Del 1
Verdigrunnlag og hovedlinjer i en ny kulturminnepolitikk

2 Kulturminner og kulturmiljøer – hvilke verdier representerer de?

2.1 Hva er kulturminner og kulturmiljøer?

Alle har et forhold til sine fysiske omgivelser. De er arenaer hvor mennesker møtes, enten det er på arbeid, i forbindelse med fritidsaktiviteter, sosiale aktiviteter eller andre former for livsutfoldelse. Alle landskap, fra tette bylandskap via jordbrukslandskap til tilsynelatende uberørte utmarks- eller fjelllandskap, har også en historisk dimensjon. Fortellinger blir skapt ved at menneskene forholder seg til omgivelsene sine, både praktisk og mentalt. De kan handle om alt fra arbeid og sosialt liv til religion og politikk. Den historiske dimensjonen kan enten vise seg som synlige kulturminner og kulturmiljøer, eller i form av erfaringer og hendelser som ikke er like synlige, men som likevel har satt sine spor i menneskenes liv.

Mennesker har levd, virket og satt spor etter seg i det som i dag er Norge, gjennom 12 000 år. Mange av sporene er forsvunnet, dels på grunn av erosjon, forvitring og gjenvekst, og dels på grunn av aktivitetene til generasjonene som kom etter dem. De kulturminnene og kulturmiljøene som er der i dag, er et resultat både av tilfeldigheter og av at man bevisst har valgt å ta vare på dem.

Alle de spor menneskers liv og virksomhet har etterlatt seg i omgivelsene er kulturminner og kulturmiljøer, enten de tilhører en fjern eller en nær fortid. Mest iøynefallende er det bygde miljøet – bygninger og anlegg – fra forskjellige tider og brukt til forskjellige formål. Men menneskene har også satt spor etter seg i produksjonslandskapet. De har omformet naturen, enten ved å erstatte den naturlige vegetasjonen med kulturvekster, eller ved å fjerne løsmasser og fjell. Det kan være vanskelig å få øye på arkeologiske kulturminner fordi de ofte ligger helt eller delvis under markoverflaten. De fleste landskapene bærer spor av at menneskene har brukt dem og påvirket dem opp gjennom tidene. Selv om konkrete spor mangler, har landskapet likevel en historisk dimensjon. Hendelser knyttet til bestemte steder og særtrekk ved landskapet, kan være opphav til fortellinger, sagn og tradisjoner. Også slike steder kommer inn under begrepet kulturminne. Landskapet de er en del av, kan ses på som kulturelle arenaer eller referanserammer.

Med en så vid definisjon av hva som er kulturminner og kulturmiljøer, er det klart at man ikke kan ta vare på alt. Det blir derfor nødvendig å foreta valg og prioriteringer. I Norge ble den offentlige kulturminneforvaltningen etablert tidlig på 1900-tallet, og i løpet av de rundt 100 årene som er gått siden da, har det vært til dels stor variasjon i hvilke levninger som har blitt oppfattet som kulturminner og hvilke verdier og kriterier det offentlige har lagt vekt på når det har gått inn med tiltak. Når den offentlige forvaltningen har vurdert et kulturminnes verdi, har den sett på kulturminnets kunnskapsverdi, alder, hvilken historisk og kulturell sammenheng det opptrer i, estetikken og kulturminnets status. Den offentlige forvaltningen har lagt stor vekt på kulturminner som har symbolverdi for Norge som nasjon.

At alderen på et kulturminne er viktig, kommer klart til uttrykk i kulturminnelovgivningen, og blir blant annet begrunnet med at kulturminnene kan være de eneste kildene til kunnskap om tidligere tider. Gjennom 1990-tallet ble det lagt større vekt på landskap og sammenhengende kulturmiljøer, ressursaspektet, ulike kriterier for vern, metoder for å velge ut hvilke kulturminner man skal ta vare på, hvilke virkemidler man skal bruke og prosessene rundt det å sikre kulturminner.

En del av monumentene er anerkjent av de fleste som verdifulle og verneverdige kulturminner, blant annet Nidarosdomen, Eidsvollsbygningen, slottet, vikingskipene, stavkirkene og bergkunsten i Alta. Derimot har både de som arbeider med kulturminner og befolkningen generelt et mer differensiert syn på hvor viktig det er å ta vare på de mer anonyme sporene etter vanlige menneskers liv og virke, som boplasser og hustufter, samiske bygninger, gjenreisningsbebyggelsen i Nord-Norge, kulturmiljøer i byer og tettsteder og forskjellige slags kulturlandskap. Ofte forstår man ikke hvor verdifulle slike kulturminner er før de er truet av inngrep eller kanskje er helt ødelagt.

Det er vanlig å se på forvaltningen av kulturminner som et offentlig anliggende og noe som begrenser den enkeltes handlefrihet. Men det viser seg at den viktigste årsaken til at mange kulturminner og kulturmiljøer har blitt tatt vare på, er ikke at det offentlige har tatt initiativ til å verne dem. Tvert i mot er det enkeltmennesker og lokalsamfunn som ofte på eget initiativ selv tar vare på eiendommene og omgivelsene sine. Videre er offentlig utbyggingspolitikk, og ikke enkeltmenneskers inngrep, skyld i en stor del av reduksjonene i kulturminnebestanden i nyere tid.

Begrepet kulturminneforvaltning blir ofte knyttet til den offentlige forvaltningen. Men kulturminneforvaltning kan også bety å forvalte kulturminner, for eksempel å ta vare på dem, bruke dem som ressurser og vedlikeholde dem. Utvalgets flertall har lagt til grunn denne brede tilnærmingen til begrepet. Både eiere, brukere, lokalsamfunn og organisasjoner, så vel som den offentlige kulturminneforvaltningen er forvaltere av kulturminner og kulturmiljøer.

2.2 Hvilke verdier kan kulturminner og kulturmiljøer ha?

Kulturminner, kulturmiljøer og kulturhistoriske gjenstander er ikke bare historie. De er også del av et levende samtidsmiljø. Derfor er den fysiske kulturarven del av både fortiden og nåtiden. I dagens samfunn er det stor interesse for kulturminner og kulturmiljøer. Mange er opptatt av fortiden, på forskjellige måter. For eksempel har eldre bruksgjenstander blitt populære å samle på. I de siste årene har også gjenstander fra 1960- og 70-årene blitt samleobjekter for folk som ble født på denne tiden og senere. Industribygg blir bygd om til ettertraktede kontorlokaler og boliger. Fjernsynsfilmer om historiske hendelser og personer har mange seere. Mange lokale amatørgrupper setter hvert år opp stykker om historiske begivenheter i bygda. Historiske romaner og bøker om historiske tema er populære. Kanskje representerer fortiden, med sitt materielle uttrykk i form av kulturmiljøer, kulturminner og store og små gjenstander, noe varig og stedlig i et samfunn som er i stadig endring og som blir stadig mer globalisert.

Kulturminnene og kulturmiljøene gir menneskene forankring i tilværelsen. De er en felles kunnskaps- og erfaringsbank. De viser at fortiden er til stede i nåtiden. Vi kan dele dem med andre og slik kan de bidra til det sosiale og kulturelle fellesskapet. Mange kulturminner knytter seg til bestemte personer, slekter eller grupper, andre mer til bruken av naturen, til bosetting, arbeid og familieliv, til håndverksferdigheter, sosiale forskjeller og konflikter, til religionsutøvelse og kulturell utveksling. De byr på ulike muligheter for opplevelse og identifisering langt utover den spesifikke historien som knytter seg til dem. Folk legger ulike ting i dem og oppfatter dem på forskjellige måter, avhengig av eget utgangspunkt og egne erfaringer.

Den nære fortiden er ofte den som betyr mest for den enkelte. Da kan ofte avstanden til arkeologiske kulturminner bli for stor. På den andre siden er det få ting som pirrer nysgjerrigheten og fantasien mer enn det å bli kjent med hemmelighetene som en tilsynelatende unnselig boplass kan avsløre om de menneskene som en gang levde der og om livsvilkårene og samfunnet deres. Sporene fra de eldste tidene har stor verdi. De viser kulturelle variasjoner og historiske endringer helt tilbake til tider da livsvilkår, teknologi, samfunnsliv og religion var totalt forskjellig fra i dag; tilbake til en tid lenge før nasjonalstaten Norge fantes. De dokumenterer nærværet av «det ukjente», av andre levemåter og verdensanskuelser. Bevisstheten om at det fremmede ikke bare er noe som kommer utenfra, men noe menneskene er omgitt av og på en måte også er en del av, kan bidra til å skape større forståelse og toleranse for kulturelle ulikheter.

Kulturminner og kulturmiljøer er møteplasser mellom fortiden, nåtiden og framtiden. De er en del av det fysiske miljøet, håndfaste og originale vitnesbyrd om menneskenes liv og virke i tidligere tider. At fortidens generasjoner på en måte er til stede i omgivelsene og landskapet man selv ferdes i, kan gi en opplevelse av at historien angår en selv, av at man inngår i en større sammenheng. Disse samme landskapene som deles med tidligere generasjoner, skal jo også deles med dem som kommer etter oss. Kulturminner og kulturmiljøer kan derfor gi perspektiv både bakover og framover i tiden.

De fleste kulturminnene og kulturmiljøene er i bruk i en eller annen form. Noen ganger er et kulturminne lagt til rette for besøk, som for eksempel et museum eller en kirke. Andre ganger er det et hjem eller en arbeidsplass. Det kan også være et gårdsbruk, et havneområde, en park eller et utmarksområde. En videreføring av kulturminnets opprinnelige bruk er ofte å foretrekke. I blant lar dette seg ikke gjøre, og skal bruksverdien opprettholdes, må bruksmåten endres. Både vedlikehold og endring av bruksmåte krever gjerne tilpasning, og kan stå i motsetning til et rent antikvarisk vedlikehold.

Det koster å ta vare på og vedlikeholde kulturminner gjennom bruk, men det betaler seg også. I tillegg til den økonomiske siden ved kulturminnenes bruksverdi vil en videreføring av bruk opprettholde kulturminnets sosiale betydning og historie. Utviklingen i samfunnet kan føre til at områder eller steder ikke lenger blir brukt. Da kan de sosiale og kulturelle kunnskapene de representerer gå i glemmeboka. Det vil igjen kunne føre til at de sosiale og kulturelle båndene, som gjør at et kulturminne blir tatt vare på, blir svekket.

Menneskeskapte og kulturpåvirkede trekk i landskapet danner også grunnlaget for kunnskaper om hvordan naturen og ressursene har blitt forstått, brukt og forvaltet opp gjennom tidene. Kulturminner og kulturmiljøer kan stimulere til ettertanke og til å danne seg egne oppfatninger av lokalsamfunnet og omgivelsene før og nå, av forskjellene mellom den opprinnelige funksjonen de hadde og måten de nå blir brukt på, og av rammen miljøet har dannet, og fortsatt danner, om folks tilværelse. Til de historiene man kan utlede av kulturminnene hører også historiene om fattigdom, sosial ulikhet, kulturell undertrykking og krig. Når historien blir formidlet med dette for øyet, kan man også bruke den kunnskapen som den materielle arven fra fortiden gir oss, som en ressurs for å bekjempe de samme forholdene i dag.

Kulturminnene kan ha stor symbolverdi, og det er viktig å være kritisk til hvordan de blir brukt. Det er mange eksempler på at kulturminner og kulturmiljøer blir brukt bevisst i politiske sammenhenger. Den offentlige kulturminneforvaltningen i Norge var lenge opptatt av å bygge opp nasjonal identitet og av å befeste det nasjonale fellesskapet.

At levningene fra fortiden blir tatt i bruk for å nå bestemte mål i samtiden, er ikke i seg selv kritikkverdig. Men man må da bruke dem på en slik måte at man ikke underkjenner relevante fakta eller sider ved kulturminnet som man ikke ønsker å vedkjenne seg. Det mest tydelige eksempelet på det siste i Norge, er fortielsen av urfolks og nasjonale minoriteters historie og forhistorie. Disse kulturminnene ble usynliggjort gjennom store deler av 1900-tallet. Et brutalt eksempel på det samme er den plyndringen og raseringen av kulturminner som i de senere årene har funnet sted i det tidligere Jugoslavia og i Afghanistan.

Kulturminner og kulturmiljøer har også stor estetisk verdi som elementer ved det fysiske miljøet. De kan formidle skjønnhet og harmoni, enten det dreier seg om et praktbygg, den synlige håndverkergleden som ligger bak mange enklere bygninger, nødtørftigheten bak det å bruke det den karrige naturen byr på, dristigheten i et moderne uttrykk, samspillet mellom enkeltelementene i et kulturmiljø eller linjene i et fartøy basert på gammelt og solid sjømannskap.

Turister oppsøker gjerne severdigheter som klassiske kulturminner, monumenter fra det ypperste i tapte sivilisasjoner. I et slikt perspektiv kan det ofte være vanskelig å se at også hverdagslandskapet i nærmiljøet har kvaliteter som miljøet ville vært fattigere uten. Det kan dreie seg om beskjedne bygninger, gamle gateløp, de siste restene av det som en gang var hjørnesteinsbedriften eller slåttemarkene og beiteliene. Evnen til å tolke og bedømme disse kvalitetene må læres, og kan så være med på å påvirke hvordan våre framtidige omgivelser planlegges.

Nysgjerrighet på hva fortiden inneholder vekker ofte interesse for kulturminner og kulturmiljøer, og for kvalitetene i det som er rundt oss, og den gjør oss bevisste på hva den fysiske kulturarven betyr for enkeltpersoner og for samfunnet som helhet i dag. Interesse er ofte både lyst- og gledesbetont. Det gjelder kanskje særlig når det også fører til at man tar i bruk flere sanser og opplever at den innsatsen man gjør, fysisk eller mentalt, får betydning også for andre. Interessen for kulturminner og kulturmiljøer og deltakelse i planlegging og gjennomføring av vernetiltak, kan ha slike kvaliteter.

2.3 Ulik verdioppfatning – en utfordring

Hvilke verdier som betyr noe for enkeltmennesker og grupper avhenger av mange faktorer, som bakgrunn, interesser, kunnskap og erfaringer. Hva man oppfatter som kulturminner og hvilke verdier man legger i dem, varierer både over tid og etter geografiske, kulturelle og ervervsmessige forhold. For eksempel vil verdioppfatningene kunne være påvirket av om man bor i et område, bruker det jevnlig, eller bare besøker det. Dette innebærer at et kulturminne som er viktig for enkelte, kanskje synes mer ubetydelig eller helt verdiløst for andre. Forskjellige mennesker og grupper i samfunnet måler verdier etter ulike skalaer, fordi de ofte har ulike interesser og ulikt verdisyn. Dette skjer selv om de fleste generelt sett er enige om noen grunnleggende verdier, som betydningen av det å ta vare på kulturminner og kulturmiljøer.

Det er ønskelig med en aktiv og levende debatt om prioriteringer og virkemidler når det gjelder bruk, forvaltning og vern av kulturminner og kulturmiljøer. For den offentlige kulturminneforvaltningen er det en utfordring å sørge for at de forskjellige samfunnsaktørene blir tatt med i beslutningsprosessene på en tilfredsstillende måte. Ikke minst må man ta hensyn til lokale forhold og trekke inn de enkelte eierne, brukerne og allmennheten. Samtidig kan man ikke alltid basere prioriteringer på en klar eller antatt enighet blant et flertall i en sak.

Ikke alle har de samme mulighetene til å bli hørt i den offentlige debatten, eller til å få gjennomslag for synspunktene eller interessene sine. Kulturminner som kan virke marginale og historisk eller kulturelt verdiløse for det store flertallet, kan være kulturelt betydningsfulle for andre. De kan også utgjøre viktige og unike elementer i den totale bestanden av kulturminner, og ha en stor verdi som kunnskapskilde ut fra rent faglige vurderinger. Kulturminnepolitikken må basere seg på et bredt kunnskaps- og forvaltningsperspektiv som tar hensyn til både det allmenne og det spesielle, og som sikrer et bredt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer. Det er en stor utfordring å klare å begrunne og formidle de valgene som ligger bak disse prioriteringene på en måte som folk kan forstå og akseptere.

En forutsetning for at mange skal få anledning til å ta kulturminnene i bruk og utvikle en interesse for dem, er at de blir bedre tilpasset vår egen tid. En betingelse for bedre forvaltning av kulturminner er at verdiene de representerer blir tilpasset det folk forbinder med et moderne liv, og tilrettelegging for at den generelle interessen folk har for kulturminner kan omsettes til praktisk bruk.

2.4 Veien videre – partnerskap, samarbeid og forståelse

Kulturminner og kulturmiljøer gir opplevelser og kunnskap, de er viktige for vår forståelse av oss selv og andre, og for forståelsen av andre tider. De kan fungere som viktige referansepunkter i diskusjoner om samfunnsutviklingen og hvilken vei den skal ta. Dette innebærer at kulturarven spiller – og bør spille – en viktig rolle i utformingen av dagens og morgendagens samfunn.

Flesteparten av kulturminnene og kulturmiljøene i Norge eksisterer og blir forvaltet uten at myndighetene kommer inn med pålegg og tiltak. De blir tatt vare på og brukt fordi de betyr noe for den eller dem som eier eller bruker dem, enten økonomisk, praktisk eller følelsesmessig. Samtidig er det mange kulturminner som ikke er beskyttet på denne måten. Kanskje er ikke nytteverdien så lett å se og forstå, men kulturminnene kan likevel være av betydning ut fra et historisk, kunnskapsmessig og miljømessig perspektiv. Synet på hva som bør tas vare på kan endres til å omfatte nye objekter og strukturer, men kulturminner og kulturmiljøer er likevel en ikke-fornybar ressurs. Det er også ulikt hva de forskjellige kulturminnene og kulturmiljøene tåler av inngrep og endringer. Det betyr at det er grenser for hva eller hvor mye man kan gjøre med dem før de mister egenskaper og kvaliteter som gjør dem til verdifulle kulturminner.

Arbeidet med å identifisere disse verdiene, og vurdere og prioritere mellom dem, er grunnleggende for å kunne forvalte ressursene. Alt kan ikke tas vare på, og ulike kulturminner og kulturmiljøer krever ulike former for forvaltning. I forlengelsen av dette ligger det et tydelig behov for en bredere og åpnere debatt om verdispørsmål og prioriteringer i kulturminnepolitikken. Kunnskap om kulturminner og kulturmiljøer, om deres samfunnsmessige betydning og om forvaltningsordninger er her et vesentlig element. For at allmennheten, eierne, spesialister og offentlige myndigheter i framtiden skal kunne samarbeide på en meningsfylt måte om forvaltningen av den fysiske kulturarven, har de alle behov for et bredt og lett tilgjengelig kunnskapsgrunnlag. Målet er ikke en ensretting av verdivurderinger, men en felles basis å diskutere dem ut fra.

Kulturminneforvaltning berører flere rettsområder. Den statlige sektoriseringen og spesialiseringen kan virke til at sektorinteressene baseres på en snever rettsanvendelse. Like viktig som å diskutere hvordan de forskjellige aktørene skal involveres, er å diskutere hvordan man kan få til en likeverdig ansvarsdeling basert på eksisterende rettigheter. Den offentlige kulturminneforvaltningen må ha god kjennskap til det rettsgrunnlaget og de rettsoppfatningene som eierne og brukerne av kulturminner og kulturmiljøer utøver sine interesser på. Videre er det sentralt at prinsippet om sektorovergripende ansvar i miljøpolitikken utvikles videre, og at kommunikasjonen mellom offentlige instanser er god.

Kulturminneforvaltning er ikke bare et spørsmål om å forvalte fysiske objekter. Det er også et spørsmål om sosiale relasjoner: om å regulere tilgang til kunnskap og ressurser, om kompetanse- og interessekonflikter i forvaltningsprosesser, om de premissene, og prioriteringene, som den offentlige forvaltningen legger til grunn, og om forvaltningens indre kultur. Kulturminneforvaltning involverer et bredt spekter av kunnskap, som lokal kunnskap, tradisjoner, praktiske ferdigheter, vitenskap og forvaltningskunnskap. Disse kunnskapsformene har alle forskjellige strukturelle betingelser. Til nå har det i stor grad vært «ekspertene» som har definert hvilke verdier og kunnskaper vernetiltak skal baseres på. Et større likeverd mellom disse områdene vil gjøre det lettere å få til en god dialog mellom aktørene. Et sentralt tema i miljøforvaltning generelt, er spørsmålet om deltakelse i og demokratisering av beslutningsprosesser. I denne sammenheng er begrepet «medforvaltning» blitt sentralt. Medforvaltning eller samforvaltning, på engelsk co-management, brukes om forvaltningsordninger som tar sikte på å skape deltakerdemokrati og inkludere og ansvarliggjøre brukerne av ressursene som det offentlige forvalter.

Det er en utfordring for den offentlige kulturminneforvaltningen å finne tilnærmingsmåter og metoder som på en langt bedre måte enn i dag trekker inn og bygger på de berørte eiernes, brukernes og lokalsamfunnenes verdier og synspunkter. Dette gjelder både hva man velger å verne, og hvordan verdiene knyttet til kulturminnene formidles og forvaltes. En god kulturminneforvaltning må basere seg på en god og likeverdig kommunikasjon mellom de forskjellige aktørene, og på at de gjensidig anerkjenner hverandres roller og oppgaver. Bedre prosesser, bedre kommunikasjon og bedre begrunnelser er sentrale stikkord her.

Å forvalte kulturarven handler om å forvalte et bredt spekter av verdier som ikke alltid er sammenfallende og som også kan stå i motsetning til andre verdier. En forutsetning for å få til et positivt samspill mellom aktørene er at alle erkjenner at utgangspunktene kan være forskjellige, og hvorfor de er det. Uten en slik erkjennelse vil det være vanskelig å komme fram til godt funderte avveininger og prioriteringer.

3 Visjon, mål og strategier for en ny kulturminnepolitikk

3.1 Kort historikk

Kulturminnevernet i Norge har foregått i organiserte former i vel 150 år. Særlovgivningen på feltet runder snart 100 år. I løpet av denne perioden har det faglige perspektivet endret seg betraktelig.

Kulturminnevern i Norge var lenge en del av nasjonsbyggingen. Urfolk og de nasjonale minoriteters kulturminner fikk følgelig liten eller ingen oppmerksomhet. Vektlegging av større helheter og sammenhengen mellom natur og kultur, har først i de siste tiår blitt sterkere enn konsentrasjonen om det enkelte kulturminne. Tema som kystkultur, arbeiderkultur og bykultur, som tidligere var lite framtredende, har fått økt oppmerksomhet i denne perioden.

På 1800-tallet var det organiserte kulturminnearbeidet, som foregikk i regi av Fortidsminneforeningen, i stor grad konsentrert om dokumentasjon og utgravninger av arkeologiske kulturminner. Også stavkirkene ble viet stor oppmerksomhet fra midten av 1800-tallet. Fra 1900 dreide Fortidsminneforeningen sin hovedinteresse mot bygningsvern, mens arkeologi som fagområde ble mer knyttet til universitetene.

Gjennom den første lovreguleringen fra 1905 ble forvaltning av kulturminnene delt i de to fagområdene arkeologi og bygningsvern, knyttet til henholdsvis førreformatoriske og etterreformatoriske kulturminner. Denne todelingen var karakteristisk for fagmiljøene og forvaltningsinstitusjonene helt til omorganiseringen av kulturminneforvaltningen på slutten av 1980-tallet. Ved et tillegg til kulturminneloven i 1978 ble imidlertid samiske kulturminner eldre enn 100 år underlagt automatisk fredning.

Da Miljøverndepartementet ble opprettet i 1972, ble kulturminneforvaltningen og ansvaret for fornminneloven og bygningsfredningsloven flyttet dit som en del av en helhetlig arealbruks- og miljøvernpolitikk. De viktigste lovene som i dag regulerer kulturminnene og kulturmiljøene er lov om kulturminner fra 1978 og plan- og bygningsloven av 1985.

Riksantikvaren ble direktorat i 1988, og fikk da det overordnete faglige ansvaret for hele kulturminnefeltet. Fra 1990 fikk fylkeskommunene delegert myndighet etter kulturminneloven, og fikk overført en rekke faglige oppgaver. Samisk kulturminneråd ble opprettet i 1994 som et underliggende råd av Sametinget, og ble samtidig delegert myndighet til forvaltning av samiske kulturminner etter kulturminneloven. Fra 2001 er myndigheten til forvaltning av samiske kulturminner lagt til Sametinget, og Samisk kulturminneråds administrasjon er omorganisert som Sametingets miljø- og kulturvernavdeling.

3.2 Vurdering av situasjonen i dag

Både private eiere, brukere og den offentlige forvaltningen har kunnskap om og kjennskap til hva som fins av kulturminner og kulturmiljøer. Det er en stor utfordring å systematisere og videreutvikle kunnskapsgrunnlaget.

Registre, oversikter og arkiver er viktige for å vite hva som er dokumentert. Men skal en oversikt eller et register ha en funksjon, må opplysningene være oppdaterte, relevante og godt tilgjengelige. To store og landsomfattende registreringssystem er i etterkrigstida blitt benyttet for å skaffe systematiske oversikter over landets kulturminner: Fornminneregisteret med oversikt over arkeologiske kulturminner og SEFRAK (sekretariatet for registrering av faste kulturminner) med oversikt over bygninger som er fra før 1900 – i Nord-Troms og Finnmark fra før 1945. Verken fornminne- eller bygningsregisteret inneholder opplysninger om dagens tilstand til de registrerte kulturminnene. Erfaringer viser imidlertid at tilstanden til en stor del av den fredete bygningsmassen og de verneverdige flytende fartøyene ikke er tilfredsstillende, og en del av dem er i til dels svært dårlig forfatning. Videre er omfanget av inngrep i og ødeleggelser av automatisk fredete kulturminner foruroligende stort.

Det fins ikke noen samlet oversikt over de økonomiske ressursene og den arbeidsinnsatsen som de private eierne, rettighetshaverne, næringslivet og de frivillige organisasjonene bidrar med i arbeidet med kulturminner og kulturmiljøer. Ressursene som legges ned i den daglige forvaltningen av kulturminnene, er imidlertid betydelige.

Det fins heller ikke noe tallmateriale som gir et klart bilde av den samlede ressurssituasjonen i den offentlige innsatsen på kulturminnefeltet. Men det fins tall som gir en viss oversikt over hva som brukes av ressurser og beregninger av hvor stort behovet er. Blant annet går det fram av tallene i Miljøverndepartementets budsjett for 2001 at det ble bevilget ca. 210 mill. kroner til kulturminnefeltet.

Gjennom hele 1990-tallet har det vært et mål at et representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer skal fredes etter kulturminneloven eller bevaringsreguleres etter plan- og bygningsloven. Det er imidlertid i liten grad pekt på hva slags tiltak som skal settes i verk etter at formelt vern er etablert, og hva som skal være den offentlige kulturminneforvaltningens ansvar. På samme måte er det behov for en tydeligere politikk for de kulturminnene som ikke er formelt vernet.

Blant annet er ikke potensialet som ligger i å bruke kulturminnene som kunnskaps- og opplevelsesressurser for det enkelte menneske og samfunnet analysert i særlig grad. Dette gjelder både i forhold til det kulturhistoriske perspektivet generelt og i arealplanlegging. Det gjelder også mulighetene kulturminnene har som samfunnsøkonomisk verdi, ikke minst som kunnskapsbank i forbindelse med byggevirksomhet og næringsutvikling.

Ofte er forholdet mellom overordnete målsettinger og utfordringer på miljøfeltet globalt og nasjonalt og de konkrete utfordringene som fins på kulturminnefeltet, mangelfulle eller helt utelatt i sentrale politiske føringer. Det er også behov for bedre å underbygge og klargjøre sammenhengen mellom naturgrunnlaget og menneskenes bruk av det.

Det er mange eksempler på at samarbeidet mellom private og offentlige aktører, og mellom kulturminneforvaltningen og andre samfunnssektorer, kan bli bedre. Dette gjelder også forholdet mellom kulturminnesektoren, utdannings- og forskningssektoren og museumssektoren. Et konstruktivt samarbeid mellom de ulike aktørene er en forutsetning for større forståelse og interesse for å ta vare på de ressursene kulturminner og kulturmiljøer representerer.

Evalueringer som er gjennomført viser at aktørene på kulturminnefeltet har dårlige økonomiske rammevilkår. Det mest iøynefallende ved dagens situasjon er behovet for et betydelig økonomisk løft, slik at de kulturminnene som er fredet eller vernet, kan forvaltes på en god måte. Økonomiske forbedringer vil kunne gi store framtidige verdiøkninger, mens det ikke å gjøre noe, vil kunne føre til store framtidige tap. Også bemanningssituasjonen i den offentlige kulturminneforvaltningen fører til at viktige ansvarsområder blir nedprioritert og oppgaver blir liggende uløst. Dette viser at det er dårlig samsvar mellom ansvar og oppgaver og de tilgjengelige ressursene.

Det er et klart behov for endringer i strategier, samspill og samarbeid. Det må legges mer vekt på å formidle kulturminnepolitikkens verdigrunnlag, på holdningsskapende arbeid og på å gi folk medinnflytelse og medansvar. En viktig forutsetning for arbeidet på kulturminnefeltet, er at det må basere seg på større likeverd mellom private og offentlige aktører.

På 1990-tallet har arbeid med landsverneplaner, tematiske verneplaner og ulike satsinger på forskjellige fagområder vært prioritert. Utfordringer for framtiden er å sikre kulturarvens mangfold.

En gjennomgang og vurdering av dagens kulturminnepolitikk avdekker en rekke svakheter og flaskehalser knyttet til sammenhengen mellom mål og virkemidler. Det er viktig å prioritere arbeidet med overordnete strategier, samt virkemidler til praktisk oppfølging av strategiene. En fornyet kulturminnepolitikk må tydeligere vise at arbeidet med kulturminner og kulturmiljøer er viktig for samfunnsutviklingen.

3.3 Visjon, mål og strategier for en ny kulturminnepolitikk

Utvalgets flertall har følgende visjon for en ny kulturminnepolitikk:

Samvirket mellom mennesker og kulturminner skaper verdier, kunnskap og opplevelser

Kulturminner og kulturmiljøer gir grunnlag for erkjennelse, glede og innsatsvilje. Kulturminnearbeidet må ha en lokal forankring, og må inspirere og motivere til engasjement.

For å nå dette målet for kulturminnepolitikken må det

• legges vekt på formidling av og tilgjengelighet til kulturminnene og kulturmiljøene

• legges vekt på prosesser med bred deltakelse og lokal forankring

• rettes større oppmerksomhet mot kulturminner og kulturmiljøer som kunnskaps- og opplevelsesressurser

For at folk skal ha glede av og engasjere seg i kulturminner, må de oppleve at kulturminnene har betydning for dem eller at de gir tilhørighet og identitet. Historien må fortelles og forstås. Gjennom å gi kommunene større innflytelse over egne kulturminner og større ansvar for lokale tiltak, kan kulturminnepolitikken lettere forankres lokalt. Eierne, rettighetshaverne og brukerne må delta aktivt i prosessene, og den offentlige forvaltningen må legge vekt på deres interesser. Muséene må brukes mer aktivt som kunnskapsressurs, lokale møteplasser og formidlingsarenaer i kulturminnearbeidet. Det må være samhandling mellom museumssektoren og kulturminnesektoren.

Forskning og utredning gir ny kunnskap som hele tiden må tilføres kulturminnefeltet. En større forskningssatsing er derfor nødvendig. Det må satses mer på utdanning og kompetanse innenfor håndverk og konservering. Eiere, frivillige organisasjoner, museer, næringsliv, kirken, skolen og barnehagene må stimuleres til å utvikle de muligheter for opplevelser og ny kunnskap som kulturminnene representerer.

De muligheter kulturminnene og kulturmiljøene gir for næringsvirksomhet, må legges til rette. Økonomisk verdiskaping må være én del av grunnlaget for en ny kulturminnepolitikk. For å synliggjøre kulturminnenes næringsmessige og økonomiske virkning, må det utvikles bedre statistikk og faktainformasjon. I kommunal planlegging bør det utvikles bedre metoder og prosesser for å bruke stedenes egenart, kulturhistorie og estetiske kvaliteter som virkemiddel for videre utvikling og nyskaping.

Sammenhengen mellom natur og kulturminner stimulerer til bærekraftig ressursforvaltning

Kulturminnene står alltid i et forhold til naturen. De kan også være former i naturen som det knytter seg myter og historier til. Kulturminnepolitikken må bidra til å styrke bevisstheten om det nære samspillet mellom naturgrunnlaget og menneskenes bruk av naturen, slik det avspeiles i kulturminner og kulturmiljøer. Kulturminnene er dessuten en vesentlig del av samfunnets realkapital og er viktige kilder til kunnskap om bærekraftig ressursforvaltning.

For å nå dette målet for kulturminnepolitikken må det

• legges vekt på miljømessige sammenhenger, inkludert sammenhengen mellom natur og kultur

Alle forvaltningsnivåene må legge sterkere vekt på å integrere kulturminneverdiene i miljøpolitikken og formidle sammenhengen mellom natur og kultur. Kulturminnenes muligheter som brobyggere i internasjonalt samarbeid må utnyttes. Under veiledning av Sametinget må den tradisjonelle kunnskapen om samisk utmark dokumenteres, tas vare på og formidles. Kulturarven kan bidra med kunnskap om og innspill til bærekraftig ressursforvaltning i et langtidsperspektiv. Det må legges vekt på å hente eldre tiders kunnskap ut av kulturminnene.

Det er likeverd i samspillet mellom offentlige og private aktører

Kulturminnenes og kulturmiljøenes framtid er i stor utstrekning avhengig av at private aktører er interessert i og slutter opp om kulturminnearbeid. Eierne, organisasjonene og næringslivet har viktige, men ulike roller i forvaltningen av kulturminnene. Særlig er det av betydning at de private eiernes rettigheter og interesser blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte i de ulike beslutningsprosessene.

For å nå dette målet i kulturminnepolitikken må det

• legges til rette for en tilpassing mellom vernets formål og eieres, rettighetshaveres og brukeres interesser, inkludert videreføring og utvikling av næringsvirksomhet

• gjennomføres nødvendige lovendringer og organisatoriske endringer for å oppnå dette

Derfor må kulturminneloven sikre større grad av likeverd mellom de rettighetene og pliktene eierne har, og de oppgavene og den myndigheten den offentlige kulturminneforvaltningen har. Lovverket må gjennomgås, en ny kulturminnelov må utarbeides og kulturminner og kulturmiljøer må sikres bedre i plan- og bygningsloven.

Bedre økonomiske rammevilkår må stimulere til økt frivillig innsats, samtidig som det må skapes muligheter for konstruktivt samspill mellom private og offentlige aktører for å få til en bedre forvaltning. Medforvaltning krever at alle som blir berørt av de avgjørelsene som treffes, blir inkludert i prosessene.

De økonomiske rammene står i forhold til oppgavene

Realverdien av kulturminnene er en betydelig del av nasjonalformuen. Det er en viktig del av kulturminnepolitikken å forvalte denne formuen, og sørge for at verdiene ikke forringes. For å sikre dette, må staten ha det overordnete ansvaret og bruke økonomiske virkemidler aktivt. Statens midler må brukes på en måte som utløser større engasjement fra privat sektor. Det er i dag stort behov for midler til vedlikehold, skjøtsel og tilrettelegging av alle typer kulturminner og kulturmiljøer.

For å nå dette målet i kulturminnepolitikken er det nødvendig med

• en markant større økonomisk satsing og en rettferdig fordeling av omkostningene ved fredning og vern

Statens innsats må komme til uttrykk ved at de årlige bevilgningene over statsbudsjettet til forvaltning av kulturminner blir langt større enn i dag. Det må i tillegg opprettes et kulturminnefond som supplement til de ordinære tilskuddsordningene. Kulturminnefondet skal gi lån og tilskudd til prosjekter som tar vare på kulturminner og kulturmiljøer, primært til de som ikke er fredet etter kulturminneloven. Alle kulturminner som skal ha et mer langsiktig vern må sikres akseptabelt vedlikehold. Samtidig er det behov for økte midler til skjøtselstiltak og tilrettelegging. Staten må ha en klar strategi for å forvalte egne eiendommer, og for å løse oppgaver som påvirker kulturminnefeltet. Offentlige midler må brukes på en måte som utløser større engasjement fra privat sektor.

3.4 På hvilke hovedområder er det særlig behov for en fornyelse av kulturminnepolitikken?

Det har skjedd store endringer på kulturminneområdet i løpet av 1980- og 1990-årene, både når det gjelder politisk interesse og faglig vektlegging. Også på det organisatoriske og budsjettmessige området har det skjedd en utvikling. Men gjennomgangen som utvalget har gjort, avdekker samtidig at en rekke sentrale områder og oppgaver må prioriteres høyere og håndteres på en helt annen måte enn i dag, dersom man skal få til den nødvendige fornyelsen av kulturminnepolitikken.

Rekkefølgen på prioriteringene innebærer ingen rangering, og utvalgets flertall mener at tiltak bør settes i gang parallelt. Utvalgets flertall vil sterkt understreke at det er nødvendig å gjøre en ekstra innsats på alle tiltaksfelt dersom man skal oppnå god effekt og få videreutviklet og fornyet kulturminnepolitikken.

Ny kulturminnelov

Dagens lovgivning fungerer ikke godt nok i forhold til visjonen, målene og strategiene som blir presentert i denne utredningen, og som må ligge til grunn for framtidens kulturminnepolitikk. Det er behov for en grundig gjennomgang av kulturminneloven, med sikte på å forenkle den slik at den blir bedre tilpasset dagens og morgendagens behov på området. Målet må være å utarbeide en ny kulturminnelov, og samtidig styrke kulturminneaspektet i plan- og bygningsloven.

Bedre samarbeid

Kulturminnepolitikken må i større grad engasjere og motivere til å søke kunnskap og til å skape lokale aktiviteter. I dette ligger et signal om at alle har noe å bidra med og at det må være et mål å få til større likeverd mellom aktørene.

Behovet for informasjon, kunnskapsoverføring, bedre samarbeid og flere statlige ressurser er stort. Prosessene i forbindelse med fredninger og dispensasjoner er kompliserte og tidkrevende, og kan bli en ekstra belastning for alle parter. Dette viser at det er behov for å utvikle bedre samarbeidsstrategier.

Utvalgets eksterne evaluering om organisering og oppgaveløsning viser først og fremst at det er behov for endringer knyttet til strategier og samarbeid. Nye strategier bør rette oppmerksomheten mot langsiktige oppgaver, sterkere økonomiske incentiver og virkemidler som framhever det positive og verdiskapende i kulturminnene og kulturmiljøene. Bedre samarbeid kan bety å forsterke den positive trenden som evalueringen viser til når det gjelder å kjenne til og ta hensyn til andre aktører, deres ansvarsområde og oppgaver.

Å tydeliggjøre hvorfor noe skal tas vare på

Dagens politikk prioriterer mellom kulturminner med bakgrunn i blant annet:

• kulturelt mangfold

• geografisk utbredelse og variasjon

• ulike sosiale og etniske forhold

• bruk av naturressurser, og utvikling av teknologi og næringer

• rammer rundt konkrete historiske begivenheter eller personer

Dette er noen av kriteriene som den offentlige kulturminneforvaltningen bruker for å kunne fatte avgjørelser om dispensasjon eller fredning. For den enkelte eieren eller tiltakshaveren er disse kriteriene ikke alltid like enkle å forstå og akseptere. I prosesser som involverer flere aktører, er det viktig at de ulike synspunktene blir hørt.

For den offentlige kulturminneforvaltningen er det en utfordring å tydeliggjøre, forklare og formidle de ulike kriteriene som ligger til grunn for en avgjørelse, hva som er hovedelementene i avgjørelsen og hva de betyr. Både i dispensasjons- og fredningspolitikken må den offentlige forvaltningen kunne begrunne hvorfor akkurat det kulturminnet eller kulturmiljøet er mer verdifullt enn andre, og derfor blir prioritert.

Et kulturminne eller kulturmiljø som fredes, må få tilført nok ressurser slik at intensjonen bak fredningen kan følges opp i et langsiktig perspektiv. Arbeidet med å legge til rette for at prioriterte kulturminner og kulturmiljøer skal være tilgjengelige, må styrkes. Dette kan være med på å øke forståelsen for vernet. Eierne og brukerne må delta aktivt. For den enkelte eier kan det å gjøre et kulturminne tilgjengelig innebære inntekter. Samtidig kan det at et kulturminne blir brukt, være det beste vernet det kan få.

Endringene i de fysiske omgivelsene skjer raskt, ofte på bekostning av sporene fra tidligere tider. Fraflytting fra distriktene, sammen med by- og tettstedsvekst, fører til endringer i ressurs- og arealutnyttelsen og dermed til store endringer i landskapet. Mange kulturminner og kulturmiljøer i utkantstrøk forfaller, samtidig som kulturminner og kulturmiljøer i sentrale strøk blir utsatt for økt press.

Overgangen fra industrisamfunn til service- og informasjonssamfunn skaper nye kulturminner som det er viktig å ta vare på. Økt kommunikasjon og flytting over landegrensene gir nye impulser og øker det kulturelle mangfoldet, men kan også føre til at den stedlige egenarten gradvis blir utvisket. Utfordringene ligger i å styrke bevisstheten om kulturminnenes verdi for livskvalitet og trivsel.

En bedre dispensasjonspolitikk

I utvalgets eksterne evaluering om nærings- og samfunnsmessige konsekvenser av kulturminneloven, etterlyses et mer differensiert vern. I forhold til automatisk fredete kulturminner blir det framhevet at ikke alle kulturminner kan være like verdifulle. Det foreslås at det skal bli lettere å gi dispensasjon og at det ikke alltid må skje på det vilkår at kulturminnet blir gravd ut på tiltakshaverens regning.

Automatisk fredete kulturminner har som gruppe nasjonal verdi. Det enkelte kulturminnes verdi blir imidlertid vanligvis først vurdert når det er konkrete planer om utbygging eller annet som kan føre til at kulturminnet blir skadet, ødelagt eller forringet på annen måte.

Kunnskap med basis i automatisk fredete kulturminner øker kontinuerlig. Dette har sammenheng med at det hele tiden blir gjennomført registreringer og utgravninger som gir ny kunnskap, samtidig som det forskes aktivt innenfor fagområdet med grunnlag i dette.

I forbindelse med en søknad om dispensasjon blir kriterier som kunnskapsverdi, kulturhistorisk verdi og opplevelsesverdi vurdert i forhold til den samfunnsnytten og det økonomiske potensialet som ligger i utbyggingen. I praksis har det imidlertid vært vanskelig å se at dette har vært gjort og hvilken vekt det i så fall er blitt lagt på de ulike kriteriene.

Det er behov for en tydeligere og mer forutsigbar dispensasjonspolitikk. Denne må legge vekt på kontinuerlig å integrere ny kunnskap. De faktorer som vektlegges, må være klare og tydelige. En politikk med grunnlag i produksjon og utvikling av kunnskap, vil lettere kunne skape forståelse for hvorfor ulike generasjoner vurderer ting ulikt.

Staten må ta på seg et større økonomisk ansvar for registreringer og utgravinger av automatisk fredete kulturminner. Dette kan bidra til å bedre samarbeidet mellom aktørene og skape større legitimitet og respekt for kulturminnearbeidet.

En tydelig og forutsigbar dispensasjonspolitikk vil også gjøre det lettere å avklare hvor i en kommune endringer i arealbruk kan gjøres. En mer bevisst og utstrakt bruk av kommuneplanens arealdel er sentralt for å kunne foreta de nødvendige prioriteringene.

Behandling av søknader om dispensasjon fra automatisk fredning følger reglene i kulturminneloven, forvaltningsloven og plan- og bygningsloven. Eierne skal alltid involveres, noe som også blir gjort. Likevel er det her muligheter for å bedre samarbeidet og kommunikasjonen, ikke minst fordi prosessene er kompliserte og tidkrevende. Målet må være å forenkle prosessene.

En mer differensiert fredningspolitikk

I evalueringen av de nærings- og samfunnsmessige konsekvensene av kulturminneloven etterlyses også et mer differensiert vern når det gjelder vedtaksfredning.

Generelt er det behov for en bred og grundig vurdering av dagens politikk på dette området, både for fredninger som allerede er gjennomført og for nye.

Eiendommer med vedtaksfredete kulturminner og kulturmiljøer er strengt regulert. En fredning innebærer normalt begrensninger i råderetten og krav om at eiendommen skal vedlikeholdes og settes i stand på en spesiell og ofte fordyrende måte. Dersom eieren forsømmer å vedlikeholde eiendommen og den står i fare for å forfalle, kan eieren bli pålagt å sørge for nødvendig vedlikehold.

Lovens bestemmelser om vedtaksfredning differensierer i utgangspunktet ikke med hensyn til hvilke restriksjoner som skal legges på kulturminnet. Fra 1993 ble det imidlertid lagt opp til at det skal utarbeides individuelle fredningsbestemmelser for det enkelte objekt eller landskap. Loven åpner for en differensiering, og restriksjonene ved slike fredninger kan derfor variere. Når det gjelder fredninger som ble gjennomført før dette tidspunktet, er restriksjonene noenlunde like.

På dette området er det behov for å ta større individuelle hensyn enn i dag, tilpasset den enkelte eier, region eller kommune. Det er blant annet viktig å se hvordan en fredning påvirker eierens motivasjon til å ta vare på kulturminner og kulturmiljøer. Man må også vurdere hva som er de direkte og indirekte truslene mot kulturminner og kulturmiljøer, og hvem som er ansvarlig for dem.

I dag er det kulturminneloven og fredningsbestemmelser som legger rammene for hva den enkelte eieren kan foreta seg. Det blir i svært liten grad utarbeidet forvaltningsplaner med nærmere retningslinjer for hvordan området skal forvaltes og for hvordan eieren skal følges opp. Hvis slike planer blir utarbeidet, skjer det først etter at eiendommen er fredet. Parallelt med en fredningsprosess bør det utarbeides en plan som klargjør hvordan eiendommen skal brukes i framtiden og hvilke muligheter eieren har for å utvikle den.

Det bør i langt større grad inngås avtaler mellom eiere og den offentlige kulturminneforvaltningen, som et supplement til fredninger og forvaltningsplaner. Slike avtaler kan bidra til større forutsigbarhet, langsiktighet og likeverd.

Videre bør eksisterende vedtaksfredninger gjennomgås og vurderes i forhold til verneverdi og fredningsbestemmelser. Kulturminner som ikke lenger har tilfredsstillende verneverdi, avfredes.

Vurdere kulturmiljøfredninger som virkemiddel

Fredninger etter kulturminnelovens paragraf 20 er relativt nytt og det er hittil bare gjennomført tre slike fredninger, nemlig Havrå i Hordaland, Utstein i Rogaland og Neiden i Finnmark. Det å frede et kulturmiljø understreker at området har nasjonal verdi og at det skal prioriteres for et langsiktig vern, der endringer og tiltak skal skje innenfor de rammene som fredningen setter.

Et kulturmiljø kan omfatte større eller mindre områder med høyst ulike typer miljøer – fra bylandskap til utmark. Menneskene lever sine liv omgitt av kulturminner, og påvirker hele tiden sine omgivelser. Det er derfor helt sentralt at fredningen tar utgangspunkt i at området skal brukes aktivt og utvikles videre. For at en kulturmiljøfredning skal kunne fungere etter intensjonen, må utviklingen skje både på menneskets og kulturmiljøets premisser.

Antallet kulturmiljøfredninger hittil er få. For de fredningene som er gjennomført, har konfliktnivået variert. Men det har vært til dels store konflikter både før og etter at vedtaket ble fattet.

Det er behov for å vurdere om kulturmiljøfredninger i større grad må brukes som en ramme for å verne et område, gjerne i kombinasjon med naturvernlovens bestemmelser. Fredningen skal bare regulere de overordnete trekkene og helheten, mens den mer detaljerte forvaltningen kan skje gjennom bruk av andre virkemidler, for eksempel plan- og bygningsloven og avtaler.

Det er videre behov for i større grad å differensiere restriksjonsnivået i de forskjellige delene av et fredet kulturmiljø, med bakgrunn i de kulturhistoriske kvalitetene. Dette vil bidra til større fleksibilitet, samtidig som det vil være mer forutsigbart hvordan man kan utnytte de ulike delene.

Fredning av et kulturmiljø er en mer omfattende prosess og involverer langt flere aktører enn fredning av enkeltobjekter. Slike fredninger er dessuten de mest ressurskrevende. De involverte partene har hittil ikke fått den oppfølging som har vært ønsket. Det kan stilles spørsmål ved om den offentlige kulturminneforvaltningen i disse prosessene klarer å ivareta eieres ønsker og behov godt nok. Det bør derfor vurderes om kommunene skal bringes mer aktivt inn i dette arbeidet.

Utvikle registre over kulturminner

For å få en god kulturminnepolitikk, trenger vi gode opplysninger om hvilke kulturminner vi har, hvor de er og hvilken tilstand de er i. Derfor må registrene utvikles ytterligere og gjøres tilgjengelige. De skal være utgangspunkt for vurdering av prognoser, prioritering, representativitet og mangfold, og som grunnlag for forskning.

Dagens registre må kvalitetssikres og utvikles videre. Det må utvikles et helhetlig system der opplysninger om kulturminnene og kulturmiljøene skal være tilgjengelige for alle brukerne gjennom en felles dataportal.

Landskapet og dets kulturminner og kulturmiljøer

Bruken av landskapet har endret seg gjennom tidene og landskapet avspeiler derfor menneskenes liv og virksomhet i tid og rom. Lokale og regionale variasjoner i måten naturgrunnlaget er blitt brukt på, har gitt et rikt og flerfasettert landskap. Ulike måter å utnytte ressursene på, representerer i dag forskjellige utfordringer i forhold til å forvalte landskapet. Skogbruket er et eksempel der omfattende arealbruk og teknologi gjør kraftige inngrep i marka.

Tematiske fylkesdelplaner eller kommunedelplaner må brukes mer aktivt og målrettet for å ivareta og synliggjøre kulturhistoriske sammenhenger i landskapene. Tilsvarende må konsekvensutredninger integreres langt bedre i utbyggingsprosessene.

Det er utarbeidet en europeisk landskapskonvensjon som vil ha betydning for forvaltningen av landskapsverdiene. Det er viktig å følge opp konvensjonens intensjoner på nasjonalt plan.

Arkeologiske kulturminner og det lange tidsperspektivet

Arbeidet med landets 12 000 år lange historie krever en bred oversikt over og kunnskap om et vidt felt. Tverrfaglig kunnskap og forskning er nødvendig. Kunnskap om den tidligste bosettingen i ulike deler av landet er grunnlaget for å forstå de endringene og den utviklingen som har funnet sted opp gjennom historien. Kjennskap til hvordan ressursene ble utnyttet og hvordan teknologien ble utviklet i et lavteknologisk samfunn, er kunnskaper som gir innspill til framtidig ressursforvaltning og om samspillet mellom natur og kultur. Denne kunnskapen må utvikles videre. Samtidig må kunnskap om forhistorien i større utstrekning formidles lokalt og regionalt.

Oppfølging av Malta-konvensjonen og etterreformatorisk arkeologi

Gjennom å ratifisere Malta-konvensjonen, har Norge forpliktet seg til å sikre også den arkeologiske kulturarven som ikke blir fanget opp av den automatiske fredningen. Denne delen av kulturarven vil utfylle og berike de skriftlige kildene som fins fra de siste 500 årene. Fram til i dag er denne kulturarven ikke underlagt noe formelt vern, og mye er gått tapt uten at den kulturhistoriske verdien er dokumentert eller sikret på annen måte. Et registrerings- og dokumentasjonsprosjekt må settes i gang for å skaffe et grunnlag for å prioritere mellom de ulike arkeologiske kulturminnene fra tiden etter reformasjonen.

Bedre vern av samiske kulturminner

Samene står i en særstilling som urfolk. Det samiske kulturminnevernet står derfor overfor spesielle utfordringer. Samtidig er den samiske kulturminneforvaltningen relativt ny. Sametinget forvalter et mangfold av kulturminner. Mangfoldet knytter seg til tidsdybde og kulturhistoriske endringsprosesser, og til geografiske og næringsmessige variasjoner. Dokumentasjons- og formidlingsbehovet er stort, både når det gjelder de eldste tider og den nære fortid. Det er viktig at de kunnskaper samiske lokalsamfunn og primærnæringsutøvere besitter om sine områder, aktiviseres og videreføres. Dette innebærer at det er et stort behov for å styrke den samiske kulturminneforvaltningen og øke ressursene. Tiltak må ta utgangspunkt i at kulturminnene skal være en ressurs for befolkningen i samiske områder. Gjennom lokale dokumentasjons- og verneprosjekter som vektlegger forbindelsen mellom kulturminner, natur og landskap kan det samiske kulturminnevernet inngå i en bredere miljøvernsammenheng.

De nasjonal minoritetene og den flerkulturelle utfordringen

Situasjonen for de nasjonale minoritetene er høyst ulik. I St.meld. nr. 15 (2000–2001) Nasjonale minoritetar i Noreg – Om statleg politikk overfor jødar, kvener, rom, romanifolket og skogfinnar omtales minoritetenes rettigheter i forhold til kulturarven:

«Kulturarven til dei nasjonale minoritetane er ein del av kulturarven i Noreg. Norske styresmakter har såleis eit særskilt ansvar for å ta vare på kulturarven og dei kulturelle tradisjonane til minoritetane. Ved å ratifisere Ramme-konvensjonen om vern av nasjonale minoritetar og Den europeiske pakta om regions- og minoritetsspråk, har staten teke på seg eit spesielt ansvar for å støtte tiltak med sikte på å ta vare på, styrkje og vidareutvikle kulturen til dei nasjonale minoritetane og minoritetsspråka kvensk/finsk, romanes og romani.»

Felles for alle disse gruppene er at storsamfunnet har gjort svært lite for å sikre deres kulturarv. Det samme er tilfellet når det gjelder å ta vare på kulturminner skapt av grupper med innvandrerbakgrunn i løpet av de siste 30 årene.

Det må utformes nasjonale mål og retningslinjer for i første omgang å vurdere å verne et minimumsantall objekter. Det er viktig at de nasjonale minoritetene selv får være med og avgjøre hvilke tiltak som skal prioriteres, og hvordan de skal utformes. De nasjonale minoritetenes organisasjoner spiller en viktig rolle i dette arbeidet, og må settes i stand til å fylle sin rolle.

Dette kulturelle mangfoldet må i sterkere grad integreres i kulturminnearbeidet, og må blant annet komme til uttrykk i arbeidet med tematiske, sektorvise og geografiske verneplaner, og arealplaner etter plan- og bygningsloven.

Bedre vern og formidling av kystens kulturhistorie

Norge er en kyst- og sjøfartsnasjon. Likevel er viktige deler av kystens kulturhistorie og kulturminner knyttet til fiskerinæringen bare i beskjeden grad tatt vare på gjennom innsats fra den offentlig kulturminneforvaltning. Samtidig har klimatiske forhold og store strukturelle endringer i arbeids- og næringslivet ført til at vesentlige deler av kystens kulturminner er i ferd med å forsvinne. Nye måter å utnytte de marine ressursene på har også vist seg å ødelegge viktige marinarkeologiske kulturminner. Presset på kysten og de nære sjøområdene som rekreasjonsområde er også stort.

I årene som kommer bør det derfor satses på å få utarbeidet en egen plan for forvaltning og formidling av mangfoldet i kystens kulturhistorie. Helheten i kystkulturen, både det som er på land, det som flyter og det som er under vann, må ses i sammenheng, og også i sammenheng med marine verneplaner på naturvernsiden. Samtidig må arbeidet tydeliggjøre kulturelle og geografiske variasjoner, og især ha for øye å inkludere den sjøsamiske bruken av kystområdene.

Marinarkeologi er en liten disiplin innenfor kulturminneforvaltningen. Oversikter over hva som fins hvor og hvordan dette best kan tas vare på, er under utvikling. For at fagområdet skal komme opp på tilsvarende nivå som de øvrige fagområdene i kulturminneforvaltningen, er det behov for betydelig innsats.

Fartøyvern er relativt nytt innenfor kulturminneforvaltningen, drevet fram og hovedsakelig gjennomført ved hjelp av omfattende frivillig arbeid. Først i 2000 ble det gitt hjemmel i kulturminneloven til å frede fartøy. I dag er det inngått avtaler om antikvarisk bevaring av vel 170 fartøy. Tallet er lavt i forhold til den kulturhistoriske betydningen fartøyene har hatt for samfunnsutviklingen. Samtidig er sammensetningen av denne flåten blant annet preget av at fartøy som ikke har muligheter til egen inntjening, i liten grad er representert. Derfor er det nødvendig å sikre fartøyvernet langt bedre og mer stabile rammebetingelser. Dette bør gjennomføres ved å utvikle det sektorovergripende ansvaret på området, sikre at vernete fartøy får tilfredsstillende driftsforhold og stabile vedlikeholdstilskudd, samt styrke fellestjenestene og utvikle samarbeidet mellom fartøyvernsentrene og andre som arbeider med å sette i stand verneverdige fartøy.

Kulturminner og kulturmiljøer som del av by- og stedsutvikling

Kulturmiljøer er både fysiske og sosiale strukturer. De gir moderne mennesker forankring i tilværelsen. Derfor bør det satses mer på å bruke mangfoldet av kulturminner som et utgangspunkt for og en ressurs i den videre utviklingen av byer og tettsteder. Kravet om utvikling og nyskaping må kombineres med en bevisst utnytting av stedlige særpreg og historiske sammenhenger. Å bevare arkitektoniske elementer fra tidligere generasjoners arbeid, kan inspirere og motivere dagens og morgendagens generasjoner til å forme og bevisst bruke bomiljøet. Byers og tettsteders historie og forhistorie, for eksempel representert ved kulturlagene fra middelalderen, gir også innspill til en kvalitativt bedre utnyttelse av arealene.

Kommunal planlegging bør utvikle bedre metoder og prosesser for å bruke stedenes egenart, kulturhistorie og estetiske kvaliteter, som virkemiddel for utvikling og nyskaping.

Bedre vern og formidling av kulturminner fra den nære fortid

Den langsiktige forvaltningen av kulturminner skal dokumentere et «tverrsnitt» av alle sidene ved landets kulturhistorie. Likevel er verdifulle spor fra viktige sider ved samfunnsutviklingen de siste 150 årene og fram til i dag bare i beskjeden grad sikret gjennom fredning. Samtidig øker endringstakten i samfunnet. Derfor må kulturminnepolitikken nå ha mer oppmerksomhet mot kulturminner fra perioden nær vår egen tid. Formidling må ikke minst prioritere tidstypiske uttrykk og god kvalitet. Når flere kulturminner blir bevart, bidrar dette igjen til en god ressursforvaltning.

Det bør legges større vekt på og utvikles flere tematiske, sektorvise og geografiske planer for å forvalte og formidle kulturminner nær vår egen tid. Aktuelle temaer er modernisering av primærnæringene, kulturminner innenfor teknologi, industri og kommunikasjon, offentlig virksomhet, forsamlingshus, idrettsanlegg, sosial boligbygging og arkitektonisk verdifulle bygninger.

Verneplanene bør omfatte et variert sett av virkemidler. I denne sammenhengen bør det samarbeides nært med museumssektoren, som arbeider med å utvikle ulike tematiske, nasjonale nettverk.

Norges bidrag til verdensarven

Stavkirkene og middelalderbygningene i tre er unike kulturminner i internasjonal sammenheng. Én stavkirke og ett bygningsmiljø i tre er blant de fire kulturminnene og kulturmiljøene som er Norges bidrag til UNESCO’s liste over verdens kultur- og naturarv. Nye nominasjoner fra Norge til verdensarvlisten bør omfatte områder som legger vekt på kombinasjonen av kultur og natur. Den framtidige utnyttelsen av ressursene i slike områder bør være bærekraftig, og det bør utvikles en nasjonal strategi for den daglige utnyttelsen. Å forvalte slike områder, der befolkningen bruker landskapet i det daglige, vil være en utfordring. Samtidig vil det åpne for å utvikle modellområder der man blant annet kan prøve ut ulike former for skjøtsel, tilrettelegging og formidling.

Vern og ressursforvaltning av bygningsarven

En god forvaltning av bygningsarven er avgjørende for å redusere det materielle forbruket – og med den minske energibruken og produksjonen av avfall. I bygningsarven ligger det vesentlige kunnskaper om hvordan materialer kan brukes og bygninger konstrueres. Dette er kunnskap det er viktig å utnytte både ved gjenbruk og nybygging. Mange tradisjonelle produkter har også kvaliteter som er etterspurt, både til det indre og det ytre miljø.

I utformingen og formidlingen av kulturminnepolitikken bør det framheves at bruk og vern av bygninger kan bidra til en mer miljøvennlig ressursforvaltning. Tiltak for å stimulere til gjenbruk, holdbarhet og energiøkonomisering bør stå sentralt.