3 Status med hensyn til planarbeidet, framdrift m. v.

Det finnes ingen systematisk tilbakerapportering av arbeidet med planlegging i kommuner og fylkeskommuner. Miljøverndepartementet har oversikt over kommuner med vedtatt arealdel. Noe tilbakerapportering skjer også gjennom systemet for rapportering fra stat og kommune (KOSTRA). Miljøverndepartementet arbeider med et system for planinformasjon, slik at oversikten i framtiden vil bli bedre.

Det er gjennomført en del enkelt-undersøkelser som til sammen kan gi noe kunnskap om situasjonen.

3.1 Status i kommuneplanarbeidet

Antall kommuner som har kommuneplan med arealdel

Miljøverndepartementet har en oversikt over arbeidet med kommuneplanens arealdel pr. 1. november 2000, basert på planer i departementets arkiv. Det er pliktavlevering av kommuneplaner til departementet (§ 20-5 sjette ledd), så i prinsippet skal alle planer foreligge der. Av erfaring vet en at ikke alle kommuner sender inn sine planer. For å sikre et oppdatert materiale har det vært foretatt purringer pr. brev, men det er fortsatt grunn til å tro at det er flere kommuner som ikke har sendt inn planer til departementet. Det er derfor grunn til å tro at tallene her er lavere enn den faktiske situasjonen.

Pr. 1. november 2000 har totalt 388 av Norges 435 kommuner vedtatt arealdel til kommuneplanen. Av disse har 56 kommuner arealplaner som er vedtatt etter 15. februar 1999. 47 kommuner mangler fortsatt en heldekkende arealdel til kommuneplanen, noe som utgjør 10,8 % av landets 435 kommuner.

En undersøkelse fra 1997 (Falleth, Holsen og Røe 1997) viser at utarbeidelse av kommuneplanens arealdel samvarierer med kommunens sentralitet, slik dette måles av Statistisk sentralbyrå. Med sentralitet menes her en kommunes beliggenhet i forhold til et senter (et tettsted) hvor det finnes sentrale funksjoner. En sammenslåing av kommuneklassene til to grupper ut fra om de er sentrale eller ikke, viser klart at det er de mindre sentrale kommunene som i størst grad ikke har utarbeidet arealdel. 19,1 % av de mindre sentrale kommunene har ikke arealdel, mot 2,6 % av de sentrale kommunene.

Revisjon av arealdelen til kommuneplanen

Figur 3.4er laget ut fra Miljøverndepartementets statistikk over kommuneplanleggingen, og den viser antall kommuner med arealdel for hele kommunen, samt kommuner uten arealdel - pr. 15. februar 1999 og 1. november 2000. For begge tidspunktene er det sett på tre tidsperioder:

• Arealdel med inntil 4 år gammelt vedtak (Nyere arealdel)

• Arealdel med 4 til 8 år gammelt vedtak (Halvgammel arealdel)

• Arealdel med mer enn 8 år gammelt vedtak (Gammel/utgått arealdel)

Grafen viser at kommunene ikke ofte nok oppdaterer sine arealdeler - utviklingen går i motsatt retning av det den burde. Antallet kommuner med nyere arealdel er gått ned. Det samme gjelder for kommuner med halvgammel arealdel. Antall kommuner med gammel / utgått arealdel viser sterk økning, fra 88 til 141 kommuner, det vil si 60 % økning. Noe av nedgangen kan imidlertid forklares med at kommunene kan være sene med å sende inn planer. Særlig for år 2000 kan vi forvente at det er en viss underrapportering, da det gjerne tar noe tid før planen er sendt inn til departementet. Dette er imidlertid mindre tilfredsstillende dersom kommunenes arealforvaltning, detaljplanlegging, utbygging og enkeltsaksbehandling i økende grad skjer etter utgåtte kommuneplaner.

Kommuneplanens langsiktige del

Ca. 89 % av kommunene som omfattes av en undersøkelse gjennomført av Norsk kommunalteknisk forening, har utarbeidet en strategisk kommuneplan. Av disse var 41 % vedtatt i perioden 1996-1999 (Norsk kommunalteknisk forening 2000). En annen undersøkelse finner noe høgere tall for revisjon både av langsiktig kommuneplan og av arealdelen. Falleth og Stokke (2000) har undersøkt i hvilken grad kommunene har vedtatt de ulike delene av kommuneplanen i kommunestyreperioden 1995-1999 gjennom en survey til ordførere og rådmenn. Tabell 3.2 viser resultater fra deres undersøkelse.

Tallene viser at til sammen 74 % av kommune hadde revidert (eller vedtatt ny) kommuneplan i løpet av kommunestyreperioden 1995-99. Disse resultatene viser en nokså stor aktivitet på kommuneplansiden, og det kan se ut som om kommunene i dag i høg grad følger opp lovens intensjon med helhetlig kommuneplanlegging ifølge denne undersøkelsen. Falleth og Stokke (2000) finner at det er små kommuner under 5 000 innbyggere som ikke har revidert eller vedtatt ny kommuneplan i den siste kommunestyreperioden. Denne revisjonstakten for arealdelen er høgere enn det Miljøverndepartmentets arkiv tyder på. Forskjellen kan skyldes at Miljøverndepartmentets arkiv mangler planer eller at det er større, mer sentrale kommuner med større tilbøyelighet til å ha oppdaterte planer som har svart i undersøkelsen til Falleth og Stokke.

Resultatene til Falleth og Stokke viser også en høgere revisjonstakt i siste kommunestyreperiode enn tidligere undersøkelser om revisjoner i perioden 1992-1995. Falleth, Holsen og Røe (1997) finner at 45,5 % av kommunen reviderte sin arealdel i perioden 1992-1995.

Det har vært en alminnelig antakelse at arealdelen er den delen av kommuneplanen som har hatt størst oppmerksomhet og legitimitet hos kommunene. Dette bekreftes i en surveyundersøkelse til landets ordførere og rådmenn (Falleth og Stokke 2000). Ordførere og rådmenn oppfatter klart økonomiplanen som det viktigste vedtaket for kommunens framtid (hhv. 55 og 63 %). Dernest følger årsbudsjettet og arealplanleggingen, som rundt 40 % oppfatter som svært viktige. Handlingsprogrammet og kommuneplanens måldel scorer lavere (mellom 20-25 %).

En undersøkelse fra 1997 (Falleth, Holsen og Røe) viser at av de kommunene som gjorde vedtak om revidering av arealdelen i siste valgperiode (1992-1995), var det mer enn halvparten (51,5 %) som gjorde slikt vedtak i løpet av sitt siste funksjonsår. Dette vil i praksis si at disse kommunestyrene gjennom størsteparten av sin funksjonstid har administrert en arealdel de selv ikke har vedtatt.

Hva inneholder den gjeldende langsiktige kommuneplanen?

Innholdet i gjeldende kommuneplan er undersøkt av Falleth og Stokke (2000). Dette er vist i tabell 3.3.

Kommunen har altså i stor grad benyttet kommuneplanen til å formulere mål for lokalsamfunnet (82 %), mens 60 prosent har formulert mål og retningslinjer for sektorenes virksomhet og 60 prosent tverrsektorielle målsettinger. Dette gir et bilde av at kommunene i høg grad forsøker å følge opp kravet om tverrsektoriell planlegging, selv om halvparten medgir at arealplanlegging er i fokus. Det er et annet tydelig funn at kommuneplanen i liten grad angir prioriterte oppgaver og strategier konkretisert med ressursrammer og framdriftsplan. Det kan tyde på at kommuneplanlegging er en arena for visjonære tanker om kommunens framtid uten klare forpliktelser for framtidig handling. Det kan være utydelige overganger mellom handlingsprogram etter plan- og bygningsloven, og sektorenes virksomhetsplaner. 64 % av kommunene har vedtatt 4-årig handlingsprogram etter plan- og bygningsloven. 52 % av kommunene har vedtatt et handlingsprogram samordnet med økonomiplanleggingen, men bare 8 % har samordnet handlingsprogrammet med kommuneplanen. Det er altså klart flest som kopler handlingsprogrammet opp mot økonomiplanleggingen (Falleth og Stokke 2000).

Hvorfor har noen kommuner fremdeles ikke utarbeidet arealdel til kommuneplanen?

Nordland fylke er det fylket med flest kommuner uten arealdel. Fylkesmannen i Nordland og Nordland fylkeskommune har tatt initiativet til et prosjekt for å kartlegge hvilke faktorer som vanskeliggjør planlegging i Nordlandskommunene (Gjertsen og Kleivan 1999). Denne undersøkelsen har en bred forståelse av planlegging som innbefatter alle typer planleggingskrav som kommunen er stilt overfor, både når det gjelder planer etter plan- og bygningsloven, kommuneloven og etter sektorlover.

Undersøkelsen konkluderer med at det er fire hovedkategorier av problemer eller barrierer for kommunenes planlegging. Den første er at selv om plankompetanse ikke er hovedproblemet, så mangler kommunene prosesskompetanse for å drive planlegging. Dette er kompetanse for å initiere og gjennomføre planprosesser, styring av denne og hvordan brukere og befolkning skal involveres. Denne opplevelsen av mangel på prosesskompetanse støttes av funnene som er gjort i en breddeundersøkelse av medvirkning i kommunene (Sommerfelt og Knudzon 1997). Som en av de viktigste hindringene for å øke medvirkningen i planprosessene, trekker kommunene fram manglende prosesskompetanse og ressurser.

Den andre gruppen barrierer er mangelen på samordning i den mangeslungne og sektorbaserte kommunale planleggingen. Det er manglende kopling mot økonomiplanlegging, og koplingen mellom administrasjon og politikk kan være dårlig.

Den tredje gruppen hindring er at det politiske eierforholdet synes å mangle. Det er administrasjonen som ofte legger premissene for planleggingen. Utfordringen synes å være hvordan en skal sikre politikernes deltakelse som premissleverandører i planprosesser. Manglende forankring av planarbeid hos administrativ ledelse synes å være en barriere. Dette gjelder på sektornivå, men spesielt hos sentraladministrasjonen og hos rådmannen.

3.2 Reguleringsplaner

I kommunene utenom Oslo er det i gjennomsnitt utarbeidet 5,8 reguleringsplaner og 2,6 bebyggelsesplaner i 1999 (Norsk kommunalteknisk forening 2000). Dette tallet stemmer godt overens med tallene fra KOSTRA, som viser at kommunene i gjennomsnitt vedtok 5,8 reguleringsplaner i 1999. Det er et fåtall kommuner som ikke godkjente noen reguleringsplan i 1999, ca. 6 % ifølge undersøkelsen til Norsk kommunalteknisk forening.

Antallet reguleringsplaner øker rimeligvis med innbyggertallet i kommunen. I kommuner med færre enn 2 000 innbyggere var det i gjennomsnitt 2 reguleringsplaner, mens i kommuner med mellom 30 000 og 50 000 innbyggere var det i gjennomsnitt 12 planer. En tiendedel av kommunene vedtok mer enn 10 planer i 1999. I Oslo ble det rapportert om 97 planer i 2000 (Norsk kommunalteknisk forening 2000).

Private planforslag

Det er gjort en nærmere studie av forholdet mellom reguleringsplaner og bebyggelsesplaner og andelen private planforslag. 182 av kommunene har besvart spørsmålene om reguleringsplaner og bebyggelsesplaner og andelen private planforslag (Norsk kommunalteknisk forening 2000).

I disse kommunene er i gjennomsnitt 54 % av de vedtatte planene fremmet som private forslag etter plan- og bygningsloven § 30. Etter kommunestørrelse varierer andelen fra 50 % i kommuner med inntil 2 000 innbyggere til 65 % i kommuner med 30 000 - 50 000 innbyggere. I Oslo ble 96 av 97 planer fremmet som private forslag i 1999.

Tabell 3.4 viser gjennomsnitt for kommunene etter størrelse og for Oslo.

Den fylkesvise fordeling viser større variasjon. Kystfylkene fra Sogn og Fjordane og nordover, unntatt Trøndelag, ligger lavere enn landsgjennomsnittet på 54 % og med en markert lavere andel i Troms (38 %) og Finnmark (24 %). I de markerte innlandsfylkene på Østlandet (Hedmark, Oppland, Buskerud, Telemark) og Trøndelag ligger andelen over. Utover dette synes det ikke være noen spesiell tendens i regionale forskjeller. I Sør-Trøndelag er andelen høgest med 74 % for seks kommuner (av 25). Trondheim er ikke med i utvalget for Sør-Trøndelag.

Statistisk sentralbyrå fordeler kommunene etter sentralitet i forhold til nærmeste største tettsted og næringskategorier. Vanligvis benyttes sju grupper. Det er ingen store avvik i forhold til landsgjennomsnittet for de sju gruppene. Oslo og en vesentlig del av de store kommunene er ikke med i utvalget. Gruppe 7 har derfor en lav andel i tabellen. Likevel kan det synes som mindre sentrale kommuner har en lavere andel private planforslag enn sentrale kommuner.

I enkelte områder/kommuner kan antallet private planforslag være høgt. I Grenlandsregionen viser registreringer at ca. 80 % av planforslagene er fremmet av private forslagstillere (Bonnevie-Svendsen 2000). I resten av Telemark var private forslag ikke så vanlige, her var omtrent halvparten av planforslagene fremmet av private.

Kommunal behandling av private planforslag

Private planforslag etter § 30 fremmes som et privat forslag, men de blir offentlige planer ved at de vedtas av offentlige myndigheter. Nordahl (2000) har undersøkt hvilke problemer som oppstår når kommunene skal forholde seg til privat planforslag i en kvalitativ undersøkelse av fire kommuner med et visst utbyggingspress og et visst omfang av private planer. Kommunene hadde mellom 50 og 150 reguleringssaker «gående» og avsluttet mellom 7 og 25 reguleringsplansaker hvert år. En konklusjon fra prosjektet var at tiltakets karakter var avgjørende for samhandlingen mellom kommune og tiltakshaver. Prosjekter på ubebygde områder i tråd med kommuneplan (feltutbygging), var en type tiltak der det var få problemer med å avkreve detaljplan. De planmessige utfordringene for kommunen var å sikre tilstrekkelig kvalitet i planforslaget og bli enige om rekkefølgebestemmelser og hva utbygger skal bære av kostnader knyttet til infrastruktur.

Mindre prosjekter i allerede bebygde områder, var ofte mer problematiske. Dette var ofte tiltak som var anmeldt som byggesak, men hvor sakens kompleksitet gjorde det nødvendig med planmessige avklaringer, slik som plassering på tomt, forhold til infrastruktur, annen type bolig enn det som er vanlig i området osv. Dette var ofte små saker, og hvor kommunen oppfattet det som urimelig å be om reguleringsplan. Kommunen var her på jakt etter redskaper for å behandle denne type saker uten å gå veien om lange reguleringsplansprosedyrer for små utbygginger. Kommunene er derfor på søken etter delplaner eller temaplaner som retningslinjer for å behandle denne type saker.

En tredje type saker gjelder transformasjon i bysentre. Der er kommunen på jakt etter delplaner som kombinerer geografisk avgrensning og tematisk spesifisering som gjør at kommunen kan være mer pro-aktiv overfor utbygger. Kommuneplanen og bestemmelsene i § 20-4 oppfattes som nødvendige men ikke tilstrekkelige redskaper.

Mye oppmerksomhet har vært rettet mot tidsbruk i saksbehandling av private reguleringsplaner.

Studien viser at kommunene søker etter dokumenter som gjør det enklere å formidle hva kommunen ønsker og kan tillate i bestemte områder. Studien viser at tidsbruken ikke bare avhenger av kommunens interne disponering, men er i like stor grad avhengig av at kommunikasjonen mellom kommune, utbygger og utbyggers konsulent flyter godt mellom alle ledd og at alle gjør en tilfredsstillende jobb. Kommunene gir uttrykk for at mye mangler her. Kommunen opplever at konsulentene ofte har lav planfaglig kapasitet og at planarbeidet i en del tilfeller heller ikke er prioritert av utbyggere.

Undersøkelsen oppsummeres med at kommunene er på jakt etter nye planredskaper og å kvalitetssikre egne beslutninger, men at de også er handlingsorienterte og primært opptatt med å få fram gode løsninger. De er bevisste på at reguleringsplanlegging ikke er et mål i seg selv. Flere har formidlet syn om at dersom de kan styre uten plan, er planen ikke nødvendig. Denne handlingsrettede tilnærmingen er forståelig og til en viss grad også riktig, men det er en fare for at kommunen blir for løsningsorienterte og at de i for stor grad må arbeide ad hoc, heter det i oppsummeringen (Nordahl 2000).

3.3 Hvor lang tid tar planleggingen?

Den mest oppdaterte kunnskapen om tidsbruk i planleggingen finner vi i rapporten fra planforsøket i Akershus (Neumann 2000). Her framkommer det tall for saksbehandlingen av alle planer i Akershus og i Rogaland i perioden fra 1. september 1998 til 1. oktober 1999. De to fylkene viser nokså sammenfallende tall for tidsbruk i planleggingen for reguleringsplaner. Det går i gjennomsnitt 21 og 18 måneder fra varsel om oppstart til endelig avklaring i henholdsvis Akershus og Rogaland. Variasjonsbredden i behandlingstid er imidlertid stor i begge fylker; fra 3-4 måneder til 8,5-10 år. I begge fylker er imidlertid rundt halvparten av reguleringsplanene avgjort etter 15 måneder. Det tar i gjennomsnitt 9 måneder for å utarbeide et forslag til reguleringsplan fram til høring. Tall fra Grenland viser omtrent den samme fordelingen; total saksbehandlingstid er i gjennomsnitt 17,5 måneder, der tidsbruken hos den private tiltakshaveren er i overkant av 8 måneder.

Det ble fremmet innsigelser til 20 % av reguleringsplanene i Rogaland og 25 % i Akershus. Det er altså en relativt stor andel av detaljplanene hvor det reises innsigelser. Det er markerte forskjeller i behandlingstid etter offentlig ettersyn for planer med innsigelse og uten innsigelse. Mens nesten halvparten av planene uten innsigelse er ferdigbehandlet etter et halvt år, gjelder dette bare for 1/5 av planene med innsigelse (Akershus). 4/5 av planer uten innsigelse er ferdigbehandlet etter ett år, men det gjelder bare halvparten av planer med innsigelse (Akershus). I Rogaland er det et noe mindre antall planer med kort behandlingstid. Det er ikke noen entydig forklaring på denne forskjellen i undersøkelsen.

Planene i Akershus har en betydelig lengre saksbehandlingstid i forsøksperioden enn i den foregående perioden (nesten det dobbelte). Tidsbruken har økt i tidligere faser av planprosessen, og har ikke noe med selve forsøksordningen å gjøre. I 1997 tok det i gjennomsnitt 6 måneder (fra 3 til 18 måneder) fra en plan ble mottatt i Miljøverndepartementet til den ble avgjort med endelig virkning. I forsøksperioden ble 11 innsigelser avgjort av fylkestinget. Fra saken er sendt fylkeskommunene til saken er endelig vedtatt inklusive 3-ukers «anketid» har det tatt fra 1 til 5 måneder (i gjennomsnitt 3). For de sakene som har vært påklaget til Miljøverndepartementet har behandlingstiden i departementet variert fra 1,5 til 7 måneder (i gjennomsnitt 4). Det har altså vært nokså rask saksbehandling for saker i fylkestinget, men det har vært påklaget et nokså høgt antall saker, 7 av 11, slik at saksbehandlingstiden totalt har blitt nokså lang.

3.4 Søknader om tiltak herunder dispensasjoner

I systemet for rapportering fra stat og kommune (KOSTRA - basert på innrapportering fra 103 kommuner i 1999) finner vi at søknad om tiltak i LNF-områdene i stor grad innvilges. 53 % av tiltakene ble innvilget i henhold til plan, mens 33 % av søknadene ble innvilget ved dispensasjon. Bare 14 % av tiltakene blir avslått. Andelen av dispensasjoner kan synes høg, men det er samtidig grunn til å påpeke at en høg andel dispensasjoner i LNF kan til en viss grad forventes. I LNF er det i prinsippet byggeforbud, dersom det ikke er angitt spesifikke muligheter for spredt utbygging i bestemmelsene. En del kommuner kan velge å gi dispensasjoner til spredt utbygging framfor å gi bestemmelser til kommuneplanen. Derimot kan det synes å være en høg andel dispensasjoner i områder med byggeforbud langs sjø/vassdrag. I rapporteringen fra 103 kommer (KOSTRA) ble 69 % av søknadene innvilget ved dispensasjon i disse områdene, mens 31 % ble avslått.

Omfang av dispensasjoner i strandsonen langs Oslofjorden

Det er ingen fullstendig oversikt over dispensasjonspraksis i strandsonen. Det er imidlertid tre ulike undersøkelser som til sammen gir en god pekepinn på dispensasjonspraksis langs Oslofjorden (Tennøy 2000).

I en undersøkelse av dispensasjonspraksis hos 22 av de 37 kommunene i virkeområdet for rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen (RPR for Oslofjorden) ble det vist at det i perioden 1. mai til 31. oktober ble fremmet 121 søknader om dispensasjon fra 100-metersregelen (Holsen 1997). Dette er i snitt 11 saker pr. år pr. kommune og utgjorde 28 % av alle dispensasjonssøknadene i kommunene i perioden. Det var stor variasjon i søknadsmengden mellom kommunene, fra 0 til 67 søknader i perioden. Søknadene om dispensasjon ble innvilget i 85 % av tilfellene, fullt eller med vilkår. 86 % av alle søknader som gjaldt fritidsbebyggelse i 100-metersbeltet ble innvilget.

Fylkesmannen og fylkeskommunen i Vestfold har laget en oppsummering over arealforvaltningen i 100-metersbeltet langs Vestfoldkysten. I årene 1994 til og med 1998 (ca. 5 år) ble 741 byggesaker behandlet i de fire kommunene som oppga data til undersøkelsen. I 299 saker ble byggetillatelse gitt etter dispensasjoner i henhold til § 7 i plan- og bygningsloven. Dette utgjør ca. 15 dispensasjoner i 100-metersbeltet pr. år pr. kommune. Det var stor variasjon i antall dispensasjonssøknader i forskjellige kommuner.

Akershus fylkeskommune har publisert en rapport kalt Dispensasjonspraksis i virkeområdet for RPR for Oslofjorden i Akershus juli 1993- desember 1997. Her kommer det fram at det ble innvilget 160 byggesaker i virkeområdet for RPR for Oslofjorden i perioden. Det er imidlertid ikke gitt noen oversikt over den totale søknadsmassen. 76 byggetillatelser ble gitt etter dispensasjon pr. kommune pr. år for de sju kommunene som deltok i undersøkelsen. Også i Akershus er det stor variasjon i antall dispensasjonssaker i kommunene.

Rapportering fra 22 av 37 kommuner i virkeområdet for RPR for Oslofjorden viser at det først og fremst søkes om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel (Holsen 1997). Dette gjelder 62 % av søknadene. I 21 % av søknadene ble det søkt om dispensasjon fra reguleringsplan og 5 % fra bebyggelsesplan.

For Oslofjorden som helhet er det søknader om dispensasjon til fritidsbebyggelse som dominerer (Holsen 1997). Akershus har en noe høgere andel av søknader til boligformål, mens Vestfold har en klar overvekt av søknader til fritidsbebyggelse. Totalt sett er det imidlertid få nye fritidsboliger langs sjøen som har blitt bygget, viser det kunnskapsgrunnlaget vi nå har. Oversikt over utbyggingstiltakets karakter viser at det i all hovedsak er ombygging/påbygging/tilbygg og andre tiltak slik som brygge som dominerer.

Det er altså bygget i alt 37 nye bygg i disse kommunene i femårsperioden. En del av disse er bygget i henhold til plan, og ikke etter dispensasjon. Det er imidlertid tydelig at det er en nokså omfattende påbyggings-/ombygging- og tilbyggingsvirksomhet i strandsonen.

Det er imidlertid en del faktorer som må tas hensyn til når en vurderer forskjellene i kommunenes dispensasjonspraksis.

• Det er forskjellig forståelse av hva som er vesentlige og ikke vesentlige endringer. Samme type tiltak er behandlet som mindre vesentlig endring i én kommune, mens en annen kommune behandler saken som dispensasjon etter § 7.

• Det er forskjellige oppfatninger av hva som kan regnes som «særlige grunner».

• Det er variasjon i antall byggesaker grunnet varierende byggepress.

• Forskjellig grad av planer etter plan - og bygningsloven og etter den tidligere strandplanloven som tillater bygging i strandsonen.

I en hovedoppgave ved Norges landbrukshøgskole er det undersøkt hvilke tiltak som karakteriseres som mindre vesentlige i 100-metersbeltet (9 tiltak) og hvilke som underlegges behandling som dispensasjon (16 tiltak) (Falkgård 1999). Studien viser at kategorien «mindre vesentlige endringer» ikke finnes i én kommune mens i andre kommuner kan «mindre vesentlige endringer» variere fra en terrasse på 12m², til tilbygg på 31 m² og bygging av erstatningshytte på 95 m². Begrunnelsene for å karakterisere dette som «mindre vesentlige endringer» varierer også. Dels er begrunnelse ikke gitt, dels er begrunnelsen at tiltaket er en rimelig standardheving, at tiltaket ikke vil medføre uønskede konsekvenser eller at familien har behov for mer plass. Tiltak som er tillatt etter dispensasjonssøknad varierer fra erstatningshytte på 80 m² til tilbygg til eksisterende hytte varierende mellom 8 og 65 m².

Begrunnelsene er i hovedsak at tiltaket ikke har negative konsekvenser og at det er rimelig med standardheving, enn at det foreligger særlige grunner. Av begrunnelsene som gis for å gi dispensasjon er det flere som går igjen i forskjellig varianter:

• fritidsboligen er godt planlagt og tilpasset omgivelsene

• bebyggelsen vil få en bedre estetisk utforming

• utvidelsen planlegges vekk fra sjøen

• tiltaket anses som rimelig standardheving

• tiltaket vil ikke ha negativ effekt for landskap eller omgivelser eller for areal- eller ressursdisponering i området

• en holder seg innenfor maksimalgrensen bystyret eller kommunestyret har vedtatt for fritidsboliger

• tiltaket vil ikke innvirke på den alminnelige ferdselen i området

• eiendommen er allerede utbygd og lite tilgjengelig for allmennheten

• det finnes like store bygninger på nabotomten (likhetsprinsippet)

• behov for mer plass og toalett

3.5 Følges planene?

I løpet av 1990-tallet ble det gjennomført en rekke forskningsprosjekter som belyste forholdet mellom arealplanlegging og faktisk resultat. Denne forskningen kan gi grunnlag for å dempe noe av den planpessimismen som enkelte har gitt uttrykk for.

Det er flere studier som viser at plansystemet i stor grad har maktet å være styrende for avgrensningen mellom bebygd og ubebygd. Konklusjonene fra studier i Elverum og Sandefjord viser er at tettstedsekspansjonen i de to kommunene fra 1970-tallet og fram til rundt 1990 stort sett har skjedd i henhold til plan, i den forstand at den tettstedsekspansjon som har funnet sted stort sett er i samsvar mellom de kommunale oversiktsplaner som er utarbeidet (Saglie & Sandberg 1996a; 1996b). Planene har imidlertid omfattet større utbyggingsarealer enn de som faktisk ble nedbygget, men omfanget av dette ble imidlertid betraktelig redusert fra begynnelsen av 1970-tallet og framover. I en studie av generalplanleggingen etter 1965 finner Ellefsen og Røsnes (1989) at kommunens planlegging maktet å regulere særlig to forhold: avgrensning av ny tettstedsbebyggelse og boligfelter, og grensedragning til verneområder. Falleth et al. (1995) finner også at oversiktplanleggingen har vært styrende for arealbruksutviklingen langs omkjøringveger og i grønnstrukturplanleggingen, der bygging på jomfruelige arealer stor sett har skjedd på områder avsatt til utbygging i oversiktsplanen (Thorén 1996). Dette finner også Holt Jensen (1996) i en gjennomgang av flere hovedfagsoppgaver ved Universitetet i Bergen. I en studie av Volda finner derimot Amdam (1998) at reguleringsplanleggingen har vært styrende for hvilke områder som har vært bygget ut, og at oversiktsplanen har vært en oversikt over reguleringsplanleggingen .

Disse konklusjonene er knyttet til kommunal oversiktsplanlegging og tettstedsekspansjon.

Det er imidlertid en diskusjon om graden av avvik mellom detaljplanplegging og faktisk resultat, og kanskje spesielt om plansystemet makter å styre utviklingen i allerede bebygde områder. Fiskaa og Røsnes har studert forholdet virkelighet- plan i reguleringsplaner, og konkludert med at det er til dels ganske store avvik. Det er utført relativt få studier av planlegging og implementering på dette nivået, så her er kunnskapsgrunnlaget noe begrenset.

Amdam (1998) hevder at eksemplene Elverum og Sandefjord først og fremst viser er at planleggingen har fungert best som det han kaller « cowboyplanlegging», det vil si en «okkupasjon» av arealer utenfor eksisterende tettstedsgrenser som en kanskje kan få bruk for til tettstedsutvidelser en gang i framtiden, men uten detaljerte planer for når og om det blir bruk for arealene.

Ser en nærmere på formålet med arealplanleggingen i henhold til bygningsloven av 1965, en styring av urbaniseringen av landet, kan det derfor med noe forsiktighet hevdes at den kommunale oversiktsplanleggingen har fungert relativt godt. Men i og med at dette ikke lenger er like aktuell utbyggingspolitikk, er også et annet perspektiv like viktig; hvordan fungerer planlovgivningen generelt sett i forhold til styring av arealbruksutviklingen innenfor tettstedsgrensene, og mer spesielt, hvor godt egnet er lovgivningen til å styre dagens fortettingspolitikk?

For å besvare disse spørsmålene må en også forholde seg til plannivåer. Styringen av arealbruken innenfor eksisterende tettsteder knytter seg først og fremst til detaljplaner (regulerings- og bebyggelsesplaner). Dette er typiske prosjektplaner eller gjennomføringsplaner. Intensjonen med slike detaljplaner er å styre gjennomføringen av konkrete utbyggingsprosjekter/-planer. Dette i motsetning til oversiktsplanene som i langt større grad opererer på et strategisk og helhetlig nivå. I sin studie av Volda viser Amdam (1998) til at den faktiske utbyggingsinstrumentet har vært det han kaller for «frimerkereguleringer» i forbindelse med konkrete utbyggingsbehov. Oversiktsplanene mener han har kommet til i etterhånd i forhold til faktisk arealekspansjon, og dermed mer har stadfestet utviklingen enn å styre den. Amdams hypoteser eller påstander i forhold til norsk arealplanlegging er derfor (1998):

• planlegging av tettsteds utvidelser på jomfruelig mark fungerer

• planlegging av tettsteds utvikling på nedbygde arealer fungerer dårlig

Dersom Amdam har rett i sine påstander, er dette alvorlig i forhold til de problemstillinger arealplanleggingen står overfor i dag: på den ene siden fortetting og dermed planlegging av arealbruksutviklingen på allerede nedbygde arealer, og på den andre siden styring av naturressursforvaltning utenfor de nedbygde områdene. I forhold til den siste problemstillingen kan det være grunn til å henviste til at dagens planlovgivning først og fremst er myntet på å styre tettstedsutvidelser, ikke å planlegge for vern av ubebygde arealer.

3.6 Bruken av planbestemmelser

Arealdel

NIBR har gjennomført en undersøkelse om bruk av utfyllende planbestemmelser til kommuneplanens arealdel (Falleth, Holsen & Røe 1997). Undersøkelsen baserer seg på et randomisert utvalg kommuner, stratifisert etter kommuneklassene i SSBs standard for kommuneklassifisering (SSB 1994). Til sammen er arealdelene til 60 kommuner undersøkt. Alle planene er vedtatt senere enn 1. januar 1990.

Formålet med undersøkelsen var å belyse om kommunenes bruk av utfyllende bestemmelser (§ 20-4 andre ledd) skjer på en hjemlet måte. Dette innebærer i stor grad også en lovfortolking av hva som faktisk er å betrakte som korrekt bruk av lovparagrafen. Den lovfortolkingen som i undersøkelsen ble foretatt for å avklare innholdet i § 20-4 andre ledd viser at dette på ingen måte er en enkel lovtekst å forholde seg til for kommunene, og at det er ikke lett for planleggere, politikere og befolkning å forstå rekkevidden av § 20-4 andre ledd.

Krav om reguleringsplan etter bokstav a) er den bestemmelsen som benyttes oftest. 93,6 % av alle kommuner gir utfyllende bestemmelser etter denne bokstaven. Også bokstav c), dvs. omfang og lokalisering av spredt boligbebyggelse og ervervsbebyggelse og bokstav h) om at deler av arealet er unntatt rettsvirkning er mye benyttet.

En gjennomgang av den faktiske bruken av de enkelte bokstavene sett i forhold til hjemmelsgrunnlaget, viser at det først og fremst er bestemmelser om lokalisering av spredt utbygging etter bokstav c) , dvs. omfang av spredt bolig- og ervervsbebyggelse, som blir brukt på en måte som det ikke er hjemmel for. Det gjennomgående problemet er at kommunen ikke klarer å gi både en lokaliseringsmessig og antallsmessig avgrensning av spredt utbygging på en slik måte at det er mulig for sektormyndighetene å forholde seg til dette. Dette fører til at den bestemmelsen kommunen mener å ha gitt med juridisk binding, kun kan betraktes som retningsgivende for den kommunale saksbehandlingen. Den kommunale saksbehandlingen skal i tilfelle skje gjennom vurderinger i forhold til dispensasjonsbestemmelsene i § 7.

At bruken av de andre bokstavene enn c) stort sett er hjemlet, betyr imidlertid ikke at bruken er uproblematisk. Selv om en kommune holder seg innenfor det som må kunne sies å være en hjemlet bruk, kan det oppstå problemer. Dette gjelder spesielt dersom de enkelte bestemmelsene til arealdelen er utformet slik at den er vanskelig å styre etter. Eksempler på dette er at en har brukt skjønnsmessige kriterier for hva som skal være oppfylt eller at selve språkbruken gir rom for flere tolkingsmuligheter.

Bestemmelser til reguleringsplan

En undersøkelse av bestemmelser til 66 reguleringsplaner i sentrale byområder viser at antallet reguleringsbestemmelser i hver plan varierer mye, og at enkelte reguleringsplaner kan få et høgt antall bestemmelser (Falleth, Røe og Holsen 1997). Blant de 56 reguleringsplanene som har reguleringsbestemmelser, er det to planer med bare én bestemmelse og én plan med hele 183 bestemmelser. I gjennomsnitt er det 23 bestemmelser pr. plan i utvalget. Det er særlig vanlig å gi mange bestemmelser til byggeområder.

Ifølge denne undersøkelsen er det en rekke bestemmelser som gis uten hjemmel. Nesten 30 % av planene inneholdt slike bestemmelser. Slike bestemmelser kan typisk inneholde begrensninger i privatrettslig avtaleinngåelse, begrensninger for kommunens handlingsfrihet eksempelvis i adgangen til å gi dispensasjoner, og mer detaljerte bestemmelser enn reguleringsformålet gir grunnlag for.

Flertallet av planer, 84 %, inneholdt bestemmelser uten rettsvirkning. Disse bestemmelsene er retningsgivende for planen, og har karakter av å formidle planfaglige verdier. De er ikke nødvendigvis uten verdi for planen, selv om iverksettingen er basert på frivillighet. Bestemmelsene kan formidle planfaglige intensjoner som f.eks. opparbeiding av tomta med vegetasjon. Det kan være bestemmelser som er dekket av paragrafer i henhold til annet lovverk for eksempel at arealer avsatt til vern allerede er vernet etter annet lovverk. Noen bestemmelser framgår av plankartet slik som presisering av reguleringsformålet, og i noen tilfelle innskrenker ikke bestemmelsene handlingsmulighetene slik som for eksempel at det er lov å plante trær i bestemte områder.

En forholdsvis stor del av planene, 32 %, inneholder bestemmelser som det er vanskelig å fortolke. Eksempler på dette er bestemmelser om at «mindre» anlegg kan tillates bygget i et lekeområde, uten presisering av «mindre», eller at bygningsrådet skal avgjøre om kiosker, salgsboder og bygninger er til ulempe slik at de ikke kan oppføres, uten presisering av «ulempe».

3.7 Innsigelser

Det finnes ikke noen oppdaterte tall på antall planer med innsigelse på landsbasis. Planforsøket i Akershus rapporterer om at det ble fremmet innsigelser til 20 % av reguleringsplanene i Rogaland og 25 % i Akershus. Det er altså en relativt stor andel av detaljplanene hvor det reises innsigelser. Alle kommuneplaner i Akershus i forsøksperioden fikk innsigelser, mens det ble fremmet innsigelser til 5 av 7 kommunedelplaner.

En undersøkelse rettet mot innsigelsesmyndighetene viser at det er en ganske utbredt praksis å gi varsel om innsigelse, og at det er vanlig at de innvendinger som fagmyndighetene har resulterer i at kommunen og fagmyndigheten blir enige om en løsning. Fordelingen er 63,9 % faktisk gitte innsigelser, 34 % varsel om innsigelser , og 2,1 % foreslåtte, men ikke gitte innsigelser. I denne undersøkelsen har fylkesmannens gitt litt over halvparten av innsigelsene, vegvesenet har gitt en fjerdedel av innsigelsene, mens fylkeskommunen har gitt 1/5 av innsigelsene. Når det gjelder varsel om innsigelse, er det særlig Statens vegvesen som benytter seg av dette (Holsen 1996). De aller fleste innsigelser avgjøres før mekling, rundt 75 % av innsigelsene. Rundt 25 % løses ved mekling og 25 % avgjøres i departementet (Holsen 1996).

Miljøverndepartementets behandling

Antallet innsigelser som kommer til Miljøverndepartementet for behandling er ganske stabilt fra år til år, se tabell 3.11.

For de tre årene 1995-97 fikk kommunene medhold i 16 % av sakene og delvis medhold i 35 % av sakene. I den neste treårs perioden har kommunene fått medhold i større andel av sakene. Kommunene fikk medhold i 33 %, og delvis medhold i 15 % av sakene.

For perioden 1995-98 har fordelingen av saker mellom sentrale strøk og utkantstrøk vært ganske jevn og det har ikke vært vesentlig forskjell i utfallet av departementets behandling for de to kommunekategoriene. Gjennomsnittlig behandlingstid for innsigelsessaker innkommet og avgjort i Miljøverndepartementet i 2000 var 4,6 måneder (kilde: Miljøverndepartementet).

En undersøkelse av kommunenes oppfatning av innsigelsesinsituttet er at kommunene mener det gis innsigelser på elementer i en plan som de oppfatter som bagatellmessige, at innsigelsene «trekker» kommunen i ulike retninger og at fylkesmannsembetet har flere «hatter» i prosessen. De regionale myndigheter derimot oppfatter det slik at en ofte må gi innsigelser på ting som oppfattes som bagatellmessige fordi kommunen ikke har gjort tilfredsstillende saksforberedelser eller at de regionale myndigheter ikke har vært tidlig nok inne i prosessen og gitt faglige råd. Fra fylkesmannsembetenes side ser en ikke så store problemer med å ha ulike «hatter» (Holsen, Pløger og Skjeggedal 1998). Denne vurderingen av at de regionale myndigheter kommer sent inn i planprosessen illustreres ved at de regionale myndigheter i Grenland oppga at de brukte 80 % av sine ressurser for planbehandling i høringsfasen (Bonnevie Svendsen 2000).

3.8 Status i fylkesplanleggingen

Miljøverndepartementet behandler og godkjenner årlig 15-20 fylkesplaner og fylkesdelplaner. De fleste fylkene foretar for tiden en hovedrullering av fylkesplanen. Departementet har pr. november 2000 behandlet og godkjent ved kongelig resolusjon fire fylkesplaner (Telemark, Aust-Agder, Nordland og Troms), mens det er seks fylkesplaner (Akershus, Oslo, Oppland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Vestfold) under behandling. Det ventes ytterligere fem fylkesplaner inn for godkjenning i løpet av våren 2001.

Den nye generasjon fylkesplaner som nå kommer til departementet for godkjenning, har alle bærekraftig utvikling enten som eget tema eller som et gjennomgående tema for hele planen. Andre temaer som fylkene har prioritert i planene er kompetanse, næringsutvikling, bosettingsmønster, transportinfrastruktur og oppvekstmiljø for barn og unge.

Når det gjelder fylkesdelplanene, er det stor variasjon i de temaene som behandles. Plantemaene varierer fra likestilling (Møre og Romsdal), utdanning og kompetanse (Sør-Trøndelag) og kultur og kulturminner (flere). Fylkene utarbeider også egne fylkesdelplaner for kystsonen (flere), idrett- og friluftsliv (pålagt av Kulturdepartementet og Miljøverndepartmentet), energi (Hedmark), vindkraft (Hordaland), petroplan (Troms). Etter hvert har planene blitt mer arealrettede. Rogaland har utarbeidet fylkesdelplan for langsiktig byutvikling på Jæren, og Oslo og Akershus har utarbeidet planer for transportkorridorer. Fylkene er pålagt å utarbeide egne areal- og transportplaner. Godkjente planer skal erstatte RPB om kjøpesenterstoppen. De første planene av denne typen er nå inne til godkjenning (Aust-Agder, Vestfold og Sør-Trøndelag). For å få avklart en del prinsipielle spørsmål, skal Aust-Agders plan godkjennes ved kongelig resolusjon.

Saksbehandlingstiden for fylkesplanene er ca. ett år, mens den for fylkesdelplanene varierer fra fire måneder opp til flere år (dvs. fra enkle sektorplaner til fylkesdelplaner som ses i sammenheng med verneplaner).

3.9 Status i praktiseringen av bestemmelsene om konsekvensutredninger

Siden KU-bestemmelsene ble innført i 1990 er det behandlet om lag 435 saker etter bestemmelsene. 270 av disse er behandlet etter forskriften av 1990 og om lag 165 saker etter forskriften av 1996.

Det er behandlet flest massetak, veg- og jernbanetiltak, og (offentlige og private) nærings- og industribygg etter regelverket. Dette er tiltakstyper som avgjøres gjennom behandling etter planbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Vassdragsreguleringssaker, kraftledninger og vindmøller er de viktigste tiltakstypene hvor behandlingen etter KU-bestemmelsene er knyttet opp til behandlingen etter særlover.

Det er en klar overvekt av tiltak lokalisert til Oslo 1

(56 saker). Også Akershus, Rogaland og Hordaland har et relativt stort antall saker. Vest-Agder, Oppland og Aust-Agder har hatt færrest tiltak. I flere fylker er det kun ett tiltak pr år som er behandlet etter KU-bestemmelsene.

Hovedinntrykket er at KU-bestemmelsene bidrar til en forutsigbar og strukturert prosess mellom tiltakshaver, berørte myndigheter og offentligheten og at prosessen medfører økt kunnskap og høgere bevissthet om miljøeffekter (jf. blant annet konklusjonene i Riksrevisjonens undersøkelse).

Det er imidlertid et problem, også sett i forhold til formålet med bestemmelsen, når mange aktører oppfatter KU-behandlingen som en selvstendig prosess i forhold til planprosessen for tiltaket. Det er også et problem med regelverket at det ofte er vanskelig å trekke et klart skille mellom planer for «tiltak» og ordinær arealplanlegging.

3.10 Ressursbruk til planlegging

Det er 5,2 % av kommunene som oppgir at de ikke har noen heltidsansatte i stillinger innen fysisk planlegging, og 5,7 % av kommunene oppgir at de har mindre enn én heltidsstilling innen fysisk planlegging. Dette er kommuner med mindre enn 5 000 innbyggere (Kommunalteknisk forening 2000). Likevel er gjennomsnittstallet for ansatte 2,1 og 2,8 for kommuner med hhv. mindre enn 2 000 innbyggere og mellom 2 000 og 5 000 innbyggere.

I undersøkelsen til norsk kommunalteknisk forening er det undersøkt fagbakgrunn hos ansatte i seksjonen/avdelingen som arbeider med fysisk planlegging . På landbasis oppgir 66 % av kommunene at de har ansatte med universitetsutdannelse i planleggerstillinger, mens 70 % av kommunen oppgir at de har ansatte med høgskoleutdannelse. Små kommuner kommer noe dårligere ut. Blant kommunene med under 2 000 innbyggere har 45 % av kommunene planleggere med utdannelse på universitetsnivå og rundt 70 % av kommunene har ansatte med høgskoleutdannelse.

Hvis vi ser mer detaljert på fagbakgrunn, så oppgir rundt 2/3 av kommunene at de har ansatt ingeniører i planleggerstillinger. Det er rundt 1/4 av kommunene som har ansatt sivilarkitekter og tilsvarende antall kommuner oppgir at de har ansatt sivilingeniører. Rundt 1/5 av kommunene oppgir at de har ansatt naturforvaltere, og et tilsvarende antall kommuner oppgir landskapsarkitekter og jordskiftekandidater som ansatte yrkesgrupper. Bare 4 % av kommunene har ansatt jurister (Norsk kommunalteknisk forening 2000).

Referanser

Akershus fylkeskommune (2000): Dispensasjonspraksis i virkeområdet for de rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjorden i Akershus i juli 1993 - desember 1997.

Amdam, J. (1998): Fungerer (heller ikkje) den fysiske planlegginga? Volda: Høgskulen i Volda. Møreforsking. Arbeidsrapport nr. 58.

Bonnevie-Svendsen, Morten (2000): Forutsigbar og effektiv plan- og byggesaksbehandling i Grenland. Prosjektrapport 277 Oslo: Norges byggforskningsinstitutt.

Ellefsen, K.O. og A. Røsnes (1989): Fysisk planlegging. Virkelighet - plan - resultat. Oslo: Kommuneforlaget.

Falkgård, Fredrik (1999): Hytter og dispensasjon. En studie av dispensasjonspraktisering mot byggeforbud i 100-metersbeltet mot sjøen i tre kommuner i Vestfold. Hovedoppgave ved Institutt for landskapsplanlegging, Norges landbrukshøgskole.

Falleth, Eva, Terje Holsen & Per Gunnar Røe (1997): Utfyllende planbestemmelser. NIBR-notat 1997:109. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Falleth, E. I. og Stokke, K. B. (2000): Planlegging i Ringsaker kommune: en undersøkelse av planlegging etter plan- og bygningsloven og kommuneloven.

Falleth, E., K. Kollbotn og E. Tombre (1995): Arealbruksendringer langs omkjøringsveier. En undersøkelse av arealbruksendringer og fysisk planlegging. NIBR-rapport 1995:12. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Fiskaa, H. og A. Røsnes (1989): Plan og resultat- om endring og gjennomføring av reguleringsplaner. NIBR- rapport 1987: 5. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Gjertsen; Arild og Brita Kleivan (1999): Kommuneplanlegging og planveiledning i Nordland. NF-rapport nr. 12/99 Bodø: Nordlandsforskning.

Holsen, Terje (1996 ): Innsigelser som virkemiddel i arealplanlegging. NIBR-rapport 1996:13 Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Holsen, T. (1997): Klager og dispensasjoner. NIBR-notat 1997:108. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Holt-Jensen, A (1996): Plan making and plan implementation- Physical master planning in Norwegian rural municipalities 1965- 95. Paper til ACSP/AESOP Joint International Congress, Toronto, Canada.

Nordahl, Berit (2000): Private planer- offentlige utfordringer. Behandling av kompliserte byggesaker og private planforslag i fire kommuner. Byggforsk - prosjektrapport 290 Oslo: Norges Byggforskningsinstitutt.

Norsk kommunalteknisk forening / Markedsinfo. (2000): Kommunenes plankompetanse og ressursbruk.

Neumann, Hans Jacob (2000): Planforøket i Akershus. Akershus fylkeskommune

Saglie, I-L og Sandberg. S.L (1996a): Elverum tettsted. 1964-1990. Planer og arealutvikling. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Saglie, I-L og Sandberg. S.L (1996b): «Vi holder oss til planen». Sandefjord tettsted. 1961-1993. Planer og arealutvikling. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Sommerfeldt, M. Og L.C. Knudzon (1997): Medvirkning i planlegging. Kartlegging av kommunenes praksis iht. plan- og bygningsloven. Oslo: Norges Byggforskningsinstitutt.

Tennøy, A. (2000): Tilgjengelighet i strandsonen. NIBR-notat 2000: 131. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Thorén, A-K. H. (1996): Grønnstrukturens vilkår i kommunal arealplanlegging på Hønefoss fra 1965- 1995. MILKOM - notat 12/96. Norges forskningsråd, Norsk institutt for by- og regionforskning.