokal saksbehandling av distriktutviklingsdivisjonens saker er forutsatt videreført av fylkene. ... Flertallet forutsetter i samråd med Regjeringen at disse (Industribankens regionkontorer) har som oppgave å betjene industri- og egenkapitaldivisjonene i SND. Flertallet forutsetter videre at en oppretter ytterligere 2-3 regionkontorer i forbindelse med industri- og egenkapitaldivisjonene i det nye fondet.”

17.10.2 Omorganiseringen av SNDs ytre apparat

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Frem til 1996 utgjorde fylkeskommunene sammen med fem regionkontorer SNDs ytre apparat. Regjeringen så etter hvert behov for et mer samordnet regionalt apparat og ønsket å forenkle daværende struktur for å unngå dobbeltarbeid og gråsoner.

Regjeringen Brundtland la frem forslag til endringer i SNDs ytre apparat i revidert nasjonalbudsjett for 1996 (St.meld. nr. 2 (1995-96)). I hovedtrekk innebar forslaget at SND skulle overta ansvaret fra fylkeskommunene for forvaltningen av de distriktspolitiske bedriftsrettede virkemidlene. Stortinget sluttet seg til forslaget i Budsjett Innst. S. nr. IV (1995-96). SND har i dag etablert distriktskontorer i samtlige fylker for forvaltning av bedriftsrettede virkemidler.

Regjeringens behandling

Som bakgrunn for sitt forslag i St.meld. nr. 2 (1995-96) Revidert nasjonalbudsjett viste regjeringen til en regjeringsoppnevnt arbeidsgruppes (Steine-utvalget) vurdering av organiseringen av SNDs ytre apparat.

– Steine-utvalget

Den regjeringsoppnevnte arbeidsgruppen som vurderte SNDs regionale apparat, bestod av representanter fra Administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Nærings- og energidepartementet, SND og Troms fylkeskommune. Arbeidsgruppens mandat var bl.a. å gi en faglig vurdering av hva som er den mest effektive organiseringen av SNDs ytre apparat. I vurderingen skulle bl.a. kriterier som kundevennlighet, saksbehandlingstid, kompetanse og lokalkunnskap legges til grunn. Det skulle også legges vekt på at det regionale apparatet skulle være utviklingsorientert og bidra til vekst og verdiskapning i alle deler av landet.

Arbeidsgruppens vurderinger og innstilling var todelt. Flertallet bestod av representantene fra departementene og SND. Representanten fra Troms fylkeskommune utgjorde mindretallet. Flertallet i arbeidsgruppen mente at daværende modell hadde svakheter som følge av at det regionale systemet var todelt, og at de ulike delene delvis overlappet hverandre. I følge flertallet var det først og fremst kundene som opplevde de negative konsekvensene av todelingen.

Mindretallet mente at den største svakheten ved daværende modell var virkemiddelsammensetningen, og at SND og fylkeskommunene forvaltet ordninger som var rettet inn mot samme formål og kunne benyttes alternativt.

Arbeidsgruppen presenterte to modeller. Den ene modellen (modell A) gikk i hovedtrekk ut på å samle det totale ansvaret for direkte bedriftsrettede virkemidler, herunder resultat- og tapsansvaret i SND. SND skulle på et selvstendig grunnlag vurdere enkeltsaker. SND skulle også ha ansvar for å utarbeide strategi- og policydokumenter for sin virksomhet basert på SNDs formål og føringer fra fylkeskommunene og staten. Fylkeskommunene skulle ha et strategisk ansvar for bruken av de regionalpolitiske virkemidlene, dvs. de bedriftsrettede distriktspolitiske virkemidlene. Fylkeskommunene skulle videre ha det operative ansvaret for regionalpolitiske virkemidler for tilrettelegging for næringsutvikling (indirekte virkemidler). For å sikre nærhet til kundene og god lokalkunnskap skulle det etableres SND-distriktskontorer i hvert fylke.

Den andre modellen (modell B) gikk ut på at fylkeskommunene skulle forvalte samtlige virkemidler innen gitte fullmaktsgrenser fra SND sentralt, dvs. både regionalpolitiske tilretteleggende virkemidler, distriktsrettede bedriftsrettede virkemidler og bedriftsrettede næringspolitiske virkemidler. Modellen la til grunn at helhetlige regionale løsninger ville bli ivaretatt gjennom samordning av tilretteleggende og bedriftsrettede virkemidler. Modellen tok utgangspunkt i fylkeskommunens ansvar for sektorsamordning og regional utvikling etter plan- og bygningsloven. Sikring av nasjonale mål skulle ivaretas av et helhetlig plansystem, mål- og resultatstyring, lokalt tapsansvar og definerte fullmaktsgrenser mellom nasjonalt og regionalt nivå.

Arbeidsgruppens flertall tilrådde modell A. I følge flertallet innfører denne modellen et klart skille mellom fylkeskommunens ansvar og SNDs ansvar. Dessuten mente flertallet at modellen vil innebære en videreføring og forsterkning av daværende nærings- og regionalpolitikk. Flertallet mente modellen vil gi kundene bedre oversikt og større nærhet, og at modellen har en sterk lokal forankring som kan bidra til at fylkeskommunenes rolle som plan- og næringsutviklingsorgan blir videreutviklet. Modellen understøtter i følge flertallet, SNDs ansvar for å fremme en god nasjonal nærings- og regionalpolitikk. Gjennom en koordinert virkemiddelbruk både overfor regioner og bransjer, vil en kunne unngå utilsiktet konkurransevridning, overetablering og subsidiekonkurranse. Modellen vil også møte den kritikk som hadde vært knyttet til fylkeskommunens politiske styring i enkeltsaker.

Flertallets hovedinnvending når det gjaldt modell B, var at todelingen av virkemiddelapparatet ville videreføres, og at dette har negative konsekvenser for brukerne og effektiviteten i virkemiddelapparatet. Videre mente man at modell B ville gjøre det vanskelig for SND å påse at den samlede virkemiddelbruken var i overensstemmelse med den nasjonale nærings- og regionalpolitikken. Et økt antall selvstendige aktører i virkemiddelapparatet kunne øke mulighetene for utilsiktet forskjellsbehandling og uønsket konkurransevridning. Videre ville modell B innebære at det måtte foretas en fylkesvis rammefordeling av alle virkemidlene, noe som for storparten av de næringspolitiske virkemidlene ville være et klart brudd med gjeldende næringspolitikk. Flertallet pekte også på at modell B åpnet for politisk styring i enkeltsaker, noe man mente var uheldig.

Arbeidsgruppens mindretall (representanten fra Troms fylkeskommune) gikk inn for modell B. Mindretallet mente et fylkeskommunalt ansvar for både regionalpolitiske tilretteleggende virkemidler og bedriftsrettede virkemidler ville bidra til helt nødvendig kobling mellom planmyndighet og virkemiddelbruk og mellom infrastrukturmidler og virkemidler rettet direkte mot næringslivet. Videre het det at modellen bygger på det selvstendige ansvaret for sektorsamordning og regional utvikling som fylkeskommunen er tillagt etter plan- og bygningsloven. Etter mindretallets syn ville en slik modell kunne ta utgangspunkt i de regionale problemer og muligheter.

Når det gjaldt modell A, mente mindretallet bl.a. at fylkeskommunens selvstendige ansvar for sektorsamordning og regional utvikling ville svekkes og innebære en organisatorisk oppsplitting mellom planmyndighet og virkemiddelbruk i fylkene. Brukerne på regionalt nivå ville få to separate beslutningssystemer å forholde seg til. Det ville videre bli vanskelig å utøve en regional politikk basert på samordning mellom direkte og indirekte virkemidler. Mindretallet mente også at fylkeskommunene uansett måtte opprettholde kompetanse på bruk av bedriftsrettede virkemidler og at det måtte bygges opp et regionalt apparat ved siden av fylkeskommunene som på flere områder vil ha overlappende kompetanse.

Regjeringens forslag

Som et kompromiss mellom modellene, åpnet regjeringen for en omfattende regionalisering av SND-systemet, ved å åpne for avtaler mellom SND og fylkeskommunene om opprettelse av SND-kontorer i hvert fylke (Nord-Trøndelagmodellen). SNDs distriktskontorer skulle ha forvaltningsansvar for alle SNDs virkemidler. Desentraliseringen ble oppsummert slik i revidert nasjonalbudsjett for 1996:

”Etter Regjeringens vurdering gir denne modellen en god balanse mellom hensynet til fylkenes innflytelse og næringslivets behov for oversiktlig og brukervennlig virkemiddelkontakt. Fra et regionalpolitisk synspunkt er det viktig at fylkeskommunenes innflytelse er sikret gjennom de føringer som fylkeskommunen legger på bruken av de nærings- og regionalpolitiske virkemidlene gjennom fylkesplan og strategisk næringsplan. I Nord-Trøndelagmodellen vil SNDs virkemidler kunne settes inn i en slik sammenheng sammen med de distriktspolitiske virkemidlene som fylkeskommunene disponerer i dag.

Dette åpner for en bedre samordning og tilrettelegging av regional- og næringspolitikken i hele fylket tilpasset den enkelte regions forutsetninger og behov. En slik regional forankret utviklingspolitikk vil også være i tråd med tendenser vi ellers ser i Europa, der det regionale nivået i økende grad utformer strategien for den regionale utviklingen.”.

For en nærmere omtale av Nord-Trøndelagmodellen vises det til avsnittet om næringsutvikling i kapittel 9.

Stortingets behandling

Et mindretall i Stortingets finanskomité viste til at Nord-Trøndelagmodellen ikke ville gi fylkeskommunene nødvendig frihet i distrikts- og næringspolitikken. Etter mindretallets vurdering var det ikke tilfredsstillende at SND sentralt skal ha instruksjonsrett over det lokale kontoret. Mindretallet mente fylkeskommunene måtte ha et større ansvar i nærings- og distriktspolitikken for å kunne følge opp den enkelte fylkesplan.

Komiteens flertall tok regjeringens forslag om endringer i SNDs ytre apparat til etterretning, jf. Budsjett-innst S. IV (1995-96). I etterkant har alle landets fylkeskommuner inngått avtale med SND om opprettelse av SND-distriktskontorer. Storparten av de ansatte er tidligere ansatt i fylkeskommunenes regionalavdelinger. Desentraliseringen av SND har ført til at store deler av saksbehandlingen knyttet til bedriftsfinansiering er flyttet fra hovedkontoret i Oslo til distriktskontorene, jf. St.prp. nr. 1 (1998-99) for Nærings- og handelsdepartementet.

17.11 Importkontrollen, tilsyn med større næringsmiddelvirksomhet og kjøttkontrollen

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Brundtland fremmet i Ot.prp. nr. 86 (1993-94) Endringer i lov 17. juni 1932 nr. 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer m.fl. forslag om å gi Statens næringsmiddeltilsyn hjemmel til å delegere myndighet til kommunale eller interkommunale næringsmiddeltilsyn og gjøre Statens næringsmiddeltilsyn til klageinstans for vedtak fattet av kommunale næringsmiddeltilsyn etter delegert myndighet fra Statens næringsmiddeltilsyn. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag og vedtok høsten 1994 de endringer i lovverket som var nødvendig for å gjennomføre en endret arbeidsdeling mellom staten og kommunene, jf. Innst. O. nr. 3 (1994-95).

Frem til 1. januar 1995 hadde de kommunale næringsmiddeltilsyn ansvar for tilsyn med all produksjon, import og offentlig frembud av næringsmidler. Fra den dato overtok staten ved Statens næringsmiddeltilsyn det overordnede ansvaret for tilsyn med næringsmiddel. Omleggingen av deler av næringsmiddeltilsynet ble delt i to faser, jf. St.prp. nr. 1 (1994-95), St.prp. nr. 1 (1995-96) og St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 7 (1995-96) fra Landbruksdepartementet. Fra 1. januar 1995 overtok staten ansvaret for tilsyn med virksomheter som produserer eller videreforedler animalske næringsmidler som blir omfattet av EØS-baserte forskrifter og ansvaret for importkontrollen. Ett år senere overtok staten ansvaret for tilsynet med de resterende næringsmiddelvirksomhetene som produserer for større regioner og for eksport og ansvaret for alt tilsyn etter kjøttproduksjonsloven (frem til 1. januar 1997 lov om slakterier, kjøttindustri og offentlig kjøttkontroll).

Regjeringens behandling

For å vurdere om det var grunn til å endre gjeldende organisering av det offentlige næringsmiddeltilsynet, ble det i 1992 nedsatt en prosjektgruppe med representanter fra berørte departementer, Kommunenes Sentralforbund, kommunale næringsmiddeltilsyn og Statens næringsmiddeltilsyn.

Prosjektgruppen anbefalte at ansvaret for importkontroll med næringsmidler og tilsyn med næringsmiddelvirksomhet som har regional, landsdekkende eller eksportrettet karakter, burde tillegges staten ved Statens næringsmiddeltilsyn. Gruppens flertall gikk inn for en modell hvor primærvedtaksmyndigheten legges til Statens næringsmiddeltilsyn, men med mulighet for delegasjon til de kommunale næringsmiddeltilsyn. Mindretallet (bestående av Kommunaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund) uttrykte skepsis til en slik modell og viste til et generelt ønske om rene kommunale eller rene statlige forvaltningsmodeller.

Regjeringen var enig i prosjektgruppens anbefaling om å statliggjøre importkontrollen og tilsynet med næringsmiddelvirksomheter som produserer for frembud utover lokalområdet. Det ble vist til at næringsmiddelvirksomheter og næringsmiddeltilsynet møter nye krav på bakgrunn av harmonisering av norske bestemmelser med de direktiver Norge har akseptert i EØS-avtalen.

Ifølge regjeringen var en svakhet ved gjeldende organisering, at konserner eller næringsmiddelvirksomheter ofte måtte forholde seg til flere ulike kommunale næringsmiddeltilsyn. Regjeringen pekte på at behovet for sterkere koordinering, samordning og effektivisering talte for at staten burde tillegges et større ansvar. Ifølge regjeringen tilsa imidlertid hensynet til opprettholdelse av et desentralisert næringsmiddeltilsyn, ønsket om rasjonell og distriktsvennlig bruk av offentlige ressurser og behovet for utnyttelse av eksisterende fagekspertise at de kommunale næringsmiddeltilsynene fortsatt bør føre det faktiske tilsynet med virksomheter og næringsmidler, selv om primæransvaret blir lagt til Statens næringsmiddeltilsyn. I følge Ot.prp. nr. 86 (1993-94) ga også høringsinstansene bred oppslutning om en slik delegasjonsmodell. Landbruksdepartementet så det som en forutsetning at Statens næringsmiddeltilsyn på de aktuelle områder blir gitt instruksjonsmyndighet overfor kommunale næringsmiddeltilsyn, og at Statens næringsmiddeltilsyn blir klageinstans for vedtak fattet av kommunale næringsmiddeltilsyn etter delegasjon fra Statens næringsmiddeltilsyn.

Når det gjelder overføringen av ansvaret for kjøttområdet fra kommunene til staten var det en direkte følge av EØS-avtalen, som krever et overordnet statlig ansvar når det gjelder tilsyn med produksjon av næringsmidler med animalsk opprinnelse. Plassering av ansvar for tilsyn med produksjon og frembud av andre næringsmidler kan velges nasjonalt. Frem til ny lov om kjøttproduksjon trådte i kraft 1. januar 1997 ble det statlige ansvaret hjemlet i en ny bestemmelse i lov av 12. april 1957 nr. 2 om slakterier, kjøttindustri og offentlig kjøttkontroll mv. som ga Kongen en generalfullmakt til å fastsette de forskrifter som var nødvendig for å oppfylle EØS-avtalen. Den overordnede tilsynsmyndigheten ble delegert til Statens næringsmiddeltilsyn. Heller ikke på dette området ble det ansett som ønskelig å opprette en statlig kontroll- og tilsynsetat. Det ble lagt opp til at de statlige myndighetene kan delegere videre til det kommunale eller interkommunale næringsmiddeltilsynet.

Det ble fremhevet i Ot.prp. nr. 86 (1993-94) at næringsmiddeltilsynets organisasjonsstruktur vil måtte være under stadig tilpasning og utvikling. Regjeringen varslet at den foreslåtte løsningen vil bli fulgt nøye med tanke på aktuelle omstruktureringer på kort og lang sikt, herunder at en rent statlig modell vil bli vurdert i lys av prinsippene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene.

Stortingets behandling

Ved behandlingen av lovforslagene i Ot.prp. nr. 86 (1993-94) mente en samlet næringskomité, jf. Innst. O. nr. 3 (1994-95), at de foreslåtte endringer til eksisterende lovverk vil sikre gjennomføringen av en hensiktsmessig ansvarsfordeling mellom staten og de kommunale organer. Komiteen så det som viktig at de foreslåtte endringer vil gi grunnlag for en bedre koordinering og effektivisering av de ressurser som anvendes til matvarekontroll. Komiteen understreket betydningen av at norsk næringsmiddelkontroll fortsatt vil bygge på et desentralisert system, og at det faktiske tilsynet skal utøves av det lokale apparat og den kompetanse som kommunale næringsmiddeltilsyn representerer. Komiteen så det som viktig at en ved dette unngår å bygge opp nye statlige organer med parallell kompetanse selv om primæransvaret for matvarekontroll er tillagt Statens næringsmiddeltilsyn.

Komiteen uttalte videre at den har merket seg at regjeringen i proposisjonen varsler at en ren statlig modell for næringsmiddeltilsyn vil bli vurdert i lys av prinsippene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåer. Komiteen ga i den forbindelse uttrykk for at den antok at en slik vurdering bør utstå til en har høstet nødvendige erfaringer med de foreslåtte lovendringene.

17.12 Dyrevernforvaltningen

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Brundtland la i Ot.prp. nr. 7 (1994-95) Om lov om endringer i lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern frem forslag om å gjøre dyrevernnemndene til statlige organ, såvel økonomisk som administrativt, samt tillegge mer myndighet til nemndene ved å gi de rett til selv å kunne treffe forvaltningsvedtak, ta dyr i forvaring og ilegge tvangsmulkt. Stortinget sluttet seg til forslagene i Innst. O. nr. 33 (1994-95). Tidligere var dyrevernnemnden et kommunalt valgt organ, og dens virksomhet var etter loven begrenset til ”å hjelpa politiet” med å påse at dyrevernloven med forskrifter ble etterlevd. Ved eventuelle brudd på dyrevernloven hadde nemnden en rådgivende funksjon.

Regjeringens behandling

Andre modeller for organiseringen av dyrevernnemnden enn statliggjøring ble ikke drøftet i odelstingsproposisjonen. Det ble vist til at dyrevernnemndenes oppgaver i hovedsak består av regeltolkning og kontrolloppgaver, og at oppgavene i liten eller ingen grad har elementer av lokal, politisk styring. I følge proposisjonen hadde kommunene ut over oppnevningen ingen innflytelse på nemndenes virksomhet. Regjeringens vurdering var derfor at nemnden mer naturlig hører hjemme i den lokale statsforvaltningen enn i kommunene.

Det ble videre vist til at Kommunal- og arbeidsdepartementet i Ot.prp. nr. 39 (1986-87) Endringer i lovgivningen vedrørende nemnder på kommuneplan og fylkesplan og i rundskriv H-43/87 hevdet at dyrevernnemnden var en statlig nemnd. I sluttrapporten Lokale statlige nemnder utarbeidet i regi av Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1993, som en del av regjeringens lokalforvaltningsprogram, het det i konklusjonen om dyrevernnemndene:

”Staten overtek alle oppgåver i samband med nemnda, både organisatorisk og økonomisk. Landbruksdepartementet utreiar saka for å finna fram til organisatoriske løysingar som sikrar at oppgåvene til dyrevernsnemnda vert ivaretekne på andre måtar.”

Regjeringen la opp til at kommunene fortsatt skal foreslå kandidater til dyrevernnemnden. Det ble i den forbindelse vist til at det i forarbeidene til den gjeldende dyrevernloven ble lagt vekt på at det er lekmannsskjønn i det lokale dyrevernarbeidet. Det ble lagt opp til at kommunenes forslag til kandidater oversendes distriktsveterinæren for uttalelse før det oversendes fylkesmannen, som får ansvaret for å oppnevne utvalget for fire år av gangen. Regjeringen foreslo også at fylkesmannen skal bestemme det geografiske virkeområdet for dyrevernnemnden etter forslag fra distriktsveterinæren. Distriktsveterinæren ble foreslått å være sekretær for dyrevernnemnden.

Stortingets behandling

Flertallet i Næringskomiteen i Stortinget var enig med regjeringens forslag, og skrev i Innst. O. nr. 33 (1994-95):

”Fleirtalet i komiteen, alle med unntak av medlemmene frå Senterpartiet, viser til at m.a. Kommunaldepartementet fleire gonger har peika på at dyrevernnemndene sine oppgåver er statlege, og at staten derfor bør ta over ansvaret for nemndene. Fleirtalet er samd i denne vurderinga, og sluttar seg til framlegget om endring.”

17.13 Familievernet

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Brundtland la i Ot.prp. nr. 6 (1996-97) Om lov om familievernkontorer frem forslag om ny forvaltningsordning og lovfesting av familievernet. Lovforslaget innebar at fylkeskommunen ble forvaltningsmyndighet for familievernkontorene. Hovedansvaret for tilsyn og kontroll ble foreslått lagt til fylkeslegen. Stortinget sluttet seg til forslaget til forvaltningsmyndighet, men tilsynsansvaret for familievernkontorene ble lagt til fylkesmannen, jf. Besl. O. nr. 225 (1995-96).

Forvaltningen av familievernet på sentralt nivå hadde tidligere vært forankret i den statlige bevilgningen til drift av familievernkontorer. Barne- og familiedepartementet ga driftstilskudd direkte til hvert enkelt kontor og hadde i tillegg et styringsansvar for familievernkontorene. Det eksisterte ikke noe regionalt samordnende ledd for forvaltning av tjenesten, og departementet måtte i stor grad forholde seg direkte til det enkelte kontor. Dette innebar en detaljstyring av driften ved det enkelte kontor man mente ikke hører naturlig hjemme på departementsnivå. Det nødvendige helhetssyn og kjennskap til lokale behov er en kompetanse man vanskelig kan opparbeide sentralt. Med det omfang tjenesten etterhvert hadde fått, ble det stadig vanskeligere å forvalte familievernet fra departementet.

Regjeringens behandling

I debatten om ny forvaltningsordning for familievernkontorene ble i tillegg til fylkeskommunen, Statens helsetilsyn, fylkesmannen og kommunene antydet som mulig forvaltningsmyndighet. Argumenter for både fylkeslegen og fylkesmannen var at begge vil kunne sikre et likeverdig tjenestetilbud i hele landet, og at de har kompetanse på feltet. Det viktigste argumentet mot å tillegge fylkeslegen eller fylkesmannen oppgaven, var at dette vil bryte med deres oppgaver som statlig kontroll- og tilsynsorgan. Ansvaret for direkte tjenesteproduksjon kan vanskelig passes inn og anses som en naturlig del av virksomheten. Argumentene mot å legge forvaltningsansvaret for familievernet til kommunalt nivå var at familievernet er en 2. linjetjeneste og ikke egnet som en del av kommunenes primærhelsetjeneste. Videre må kontorene ha en viss størrelse for å utgjøre robuste fagmiljøer med høy kvalitet. Det er verken realistisk eller ønskelig at det skal finnes et familievernkontor i hver kommune.

Barne- og familiedepartementet begrunnet valget av fylkeskommunen som ansvarlig for familievernet slik i Ot.prp. nr. 6 (1996-97):

”Departementet har etter en grundig vurdering kommet til at fylkeskommunen er det forvaltningsnivå som best kan ivareta familievernet. Det finnes mellom 1 og 6 familievernkontorer i hvert fylke; dette gjør tjenesten velegnet for fylkeskommunal forvaltning. Andre spesialisttjenester forvaltes også fylkeskommunalt. Departementet mener at fylkeskommunen er den instans som vil kunne se helheten i familieverntjenesten i fylket og vurdere den samlede kapasiteten som de offentlige og de kirkelige kontorene utgjør, i forhold til behovene. Fylkeskommunen vil dessuten kunne bidra til en god faglig utvikling av familievernet som en enhetlig tjeneste. Dette er etter departementets vurdering et meget viktig hensyn. ... Hovedinnvendingene mot å legge forvaltningsnivået til fylkeskommunen har som tidligere påpekt vært at dette vil kunne medføre et ulikt tilbud fra fylke til fylke. Det er viktig at tilbudet tilpasses behovene i det enkelte fylke, og disse kan av ulike grunner variere.... Innenfor en fylkeskommunal forvaltningsmodell vil fylkeskommunen ha gode muligheter til å bidra til at de samlede ressursene i familieverntjenesten i fylket nyttes på den mest hensiktsmessige måte, herunder dimensjonere kapasiteten ved kontorene slik at den er best mulig tilpasset brukernes behov.”

Departementet foreslo at tilsynsansvaret for familievernet ble forankret hos fylkeslegen. Fylkeslegen var kjent med familievernet og retningslinjene for tjenesten. Fylkeslegen ville etter departementets mening være den instans som innehar den nødvendige kompetanse til å føre tilsyn med en slik spesialisert virksomhet, hvor ca. 2/3 av kontorene har autorisert helsepersonell; psykolog, psykiater og lege som faglig og/eller medisinsk leder. Fylkesmannen ville som eventuell tilsynsinstans etter departementets vurdering ikke ha tilstrekkelig kompetanse til å føre tilsyn med f.eks. en lege eller psykologs arbeid. Dette tilsynet ville mer naturlig ligge hos fylkeslegen. Fylkesmannen ville imidlertid kunne føre tilsyn med sosionomene. Fylkesmannen hadde videre tilsynsansvaret for mekling og et totalansvar i forhold til separasjoner og skilsmisser.

Stortingets behandling

Flertallet i Stortingets familiekomité sluttet seg til regjeringens forslag om fylkeskommunalt forvaltningsansvar for familievernet. Flertallet mente at fylkeskommunene har oversikten, kompetansen og den nødvendige muligheten til samordning og helhetssyn, slik at familievernet kan bli en del av fylkenes helse- og sosialplaner og familiepolitikk. Flertallet i komiteen sluttet seg også til regjeringens forslag til tilsynsmyndighet. Regjeringens forslag til tilsynsmyndighet fikk imidlertid ikke flertall i Odelstinget. Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 70 (1996-97) vedtok Odelstinget at fylkesmennene skal føre tilsyn med virksomheten ved familievernkontorene, jf. Besl. O. nr. 92 (1996-97).

Mindretallet i Stortingets familiekomité mente den beste forvaltningsløsning var en fortsatt statlig forvaltning. Dette ville være den beste måte å bevare familievernets egenart på, sikre felles faglig utvikling, økonomisk basis og ivareta målet om et mest mulig likt tilbud i befolkningen uavhengig av bostedsfylke. Det het videre i Innst. O. nr. 70 (1996-97) at:

”Det (fortsatt statlig forvaltningsordning, red.anm.) gir også muligheter for en nasjonal prioritering i et familiepolitisk helhetsperspektiv, sentral kompetanseoppbygging, effektiv og oversiktlig forvaltning og like forhold for både de offentlige og kirkelige kontorene.”

17.14 Den ytre fiskeriadministrasjonen - Rettledningstjenesten i fiskerinæringen og Fiskeridirektoratets kontrollverk

Bakgrunn og endringsbeskrivelse

Regjeringen Bondevik foreslo i Ot.prp. nr. 2 (1997-98) Om lov om oppheving av lov om rettleiingstjensta i fiskerinæringa og endringar i visse andre lover (relatert til Ot.prp. nr. 33 (1996-97) med samme tittel) å slå sammen de to ytre etater i fiskeriforvaltningen, Fiskeridirektoratets kontrollverk og Rettledningstjenesten i fiskerinæringen, til én etat både regionalt og lokalt. Det ble også foreslått å avvikle ordningen med statlige fiskeristyrer og fiskerinemnder. Stortinget sluttet seg til forslaget, jf. Innst. O. nr. 18 (1997-98).

Det var flere grunner til at departementet vurderte organiseringen av de ytre fiskerietatene. Den viktigste var å vurdere den ytre fiskeriadministrasjonen i forhold til endringer i ansvars- og rammevilkår for fiskeri- og havbruksnæringen. Det ble pekt på behov for en mer fleksibel utnyttelse av personalressursene og for etablering av administrative fellesfunksjoner. De samlede kontrolloppgavene hadde økt, og nye problemstillinger i kystsonen krevde bredere kompetanse.

Regjeringens behandling

Forholdet mellom fiskeriforvaltningen og andre lokale og regionale organ ble vurdert av Fiskeridepartementet. Det ble ikke sett som formålstjenlig å vurdere integrering av den regionale fiskerietaten med fylkeskommunene. Slik den regionale ressursforvaltningen er lagt opp, blir vurderingene i hovedsak gjort ut fra et perspektiv som ikke har noen klar tilknytning til det enkelte fylket, selv om regionale hensyn blir vektlagt. Det het videre i Ot.prp. nr. 33 (1996-97):

”Som utøvande organ for den nasjonale ressursforvaltninga må den regionale fiskerietaten ha ei så klar tilknyting som mogeleg til eit statleg forvaltningssystem. Særleg på lokalnivået er det ved ei overføring av den lokale fiskerietaten til kommunane ein fare for å miste spesialisert fiskerikompetanse i kommunar ... .”

Det ble lagt opp til å finne frem til tettere og mer bindende politisk og organisatorisk samarbeid med kommunesektoren, bygd på erfaringene fra frikommuneforsøkene. Det ble også understreket at kommunene må ta ansvar for fiskeri- og havbruksnæringen lokalt og integrere denne som en del av det samlede lokale næringspolitiske ansvaret.

Departementet vurderte også sterkere integrasjon av Fiskeridirektoratets kontrollverk og Statens næringsmiddeltilsyn (de kommunale næringsmiddeltilsyn). Departementet tilrådde ikke en slik løsning fordi det ikke lenger ville gjøre det mulig å kombinere kvalitets- og ressurskontroll innen fiskeriforvaltningen.

En nærmere tilknytning mellom den regionale fiskerietaten og fylkesmannen ble ikke sett som noen god løsning. Etter departementets vurdering var det vanskelig å trekke direkte paralleller til omorganiseringen av landbruksforvaltningen, både fordi de ytre fiskerietatene er en del av forvaltningssystemet for fiskeressursene som ikke har noen klar avgrensing til fylkesnivået, og fordi få avgjørelser i fiskeriforvaltninga er delegert til lokalnivået. Departementets holdning til fylkesmannsmodellen må også ses på bakgrunn av at det ikke ble vurdert som aktuelt å overføre den lokale fiskerietaten til kommunene. Departementet viste videre til at Stortinget har understreket verdien av en enkel forvaltningsstruktur for forvaltningsorgan som i hovedsak dekker nasjonale styringshensyn, og som har sin virksomhet særlig rettet inn mot næringsutøvere og i mindre grad kommunene.

Rettledningstjenesten i fiskerinæringen og Fiskeridirektoratets kontrollverk ble foreslått slått sammen til en felles ytre fiskerietat, både regionalt og lokalt. Etter departementets vurdering vil kravet om å behandle alle likt, best kunne sikres gjennom klare retningslinjer for saksbehandling i en ny organisasjon. Det ble lagt vekt på å ta vare på de styrings- og rapporteringsrutinene som var innarbeidet i daværende organisering. Samorganisering med fylkesmannen ble ikke foreslått fordi den ytre fiskerietat i hovedsak dekker nasjonale styringshensyn, og har sin virksomhet særlig rettet inn mot næringsutøvere og i mindre grad mot kommunene. Geografisk ble regionnivået i hovedsak delt inn etter fylkesgrenser med unntak av Trøndelagsfylkene og Skageraks-/Oslofjordfylkene. Dette ble begrunnet slik:

”Sterke kontaktflater mellom den regionale fiskeriforvaltninga og fylkeskommunar og fylkesmenn tilseier at den regionale fiskeriforvaltninga i hovudsak blir organisert etter fylkesgrenser. .. En slik modell er best for å etablere nære og løpande samarbeidsforhold med andre organ på fylkesnivået, både politisk og administrativt.”

Fiskeristyrene og fiskerinemndene ble foreslått avviklet. Hoveddelen av oppgavene til fiskeristyret og fiskerinemndene mente regjeringen krevde regional- og lokalpolitiske vurderinger, og at disse derfor burde forankres til folkevalgte organ.

Stortingets behandling

Flertallet i Stortingets næringskomité sluttet seg til regjeringens forslag om sammenslåing og dens forslag til regioninndeling for den ytre fiskeriadministrasjonen, jf. Innst. O. nr. 18 (1997-98). Imidlertid vektla komiteen nødvendigheten av samarbeid i den lokale og regionale næringspolitikken mellom fiskeriadministrasjonen og kommuner og fylkeskommuner. Komiteen uttalte:

”Komiteen legg vekt på en best mogleg samordning av den regionale og lokale næringspolitikken. Dette må innebere at forholda må leggjast til rette for at den ytre fiskeriforvaltninga kan inngå meir formaliserte samarbeidsforhold med fylkeskommunar og kommunar, og andre sektororgan både regionalt og lokalt.”

Komiteens flertall mente videre:

”.. at det er av stor betydning at kommunene ser fiskerinæringen i sammenheng med annet næringsliv. Gjennom helhetstenkning i lokale næringsplaner og regionale utviklingsprogrammer må den enkelte kommune og fylkeskommune også legge vekt på primærnæringene. For å sikre en slik integrering mellom de ulike næringene kan det være et virkemiddel å overføre statlige kontorer og stillinger til kommunene og fylkeskommunene. Flertallet tar likevel til etterretning at en nå ikke ønsker å overføre rettledningstjenesten til kommunene. Flertallet vil imidlertid understreke at det bør åpnes for at kommuner og fylkeskommuner som ønsker å gjennomføre forsøk på dette området, får muligheten til det.”

Mindretallet i komiteen gikk inn for en løsning som innebar at kontrollverket forble et statlig organ, samtidig som rettledningstjenesten ble vurdert omgjort til en kommunal tjeneste. Løsningen ville innebære at de lokale fiskeristyrene og fiskerinemndene skal erstattes av kommunale organer under folkevalgt kontroll.

18 Oppgavefordelingen i de nordiske land

18.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å:

” ...presentere ansvars-, oppgave og funksjonsfordelingen i andre land og peke på viktige endringer som har skjedd gjennom reformprosesser i andre land”.

Innledningsvis har utvalget gitt en kortfattet oversikt over forvaltningsstrukturer og oppgavefordeling i europeiske land. Utvalget har valgt å konsentrere sin mer detaljerte gjennomgang til Danmark, Finland og Sverige. Utvalgets tids- og ressursrammer innebærer at det bare er mulig å gå nærmere inn på et mindre antall land. De nordiske landene har viktige fellestrekk av kulturell og institusjonell art som gjør sammenlikninger meningsfylt, samtidig som de også er tilstrekkelig ulike til at sammenlikninger kan være fruktbare. Når Island er utelatt skyldes det landets lave folketall og særegne bosettingsstruktur.

Hvert av de tre landene beskrives på grunnlag av tre hovedelementer: dagens forvaltningsorganisering, hovedtrekkene i oppgavefordelingen, og debatten om regionnivået.

18.2 Kort om forvaltningsstrukturer og oppgavefordeling i europeiske land

Det finnes en rekke ulike modeller for organiseringen av forvaltningen generelt, og lokalforvaltningen spesielt, i de europeiske landene. Med utgangspunkt i lokalforvaltningen kan det skilles mellom ulike typer modeller basert på bestemte kjennetegn. En inndeling av de vesteuropeiske landene i en nordisk modell, en britisk modell, en mellomeuropeisk modell og en napoleonsk eller søreuropeisk modell er ofte vanlig.

Den nordiske modellen

Den nordiske modellen som består av de nordiske land er kjennetegnet ved en stor offentlig sektor og stor grad av desentralisering i løsningen av de offentlige oppgaver.

Kilde: NOU 1997:8

Som figur 18.1 viser skiller de nordiske landene seg klart ut med høyt kommunalt konsum målt i forhold til bruttonasjonalprodukt. Det fremgår også at kommunesektoren har større betydning for gjennomføringen av offentlig politikk i de nordiske landene enn i andre europeiske land. I alle de nordiske landene utgjør kommunalt konsum mer enn halvparten av offentlig konsum. Omfanget av kommunalt konsum i forhold til offentlig konsum viser at de nordiske landene, i større grad enn andre europeiske land, har en desentralisert oppgaveløsning.

De nordiske landene, bortsett fra Finland, kjennetegnes videre av en lokalforvaltning med to nivåer. Et førstenivå som har sitt motstykke i de fleste land, og i tillegg et andrenivå som omfatter et større geografisk område. De to nivåene utfører ulike oppgaver og det eksisterer ikke et over-/underordningsforhold mellom dem. Det er problematisk å sammenligne det nordiske andrenivået (amtskommuner, fylkeskommuner og landsting) med de regioner som finnes i flere europeiske land. For det første er regionene i land som Frankrike, Spania og Italia betydelig større, og for det andre er det regionale nivået vanligvis overordnet kommuneforvaltningen og utøver i større eller mindre grad kontroll- og tilsynsfunksjoner overfor kommunene.

Den britiske modellen

Den britiske modellen omfatter Storbritannia og Irland. Denne modellen er kjennetegnet av relativt store og befolkningstunge kommuner. Det gjennomsnittlige innbyggertallet for kommunene i Storbritannia er på ca. 100 000. Lokalforvaltningen i Storbritannia er inndelt i districts, metropolitan districts/boroughs og counties. I London ivaretas alle de kommunale oppgavene av London boroughs. Det eksisterer ikke et overgripende kommunalt nivå som omfatter hele Londonområdet. Et lignende system finnes i seks andre storbyer. I den øvrige delen av England har lokalforvaltningen to nivåer hvor districts tilsvarer de nordiske primærkommunene mens counties dekker et større geografisk område og kan i noen grad sammenlignes med de nordiske fylkeskommunene. I Skottland og Wales ble det gjennomført en reform av lokalforvaltningen i 1996 som innebar en avskaffelse av fylkene.

Et annet kjennetegn ved den britiske modellen er at kommunenes kompetanse er positivt avgrenset (det såkalte ultra vires prinsippet). Det innebærer at kommunenes myndighet er begrenset til de oppgaver som lovgivningen positivt pålegger dem. I Storbritannia, men i mindre grad i Irland, ivaretar kommunene viktige oppgaver på velferdsområdet. De viktigste oppgavene i kommunene er knyttet til utdanning (grunnskole, videregående skoler og yrkesskoler), kulturoppgaver, samt oppgaver i sosialsektoren. I motsetning til de fleste andre vesteuropeiske land har reformvirksomheten i Storbritannia de siste tjue år i større grad vært kjennetegnet av sentralisering og privatisering enn desentralisering. Det kan imidlertid se ut til at denne trenden er i ferd med å snu. Opprettelsen av egne parlament for Skottland og Wales, samt utvikling av regionale utviklingskontorer (Regional Development Agencies) med en viss grad av folkevalgt innflytelse kan peke i den retning.

Løsningen av betydelige velferdsoppgaver er lagt til det statlige nivå. Organiseringen av helseforvaltningen er et eksempel på det. The National Health Service er en frittstående statlig forvaltning med egen distriktsinndeling som går på tvers av den kommunale distriktsinndelingen. Den regionale statsforvaltningen er videre kjennetegnet av en omfattende sektoradministrasjon. Et særtrekk ved Storbritannia i den forbindelse er de såkalte quangos (quasi national government organisations ). Dette er frittstående forvaltninger med bestemte oppgaver underlagt et regjeringsoppnevnt styre. Det er innenfor denne typen forvaltningsenheter at mye av ekspansjonen i den offentlige forvaltningen har skjedd de seneste tiår. Mangfoldet av statlige forvaltningsenheter på ulike nivå har ført til en fragmentert og oppsplittet forvaltning. På den bakgrunn ble Government Regional Offices opprettet i 1994 for å oppnå bedre koordinering og økt effektivitet i implementeringen av den statlige politikken på lokalt og regionalt nivå. Flere tidligere separate statlige etater er integrert i de nye kontorene og arbeidet skal ha et tverrsektorielt siktemål.

Den mellomeuropeiske modellen

Denne modellen omfatter Tyskland, Østerrike og Sveits. Disse landene er kjennetegnet ved at lokalforvaltningen inngår i en føderal struktur, som innebærer at statsmakten er delt mellom forbundsnivå og delstatsnivå. Forbundsnivået har ansvar for utenrikspolitikk, finanspolitikk, forsvar og andre områder med eksplisitt nasjonal interesse. Delstatene har i prinsippet lovgivningsmyndighet på alle andre områder så lenge man holder seg innenfor de rammer som er trukket opp på forbundsnivå. Delstatene har eksempelvis lovgivningsmyndighet overfor kommunene. Det er derfor ganske stor variasjon fra delstat til delstat med hensyn til organiseringen og oppgavene til kommunene. Kommunen har imidlertid en allmenn kompetanse som innebærer at de kan ta på seg alle oppgaver som ikke uttrykkelig er lagt til andre organer gjennom lovgivningen.

Den administrative inndelingen i de tre landene varierer også betydelig, i Sveits finnes det f.eks. ikke et mellomnivå mellom kantonene og kommunene, mens i Tyskland er det i mange delstater to nivå mellom delstat og kommune. Den tyske administrative strukturen består i dag av: 16 Länder, 32 Bezirksregierungen, 439 Kreise og 14 458 Gemeinden (EIPA 1998). De vel 14 000 kommunene omfatter i noen tilfeller storbyer, men mange er svært små. Det finnes derfor et utstrakt interkommunalt samarbeide på en rekke områder. Det neste kommunale nivået, Kreise, kan i motsetning til kommunene bare ivareta oppgaver som er definert gjennom lovgivningen. Gemeinde er direkte folkevalgte organer mens styringsorganene i Kreise består av representanter utnevnt av kommunene. Regierungsbezirke er delstatsmyndighetenes generelle representant på regionalt nivå. Regierungsbezirke har oppgaver når det gjelder tilsyn av Gemeinde og Kreise , de administrerer (del-)statlige støtteordninger, de har ansvar for å koordinere fysisk planlegging og fungerer i tillegg som forvaltningsdomstol for administrative beslutninger.

Prinsippet om at oppgaver skal legges på lavest mulig effektive nivå (subsidiaritetsprinsippet) er et sentralt element i føderalstatlig tenkning. I tråd med dette prinsippet utfører kommunene en rekke oppgaver på ulike områder. De viktigste er knyttet til undervisning, sosial velferd og fysisk planlegging. I de senere år har det vært en tendens til at delstatsmyndighetene har flyttet oppgaver fra Gemeinde til Kreise for å oppnå stordriftsfordeler. Det tyske systemet er videre kjennetegnet ved stor grad av ansvarsdeling mellom nivåene for ivaretakelsen av oppgaver. Det er sjelden at ett nivå alene har ansvaret for en oppgave. Grunnskolen kan nevnes som et eksempel hvor kommunenes ansvar består i å stille skolelokaler mens delstatsmyndighetene bestemmer timetall, klassestørrelser, ansettelser av lærere og selve undervisningens innhold.

Selv om lokalforvaltningsorganene utfører oppgaver i tilknytning til viktige velferdsområder er det viktig å understreke at de tyske kommunene ikke kan sammenlignes med de nordiske velferdskommunene. Betydelige deler av de velferdsoppgaver som i Norden ivaretas av kommuner og fylkeskommuner er i Tyskland del av et forsikringsbasert system. Stort sett hele helsesektoren og mesteparten av sosialområdet er eksempelvis plassert på siden av forvaltningsapparatet. Tjenestene tilvegebringes og finansieres gjennom forsikringsselskaper på de ulike områder, mens selve oppgaveløsningen ivaretas av frivillige organisasjoner, stiftelser og forskjellige kirkelige organisasjoner. For de fleste er det obligatorisk med medlemskap i slike forsikringsordninger.

Den napoleonske modellen

Den napoelonske modellen omfattet opprinnelig et stort antall stater i Vest- og Sør-Europa. Frankrike, Belgia, Nederland, Luxemburg, Spania, Portugal, Italia og Hellas har alle til felles at forvaltningsapparatet bærer preg av det såkalte prefektstyret som gjerne blir omtalt som Napoleons viktigste bidrag til moderne statsstyre. Prefektstyret forutsetter utnevning av en overordnet statlig embetsmann som representerer statsmakten innefor et område. Denne modellen er kjennetegnet av en sterk sentralmakt og detaljert styring av kommunene ved de statlige prefekter. Innenfor dette systemet er det også vanlig med et meget stort antall kommuner. I flere av de nevnte landene er det imidlertid gjennomført store reformer for å desentralisere forvaltningen, og land som Nederland og Belgia kan i dag sies å ligge tettere opp mot henholdsvis de nordiske og mellomeuropeiske modellene.

Frankrike har til dels bevart den sentralistiske strukturen selv om det også her er gjennomført en rekke reformer i desentralistisk retning de siste tiår. Reformene har særlig vært rettet mot demokratisering og styrking av mellomnivåene i Frankrike, departements og régions . Lokalforvaltningen omfatter i dag følgende enheter:

Regionene ble opprettet i 1964 som et statlig forvaltningsnivå med særlig ansvar for samfunnsplanlegging. Gjennom en desentraliseringsreform i 1982 har imidlertid regionene fått regional, forankring ved at representantene til de styrende organer blir utpekt ved direkte valg. Oppgaveområdet ble også utvidet og regionene har i dag betydelige oppgaver knyttet til planlegging og regional utvikling, finansiering av ulike offentlige virksomheter samt ansvar for bygging og vedlikehold av videregående skoler (lycées). Regionene spiller en sentral rolle når det gjelder de såkalte planleggingskontrakter, contrats de plan .Planleggingskontrakter er instrumenter for å samordne statlige, regionale og lokale investeringer. Innenfor rammen av nasjonale planer blir regioner, fylker og kommuner invitert til å delta i prosjekter eller komme med forslag om prosjekter som de mener bør prioriteres. Deretter blir det forhandlet mellom de involverte partene om en fordelingsnøkkel for virksomheten.

Fylkene (departéments) har vært en vesentlig del av fransk forvaltning siden den franske revolusjon. De ble opprinnelig opprettet for å ivareta den statlige forvaltningen innenfor et geografisk område under ledelse av den statlig oppnevnte prefekten. Desentraliseringsreformen i 1982 endret imidlertid også fylkenes rolle i forvaltningen. Prefektens stilling ble noe svekket samtidig som det valgte styret har fått større myndighet 5. Fylkenes oppgaver er i hovedsak knyttet til helse- og sosialområdene, og til bygging og vedlikehold av offentlige bygninger som skoler (grunnskoler), veger, havner etc. De har også betydelige oppgaver innenfor natur- og miljøvern.

Kommunene i Frankrike er svært små. Ca. 90 prosent har færre enn 2 000 innbyggere. På grunn av de mange små kommunene er det svært vanlig med interkommunalt samarbeid. Det er i hovedsak basert på frivillighet og opprettet i forhold til én bestemt funksjon/oppgave.

Grunnloven fastslår at det skal finnes kommuner og kommuneloven gir kommunene rett til å ta seg av alle oppgaver av lokal interesse som ikke gjennom lovgivning er lagt til andre organer. Kommunenes oppgaver består både av frivillige oppgaver og lovbestemte oppgaver. De lovpålagte omfatter mindre veger, brannvesen, fysisk planlegging, politi, befolkningsstatistikk og allmenne valg. De tre sistnevnte oppgavene er et særlig ansvar for kommunens borgermester og oppgaver han utfører på vegne av staten. De frivillige oppgavene er i stor grad knyttet til kultur og turisme.

18.3 Danmark

18.3.1 Forvaltningsorganisering

Den offentlige forvaltning i Danmark er i likhet med de øvrige nordiske land inndelt i statlig og kommunal administrasjon. Den statlige administrasjonen består av sentrale, regionale og lokale forvaltninger, mens den kommunale består av kommuner og amtskommuner. Amtskommunene og kommunene har hvert sitt oppgaveområde og er likestilt med hensyn til kompetanse. Danmark er i dag administrativt inndelt i 14 amt og 275 kommuner (inklusive København og Fredriksberg kommuner). København og Fredriksberg kommuner har en særlig status og fungerer som både amt og kommune. Det gjennomsnittlige innbyggertallet i danske kommuner er 18 800 innbyggere, varierende fra 2 500 i den minste kommunen til 463 000 innbyggere i den største. Gjennommsnittlig innbyggertall i amtene er 329 000 innbyggere.

18.3.2 Statsadministrasjonen

Ministeriene er den øverste ledelse av den sentrale statsforvaltning. De fleste ministerier forvalter lovgivningen vedrørende saklig avgrensede områder, f.eks. boliglovgivning og sosiallovgivning. Det enkelte ministerium ledes av en minister, som er medlem av regjeringen. Direktorater eller styrelser er fellesbetegnelsen for en rekke sentrale statsorganer som er underlagt ministeriene. Direktoratenes og styrelsenes arbeidsoppgaver er normalt å fatte beslutninger innenfor et bestemt område og fungere som rådgivende organ for ministeriene. En annen type statlige forvaltningsorganer utgjøres av råd og nemnder. Slike råd og nemnder finnes både på sentralt, regionalt og lokalt nivå. De er gjerne sammensatt av særskilt sakkyndige og tillagt selvstendig kompetanse til å treffe beslutninger på bestemte områder. Flere av disse organene har domstollignende karakter som f.eks. ulike typer ankenemnder.

På regionalt nivå er staten representert gjennom statsamtene. I dag er det 15 statsamt i Danmark (inkl. Københavns Overpræsidium), som stort sett er sammenfallende med amtskommunene 6. Hvert statsamt ledes av en amtmann som er utpekt av regjeringen. Arbeidsoppgavene omfatter i hovedsak familierettslige saker og oppgaver med tilsyn av kommunene. I statsamtet finnes videre en sosial ankenemnd og en pasientklagenemnd som amtmannen er formann for, og som statsamtet yter sekretariatsmessig bistand til. Enkelte statsamt har også ansvar for den lokale vernepliktsadministrasjon. I 1997 ble det totalt utført 749 årsverk i de danske statsamt. Sammenlignet med länsstyrelsene i Sverige og Finland og fylkesmannsembetet i Norge er den regionale statsforvaltning i Danmark atskillig slankere, både med hensyn til organisasjon, oppgaver og ressurser. Annen statlig organisering på amtsnivå utgjøres av arbeidsformidling og embetslegeinstitusjoner. 1. januar 2000 ble det opprettet 11 næringsmiddelregioner (fødevareregioner) som skal ivareta kontrolloppgaver innefor næringsmiddelområdet. Hensikten med den nye organiseringen er å sikre en sammenhengende og effektiv kontroll ”fra jord til bord”. Det antas at større statlige enheter kan styrke kvaliteten på næringsmiddelkontrollen gjennom en mer enhetlig praksis basert på nasjonale normer.

18.3.3 Det lokale selvstyret

De kommunale nivåenes selvstyre er skrevet inn i den danske grunnloven. Her heter det at:

"Kommunernes ret til under statens tilsyn, selvstændig at styre deres anliggender ordnes ved lov".

Denne paragrafen går tilbake til juni-grunnloven av 1849 og har bestått uberørt ved alle senere revisjoner. Grunnlovsbestemmelsen beskytter kommuner og amtskommuners eksistens som selvstendige forvaltningsnivåer, men det betyr likevel ikke at kommunenes og amtenes oppgaver ikke kan reguleres gjennom lovgivningen. Kommuner og amtskommuner er pålagt en rekke oppgaver gjennom lovgivningen, men lovene for de ulike oppgaveområder er vanligvis utformet som rammelover med rom for lokal tilpasning i oppgaveløsningen. Graden av frihet med hensyn til oppgaveløsning varierer imidlertid fra sektor til sektor. Fordelingen av oppgaver er ikke i alle tilfeller lovbestemt. Kommuner og amtskommuner kan ta på seg oppgaver eller yte tilskudd til ulike typer virksomhet etter egne ønsker og behov så lenge oppgavene ved lov ikke er tillagt andre myndigheter. Det lokale selvstyret er med andre ord negativt avgrenset som i de øvrige nordiske land.

Nærmere lovbestemmelser om kommunene og amtskommunene finnes i lov om kommunernes styrelse . Loven inneholder regler som gjelder for både primærkommuner og amtskommuner og dreier seg om kommunenes organisasjon og styring, samt at den gir bestemmelser om tilsynet av de kommunale institusjoner. Danske kommuner og amtskommuner har stor grad av frihet til å organisere seg slik de selv ønsker. Et eksempel i så måte er utvalgsstrukturen hvor loven kun pålegger at det skal være et økonomiutvalg med ansvar for budsjett og planlegging, ellers kan man opprette de utvalg man ser formålstjenlig.

Tilsynet med kommunene er lagt ut til såkalte tilsynsråd. Amtmannen er formann og i tillegg har tilsynet fire medlemmer, som velges direkte av det amtskommunale amtsrådet blant dets medlemmer. Tilsynsrådet fører tilsyn med kommunene etter alminnelige forskrifter for hvordan tilsynsrådenes innvendinger skal utøves. Tilsynsmyndighetene kan annullere et kommunestyres beslutninger når beslutningen strider mot lovgivningen eller hvis den mangler lovhjemmel. Styrelsesloven for kommunene har i utgangspunktet ingen bestemmelser om statlig godkjenning av økonomiske disposisjoner kommunene måtte ønske å foreta. Visse økonomiske disposisjoner i forbindelse med låneopptak og garantistillelse krever imidlertid tilsynsmyndighetens godkjennelse. Tilsynsrådets avgjørelser kan ankes til Indenrigsministeriet, og i siste instans til domstolene.

Sammenlignet med en rekke andre land har lokalstyreorganene i Danmark stor grad av frihet til å påvirke inntektsnivået. Kommuner og amtskommuner har frihet til å selv bestemme størrelsen på den kommunale/amtskommunale skatteøren. I dag er skatteinntektene kommunenes og amtskommunenes viktigste inntektskilde og utgjør totalt 58 prosent av de samlede inntektene. Statlige rammetilskudd utgjør ca. 10 prosent, mens 24 prosent av inntektene består av drifts- og anleggsinntekter samt renteinntekter m.v. (Indenrigsministeriet 1997). Andelen øremerkede statlige tilskudd (refusjoner) er kraftig redusert siden kommunereformen og utgjør i dag totalt 8 prosent av samlede inntekter.

Det er vesentlige forskjeller i skattegrunnlaget mellom kommunene, og likeledes varierer befolkningssammensetningen og den sosiale strukturen betydelig. For å unngå uakseptable forskjeller med hensyn til skattenivå og tjenestetilbud er det etablert et utjevningssystem basert på følgende elementer: 1) utjevning av skattegrunnlag, 2) utjevning av utgiftsbehov og 3) statlige tilskuddsordninger. For en nærmere omtale av utjevnings- og finansieringsordningene i Danmark vises det til gjennomgangen i NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren.

Selv om kommuner og amtskommuner har stor frihet til å styre egne inntekter og dermed aktivitetsnivået innenfor sine myndighetsområder, blir det fastsatt rammer for veksten i kommuneøkonomien gjennom årlige budsjettavtaler mellom staten og de kommunale parter (Amtrådsforeningen og Kommunernes Sentralforbund).

Samarbeidet er tuftet på et prinsipp om at det er Folketingets og regjeringens ansvar å fastsette de overordnede økonomiske og politiske mål, men at den nærmere tilrettelegging av kommunenes innpassing i den økonomiske politikk bør skje gjennom frivillig inngåtte avtaler mellom de kommunale parter og regjeringen. Det innebærer at regjeringen og de kommunale parter i fellesskap forhandler om retningslinjene for det kommende års kommunale økonomi. På 1990-tallet har avtalene dreiet seg om å holde den kommunale skatteutskrivning i ro.

18.3.4 Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene

Historisk utvikling i oppgavefordelingen

Grunnlaget for dagens oppgavefordeling må søkes tilbake til den omfattende kommunalreformen i Danmark som ble innledet i 1970. Kommunalreformen omtales gjerne som en reform, men bestod i realiteten av gjennomgripende endringer på tre ulike, om enn tett sammenkoblete, områder. Disse områdene gjaldt 1) inndelingen av de kommunale og amtskommunale enheter, 2) oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, og 3) byrdefordelingen med hensyn til finansieringen av de offentlige oppgaver.

Inndelingsreformen: Den kommunale og amtskommunale inndeling før 1970 ble opplevd å være foreldet. Verken (sogne-)kommunene eller amtskommunene var store nok enheter til å møte de stadig mer omfattende krav til løsning av tjenesteoppgaver som utviklingen krevde. Særlig gjaldt dette innenfor helse- og utdanningssektorene. Det viktigste uttalte målet med en ny inndeling var derfor å opprette nye og færre enheter med nok innbyggere til å gjøre dem økonomisk og administrativt bærekraftige i forhold til de oppgaver de skulle løse. Resultatene av den nye inndelingen var at antall primærkommuner ble redusert fra 1 400 til 275, mens antallet amtskommuner ble 14 mot 25 tidligere. Kommunenes minimumsstørrelse ble først og fremst bestemt ut fra hva man anså som nødvendig befolkningsgrunnlag for å drive grunnskolen, noe som ble beregnet til ca. 6 000 innbyggere. At man havnet på 14 amt skyldes bl.a. at et spesialisert sykehus ble ansett å måtte ha et befolkningsgrunnlag på minst 200 000 innbyggere for å bli drevet rasjonelt. Videre ble det lagt vekt på at de nye enhetene skulle omfatte områder som befolkningsmessig og økonomisk utgjorde en sammenheng 7.

Med målsettingen om å skape bærekraftige enheter skulle den nye kommunale og regionale inndelingen som, ble innført i 1970, gjøre behovet for kommunalt samarbeid mindre. Modellen med kommunalforbund ble generelt ansett som uheldig på grunn av den indirekte finansieringsformen og problemene med hvor demokratisk ansvar skal plasseres. Noen oppgaver løses imidlertid fortsatt av flere kommuner sammen gjennom interkommunalt samarbeid 8.

Oppgavefordelingsreformen: Inndelingsreformen ble koblet til en oppgave- og ansvarsfordelingsreform. Med inndelingsreformen var grunnlaget lagt for å desentralisere en rekke oppgaver fra stat til kommune. Målsettingen var å legge grunnen for en ny oppgavefordeling i henhold til nærhetsprinsippet om at offentlige oppgaver skal løses så nær borgerne som mulig. Oppgavefordelingsreformen ble ikke gjennomført over natten, men gjennom en rekke forskjellige lovendringer utover 1970-, 1980- og 1990-tallet. Tabell 18.3 viser et utvalg større oppgaveendringer siden 1970 frem til i dag.

Selv om ikke alle oppgaveendringer i perioden er tatt med i tabell 18.3 viser den likevel en generell tendens hvor amtskommunen i større grad enn kommunene har blitt overført oppgaver. Det betyr likevel ikke at kommunenes oppgavespekter ikke har blitt utvidet i denne perioden. Kommunene har i stor grad tatt på seg og utviklet nye oppgaver som staten i neste omgang har pålagt alle kommuner å utføre gjennom lovgivningen (Betænkning nr. 1366/1998).

Byrdefordelingsreformen:Det tredje elementet i den danske kommunalreformen gjaldt finansieringen av de offentlige oppgaver, eller byrdefordelingsreformen. Forut for denne reformen hadde amtet en begrenset selvstendig finansiering. I sin helhet hvilte den på statlige refusjoner og adgang til å kreve inn eiendomsskatt. Et sentralt siktemål med byrdefordelingsreformen var å klargjøre sammenhengen mellom kompetansen til å fatte beslutninger med utgiftsmessige konsekvenser og det økonomiske ansvaret for de faktiske utgifter. For å oppnå dette ble retten til å skrive ut skatt (inntektsskatt og eiendomsskatt) utvidet, og i tillegg ble det gjennomført en reform av tilskuddsystemet fra staten til kommunene. Refusjonsordninger ble oppgitt til fordel for generelle tilskudd som ikke var øremerket til bestemte formål. Både den frie beskatningsretten og tilskuddsreformen ga amtskommuner og kommuner stor handlefrihet til å foreta egne prioriteringer og dermed ble også forbindelsen mellom driftsansvar, økonomisk ansvar og politisk ansvar klargjort.

I forbindelse med innføringen av generelle tilskudd ble også totalbalanseprinsippet innført. Prinsippet innebærer at for hver ny oppgave som overføres til kommunene og amtskommunene blir kommunene og amtskommunene økonomisk kompensert slik at oppgaveendringen ikke påvirker det lokale skattenivået.

Samlet innebar inndelingsreformen, oppgavefordelingsreformen(e) og byrdefordelingsreformen at forutsetningen var lagt for en utstrakt desentralisering av dansk offentlig sektor. I dag har Danmark en svært desentralisert forvaltning. De kommunale nivåers andel av offentlige utgifter er meget høy i Danmark, også sammenlignet med de øvrige nordiske land.

Hovedtrekkene i dagens oppgavefordeling

Fordelingen av oppgaver mellom stat, amtskommuner og kommuner som eksisterer i dag er fundert i prinsippene om nærhet og bærekraftige enheter som ble lansert gjennom kommunalreformen i 1970. Tabell 18.4 gir en skjematisk fremstilling av dagens oppgavefordeling.

Selv om man har tilstrebet en klarest mulig fordeling av oppgavene uten overlappinger er det i mange tilfelle problematisk entydig å knytte oppgaveplasseringen til en myndighet. I mange tilfeller kan det diskuteres hvorvidt en oppgave reelt sett er plassert hos staten eller kommunale organer. Et eksempel er folkepensjonen som administreres ved at kommunene utbetaler pensjonen, men hvor staten fastsetter regler og finansierer alle utgiftene (Indenrigsministeriet 1998). For å få et mer presist og detaljert bilde av oppgave- og ansvarsfordelingen enn det tabell 18.4 gir, vil det i det følgende bli gitt en mer utførlig redegjørelse for organiseringen på en del hovedområder 9.

Undervisningsområdet

Undervisningsområdet er kjennetegnet ved at både staten, amtskommunene og kommunene ivaretar sentrale oppgaver. Oppgavene deles inn i fem hovedområder: Grunnskolen, ungdomsutdannelsene (videregående skoler), høyere utdannelser, den folkeopplysende undervisning, og yrkesrettede voksenutdannelser (Indenrigsministeriet 1998).

Grunnskolen: Det er kommunenes ansvar å sørge for at alle barn i undervisningspliktig alder (6-18 år) får det tilbud som loven pålegger. Spesialundervisning av barn og unge under 18 år er imidlertid en amtskommunal oppgave. Kommunene fastlegger mål og rammer for skolenes virksomhet og har det finansielle ansvar for driften. Kommunestyret fatter beslutninger på følgende områder: Bevilgninger til skolevesenet og økonomiske rammer for de enkelte skoler, ansettelser og avskjedigelser av lærere, skolestrukturen (herunder inndeling i skoledistrikter og antallet skoler i kommunen), klassestørrelser, timetall og spesialundervisningen mm. Kommunene fører tilsyn med den enkelte skoles virksomhet. 8

Den enkelte skole har ansvaret for undervisningens kvalitet i henhold til folkeskolens formål slik den er formulert i folkeskolelovens formålsparagraf og fastlegger selv undervisningens organisering. Undervisningsministeriet fastsetter imidlertid regler om formålet med undervisningen i de ulike fag og obligatoriske emner og angir sentrale kunnskaps- og ferdighetsområder.

Ungdomsutdannelsene (videregående skoler): Ansvaret for videregående opplæring er delt mellom staten og amtskommunene. Siden 1973 har amtskommunen hatt det administrative og økonomiske ansvaret for gymnasene (3-årig allmennfag) og hf-utdannelsene (højere forberedelseseksamen). Amtskommunen skal bl.a. sørge for riktig dimensjonering av tilbud og den daglige drift. Ansvaret for undervisningens innhold og nivå, eksamener samt for den faglige og pedagogiske kompetanse til lærerne tilligger Undervisningsministeriet. Amtskommunen har også ansvar for grunnutdannelsene innenfor sosial- og helseområdene og for utdannelsen av sykepleiere og radiografer.

Undervisningsministeriet har ansvaret for yrkesrettede utdannelser. Det gjelder handelsskoler og de tekniske næringsutdannelser. Det er et felles trekk for de statlige yrkesrettede ungdomsutdannelser at Undervisningsministeriet har det overordnede ansvar for skolene og deres oppgaver, men at de enkelte skoler rent organisatorisk er selveiende institusjoner.

De videregående utdannelser (høgre utdanning): Med unntak av sykepleie- og radiografutdannelsene, som er et amtskommunalt ansvar, har staten ansvaret for all høgere utdannelse, herunder universitetene. Innenfor utdannelser som krever praksisplasser (lærer, jordmor fysioterapeut etc.) er det et utstrakt samarbeid med kommunene og amtskommunene.

Den folkeopplysende undervisning:Kommunen har ansvaret for å ivareta oppgaver etter folkeopplysningsloven. Det innebærer bl.a. å yte økonomiske tilskudd og låne ut lokaler til kveldsskoler, foreninger og klubber etc.. Amtskommunen har et tilsvarende ansvar for foreningsvirksomhet på amtsplan. Ansvaret for den allmenne voksenutdannelse (AVU) er lagt til amtskommunene. Loven pålegger amtskommunen å opprette og drive voksenopplæringssentre. Undervisningsministeriet har det overordnede ansvaret for undervisningens innhold og utvikling og for eksaminasjon. Undervisningen av voksne innvandrere, herunder danskundervisningen, ivaretas av kommunene.

Yrkesrettede voksenutdannelser:Arbeidsmarkedsutdannelser er lagt til AMU-sentre som er organisert som selveiende institusjoner. Institusjonsstyrene består av representanter fra arbeidsmarkedets parter samt kommunene og amtskommunene. Arbeidsministeriet har det overordnede ansvaret for området.

Helseområdet

I Danmark er amtskommunen tillagt de fleste oppgaver innenfor helseområdet.

4 prosent av de samlede utgifter til helsestell finansieres av staten gjennom generelle tilskudd mens resten finansieres gjennom amtskommunale skatteinntekter. Amtskommunen fører forhandlinger med staten om rammebudsjettet for helsevesenet.

Sykehusene:Med unntak av Hovedstadens Sygehusfælleskap (HS) er sykehusvesenet en amtskommunal oppgave 10. Det innebærer at amtskommunen står som eier, og er ansvarlig for drift og finansiering av sykehusene. Amtskommunen skal yte behandling til personer som er bosatt i amtet, akuttbehandling for personer med midlertidig opphold utenfor egen bopel samt behandling av pasienter som i henhold til reglene om fritt sykehusvalg velger behandling utenfor eget amt. Ordningen med fritt sykehusvalg omfatter samtlige offentlige sykehus. For flere typer behandling er det spesialisering mellom sykehusene hvor enkeltavdelinger ivaretar lands- eller landsdelsfunksjon. Amtskommunene og HS inngår avtaler med hensyn til benyttelsen av lands- og landelsfunksjonene.

Ambulansetjenesten er også en del av amtskommunens ansvar på sykehus- og helseområdet. I alle amtskommuner er denne tjenesten satt ut til private leverandører (Falck A/S). Det amtskommunale sykehusvesen ivaretar også oppgaver knyttet til undervisning, forskning og videreutdannelse av helsepersonell.

Amtskommunens rolle som tjenesteprodusent, og særlig som sykehuseier har vært gjenstand for stor debatt. I 1995 ble det nedsatt en kommisjon (Sykehuskommissionen) som fikk i oppgave å vurdere om det danske sykehusvesen kan tilrettelegges på en mer hensiktsmessig måte. Den skulle bl.a. se på dagens ansvarsplassering og vurdere om evt. en annen organisering vil bidra til et mer kostnadseffektivt sykehusvesen. Modeller basert på statlig eierskap, kommunalt samarbeid og større regionale enheter ble diskutert, og likeledes ble spørsmålet om prioritering/finansieringsansvaret kan skilles fra driftsansvaret drøftet. I utredningen som ble avlevert i 1997 konkluderer kommisjonen at modellen med et offentlig, politisk styrt og skattefinansiert sykehusvesen med amtskommmunen som eier bør bevares. Det blir understreket at reformer med hensyn til ansvarplasseringen for sykehusene ikke vil løse problemene innenfor helsesektoren. Den anbefaler imidlertid en rekke andre tiltak av mer sykehusintern karakter for å oppnå et smidigere sykehustilbud.

Primærhelsetjenesten: Den såkalte sykesikringen er også en amtskommunal oppgave. Utgiftene til denne ordningen dekkes gjennom amtskommunale skatteinntekter. Gjennom sykesikringen ytes helt, eller delvis offentlig tilskudd til en rekke tjenester. Den omfatter gratis legehjelp, tilskudd til medisiner, tannlegetjenester, kiropraktikk, fysioterapi, psykologhjelp etc.. Amtskommunen har ansvar for å administrere ordningen som bl.a. innebærer å utbetale honorarer til leger, føre kontroll og drive planlegging for de ulike sykesikringsområder. Rammene og vilkårene for ytelsene som ordningen omfatter, fastlegges gjennom avtaler mellom Sykesikringens forhandlingsutvalg hvor amtskommunene er representert, og de respektive faglige organisasjoner.

Sykehjemmene, hjemmesykepleien, forebyggende helsearbeid og tannhelsetjenesten for barn og unge under 18 år er kommunale ansvarsoppgaver. Ved en lovendring i 1992 ble det åpnet for at kommunene kan sette ut tjenestene som er omfattet av hjemmsykepleieloven til private leverandører gjennom driftsavtaler.

Sosialområdet

Utgangspunktet for oppgaveløsningen på sosialområdet er at sosiale problemer i størst mulig utstrekning skal løses i den enkeltes hjemkommune. Hvis løsningen av en oppgave krever et større befolkningsunderlag for å ivaretas effektivt, eller spesialisert viten som kommunene ikke kan tilby, er oppgaven vanligvis lagt til det amtskommunale nivå. Enkelte oppgaver løses imidlertid av statlige organer som f.eks. behandling av ankesaker på de ulike delene av sosialområdet. Staten driver også enkelte spesialinstitisjoner på sosialområdet.

Kommunene har ansvar for individrettet vegledning og rådgivning, forebyggende og oppsøkende virksomhet, eldreomsorg, dagtilbud for barn, beregning og utbetaling av sosialstøtte, beslutninger knyttet til førtidspensjoner, m.m.. Innenfor lovens rammer skal kommunen sørge for et sammenhengende tilbud og foreta prioriteringer mellom ytelsene i forhold til andre kommunale aktiviteter.

Amtskommunen har ansvar for spesialiserte oppgaver og ytelser som f.eks. innenfor spesialvegledning og institusjonsområdet. Den skal bl.a. sørge for institusjonsplasser til:

• Barn og unge med adferdsvansker

• Personer med nedsatt fysisk eller psykisk funksjonsevne

• Sinnslidende

• Alkohol- og narkotikamisbrukere

• Hjemløse og voldsofre

Amtskommunene driver selv institusjonene eller inngår avtaler med private organisasjoner eller med kommuner. På enkelte områder er det også vanlig at amtskommunene kjøper plasser på private behandlingsinstitusjoner. For oppgaver som stiller krav om særlig ekspertise eller større befolkningsunderlag enn den enkelte amtskommune rår over er det etablert en rekke lands- og landsdelsdekkende institusjoner som finansieres av amtskommunene i fellesskap.

Det er lagt stor vekt på at kommunene og amtskommunene skal samordne sine aktiviteter der dette er viktig for kvaliteten på de tjenester brukeren mottar. På en rekke områder er det også felles kommunal og amtskommunal finansiering av tjenestene.

I 1997 vedtok Folketinget ny sosiallovgivning 11. Lovene endrer ikke hovedtrekkene når det gjelder oppgave- og ansvarsfordelingen på sosialområdet. Det fastslås at kommunenes kompetanse på det sosiale området skal videreføres. Dette innebærer at kommunene fortsatt skal ha ansvaret for hovedtyngden av oppgaver innenfor sosialsektoren og at amtskommunene skal ivareta oppgaver hvor økonomi og spesialkapasitet tilsier et større befolkningsunderlag. Den nye lovgivningen åpner imidlertid for større frihet og fleksibilitet i selve oppgaveløsningen enn tidligere. Selv om en kommune finner det mer hensiktsmessig å la oppgaveutførelsen bli ivaretatt utenfor den kommunale organisasjon innebærer det likevel ingen begrensing i kommunens ansvar for å oppfylle de krav til innhold og omfang som er satt for de ulike oppgaver.

Miljø og planlegging

Oppgaveløsningen på miljø- og planleggingsområdet er kjennetegnet ved at oppgavene på disse områdene i stor utstrekning er lagt til desentraliserte styringsnivåer. Oppgaver knyttet til miljøvern, naturvern og fysisk planlegging blir i all hovedsak ivaretatt av kommunen og amtskommunene. Noen oppgaver blir imidlertid løst av statlige myndigheter som f.eks. beskyttelse av havmiljø, forvaltning av statsskogene og viltforvaltningen.

Miljøområdet: Loven om miljøbeskyttelse fastsetter en rekke nasjonale miljømålsettinger samt virkemidler for målsettingenes realisering. Ifølge loven har amtskommunene ansvaret for å godkjenne og føre tilsyn med særlig miljøbelastende virksomheter. Det dreier seg i hovedsak om den tyngre delen av industrien. Amtskommunene skal videre overvåke miljøtilstanden i grunnvann, vannløp, sjøer og kystnære havområder. Innenfor vann- og avløpsområdet står amtskommunen for den overordnede planlegging og på avfallsområdet har amtskommunen godkjenningsmyndighet for lokalisering av forbrenningsanlegg for avfall.

Kommunenes oppgaver med hensyn til miljøbeskyttelse omfatter planlegging, drift og administrasjon av områder som vannforsyning, avfallsfjerning og avløp m.m.. Flere av disse oppgavene blir i stor grad løst gjennom interkommunale samarbeidsordninger.

Miljøtilsynet med ulike former for virksomheter er delt mellom kommunen og amtskommunene. Amtskommunene er godkjenningsmyndighet og fører tilsyn med virksomheter som krever særlig teknisk kompetanse. Videre skal amtskommunene godkjenne virksomheter hvor miljøpåvirkningen ikke kan begrenses til en enkelt kommune f.eks. større kraftverk. Kommunene ivaretar miljøtilsynet med alle øvrige virksomheter. Kommunene og amtskommunene kan ikke godkjenne og føre tilsyn med virksomheter de selv driver. I slike tilfeller fører kommunene tilsyn med virksomheter som drives av amtskommunene, og motsatt; amtskommunene fører tilsyn med virksomheter som drives av kommunene. Amtskommunale- og kommunale beslutninger innenfor miljøbeskyttelsesområdet kan ankes til den sentrale Miljøstyrelsen.

Naturvern: Amtskommunen har ansvar for å gjennomføre og administrere naturvernlovens (naturbeskyttelsesloven) bestemmelser om beskyttelse og regulering av offentlige friluftsarealer, beskyttelse av ulike naturtyper, grenser for bebyggelse m.m.. Flesteparten av oppgavene har tilknytning til amtskommunens planleggingsmyndighet. Kommunene administrerer bestemmelser knyttet til vann- og elvebeskyttelse og bebyggelsesgrenser i byområder.

Klager på beslutninger på naturvernområdet kan rettes til en egen naturklagenemnd (Naturklagenævnet).

Fysisk planlegging: Den danske planloven (lov om planlægning) fordeler ansvaret for den sammenhengende fysiske planlegging mellom miljø- og energiministeren, amtskommunene og kommunene. Formålet med loven er å sikre at viktige samfunnsinteresser blir ivaretatt i arealdisponeringen og skal bidra til å verne om natur og miljø. Loven fastslår at planleggingen skal bestå av amtskommunale regionplaner og kommunale kommune- og lokalplaner. Amtskommunen har rett til å fremme innsigelse mot kommunale planer som strider mot regionplanen. Den fysiske planleggingen er videre basert på en soneoppdeling hvor amtskommunen er planmyndighet for landsoner mens kommunene er myndighet for bysoner og såkalte sommerhusområder. Et vesentlig aspekt ved planleggingen er at offentligheten skal trekkes inn i planprosessen gjennom åpne høringer etc.. Det er ikke krav om statlig godkjenning av regionplanene, men statlige myndigheter er tillagt ulike typer virkemidler for å ivareta nasjonale planleggingshensyn. Det dreier seg bl.a. om miljø- og energiministeriets myndighet til å til å fastsette retningslinjer for den amtskommunale og kommunale planlegging (landsplandirektiver) og om innsigelsesmyndighet i forhold til kommunale og regionale planforslag.

Klager på amtskommunenens og kommunenes beslutninger på planområdet er lagt til naturklagenemnda (Naturklagenævnet). Nemnda tar bare stilling til de juridiske sidene ved planvedtak mens "politiske" spørsmål vedrørende de ulike planenes innhold ikke kan påklages og forblir således de regionale og lokale myndigheters ansvar. I saker vedrørende ekspropriasjon foretas derimot full prøving av klagene.

Regional utvikling

Amtskommunnen har et relativt bredt ansvar for den regionale utviklingspolitikken. Amtskommunen utformer regionale utviklingsprogram og siden begynnelsen av 1990-tallet har de hatt ansvar for formidlingen av økonomiske virkemidler til ulike utviklingsprosjekt. Administrasjonen av flere av EUs strukturfond er lagt til et regionalt utvalg hvor både kommunene og amtskommunene er representert, og hvor amtskommunen fungerer som sekretariat. Beslutningsmyndigheten for fordelingen av strukturfondsmidler er i enkelte tilfeller lagt til ett av ministeriene, f.eks. jordbruksstøtten, mens i andre tilfeller ligger beslutningskompetansen på regionalt nivå.

Administrasjonen av EUs strukturfond er det eneste området innenfor det offentlige næringsutviklingsarbeidet hvor det er snakk om en formell oppgavefordeling mellom stat, amtskommuner og kommuner. Kommuner og amtskommuner har imidlertid på frivillig basis ivaretatt en rekke oppgaver og aktiviteter på dette området.

Arbeidsmarkedspolitikken er delt mellom staten og kommunene. Staten har ansvaret for å iverksette den aktive arbeidsmarkedspolitikken gjennom Arbejdsformidlingen (AF) og regionale arbeidsmarkedsråd hvor bl.a. amtskommunene er representert, mens kommunen har ansvar for aktiviseringtiltak i forhold til ulike grupper støttemottakere.

Samferdsel

Samferdelsesområdet kjennetegnes av at både staten, amtskommunene og kommunene har ansvar på ulike områder. På vegområdet har staten ansvar for hovedlandevegene, landevegene er et amtskommunalt ansvar, mens kommunene har ansvaret for kommunevegene. Den aktuelle vegmyndighet har ansvar for å finansiere utgifter forbundet med anlegg, drift og vedlikehold av vegene.

Jernbanenettet er inndelt i to kategorier, sidebaner og regional- og hovedbaner. Sidebanene utgjør 40 prosent av det samlede jernbanenettet og driften av disse banene ivaretas enten av staten gjennom DSB eller av private operatører. Privatbanene er aksjeselskaper som eies av staten, amtskommunene, kommunene og private. Driften av regional- og hovedbanene, som omfatter de større banestrekningene, er kun et statlig ansvar.

Busstilbudet er delt i tre hovedgrupper; Lokal bussdrift hvor kommunene gir tillatelse til lokal bussdrift innenfor egen kommune, Regional bussdrift hvor amtskommunen gir tillatelse for bussdrift som overskrider kommunegrensene, og Fjernbuskørsel som omfatter bussruter i mer enn to amtskommuner. Her har staten ansvar for å gi tillatelser. Det er opp til hver enkelt kommune og amtskommune å treffe beslutninger om hvordan produksjonen av kollektiv busstrafikk skal organiseres.

Myndighetsoppgavene innenfor luftfart ivaretas av staten.

Opgavekommissionens vurdering av dagens oppgavefordeling

Den danske regjering nedsatte i 1996 en kommisjon for å foreta en samlet vurdering av den nåværende oppgavefordeling mellom stat, amt og kommune og på det grunnlag fremme forslag til endringer. Kommisjonen ble særlig bedt om å vurdere muligheten for å innføre såkalt fleksibel oppgavefordeling som innebærer at et offentlig organ kan overta oppgavene til et annet f.eks. at kommuner innenfor faglig forsvarlige rammer kan overta ansvaret for amtskommunale oppgaver. Oppgavekommisjonens arbeid skulle ta utgangspunkt i dagens organisering med tre forvaltningsnivåer og videre at det skal gjelde felles og ensartede regelsett for oppgavefordelingen for hele landet. Målsettingen og prinsippene som kommisjonen la til grunn for sine vurderinger er samlet i tabell 18.5.

Med utgangspunkt i de målsettinger og prinsipper som kommisjonen la til grunn for evalueringen, konkluderte kommisjonen med at dagens oppgavefordeling må betegnes som hensiktsmessig og god. Den forventer også at grunnstrukturen i dagens oppgavefordeling vil være robust overfor de krav som offentlig sektor vil bli stilt overfor i årene som kommer. Det skal tilføyes at Opgavekommissionens hovedutredning Betænkning I - Betænkning nr. 1366 - december 1998 fremmer en rekke konkrete forslag til endringer, men uten at disse endrer hovedstrukturen i nåværende organisering. Boks 18.1 gir oversikt over de forslag fra opgavekommissionen som regjeringen og de kommunale parter har blitt enige om å fremme. Når det gjelder fleksibel oppgaveløsning konkluderer kommisjonen at slike løsninger ikke utgjør et hensiktsmessig alternativ på det generelle plan. På enkelte avgrensede områder kan imidlertid både fleksibel oppgaveløsning og kommunalt samarbeid være velegnet.

Nærmere om utviklingen av det regionale nivået

Bakgrunn: Den regionale organiseringen i Danmark har lange historiske røtter. Frem til innføringen av eneveldet i annen halvdel av 1600-tallet var landet oppdelt i ca. 50 len. I hvert av disse len fantes en lensmann som utøvde kongens territorielle myndighet med hensyn til lov og rett, skatteinnkreving og militær makt. Med innføringen av eneveldet ble den regionale organiseringen endret. I 1662 ble lensvesenet avskaffet og i stedet fikk landet en regional inndeling med 31 amt der amtmannen overtok lensmannens rolle som kongens representant i regionen. Siden innføringen av amtsorganiseringen i 1662 har en rekke større og mindre reformer vært gjennomført, som har endret amtets oppgaver. Utvidelsen av oppgaveporteføljen skjedde særlig i takt med utviklingen av velferdsordninger innen sosial- og helsesektoren. Amtet fikk betydelige oppgaver i forbindelse med fattigomsorg, opprettelse og drift av amtssykehus, i tillegg fikk de utvidet ansvar for vegdrift og tilsynsoppgavene ble utvidet.

I 1841 ble det innført et amtsråd med valgte representanter. Valgbarheten til amtsrådet var svært begrenset og myndigheten besto i en generell uttalerett overfor regjeringen. På tross av sin begrensede myndighet og sitt haltende demokratiske grunnlag ble innføringen av amtsrådet den første spiren til den moderne amtskommunen. Men amtmannen var fortsatt kongelig utnevnt formann. Utover 1900-tallet økte presset for å demokratisere amtsforvaltningen. Kriteriene for valgbarhet til amtsrådet ble gradvis utvidet og gamle privilegier falt. Med innføringen av den moderne amtskommune i 1970 ble det gamle amtsrådet avløst av et nytt styre basert på direkte valg og ledet av en amtsborgermester utpekt av amtsrådets medlemmer. Amtmannens og statsamtets oppgaver ble redusert til å omfatte klage- og tilsynsoppgaver.

Dagens regionnivå: Som gjennomgangen av utvalgte oppgaver viser, har amtskommunen betydelige oppgaver på velferdsområdet. Dette bildet blir bekreftet ved å se på utgiftsfordelingen på hovedområder. Som det fremgår av tabell 18.6 utgjør oppgaver innenfor helse-, sosial- og utdanningssektoren nærmere 90 prosent av amtkommunens virksomhet.

I tillegg til omfattende oppgaver innenfor viktige velferdssektorer er amtskommunen en viktig regionalpolitisk aktør. Amtskommunen utarbeider regionale planer for næringsutvikling og deltar i utviklingsprogram i EU-regi. Særlig siden starten av 1990-tallet har danske amt og kommuner for alvor beveget seg ut på den europeiske arena, og høstet erfaringer med den nye regionalpolitiske situasjon som følge av europeisk integrasjon. Danske amt og kommuner er også aktive i ulike typer interregionale samarbeidsregimer som f.eks. i Østersjøsamarbeidet, eller i grenseregionalt samarbeid som f.eks. opprettelsen av en Euroregion bestående av Sønderjylland amt og den tyske delstaten Schleswig-Holstein.

Demokrati og legitimitet: På 1980-tallet ble spørsmålet om amtskommunens eksistensberettigelse satt på dagsorden. Det var særlig konservative politikere som spurte seg om et så lite og enhetlig land som Danmark har behov for et folkevalgt organ på regionalt nivå i tillegg til de andre nivåene (EU, stat og kommune) danske borgere må forholde seg til. Det ble argumentert med at de oppgaver som amtskommunene ivaretok kunne overlates til kommunene og staten eller settes ut til private aktører. Motstanderne av amtskommunen fremhevet også at amtskommunen mangler legitimitet; folk interesserer seg ikke for politikken på amtsnivå, i motsetning til hva som er tilfelle for statlig og kommunal politikk.

Tilhengerne av amtskommunens fortsatte eksistens argumenterte for at så lenge det finnes offentlige oppgaver som gjør krav på regionale løsninger må det også finnes et folkevalgt organ på regionalt nivå som tar seg av disse. Det ble også påpekt at det ikke finnes noen dokumentasjon for at amtskommunens nåværende oppgaver kan løses bedre av andre aktører og myndigheter. Generelt er det i dag få som setter spørsmålstegn ved amtskommunenes eksistensberettigelse. Den aktuelle utvikling går snarere i den motsatte retning. Som det fremgår av tabell 18.3 har amtskommunene i løpet av de senere år fått tilført en rekke nye oppgaver og har dermed generelt blitt styrket.

Valgdeltakelse blir ofte brukt som en (av flere) indikatorer på legitimiteten til et politisk organ. Det kan drøftes hvorvidt dette er en god indikator, men det er likevel rimelig å anta at valgdeltakelse til en viss grad reflekterer innbyggernes interesse for og oppslutning om politiske prosesser og det politiske system. Valgdeltakelsen i de amtskommunale valg på 1980-1990-tallet har ligget stabilt rundt 70 prosent med 74,5 prosent som det høyeste i 1981 og 68,8 prosent som det laveste i 1989. Sett i et internasjonalt perspektiv må denne valgdeltakelsen sies å være høy. Den gjennomsnittlige valgoppslutning i Folketingsvalgene og i de kommunale valg i samme periode har henholdsvis ligget på 86,5 prosent og 69 prosent (Amtsrådsforeningen, Statistik 1999, Indenrigsministeriet 1999) 12.

Danmark er trolig det land i Norden hvor det tradisjonelle mønsteret for politisk deltakelse på lokal- og regionalplan har vært i sterkest endring de senere år. Deltakelsen har i en viss utstrekning funnet nye veger, gjennom aksjoner og ikke minst gjennom den såkalte brukerkanalen. Brukerkanalen eller brukerperspektivet på deltakelse innebærer at borgerne aktiviseres i sin rolle som brukere av kommunale tjenester, og samhandler med kommunen på et mer avgrenset felt. Den mest direkte formen for brukermedvirkning er når brukerne involveres i utformingen av offentlige tjenester ved at de blir representanter i de styrende organ for de enkelte virksomheter; såkalte institusjonsstyrer. For amtskommunens del gjelder dette særlig for den videregående skolen hvor representanter for lokalsamfunnet er trukket inn i styringen av institusjonen 13.

Selv om det kan synes som om amtskommunen har en solid stilling i dansk offentlig forvaltning er ikke forvaltningsorganiseringen på regionalt nivå unntatt debatt. I den senere tid har imidlertid diskusjonen i større grad dreiet seg om den regionale inndeling enn selve amtskommunenes eksistensberettigelse. Med jevne mellomrom kommer det opp forslag om å slå sammen flere amt til større regionale enheter. Det blir hevdet at en slik løsning vil være hensiktsmessig i forhold til regional utvikling og planlegging, og helt nødvendig i forhold til danske regioners deltakelse i EUs indre marked. Både EUs forutsetninger om regional handlingsevne for tildeling av midler fra strukturfondene, og fokuseringen på partnerskap og nedenfra-opp tilnærminger i utformingen av EUs regionalpolitikk, peker i retning av å styrke det regionale forvaltningsnivået. På den andre siden er det mange som mener at en slik utvikling vil skape for store amtskommuner og at man dermed bryter med det demokratiske idealet om at beslutninger skal tas så nær borgerne som mulig.

18.4 Finland

18.4.1 Forvaltningsstruktur

Den finske forvaltningen består av tre nivåer: sentralforvaltningen, regionalforvaltningen og lokalforvaltningen. Finland skiller seg likevel fra de andre nordiske land ved ikke å ha direkte valgte organer på regionalt nivå tilsvarende henholdsvis amtskommunen, fylkeskommunen og landstinget. Tyngden av de regionale oppgaver som i Danmark, Norge og Sverige er lagt til egne folkevalgte regionale nivå, har i Finland blitt løst enten gjennom et nettverk av ulike interkommunale samarbeidsordninger eller gjennom statlig regionalforvaltning.

Den finske sentraladministrasjonen er i likhet med den svenske kjennetegnet av forholdsvis små ministerier og et omfattende selvstendig embetsverk. Den regionale statsadministrasjonen består av 6 länsstyrelser med virksomhet innenfor en rekke sektorer, 15 arbeidskrafts- og næringssentraler, 13 miljøsentraler og ulike sektorforvaltninger direkte underlagt sine respektive ministerier. På det lokale nivået finnes en rekke myndigheter som sorterer direkte under det sentrale embetsverket og ministeriene. Det dreier seg om regionale domstoler, regionale skattemyndigheter, tolldistrikt, vegdistrikt, sjøfartsdistrikter, forsvarsområder, regionale enheter for kriminalpolitiet etc..

Finland har 452 kommuner med et gjennomsnittlig innbyggertall på 11 000 (Ståhlberg og Sandberg 2000). Det er stor spredning i kommunestørrelse med mange svært små kommuner. Det har ikke vært gjennomført gjennomgripende endringer av kommuneinndelingen selv om det har funnet sted enkelte kommunesammenslåinger siden 1950-tallet. Ettersom det finnes bare ett skatteleggende kommunalt nivå i Finland er kommunenes ansvar for tjenesteproduksjon svært omfattende. Kombinasjonen av mangel på et folkevagt regionnivå, mange små kommuner og et stort oppgavevolum har ført til at det finnes et utstrakt interkommunalt samarbeid om en rekke oppgaver. I mange tilfeller er samarbeidet lovpålagt.

Åland har på bakgrunn av språklige, kulturelle og historiske årsaker blitt gitt særlig autonom status innenfor styringsverket. Landskapet styres av et direktevalgt organ som utøver betydelig selvstyre på områder som helse, undervisning og kultur.

18.4.2 Det lokale selvstyret

I Finland er prinsippet om lokalt selvstyre nedfelt i grunnloven. Rammen for den kommunale kompetansen er gitt gjennom kommuneloven (senest revidert i 1995) og gjennom særlovgivningen. Kommunene har ansvar for de fleste velferdsoppgaver på lokalt og regionalt nivå. Kommunenes oppgaver er dels allmenne, avledet av de generelle prinsippene om lokalt selvstyre, dels spesielle med utgangspunkt i særlovgivning. I likhet med i Norden for øvrig er de allmenne oppgavene negativt avgrenset, men mangelen på et selvstendig, folkevalgt regionnivå har resultert i at flere oppgaver er lagt til kommunene i Finland enn i de øvrige nordiske land. Det innebærer at kommunene er ansvarlige for så og si alle serviceoppgaver overfor den enkelte innbygger. Med hensyn til lovpålagte oppgaver kan kommunen i enkelte tilfeller velge om den vil løse oppgaver på egen hånd eller i samarbeid med en eller flere andre kommuner. Tabell 18.8 viser kommunenes oppgaver og deres relative andel av utgiftene.

Kommunenes virksomhet finansieres gjennom skatter og statstilskudd. 45 prosent av de samlede inntektene er skatteinntekter som består av inntektsskatt og eiendomsskatt. Det er ingen begrensing på kommunenes frihet til å bestemme skattesatsene for inntektsbeskatningen, mens beskatningen av fast eiendom er strengere regulert. Statstilskuddene utgjør 23 prosent av inntektene. I de senere år har det skjedd endringer med hensyn til overføringene fra staten som har økt kommunenes disposisjonsfrihet. Særlig gjelder dette statsbidragsreformen som trådte i kraft i 1993. Med denne reformen ble overføringssystemet fra stat til kommune reformert ved at man erstattet et system basert på refusjon av utgifter til en modell med generelle tilskudd basert på objektive kriterier.

Den resterende andelen av kommunenes inntekter kommer i form av avgifter, gebyrer, egenbetaling etc.. Det er ikke lagt begrensinger på kommunenes låneopptak.

I alt er ca. 400 000 personer ansatt av finske kommuner og samkommuner, hvorav 80 prosent arbeider innenfor utdanningssektoren og helse- og sosialsektoren.

På hele 1990-tallet har det vært en langvarig diskusjon knyttet til kommunenes finanisiering. Tilførsel av stadig flere oppgaver til kommunene kombinert med reduksjoner i de samlede statlige overføringer har ført til en ubalanse mellom pålagte oppgaver og ressurser. En sterkere tendens mot å tildele borgerne rettigheter i forhold til ulike kommunale tjenester har i særlig grad begrenset kommunenes mulighet til selv å bestemme servicenivå og dermed utgiftsnivå.

Selv om de finansielle relasjonene mellom stat og kommune til tider har vært anstrengt, har det i lengre tid pågått reformarbeid med sikte på å styrke det lokale selvstyret. Statsbidragreformen er ett viktig element i denne reformprosessen, ett annet element er at statens kontroll med kommunenes virksomheter har blitt redusert kraftig. Med innføring av ny kommunelov i 1995 ble länsstyrelsens tilsynsmyndighet redusert. Länsstyrelsen kan nå bare føre tilsyn med grunnlag i spesiallover, eller på grunnlag av konkret klage. Kommunene er ikke lenger pliktige til å fremlegge virksomhetsplaner for länsstyrelsen til godkjenning, ei heller gjøre rede for anvendelsen av ulike typer statlige tilskudd.

18.4.3 Interkommunalt samarbeid

Siden kommunestrukturen i Finland er basert på relativt små kommuner har interkommunalt samarbeid vært den vanlige løsningen for å ivareta oppgaver som krever større befolkning og enheter enn den enkelte kommune. Den vanligste formen for interkommunalt samarbeid er samkommunene. Medlemskommunene bestemmer formen og innholdet for samarbeidet gjennom en avtale som alle parter må slutte seg til. Den enkelte avtale regulerer kompetansen til samkommunene og inneholder bestemmelser om organisering, finansiering og beslutningsregler. Det kan være stor variasjon i hvordan de enkelte samkommune håndterer bestemte virksomhetsområder. Kommuneloven forutsetter imidlertid at hver enkelt kommune er representert i det besluttende styringsorganet.

Som regel er samkommunene basert på frivillighet, men som allerede omtalt pålegger lovgivningen kommunene at de skal inngå i interkommunalt samarbeid på bestemte områder. Tre typer samkommuner er obligatoriske for kommunen; landskapsförbunden, specialomsorgsdistrikten og sjukvårdsdistrikten (med mindre kommunene er så store at de utgjør en egen sykehuskommune). Tabell 18.9 viser samkommunenes virksomhetsområder og utgifter i 1996.

Hver samkommune ledes av en forsamling som er utpekt av medlemskommunene, og et styre valgt av forsamlingen. I likhet med den enkelte kommune er samkommunen en juridisk enhet med egen organisasjon og virksomhet. Samkommunene har ingen selvstendig beskatningsmyndighet, men er finansiert av de deltakende kommuner. Hver enkelt kommunes andel fastsettes i avtalen og står i relasjon til kommunens befolkningsstørrelse. Samkommunen er som hovedregel ikke direktemottaker av statlige tilskudd. Bare unntaksvis går statlige overføringer direkte til samkommunene (unntaket er på utdanningssektoren). I den forbindelse skal det nevnes at gjennomføringen av Statsbidragsreformen i 1993 har påvirket forholdet mellom kommunene og samkommunene. Når midlene ikke lenger er øremerket til samkommunens virksomhet er samkommunene i enda større grad avhengig av medlemskommunenes vilje til å bruke penger på samkommunenes virksomhet. Etter reformen har flere kommuner funnet det mer lønnsomt å kjøpe de tjenester som samkommunene besørget, og derfor trukket seg ut av samarbeidet. En konsekvens av dette har vært at flere samkommuner har blitt oppløst (Ståhlberg og Sandberg 2000).

Samkommunesystemet oppleves å ha flere gode sider. Det er et fleksibelt system som kommer til uttrykk ved at oppgaver legges til kommunene og så blir det opp til kommunene å bestemme om de alene makter å løse oppgaven eller om det er mer hensiktsmessig å gjøre det i fellesskap med andre kommuner. Løsningsmodellene vil dermed variere etter oppgave og geografisk område ut fra hva de enkelte kommuner finner hensiktsmessig.

Systemet har imidlertid svakheter, og to hovedproblemer synes å være knyttet til styring og demokrati. Styringsproblemet dreier seg om hvordan kommunene skal styre sine samkommuner og hvor selvstendig samkommunen skal være i forhold til sine medlemskommuner. Det har f.eks. vært et problem at samkommunen har økt utgiftene for sin virksomhet mer enn den enkelte medlemskommune har ønsket, med det resultat at medlemskommunen har måttet skjære ned på egen virksomhet.

Demokratiproblemet er knyttet til den indirekte representasjonen som samkommunens styrende organer er basert på. Det kan ofte være uklart hvem samkommunenes representanter egentlig representerer: samkommunens organisasjon, medlemskommunenes organisasjon, eller innbyggerne i det geografiske området som samkommunen dekker.

Landskapsforbund:En sentral målsetting med reformarbeidet de senere år har vært å øke de ikke-statlige regionale organers ansvar og myndighet i spørsmål om utvikling og planlegging. I 1994 ble det således vedtatt ny lovgivning hvor det regionale utviklingsansvaret ble overført fra länsstyrelsen til såkalte förbund på landskapsnivå. Forbundene, i alt 19, skal fungere som samkommuner for regional planlegging og utviklingsspørsmål. Gjennom disse oppgavene skal landskapsforbundene ivareta regionenes interesser vis á vis statlige myndigheter 14.

Den nye loven om regional utvikling legger til rette for en overgang til programbasert regionalpolitikk. Det innebærer at en på sentralt nivå bare fastsetter overordnede målsettinger og retningslinjer for politikkområdet mens landskapsforbundene skal utarbeide regionalt tilpassede utviklingsprogram. Landskapsforbundene har også oppgaven med å identifisere regionale utviklingstiltak som kan finansieres med midler fra EUs strukturfond. Landskapsforbundene fungerer som ”overkommuner” med hensyn til arealplanleggingen for regionen, men de har få virkemidler til rådighet i rollen som regional utviklingsaktør. Den overvegende delen av de finansielle ressurser til regional utvikling blir formidlet gjennom de statlige arbeidskraft- og næringssentralene som ble opprettet i 1995.

Sykehusdistrikt: Sykehusdistriktene ble dannet i 1989 etter at over 100 interkommunale samarbeidsordninger for sykehus ble slått sammen. Fom. 1. januar 2000 er det i alt 20 sykehusdistrikt.

18.4.4 Regional statsforvaltning

Det har vært et markant trekk ved den finske administrative oppbygning at staten har vært rikt representert regionalt og lokalt med ulike organer. Et annet fremtredende trekk har vært at den geografiske inndeling av den statlige regionalforvaltning har variert etter oppgaver og sektorer.

I løpet av 1990-tallet har det imidlertid pågått et intensivt arbeid med å reformere den finske regionalforvaltningen. Motivene har i hovedsak vært rettet mot å få en mer bruker- og servicerettet forvaltning gjennom å skape en enklere og mer kostnadseffektiv struktur. Innholdsmessig har det betydd at tidligere sektormyndigheter har blitt samlet i regionale sentraler, samtidig som det også har vært en målsetting å trekke opp et klarere skille mellom myndighetsoppgaver og utviklingsoppgaver.

Länsstyrelsen:Länsstyrelsen har tradisjonelt hatt en fremtredende stilling i finsk forvaltning. Fram til 1995 fantes det 12 länsstyrelser som hver var ledet av en Landshövding .Landshøvdingen utnevnes av landets president . Videre besto den av en administrasjon med ulike fagavdelinger og et representativt organ, Länsdelegationen, som bestod av politikere som var utpekt av regjeringen etter forslag fra de politiske partiene, og som hadde hovedsakelig en rådgivende rolle. Länsstyrelsen var tilsynsmyndighet overfor kommunene, regional sektormyndighet for flere ministerier og ansvarlig myndighet for regional utvikling.

Länsstyrelsens sterke stilling har imidlertid blitt svekket gjennom reformarbeidet på 1990-tallet. Da samkommunene på landskapsnivå ble innført i 1994, ble ansvaret for regional utvikling overført til dette nivået. Ved opprettelsen av nye regionale miljøsentraler ble miljø-, bygnings-, og planleggingsspørsmål overført til sentralene. Med den nye kommuneloven av 1995 mistet länsstyrelsene retten til på eget tiltak å prøve kommunale vedtak. Etter den nye kommuneloven behandler länsstyrelsen i dag bare forvaltningsklager (prosessuelle forhold), mens klager på innholdet i kommunale beslutninger (materielle forhold) behandles av egne länsretter.

I 1997 resulterte reformarbeidet i en ny länsinndeling av landet. Antall län, og länsstyrelser, ble redusert fra tolv til seks (5 län + Åland). Reduksjonen var begrunnet i reduksjonen av oppgaver som reformene medførte og länsinndelingen ble justert slik at den skulle tilsvare länsstyrelsens gjenværende oppgaver (Länsstyrelseslag 1997/22). Etter reformen har länsstyrelsen oppgaver innenfor følgende forvaltningsområder:

• sosial og helse

• konkurranse og næring

• forbruker og næringsmiddel

• undervisning og kultur

• justis

• veterinær og dyrebeskyttelse

• politi og redningstjeneste

• trafikk

• idrett og ungdom

Länsstyrelsens oppgaver på disse områdene består i stor grad i å kontrollere og evaluere det kommunale tjenestetilbud. Med endringene av länsstyrelsens arbeidsoppgaver de senere år framtrer den nå mer enn tidligere som statens generelle forvaltningsmyndighet på regionalt nivå som skal sørge for at statlige mål får gjennomslag i länet. I det videre utviklingsarbeid i tilknytning til länsstyrelsene er det en uttalt målsetting at myndighetsrollen skal rendyrkes (Baldersheim og Ståhlberg 1998, Länsstyrelseslag 1997/22).

Kilde: http://www.intermin.fi/sve/lan.html

Kilde: http://www.intermin.fi/sve/lan.html

Med hensyn til inndelingen av den øvrige regionale statsforvaltning er det besluttet at virksomhetsområdenes regioninndeling skal tilpasses landskapsinndelingen, med mindre det foreligger bestemte årsaker for at det ikke er tjenlig. Målsettingen er at den regionale statsforvaltnings inndeling skal bli så enhetlig som mulig. Som det fremgår av figur 18.2 og 18.3 innebærer imidlertid den nye länsinndelingen at länsstyrelsenes geografiske utstrekning er betydelige større enn de 20 landskapene.

Arbeidskraft- og næringssentraler: Samtidig med reformen av länsinndelingen i 1997 ble en ny statlig regional myndighet innført gjennom opprettelsen av 15 arbeidskraft- og næringssentraler 15. Denne nyskapningen er i realiteten en samling av en rekke enkeltforvaltninger som utfører oppgaver knyttet til næringsutvikling, handel og sysselsetting. De nye sentralene skal på konsentrert basis tilby tjenester som tidligere ble ivaretatt av et stort antall distriktskontorer under ulike ministerier. Sentralene får en sentral rolle i regionale utviklingsspørsmål og skal i følge reformens målsetting støtte utviklingen innenfor eget område med særlig henblikk på næringsområdet. Det innebærer bl.a. å:

• støtte og gi råd i forbindelse med bedriftsetablering

• fremme eksport, internasjonalisering og teknologi

• fremme distriktsnæringene

• ta hånd om den regionale forvaltningen av fiskeri- og jordbruksspørsmål

• fremme den regionale arbeidsmarkedspolitikken

• styre og føre tilsyn med arbeidskraftkontorene

Det er lagt stor vekt på at opprettelsen av de nye sentralene skal representere en betydelig forenkling av forvaltningen på næringsutviklingsområdet. Det skal bli enklere for bedrifter og andre brukere å få utført sine ærender i forhold til statlige myndigheter, samtidig som reformen for statens egen del vil bety at arbeidsmarkedspolitikken kan samordnes enklere og at forutsetningene for samlet statlig innsats på regionalt nivå bedres.

I kraft av sine oppgaveområder får sentralene en sentral rolle i å fremme og koordinere den regionale utvikling. Denne rollen er ytterligere aksentuert ved at sentralene formidler storparten av statsbudsjettets midler til regionale utviklingsformål. Det samme gjelder for fordelingen av midler fra EUs struktur- og sosialfond. Det har vært en viss debatt om ikke sentralenes oppgaver i forhold til regional utvikling går på tvers av den nye regionalpolitiske lovgivningen som tildeler forbundene på landskapsnivå hovedansvaret for dette virksomhetsområdet. Selv om de nye landskapsforbundene har overtatt det prinsipielle utviklingsansvaret fra staten har staten fortsatt kontrollen med de finansielle ressursene som nettopp kanaliseres gjennom arbeidskraft- og næringssentralene. På den bakgrunn mener flere at sentralene vil begrense myndigheten landskapsforbundene har fått i regionale spørsmål.

Regionale miljøsentraler: De regionale miljøsentralene som ble opprettet i 1995 innebar en samling av offentlige myndigheter med oppgaver på miljøområdet 16. Det gjelder særlig oppgaver som tidligere sorterte under særskilte vann- og miljødistrikt og länsstyrelsens miljøavdelinger. Sentrale oppgaver er knyttet til:

• natur- og miljøvern

• bevarelse av kulturmiljø

• utnyttelse og bevaring av vannressurser

• arealdisponering

Miljøsentralene er tilsynsmyndighet i miljøspørsmål. Sentralene samarbeider tett med andre regionale myndigheter i sin virksomhet. Dette gjelder særlig innenfor regionale utviklingsspørsmål.

Statsforvaltningen på lokalt nivå har i likhet med den regionale statsforvaltningen vært gjenstand for betydelige reformer på 1990-tallet. En rekke lokale kontorer er slått sammen og eldre lovgivning som opererte med et skille mellom land- og bykommuner med hensyn til organiseringen av den lokale statsforvaltningen, er opphevet.

18.4.5 Nærmere om oppgavefordelingen

Undervisningsområdet

Kommunene har ansvar for at alle i skolepliktig alder (skolestart ved seks år) får niårig grunnskoleundervisning. Undervisningsministeriets styring av grunnskolen er forholdsvis tett og det settes klare grenser for kommunenes frihet til å bestemme timetall og klassestørrelse. De videregående skolene med allmennfaglige (gymnasene) og yrkesfaglige studieretninger er også kommunale. Begge studieretninger er tre-årige. Yrkesskolene blir i hovedsak drevet av samkommuner.

Den yrkesrettede voksenopplæringen er i stor grad knyttet til yrkesskolene og dermed også et kommunalt ansvar. Når det gjelder arbeidsmarkedsopplæring blir denne i stor grad ivaretatt av 46 voksenopplæringssentraler. 2/3 av sentralene blir drevet av kommuner og samkommuner, mens de øvrige drives av selveiende institusjoner. Sentralene finansieres gjennom kursavgifter.

Helseområdet

Primærhelsetjensten er et kommunalt ansvar. Den ivaretas enten av den enkelte kommune eller gjennom samkommuner (normalt 2-5 kommuner). Det var 88 samkommuner for primærhelsetjenesten i 1996. Primærhelsetjenestene er i hovedsak knyttet til såkalte helsesentraler. Helsesentralene tilbyr legemottak, helserådgivning, forebyggende helsevern, skolehelsetjenester, tannhelsetjenesten og svangerskapsrådgivning. Enkelte av helsesentralene har også egne sengeavdelinger for langtidspasienter. Det er også vanlig at det er knyttet psykologer og farmakologer til sentralene. Omfanget på tilbudet som gis i sentralene varierer fra sted til sted ettersom kommunen har forholdsvis stor frihet til selv å bestemme hvordan primærhelsetjenesten skal innrettes.

Hjemmesykepleien er en kommunal oppgave som blir ivaretatt av den enkelte primærkommune. På 1990-tallet har det kommet en rekke private foretak som tilbyr hjemmesykepleie og hjemmehjelp.

Den spesialiserte helsetjenesten ivaretas innenfor rammen av 20 helseregioner (sjukvårdsdistrikt) som er obligatoriske samkommuner. Med unntak av enkelte statlige og private sykehus står samkommunene som ansvarlige for sykehusene i Finland. Denne organiseringen har bakgrunn i en reform i 1991 hvor en rekke tidligere samkommuner på sykehusområdet ble slått sammen til nye helsedistrikt. Med reformen ble antallet samkommuner på helseområdet redusert fra 100 til 20.

Finansieringen av sykehusene skjer delvis som bidrag (utregnet på grunnlag av innbyggertall, pasientgrupper og andre kriterier) fra medlemskommunene til samkommunen, delvis i form av brukerbetaling. Det er forholdsvis store variasjoner i de enkelte kommuners bidrag per innbygger til sykehusopphold.

I en viss utstrekning kjøper kommunen tjenester utenfor egen sykehusregion, men dette begrenser seg gjennom innretningen på finansieringssystemet. I samkommunenes grunnavtale reguleres medlemskommunens betalingsforpliktelser og disse avtalene inneholder vanligvis bestemmelser om at eventuelle underskudd i forhold til utnyttelsen av tjenestene skal dekkes av medlemskommunene. Det er derfor lite økonomisk hensiktsmessig for den enkelte kommune å benytte seg av andre tilbydere enten det dreier seg om andre helseregioner eller private sykehus.

Helseplanleggingen skjer innenfor rammen av samkommunene. Det har vist seg vanskelig å gjennomføre store inngrep i forvaltningsstrukturen da de fleste grunnavtaler mellom kommunene krever kvalifisert flertall for nedleggelse av sykehus.

Sosialområdet

Oppgavefordelingen på sosialområdet er kjennetegnet ved at direkte tjenesteytende oppgaver ivaretas av kommunene, mens staten har hovedansvaret for finansiering av inntektsoverføringer. De sosiale inntektsoverføringer i forbindelse med sykdom, invaliditet, arbeidsledighet m.m. dekkes av den offentlige sosialforsikring. Kommunenes ansvar på sosialområdet er forankret i sosiallovens bestemmelser og i andre særlover.

Institusjonstilbud: Ifølge sosialloven har kommunene ansvar for å gi institusjonstilbud til mennesker som har behov for hjelp og omsorg, og som ikke kan gis slik omsorg i eget hjem. Kommunene driver aldershjem, barnehjem, institusjoner for psykisk utviklingshemmede og behandlingsinstitusjoner for alkoholikere og narkomane.

Kommunene har videre ansvar for å gi dagtilbud for barn i alderen 0-6 år. Kommunenes tilbud dreier seg enten om et institusjonstilbud (barnehage) eller en ordning der kommunalt ansatte barnepleiere passer barn i eget hjem. I Finland kan for øvrig foreldre velge mellom offentlig finansiert barnepass eller motta finansiell støtte (kontantstøtte) for eget barnepass.

Omsorgen for fysisk og psykisk utviklingshemmede er i hovedsak en kommunal oppgave og løses som regel gjennom samkommuner. Det eksisterer i tillegg en rekke private institusjoner som yter tjenester overfor denne gruppen.

Miljø og planlegging

Kommunen har ansvar for det lokale miljøarbeidet som bl.a. inkluderer avfallstransport, avfallshåndtering, vann og avløp etc.. Når det gjelder anlegg for avfallshåndtering er de vanligvis drevet av kommunale selskaper. Kontroll- og tilsynsoppgaver ivaretas av de statlige miljøsentralene.

Planleggingen på regionalt nivå ivaretas av landskapsforbundene mens kommunene har ansvar for den lokale planleggingen. Byggnadsloven av 1958 understreker at statlige hensyn og målsettinger skal ha gjennomslag i planleggingen på regionalt nivå 17.

Regional utvikling

Ansvaret for de regionale utviklingsoppgavene er plassert på to myndigheter; landskapsforbundene (samkommuner) og de statlige arbeidskraft- og næringssentralene. Landskapsforbundene har det overgripende ansvaret for utformingen av regionale utviklingsplaner og utviklingsprogram og har i tillegg oppgaver i tilknytning til formidlingen av EUs strukturfond. Arbeidskraft- og næringssentralene administrerer landbruksstøtten, arbeidsmarkedspolitiske virkemidler og bedriftsstøtte til mindre foretak. I tilknytning til arbeidskraft- og næringssentralene finnes også en teknologisk utviklingssentral (TEKES) som forvalter teknologipolitiske virkemidler.

Samferdsel

Driften av jernbanene er statlig mens øvrig kollektivtrafikk er et kommunalt ansvar. Länsstyrelsene har samordningsansvar for kollektivtrafikken i regionen.

Kommunene har ansvaret for lokale veger mens ansvaret for øvrige veger ivaretas av staten.

Diskusjonen om regionnivået

Bakgrunnen for den nye utformingen av det regionale nivået i Finland kan søkes i særlig to forhold. For det første har det vært en målsetting å forenkle og effektivisere en svært komplisert regional struktur. Formålet med reformen av den regionale statsforvaltningen har således vært å forenkle systemet gjennom å samle oppgaveområder i mer funksjonelle inndelinger og derigjennom skape forutsetninger for at staten kan opptre mer samlet i møte med både kommunesektoren, næringsliv og individer.

Kritiske røster har imidlertid påpekt at reformene av den regionale statsforvaltningen bare er et halvt skritt i riktig retning. I stedet for den tredeling mellom storlän med länsstyrelser, arbeidskraft- og næringssentraler, og øvrige sektorforvaltninger som nå har blitt resultatet, burde man tatt sikte på å utforme en enhetlig forvaltning, er det blitt hevdet.

Det andre hovedmotivet for reformaktiviteten er utvilsomt behovet for å opprette et mer Europa-tilpasset regionalt beslutningsnivå med større beredskap for å håndtere EUs regionale strukturfondsrutiner. I arbeidet med strukturfondene har kommisjonen gjort partnerskapsbegrepet til det bærende prinsipp, noe som forutsetter at lokale og regionale styringsnivåer er representert med folkevalgte representanter. Opprettelsen av de nye landskapsforbundene må ses på bakgrunn av dette.

Overgangen til programbasert regionalplanlegging som reformen legger opp til, bør også ses i et EU-tilpasningsperspektiv. Programinnretning er helt sentralt i strukturfondpolitikken og EUs støtteberettigede programområder har fått sin motsats i nasjonale programområder. Tanken er åpenbart at reformen skal øke Finlands muligheter for å ta del i EUs ressurser innenfor rammen av stukturfondene og andre regionale fellesskapsinitiativ som f.eks. det grenseregionale Interreg-programmet. Fra statlig synsvinkel er EU-tilpasningen svært ønskelig fordi regionene dermed blir tilført ressurser fra andre kilder enn det som kanaliseres gjennom staten eller som tradisjonelt har blitt skapt i regionen.

Demokratiargumentet, som i stor grad har vært drivkraft for å styrke det folkevalgte regionnivået i Sverige, har ikke hatt samme gjennomslag i Finland. Riktignok har overføringen av det regionale utviklingsansvaret blitt begrunnet med demokratiargumenter, men spørsmålet om opprettelse av et regionalt selvstyreorgan basert på direkte valg og beskatningsrett har bare i liten grad vært gjenstand for diskusjon. Mange mener at Finland med sine 5 millioner innbyggere ikke har behov for et tredje folkevalgt nivå og hevder at opprettelsen av et regionalt selvstyreorgan sannsynligvis vil øke skattetrykket for folk flest. Majoriteten synes å foretrekke et fleksibelt samkommunesystem på tross av svakheter både med hensyn til styring og demokratisk forankring.

18.5 Sverige

18.5.1 Forvaltningsorganisering

Den svenske sentralforvaltningen har en annen tradisjon og organisasjon enn den norske. Et særpreget trekk er skillet mellom departementene på den ene siden og det øvrige embetsverk på den andre. Departementene arbeider i stor utstrekning med å forberede saker for regjeringen mens den praktiske gjennomføringen av Riksdagens og regjeringens beslutninger ivaretas av ulike forvaltningsmyndigheter som f.eks. Socialstyrelsen, Boverket etc.. Disse statlige myndighetene er frittstående i forhold til departementene i den forstand at de er ansvarlige for egne beslutninger, men innenfor de retningslinjer som riksdag og regjering har trukket opp. Det finnes i dag over 400 statlige myndigheter på ulike nivåer som omfatter nämnder, verk, myndigheter og statliga bolag.

Sverige er i dag inndelt i 21 län og i hvert av disse finnes en länsstyrelse 18. Länsstyrelsen er en regional statlig myndighet, og blir gjerne omtalt som regjeringens og riksdagens forlengede arm ut i regionene. I tillegg til länsstyrelsen består den regionale statsforvaltningen av en rekke myndighetsorganer hvorav noen har länet som geografisk inndeling, mens andre har geografiske inndelinger som enten er større eller mindre enn länet.

Det svenske kommunalforvaltningen består av to nivåer. På regionalt nivå finnes 18 landsting, to regioner (Skåne og Västra Götaland) og en såkalt landstingsfri kommune (Gotland). Deres hovedoppgaver er knyttet til ansvaret for primær- og spesialisthelsetjenesten. På lokalt nivå finnes det 289 kommuner som ivaretar en rekke oppgaver. Landstingene har i gjennomsnitt ca. 346 000 innbyggere, mens de to regionene Västra Götaland og Skåne har en befolkning på henholdsvis 1,5 mill og 1,2 mill. De svenske kommunene, som har blitt adskillig færre og større gjennom omfattende kommunesammenslåinger på 1950- og 1970 tallet, har en gjennomsnittlig befolkning på 29 800 innbyggere.

18.5.2 Det lokale selvstyret

Det lokale selvstyret ble innført i 1862 gjennom Riksdagens lovgivning om kommuner og landsting (kommunalförordningene). I loven skilles det ikke mellom disse to administrative enhetene, begge benevnes kommuner og de representerer det samme hierarkiske nivået selv om kommuner er lokale og landsting regionale. Det lokale selvstyret er gitt grunnlovmessig forankring i den såkalte Regjeringsformen.

Det meste av kommunenes og landstingenes virkeområde reguleres gjennom særlover og forordninger, men i kraft av sin allmenne kompetanse kan landstingene også ta på seg oppgaver som ikke er pålagt dem gjennom lovgivning.

En vesentlig del av det kommunale og landstingskommunale selvstyre er beskatningsretten. Hvor stor skatten skal være er i prinsippet opp til landstingene og kommunene å bestemme. Det foreligger ikke statlige rammer for det lokale skattenivået i form av lovbestemte minimums- eller maksimumsskatter. Skattesatsene varierer fra ca. 14 prosent i kommunen med lavest skattenivå, til ca. 23 prosent i kommunen med høyest skattenivå. Skattesatsene varierer mindre mellom landstingene, fra 9 til 11 prosent. Selv om kommunen i prinsippet har fri beskatningsrett har staten fra tid til annen benyttet seg av ulike virkemidler for å hindre en økning i det lokale skattenivået 19.

Skatteinntektene som utelukkende er inntektsskatt for personer, utgjør den viktigste inntektskilden for både kommuner og landsting. De øvrige inntektskilder består av avgifter og ulike typer overføringer fra staten.

Når det gjelder de statlige overføringer ble det svenske overføringssystemet betydelig endret i 1993 da en rekke øremerkede tilskudd ble avviklet og erstattet med rammetilskudd. Etter reformen har ca. 70 prosent (1995) av de statlige overføringene kommet i form av rammetilskudd. Blant de øremerkede tilskuddene er det særlig tilskudd til flyktninger og arbeidsmarkedstiltak som har stort omfang 20.

Valg til kommunene og landstinget skjer nå hvert fjerde år, og finner sted på samme dag som Riksdagsvalget 21. En valgdeltakelse på stabilt rundt 85 prosent ved de seneste valgene for både kommuner og landsting er høy i nordisk sammenheng, men dette kan sannsynligvis i stor grad forklares ved at riksdagsvalget og lokalvalgene skjer samtidig.

Kommuneloven gir kommuner og landsting stor frihet til selv å bestemme sin organisasjon. I hovedsak er kravene til organisasjonen begrenset til at det skal finnes en direktevalgt representativ forsamling (fullmäktige) og et utøvende organ (styrelse).

18.5.3 Kommunenes og landstingenes oppgaver

Kommunene:I likhet med i Danmark har omfattende reformer av den kommunale inndeling på 1950-, 1960- og 1970-tallet lagt grunnlaget for dagens oppgavefordeling i Sverige. Gjennom reformprosessene ble antallet kommuner redusert fra 2 500 til 284, og begrunnelsene for den kraftige reduksjonen var knyttet til behovet for større enheter for å gjennomføre store reformer på skole- og sosialområdet. Kommunene var for små til å ta på seg større oppgaver og man ønsket bærekraftige kommuner som både økonomisk og administrativt kunne gjennomføre en ønsket velferdspolitikk. For at kommunene f.eks. skulle kunne tilby et niårig grunnskoletilbud ble et befolkningsgrunnlag på minst 8 000 innbyggere ansett som nødvendig.

Med unntak av sykehus og hoveddelen av helsetjenestene, som er landstingskommunale oppgaver, har kommunene ansvar for stort sett alle individrettede serviceoppgaver. Videre har kommunene ansvar for tekniske tjenester, fysisk planlegging og kulturoppgaver som f.eks. bibliotekene.

Interkommunalt samarbeid: Etter de omfattende kommuneinndelingsreformene ble behovet for kommunale samarbeidsordninger på ulike felter kraftig redusert. De nye enhetene var store nok til å mestre flertallet av kommunale oppgaver. I løpet av 1990-tallet kan det synes som om interkommunalt samarbeid har vokst igjen. Det er særlig på følgende områder at samarbeid er vanlig:

• vann og avløp

• energitilførsel

• boligformidling

• kollektivtrafikk

• brannvern

• høyskolene

• naturvern

Samarbeidsformer som krever myndighetsutøvning er rettslig regulert gjennom såkalte kommunalförbund .Utover dette har kommunene utstrakte friheter til å velge samvirkeform. Aksjeselskaper, økonomiske foreninger, ideelle foreninger og stiftelser er alle ulike typer for samarbeidsformer.

Landstinget: Ved opprettelsen av landstingene i 1862 ble disse tillagt brede samfunnsoppgaver. I takt med utbyggingen av den svenske velferdsstaten mistet landstingene noe av sin karakter som generalistorganer. Landstingenes virksomhet ble i stadig sterkere grad rettet inn mot produksjon av helse- og sosialtjenester for å nå statlige målsettinger på disse områdene. I 1963 fikk landstingene ansvar for den åpne omsorgen, i 1967 overtok de ansvaret fra staten for den psykiatriske helsetjenesten, og på begynnelsen av 1980-tallet fikk de oppgaver innenfor rusmiddelomsorg. Videre har de også fått ansvar for skolehelsetjenesten og for undervisningssykehusene. Landstingene har imidlertid også fått oppgaver på andre samfunnsområder. Siden 1978 har f.eks. landstingene og kommunene hatt felles ansvar for kollektivtrafikken, dvs. buss, tunnelbane og trikk.

18.5.4 Regional statsforvaltning

Länsstyrelsen

Hovedmålsettingen for länsstyrelsens arbeid er å ha overordnet ansvar for den statlige forvaltningen i länet. I de to første paragrafene av den nye länsstyrelsesinstruksjonen (Förordning (1997:1258)) er länsstyrelsen rolle nærmere definert som:

"§ 1: Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen länet, i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter"

"§ 2: Länsstyrelsen svarar för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag, samtidigt som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar."

Länsstyrelsen har med dette det samlede ansvaret for å gjennomføre statlig politikk på länsnivå. Den skal ha et øye til helheten og samtidig ivareta sektoroppgaver den er tillagt, samt avvege mellom disse hensynene ut fra både et nasjonalt og regionalt perspektiv. Länsstyrelsens utviklingsrolle, som i den forrige instruksjonen (Förordning (1990:1510)) var nedfelt gjennom formuleringen ”att främja länets utveckling och befolkningens bästa” (§ 1), er nå nedtonet. Länsstyrelsen skal fortsatt ha en utviklingsrolle, men utgangspunktet er knyttet til de nasjonale mål. På denne måten markeres länsstyrelsens rolle som ”regjeringens forlengede arm” tydeligere enn tidligere.

Länsstyrelsen har et bredt virksomhetsfelt. Den nye länsstyrelsesinstruksjonen lister opp en rekke ulike saksområder:

• Sivilforsvar og redningstjeneste

• Sosialomsorg

• Kommunikasjoner

• Matvarekontroll, dyrebeskyttelse og allmenne veterinære spørsmål

• Landbruk

• Fiske

• Likestilling

• Kulturmiljø

• Regionaløkonomi og næringsutvikling

• Boligfinansiering

• Natur- og miljøvern

• Planlegging

I tillegg til disse virksomhetsområdene utfører länsstyrelsen en rekke forvaltningsoppgaver knyttet til allmenne valg, førerkortutstedelse, registrering, lisenser og befolkningsstatistikk. Siden 1998 har det pågått forsøk med utvidet regionalt selvstyre i fire regioner (Skåne, Västra Götaland, Kalmar og Gotland, jf. omtale nedenfor). I disse forsøksregionene har en del av länsstyrelsens utviklingsoppgaver blitt overført til det regionale selvstyreorganet.

Länsstyrelsene har et bredt ansvar for oppfølging av offentlig virksomhet. Länsstyrelsenes oppfølgings-, tilsyns-, og kontrolloppgaver strekker seg fra detaljert regelkontroll til oppfølging av offentlige myndigheters innsats på ulike politikkområder. I samspillet med kommunene har länsstyrelsenes rolle på dette området endret seg fra en tradisjonell myndighetsrolle til en mer kunnskapsbasert støtterolle. Vegledning og dialog i forkant av kommunale beslutninger har blitt vektlagt fremfor en ensidig fokusering på kontroll. Denne trenden har vært særlig tydelig på områder som sosial omsorg, sivilt beredskap, redningstjeneste, miljøvern og i planspørsmål. Begrensninger i omfanget av detaljstyring/kontroll er ønskelig både ut fra hensynet til det kommunale selvstyret, men også med tanke på utvikling av mål- og resultatstyring av offentlig virksomhet.

Länsstyrelsen ledes av en landshövding som er utpekt av regjeringen, og det høyeste besluttende organet er et styre som består av 14 representanter utpekt av landstinget. I 1997 var det totalt 4 000 ansatte i de svenske länsstyrelsene 22.

Annen regional statsforvaltning

Som nevnt ovenfor var utbyggingen av det svenske ”folkhemmet” i etterkrigstiden i stor grad sektorpreget, og et stort antall frittstående regionale organ og verk kan betraktes som en arv fra denne perioden. Prosessen med å samordne länsforvaltningen har imidlertid ført til en betydelig reduksjon av antallet regionale myndigheter som har en länsbasert inndeling. Av regionale statsetater på länsnivå som fortsatt er frittstående er bl.a. länsarbetsnämnderna og skogsvårdsstyrelsen.

Videre finnes det i hvert län en forvaltningsdomstol (länsretten) som behandler klager på kommunale beslutninger.

Det finnes en rekke statlige enkeltforvaltninger på regionalt nivå som har grenser som avviker fra länsgrensene. Det statlige vägverket med sine fem planleggingsregioner er et eksempel i så måte. Drøyt 40 statlige myndigheter har regioninndelinger som avviker fra länet i den betydning at de har flere eller færre regioner enn 21. Den generelle trenden synes å være at länet i økende grad mister betydning som inndelingsgrunnlag, og at sentrale sektormyndigheter foretrekker færre og større geografiske regioner enn länsstrukturen (SOU 1992:63).

Utviklingstrekk

Reformvirksomheten i den regionale statsforvaltning har i stor grad dreid seg om samordningsproblemet. Modellen for oppbygningen av den svenske velferdsstaten var basert på en sektorlogikk hvor sentrale myndigheter dannet egne regionale organ (länsnemnder) som raskt kunne gjennomføre store reformer. Dette gjaldt reformer innenfor boligbygging, i landbruket og på arbeidsmarkedet. Organiseringen var ikke uproblematisk; helhetssyn og samordning ble ofret til fordel for sektorhensyn, og etterhvert som omfanget av offentlig virksomhet på länsnivå ble stadig større, ble behovet for samordning påtrengende.

Strategien for å samordne den statlig virksomhet på regionalt nivå har vært å integrere frittstående etater i länsstyrelsen. I 1971 ble länsarkitektkontoret og den regionale naturvernsetaten innordnet i länsstyrelsen, og en rekke mindre endringer fulgte i årene etter. En langt bredere reform ble gjennomført i 1991. Da ble det bestemt at landbruksnämndene, fiskerinämndene og länsvegnämndene skulle avvikles, og oppgavefunksjonene overføres til länsstyrelsen. I tillegg overtok länsstyrelsene ansvar fra andre regionale statsorganer som f.eks. oppgaver knyttet til trafikksikkerhet og kommunale boligfinansieringsprogram. Organisasjonsendringene ble sett i sammenheng med et generelt fornyelsesprogram for offentlig sektor. Det ble argumentert for at staten måtte ”kraftsamle sine resurser på regional nivå för att kunna uppträda mer samordnat och för att ge bättre service” (SOU 1989:5).

De nye virksomhetsområdene var av vesentlig betydning for länets utvikling og i dette lå en ny og sterk vektleggelse av länsstyrelsens rolle som regional utviklingsaktør. Länsstyrelsens nye rolle på dette område er senere fulgt opp bl.a. ved at länsstyrelsene fikk i oppgave å utarbeide regionale utviklingsstrategier for sine respektive län. Med vektleggingen av den regionale utviklingsrollen har länsstyrelsen i stadig sterkere grad blitt oppfattet som länets talsmann overfor sentrale myndigheter enn som regjeringens representant i länet.

Opprustningen av Länsstyrelsen som regional utviklingsaktør fikk imidlertid kort levetid. Proposisjonen om den samordnede länsforvaltningen var knapt ferdigbehandlet i Riksdagen før en parlamentarisk komite med navnet Regionberedningen ble oppnevnt. Med bakgrunn i omfattende analysemateriell fikk den i oppdrag å utforme forslag om organiseringen, oppbyggingen og inndelingen av offentlig virksomhet på regionalt nivå. For länsstyrelsens del anbefalte komiteen at dens rolle som statlig representant i regionen burde rendyrkes, mens utviklingsoppgavene skulle nedtones.

18.5.5 Nærmere om de enkelte oppgaveområder

Undervisningsområdet

Grunnskolen er niårig og et kommunalt ansvar. Skoleplikten gjelder fra barnet fyller syv år frem til fylte 16. Det er kommunens ansvar å se til at skoleplikten overholdes. Det settes mål for elevenes kunnskaper etter femte og niende klasse. Det er gratis skoleskyss og elevene i grunnskolen har krav på gratis skolemåltider. Kommunene bestemmer selv klassestørrelser, mens timeantallet bestemmes av staten. 10 prosent av det totale timeforbruket skjer imidlertid etter kommunens eget valg.

Gymnaset er også kommunalt med unntak av videregående opplæring i omsorgsfag og skogbruks- og landbruksfag som landstingene er ansvarlige for. Gymnasene omfatter en rekke faglinjer (program). Det skal være både nasjonale program som bestemmes av staten og spesialutformede program som utarbeides av kommunen innenfor de rammer som staten setter opp. Ikke alle kommuner er i stand til å tilby samtlige linjer og det er på den bakgrunn et forholdsvis utstrakt kommunalt samarbeid på dette området. Om en kommune ikke kan tilby en bestemt faglinje kan eleven velge tilbudet fra nærmeste kommune som tilbyr det med betaling fra hjemkommunen.

Voksenopplæring, som ikke gir formell kompetanse, drives av studieforbund. Studieforbundene mottar statlige midler for sin virksomhet på grunnlag av antall kurs og studenter. Den kompetansegivende delen av voksenopplæringen ivaretas av kommunene og landstingene.

De statlige länsarbetsnämndene er i hovedsak ansvarlige for arbeidsmarkedsopplæringen, men kommunen har et særlig ansvar for unge mellom 20 og 25 år. Hvis ungdom i denne aldersgruppen ikke får jobb innen 90 dager etter første besøk på arbeidsformidlingen skal kommunene tilby opplæring.

Helseområdet

I Sverige er det offentlige helsetilbudet primært en landstingskommunal oppgave. Det har imidlertid de senere år vært en trend at det kommunale ansvaret har blitt gradvis utvidet (Baldersheim og Ståhlberg 1998). I 1992 ble sykehjemmene og hjemmesykepleien overført fra landstingene til kommunene, og siden 1995 har kommunenes fått enkelte oppgaver innenfor psykiatrien.

Primærhelsetjenesten er likevel i all hovedsak et ansvar for landstingene. Tjenestene som omfatter helserådgivning, fysioterapi etc. drives innenfor rammene av lokale helsesentraler. Landstinget skal videre organisere primærhelsetjenesten slik at alle som er bosatt innenfor et landstingsområde får tilgang til og kan velge fast legekontakt. Landstingene har også hovedansvaret for den psykiatriske helsetjenesten og for tannhelsetjenesten for personer under 19 år.

Landstingene er ansvarlige for bygging og drift av sykehus. Ansvaret omfatter både länssykehus og regionsykehusene. Landstingene samarbeider i seks helseregioner hvor hver region har minst ett regionsykehus.

Organiseringen av helsetjenestene varierer mellom de ulike landsting. På 1990-tallet har en rekke landsting prøvet ut ulike typer organisering for å få en mer effektiv bruk av ressursene. Forsøkene har i stor grad tatt utgangspunkt i bestiller-utførermodellen og inntektsbasert finansiering (stykkprisfinansiering).

Sosialområdet

Den enkelte kommune har ansvaret for sosialtjenesten innenfor sitt område. Sosialtjenesten omfatter barneomsorg, eldreomsorg, rehabilitering, familierådgivning m.m.. Det gjelder generelt for oppgavene at kommunene har stor frihet til å sette ut den utførende delen av virksomheten. Sosialområdet er videre preget av et utstrakt samarbeid med andre myndigheter som har ansvar på tilgrensende områder. Det gjelder samarbeid med landstinget på sykehusområdet, med länsarbetsnämden med hensyn til arbeidsmarkedsopplæring, og med den regionale (statlige) forsikringskassen som utbetaler trygd.

Det er staten ved Riksförsäkringsverket og de regionale forsikringskasser som har ansvaret for pensjoner og sykepenger. Forsikringskassen beslutter også om førtidspensjonering.

Planlegging og miljø

Ansvaret for arealplanlegging ligger hos kommunene. Hver enkelt kommune skal utarbeide både oversiktsplaner og detaljplaner. Oversiktsplanen skal være veiledende for beslutninger om arealdisponering for hele kommunen. Oversiktsplanen er ikke bindende. Detaljplanene omfatter bare en del av kommunen og er juridisk bindende.

I virksomhet som faller innenfor rammene av plan- og bygningsloven har länsstyrelsen flere funksjoner. Den representerer og samordner statens interesser inn mot den kommunale planleggingen, og utøver en myndighetsrolle som innebærer å prøve kommunale beslutninger etter plan- og bygningsloven, enten på grunnlag av klage, eller på eget initiativ.

Kommunen har ansvar for det lokale miljøarbeidet, som bl.a. omfatter avfallshåndtering, drikkevannsforsyning m.m.. Gjennom Agenda 21 er det kommunale miljøvernarbeidet bli ytterligere utviklet. En sentral målsetting for länsstyrelsens ansvar for miljøvern er å omsette de nasjonale miljømålene i regionale miljømålsettinger og slik skape grunnlag for miljøvernet i län og kommuner. Regionale miljøanalyser utarbeides i samvirke med de andre aktørene på feltet dvs. organisasjoner og kommuner, til et regionalt handlingsprogram for miljøvern. Länsstyrelsen skal deretter følge opp og vurdere resultatene. I tillegg til oppfølgingsansvar i forhold til regionale planer har länsstyrelsen tilsynsoppgaver som følger av miljøvernloven, loven om kjemiske produkter og lov om helsevern. I tilsynsvirksomheten er länsstyrelsen tillagt en rekke sanksjonsmidler selv om dette varierer i de ulike lovtekstene.

Kompetanseforholdene i miljøvernet har på mange hold blitt oppfattet som noe uklare, og i utredningen SOU 1997:34 Miljöövervakningsutredningen som omhandler organiseringen av miljøvernet er det bl.a. fremmet forslag om å gjøre den samlede tilsynsorganisasjonen tydeligere.

Samferdsel

De fleste svenske veger er statlige. Kommunene er vegansvarlig for noen lokale veger der staten ser det hensiktsmessig. Det statlige vägverket utfører vedlikehold av vegene og fører tilsyn med kommunene i de tilfeller vegansvaret er lagt til kommunalt nivå.

Landstingene og kommunene er ansvarlige for kollektivtrafikken, dvs. for buss, t-bane og trikk. Vanligvis drives tilbudet av länstrafikbolag som eies av landstingene og kommunen i fellesskap. Tilbudet finansieres via inntekter fra virksomheten og av bidrag fra staten, landstingene og kommunene.

Regional utvikling

Länsstyrelsens utviklingsoppgaver er knyttet til tre områder: næringsutvikling, samferdsel og miljø. Oppgavene innenfor næringsutvikling dreier seg om å utforme strategiske næringsplaner, delta i ulike typer utviklingsprosjekter og beslutte om fordeling av regionalpolitiske virkemidler. De regionalpolitiske virkemidlene dreier seg i hovedsak om støtte til utvikling av distriktene. De bedriftsrettede virkemidlene kanaliseres i hovedsak via Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) og med länsstyrelsen som regional saksbehandler. I forsøksregionene har de regionale selvstyreorganene overtatt utviklingsoppgavene knyttet til næringsplanlegging, fordeling av regionalpolitiske virkemidler og utarbeidelsen av sysselsettings- og befolkningsprognoser.

På samferdselsområdet skal länsstyrelsen utarbeide planer for investering i infrastruktur og samordne statlige og kommunale satsinger innenfor veg og transport. I forsøksregionene er dette ansvaret overført til de regionale selvstyreorganene. Utviklingsoppgaven på miljøområdet er knyttet til miljøplanlegging som skal legge føringer for länsstyrelsens myndighetsutøvelse.

Administrasjonen av jordbruksstøtten er de mest ressurskrevende av länsstyrelsens EU relaterte oppgaver. Länsstyrelsen har oppgaver både i tilknytning til såkalte fellesskapsinitiativ og innenfor ulike strukturfondsprogram.

Arbeidsmarkedspolitikken som regionalt koordineres av länsarbetsnämnden har en kobling til den øvrige regionale utviklingspolitikken ved at styreorganet ledes av landshøvdingen i hvert län. Länsarbetsnemndene er relativt selvstendige i forhold til arbetsmarknadsstyrelsen som er overordnet myndighet. Dette forholdet er i den senere tid blitt kritisert bl.a. fordi organiseringen hevdes å forhindre at nasjonalt fastlagte retningslinjer får nødvendig gjennomslag regionalt.

For å styrke den regionale nærings- og utviklingspolitikken besluttet Riksdagen våren 1998 å innfør såkalte regionala tillväxtavtal. Tanken bak tilvekstavtalene er at regionale aktører skal gå sammen om å utforme og gjennomføre et felles handlingsprogram for vekst i egen region. Statlige organ, næringsliv, kommuner og landsting vil ha nøkkelroller i samarbeidet, men også andre interessenter vil delta som f.eks. universiteter, kulturliv, interesseorganisasjoner etc.

Tilvekstavtalen består av en analyse av regionens utviklingsmuligheter, et treårig program for vekst og utvikling, og skriftlige avtaler mellom de parter som skal gjennomføre og finansiere programmet. Det er ikke forutsatt at staten skal skyte inn nye midler, men at eksisterende midler skal benyttes mer konsentrert og effektivt. Samtlige län har takket ja til tilbudet fra regjeringen om å arbeide fram tilvekstavtaler, og de første avtalene gjelder for perioden 2000-2002. Avtalene er ikke juridisk bindende.

Regionnivået - debatt og forsøk

Organiseringen av regionnivået har vært et stridstema i Sverige i hele etterkrigstiden. Særlig spørsmålet om utviklingen av et sterkere länsdemokrati har gitt opphav til stor politisk uenighet. Men også organiseringen av den regionale statsforvaltningen har vært hyppig debattert de seneste tretti år. Det har heller ikke manglet på utredninger som har tatt opp spørsmål knyttet til den regionale organiseringen. Utredningsarbeidet har kretset om flere problemstillinger, men særlig spørsmål knyttet til demokrati ,oppgave- og ansvarsfordeling og inndeling har vært gjenstand for debatt og analyse. Disse problemområdene ble analysert i full bredde i utredningen Regional framtid(SOU 1995:27).

Demokrati: I takt med at stadig flere oppgaver har blitt ivaretatt av statlige organer eller av ulike former for kommunale samarbeidsorganer har det utviklet seg et ”demokratisk underskudd” på regionalt nivå. For å styrke demokratiet på dette forvaltningsnivået blir det i utredningen understreket at flest mulig samfunnsoppgaver prinsipielt bør overføres til direktevalgt folkelig kontroll. Landsting og kommuner bør løse offentlige oppgaver hvor regional og kommunal forankring er ønskelig eller påkrevet, og hvor det finnes rom for reelle politiske prioriteringer, mens staten bør ta seg av de oppgaver som krever en ensartet behandling og hvor de nasjonale interesser er særlig fremtredende.

I tråd med prinsipielle avvegninger omkring demokrati og desentralisering konkluderer Regional framtid med at samfunnsansvaret for den regionale utviklingen bør tillegges det folkevalgte landstinget. I forslaget legges det til rette for at landstingene skal formulere utviklingsstrategier som er tilpasset de enkelte läns forutsetninger. Det blir også vektlagt at en slik reform er nødvendig for å få en bedre balanse med hensyn til serviceproduksjon og utviklingspolitikk i länene. Utviklingsarbeidet skal foregå i et tett samarbeid mellom landsting og kommuner.

Ansvars- og oppgavefordelingen: ”Den regionala röran” har til tider tjent som en samlende betegnelse for den uklare oppgave- og ansvarsfordelingen for løsningen av offentlige oppgaver på regionalt nivå. Den territorielle inndeling har i stor grad vært bestemt av sektorspesifikke funksjonskrav og hensyn. I den regionale statsforvaltningen har det ført til et stort antall forskjellige regioninndelinger hvor sektorhensyn har hindret at regionale helhetssyn har kommet til uttrykk. Samtidig har landstingene engasjert seg i regionale satsninger innenfor arbeidsområder som tradisjonelt har ligget under länsstyrelsen f.eks. kultur, næringsliv og turisme. Kommunene har på sin side involvert seg i ulike typer samvirkeformer (kommunalförbund, nätverksorganisationer etc.) som har bidratt til ytterligere differensiering og fragmentering på regionalt nivå.

Situasjonen har gitt opphav til betydelige samordningsproblemer mellom de ulike offentlige organer som sysler med likeartede oppgaver innenfor regionen. Den regionala röran resulterer i uklare og lite effektive beslutningsstrukturer, og munner ut i det kritikerne betegner den politiska röran. Den uklare oppgave- og ansvarsfordelingen har gjort det vanskelig for borgerne å vite hvem som sitter med ansvaret for ulike offentlige oppgaver. På denne bakgrunn blir det understreket at den regionale organisasjonen må forenkles og at oppgave- og ansvarsfordelingen klargjøres.

I diskusjonen om regionnivået har også länsinndelingen vært gjenstand for mye diskusjon. Det hevdes at länsinndelingen er foreldet og at den virker som en bremse i samfunnsutviklingen. En viktig forutsetning for rasjonell samfunnsplanlegging er at man ser administrative grenser i tilknytning til næringsgeografisk naturlige regioner. Videre forutsetter en rekke samfunnsoppgaver at virksomheten foregår i enheter med et visst befolkningsunderlag. I utredningen Regional framtid konkluderes det med at dagens länsinndeling ikke lever opp til slike krav.

Det blir også fremhevet at en inndeling med færre og større län er nødvendig om svenske regioner skal kunne hevde sine interesser i ”Regionenes Europa”. Det heter bl.a. at det svenske medlemskapet i EU har styrket behovet for at den regionale organisasjonen forenkles og tilpasses tidens krav, at næringslivets internasjonalisering og EUs syn på regionene som næringspolitisk selvstendige enheter må få konsekvenser for den svenske regionale organiseringen (SOU 1995:27). Den sterkere konkurranseeksponeringen av næringslivet som det indre markedet innebærer gjør krav på mer handlekraftige regioner, blir det argumentert.

Oppsummert så pekte samtlige tre problemområder i retning av en regional reform, og med Regionberedningens fremleggelse av SOU 1995:27 Regional framtidble det skapt et politisk klima for at ”den regionala frågan” måtte få en løsning.

Det første steget i reformprosessen var opprettelsen av det nye länet Skåne gjeldende fra 1. januar 1997. I mai 1997 vedtok Riksdagen opprettelsen av det nye vestsvenske länet Västra Götaland. Når det gjelder den regionale oppgave- og ansvarsfordelingen fulgte regjeringen opp Regionberedningens analyse og forslag i proposisjonen Den regionala samhällsorganisationen (Prop. 1996/97:36). Her understreket regjeringen behovet for reform, men påpekte at en enhetlig løsning ikke burde velges før ulike modeller for den regionale organiseringen var blitt utprøvd gjennom en utstrakt forsøksvirksomhet. Regjeringens forslag fokuserte i stor grad på behovet for å styrke de folkevalgtes innflytelse på regionalt nivå, og særlig ble dette gjort gjeldende for ansvaret for den regionale utviklingen.

I desember 1996 vedtok Riksdagen regjeringens forslag, og fra 1. juli 1997 ble oppgaveoverføringen regulert gjennom en egen lov om regional forsøksvirksomhet. Riksdagen har også besluttet at lignende forsøk blir utført i det nydannede Västra Götalands län fra 1. januar 1999.

I proposisjonen Den regionala samhällsorganisationenbehandlet regjeringen også spørsmål knyttet til länsstyrelsens fortsatte rolle og organisasjon. Det ble understreket at utviklingen mot en samordnet länsforvaltning må fortsette, og i den forbindelse foreslo regjeringen en forsøksvirksomhet med utvidet länsforvaltning på Gotland. Forslaget innebærer at länsarbetsnämnden og skogvårdsstyrelsen blir innordnet i länsstyrelsen. På grunnlag av erfaringene fra forsøkene skal det nærmere utredes om dette er en modell som kan gjelde for hele landet. Videre blir det lagt stor vekt på at länsstyrelsens rolle som statens og regejeringens representant i länet må tydeliggjøres. Vektleggingen av dette aspektet kommer til uttrykk i den nye länsstyrelsesinstruksjonen.

Forsøkene med ny oppgavefordeling har også fått konsekvenser for organiseringen av länsstyrelsene i forsøksregionene. I perioden forsøkene pågår har Riksdagen besluttet at länsstyrelsen i forsøksregionene ikke skal ha et styre som inkluderer landstingsvalgte representanter. Dette som en konsekvens av at länsstyrelsen får en mer rendyrket statlig karakter, mens utviklingspregede oppgaver legges til de folkevalgte regionale organer.

Forsøksvirksomheten skal vare frem til år 2002, og en parlamentarisk komite er nedsatt for fortløpende å vurdere erfaringene med virksomheten. Komiteen skal på grunnlag av vurdering av resultatene av prøvevirksomheten med endret regional ansvarsfordeling, fremme forslag til hvordan oppgavene mellom staten og det regionale selvstyret skal fordeles i fremtiden. I den grad komiteen kommer fram til at oppgaver skal overføres til selvstyreorgan på permanent basis skal komiteen også vurdere i hvilken form dette skal skje.

Komiteen skal også gå nærmere inn på statens egen organisering på regionalt nivå. I denne vurderingen skal komiteen vurdere hvilke utviklingsrettede oppgaver som en samordnet statlig länsforvaltning bør ha, videre skal komiteen se på hvordan samspillet mellom länsstyrelsen og andre statlige myndigheter bør utformes for å få en mer samordnet innsats med hensyn til tilsyn, oppfølging og kontroll. Komiteen skal også overveie muligheten for ytterligere delegering av oppgaver fra statlig sentralt nivå til länsstyrelsene.

Litteraturliste

AAD (1999) Innstilling fra koordineringsgruppen for gjennomgang av fylkesmennenes oppgaveportefølje. AAD 18. januar 1999

Albæk, E. (1995) Reforming the Nordic Welfare Communes. International Review of Administrative Sciences, Vol 61:241-264

Amdam, J. (1996) Fra samordning til samhandling – sluttevaluering av frifylkesforsøka i Aust-Agder og Nordland. Forskningsrapport nr. 20. Møreforskning, Volda

Amdam, J. (1999) Regional utvikling - fylkesplan med folkevett. KS (red.). Kommuneforlaget, Oslo

Association of County Councils (1996) The Danish Counties. Association of County Councils in Denmark.

Askildsen, J. E., Brekke, K. R., Førsund, F. R. og Kalhagen, K. O. (1999) Effektivitet, ressursbruk og konkurranseutsetting i kommunesektoren - en gjennomgang av empiriske studier. Rapport 4/99. Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning, Bergen

Baldersheim, H., Offerdal, A. og Strand, T. (1979) Lokalmakt og sentralstyring. Universitetsforlaget, Oslo

Baldersheim, H., Hansen, T., Pettersen, P. A. og Rose, L. (1990) Publikums syn på kommunepolitikk og kommunale tjenester. LOS-senter notat 90/2

Baldersheim, H. og Ståhlberg, K. (1998) Perspektiv på regioner i Norden. Institutet för jämförande nordisk politik och förvaltning. Åbo.

Baldersheim, H. og Ståhlberg, K. (1993) Fylkeskommunene og brukerne i nordisk belysning. LOS-senter notat 93/58

Baldersheim, H. (1995) Fylkeskommunen som styringsnivå - ei prosjektskisse. I Forholdet stat - kommune i et legitimitetsperspektiv. NIBR-notat 1/95

Baldersheim, H. (red.) (1998) Kan fylkeskommunen fornyast? Det Norske Samlaget, Oslo

Baldersheim, H., Bernt, T. og Rattsø, J. (1998) Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Tano-Aschehoug, Oslo

Baldersheim, H. (2000) Fylkeskommunen som utviklingsaktør: Handlingsrom og legitimitet. Forskningsrapport 1/2000 Institutt for statsvitenskap, UiO.

Bartnes, I. (1998) ”Reorganiseringsprosesser og effekter av reorganisering, styring, forhandling eller kulturelle trekk? En organisasjonsteoretisk studie av Nord-Trøndelagsmodellen i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond”. Hovedoppgave i statsvitenskap – Universitetet i Oslo.

Bay, A.-H., Hagen, K., Riis, C. og Sørensen, R. (1999) Konkurranseutsetting av velferdsstaten? Konsekvenser av anbudskonkurranser og fritt forbrukervalg. Forskningsrapport nr. 7/1999, Handelshøyskolen BI

Bernt, J. F. (1997) Statlig kontroll med kommunene – en trussel mot eller en forutsetning for det kommunale folkestyrets legitimitet. I Baldersheim, H., Bernt, T. og Rattsø, J. (1998): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Tano-Aschehoug, Oslo

Bernt, J. F. (1994) Kan kommunalt selvstyre og rettssikkerhet forenes? Lov og Rett

Bjørklund, T. (1998) Fallende valgdeltakelse – kommunale variasjoner og mulige forklaringer. I Offerdal, A. og Aars, J. (red.): Lokaldemokratiet - status og utfordringer. Aktuelle forskningsbidrag. Kommuneforlaget, Oslo

Bjørklund, T. (1999) Et lokalvalg i perspektiv. Valget i 1995 i lys av sosiale og politiske endringer. Tano-Aschehoug, Oslo

Bjørnenak, T. m.fl. (2000) En bred kartlegging av sykehusenes økonomiske situasjon. HERO skriftserie 2000:2, UiO

Bjørnsen, H.-M. (1999) Ressursinnsats på ulike forvaltningsnivåer. Utgiftsutviklingen i stat og fylkeskommune i perioden 1987 til 1997. NIBR-prosjektrapport 1999:21

Bonesrønning, H. og Rattsø, J. (1994) Efficiency Variation Among Norwegian High Schools: Consequences of Equalisation Policy. Economics of Education Review, 13, 4:289-304

Bratt, C., Nenseth, V. og Kjølholdt, A. N. (1994) Forsøk med samordning av statsetater. NIBR-rapport 1994:13

Buanes, A. og Andersen, M. (1999) Når politikken blir rådgivende - en evaluering av avtalen mellom SND og Troms fylkeskommune om SND Troms. NORUT Samfunnsforskning rapport 2/99

Bukve, O. (1998) Fylkeskommunen som regionalpolitisk aktør: Distriktspolitikk eller næringspolitikk? I Baldersheim, H. (red.): Kan fylkeskommunen fornyast? Det norske samlaget, Oslo

Christensen, T. og Egeberg, M. (red.) (1997) Forvaltningen i samfunnet. Tano-Aschehoug, Oslo

Carlsen, F. (1995) Hvorfor rammefinansieringssystemet sviktet? Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 2/1995:133-149

Civildepartementet (1994) Länsstyrelsens uppföljing, utvärdering och tillsyn. Utvecklingsgruppen för länsstyrelsefrågor

Civildepartementet (1997) Länsstyrelsen bortom år 2000 - sammenfattning av några utvecklingstendenser. Utvecklingsgruppen för länsstyrelsefrågor

Dahl, R. A. og Tufte, E. R. (1973) Size and Democracy. Stanford University Press, Stanford.

Dræge, M., Løyland, K. og Ringstad, V. (1997) Brukertilfredshet med kommunale tjenester. Rapport nr. 131 fra Telemarksforskning-Bø i samarbeid med Norsk Gallup

ECON (1999) Trender i arbeidslivet. Rapport 3/1999

ECON (2000a) Regionalisering av ansvaret for regionale ruter? Rapport nr. 4/2000

ECON (2000b) Horisont 21 – scenarioer ved et nytt årtusen. Roland, K. (red.), ECON og Aschehoug, Oslo

Engesbak, H., Tønseth, C. og Finbak, L. (1999) På rett vei, uten rett. Reform 94 - konsekvenser for voksne. Sluttrapport. Norsk voksenpedagogisk forskningsinstitutt. I Rapport ’99 Evaluering av Reform 94 Sammendrag fra sluttrapportene fra KUF

Englund, A. L. (1994) Regionale forskjeller i trygdeforbruk. Årsaker og forklaring?RTV-notat nr. 3/94, Rikstrygdeverket

Eriksen, E. O. og Weigård, J. (1993) Fra statsborger til kunde – kan relasjonen mellom innbyggerne og det offentlige reformuleres på grunnlag av nye roller?. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, vol. 9, nr. 2: 111-131

Falch, T. og Rattsø, J. (1995) The politics of resource use in high schools: Investigating the variation between Norwegian counties. Notat. Institutt for sosialøkonomi. Universitetet i Trondheim

Falleth, E. I. og Johnsen, V. (1996a) Samordning eller retorikk?: Evaluering av fylkesplanene 1996-1999, NIBR-rapport 1996:20

Falleth, E. I. og Johnsen, V. (1996b) Kommuneinndeling og arealplanlegging. En studie av arealdisponering og planprosesser i Oslo og omegnskommunene 1960-1990. NIBR-notat 1996:15

Fevolden, T., Hagen, T. P. og Sørensen, R. J. (1994) Kommunal organisering: Styring, effektivitet og demokrati. 3. reviderte utgave. Tano, Oslo

Fevolden, T. (1997) Fylkeskommunen - fra hjelpeorgan til selvstendig forvaltningsnivå. I Christensen, T. og Egeberg, M. (red.): Forvaltningen i samfunnet, Tano-Aschehoug, Oslo

Flo, Y. (2000) Mellom stat og sjølstyre. Fylket i norsk styringsverk etter 1945, LOS-senter Rapport 0003, Bergen

Forsmo, S., Loeb, M. og Piene, H. (1999) Indikatorer for klinisk praksis og kvalitet ved behandling i norske sykehus. SINTEF- rapport STF78 A99537. SINTEF Unimed, Trondheim

Gjertsen, A. (1998) Regionale utviklingsprogram 1998 – utvikling og utfordringer. NF-arbeidsnotat 1028/98. Nordlandsforskning, Bodø

Gravdahl, H. P. og Hagen, T. P. (1997) Ny kommunelov og ny organisering? Organisasjon og arbeidsformer i kommuner og fylkeskommuner i 1996. NIBR-notat 1997:105

Grøgaard, J. B., Midtsundstad, T. og Egge, M. (1999) Følge opp – eller forfølge? FAFOs undersøkelse av den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten og dens målgruppe. I Rapport ’99 Evaluering av Reform 94. Sammendrag fra sluttrapportene fra KUF

Grønlie, T. (1987) Velferdskommune og utjevningsstat 1945-1970. Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år. Universitetsforlaget

Guldvog, B. og Kojar, B. (1999) In-hospital mortality rates in Norway 1994-97. Rapport nr. 2/1999. Heltef

Hagberg, M. (1999) Styringsorganer og økonomiforvaltning i norske havner. Sjørettsfondet nr. 246/99

Hagen, T. P. (2000) Ressursbruk og stordriftsfordeler i fylkeskommunal administrasjon. Notat, Senter for helseadministrasjon, UiO

Hagen, T. P. og Sørensen, R. J. (1998) Fylkesdemokrati uten framtid? Spiller partiene noen rolle? I Baldersheim, H. (red.): Kan fylkeskommunen fornyast? Det Norske Samlaget, Oslo

Hagen, T. P. og Sørensen, R. J. (1997) Kommunal organisering. Effektivitet, styring og demokrati. Tano-Aschehoug, Oslo

Hagen, T. P. og Sørensen, R. J. (1999) Oppgavefordelingsutvalget - underlagsrapport basert på intervjuundersøkelser til kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter. BI, Sandvika

Hagen, T. P., Magnussen, J. og Iversen, T. (2000) ISF og sykehusenes effektivitet. Erfaringer fra 1997 og 1998. HERO skriftserie 2000:2. UiO

Helgesen, O. (1995) Administrasjonsutgifter i kommunene: Gir regnskapene et riktig bilde? Agenda utredning og utvikling, Oslo

Hervik, A., Bråthen, S. og Ohr, F. (1999) Finansiering av regional luftfart. Rapport nr. 9905 Møreforskning, Molde

Holsen, T. (1996) Innsigelse som virkemiddel i arealplanlegging. NIBR-rapport 1996:13

Hope, Ø. B. og Rønningen, L. (1998) Ressurstildelingen mellom somatisk og psykiatrisk sektor - er den politisk betinget? Paper. 19^thNordic Health Economists' Study Group Meeting, Oslo 21-22 august 1998. Norsk institutt for sykehusforskning, Trondheim

Hovik, S. (1986) Forskning om fylkeskommunen - ein litteraturgjennomgang. NIBR-rapport 1986:13

Indenrigsministeriet, Danmark (1996) Kommuner og amtskommuner - Opgaver og Finansiering. 3.udgave. Schultz Grafisk, København

Indenrigsministeriet, Danmark (1998) Betænkning nr. 1366/1998: Fordelingen af opgaver i den offentlige sektor- Betænkning I og II

Indenrigsministeriet, Danmark (1998) Rapport om undersøgelse av erfaringer med brukerbestyrelser

Inrikesdepartementet, Finland (1997) Den nya statliga regionalförvaltningen. Helsingfors

Inrikesdepartementet, Sverige (1997) Den regionala samhällsorganisationen. Dir. 1997:80

Jenssen, S. (1982) Fylkesmannen - med framtida i sine hender? Universitetet i Tromsø

Johnsen, V. (1997) Desentralisering til kommunalt nivå? En gjennomgang av studier av statlig styring. NIBR prosjektrapport 1997:16

Johnsen, V., Hegdal, T., Hovik, S. og Mydske, P. K. (1994) Desentralisering av kulturminnevernet. Konservering eller vitalisering? NIBR og UiO

Kalseth, J. og Rattsø, J. (1994) Kommunestørrelse og ressursbruk i kommunaladministrasjon: Vekst, forskjeller og effektiviseringspotensiale. Rapport, Senter for samfunnsforskning, Trondheim

Keating, M. (1998) Is there a Regional Level of Government in Europe? I Le Galés, P. and Lequesne, C.: Regions in Europe. Routledge, London

Kjellberg, F. og Mydske, P. K. (1099/89) Fylkeskommunen, grunnleggende i vårt politiske system, del I og II. I Plan og arbeid 6/88 og 1/89. 1988: 41-45. 1989: 20-24

Klausen, J. E. og Østtveiten, H. E. (1999) Det fylkeskommunale demokrati. Valgdeltakelse, brukermedvirkning og holdninger til det fylkeskommunale styringssystemet. NIBR-prosjektrapport 1999:20

Kolam, K. (1994) Lokal och regional förvaltning i Norden, Civildepartementet

KOU 1-97 (1997) Spiller det noen rolle? Demokratisk forvaltning på en eller to nivåer? Delutredning fra et utvalg opprettet av KS. Kommuneforlaget, Oslo

KOU 1-98 (1998) Rydd opp" Styrket folkestyre og administrativ forenkling. Hovedrapport fra et utvalg opprettet av KS. Kommuneforlaget, Oslo

KRD (1998) Distrikts- og regionalpolitisk redegjørelse

KRD OG NUTEK (1999) Trebente hunder og regionalt samarbeid. En studie av strategiarbeidet i regioner i Storbritannia, Canada, Frankrike og USA. NUTEK, Stockholm

KS (1991) Folkevald: Fylkeskommunen - Korleis styre og korleis sikre legitimitet. Kommuneforlaget, Oslo

KS (1999) Det politiske innholdet i det regionale utviklingsarbeidet. Rapport fra et arbeidsseminar på Gardermoen april 1999

KS (2000) Kommunene og fylkesplanleggingen. Rapport fra forsøk i noen fylker med kommunene som sentrale deltakere i fylkesplanleggingen.

Kvavik, R. B. og Mydske, P. K. (1997) Political Parties and Norwegian Provincial Government. I Strøm, K. og Svåsand, L. (red.): Challenges to Political Parties. The University of Michigan Press, Ann Arbor

Langset, M. (1998) Styringsnivå til besvær. Debatten om fylkeskommunen. I Baldersheim, H. (red.): Kan fylkeskommunen fornyast? Det Norske Samlaget, Oslo

Larsen, H. O. og Offerdal, A. (1992) Demokrati uten deltakere? Arbeidsvilkår og lederroller i kommunepolitikken. Kommuneforlaget, Oslo

Larsen, H. O. og Offerdal, A. (1994) Demokrati og deltakelse. Norske kommuner i nordisk belysning. Kommuneforlaget, Oslo

Larsson, T., Nomden, K. og Petiteville, F. (1999) The Intermediate Level of Government in European States. Complexity versus Democracy? European Institute of Public Administration. Maastricht, the Netherlands.

Lesjøe, J. H. (1998) Partiene og lokaldemokratiet. Tre foredrag. ØF-notat nr. 08/1998. Østlandsforskning, Lillehammer

Lindeborg, L. (1997) Regionafrågan i Sverige - Del 1. Landstingsforbundet, Stockholm

Lundevall, S. (1975) Fylkestingsrepresentantane og fylkeskommunen - ein studie i ein politisk sekundæraktivitet. Hovedoppgave, Institutt for statsvitenskap, Oslo

Lundevall, S. (1999) Regionalpolitikk i fylkeskommunene. Fagnotat. KS

Miljøverndepartementet (1994) Nasjonale mål for fylkes- og kommuneplanlegginga og opplegget for fylkesplanlegginga 1996-99. Rundskriv T-1/94

Miljøverndepartementet (1996) Sammen om fylkesplanleggingen. Arbeidsgrupperapport

Miljøverndepartementet (1998) Arbeidet med fylkesplanene. Rundskriv T-3/98 B

Mydske, P. K. (1991) Fylkesplanlegging: Forsøk på regional styring. I Naustadslid, J. (red.): Kommunal styring. Det norske Samlaget, 3. utgave, Oslo

Myklebust, I. E. (1999) Tilhøvet mellom kommunelova og havnelova. Det juridiske fakultets skriftserie nr. 79. UiB.

Mønnesland, J., Lande Andersen T., Moen, B. og Westland, H. (1998) Grenseregionalt samarbeid - underveisevaluering av tre svensk-norske EU-program under INTEREG IIA. NIBR-prosjektrapport 1998:26

Naustdalslid, J. (1990) Stat og lokal styring. NIBR-notat 1990:130.

Nenseth, V. (red.) (1993) Miljøvernet - fra fylkesmann til fylkeskommune. Evaluering av forsøket med fylkeskommunal miljøvernmyndighet i Akershus. Samarbeidsrapport NIBR og UiO.

Nenseth, V. (1994a) Miljøvern og regionalt samarbeid. Sluttrapport fra forsøket med fylkeskommunalt miljøvern i Akershus. NIBR-rapport 1994:24

Nenseth, V. (1994b) Miljøvern på fylkesnivå. I Naustdalslid, J. og Hovik, S. (red.): Lokalt miljøvern. TANO

Nomesko (1998) Helsestatistikk for de nordiske land. Nordisk medisinalstatistisk komité, København

Norges forskningsråd (2000) Mer effektive institusjoner og bedre planlegging. Synteserapport fra forskningsprogrammet Lokal transport- og arealpolitikk (LOKTRA)

Norton, A. (1994) International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analyses of Advanced Democracies. Edward Elgar, Aldershot

NOU 1972:13 Valg av fylkesting

NOU 1974:53 Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen

NOU 1976:17 Den lokale statsforvaltning

NOU 1976:47 Miljøvernpolitikken, Funksjonsfordelingen og administrasjonsordningen

NOU 1979:10 Helsepolitikken: Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger; Delutredning

NOU 1979:28 Helse- og sosialtjenester i lokalsamfunnet; Oppgave- og ansvarsfordeling: Finansieringsordning

NOU 1988:38 Nye mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen

NOU 1990:13 Forslag til lov om kommuner og fylkeskommuner

NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring

NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen

NOU 1993:6 Aktiv arbeidsmarkedspolitikk

NOU 1993:24 Lov om universiteter og høgskoler

NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet

NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæring. " .... og for øvrig kan man gjøre som man vil."

NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner

NOU 1996:5 Hvem skal eie sykehusene?

NOU 1996:10 Effektiv matsikkerhet

NOU 1997:2 Pasienten først" Ledelse og organisering i sykehus

NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren

NOU 1997:12 Grenser til besvær - lokaldemokrati og forvaltning i hovedstadsområdet

NOU 1997:17 Finansiering og brukerbetaling for pleie- og omsorgstjenester

NOU 1997:20 Omsorg og kunnskap? Norsk kreftplan

NOU 1997:25 Ny kompetanse

NOU 1999:2 Livshjelp

NOU 1999:15 Hvor nært skal det være? Tilknytningsformer for offentlige sykehus

NOU 1999:19 Domstolene i samfunnet

NOU 1999:22 Domstolene i første instans

NOU 2000:14 Frihet med ansvar: Om høgre utdanning og forskning i Norge

OECD (1997) Managing Across Levels of Government. PUMA. OECD publications, Paris

Offerdal, A. (1979) Kommunane som iverksettarar av statleg politikk. I Baldersheim, H., Offerdal, A. og Strand, T.: Lokalmakt og sentralstyring. Universitetsforlaget, Oslo

Olsen, J. P. (1995) Statsstyre og institusjonsutforming. Universitetsforlaget, Oslo

Opedal, S. (2000) Erfaringer med ISF og bruk av kostnadsinformasjon. Intervju fra fire fylkeskommuner. HERO skriftserie 2000:3. UiO

Osland, O. og Kråkenes, T. (1998) New Deal eller nye spilleregler? Om kollektivtransportens forvaltningsorganisasjon og valg av politiske styringsinstrumenter for å fremme kollektivtransporten. Rapport fra Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen

Osland, O. og Kråkenes, T. (1999) Kollektivtransport og kollektive forpliktelser - innspill til endringer i transportpolitikkens organisasjon i norske byområder. Rapport fra Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen

Ot.prp. nr. 37 (1973-74) Om lov om endringer i fylkeskommuneloven, kommunevalgloven og stortingsvalgloven m.v.

Ot.prp. nr. 36 (1980-81) Helsetjenesten og sosialtjenesten i kommunene

Ot.prp. nr. 66 (1981-82) Helsetjenesten og sosialtjenesten i kommunene

Ot.prp. nr. 48 (1984-85) Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene

Ot.prp. nr. 39 (1986-87) Endringer i lovgivningen vedrørende nemnder på kommuneplan og fylkesplan

Ot.prp. nr. 29 (1990-91) Om lov om sosiale tjenester

Ot.prp. nr. 57 (1991-92) Om lov om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

Ot.prp. nr. 86 (1993-94) Endringer i lov 17. juni 1932 nr. 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer m.fl.

Ot.prp. nr. 7 (1994-95) Om lov om endringer i lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern

Ot.prp. nr. 51 (1995-96) Om lov om endringer i visse lover som vedrører kommuner og fylkeskommuner (særlovsprosjektet fase 2)

Ot.prp. nr. 6 (1996-97) Om lov om familievernkontorer

Ot.prp. nr. 15 (1996-97) Om lov om oppheving av lov av 28. april 1972 om Statens Fiskarbank (Integrering av Statens Fiskarbank i Statens nærings- og distriksutviklingsfond

Ot.prp. nr. 2 (1997-98) Om lov om oppheving av lov om rettleiingstjenesta i fiskerinæringa og endringar i visse andre lover

Ot.prp. nr. 53 (1997-98) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m.

Ot.prp. nr. 10 (1998-99) Om lov om spesialisthelsetjeneste m.m.

Ot.prp. nr. 12 (1998-99) Lov om pasientrettigheter

Ot.prp. nr. 50 (1998-99) Om lov om endringer i lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner

Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) Om lov om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m.

Pedersen, J. T. (1992) Vanntette skott eller åpne dører - Enhetsforvaltning av sosialhjelp, trygd og arbeidsmarkedstiltak under frikommuneforsøket i Grimstad, Universitetsforlaget, Oslo

Pedersen, J. T. (1993) Arbeid eller tvangsarbeid - Resultater av arbeidsmarkedstiltak for unge sosialklienter og rusmiddelbrukere. Universitetsforlaget, Oslo

Pedersen, J. T. (1996) Klientene og den offentlige sandkasse - Kampen om etatsgrensene og resultatene av å rive dem. Kommuneforlaget, Oslo

Peterson, R. (1995) Den svenska länsstyrelsen - uppgifter och utmaningar. Nordisk Administrativt Tidsskrift. Nr. 4, 76. årgang

Prop. 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen, Sverige

Refsdal, O. (1993) Den regionale statsforvaltning. Samordning og samarbeid. NIBR notat 1993:106

Rikstrygdeverket (2000) Overføring av ansvaret for syketransport og reiseutgifter for behandlingspersonell til kommunesektoren. Delrapport 2 fra en arbeidsgruppe, avgitt i januar 2000 til Sosial- og helsedepartementet

Rommetvedt, H. (1994) Riks- eller lokalvalg - sammenslåing eller omgruppering? I Rasch, B. E. og Midgaard, K. (red.): Representativt demokrati. Spilleregler under debatt. Universitetsforlaget, Oslo

Rommetvedt, H. (1998) Kommune- og fylkestingsvalg: Lokaldemokrati eller riksgallup? I Offerdal, A. og Aars, J. (red.): Lokaldemokratiet - status og utfordringer. Aktuelle forskningsbidrag. Kommuneforlaget, Oslo

Rose, L. og Pettersen, P. A. (1996) The Legitimacy of Local Government. A Norwegian Perspective. Konferansepapir presentert ved konferansen: The Legitimacy of Local Government in a Changing World.

Rose, L. og Pettersen, P. A. (1997) Den norske kommunen: Hva har politikerne ønsket, og hva ønsker folket? I Baldersheim, B., Bernt, J. F., Kleven, T. og Rattsø, J. (red.): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten, Tano-Aschehoug

Røe, P. G. og Stigen, I. M. (1995) Kollektivtrafikken. Velferds- eller miljøpolitikk. NIBR-rapport 1995:9

Røiseland, A. (red.) (1997) Fylkeskommunene som distriktspolitisk aktør. En evaluering av fylkeskommunens iverksetting av reformen "Lokalt totalansvar". NF-rapport 8/97. Nordlandsforskning, Bodø

Sanda, K. G. (1996) Nå skal det samarbeides" Oppsummering av erfaringer fra 4 regionale prosjekter om interkommunalt samarbeid.Telemarksforskning, Bø

Sanda, K. G. (2000) Regionråd i Norge - hvem, hva, hvor? En undersøkelse av flerkommunale politiske organer. Telemarksforskning

Samferdselsdepartementet (1997) Handlingsplan for funksjonshemmede på samferdselssektoren

Schiefloe, P. M. (red.) (1997) Evaluering av SND Nord-Trøndelag. NTF-rapport 1997:6. Nord-Trøndelagsforskning, Steinkjer

SHD (1999) Sykehjemmenes rolle og funksjoner i fremtidens pleie- og omsorgstjenester – analyse av alders- og sykehjemsfunksjoner. Rapport

Simensen, M. og Aase, T. (1994) Mellom samferdsels- og sosialpolitikk. En statusrapport om transport for funksjonshemmede. FOU-rapport nr. 150. Agderforskning

Skare, A. (1996a) Kommunenes finansieringssystem og befolkningens politiske deltakelse. Forskningsnotat 03/96. Institutt for samfunnsvitenskap, Oslo

Skare, A. (1996b) Jo mer lokalpolitikk, dess mindre partipolitikk. Om partienes rolle i lokalpolitikken. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift. Nr. 12

Sollund, M., Hollup, O. og Mariussen, Å. (1997) Regionale program for næringsutvikling. Ex ante evaluering av fylkenes kapittel 557-programmer for 1996. NF-rapport 2/97. Nordlandsforskning, Bodø

SOU 1989:5 Samordnad länsforvaltning. Del 1: Förslag.

SOU 1992:63 Regionala roller – perspektivstudie

SOU 1994:2 Kommunerna, Landstingen och Europa. Bilagsdel.

SOU 1995:27 Regional framtid. Slutbetänkande av Regionberedningen.

SOU 1996:169 Förnyelse av kommuner och landsting.

SOU 1997:34 Miljöövervakningsutredningen

SOU 1998:166 Regional frihet och statligt ansvar - en principiell diskussion.

SSB (1996) Norges Offisielle Statistikk. Fylkestingsvalget 1995, SSB

SSB (1998) Sosialt utsyn

Statskonsult (1996) Evaluering av konfliktrådsordningen. Sluttkommentar basert på eksterne bidrag. De eksterne bidragsyterne var Agenda Utredning og Utvikling og Institutt for kriminologi ved UiO. Rapport 1996:20

Statskonsult (1997) Formidling og forvaltning av tekniske hjelpemidler. Rapport 1997:5

Statskonsult (1999) Mengde og mangfold - en gjennomgang av fylkesmannens tilskuddsforvaltning. Rapport 1999:3

Statskonsult (1999) Organisering av næringsmiddeltilsyn. Rapport 1999:15

Statskonsult (1999) Styrt selvstyre? Om samhandling og virkemiddelbruk i forholdet mellom regional statsforvaltning og kommunesektoren. Rapport 1999:21

Statskontoret, Sverige (1993) Den regionala samhällsförvaltningen i Sverige - en översikt

Stokke, K. B. (1999) Desentralisert avgjørelsesmyndighet i innsigelsessaker. Før-evaluering av forvaltningsforsøk i Akershus. NIBR-notat 1999:124

St.meld. nr. 9 (1974-75) Sykehusutbygging mv. i et regionalisert helsevesen

St.meld. nr. 31 (1974-75) Om mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen

St.meld. nr. 40 (1978-79) Den lokale statsforvaltningen

St.meld. nr. 23 (1979-80) Om funksjonsfordeling og administrasjonsordninger innen Miljøverndepartementets myndighetsområde

St.meld. nr. 68 (1984-85) Sykehjemmene i en desentralisert helse- og sosialtjeneste

St.meld. nr. 92 (1984-85) Om transport for funksjonshemmede

St.meld. nr. 39 (1986-87) Bygnings- og fornminnevernet

St.meld. nr. 67 (1986-87) Ansvar for tiltak og tjenester for psykisk utviklingshemma

St.meld. nr. 39 (1987-88) Om innvandringspolitikken

St.meld. nr. 2 (1990-91) Revidert nasjonalbudsjett

St.meld. nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren

St.meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke

St.meld. nr. 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet

St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk

St.meld. nr. 40 (1991-92) Frå sektoretatar til samfunnsetatar - om omorganisering av landbruksetatane

St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane

St.meld. nr. 15 (1994-95) Om statens engasjement i regional luftfart

St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen

St.meld. nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen

St.meld. nr. 2 (1995-96) Revidert nasjonalbudsjett

St.meld. nr. 4 (1996-97) Langtidsprogrammet 1998-2001

St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet

St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk

St.meld. nr. 31 (1996-97) Om distrikts- og regionalpolitikken

St.meld. nr. 40 (1996-97) Matkvalitet og forbrukertrygghet

St,meld. nr. 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport

St.meld. nr. 50 (1996-97) Handlingsplan for eldreomsorgen

St.meld. nr. 23 (1997-98) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov

St.meld. nr. 40 (1997-98) Kompetansereformen

St.meld. nr. 41 (1997-98) Næringspolitikken inn i det 21.århundre

St.meld. nr. 21 (1998-99) Ansvar og meistring. Mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikk

St.meld. nr. 28 (1998-99) Mot rikare mål

St.meld. nr. 32 (1998-99) Videregående opplæring

St.meld. nr. 36 (1998-99) Om prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning

St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga

St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets tilstand

St.meld. nr. 12 (1999-2000) .... og yrke skal båten bera ..... Handlingsplan for rekruttering til læraryrket

St.meld. nr. 22 (1999-2000) Kjelder til kunnskap og oppleving

St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre

St.prp. nr. 75 (1991-92) Om omorganisering av utdanningsadministrasjonen m.m.

St.prp. nr. 44 (1993-94) En felles skatte-, avgifts- og tolletat

St.prp. nr. 50 (1993-94) Om kommuneøkonomien mv.

St.prp. nr. 41 (1995-96) Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter mv.

St.prp. nr. 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 mv.

St.prp. nr. 61 (1997-98) Om Nasjonal kreftplan og plan for utstyrsinvesteringer ved norske sykehus

St.prp. nr. 1 (1998-99) Nasjonalbudsjettet

St.prp. nr. 1 (1998-99) Barne- og familiedepartementet

St.prp. nr. 1 (1998-99) Kommunal- og regionaldepartementet

St.prp. nr. 1 (1998-99) Nærings- og handelsdepartementet

St.prp. nr. 1 (1998-99) Sosial- og helsedepartementet

St.prp. nr. 69 (1998-99) Om kommuneøkonomien 2000 mv.

St.prp. nr. 1 (1999-2000) Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

St.prp. nr. 1 (1999-2000) Kommunal- og regionaldepartementet

St.prp. nr. 1 (1999-2000) Kulturdepartementet

St.prp. nr. 1 (1999-2000) Landbruksdepartementet

St.prp. nr. 1 (1999-2000) Samferdselsdepartementet

St.prp. nr. 38 (1999-2000) Opprettelse av Nasjonalt senter for læring og utvikling

St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 mv.

Styve, J. P. (1980) Det fylkeskommunale dilemma – fylkesmannen si tapte ære. Kommunalt tidsskrift. Nr. 5/1980

Ståhlberg, K og Sandberg, S. (2000) Nordisk regionalförvaltning i förandring. Institutet för jämförande nordisk politik og förvaltning. Åbo

Sørensen, R. J. (1989) Det kommunale demokrati: En fortsettelse av rikspolitikken med andre midler. Norsk Statsvitenskapelige Tidsskrift 3:267-292

Sørensen, R. J. (1995) Kriterier for fordeling av oppgaver mellom stat, kommune og fylkeskommune. I Hansen, T. og Offerdal, A. (red.): Borgere, tjenesteytere, beslutningstakere. Tano, Oslo

Sørensen, R. J. (1996) The Legitimacy of Norwegian Local Government: The Impact of Central Government Controls. Konferansepapir presentert ved konferansen The Legitimacy of Norwegian Local Government in a Changing World

Sørensen, R. J., Borge, L-E. og Hagen, T. P. (1999) Effektivitet i offentlig tjenesteyting. Fagbokforlaget, Bergen.

TBU (1999) Rapport fra mars og juni

Toresen, J. (1994) Videregående opplæring: Fylkeskommunalt utgiftsbehov. Delrapport 7 i ROAR-prosjektet. NIBR-notat 1994:114

Torsteinsen, H. (1998) Heves kontrakten? Elitenes holdninger til fylkeskommunen. I Baldersheim, H. (red.): Kan fylkeskommunen fornyast? Det Norske Samlaget, Oslo

Trygdeetaten Gjennomgang av syketransportområdet. Rapport 05/99

TØI (2000) Oppgavefordelingen mellom fylket, kommune og stat på samferdselsområdet. Arbeidsnotat av 19. januar 2000

Vabo, S. I. (1995) Forskning om fylkeskommunen - en kunnskapsstatus. NIBR-notat 1995:137

Vabo, S. I. og Opedal, S. (1997) Oppfatninger om forholdet mellom staten og kommunene. En dokumentstudie. NIBR notat 1997:12

Vinsand, Geir (2000) Nedlegging av fylkeskommunen. Agenda utredning og utvikling AS, problemnotat mars 2000

Weigård, J. (1991) Interkommunalt samarbeid - et alternativ til sammenslåing? NIBR, Oslo

Østerud. Ø. (1999) Globalisering av nasjonalstaten. Gyldendal

Aarbo, P., Mønnesland, J. Sæter, B. og Sølie, K. (1999) Høgskolenes regionale betydning. Rapport utarbeidet på oppdrag fra Mjøs-utvalget

Aars, J. (1998) Lokaldemokrati i Norge. En forskningsoversikt. Senter for samfunnsforskning. Universitetet i Bergen. Notat 157/september 1998

Forkortelser

AAD Arbeids- og administrasjonsdepartementet

BI Bedriftsøkonomisk institutt

ECON ECON Senter for økonomisk analyse

FAFO Fagbevegelsens forskningsinstitutt

HERO Helseøkonomisk forskningsprogram

ISF Innsatsstyrt finansiering

KOU Kommunal offentlig utredning

KRD Kommunal- og regionaldepartementet

KS Kommunenes Sentralforbund

KUF Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

NF Nordlandsforskning

NIBR Norsk institutt for by- og regionforskning

NOU Norges offentlige utredning

NTF Nord-Trøndelagsforskning

NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket

Ot.prp. Odelstingsproposisjon

SHD Sosial- og helsedepartementet

SND Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

SOU Sveriges offentlige utredning

St.meld. Stortingsmelding

St.prp. Stortingsproposisjon

TBU Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

TØI Transportøkonomisk institutt

UiB Universitetet i Bergen

UiO Universitetet i Oslo