Del 3
Likestillingsstatus

6 Demokrati

6.1 Innledning

Likestilling forutsetter politiske diskusjoner og beslutningsprosedyrer som må kunne inkludere alle. Kravet om samfunnsdeltakelse på like vilkår omfatter arbeidsliv, utdanning og familieliv, men også folkevalgte forsamlinger og andre arenaer for politisk makt i et demokrati.

Kravet om likestilt demokratisk deltakelse kan begrunnes prinsipielt med at enhver har rett til å påvirke de vilkår han eller hun lever under, herunder rett til å være til stede i demokratisk valgte forsamlinger der beslutninger fattes. Men det kan også begrunnes med at offentlig debatt og folkevalgte forsamlinger bør være representative. Representativitet er på den ene siden et spørsmål om ideer, verdier og standpunkter. Men det er også et spørsmål om hvem de folkevalgte er, om sosiale og demografiske bakgrunnsfaktorer som kjønn, etnisitet, alder og sosial klasse. Hvis enkelte grupper av individer er underrepresenterte, i betydningen mye mindre til stede i folkevalgte forsamlinger enn i befolkningen som sådan, er det både et spørsmål om alles synspunkter og erfaringer blir ivaretatt og et spørsmål om det i praksis er like muligheter til politisk deltakelse (jf. Phillips 1995).

På samme måte kan spørsmålet om like muligheter til deltakelse reises i tilknytning til andre demokratiske kanaler og arenaer. Dersom enkelte grupper av individer er fraværende eller i liten grad til stede i organisasjoner med innflytelse og i liten grad deltar i medieoffentligheten, reiser det både spørsmål om ivaretakelse av synspunkter og om hvorvidt det er deltakelse på like vilkår.

I forskning om politisk deltakelse undersøkes det gjerne om og hvordan individers ressurser kan være kilder til forskjell i deltakelse og tilstedeværelse, hvordan bakgrunnsfaktorer som utdanning, økonomi, alder, kjønn og etnisk bakgrunn antas å påvirke interesse, engasjement og kapasitet til å delta. Årsaker til ubalanse og fravær kan imidlertid også søkes i institusjonelle og organisatoriske forhold, eventuelt være knyttet til stereotypier og diskriminering.

Denne utredningen behandler kjønnslikestilling i et flerdimensjonalt perspektiv. Det innebærer, når demokratisk deltakelse er tema, at det ikke bare spørres etter kvinner og menns deltakelse, men også etter etniske minoriteters deltakelse – og i forlengelsen av dette hvordan dimensjonene kjønn og etnisitet kan samvirke og skape gunstigere vilkår for enkelte enn for andre. Tilsvarende gjelder sosial klasse og alder.

I norsk kontekst er det vanlig å beskrive to ulike veier til politisk innflytelse, på den ene siden; valgkanalen (numerisk valgdemokrati), og på den andres siden; organisasjonskanalen (korporativt strukturert forhandlingsdemokrati) (Rokkan [1966] 2001). Organisasjonskanalen er gruppebasert. Her inkluderes organisasjoner i beslutningsprosesser, formelt gjennom trepartssamarbeid i arbeidslivet, deltakelse i offentlige utvalg og offentlige høringsrunder (Skjeie og Teigen 2007, side 23). I tillegg vil organisasjoner kunne jobbe med mer uformell lobbyvirksomhet, være aktive i diskusjoner i det offentlige rom, både i tradisjonelle media, i sosiale media og i andre sammenhenger, samt søke å påvirke opinion og myndigheter gjennom ulike typer aksjoner. Valgkanalen gir, på sin side, den enkelte medborger innflytelse gjennom stemmerett og rett til å stille til valg som kandidat på en valgliste. Individer som aspirerer til en folkevalgt posisjon, må imidlertid som regel, før de kan stille til valg, - nomineres av et politisk parti på dets valgliste1. Slik sett er grupper og adgang til grupper viktig også i valgkanalen.

De politiske partiene er, som partiorganisasjoner, del av det sivile samfunnet – det vil si den delen av samfunnet som ikke er stat og marked. Samtidig er de en spesiell type organisasjoner, ved at de vedtar valgprogrammer, stiller lister ved valg og rekrutterer kandidater og ledere til framtredende politiske posisjoner. Partiene kan betraktes som den medierende faktoren mellom sivilsamfunn og offentlige myndigheter (jf. Sartori [1976] 2005).

Det konkrete spørsmålet som behandles i dette kapitlet er om vi har et likestilt demokrati. Først kartlegges og drøftes folkevalgte forsamlinger, dernest medieoffentligheten og avslutningsvis organisasjoner i det sivile samfunn. Sistnevnte er også grundig behandlet i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling.

Kapitlet bygger på en rekke ulike forskningsbidrag, blant annet på rapporter utarbeidet av Jacob Aars, Dag Arne Christensen og Hans-Erik Ringkjøb ved Uni Rokkansenteret i forbindelse prosjektet Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken (2007-2011).

6.1.1 Utfordringer

Spørsmål om politisk deltakelse, politisk representasjon og politisk innflytelse sto fra 1970-tallet av, sentralt i enhver handlingsplan for likestilling mellom kjønnene. Nå tenderer dette imidlertid til å være fraværende i likestillingspolitiske handlingsplaner og rapporter.2 Likestilling i politisk deltakelse behandles gjerne som en etablert realitet. Det beskrives for eksempel som «det norske paradoks» at mange kvinner innehar sentrale politiske verv i partiorganisasjoner, Storting og regjering, mens så ikke er tilfelle i arbeidslivet (Birkelund og Petersen 2010, side 144).

I dette kapitlet undersøkes likestillingstilstanden i folkevalgte forsamlinger, i medieoffentligheten og i organisasjoner.

1) Folkevalgte forsamlinger: At det norske folkestyret er noe nær likestilt, er en virkelighetsforståelse sterkt påvirket av kvinneregjeringen utnevnt i 1986, en verdenssensasjon av en regjering med 40 prosent kvinner og en kvinnelig statsminister i spissen. I kvinneregjeringens kjølvann har samtlige politiske partier ved en eller flere anledninger hatt kvinnelig leder. Andelen kvinner blant de folkevalgte økte både nasjonalt og lokalt gjennom 1970- og 80-tallet fra i overkant av 10 prosent til 30-35 prosent. I løpet av to tiår ble kvinnelige representanter for alvor del av norsk politikk, på en måte som fundamentalt endret inntrykket av partipolitikken (jf. Karvonen og Selle 1995, side 21). Spørsmålet er hvordan situasjonen er i dag når det gjelder kvinneandel, i bredde og i topp, og i hvilken grad det er mangfold når det gjelder etnisk minoritets/majoritetsbakgrunn, sosial bakgrunn og alder blant representantene i norske folkevalgte forsamlinger.

2) Medieoffentligheten: Medienes demokratiske funksjon har med ytringsfrihet å gjøre, alle bør ha mulighet til å slippe til med erfaringer, kunnskap og meninger. Men medienes demokratiske funksjon er også nøye knyttet til den politiske offentlighet, til å formidle informasjon som gjør folk i stand til å fatte velfunderte beslutninger i eget liv og for samfunnet, og til å følge med på om representanter i folkevalgte forsamlinger følger opp det de lover velgerne ved valg (jf. Aalberg og Curran 2012, side 3). Derfor er det også viktig hvem som fører ordet i medieoffentligheten, og på hvilke premisser det skjer. Spørsmålet er hvordan tilstedeværelse og deltakelse i medieoffentligheten speiler befolkningen hva gjelder kjønn, etnisk minoritets/majoritetsbakgrunn, sosial bakgrunn og alder.

3) Organisasjoner: Organisasjoner i sivilsamfunnet har tradisjonelt hatt stor betydning som kanaler til innflytelse i det norske demokratiet. Dette er en påvirkningskanal institusjonalisert både gjennom faste møteplasser for dialog mellom organisasjoner og myndigheter og gjennom høringsinstituttet. På det likestillingspolitiske feltet har det fra opprettelsen av Likelønnsrådet sent på 1950-tallet eksistert formelle arenaer for samråd mellom myndigheter og organisasjoner som arbeider med likestillingssaker. I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling fastslås det imidlertid at det i dagens situasjon mangler slike formelle arenaer for dialog.3 Organisasjonenes demokratiske betydning gjør det i tillegg viktig å, som i de folkevalgte forsamlingene, kartlegge likestillingsstatus i bredde og topp i store og potensielt innflytelsesrike organisasjoner.

6.2 Folkevalgte forsamlinger

Utvalget forstår folkevalgte forsamlingers representativitet dels som et spørsmål om sammenfall mellom befolkningens og de folkevalgtes ideer og standpunkter, dels som et spørsmål om hvorvidt folkevalgtes demografiske og sosiale kjennetegn speiler befolkningens hva gjelder kjønn, etnisk bakgrunn, alder og sosial tilhørighet (jf. Phillips 1995).

Når sosial representativitet står sentralt er det, som nevnt innledningsvis, av to grunner: For det første fordi manglende samsvar mellom befolkningens og de folkevalgtes sosiale bakgrunn kan tyde på det ikke er lik rett til deltakelse. For det andre fordi manglende tilstedeværelse av enkelte grupper av individer kan forhindre ivaretakelse av deres interesser, erfaringer, synspunkter og prioriteringer når dagsorden settes, saker diskuteres og vedtas.

Historisk har argumentet om at kvinner representerer og ivaretar andre erfaringer, synspunkter og prioriteringer enn menn, stått sentralt i diskusjoner om kvinners deltakelse i folkevalgte forsamlinger. Det er argumentert med at kvinner har felles interesser knyttet til deres plass i reproduksjonen. Dette er imidlertid et synspunkt det har stått strid om - også blant de som har kjempet for kvinners representasjon. Motargumentet er at kvinner akkurat som menn har ulik sosial og kulturell bakgrunn, og derfor motstridende og/eller ulike interesser (Dahlerup og Gulli 1983, side 13). En flerdimensjonal tilnærming til likestilling anser kjønn som en av flere forskjellsdimensjoner som potensielt har betydning for menneskers muligheter i livet. Kvinner som gruppe har, i likhet med menn som gruppe, både felles og motstridende interesser. Uansett har kvinner og menn den samme rett til å være tilstede som folkevalgte representanter og ledere.

Et representativitetsprinsipp som vektlegger sosial bakgrunn diskuteres enkelte ganger som et spørsmål om «kritisk masse». En slik tilnærming legger til grunn at det behøves en viss andel, omtrent en tredjedel i en forsamling, for at mindretallet kan arbeide på samme vilkår som flertallet (jf. Göransson 2006). Utvalgets primære agenda er imidlertid ikke å vurdere hvor mange kvinner eller menn som er tilstrekkelig for å etablere likeverdige arbeidsvilkår, men å vurdere hvorvidt det er like muligheter til tilstedeværelse i folkevalgte forsamlinger. Derfor legger utvalget til grunn et speilingsprinsipp, der det vurderes hvorvidt det er omlag prosentmessig sammenfall mellom en folkevalgt forsamling og befolkningens sammensetning hva gjelder kjønn, alder, etnisk minoritet og majoritet og sosiale bakgrunnskjennetegn.

Utvalget vil understreke at et slikt speilingsprinsipp ikke betyr at kjønnsbalanse nødvendigvis innebærer likestilling hva gjelder makt og innflytelse (jf. Dahlerup 2011, side 72). Balansert representasjon er likevel, over tid, en sterkere indikasjon på likestilling enn det vedvarende underrepresentasjon er.

6.2.1 Folkevalgte

Gjennom 1970- og 80-tallet økte kvinneandelen i folkevalgte forsamlinger fra rundt 10 prosent til over 30 prosent (se figur 6.1)

Kilde: www.stortinget.no. Statistisk sentralbyrå, Kommunevalgene. Guldvik og van der Ros (2008) basert på Statistisk sentralbyrå. Manilla mfl. 1983, side 267-268 basert på Statistisk Sentralbyrå, Kommunevalgene 1907-1979.

Økningen i andel kvinner i folkevalgte forsamlinger som startet ved inngangen til 1970-tallet, stagnerte ved utgangen av 1980-tallet. Det har aldri på noe tidspunkt vært en kvinneandel på 40 prosent eller mer i Stortinget og kommunestyrene. Utviklingen i Norge skiller seg noe fra våre nordiske naboers. I en komparativ studie av folkevalgte forsamlinger i de nordiske landene fremholdes det at representasjonen av kvinner i parlamentet har økt i alle de nordiske landene fra midten av 1990-tallet fram til i dag. Det er ett unntak: Norge (Niskanen 2011, side 18). Hans-Erik Ringkjøb og Jacob Aars (2008) konkluderer ganske enkelt slik: «I Norge er folkevalde organ dominert av menn» (side 6).

Lokalt i kommunestyrene er det imidlertid stor variasjon hva gjelder kvinneandel (se figur 6.2). Hovedbildet er at mens om lag 60 prosent av kommunestyrene har under 40 prosent kvinner, har om lag 40 prosent av kommunestyrene en kvinneandel over 40 prosent.

Kilde: Indikatorer for kjønnslikestilling i kommunene, Statistisk sentralbyrå.

Sametinget har noe nær kjønnsbalanse. Etter sametingsvalget4 i 2009 er det valgt inn 19 kvinner og 20 menn.5 I forrige valgperiode (2005-2009) var det valgt inn 22 kvinner og 21 menn.6

Ved kommunestyrevalget i 2003 ble det for første gang systematisk registrert hvor mange med innvandrerbakgrunn som ble valgt inn i kommunestyrene. Statistisk sentralbyrå definerte da innvandrerbefolkningen som «personer født av to utenlandsfødte foreldre», en kategori som så ble delt i vestlig og ikke-vestlig. Sistnevnte underkategori hadde bakgrunn fra Asia, Afrika, Sør- og Mellom-Europa og Øst-Europa. I 2003 ble det valgt inn 206 representanter med utenlandsfødte foreldre i norske kommunestyrer av totalt 11 138 representanter. 92 av de 206 hadde ikke-vestlig bakgrunn (Aalandslid og Tronstad 2005). Ved valget i 2007 økte antallet med ikke-vestlig bakgrunn til 140 (Aalandslid 2008, side 27) og i 2011 ble det valgt inn 180 representanter med bakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenfor EU/EØS.7 Det vil si nær 2 prosent av representantene, noe som er en betydelig mindre andel enn i befolkningen.8 Det vil si at det her er snakk om en underrepresentert gruppe i kommunestyrene.

Representanter med ikke-vestlig bakgrunn har imidlertid særlig vært valgt inn i kommuner som også har en høy andel med slik bakgrunn i befolkningen (Aalandslid 2008), noe som innebærer at medborgere med ikke-vestlig bakgrunn ofte er bosatt i kommuner med representanter med slik bakgrunn i kommunestyret.

Kvinner med ikke-vestlig bakgrunn er relativt sett tilstede i større grad enn kvinner med majoritetsbakgrunn. I 2007 var det en kvinneandel på 46 prosent blant representantene som hadde ikke-vestlig bakgrunn, mot en kvinneandel på 37,4 prosent blant kommunestyrerepresentanter generelt (Aalandslid 2008, side 27).

Når det gjelder sosial bakgrunn har over 40 prosent av landets kommunestyrerepresentanter mer enn 500.000 kroner i bruttoinntekt, og nesten halvparten har høyere utdanning. Kvinnelige representanter har gjennomgående høyere utdanning enn mannlige.9 Blant stortingsrepresentanter var det ved årtusenskiftet 75 prosent som hadde høyere utdanning, mens det i befolkningen på samme tidspunkt (2004) var 24 prosent med høyere utdanning (Narud og Valen 2007, side 92-93). Andelen med høy inntekt og høy utdanning blant folkevalgte representanter er med andre ord høyere enn i befolkningen. Likevel er politikken det maktfeltet som, sammenlignet med andre maktfelt i samfunnet, er mest åpent for sosial mobilitet (Hjellbrekke og Korsnes [2006] 2011, side 157). Sosiale nettverk framstår som særlig viktige som kilde til posisjoner i politikken (side 157).

Aldersfordelingen i folkevalgte forsamlinger er skjev. I Stortinget er de yngste og de eldste velgerne underrepresentert, mens gruppen middelaldrende er overrepresentert (Narud og Valen 2007, side 94). Slik er det også i kommunestyrene, der de best representerte aldersgruppene er 40-49 år og 50-59 år. Mens menn i aldersgruppen 40-59 år er den aller best representerte, er kvinner over 60 år dårligst representert – med kun 4,3 prosent av representantene. Unge mennesker under 30 år er dårlig representert, blant de yngste (18-29) kommer kvinner og menn nøyaktig like dårlig ut (4,6 prosent).10

Oppsummert viser tallene vedvarende underrepresentasjon av kvinner, etniske minoriteter, de med kort utdanning og lav inntekt, ungdom og eldre i folkevalgte forsamlinger.

6.2.2 Politiske topposisjoner

I regjeringssystemet har andelen kvinner blant statsrådene vært over 40 prosent i alle år etter «kvinneregjeringen» ble utnevnt i 1986. I den sittende regjeringen er det 50/50 fordeling av statsrådposisjonene.11 En kartlegging av kjønnsfordelingen blant statssekretærer og rådgivere foretatt i januar 2012 viser en 50/50 fordeling også her; 32 kvinner og 33 menn.12

I lokalpolitikken er det imidlertid langt fra kjønnsbalanse i topposisjonene. Etter valget i 2011 er det 96 kvinnelige ordførere av totalt 429. I forrige valgperiode (2007-2011) var situasjonen omtrent den samme.13 Det er tilsvarende mannsdominans blant fylkesordførerne. Her er det etter valget i 2011 fire kvinnelige fylkesordførere av totalt 18.14

Blant partienes gruppeledere i kommunestyrene er kjønnsbalansen bare litt bedre. I perioden 2007-2011 var 69 prosent menn og 31 prosent kvinner (van der Ros mfl. 2010, side 233).

I Stortinget er imidlertid kvinner i overvekt blant gruppelederne. Per januar 2012 har fire av sju partier kvinnelig gruppeleder (Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre). Når det gjelder øvrige lederposisjoner i Stortinget er mannsdominansen stor. I presidentskapet, som planlegger og tilrettelegger Stortingets arbeid, er det kun en kvinne av totalt seks.15 Bare en kvinne har innehatt posisjonen som stortingspresident; Kirsti Kolle Grøndahl (1993/94 til 2000/01).16

En forholdsvis stor del av arbeidet i folkevalgte forsamlinger foregår i tematisk organiserte utvalg eller komiteer. Komiteer i parlamenter er viktige fordi det er der sakene behandles før de kommer til behandling i et samlet Storting. Det er i komiteene mye av forhandlingene og diskusjonene partiene imellom foregår (Wägnerud 1998, side 49). I perioden 2009-2013 har Stortinget 12 komiteer, kun tre av disse har kvinnelig leder (Familie- og kulturkomiteen, Kirke- utdannings- og forskningskomiteen og Utenrikskomiteen). I forrige stortingsperiode ble fire av 13 komiteer ledet av kvinner.

Oppsummert er altså bildet av den norske politiske toppledelsen solid mannsdominans. Det finnes to unntak: Regjeringen og gruppelederne i Stortinget. Om disse unntakene er å si at Regjeringen i praksis har vært kjønnskvotert etter 1986. Hvem som er gruppeledere i Stortinget, er på sin side preget av hvem som innehar ledelsen i de politiske partiene. Her har det etter 1986 vært kvinnelige ledere i samtlige partier. I øvrige topposisjoner er det en tydelig tendens til at mannlige kandidater ansees som de best egnede. I snitt velges en kvinne i to av ti tilfeller.

Enkelte medier har gjort kartlegginger som viser at det er få kvinner og få med etnisk minoritetsbakgrunn i ledelsen i ungdomspartiene.17 Hvorvidt det her er snakk om tilfeldigheter knyttet til tidspunktene for disse kartleggingene eller om vedvarende tendenser, kan bare mer systematiske undersøkelser over tid ta rede på.

I forbindelse med Makt- og demokratiutredningen ble det gjennomført en eliteundersøkelse der 1725 norske ledere ble kartlagt og intervjuet (Gulbrandsen mfl. 2002, side 20). Institutt for samfunnsforskning har gjort en oppdatering av eliteutvalget i 2011 (Teigen 2012) (se også kapittel 8). Eliten på feltet politikk er definert til: Stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, statssekretærer, leder/nestleder/generalsekretær i stortingspartiene, ordfører i landets mest folkerike kommuner, til sammen 253 posisjoner.18 I 2001 var det 39 prosent kvinner i denne eliten. Det var høyeste kvinneandel av samtlige samfunnsområder som ble undersøkt.19 I snitt var kvinneandelen i den norske makteliten (2001) 17 prosent (Gulbrandsen mfl. 2002, side 48). I 2011 var kvinneandelen i den norske makteliten økt til 25 prosent. Innenfor politikk har imidlertid forandringen vært liten. Her har kvinneandelen kun økt svakt, fra 39 til 41 prosent (Teigen 2012).

Etniske minoriteter er nær fraværende i ledende posisjoner. I hele eliteutvalget i 2001 (1725 ledere) var det kun to (2) med minoritetsbakgrunn (Skjeie og Teigen 2003). Situasjonen er om lag den samme i 2011, også i politikken. Det er imidlertid enkeltstående unntak i nasjonal politikk, både i regjeringsapparatet og i Stortingets presidentskap. De aller fleste som har inntatt politiske topposisjoner og som har hatt etnisk minoritetsbakgrunn, har vært kvinner.

Representanter med etnisk minoritetsbakgrunn som er valgt til kommunestyrerepresentanter avanserer ikke i særlig grad til topposisjoner lokalt. Ingen er blitt ordførere og ytterst få er blitt formannskapsmedlemmer (Bergh og Bjørklund 2009, side 86).

6.2.3 Arbeidsdeling

Hvem som innehar lederposisjoner er et spørsmål om vertikal arbeidsdeling. Hva med den horisontale arbeidsdelingen: Hvem jobber med hvilke tema og saker? Svært kjønnsmessig skjeve fordelinger indikerer at enkelte politiske tema enten foretrekkes av eller forbeholdes menn, mens andre fortrekkes av eller forbeholdes kvinner. Når kjønnsmønster (jf. Wägnerud 1998) i horisontal arbeidsdeling diskuteres er forventningen gjerne at kvinner og menn har ulike erfaringer og interesser, og derfor prioriterer ulike arbeidsområder. En slik komplementær tankegang kobles gjerne til et hierarki, der arbeidsområder dominert av menn forstås overordnet arbeidsområder dominert av kvinner (Wägnerud 1998, side 44-47). Men kjønnsbasert arbeidsdeling behøver ikke være koblet til hierarki. Det er for eksempel pekt på at områder som sosial- og miljøpolitikk, som gjerne har hatt kvinnedominans, ikke rangeres lavt i viktighet av statsråder og stortingsrepresentanter (Skjeie 1992, side 130-133).

Det har vært undersøkt hvordan kvinnelige og mannlige representanter fordeler seg på komiteene i Stortinget både på 1980-tallet og på 2000-tallet. Dermed er det mulig å si noe om hvorvidt den kjønnede arbeidsdelingen er endret gjennom tre tiår, og om det stadig finnes enkelte saksområder som er forbeholdt kvinner, mens andre er forbeholdt menn.

En undersøkelse av den kjønnsdelte arbeidsfordelingen i Stortinget for perioden 1985-89, viste at menn var overrepresentert i komiteene: Finans, Transport, Utenriks og Landbruk. Kvinner var overrepresentert i komiteene: Sosiale saker, Kirke og utdanning, samt Forbruk og administrasjon som den gang hadde ansvar for likestillingssaker. I de øvrige komiteene var det større eller mindre grad av kjønnsbalanse (Skjeie 1992, side131).

To tiår seinere, i perioden 2005-09, var det fortsatt klar mannsdominans i komiteene Finans, Transport, samt Næring og Forsvar. Landsbrukspolitikken var overført fra en egen Landbrukskomité til Næringskomiteen. Utenrikskomiteen var ikke lenger mannsdominert, den oppviste tvert imot kjønnsbalanse 50/50 i perioden 2005-09. Mannsdominansen var til gjengjeld solid i en komité som ble opprettet på 1990-tallet: Kontroll- og konstitusjonskomiteen. Denne komiteen driver kontroll med at regjering og forvaltning gjennomfører de vedtak som fattes i Stortinget, den behandler forslag om endringer i Grunnloven, valglovgivning og bevilgninger til Stortinget og Det Kongelige Hus.

I stortingsperioden 2009-2013 er enkelte komiteer, som Næring, blitt mindre mannsdominert, mens Finans og Kontroll/konstitusjon vedblir å ha solid flertall menn (se figur 6.3).

Kilde: www.stortinget.no, august 2012. Utarbeidet av Likestillingsutvalget.

Ingen komiteer var i periodene 2005-09 og 2009-2013 klart kvinnedominerte, med over 70 prosent kvinner.

I løpet av de siste tre tiårene er altså utenrikspolitikken, nærings- og transportpolitikken blitt mindre mannsdominert, mens familie- og kulturpolitikken og sosialpolitikken er blitt mindre kvinnedominert. Mannsdominansen er vedvarende over tid på to felt; innenfor finans og innenfor kontroll og konstitusjon.

6.2.4 Motivasjon for politisk arbeid

Når underrepresentasjon i folkevalgte forsamlinger diskuteres, skjer dette ut fra ulike tilnærminger.

Underrepresentasjon kan forstås som uttrykk for skjevdelt interesse og motivasjon for politisk arbeid – noe som igjen kan ha sammenheng med forskjeller i ressurser, det være seg utdanning, økonomi eller nettverk. En eventuell skjevhet i interesse, motivasjon og ressurser kan da i neste omgang medføre at tilbudet av det være seg kvinnelige kandidater, unge kandidater, eller kandidater med etnisk minoritetsbakgrunn er mindre enn tilbudet av mannlige, middelaldrende kandidater med majoritetsbakgrunn.

Willy Martinussen (2003) sammenligner politisk engasjement/aktivitet og politiske ressurser ved utgangen av 1960-tallet og inngangen til 2000-tallet. Det er verdt å merke seg at kjønnsforskjellene i politisk aktivitet i stor grad er blitt borte siden 1960-årene. Martinussen finner imidlertid at sjansen for å være en politisk aktiv samfunnsborger øker med ressursene økende utdanning og tilknytning til de sosiale nettverkene som organisasjonssamfunnet skaper – og at det er en slik sammenheng både fordi dette er ressurser i seg selv, og fordi de bidrar til politisk interesse og selvtillit. Slik var det ved utgangen av 1960-tallet og slik var det ved inngangen til 2000-tallet (Martinussen 2003, side 246).

Når det gjelder egenoppgitte motiver for politisk aktivitet, spurte man i Lokaldemokratiundersøkelsen i 2007 de som oppga at de er aktive i politikk, om grunner for aktivitet. Tilsvarende ble de passive spurt om grunner for passivitet (Saglie 2009). Blant gode grunner for å være aktiv er engasjement i politiske saker viktigst, dernest misnøye med den politikken som blir ført (Saglie 2009, side 215). Betydningen av rekrutteringsnettverk, det vil si bekjente/kontakter som gjør at man blir spurt, oppgis som viktig av under halvparten av de spurte. Nederst på lista over gode grunner for aktivitet er behov for å knytte kontakter/nettverk og å lære seg hvordan systemet fungerer (Saglie 2009, side 215-216).

Frode Berglund (2005) finner lignende saksorienterte motiver blant de som har latt seg nominere på en valgliste. «Generelt engasjement» og «utvikle et bedre samfunn» er de to motivene som scorer høyest. Disse oppgis av 7 av 10 kandidater (Berglund 2005, side 52).

I Lokaldemokratiundersøkelsen framstår aktive kvinners deltakelse som mer saksorientert enn aktive menns, i den forstand at kvinner nevner saker og misnøye med politikk oftere enn menn. Menn legger på sin side mer vekt på kontakter og læring. Politisk aktive med lite utdanning nevner læring som motiv hyppigere enn andre grupper (Saglie 2009, side 217).

Når de politisk passive spørres om grunner til passivitet, er det vanskeligere å spore en klar tendens, påpeker Saglie (2009). Fire motiver scorer omtrent like høyt: at man ikke brenner for en sak, dårlig tid, manglende kunnskap om kommunepolitikk og at man uansett ville ha liten innflytelse på det som skjer i kommunen. Dernest en femte grunn: «ingen har spurt meg» (Saglie 2009, side 221).

Mens grunner for å delta ikke varierer særlig med alder, er det klare sammenhenger mellom alder og grunner for passivitet. Over halvparten av de yngste (de under 30) oppgir kunnskapsmangel som den fremste årsaken. De yngste legger også større vekt på at de ikke brenner for bestemte saker og at de ikke er spurt (Saglie 2009, side 223). Hva så med kjønn? Man kunne forvente, gitt diskusjoner om tidsklemme som ofte fokuserer på kvinners hverdag, at kvinner i større grad enn menn oppga mangel på tid som grunn til passivitet. Det som imidlertid skiller mellom kjønnene er igjen; mangel på kunnskap, i tillegg – sykdom/alder (Saglie 2009, side 223-224).

Mens gruppen lavt utdannede ser lite kunnskap som et insitament til deltakelse, er tendensen blant kvinner og ungdom at de mener de behøver kunnskap før de melder seg til tjeneste.

Oppsummert kan mangel på kunnskap som årsak til passivitet, være verdt å merke seg for de som driver rekrutteringsarbeid, kanskje særlig fordi den faktiske lysten til å delta, når spørsmålet stilles slik, ikke tenderer til å oppvise kjønnede forskjeller. Jacob Aars og Dag Arne Christensen (2011) har undersøkt om det er forskjeller i politisk motivasjon blant menn og kvinner i 22 kommuner. Blant potensielle deltakere, definert som de som sier de kunne tenke seg å delta, er det bare en ganske ubetydelig forskjell mellom kvinner og menn. Den uutnyttede deltakelsesreserven er med andre ord omtrent like stor blant kvinner som blant menn (Aars og Christensen 2011, side 242). Aars og Christensen konkluderer med at politiske partier muligens synes de har nådd et metningspunkt for kvinneandel til kommunestyrene uten å ha utnyttet det potensialet for rekruttering av kvinner til lokalpolitikken som faktisk finnes (Aars og Christensen 2011, side 250).

Partienes rekrutteringsbase er først og fremst deres medlemmer. Noen flere menn enn kvinner oppgir at de er partimedlemmer, men forskjellen er ikke stor: 9 prosent av mennene og 7 prosent av kvinnene.20 Blant de i befolkningen som har innvandrerbakgrunn er det, når det gjelder selvoppgitt partimedlemskap, store forskjeller avhengig av landbakgrunn. Mens 7 prosent av de som har bakgrunn fra Somalia oppgir at de er partimedlemmer, er prosentandelen noe nær null blant de som har bakgrunn fra Vietnam (Henriksen 2010).

Når det gjelder alder er de yngste i minst grad med i politiske partier, men heller ikke de veldig mye mindre enn gjennomsnittet. 6 prosent av unge menn i alderen 16-24 år oppgir partimedlemskap og 7 prosent av unge kvinner (Ødegård og Bergh 2011, side 33). Unge kvinner oppgir altså partimedlemskap i like stor grad som gjennomsnittet av norske kvinner.

Jon Rogstad (2007) har spurt om politisk interesse blant et utvalg med norsk, pakistansk, bosnisk og tyrkisk bakgrunn i Oslo. Han finner at mens sju av ti i norsk majoritetsbefolkning oppgir at de er ganske/mye interessert i lokalpolitikk, gjelder dette kun to eller tre av ti blant de med annen landbakgrunn. Forskjellene jevner seg noe ut når det spørres om internasjonal politikk, og til dels om nasjonal politikk. De spurte med pakistansk bakgrunn skiller seg ut ved gjennomgående lav interesse (Rogstad 2007, side 93). Rogstad påpeker at det er et gap mellom lav oppgitt interesse for politikk blant de spurte med pakistansk bakgrunn, og nærværet av politiske representanter og valgdeltakelse blant de som har pakistansk bakgrunn i Oslo (begge deler nokså høy). Han konkluderer, med utgangspunkt i et kvalitativt intervjumateriale, med at dette har sammenheng med etnisk mobilisering. En mobilisering som foregår med utgangspunkt i familieære og religiøse nettverk – og der et viktig mål, en viktig motivasjon, kan være å få valgt inn bestemte representanter med pakistansk bakgrunn (Rogstad 2007, side 140-148).

Oppsummert kan det fastslås at det ikke er store kjønnsforskjeller i motivasjon for politisk arbeide og at motivasjon kan påvirkes. Det er noen mindre forskjeller knyttet til kjønn, alder og etnisk bakgrunn i tendens til å være partimedlem, men det burde uansett være mange mulige kandidater å ta av når partiene rekrutterer til valglister og til lederposisjoner.

6.2.5 Arbeidsforhold

Motivasjon kan altså skapes, og tilsvarende; den som på ett tidspunkt var motivert, meldte seg som kandidat i et parti, oppnådde en plass på en valgliste og ble valgt inn – kan miste motivasjonen underveis. Dette kan påvirkes av forhold i selve kommunestyrearbeidet, av forhold i partiene og av skjæringspunktene mellom politisk liv, arbeidsliv og familieliv.

Om lag halvparten av de norske lokalpolitikerne skiftes ut ved hvert valg, noe som er høyt i nordisk sammenheng (Ødegård og Bergh 2011, side 28). Frafallet er størst i aldersgruppen 18-25 år, hvor 62 prosent ikke tok gjenvalg etter valgperioden 1999-2003 (Ødegård og Bergh 2011, side 28).

Det er også kjønnsforskjell når det gjelder gjenvalg. Mens mellom 40 og 50 prosent av mennene gjenvelges, er det kun rett i overkant av 30 prosent av kvinnene som gjør det (Ringkjøb og Aars 2008, side 23).21 Den viktigste årsaken er ikke at kvinner vrakes, men at de i større grad enn menn takker nei til en ny periode i kommunestyret (Ringkjøb og Aars 2008, side 23). Kvinner er også i mindre grad enn menn tilbøyelige til å selv be om å få en plass på en valgliste (side 24-25).22 Det er, argumenterer Hans-Erik Ringkjøb og Jacob Aars (2008) «noko med det å vere representant som er meir attraktivt for menn enn for kvinner» (Ringkjøb og Aars 2008, side 23).

Frode Berglund (2005) spør eksplisitt etter grunner for å trekke seg, og finner at frafall stort sett er utløst av faktorer på tvers av kjønn (Berglund 2005, side 86). Det er knyttet til motivasjon for å la seg nominere i første omgang, erfaringer fra vervet og forhold til parti og velgere (Berglund 2005, side 82). «Tok for mye tid» troner øverst som årsak, både blant kvinner og menn (Berglund 2005, side 74).23

Hvilke motivasjon representantene går inn i arbeidet med, kan ha betydning for hvor lenge de blir værende. Slik Ringkjøb og Aars (2008) viser, er kvinner i utgangspunktet mer motvillige kandidater enn det menn er. Berglund (2005) finner på sin side en tendens til at unge menn, i større grad enn unge kvinner og andre menn, selv ber om å bli satt opp (15,5 prosent av unge menn mot 5,3 prosent av unge kvinner og 4,3 prosent andre menn), videre at kvinner gjennomgående har kortere fartstid i partipolitisk arbeid når de nomineres. De melder seg oftere inn i forbindelse med nominasjonen (Berglund 2005, side 49).

Det er, både i regi av statlige myndigheter v/Kommunal og regionaldepartementet og i regi av Kommunenes Sentralorganisasjon (KS), ved flere anledninger tatt initiativ for å oppnå en jevnere fordeling av kvinner og menn i kommunestyrene, også i ledende verv. Det siste prosjektet er Kommunal- og regionaldepartementets Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken (2007-2011).24 På bakgrunn av søknader ble det valgt ut 22 kommuner, som blant annet skulle undersøke og utvikle arbeidsvilkårene for de folkevalgte. Satsningen hadde en økonomisk ramme på 20 millioner kroner.

En oppsummering av erfaringer for prosjektet Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken (Aars og Christensen 2012) viser at prosjektkommunene skiller seg ut med en mer positiv utvikling når det gjelder kvinneandel i ledende posisjoner (formannskap og særlig blant ordførere). Når det gjelder sammensetningen av kommunestyrene generelt er det små forskjeller på prosjektkommunene og kommuner som ikke deltok i prosjektet (Aars og Christensen 2012, side 44-45). Kommunene har gjennomført ulike typer tiltak, samtlige har gjennomført ett eller flere opplæringstiltak. Det synes som man gjennom dette arbeidet har: «(…) lyktes i å bevisstgjøre en del kvinnelige politikere om sine politiske ambisjoner samtidig som det har gitt dem selvtillit og trygghet til å påta seg verv som de ellers ville ha reservert seg mot» (Aars og Christensen 2012, side 45-46).

Prosjekt Utstillingsvindu kan altså dokumentere en viss effekt, særlig når det gjelder økende andel kvinner i topp-posisjoner. Spørsmålet er om den kunnskapen og de erfaringene som er vunnet i de 22 kommunene også tilflyter de øvrige kommunene.

6.2.6 Utvelgelsesprosesser og -kriterier

Frode Berglund (2005) slår fast at «hovedproblemet når det gjelder likestilling» i kommunestyrene, kan «føres tilbake til partiene» (Berglund 2005, side 87). Det handler kort og godt om en forskjellsbehandling av kvinner og menn når valglister settes opp, ved at det er flest menn på de øverste plassene (Berglund 2005, side 87). Ved valget i 2003 var 38,8 prosent av kandidatene med stemmetillegg (det vil si de kandidatene partiene prioriterer å få valgt inn) kvinner, mens det kun var 23,3 prosent kvinner blant førstekandidatene (Ringkjøb og Aars 2008, side 19).

I Norge er nominasjonsprosesser lokalt forankret, og fram til 2002 var regler for nominasjon del av valgloven. Dette gjør at partienes prosesser har vært nokså like (Heidar og Saglie 2002, side 70).25 Ved stortingsvalg og fylkestingsvalg vedtas valglistene regionalt i partienes fylkesorganisasjon, og før kommunevalg vedtas valglistene i partienes organisasjonsledd i kommunene. Det er lokalorganisasjonen i partiene som har «kontroll over rekrutteringen» (Narud 2008b, side 17). Samtidig betegnes partienes nominasjonsprosesser gjerne som lukket, fordi det «bare er en håndfull medlemmer som deltar i prosessen» (Narud 2008b, side 18).26 Prosessen gjennomføres gjerne ved at partiene lokalt, regionalt ved fylkes- og stortingsvalg, nedsetter nominasjonskomiteer. Komiteene undersøker hvem som tar gjenvalg og innhenter navn på nye kandidater. De legger frem forslag til valgliste, som etter en prosess i partiene vedtas av et nominasjonsmøte. Dette møtet kan være sammensatt av valgte representanter fra partiene eller åpent for alle medlemmer (se for eksempel Narud 2008b).

Ringkjøb og Aars (2010) har undersøkt sammensetningen av nominasjonskomiteer i partiene i de 22 kommunene som var med i prosjektet Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken. De fant at nominasjonskomiteene var svært skjevt sammensatt. Nær 70 prosent av medlemmene i komiteene var menn. Personer over 50 år dominerte. Kun 10 prosent av medlemmene i komiteene var under 40 år (Ringkjøb og Aars 2010, side 11). Det var med andre ord middelaldrende og eldre menn som dominerte nominasjonsarbeidet i disse kommunene.

Det er de siste ti årene gjort endringer i enkelte partier, som gjør at flere involveres i nominasjonsprosessen. Partienes lover og vedtekter åpner for flere partiers vedkommende for rådgivende uravstemminger blant medlemmene underveis i nominasjonsprosessene. I SV er det i tillegg vedtektsfestet at valglister, også ved stortingsvalg, kan vedtas på møter der alle medlemmene i fylket har stemmerett. Når det åpnes for økt deltakelse fra medlemmer, kan det gi muligheter til innflytelse for individer og grupper som i utgangspunktet ikke er av de mest etablerte i partiene.

I nominasjonsprosessene vurderes kandidater til valglisten. I forskning på politiske rekrutterings- og seleksjonsprosesser skilles det gjerne mellom to hovedtyper av utvelgelseskriterier: Det handler på den ene siden om kandidatenes sosiale tilhørighet, om deres bakgrunn. Mens det på den andre siden handler om kandidatenes personlige kompetanse og egenskaper (se for eksempel Valen 1988, Skare 1994, Skjeie 1995, Ringkjøb og Aars 2010). Egenskaper og kompetanse er særlig viktig når det vurderes hvilke kandidater som skal få de øverste plassene på valglisten (Valen 1988, side 221; Christensen mfl. 2008, side 98).

Mens bakgrunnskrav er knyttet til valglistens sosiale representativitet som kjønn, alder, yrkesgrupper, geografi og i noen grad etnisk bakgrunn (Ringkjøb og Aars 2010, side 14), viser forskning til litt ulike kriterier når det gjelder egenskaper- og kompetanse. Politisk og faglig kompetanse vektlegges, men også moralske kvaliteter (Valen 1988, side 220). Ærlighet og pålitelighet vektlegges (Ringkjøb og Aars, 2010, side 15), og erfaring – særlig når det er snakk om topp-verv (Skjeie 1995, side 200). Men krav til engasjement og dedikasjon for oppgaven som representant kan også stå sentralt (Bråten 2011, side 116). Politisk lojalitet var et viktigere krav før enn det er nå, mens karisma og evne til å håndtere media er blitt viktigere (Valen 1988, side 220; Valen mfl. 2002, side 185).

Kvaliteter som ærlighet, engasjement, lojalitet og dedikasjon er vanskelig å måle. Hvem som vurderes kompetent kan derfor ha sammenheng med hvem som vurderer, kompetansekriterier kan være preget av standardene til de som dominerer i en organisasjon (se for eksempel Kanter [1977] 1993). De kan derfor virke som en barriere for grupper som ikke er blant de dominerende i organisasjonen – det være seg kvinner eller etniske minoriteter (se for eksempel Bråten 2011, Hovden 2011). Toril Aalberg og Anders Todal Jenssen (2007) eksperimenterte som ledd i et forskningsprosjekt med å la en mann og en kvinne framføre den samme politiske talen for et blandet publikum. Mannen ble, av den mannlige delen av publikum, vurdert som mer kunnskapsrik, troverdig og overbevisende enn kvinnen ble. Den kvinnelige delen av publikum vurderte imidlertid den mannlige og kvinnelige taleren likt (Aalberg og Jenssen 2007).

Oppsummert: Der det å inneha sosiale kjennetegn som kvinne, ungdom og etnisk minoritet kan være en fordel fordi det av utvelgere vurderes som nødvendig å sikre representativitet på valglisten kan slike bakgrunnskjennetegn være en ulempe når kandidaters kompetanse og egenskaper vurderes. Disse kandidatene skiller seg i utgangspunktet fra de som definerer standardene. Derfor gjenkjennes ikke disse så lett som kunnskapsrike, overbevisende, engasjerte eller ærlige.

Utvalget legger til grunn at vurderinger av kandidaters egnethet ikke foretas uavhengig av sosiale bakgrunnskjennetegn, og at både utvelgeres og kandidaters sosiale bakgrunnskjennetegn kan ha betydning.

Kvotering kan benyttes ved nominasjoner og valg – enten som krav til sammensetning av valglister eller som krav til sammensetning av folkevalgte forsamlinger. Om lag 50 land har introdusert kjønnskvotering ved valg som del av sitt nasjonale lovverk, mens ytterligere om lag 50 land har kvotering som en frivillig ordning i minst ett politisk parti (Dahlerup 2011, side 63). Norge tilhører sistnevnte kategori. Kjønnskvotering finnes verken i form av krav til valglister eller krav til folkevalgte forsamlinger. Fem av sju partier representert på Stortinget har imidlertid krav om kjønnskvotering som del av sine partiinterne lover/vedtekter. Dette gjelder Venstre (1974), Sosialistisk Venstreparti (1975), Arbeiderpartiet (1983), Senterpartiet (1989) og Kristelig Folkeparti (1993) (Skjeie og Teigen 2003, side 173). Sosialistisk Venstreparti har også vedtektsfestet former for etnisk kvotering (Bråten 2010, side 115).

Selv om det ikke finnes representasjonsregler hva gjelder kjønn ved sammensetning av valglister og folkevalgte forsamlinger, finnes slike ved sammensetning av offentlige råd og utvalg. Dette er nedfelt både i Likestillingsloven og i Kommuneloven (se boks 6.1).

Sametinget har, som eneste folkevalgte forsamling i norsk kontekst, åpnet for at det kan stilles krav til kjønnsrepresentasjon for å få godkjent valglister. Dette ble foranlediget av at kvinneandelen i Sametinget gikk kraftig ned. Da det første Sametinget ble valgt i 1989, var kvinneandelen 33 prosent – det vil si omtrent på linje med kvinneandelen i kommunestyrene på det tidspunktet. Gjennom de tre neste valgene til Sametinget sank imidlertid kvinneandelen drastisk, til 18 prosent (Pettersen 2011, side 127-28). Denne skjeve kjønnsrepresentasjonen utløste stor oppmerksomhet, diskusjoner og utredninger.

Før sametingsvalget i 2005 ble det bestemt at valglister som stiller til sametingsvalg må ha minst 40 prosent av hvert kjønn (Josefsen og Aardal 2011, side 40). Det er Sametinget selv som året før valg tar stilling til om slike representasjonsregler skal gjøres gjeldende for valglister ved kommende valg. Denne framgangsmåten er angitt i «Forskrift om valg til Sametinget», jf. § 28, punkt C:

«Sametinget kan bestemme at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent blant de foreslåtte kandidatene på hver liste. Slikt vedtak må være truffet senest 15. desember året før valgåret.»

Det var antakelig ikke denne bestemmelsen alene som ga kjønnsbalanse ved sametingsvalget i 2005 (22 kvinner, 21 menn). Resultatet tilskrives av Josefsen og Aardal (2011) «en kvinnemobilisering» (side 53), skapt av den forutgående debatten om lav kvinnerepresentasjon. Tilsvarende mobilisering fant imidlertid ikke sted ved valget i 2009 (Josefsen og Aardal 2011, side 53). Likevel var kjønnsbalansen altså så godt som uforandret (19 kvinner, 20 menn).

Hvorvidt det å ta i bruk regler for kjønnsrepresentasjon for å sikre bredere representasjon horisontalt også fører til flere kvinner i topposisjoner, er i liten grad systematisk undersøkt. Ringkjøb og Aars (2008) påviser imidlertid at det i kommunestyrer med stabilt høy kvinnerepresentasjon over tid (gjennomsnitt 45 prosent kvinner), er større sjanse for at det også er en kvinne i ordførervervet, enn i kommunestyrer med stabilt lav kvinnerepresentasjon (gjennomsnitt 25 prosent kvinner) (Ringkjøb og Aars 2008, side 14-15). Foreløpig har ikke samme effekt vist seg i ledelsen for allmennaksjeselskaper. Her er det til tross for kvoteringsbestemmelser som sikrer bredde, bare to prosent av de administrerende direktørene som er kvinner og 10 prosent av konsernledelsen (Heidenreich 2009 gjengitt i Teigen 2011, side 94). Men så har også denne regelen virket et kort tidsrom.

Det har i norsk sammenheng i liten grad vært diskutert lovfesting av kjønnskvotering. I 1976 fremmet SV et forslag i Stortinget om grunnlovsendring, om å etablere et prinsipp om lik representasjon av kvinner og menn i Stortinget. Forslaget ble nedstemt av de øvrige partiene i 1980 (Skjeie og Teigen 2003, side 172; Guldvik 2005, side 78-80). Lignende forslag er ikke fremmet på nytt. Dette til tross for at det altså siden den gangen både er lovfestet regler for sammensetning av offentlige råd og utvalg og for sammensetning av styrer i deler av norsk næringsliv.

6.2.7 Valgbarhet og personvalg

Norsk lov begrenser hvem som kan stille til valg og åpner for at velgere ved lokale valg kan ha betydelig innflytelse på hvem av kandidatene på partienes valglister som faktisk velges inn i kommunestyret.

Det er begrensninger knyttet til stemmerett og valgbarhet både når det gjelder statsborgerskap og alder.

Ikke-norske statsborgere bosatt i Norge har verken stemmerett eller er valgbare til Stortinget, men siden 1983 har det vært mulig å stemme ved lokalvalg og bli valgt til kommunestyrer og fylkesting også for de som ikke er norske statsborgere. Det er ved lokale valg tilstrekkelig med tre års sammenhengende bosetting i landet. Regelen ble innført som ledd i tilsvarende endringer i andre nordiske land (Bjørklund 1999, side 154-158).

Ungdom gis stemmerett ved 18 år. Slik har det vært siden 1978 (Ødegård 2011, side 7). Det ble ved valget i 2011 gjennomført forsøk med nedsatt stemmerettsalder til 16 år i 20 kommuner pluss i Longyearbyen lokalstyre. Her stemte 57,3 prosent av 16 og 17-åringene. Dette er bare noe lavere enn valgdeltakelsen generelt (63,6 prosent).27 Ungdomsmaktutredningen (NOU 2011: 20) vurderte stemmerett og valgbarhet for 16-åringer. Utvalget var delt i spørsmålet om en eventuell senking av stemmerettsalder og valgbarhet.

Valgloven etablerer rammebetingelser for hvem som velges som folkevalgte representanter. Ved valg til Stortinget og til fylkestingene er det partienes rangering av kandidatene på valglisten som i praksis blir stående. Ved valg til kommunestyrer har velgerne imidlertid potensielt betydelig innflytelse også på valg av representanter. Partiene har, når de nominerer kandidater på en lokal valgliste, anledning til å prioritere et visst antall kandidater ved å gi disse stemmetillegg. Valgloven begrenser imidlertid hvor mange kandidater partiene har lov til å gi slik stemmetillegg. Antallet varierer etter hvor mange kommunestyrekandidater som skal velges i den aktuelle kommunen (Bergh mfl. 2009). Kandidater med stemmetillegg er i praksis garantert en plass i kommunestyret, gitt at partiet får valgt inn like mange eller flere kandidater enn de som er gitt stemmetillegg. Hvem av de øvrige kandidatene på valglisten som velges inn avgjøres potensielt av velgernes personstemmer.

Hvorvidt det å gi velgerne innflytelse på personvalget bidrar til å styrke eller svekke kandidater fra i utgangspunktet underrepresenterte grupper er omdiskutert. Kvinnelige kandidater får i dag, ved valg til kommunestyrene, noen flere personstemmer enn menn (Ringkjøb og Aars 2008, side 19). Og når det er valgt inn mange representanter med ikke-vestlig bakgrunn i en del kommuner der en høy andel i befolkningen også har slik bakgrunn, skyldes dette at disse kandidatene i akkurat disse kommunene tenderer til å få svært mange personlige stemmer (Aalandslid 2008, Bergh og Bjørklund 2009).

Personstemmer kan benyttes til mobiliseringer og kampanjer blant velgerne for å få valgt inn bestemte kandidater. Dette ble fra slutten av 1960-tallet og gjennom 1970-tallet brukt for å få valgt inn flere kvinner i kommunestyrene. Slike kampanjer hadde på den ene siden bred legitimitet; den første kampanjen for «Kvinner i kommunestyrene» i 1967 ble drevet fram av kvinneorganisasjoner med støtte fra de politiske partiene. Daværende statsminister Per Borten og forhenværende statsminister Einar Gerhardsen frontet kampanjen (Wiig 1984, side 225). På den andre siden er slike kampanjer i enkelte sammenhenger omtalt som «kvinnekupp», noe som blant annet skjedde da det i 1971 ble valgt inn et flertall kvinner i kommunestyrene i Asker, Oslo og Trondheim (Skard 1979). Tilsvarende er begrepet «kupp» benyttet i både Drammen og Oslo, knyttet til at en stor andel representanter med etnisk minoritetsbakgrunn er valgt inn i kommunestyrene ved hjelp av personstemmer.

Velgerne har ved lokale valg altså adgang til å gi kandidater på valglisten de benytter personstemmer. I tillegg kan de gi personstemmer til kandidater fra andre valglister (slengere). Frem til og med valget i 1999 var det også mulig å stryke navn fra stemmeseddelen. Adgangen til å stryke ble tatt vekk ved endringer i valgloven i 2002, med virkning fra valget i 2003 (Bergh mfl. 2009, side 8-9). Bergh mfl. (2009) har med utgangspunkt i valget i 1999 undersøkt effekten av strykninger med hensyn til sosial representasjon; nærmere bestemt kjønn, alder og innvandrerbakgrunn. De fant at kvinner fikk noen flere strykninger enn menn, og de yngste flere enn de eldste. Kandidater med innvandrerbakgrunn fikk flere strykninger enn andre. 12 prosent av kommunestyrekandidatene i 1999 ville vært byttet ut, hvis strykninger ikke var en del av valgoppgjøret den gangen. Kvinner, menn og ulike aldersgrupper ville imidlertid blitt representert på omtrent samme nivå. Kandidater med innvandrerbakgrunn var i en annen situasjon. De ville uten strykninger i 1999 kommet bedre ut enn de gjorde med strykninger. Bergh mfl. (2009) konkluderer med at kandidater med innvandrerbakgrunn «vil tape på en eventuell gjeninnføring av strykninger» (Bergh mfl. 2009, side 96).

Velgernes adgang til å påvirke kandidatutvelgelsen synes å både kunne være en fordel, og en ulempe, for kandidater fra i utgangspunktet underrepresenterte grupper. Adgangen har ved flere anledninger vært brukt for å mobilisere blant velgerne til fordel for kandidater som deler bakgrunnskjennetegn med underrepresenterte grupper.

6.2.8 Oppsummering og vurdering

Tallenes tale viser at verken kommunestyrer eller Stortinget er i kjønnsbalanse. Sametinget representerer i så måte et unntak. Det er i kommunestyrer og i Stortinget også sosiale skjevheter og skjevheter i aldersammensetning. Representanter med etnisk minoritetsbakgrunn finnes først og fremst i enkelte kommunestyrer.

Mannsdominansen er enda tydeligere i folkevalgte topposisjoner, unntak er regjeringen og blant gruppelederne på Stortinget. Det finnes svært få med etnisk minoritetsbakgrunn i politiske topposisjoner.

Utvalget vil understreke de politiske partienes rolle i rekruttering og utvelgelse av kandidater til valglister og den betydning de kriterier som legges til grunn – både hva gjelder bakgrunnskrav og kompetansekrav – har ved sammensetning av valglister. Kompetansekrav synes å ha større betydning for topp-posisjonene på en liste enn for den totale sammensetningen. I vurderinger av kandidaters kvalifikasjoner kan det være en slagside som gir en fordel til de som ligner de fra før av dominerende i topp-posisjoner. Kjønnsforskjeller i kandidaters motivasjon kan også ha effekt, samtidig som motivasjon er noe som kan skapes – og reduseres, både av etterspørsel etter kandidater og de arbeidsforhold som tilbys i folkevalgte forsamlinger. Utvalget vil understreke partienes ansvar for åpenhet og refleksjon i utvelgelsesprosesser.

Kvoteringsbestemmelser har effekt i partier som har innført dette. Kjønnsbalansen i partienes stortingsgrupper og blant de innvalgte i kommunestyrene er bedre i partier med representasjonsregler for kjønn enn i partier som ikke praktiserer dette.28 Selv om SVs bestemmelse om etnisk minoritetsrepresentasjon ikke vedrører valglistene direkte, er SV det partiet som har høyest andel med etnisk minoritetsbakgrunn blant sine kommunestyrerepresentanter (Aalandslid 2008).

De politiske partiene har et ansvar for representativiteten i folkevalgte forsamlinger, ved at de har hånd om rekruttering til valglister og om utvelgelse og rangering av kandidater. Offentlige myndigheter har et mer overordnet ansvar for at demokratiske fora inkluderer alle medborgere. Utvalget mener det er på tide å vurdere nye virkemidler som kan bidra til et mer likestilt folkestyre.

6.3 Medieoffentlighet

I Vær Varsom-plakaten, pressens egne etiske normer, slås det fast at pressen er «blant de viktigste institusjoner i demokratiske samfunn», og videre at den «ivaretar viktige oppgaver som informasjon, debatt og samfunnskritikk» (Bech-Karlsen 2006, side 78). Medienes demokratiske funksjon vektlegges også i norsk mediepolitikk, hensynet til demokrati og offentlighet er en av flere begrunnelser for offentlige inngripen i mediemarkedet (Syvertsen 2006, side 90).

Allern (2001) argumenterer for at journalistikken «ikke bare må betraktes som en samfunnsmessig institusjon, men som en selvstendig, politisk institusjon», som virker sammen med andre politiske institusjoner. Denne selvstendigheten er imidlertid et relativt nytt fenomen i store deler av mediemarkedet. Så sent som i 1965 var 73 prosent av det samlede avisopplaget partiorganer eller nært knyttet til politiske partier (Bech-Karlsen 2006, side 73). Innenfor kringkasting (radio og tv) fantes en allmennkringkaster med monopol. Gjennom 1970- og 80-tallet løsnet båndene mellom partier og presse samtidig som kringkastingsmonopolet falt. Det ble konkurranse i eteren, og antallet kanaler økte. Mediene og journalistikken ble profesjonalisert. De skulle ikke lenger tjene partiene, og definerte sitt eget samfunnsoppdrag.

De siste årenes utvikling på medieområdet har imidlertid ikke bare vært preget av profesjonalisering og en mer uavhengig, kritisk journalistikk. Det profesjonaliserte eierskapet i mediene har også medført krav om inntjening, utbytte og en kommersialisering som synes å fremme det personorienterte og intimiserende (Bech-Karlsen 2006, side 72), eller om man vil; en tendens til «sexifisering, sportifisering og ukebladisering» av nyhetsmediene (Eide og von der Lippe 2006, side 294). Tendensen til det personorienterte og intime, omtales i enkelte sammenhenger som «feminisering», noe som både kan tolkes som demokratisering/folkeliggjøring og som et skritt vekk fra å vektlegge strukturelle forhold i samfunnet (Eide og von der Lippe 2006, side 292).

Teknologiske endringer har også skapt nye rammer for medieoffentligheten. Digital medieteknologi, mediekonvergens og nye medieplattformer har etablert nye medievaner29 og debattarenaer. Deltakelse i nettdebatter er i utgangspunktet mulig for alle med tilgang til internett og et minimum av pc-kompetanse. Dette er en åpenhet som skulle kunne gi en både bredere og mer inkluderende offentlig debatt. Men det er også en åpenhet som ser ut til å begrense «nettets demokratiske merverdi». Det siktes da til at nettdebatter har noen trekk som bryter med det sentral demokratiteori setter som forutsetninger for en demokratisk samtale, som at borgere skal opptre autentisk, ansvarlig og sannferdig. Noe som er vanskelig å kombinere med mange nettforas praksiser med anonymitet, alias og falsk identitet (Skogerbø og Winsvold 2008, side 41-45).

Adgang til media er viktig for folks rett til å komme til orde, til å ytre seg. Samtidig utgjør mediedebatt en viktig arena for dialog, for konstruksjon av sosiale problemer og definisjon av politiske alternativer (Koopmans mfl. 2005, side 25). Gjennom diskusjon og debatt i medieoffentligheten spres informasjon, holdninger påvirkes og det etableres et grunnlag for politiske valg. Folkevalgte og andre politiske aktører er i et demokrati avhengig av å nå ut til folk med sine budskap, synspunkter og alternativer. Og veien ut går, selv i en tid med internett og sosiale medier, fortsatt i stor grad via massemediene (Thorbjørnsrud 2009, side 2). Medienes relative betydning som opinionsledere øker. Det er pekt på hvordan mediene, og da først og fremst fjernsynet, koloniserer viktige deler av den politiske offentligheten både gjennom å regissere samfunnsdebatten og marginalisere andre politiske arenaer (Aalberg og Jenssen 2007; Waldahl 2007).

I moderne valgkamper er tv, dernest aviser, de viktigste mediene. Samtidig er internett også en viktig informasjonskilde knyttet til valg, for en begrenset – men likevel betydelig – andel av befolkningen (Karlsen 2007, side 301-302).

Mediene har en flersidig demokratisk funksjon; de er en arena for ytringer og diskusjon, en arena for informasjon og en arena der oppfatninger dannes og det beredes grunn for beslutninger.

Hvorvidt det er lik rett til deltakelse i medieoffentligheten kan, som i folkevalgte forsamlinger, undersøkes ved å stille spørsmål om faktisk tilstedeværelse. Men et likestillingsperspektiv som nøyer seg med å telle kjønn, minoritetsbakgrunn eller alder i spalter og etermedier, går glipp av viktige dimensjoner, som hvilke kvinner og menn som kommer til orde, hva de får representere og om vilkårene enkelte deltar på, er annerledes enn for andre (jf. Eide og von der Lippe 2006, side 286).

Eide (2006) definerer marginalisering i mediene som et symptom på et demokratisk problem, ved at noen former for erfaring og enkelte stemmer trekkes fram og fokuseres, mens andre helt forstummer (Eide 2006, side 244-45). Men marginalisering kan også handle om at enkelte grupper av individer utsettes for reduksjonisme, essensialisering og stereotypifisering, eventuelt at enkeltrepresentanter fra marginaliserte grupper løftes fram som en type «positive avvikere». Et fellestrekk ved ulike marginaliseringsformer er, påpeker Eide, «nedtoning av individet, av menneskers mangfoldige identiteter og egenskaper» (Eide 2006, side 260).

I det følgende redegjøres det først for kartlegginger og undersøkelser som er foretatt av forskjell i tilstedeværelse i medieoffentligheten, deretter diskuteres vilkår for deltakelse, og avslutningsvis presenteres noen prosjekter aktører i mediene har lansert og gjennomført for å adressere slike utfordringer.

6.3.1 Marginalisering

Elisabeth Eide undersøkte første gang kvinnerepresentasjonen i norske dagsaviser i 1979. Tilsvarende undersøkelser ble gjentatt både i 1989 og i 1999 (Eide og von der Lippe 2006, side 279).30 Registreringen av oppslag er gjort med utgangspunkt i kategoriene mannlig, kvinnelig eller nøytralt oppslag. Dette ble definert ut fra følgende tre kriterier: A) Hvem saken handler om. B)Hvem som er sakens kilder. C) Hvem det er bilde av.31

Den vanligste avisartikkelen, over 60 prosent, var både i 1979, og tjue år seinere, i 1999, mannlig (Gjørven mfl. 2000, side 71), mens 9-14 prosent av oppslagene var kvinnelige.

Allern (2001) gjorde ved årtusenskiftet en innholdsanalyse av ti norske aviser32, der det også inngikk å vurdere «kjønnsbildet» (Allern 2001, side 186). Han fant at 81 prosent av personkildene var menn, men at andelen kvinnelige kilder var nesten dobbelt så stor i featureartikler som i nyhetsartikler (Allern 2001, side 191-192). Allern (2001) fant også at kvinnelige journalister i de undersøkte avisene brukte en dobbelt så høy andel kvinnelige kilder som sine mannlige kolleger. Dette var en forskjell (mellom mannlige og kvinnelige journalister) som også viste seg innenfor samme stoffområde/tema (Allern 2001, side 208).

Norsk samfunnsbarometer kartla midt på 2000-tallet de 100 mest omtalte i norske medier. De fant at antallet kvinner blant disse sank fra 15 kvinner blant de 100 mest omtalte i 2003, til 13 i 2004 og 11 i 200533, tilsvarende kartlegging første halvår 2006 viste en oppgang i kvinneandel blant de 100 mest omtalte, til 17 prosent.34 Da Retriever Norge sommeren 2009 undersøkte innsendt stoff (leserinnlegg og kronikker) i åtte av de største papiravisene var kun 25 prosent forfattet av kvinner (Falkenberg og Nilsen 2009). Undersøkelsene kan tyde på at tendenser til mannsdominans fra 1970-,80- og 90-tallet holdt seg godt inn på 2000-tallet.

Ytterligere indikasjoner gir en undersøkelse av TV-debatter i valgkampen i 2001 (Krogstad 2004a og b). TV2 og NRKs politiske debattprogrammer besto da av til sammen 127 debattopptredener, fordelt på en absolutt taletid på 14 timer og 10 minutter. Menn figurerte i 68 prosent av debattopptredenene, kvinner i 32 prosent: «Sjansen for å se og høre en mann snarere enn en kvinne debattere politikk under valgkampen var altså omtrent 2:1» (Krogstad 2004a, side 88). Menns og kvinners taletid, når de først viste seg på skjermen, var imidlertid relativt lik (side 88).

Når kvinner i mindre grad enn menn er til stede i medieoffentligheten, kan det være et speilbilde av at kvinner i mindre grad enn menn er del av den politiske eliten. Samtidig er det en tendens til at mangelen på kjønnsbalanse forsterkes i mediene.

Det er, også når det gjelder etniske minoriteter, manglende tilstedeværelse i medieoffentligheten. MiRA-Senteret gjorde i 2000 en undersøkelse av 219 artikler i Dagbladet, VG og Aftenposten som handlet om minoritetskvinner. De fant at minoritetskvinner selv kom til orde i kun 13,7 prosent av reportasjene som handlet om dem (Salimi 2001, side 13-17). Samme tendens kommer til utrykk i andre og mer omfattende undersøkelser. I 2009 ble det undersøkt om personer med innvandrerbakgrunn benyttes som kilde i åtte norske aviser.35 Det viste seg at kun to (2) prosent av artiklene hadde en person med innvandrerbakgrunn som kilde eller intervjuobjekt. Personer med innvandrerbakgrunn var videre omtalt uten å være intervjuet i tre (3) prosent av artiklene (dette dreide seg stort sett om fotballspillere) (Falkenberg og Nilsen 2009).

Selv om personer med etnisk minoritetsbakgrunn sjelden kommer til orde i norske papiraviser – tenderer de til å uttale seg om ulike typer saker, når de først gjør det (Falkenberg og Nilsen 2009). Eide og Simonsen (2007) viser i boka Mistenkelige utlendinger: minoriteter i norsk presse gjennom hundre år hvordan minoriteter tenderer til å bli «låst inne» i trange kategorier og definert av majoriteten. Samtidig er et betydelig antall «nye stemmer» med etnisk minoritetsbakgrunn kommet til i mediene gjennom de siste årene (Eide og Simonsen 2009). Dette er stemmer som dels har kjempet seg inn ved å vise til sin organisasjon, dels har etablert seg som individuelle skribenter. Dessuten er det blitt flere journalister med minoritetsbakgrunn. Dels som følge av bevisste satsinger fra enkeltmedier (Eide og Simonsen 2009).

Tema som angår innvandring og integrering er ofte på medias dagsorden. Det tema knyttet til innvandring og integrering som oftest ble nevnt i 2009 var islam/muslim.36 Dette ble nevnt hele 77.670 ganger. Til sammenligning ble Jens Stoltenberg (Norges mest omtalte person det året) omtalt eller nevnt i 80 000 medieoppslag, og svineinfluensaen (årets store sak) nevnt i rundt 74.000 oppslag (Falkenberg og Nilsen 2009).

Teigen og Langvasbråten (2009) har tatt for seg avisdebatten etter NRKs dokumentar om kvinnelig omskjæring i juni 2007.37 Her ble det vist film fra en omskjæring i Somalia, samt intervjuer med lokale kvinner som praktiserte omskjæringstradisjonen og hevdet at de hadde omskåret en rekke norsk-somaliske jenter. Basert på dette hevdet NRK-teamet at 185 norsk-somaliske jenter var blitt omskåret i Hargeisa Somaliland de siste tre årene (Teigen og Langvasbråten 2009, side 259). Debatten som fulgte tiltrakk seg mye oppmerksomhet fra et bredt spekter av aktører. I alt 125 ulike personer er registrert; 64 kvinner og 61 menn. Flere aktører fra staten og fra partiene deltok: statsministeren, flere ministere og stortingsrepresentanter, personer fra det sentrale administrative apparatet, så vel som ledere for store institusjoner i helsesektoren. Tre av de nasjonale organisasjonene på innvandrerområdet deltok, men bare en av de majoritetsdominerte kvinne/likestillingsorganisasjonene. Et stort antall deltakere kom fra lokale etniske minoritetsorganisasjoner, særlig fra somaliske (Teigen og Langvasbråten 2009, side 259-60). Fra etniske minoritetsorganisasjoner deltok flere menn enn kvinner, og fra muslimske organisasjoner var alle deltakerne menn. Deltakelsen fra kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn var marginal. De få kvinnene med somalisk bakgrunn som deltok var enten knyttet til kvinneutvalg i lokale somaliske organisasjoner eller det var «dissentere» fra det somaliske miljøet (Teigen og Langvasbråten 2009, side 269).

Hvem deltakerne i denne debatten er og hvilke deltakere som er de mest toneangivende synes å ha stor betydning for den retningen debatten tok og hva som kom eller ikke kom ut av den. Teigen og Langvasbråten (2009) konkluderer sine analyser med at den dominerende innrammingen i debatten avgrenser kjønnslikestillingsspørsmål som angår minoritetsgrupper fra en bredere kjønnslikestillingsagenda. Dette kompliserer, argumenter de, evnen til å balansere opptatthet av kjønnslikestilling i etniske minoritetsgrupper med en ikke-stigmatiserende og multikulturell agenda. Når hovedfokus i debatten er krav om underlivssjekk av alle unge jenter i målgruppen for omskjæring, eventuelt samtlige unge jenter uavhengig av deres bakgrunn, mens alle andre tiltak tenderer til å bli avvist, gjør det dialog om problemet vanskelig. Dette forsterkes av fraværet av kvinnelige debattdeltakere med somalisk bakgrunn (Teigen og Langvasbråten 2009, side 270).

Oppsummert er etniske minoriteter i likhet med kvinner underrepresenterte som kilder i norske medier. Når det gjøres en nærstudie av en konkret mediedebatt (Teigen og Langvasbråten 2009) viser det seg at representanter for etniske minoriteter deltar, men at det i diskusjonen om kvinnelig omskjæring var få kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn som deltok.

Utvalget vil understreke at hvem som deltar i diskusjoner i medieoffentligheten er viktig både for hvilke argumenter som gjøres gjeldende, hvilke nyanser som framkommer og for mulighetene til å føre demokratisk dialog om spørsmål på tvers av bakgrunner. Forskjeller i deltakelse kan være et spørsmål om individuelle ressurser og det faktum at ressurser som er nødvendig for å delta i mediedebatt, er ulikt fordelt. Men det kan også ha sammenheng med en mulig tendens til å behandle komplekse spørsmål på en dels sensasjonell, dels overforenklet måte. Dette kan gjøre at enkelte velger å avstå fra å delta, eller kanskje rett og slett ikke gis plass.

6.3.2 Vilkår for deltakelse

Deltakelse i medieoffentligheten krever, om enn i varierende grad, individuelle ressurser som skriftlig og muntlig fremstillingsevne, kunnskap, kontakter, tilgang til nettverk – eller en posisjon som gjør vedkommende ettertraktet som kilde. Men deltakelse i medieoffentligheten krever også i noen grad tilpasning til det format mediene tilbyr.

Krogstad (2004a og b) kartla som vist i kapittel 6.3.1 kvinnelige og mannlige politikeres deltakelse i TV-debatter i valgkampen i 2001 – og slår fast at kvinner var mindre til stede enn menn (forhold 2;1) (Krogstad 2004a, side 88). Hun undersøkte også debattstil og retorikk, og fant at kvinner og menn skiller seg lite fra hverandre på det punktet. Det var ingen forskjell mellom kvinner og menn i den totale bruken av selvhevdelser (eksplisitte henvisninger til egen karakter og egne kvalifikasjoner). Det er riktignok noe forskjell i typen av selvhevdelser, men motsatt av hva man kanskje kunne tro. Mens menn tenderer til å vise til egne erfaringer, tenderer kvinner til å vise til egen kompetanse. Kvinner er i tillegg vel så angrepsorienterte som menn. Krogstad skriver:

«Kvinnenes offensive kommunikasjon er desto mer slående i og med at norske mannlige politikere gjerne baserer seg på en personlig, erfaringsnær retorikk. I nordisk politisk sammenheng er de norske mannlige politikerne kanskje like unike som sine kvinnelige kolleger» (Krogstad 2004a, side 110).

Det var heller ikke store kjønnsforskjeller i måten kvinnelige og mannlige politikeres innsats i disse debattene ble vurdert ved hjelp av terningkast i VG og Dagbladet. Mens kvinner i gjennomsnitt fikk terningkast 3,2, fikk menn 3,4 (Krogstad 2004b, side 213). Kristin Halvorsen og Jens Stoltenberg tronet øverst, begge med et snitt på 4,3 (side 216).

Likheten i debatt-teknikk og retorikk kan forstås som et resultat av unike norske kvinnelige og mannlige politikere. Men det kan også forstås som et resultat av omtrent lik evne til tilpasning på tvers av kjønn hos de politikere som slipper til innenfor de rammer som tilbys i denne typen debattprogrammer på TV.

Thorbjørnsrud (2009) har i sin avhandling utforsket en tv-redaksjons produksjon av et debatt- og aktualitetsmagasin i valgkampen i 2003 (NRKs Redaksjon EN) og denne redaksjonens interaksjon med deltakende politikere. I tillegg har hun sett NRKs retningslinjer og prioriteringer ved valg, i relasjon til TV2 og DR (Danmarks Radio) og SVT (Sveriges Television), samt trukket sammenligninger til ulike former for politisk og offentlig kontroll med audiovisuell valgdekning i Storbritannia, Frankrike og USA.

Thorbjørnsrud (2009) finner at det er en populærjournalistisk fjernsynslogikk som ligger til grunn for den typen politisk journalistikk som utøves i NRKs Redaksjon EN. Målet er å lage programmer med høy publikumsappell med lett gjenkjennelige reportasjer og tema til debatt, noe som kommer til uttrykk i måten reportasjene lages på og i søk etter politikere som kan fortelle «gode historier». Redaksjonen antar at publikum ønsker debatter med «høy temperatur», det vil si debatter preget av sterk affekt, gjerne aggresjon. Det søkes etter de opphetede og polariserte konfliktene der standpunktene er klare, endimensjonale og debattantene gjerne må gå til harde angrep på sine politiske motstandere. Dernest krever logikken kjendiser i studio. Dette kombinert med at man har de egenskapene formatet krever er avgjørende for om en politiker slipper til. Man lar gjerne være å invitere de i en partiledelse man mener ikke fungerer så godt på TV. Videre er det en logikk basert på det foreløpige, tema eller avtaler kan gjerne kastes om rett før sending. Og det er en logikk, skriver Thorbjørnsrud, basert på implisitte vurderinger som i liten grad er offisielt uttalt. Det er imidlertid en profilert «journalistisk ideologi» både i NRK og TV2 at valgdekningen i fjernsynet styres redaksjonelt. Politikere og partier må ikke ha noen innflytelse over denne (Thorbjørnsrud 2009, side 265-67). Når denne logikken møter en partipolitisk tenkemåte fører det til «spenninger og frustrasjon», «men først og fremst en høy grad av tilpasning og forsøk på å få den journalistiske logikken til å virke til egen fordel fra de politiske partienes side» (Thorbjørnsrud 2009, side 267).

Oppsummert er den relasjonen som her beskrives mellom en politisk redaksjon på den ene siden og partier på den andre siden, en relasjon der partiene tilpasser seg for å kunne passe inn og nå fram i det formatet som tilbys i TV-debatter. Dette stiller helt eksplisitte krav til de politikerne som skal gjøre denne jobben, krav som evne til historiefortelling, affekt, angrep, gjerne en viss kjendisstatus og evne til å kunne tilpasse seg nye tema, vinklinger og motdebattanter på kort tid. Gitt en slik logikk og en slik relasjon, er det kanskje ikke så overraskende at mannlige og kvinnelige debattanter framstår med overraskende lik debatt- og retorikkstil, slik Krogstad (2004a) finner.

Samtidig er det, slik Thorbjørnsrud (2009) beskriver det, langt fra alle politikere som har de rette egenskapene som debattant (Thorbjørnsrud 2009, side 266-68). Det gjør at de som oppfyller kravene blir svært etterspurte. De deltar ofte og mye i tv-debatter, mens andre som ikke behersker formatet så godt, lar man gjerne være å invitere. Sosiale bakgrunnskjennetegn kan, potensielt, ha betydning for hvem som oppnår å passe inn.

En type kjønnsbasert forskjell i vilkår for deltakelse synes i alle fall å kunne dokumenteres: De siste årene har media flere ganger beskrevet hvordan særlig kvinnelige politikere og debattanter utsettes for bestemte typer sjikane. Kvinnepanelet, som ble oppnevnt av daværende barne-, likestillings- og inkluderingsminister Audun Lysbakken for å gi regjeringen innspill for å bedre kvinners posisjon i Norge, skriver i sin rapport:

«Bare i kvinnepanelets egen gruppe har flere kvinner opplevd generell sjikanering i forbindelse med deltakelse i den offentlige debatten. Tre har i løpet av året blitt så alvorlig truet at de har fryktet for sine liv. Vi mener dette vitner om manglende likestilling og er helt i strid med ønsket om et demokrati der både menn, kvinner og minoriteter fryktløst kan delta i den offentlige debatten og beslutningsprosesser.»38

Utvalget har ikke lykkes å finne forskning som på noen systematisk måte har søkt å dokumentere denne sjikanens omfang og art. Sjikane er potensielt en alvorlig trussel for målet om et likestilt demokrati, fordi det kan gjøre deltakelse i medieoffentligheten vanskelig. Fremveksten av digitale medier og debattarenaer kan også ha gjort omfanget av dette problemet større enn det var før. Ungdomsmaktutredningen (NOU 2011: 20) behandler fenomenet «digital mobbing». De skriver:

«Utfordringene knyttet til digital mobbing og trakassering henger sammen med den nye trusselen mot personvernet i sosiale medier. Det sosiale livet som tidligere i større grad skjedde i skolegården og på gata er nå flyttet inn på sosiale medier. Den enkelte blir mer tilgjengelig gjennom sosiale medier. Uthenging på nett, hatgrupper på Facebook, manipulering av bilder og persondata, falske profiler og spredning av ufordelaktige bilder er noen av mobbe- og trakasseringsstrategiene som benyttes.»39

Den sjikanen kvinner som deltar i medieoffentligheten rapporterer om, kan minne om denne typen «digital mobbing». Dette er med andre ord ikke bare noe som skjer mellom «venner» knyttet til sosiale medier, men også knyttet til medieoffentligheten og til omkostninger knyttet til det å være en offentlig person. Når det kobles til kvinnekjønn tar slik mobbing gjerne form av seksuell trakassering40, noe utvalget behandler i kapittel 14.

Nettdebatter der det er helt greit å være anonym, og der det i varierende grad redigeres – har skapt debatt, både om redigering og om anonymitet. Når det gjelder redigering er det kommet inn et eget punkt i pressens egne etiske regler Vær Varsom-plakaten;

«Dersom redaksjonen velger ikke å forhåndsredigere digitale meningsutvekslinger, må dette bekjentgjøres på en tydelig måte for de som har adgang til disse. Redaksjonen har et selvstendig ansvar for så snart som mulig å fjerne innlegg som bryter med god presseskikk.» (punkt 4.17)41

Pressen har ikke pålagt seg forhåndsredigering av digitale debattarenaer, men i praksis pålagt seg ansvar for etterredigering. Debatter skal følges og innlegg som bryter med «god presseskikk» fjernes.

Debatt om anonymitet har pågått siden nettdebattens oppstart, men den er intensivert etter 22. juli 2011. Meningene er, både før og etter 22. juli, delte. En tilnærming er at nettets konvensjon om at anonymitet er normalt og akseptabelt, bryter med demokratiske konvensjoner om ansvarlighet og åpenhet. Når deltakere i nettdebatter skjuler identiteten sin er det umulig for andre å kunne vurdere ståsted og motiver. Dessuten bidrar anonymitet til å gi nettdebatter en marginal betydning i den politiske offentligheten. En alternativ tilnærming er at anonymitet kan ha positive demokratiske ringvirkninger ved at terskelen for å delta er lav og at formen motiverer til deltakelse (jf. for eksempel Skogerbø og Winsvold 2008, side 44-45). Eli Skogerbø og Marte Winsvold (2008) finner at nettdebattdeltakere de intervjuer vektlegger muligheten til å være anonym som viktig for at flere deltar og at de tør å si hva de mener (side 45). Når terskelen senkes gjør det nettdebatt egnet også som læringsarena for politisk debatt, som en arena for uttesting av meninger og argumenter (Skogerbø og Winsvold 2008, side 45).

Berg (2011) har i sin masteroppgave i statsvitenskap sammenlignet debatter om innvandring i tre daværende debattforum på nett: Debattforumet på Hegnar Online, Debattsentralen i Aftenposten og Verdidebatt no. i Vårt Land. Berg sammenligner de tre ut fra et ideal om deliberativt demokrati, samtaledemokrati.42 Her er idealet at meninger skal brytes mot hverandre på måter som gjør at debattanter lærer og lar seg påvirke av hverandre, og til slutt respekterer et felles beste. For å vurdere i hvilken grad debattene oppfylte et slikt ideal anvendte Berg (2011) kriterier som inklusjon, diskursiv likhet, gjensidighet, begrunnelse, refleksjon, empati, oppriktighet, mangfold og ekstern innflytelse i sine analyser av flere hundre debattinnlegg på de tre debattforumene. Hun fant at styring gir deliberasjon. En redaksjon kan kontrollere seg til et ryddigere nettforum. Mens påstander og holdninger var begrunnet med argumenter i 78 prosent av kommentarene på Verdidebatt.no – det nettforumet av de tre der det var mest redaksjonell styring, kontroll og krav til signering med fullt navn, var det samme tilfellet med 45 prosent på Debattsentralen og 18 prosent på Hegnars Debattforum. De to sistnevnte nettforumene hadde mindre redaksjonell styring og ikke krav om fullt navn. Tilsvarende var krangling, skjellsord, personangrep, trusler, aggresjon, samt rasisme, fordommer og hets langt mer vanlig på Hegnars Online Debattforum (32 prosent) og Debattsentralen (23 prosent) enn på Verdidebatt (6 prosent). Det kriteriet Verdidebatt skåret lavt på var inklusjon, siden dette debattforumet hadde en høyere terskel for deltakelse. Inklusjon var til gjengjeld et kriterium Hegnar Online skåret høyt på, fordi terskelen for å delta var lav (Berg 2011, side 99-113).

Ytringsfrihetskommisjonen (NOU 1999: 27) diskuterte anonymitetsprinsippet. De påpekte på den ene siden at anonymitetsretten i Norge har vært en sentral del av ytringsfrihetens historie. Retten til å være anonym er helt sentral særlig med tanke på kildevern. Samtidig, påpeker kommisjonen, er det viktig at noen er ansvarlige for ytringen i forhold til injurielovgivning (Ihlebæk 2008, side 98).

Et flertall i Medieansvarsutvalget (NOU 2011: 12), som utredet systemet for ansvarsplassering på medieområdet, konkluderte med å ikke anbefale etablering av en egen medieansvarslov. Flertallet viste til allerede eksisterende lovverk som berører medienes virksomhet og som er plassert ulike steder i lovverket, til pressenes selvdømmeordning – der medievirksomhetene gjennomgående slutter opp om Norsk Presseforbunds prinsipputtalelser og avgjørelser i Pressens Faglige Utvalg, og til at presseorganisasjonene driver videreutvikling og tilpasning av Vær Varsom-plakaten (NOU 2011: 12, side 172).

6.3.3 Likestillingstiltak i mediene

I Vær Varsom-plakaten slås det fast i punkt 1, at: «Det er pressens plikt å sette et kritisk søkelys på hvordan mediene selv fyller sin samfunnsrolle».

Flere enkeltmedier har undersøkt kjønnsbalansen i egne spalter og programmer ved å registrere og telle hvem deres kilder er. Ett eksempel på en avis som gjorde dette til et omfattende prosjekt, er Nordlys i Tromsø (Se boks 6.2).

Først ut med å registrere kvinneandel i sitt stoff var kanskje NRK. Det vil si, ikke NRK som institusjon, men en gruppe kvinnelige journalister i NRK (se boks 6.3).

Initiativ for å skape mer balanse i kildebruk og behandling av kvinner og menn i mediene generelt er også framsatt av kvinnelige journalister.

Eksemplene har to felles kjennetegn. Prosjekter og forslag initieres av kvinner som selv jobber i media som journalister eller som redaktører. Slike prosjekter og forslag skaper oppmerksomhet og diskusjon en periode, men medfører i liten grad institusjonelle forandringer.

6.3.4 Regler for markedsføring

Medieoffentligheten består også av reklame og markedsføring. Dette er et område som sett fra likestillingsståsted i perioder har ført til mye debatt, da særlig med det utgangspunkt at kvinnebildet som markedsføres i en del reklame er preget av sexisme (Fougner og Larsen-Asp 1994, side 8).

Det finnes lovverk som skal regulere, slå ned på og etablere grenser for hva som regnes som kjønnsdiskriminerende reklame. Markedsføringslovens § 2 slår fast at: «Annonsør og den som utformer reklame skal sørge for at reklamen ikke er i strid med likeverdet mellom kjønnene, og at den ikke utnytter det ene kjønnets kropp eller gir inntrykk av en støtende eller nedsettende vurdering av kvinne eller mann.»

Dette forbudet mot kjønnsdiskriminerende reklame kom inn i markedsføringsloven samtidig med at likestillingsloven ble vedtatt i 1978, men bestemmelsen er en direkte videreføring av en bestemmelse som var del av markedsføringsloven fra 1972. Lovparagrafen fra 1978 ble endret i 1997, da kom begrepene «støtende» og «utnytte» inn i loven. Forbrukerombudet presiserer at bestemmelsen ikke regulerer om et markedsføringstiltak er for «dristig» eller usømmelig, «men om det menneskesyn reklamen framstiller er i tråd med de kriterier for likeverd, respekt og ikke-utnyttelse av manns- og kvinnekroppen som loven stiller opp.»43

Det vil si at loven er direkte innrettet mot å forhindre desavuerende fremstillinger av menns og kvinners kropp i medieoffentligheten, og konkret slå ned på reklame som krenker menneskeverd og undergraver den respekt og det likeverd begge kjønn har krav på, for å referere Markedsrådets konklusjon om en OBOS-reklame som i 2002 ble dømt for kjønnsdiskriminering (Skjeie og Teigen 2003, side 15).

Det har i perioder vært stor oppmerksomhet knyttet til reklame og reklamens betydning for kroppsbilder og kjønnede idealer. I dag synes diskusjonen å ha stilnet noe. Lite tyder på at dette skyldes at reklamens fremstilling av kropp og kjønn har endret seg i retning økt vekt på likeverd, respekt og ikke-utnyttelse av manns- og kvinnekroppen. Hanna Helseth (2010) kaller for eksempel dagens ungdom generasjon sex. Det gjør hun med henvisning til en seksualisert kultur der jenter og unge kvinner sosialiseres inn i en schizofren kvinnerolle. De risikerer på den ene siden å bli stemplet som hore, på den andre siden blir de fortalt at; «korte skjørt og dyp utringning gir kvinner makt – kjønnsmakt» (Helseth 2010, side 8).

Det er i dag Forbrukerombudet og Markedsrådet som håndhever markedsføringsloven, inkludert bestemmelsen om kjønnsdiskriminerende reklame. Forbrukerombudets oppgave er å føre tilsyn med at næringsdrivendes markedsføring og avtalevilkår ikke er i strid med markedsføringsloven. Dette er, noe Forbrukerombudet også selv påpeker, en svært omfattende oppgave – med tanke på at loven er både bransjenøytral og medienøytral. Oppgaven krever at Forbrukerombudet foretar prioriteringer av hva de til enhver tid særlig skal konsentrere seg om. Dette skjer ved at hovedprioriteringer nedfelles i virksomhetsplanen. I virksomhetsplanen for 2012 slås det fast at: «Forbrukerombudet vil også i 2012 prioritere å jobbe på de livsområdene som har økonomisk størst betydning for flest forbrukere. Det betyr at vi vil jobbe mest med avtalevilkår og markedsføring innen finans, bolig og IKT.»44 Når det videre fastslås av man vil ha særlig fokus på målgruppen unge voksne (18-25 år), er det også med utgangspunkt i ovenfor nevnte prioriteringer. Når hovedprioriteringen er områder som har stor økonomisk betydning, må det påregnes at kjønnsdiskriminerende reklame ikke prioriteres fullt så høyt.

6.3.5 Oppsummering og vurdering

Debattdeltakelse, kildebruk og tilstedeværelse i medieoffentligheten er ute av kjønnsbalanse. Kilder med etnisk minoritetsbakgrunn er heller ikke til stede i den grad man kunne forvente. Ulike forskningsbidrag gir indikasjoner på at rammer som legges for deltakelse i medieoffentligheten er bedre tilpasset enkelte aktører enn andre.

Det er liten tvil om at kvinner som er godt synlige i offentlig debatt, løper en risiko for sjikane av seksuell og annen art. Omfanget har økt med nettdebatter og sosiale medier der debattdeltakere kan være anonyme og der debatter foregår på en måte som kan bidra til å etablere barrierer for deltakelse. Samtidig er nettet som debattarena med på å senke terskelen for deltakelse, ved at alle med tilgang til internett i utgangspunktet har lik mulighet til å delta.

Utvalget vil understreke pressens eget ansvar for både flerdimensjonal deltakelse og at deltakelsesvilkårene ikke virker ekskluderende. Vi konstaterer at ulike prosjekter initiert i mediene for økt likestilling, ofte har ad-hoc preg.

Det mangler systematisk forskning over tid om deltakelse i medieoffentligheten, og om vilkår for deltakelse i medieoffentligheten. Integreringsutvalget foreslo i NOU 2011: 14 at det bør utarbeides en årlig mediemonitor som dokumenterer mangfold i mediene når det gjelder rekruttering, ledelse, stoff m.v.45 Utvalget vil påpeke at det også synes å være store kunnskapshull når det gjelder vilkårene for mediebasert debatt.

Markedsføringsloven forbyr kjønnsdiskriminerende reklame og Forbrukerombudet er satt til å håndheve lovverket. Utvalget vil vise til at Forbrukerombudets prioritering av saker med stor økonomisk betydning for forbrukerne i og for seg er rimelig, men at prioriteringen samtidig kan ha betydning for arbeidet med andre typer saker, som ikke er så viktig for forbrukernes økonomi, men som kan være viktig av andre grunner. Regjeringens handlingsplan Likestilling 2014 slår fast at «Regjeringen vil utrede påbud om merking av retusjert reklame og hvor stor påvirkningskraft slik reklame har sammenlignet med andre «medier».46 Utvalget vil understreke at det i en slik sammenheng også kan være grunn til å vurdere Markedsføringslovens bestemmelse om kjønnsdiskriminerende reklame og håndhevingen av denne.

6.4 Organisasjoner

Frivillige organisasjoner omtales i offentlige dokumenter som «en grunnpilar i velferdssamfunnet og demokratiet».47 Det vektlegges hvordan deltakelse i frivillige organisasjoner både fremmer sosialt fellesskap (bygger sosial kapital) og bidrar til å utvikle demokratisk kompetanse. Men frivillige organisasjoner er også politiske aktører, de er gruppebaserte plattformer for politisk innflytelse.

For å beskrive samhandlingen mellom offentlige myndigheter og partier på den ene siden, og frivillige organisasjoner på den andre, er det på kjønns- og likestillingsfeltet utviklet et bestemt begrep: Statsfeminisme (Hernes 1987). Statsfeminisme beskriver en politisk handlingsmodell der det foregår interaksjon mellom kvinners mobilisering og agering nedenfra – i kvinnebevegelser og organisasjoner, og integrasjonsbestrebelser ovenfra – fra offentlige myndigheter og politiske partier. Statsfeminisme er en modell for hvordan samhandling kan utspille seg i et korporativt strukturert forhandlingsdemokrati (organisasjonskanalen) (jf. Rokkan [1966] 2001), men da med et eksplisitt likestillingsfokus. Statsfeminismen setter opp et klart deltakelseskrav: Kvinner skal med på alle sider av forhandlingsbordet.

Norsk likestillingspolitikk ble, gjennom 1970- og 80-tallet, utformet i et samspill mellom påtrykk og påvirkning nedenfra, fra organisasjoner og aktivister – og imøtekommenhet og respons ovenfra, fra politikere og byråkrater. Helt konkret tok en slik dialogmodell for politikkutvikling form av et Likestillingsråd, opprettet i 1972. Dette hadde medlemmer oppnevnt av regjeringen blant personer som i særlig grad hadde deltatt i samfunnsdebatt om likestilling, men også medlemmer oppnevnt etter forslag fra henholdsvis LO og NAF (nå NHO) og fra den daværende paraplyorganisasjonen for kvinneorganisasjoner; Norske Kvinners Nasjonalråd (NKN). Rådet skulle være et rådgivende og koordinerende organ på feltet likestilling mellom kvinner og menn.48

En slik institusjonelt forankret modell for dialog mellom sivilsamfunn og myndigheter finnes ikke lenger på området likestilling mellom kvinner og menn. I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, redegjør utvalget for fraværet av faste strukturer for kontakt mellom myndighetene og organisasjoner som arbeider for kjønnslikestilling, og for at det finnes rådgivende organer både for seniorer (Statens seniorråd), innvandrerbefolkningen (KIM), Statens råd for likestilling av funksjonshemmede (SRLF) og Kontaktforum mellom statlige myndigheter og nasjonale minoriteter. Utvalget foreslår derfor i NOU 2011: 18 å opprette et Kontaktutvalg for likestilling med en flerdimensjonal tilnærming til spørsmål om likestilling mellom kjønnene, det vil si med medlemmer både fra aktører som fortrinnsvis arbeider for å fremme likestilling mellom kjønnene og fra aktører som har sin likestillingsinnsats primært knyttet til etnisitet, klasse og seksualitet. Videre foreslår utvalget i NOU 2011: 18 å gi økt økonomisk støtte til likestillingsorganisasjoner som arbeider for å fremme kjønnslikestilling, samt en prøveordning som kan stimulere til aktivitet knyttet til flerdimensjonalt likestillingsarbeid. I norsk kontekst finnes få slike organisasjoner.

Arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner har en svært viktig rolle som kanaler til politisk makt. Norge har lange tradisjoner for partssamarbeid. Forholdene i arbeidslivet – og da særlig lønnsdannelsen, kjennetegnes av sterk grad av samråd og koordinering mellom organisasjonene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden og myndighetene, institusjonalisert gjennom råd, utvalg og formelle møtepunkter. I NOU 2011: 18 foreslår utvalget også at det opprettes et Forum for likestilling i arbeidslivet – som et kontaktpunkt mellom likestillingsministeren og partene i arbeidslivet om sentrale likestillingspolitiske tema som mangfoldsrekruttering, likelønn, arbeidstid, ufrivillig deltid, seksuell trakassering og diskrimineringsvern.

I det følgende behandles organisasjoner som kanaler til politisk makt, først ved å diskutere nærmere om og hvordan det flerdimensjonale perspektivet ivaretas i likestillingsorganisasjoner, dernest ved å diskutere likestillingsstatus i en del breddeorganisasjoner.

6.4.1 Likestillingsorganisasjoner

Organisasjoner i sivilsamfunnet, det vil si den delen av samfunnet som ikke er stat og marked (Lorentzen 2004, side 7), er av ulikt slag. De spenner fra speider og skolemusikk, via fotball-lag og alpingrupper, religions- og livssynsgrupper, til Natur og Ungdom, Røde Kors, Redd Barna og Kvinnefronten. Dette er organisasjoner som alle på forskjellig vis danner arenaer for identitetsdanning og sosial integrasjon, men altså også for politisk engasjement (ibid, side 10).

Enkelte organisasjoner kan karakteriseres som likestillingsorganisasjoner. Det er snakk om organisasjoner som er erklært feministiske, som arbeider for kvinnesak eller med kjønnslikestilling som mål. Men det kan også være organisasjoner som jobber mot rasisme og etnisk diskriminering, for seksuelle minoriteters rettigheter og for mulighetene til personer med funksjonsnedsettelse.

Det kunne være grunn til å forvente at organisasjoner på likestillingsfeltet, hadde et flerdimensjonalt perspektiv i sitt arbeid. Slik er det gjennomgående likevel ikke. Organisasjoner på likestillingsfeltet tenderer til å arbeide spesialisert ut fra en forskjellsdimensjon; kvinnesak, mot diskriminering av etniske minoriteter osv. Spesialiserte syn møtes så, diskuterer og søker å påvirke myndighetene. Men et flerdimensjonalt perspektiv, slik det legges til grunn i denne utredningen, er basert på at likestilling ikke kun er et spørsmål om urettferdighet skapt av enkeltdimensjoner som kjønn, etnisitet, alder eller utdanning/økonomi. Et flerdimensjonalt perspektiv er basert på at diskriminering, urettferdighet og forskjellsbehandling også kan skyldes samvirke av ulike dimensjoner i konkrete situasjoner.

Spørsmålet er da hvor gode organisasjonene er – som plattformer for politisk påvirkning – til å ivareta slike flerdimensjonale spørsmål, eller formulert annerledes; hvor gode de er til å ivareta mangfold innenfor den gruppen de primært søker å representere. Dette er spørsmål som har eksistert i norsk organisert kvinnebevegelse helt fra starten, illustrert ved at arbeiderbevegelsens kvinner i 1904 ikke ville gå med i paraplyorganisasjonen som ble dannet av og for kvinneorganisasjoner, Norske Kvinners Nasjonalråd (NKN). NKN ønsket å være et tilbud også til arbeiderbevegelsens kvinneforeninger, men Arbeiderpartiets Kvinneforbund tok sterk avstand fra dette. Dette kan ha vært knyttet både til ideologiske betraktninger og til kvinnesaksforeningenes holdning til særlover for kvinnelige arbeidere (Tokheim 1977, side 122). Arbeiderkvinner og kvinnesakskvinner hadde ulike ståsted og levde under ulike sosiale klasseforhold, noe som ga forskjell i virkelighetsforståelse og standpunkter. Mot slutten av 1970- og 80-tallet tok slike spørsmål om mangfold og flerdimensjonalitet innenfor den organiserte kvinne- og feministbevegelsen nye uttrykk, gjennom dannelsen av organisasjoner som Foreign Womens Group og egne samiske kvinneorganisasjoner (Salimi 2004; Predelli og Halsaa 2012).

Halsaa mfl. (2008) påviser i sin studie av kvinneorganisasjoner i Norge at det er uenighet om hvordan kvinnesak defineres mellom organisasjoner som har sin basis i majoritetskvinnebefolkningen og organisasjoner med basis blant kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn. Mens kvinneorganisasjoner med basis i minoriteter mener at rasisme som rammer kvinner, bør inkluderes i kvinne- og feministorganisasjoners arbeid, vurderer organisasjoner med basis i majoritet slike spørsmål som «noe annet» enn kvinnesak. Slik synes det å være en arbeidsdeling som gjør at arbeid mot etnisk betinget diskriminering overlates organisasjoner som Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD) og Antirasistisk Senter (Halsaa mfl. 2008, side 186). Dette kan, skriver Halsaa mfl. (2008), skyldes mangel på ressurser og behov for prioritering av saker, men det kan også tolkes som at etnisk diskriminering ekskluderes fra det som kalles kvinnesak (Halsaa mfl. 2008, side 186). Enkelte i kvinneorganisasjoner med basis i majoritetsbefolkningen, rangerer kategoriene kjønn, «rase» og klasse som delvis konkurrerende, med kjønn som en mer grunnleggende kategori enn både sosial klasse og «rase» (side186), noe som gjør det krevende å få til en flerdimensjonal agenda i kvinneorganisasjoner med basis i majoritetsbefolkningen.

Nielsen og Thun (2010) viser at forståelser av arbeid mot diskriminering basert på etnisitet og kjønn som to forskjellige forhold som bør ivaretas av ulike organisasjoner, også har resonans i måten offentlige myndigheter har organisert sine økonomiske støtteordninger:

«De norske finansieringsordningene indikerer ulike sfærer for henholdsvis ’kvinnesaker’ og ’minoritetssaker’ og organisasjonslandskapet gjenspeiler denne inndelingen.»49 (Pristed Nielsen og Thun 2010, side 64)

Utvalget foreslo i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling en prøveordning med en tilskuddsordning som skal stimulere flerdimensjonalt likestillingsarbeid innen organisasjoner, noe som kan bidra til at enkeltorganisasjoner både i saksfelt og i rekruttering favner videre enn i dag, men også bidra til å fremme samarbeid mellom organisasjoner.

Hva så med organisasjoner dannet på basis av etnisk minoritetsbakgrunn, ivaretar de kvinnesak? Det er, som vist i NOU 2011: 18 få organisasjoner nasjonalt med formål å organisere etniske minoriteter. I 2012 mottar totalt 12 ulike miljøer støtte fra Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet som «nasjonale ressursmiljøer».50 Blant disse er flere sammenslutninger som ikke er medlemsbaserte, som MiRA – Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner, Human Rights Service (HRS) og Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF), alle disse er organisasjoner som på ulike måter, arbeider med likestillingsspørsmål med utgangspunkt i kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn.

Det anslås at det finnes ca. 1000 organisasjoner som organiserer etniske minoriteter (Melve 2003). Disse er stort sett lokalt baserte uten nasjonale overbygninger og relativt små målt i antall medlemmer. De fleste har både kvinner og menn som medlemmer. Blant 308 organisasjoner som deltok i en undersøkelse gjennomført av Line Nyhagen Predelli (2006), var det kun tre som oppga å ikke ha kvinner og jenter som medlemmer, mens 46 foreninger rapporterte at alle deres medlemmer var jenter og kvinner (Predelli 2006, side 34-35). Selv om organisasjonene i denne undersøkelsen stort sett velger å betegne seg som kulturelle foreninger (74), og kun 5 av foreningene valgte betegnelsen politisk for sin forening, er over halvparten involvert i en eller annen politisk aktivitet; som å være i kontakt med et politisk parti, avholde politiske møter, bli invitert til å delta i offentlige høringer og forsøke å påvirke politiske beslutninger lokalt (Predelli 2006, side 54-55). Når organisasjonene blir spurt om de selv mener de har suksess i å påvirke holdninger og saker, svarer over halvparten at de påvirker holdninger i lokalmiljøet, men få mener de påvirker konkrete saker (Predelli 2006, side 56). Hva slags saker disse organisasjonene jobber med og hvem i organisasjonene som jobber med disse, inngår ikke i Predelli (2006) sin undersøkelse.

Oppsummert synes det som kvinneorganisasjoner som har sitt primære ståsted i majoriteten ikke definerer inn saker kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn er særlig opptatt av, som del av sin dagsorden. Hvorvidt organisasjoner som primært jobber med etniske minoriteter, arbeider med kjønnslikestilling er ikke undersøkt. Men når det for eksempel i Predellis undersøkelse, fremgår at et antall organisasjoner kun består av kvinner, kan det tyde på at kvinnene har laget egne organisasjoner for å arbeide med sine interesser og saker.

6.4.2 Breddeorganisasjoner

At Norge er et folk av ildsjeler, dugnadsentusiaster og kollektive ordninger er langt på vei blitt en del av det nasjonale selvbildet (Lorentzen 2004, side 11). I 2009 oppga 68 prosent av befolkningen at de var medlem i en eller flere organisasjoner, ned fra 72 prosent i 1997 (Wollebæk og Sivesind 2010, side 63).

Frivillig arbeid utføres av både organiserte og uorganiserte. Den voksne befolkningen utførte nesten 200 millioner timer frivillig arbeid i Norge i 2009. 48 prosent av befolkningen svarte bekreftende på at de hadde utført slik arbeid, ned fra 58 prosent i 1997, samtidig har antall timer per aktør økt (Wollebæk og Sivesind 2010, side 22).

Den frivillige deltakelsen har gått ned blant unge menn mellom 19 og 34 år, og særlig blant de med lite utdanning, mens unge kvinner deltar i like stor grad som før, og det gjør også de aller yngste (16-18 år) (Wollebæk og Sivesind 2010, side 35-36). De sosiale forskjellene i det norske organisasjonssamfunnet er økende. De med lav utdanning og inntekt deltar mindre enn før – dette gjelder både organisasjonsmedlemskap og deltakelse i frivillig arbeid. De gir uttrykk for at de ikke er så organisasjonsaktive som de kunne tenke seg, dels fordi de har problemer med å navigere i organisasjonssamfunnet, dels på grunn av helseproblemer. De som sliter på andre samfunnsarenaer, som lavinntektsgrupper, trygdede, unge menn med lav utdanning og enkelte minoritetsgrupper, synes også å slite i sivilsamfunnet (Wollebæk og Sivesind 2010, side 45-47 og 74)

Etniske minoriteter (med ti forskjellige typer landbakgrunn) tenderer å være mindre med i frivillige organisasjoner (Wollebæk og Sivesind 2010, side 100). Det er imidlertid til dels betydelige forskjeller etter landbakgrunn. Ett eksempel er idrettsforeninger. Mens 28 prosent av befolkningen i alt er medlem i en idrettsforening, varierer dette fra 24 prosent av de som har bakgrunn fra Sri Lanka og 22 prosent blant de med bakgrunn fra Chile, til 11 prosent blant de med bakgrunn fra Pakistan og Vietnam (Hagelund og Loga 2009, side 54).51 Undersøkelsen Ung i Oslo (2006) problematiserer dette bildet ytterligere. Den viser at gutter med minoritetsbakgrunn ikke skiller seg mye fra gutter med majoritetsbakgrunn med hensyn til å delta i trening. Forskjellen handler om hvorvidt de bedriver fysisk aktivitet innenfor rammen av medlemskap i et idrettslag. Mens gutter med majoritetsbakgrunn er medlem, er gutter med minoritetsbakgrunn overrepresentert blant de som trener med et idrettslag uten å være medlem. Jenter med minoritetsbakgrunn er derimot både overrepresentert blant de treningspassive og underrepresentert i organisert idrett (Strandbu og Bakken 2007). Når det gjelder guttene kan forskjellen langt på vei forklares med «ressurser i hjemmet». Dette forklarer også halvparten av forskjellen blant jenter. Og her er det de økonomiske ressursene som har mest å si (Strandbu og Bakken 2007). Men for jentene er det noe mer komplisert. En undersøkelse basert på Ung i Norge 2002 finner en svak effekt av å være muslim og av å oppleve foreldrene sine som kontrollerende, men det pekes også på forskjeller knyttet til rekrutteringsarenaer inn i idretten. De to viktigste kanalene går gjennom foreldre og venner, og sport spiller en større rolle i gutters vennskapsforhold enn i jenters. Jenter blir derfor mer avhengige av foreldre og her er det ikke nødvendigvis tradisjon for opptatthet av at jenter skal være aktive i idrett (Strandbu og Sletten 2006).

Mens etniske minoriteter sjeldnere er organisasjonsmedlemmer, gjelder ikke det samme mønsteret for frivillig arbeid. Når 2. generasjon med minoritetsbakgrunn fra Afrika og Asia52 sammenlignes med de som har majoritetsbakgrunn under 25 år, er andelen som gjør frivillig arbeid omtrent den samme. Blant befolkningen som selv har innvandret er andelen som gjør frivillig arbeid 36 prosent, mot 49 prosent i majoritetsbefolkningen (Wollebæk og Sivesind 2010, side 49). Medborgere med minoritetsbakgrunn deltar i mindre grad i frivillig arbeid i kultur- og fritidssektoren og innen velforeninger, men de er mer aktive enn majoritetsbefolkningen på velferdsområdet, i politisk arbeid og religiøse organisasjoner (Wollebæk og Sivesind 2010, side 49). 7 prosent deltar i frivillig arbeid i borettslaget. Samtidig innehas nær sagt alle styreverv i borettslag av personer med majoritetsbakgrunn eller personer med innvandrerbakgrunn fra Europa.

Wollebæk og Sivesind (2010) skriver:

«Dette betyr at mens minoritetene deltar i dugnader og annet frivillig arbeid i relativt stort omfang, har de svært liten medbestemmelse over viktige forhold i nærmiljøet. På mer generelt nivå synes minoritetenes formelle representasjon i organisasjonssamfunnet i form av medlemskap og styreposisjoner å være et større problem enn deres angivelige mangel på deltakelse i frivillig arbeid.» (Wollebæk og Sivesind, 2010, side 50)

Ungdom er i noe mindre grad enn de litt eldre medlemmer i organisasjoner og deltakere i frivillig arbeid (Wollebæk og Sivesind 2010). De er noe mer aktive enn befolkningen for øvrig på sosiale medier. 91 prosent av aktive sosiale mediebrukere (16-77 år) har en profil på Facebook, i aldersgruppen 16-26 år er andelen 97 prosent (Enjolras og Segaard 2011, side 34). Blant de som bruker Facebook eller Twitter minst en gang i uken er unge (16-26 år) og da særlig de unge kvinnene, mest aktive. Mens 72 prosent av unge kvinner benytter sosiale medier minst en gang i uka, er tilsvarende blant øvrige sosiale mediebrukere 54 prosent (Enjolras og Segaard 2011, side 33). Når spørsmålet er hvorfor man er på Facebook, viser svarene at unge så vel som resten av befolkningen særlig er der for å holde kontakt med venner og følge med på hva venner gjør (Enjolras og Segaard 2011, side 49-50). Omtrent halvparten av de unge sosiale mediebrukerne er politisk inaktive på sosiale medier, mens cirka 10 prosent er veldig aktive – og det dreier seg da først og fremst om unge mennesker som også er politisk aktive offline (Enjolras og Segaard 2011, side 87). Sosiale medier har vist seg som en viktig mobiliseringsarena for ulike typer demonstrasjoner og markeringer. En studie av mobiliseringen rundt rosemarkeringer over hele landet etter 22. juli, viste at særlig Facebook spilte en viktig rolle – spesielt blant ungdom (Wollebæk mfl. 2011, side 48). Samtidig var mobiliseringsmønsteret til disse markeringene ikke eksepsjonelt, men snarere typisk for «vår tids demonstrasjoner og markeringer» (Wollebæk mfl. 2011, side 48).

Oppsummert er det nokså store sosiale forskjeller i organisasjonsdeltakelse og deltakelse i frivillig arbeid. Men dette er forskjeller knyttet til utdanning og til inntekt – mer enn til de fleste andre faktorer og forskjellsdimensjoner. Kjønnsforskjellene har for eksempel blitt mindre i flere organisasjonstyper (Wollebæk og Sivesind 2010, side 74). Kjønnsforskjeller kommer nå mest til uttrykk knyttet til faktorer som alder. Etniske minoriteter deltar mindre som organisasjonsmedlemmer, men i større grad i frivillig virksomhet. De er imidlertid i liten grad til stede i styreverv. «Underrepresentasjon av minoriteter i organisasjonssamfunnet kan derfor fortolkes som et representasjons- og demokratiproblem i vel så stor grad som et inkluderingsproblem.» (Wollebæk og Sivesind 2010, side 100).

Til tross for at kjønnsforskjellene i flere organisasjonstyper er mindre enn før, framviste eliteundersøkelsen (2003) stor kjønnsskjevhet i topp-posisjoner i organisasjonene (Skjeie og Teigen 2003, side 72). Dette gjaldt særlig arbeidsgiver- og næringsorganisasjoner men også frivilligheten mer generelt. I arbeidsgiver- og næringsorganisasjoner var det 93 prosent menn i topp-posisjoner. I frivillige organisasjoner og idrettsorganisasjoner var det 73 prosent menn i topp-posisjoner. I arbeidstakerorganisasjonene var det 64 prosent menn i topp-posisjoner

Oppdateringen som er gjort av eliteutvalget i 2011 (Teigen 2012), viser ingen endring i organisasjonseliten totalt sett; 76 prosent menn i 2001, 75 prosent menn i 2011.

Tall fra enkeltorganisasjoner utdyper bildet: Kvinner er til stede både i styrer og beslutningsfattende forsamlinger, men i liten grad blant organisasjonenes toppledere.

Dette gjelder for eksempel i Landsorganisasjonen (LO), som både i 1995, 2003 og siste gang i 2007 har fått kartlagt kvinners representasjon i fagbevegelsen. Sistnevnte rapport (Bråten og Nergaard 2008) viser at halvparten av LOs medlemmer var kvinner. Videre at de utgjorde i overkant av 40 prosent av delegatene i LOs representantskap og på siste LO-kongress (LOs øverste beslutningsfattende organer). LOs valgte ledelse besto på det tidspunktet av fire kvinner og tre menn. I Sekretariatet var det klart mannsflertall, noe som skyldes at de fleste forbundene,også de med et stort antall kvinner blant medlemmene, ledes av menn (Bråten og Nergaard 2008, side 7).

I idretten er andelen kvinner og menn i forbundsstyrene ganske lik andelen kvinner i medlemsmassen, det vil si en 40-60 fordeling i menns favør (Fasting mfl. 2008, side 53). I topp-posisjonene er det imidlertid betydelig skjevere, illustrert ved at det blant presidentene i idrettens ulike særforbund i 2008 var 10 kvinner av totalt 55, det vil si 17,9 prosent (Fasting mfl. 2008, side 54). Hovden (2011) fastslår at de store endringene i retning av økt maktpotensial for kvinner i idretten har skjedd i posisjoner som er regulert av kjønnskvoteringsparagrafen i Norges Idrettsforbunds lov, vedtatt på Idrettstinget i 1987. Samtidig har dette regelverket i langt mindre grad påvirket mannsdominansen i topposisjonene (Hovden 2011, side 300).

6.4.3 Oppsummering og vurdering

Utvalget vil påpeke at det er flerdimensjonale utfordringer i norske organisasjoner. Det gjelder fravær av en flerdimensjonal agenda i mange likestillingsorganisasjoner, og mangel på møteplasser der også staten tar del og der flerdimensjonale tema og utfordringer drøftes. I tillegg synes det å være gjennomgående mangel på mangfold i styrende organer i organisasjons-Norge. Dette til tross for at generelle kjønnsbaserte forskjeller i organisasjonsmedlemskap er redusert, og at medborgere med etnisk minoritetsbakgrunn deltar i frivillig arbeid på mange felt.

På samme måte som i folkevalgte forsamlinger synes regler om kjønnskvotering, slik disse finnes i breddeorganisasjoner, som LO og i idretten, å ha stor betydning der kvoteringsregelen kommer til direkte anvendelse, det vil si ved sammensetningen av styrer og beslutningsfattende fora. Når det gjelder topposisjoner, har reglene hatt liten spill-over effekt.

Utvalget fastslår i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling at det mangler samrådsfora mellom myndigheter og organisasjoner som arbeider med kjønnslikestilling, samtidig som slike møteplasser finnes for organisasjoner som primært jobber med likestilling på andre grunnlag.

I NOU 2011: 18 foreslår derfor utvalget formelle møteplasser mellom organisasjoner og myndigheter på kjønnslikestillingsfeltet, og økninger i støtteordninger til likestillingsorganisasjoner som primært arbeider med kjønnslikestilling. Organisasjoners aktiviteter er i noen grad tilpasset de offentlige støtteordninger som finnes. Vi vil derfor understreke betydningen av å få på plass økonomiske støtteordninger som oppmuntrer til flerdimensjonal virksomhet innenfor og på tvers av organisasjoner, og påpeke viktigheten av gode offentlige møteplasser mellom myndigheter og organisasjoner om slike spørsmål.

7 Utdanning

7.1 Innledning

Læring og utdanning er en viktig del av alle menneskers utvikling og selvrealisering. Utdanning og det å lære noe er et gode i seg selv, og i tillegg generer det tilgang til andre viktige ressurser som arbeid og inntekt.

Ulikheter i lærings- og utdanningsløp er godt dokumentert i Norge. Likestillingsforskning om utdanning er relativ omfattende. Likestilling har siden 1980-tallet vært en uttalt målsetting innenfor utdanningsinstitusjonene. Det har vært lagt frem flere handlingsplaner for likestilling i barnehage og skole, og både barnehageloven, opplæringsloven og likestillingsloven pålegger barnehager og skoler å arbeide for likestilling.

Kjønnsforskjeller i skolen er et tema som med jevne mellomrom får stor offentlig oppmerksomhet. På 1970-tallet dreide debatten seg om jenters manglende utviklingsmuligheter og usynliggjøring av jenter i klasserommet (Bakken mfl. 2008, side 13-14). De senere årene har debatten om skolen handlet mest om gutter som kommer dårligere ut enn jenter. Gutter har i gjennomsnitt dårligere karakterer enn jenter, og flere gutter enn jenter slutter på videregående skole. Dette gjelder særlig for gutter i yrkesfaglig opplæring. Mange store yrkesfaglige linjer er sterkt kjønnsdelte.

Siden midten av 1980-tallet har det vært jenteflertall innenfor høyere utdanning i Norge. De gamle kjønnsskillene i valg av universitets- og høgkolefag er også under endring. Jentene bidrar mest til det. De har i økende grad søkt seg til tradisjonelt mannsdominerte utdanninger som økonomi, administrasjon og medisin.

7.1.1 Utfordringer

Utvalget drøfter tre hovedutfordringer i opplæringsløpet som i dag er til hinder for likestilt utdanning. Utfordringene er flerdimensjonale, og innebærer at kjønn må sees i sammenheng med klassebakgrunn og minoritetsbakgrunn.

1. Ulikheter i læringssituasjonen

Den norske barnehage- og skolehverdagen er rammet inn av tydelige målformuleringer om likestilling. Det pedagogiske arbeidet skal aktivt forsøke å motvirke kjønnsstereotypier, og gi alternativer til kjønnstradisjonell lek og læring. Barnehage og grunnskole er samfunnsmessige fellesarenaer der likestillingsverdier har fått et sterkt politisk gjennomslag.

I praksis kan det likevel være tungt å prioritere det aktive likestillingsarbeidet i den daglige virksomheten, noe flere større evalueringer innenfor barnehage- og skolesektoren tydelig viser. I skolesektoren som sådan er likestilling i realiteten den lavest prioriterte målsettingen av de som skolens planverk formulerer.

En jevnere kjønnsbalanse blant ansatte i barnehage og skole er en uttalt politisk målsetting. Blant ansatte i barnehage og skole er det en sterk kvinnedominans. Kvinner utgjør om lag 90 prosent av de ansatte i barnehagene. På barnetrinnet i grunnskolen er 80 prosent av lærerne kvinner, mens kjønnsbalansen blant lærere er noe jevnere på ungdomsskolen og videregående skole. Når barnehage og grunnskole i stor grad rekrutterer ansatte fra ett kjønn er det rimelig å snakke om en kjønnssegregert sektor.

2. Frafall og kjønnstypiske utdanningsvalg

De fleste ungdommer går i dag på et utdanningsprogram i videregående skole der det er jevn fordelig av jenter og gutter. Men på yrkesfag velger gutter og jenter ofte ulike utdanningsretninger, og enkelte fag er tilnærmet enkjønnede. Når utdanningsvalgene er så sterkt kjønnsdelte som for eksempel på de store fagutdanningene helse og sosial og teknikk og industriell produksjon, kan det bli svært krevende i skolehverdagen å være blant de få «utradisjonelle» på faget.

Jenterevolusjonen innenfor høyere utdanning ses gjerne som et av de viktigste utviklingstrekkene i likestillingsretning. De gamle kjønnsskillene i valg av universitets- og høgskolefag er under endring. Det er vanligere at jenter velger mannsdominerte fag, som ingeniør, teknologi og realfag, enn at gutter velger kvinnedominerte fag, som sykepleie og førskolelærer. Også på universitets- og høgskolenivå finnes det i dag fag som er sterkt dominert av ett kjønn. Høyere utdanning er klasseselektert i den forstand at foreldres utdanningsnivå har stor betydning for tilbøyeligheten til selv å ta høyere utdanning. Effekten er likevel svakere for jenter enn for gutter. Og ungdom med innvandrerbakgrunn gjør utdanningsvalg som i særlig grad bryter med foreldrenes utdanningsnivå.

3. Overgang til jobb

Sannsynligheten for å bli ekskludert fra lønnsarbeid er høyere for dem som ikke fullfører videregående skole. Til tross for at det er flere gutter enn jenter som ikke fullfører videregående, er gutter uten videregående i større grad i jobb eller utdanning noen år senere enn tilsvarende for jenter. Lærlingordninger gir ulik tilgang på en jobb mellom ulike sektorer. Lærlingkontrakten ser ut til være en sikrere vei til ansettelse i samme virksomhet man gikk i lære innenfor bransjer som bygg og anlegg enn i helse og sosialfag. På de lavere utdanningsnivåene blir frafallsproblematikken gjerne sett som et særskilt gutteproblem. Går vi nærmere inn på overgang til jobb, ser vi at både utdanningsløp og avbrudd skaper flere former for sårbarhet.

Det samme gjelder de særskilte problemene som oppstår ved overgang fra utdanning til jobb for ungdom med minoritetsbakgrunn. Her viser flere nye studier at det kan være vanskelig å skaffe seg innpass på arbeidsmarkedet når man assosieres med en ikke-vestlig bakgrunn. Det gjelder både den første jobben, og effektene av å ha vært arbeidsledig for senere muligheter på arbeidsmarkedet. Flere studier konkluderer, på ulikt grunnlag, med at unge med innvandrerbakgrunn er særlig utsatt for diskriminering i overgangen til jobb.

I beskrivelsene av likestillingsstatus innen utdanningsfeltet bygger utvalget særlig på rapportene Nye barnehager i gamle spor? Hva vi gjør og hva vi tror (Hoel mfl. 2010), Likestilling er jo ikke lenger det helt store (Støren mfl. 2010), Er det skolens skyld? (Bakken mfl. 2008), Kjønn i skolens rådgivning – et glemt tema? (Mathisen mfl. 2010), bøkene Skoletid (Nielsen 2009) og Integrert? (Birkelund og Mastekaasa (red.) 2009). Utvalget har også bestilt egne kunnskapsstatuser. I dette kapittelet legges særlig vekt på Klasse og kjønn i et likestillingsperspektiv (Brekke og Reisel 2012) og Likestillingsstatus blant samer (Hansen 2012). I tillegg har utvalget bestilt utdanningsstatistikk fra Statistisk sentralbyrå.

7.2 Ulikheter i læringssituasjonen

I forskningslitteratur blir kjønnsstereotypier løftet frem som et viktig hinder for å oppnå reell kjønnslikestilling. Stereotypier kan arte seg på flere måter og er ikke kun knyttet til kjønn. Etnisk bakgrunn, sosial bakgrunn, hvor man kommer fra i landet, religion og seksualitet er eksempel på forhold som alene eller i samvirke kan bidra til stereotypier og til forskjellsbehandling.

I det følgende behandles ulikheter i læringssituasjonen i tre ulike faser i opplærings- og utdanningsløpet; først ulik behandling av jenter og gutter i barnehagen, stereotypier og hvilke rolle likestilling har i det pedagogiske arbeidet i barnehagene. Dernest likestilling i grunnskole og videregående opplæring, det undersøkes hvorvidt likestilling er del av undervisningen og læremidler og redegjøres for store forskjeller i læringsutbytte både avhengig av kjønn og sosiale forhold. Avslutningsvis i kapittelet behandles betydningen av mangfold blant de ansatte i barnehage og i skole.

7.2.1 Likestilling i barnehagen

NOVA-rapporten Er det skolens skyld? gir en oppsummering av forskningsfeltet om ulikeheter i skoleprestasjoner mellom jenter og gutter. Rapporten tar også for seg forskning om kjønnsbasert interaksjon i barnehagen (Bakken mfl. 2008, side 45-46). Rapporten viser til at barnehagepersonalet har bestemte forventninger og forestillinger om kjønn, noe som i neste omgang reproduserer stereotypier og kjønnsrollemønstre. Enkelte studier viser for eksempel at både barn og voksne i barnehagen gir mer oppmerksomhet til barn som handler kjønnsstereotypt, enn til barn som handler på tvers av hva som forventes ut fra eget kjønn. Slike funn understreker hvordan sosialisering i form av bekreftelse og oppmerksomhet bidrar til å befeste kjønnsroller. Gutter får mer negativ oppmerksomhet dersom de handler utypisk for gutter sammenlignet med jenter som handler utypisk for jenter (Bakken mfl. 2008, side 46-47). Dette kan tyde på at kjønnsrollene for gutter er strengere og trangere enn de er for jenter.

Det meste av forskningen om stereotypier i barnehagen er knyttet til stereotypier om kjønn. Men stereotypier basert på andre kjennetegn enn kjønn kommer også til uttrykk i personalets behandling av barn. Østbergutvalget viser i NOU 2010: 7 Mangfold og mestring til studier som peker på at det forekommer ubevisst forskjellsbehandling på bakgrunn av etnisitet, blant annet ved at voksne gir mer oppmerksomhet og samtaler oftere med barn med majoritetsspråklig bakgrunn enn barn med minoritetsspråklig bakgrunn.53 Barn med minoritetsspråklig bakgrunn blir også ofte sett på som en egen gruppe av personalet, til tross for at de har ulik etnisk bakgrunn og språk (NOU 2010:7, side 106). Utredningen har også oppsummert norsk og internasjonal forskning som konkluderer med at barnehagebarn med majoritetsspråklig bakgrunn har et fortrinn fremfor barnehagebarn med minoritetsspråklig bakgrunn når det gjelder trygghet, oppmerksomhet fra de voksne, og læringsmuligheter (NOU 2010:7, side 102-103).

Etter barnehagelovens § 2 skal barnehagen bidra til å fremme menneskelig likeverd og likestilling. I rammeplanen for barnehagen heter det at barnehagen skal bygge sin virksomhet på prinsippet om likestilling mellom de to kjønn (se boks 7.1).

Likestillingssenteret gjennomførte i 2010 en evaluering av Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnskole 2008-2010. Evalueringen kartla hvordan det jobbes med likestilling i barnehagene. En av konklusjonene er at styrere og pedagogisk ledere ofte har et bevisst forhold til likestilling og kjønn på et overordnet nivå. Men denne bevisstheten kommer ikke frem når de forteller om praksisen i barnehagehverdagen. Dette handler blant annet om manglende oppfølging av egne prinsipper (Hoel mfl. 2010).

Rapporten fra Likestillingssenteret oppsummerer forskningen om likestilling i barnehager dit hen at barnehagepersonalet behandler barna forskjellig etter hvilket kjønn de har. Ofte er det slik at personalet selv ønsker og tror at de ikke forskjellsbehandler barna, men i praksis skjer det likevel. Kjønnsrollemønstre er godt befestet og vanskelige å bryte. Både tidligere forskning og analysene fra Likestillingssenteret konkluderer med at personalet må bevisstgjøres når det gjelder å tenke likestilling i praksis (Hoel mfl. 2010, side 58).

Evalueringen og forskning som er presentert over viser at det allerede i barnehagen blir utvist til dels ulik oppmerksomhet mot gutter og jenter, og at barn sosialiseres inn i kjønnsroller i tidlig alder. Evalueringen understreker at det ikke er tilstrekkelig å ha et bevisst forhold til likestilling. Utfordringene ligger i å få gjennomført likestilling i praksis i barnehagehverdagen. Dette krever gjennomgående ansvar i alle ledd i barnehagesektoren inkludert i den pedagogiske utdanningen.

7.2.2 Likestilling i skolen

NOVA rapporten Er det skolens skyld? (Bakken mfl. 2008) har sett på om skolen bidrar til kjønnsforskjeller i læringsutbytte. Rapporten konkluderer med at skolen i seg selv ikke skaper forskjeller i læringsutbytte, men at skolen har potensiale i seg til å redusere slike forskjeller. Dette krever langsiktig arbeid som legger vekt på å øke læringsmulighetene til alle elever, uavhengig av kjønn, sosial eller etnisk bakgrunn (Bakken mfl. 2008, side 84, 85).

Etter opplæringsloven skal grunnskole og videregående opplæring fremme menneskelig likeverd og likestilling (§ 1-2). I den generelle delen av læreplanen står det at «oppfostringen skal fremme likestilling mellom kjønn og solidaritet på tvers av grupper og grenser». Videre står det i Prinsipper for opplæringen i Kunnskapsløftet at alle elever uavhengig av kjønn, alder, sosial, geografisk, kulturell eller språklig bakgrunn skal har like gode muligheter til å utvikle seg gjennom arbeidet med fagene i et inkluderende læringsmiljø.

Likestillingsloven fastslår at kvinner og menn har lik rett til utdanning (§ 6), og at læremidler som benyttes i skole og annen undervisningssituasjon, skal bygge på likestilling mellom kjønnene (§ 7).

Lovverket legger slik til rette for at barnehage og skole skal jobbe bevisst med likestilling.

7.2.2.1 Læres likestilling i skolen?

Kunnskapsdepartementet har bestilt en kartlegging av status for likestilling i grunnopplæringen. I rapporten Likestilling er jo ikke lenger det helt store… om likestillingsarbeid i skolen viser det seg at likestilling rangeres lavest av alle målsetninger i overordnede planer for skolen i 2009 (Støren mfl. 2010, side 45-46). Bare under halvparten av skolene legger vekt på likestilling i undervisningen. Det er i videregående skole det legges minst vekt på likestilling, og dette gjelder særlig allmennfaglige studieretninger (Støren mfl. 2010, side 60-61).

Fra lærernes side ble likestilling i skolen først og fremst konkretisert til å gjelde pensum og undervisning. Likestilling som tema ble diskutert med vinkling på at det manglet likestilling i Norge i gamle dager, og at likestilling er noe man i mange andre land og kulturer foreløpig ikke har oppnådd (Støren mfl. 2010, side 109). Kartleggingen viser at skolens egne prioriteringer og lærernes historier om hvordan likestilling tematiseres, illustrerer at likestilling ikke får mye oppmerksomhet verken som målsetting eller diskusjonstema i dagens skole.

Likestillingsperspektiver er omtalt direkte og indirekte i lærerplanene i ulike fag som samfunnsfag, RLE og norsk. Kjønnsroller og likestilling er både som tema og perspektiv blitt svekket i de siste læreplanene for grunnskolen, både i enkelte fag og som tverrfaglige utfordringer (Koritzinsky 2006, 2010; Brock-Utne 1997). Gjennomganger av læreplaner viser at det var tydelige og uttalte likestillingsperspektiver i Mønsterplanene fra 1974 og 1987. Begge disse planene hevder at en forutsetning for reell likestilling er økonomisk uavhengighet (Brock-Utne 1997, side 368). Mønsterplanen fra 1974 fremhever dessuten at skolen aktivt skal prøve å motvirke at yrkesvalg domineres av kjønnstradisjoner.

Det er fremdeles slike formuleringer i handlingsplaner og i læreplanens generelle del, men Koritzinsky (2010) mener dette blir uforpliktende så lenge det ikke står flere konkrete mål i fagplanene. Ettersom den generelle delen fra L97 ble videreført i Kunnskapsløftet (2006), er det disse føringene som fortsatt gjelder (Røthing 2011a, side 199-200). Koritzinsky (2010) mener skolenes lave prioritering av likestilling må sees i sammenheng med fraværer av likestillingsperspektiver i fagplaner og kompetansemål.

I sin gjennomgang av læreplaner og fagplaner finner Røthing (2011a) at likestilling kun omtales helt konkret i ett kompetansemål (RLE, 10.trinn). I fagplanen for RLE framgår det at «eleven skal kunne drøfte etiske spørsmål knyttet til menneskeverd og menneskerettigheter, likeverd og likestilling, blant annet ved å ta utgangspunkt i kjente forbilder». Røthing mener at når likestilling og menneskerettigheter på denne måten knyttes til å handle om etiske spørsmål henvises disse temaene til verdifeltet snarere enn et politisk felt. På denne måten fremstår temaene, ifølge Røthing (2011a), som spørsmål som krever etisk refleksjon og personlig stillingstagen snarere enn politiske analyser og politiske løsninger.

Koritzinsky (2010) påpeker at for å styrke likestillingsperspektiver både i skolefagene og i lærerstudentenes pedagogiske teori og praksis, er det nødvendig å skrive dette inn i de mest konkrete og styrende læreplandokumentene, altså i selve fagplanene hos utdanningsinstitusjonene. De nasjonale retningslinjene og fagplanene forholder seg til hverandre slik at den enkelte utdanningsinstitusjon får faglig frihet, men at det innenfor rammen er føring på at likestilling bør inngå i fagplanene. I forskrift om rammeplan for grunnskolelærerutdanningene for 1.-7. trinn og 5.- 10. trinn (fra 2010) står det at læringsutbytte må ses i sammenheng med fagenes innhold og arbeidsmåter i de to grunnskolelærerutdanningene. Kandidaten skal ha kunnskap om: «barns og unges oppvekstmiljø, likestilling og identitetsarbeid».

Undervisning om kjønn og identitet krever faglig kompetanse. Uten tilstrekkelig kompetanse kan undervisningen stå i fare for å bidra til å reprodusere stereotypier og privilegier og å skape marginalisering (Røthing 2011a, side 212).

Et delprosjekt i Fritt valg ved Universitetet i Agder hadde som intensjon å implementere likestilling i alle fagplaner innenfor allmennlærerutdanning, førskolelærerutdanning og praktisk-pedagogisk utdanning. Målet var at likestilling skulle inn i de lokale fagplanene, men de klarte ikke å gjennomføre dette innenfor prosjektperioden.

Intensjonen til Universitetet i Agder om å implementere likestilling i fagplanene var god, men det strandet på at arbeidet var for omfattende, og opplevelsen av at overordnede rammeplaner og forskrifter ikke ga støtte til å gjennomføre likestillingsendringer lokalt (Eide og Lauritzen 2012).

I en kartlegging av likestilling i skolen er det gjennomført intervjuer med lærere. Her kommer det frem at det mangler likestillingsperspektiver i lærerutdanningen og i de konkrete fagplanene. Lærere sier de tar likestilling for gitt, og derfor er ikke likestilling noe en trenger å diskutere med elevene (Støren mfl. 2010, side 14). Rapporten konkluderer med at dette innebærer at det er lite bevissthet i skolen om muligheter for å arbeide med spørsmål knyttet til kjønnstypiske utdanningsvalg, eller for den saks skyld engasjere ungdom i diskusjoner som omhandler kjønnstypiske utdanningsvalg (Støren mfl. 2010, side 14). Mange behandler mangel på likestilling som et tilbakelagt kapittel i norsk historie, og noe som kun er relevant i andre kulturer. Likestillingsrelaterte temaer som lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, omsorgsordninger eller kjønnsforskjeller i valg av jobb og utdanning blir ikke trukket inn i undervisningen (Støren mfl. 2010).

7.2.2.2 Likestilte læremidler?

Læremidler som brukes i skole og annen undervisningsinstitusjon skal bygge på likestilling mellom kjønnene, jf. § 7 i likestillingsloven. I forarbeidene til likestillingsloven legges det vekt på at lovens krav innebærer et påbud om ikke å omtale det ene kjønn på en nedsettende måte. Utover dette kreves at lærebøker ved en totalvurdering ikke støtter opp om de tradisjonelle kjønnsrollemønstrene på en ukritisk måte. Hvorvidt lovens krav er oppfylt beror på en skjønnsmessig totalvurdering. Målet er balanse i boka som helhet, ikke nødvendigvis innenfor hvert enkelt kapittel (Ot.prp. nr. 33 (1974-75) kapittel 3.4 side 39-43).54

Det finnes ikke slike regler om læremidlers innhold i de øvrige diskrimineringslovene. I Diskrimineringslovutvalgets utredning NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern understreker utvalget at utdanningssystemet er en viktig arena for likestilling, og at det derfor er viktig at lovverket er tilstrekkelig til å realisere dette formålet. Diskrimineringslovutvalget mente at det bør foretas en helhetlig utredning av reglene som gjelder for å oppnå likestilling og like muligheter innen utdanningssystemet, som omfatter både sektorlovgivningen og diskrimineringslovgivningen. Utvalget mente at en slik utredning bør inkludere både spørsmålet om det bør innføres en egen aktivitetsplikt for utdanningsinstitusjoner samt om reglene om at læremidler skal bygge på likestilling bør utvides til nye diskrimineringsgrunnlag (NOU 2009: 14, side 220).

Høyskolen i Vestfold undersøkte i 2003, med støtte fra daværende Utdannings- og forskningsdepartementet, flerkulturelle perspektiver i lærebøker. Prosjektrapporten konkluderer med at læremidler bare delvis gjenspeiler befolkningens mangfold med hensyn til erfaringer og bakgrunn (Skjelbred og Aamodtsbakken 2003). Rapporten slår fast at det er majoritetsbefolkningens vaner med hensyn til for eksempel mat, feiringer, religion, familie og boforhold som fremstilles i lærebøkene. Det understrekes at læreveiledningene ikke gir læreren den nødvendige hjelpen som trengs for å løse utfordringene de står overfor i klasser med barn fra ulike kulturelle og religiøse bakgrunner.

For å følge opp resultatene fra prosjektrapporten videreførte Utdannings- og forskningsdepartementet arbeidet med å styrke det flerkulturelle perspektivet i læreplaner og læremidler gjennom tiltak i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009. Tiltakene i strategiplanen innebar at departementet skulle vurdere hvordan en best kan sørge for at flerkulturelle perspektiver i større grad integreres i nye læreplaner og i læremidler.

Forløperen til Utdanningsdirektoratet (Læringssenteret) hadde tidligere ansvar for å føre kontroll med at læringsmidler var i samsvar med § 7 i likestillingsloven, altså at læringsmidlene skulle gjenspeile likestilling mellom kjønn. Denne ordningen ble endret i 2000/2001 til at forlagene selv skulle føre slik kontroll.

Ifølge Skjelbred og Aamodtsbakken (2003) ble flerkulturelle perspektiver ivaretatt i retningslinjene for godkjenning. Dette ble også understreket i regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering 1998-2001. Da godkjenningsordningen for læremidler falt bort i 2000 mistet også myndighetene et verktøy for å sikre at flerkulturelle perspektiver blir ivaretatt.

I artikkelen kalt «De norske har det mer i seg» gjennomgår Røthing enkelte læremidler og konstaterer at norskhet og det norske gjennomgående fremstilles som et selvfølgeliggjort utgangspunkt (Røthing 2011b). Røthing eksemplifiserer dette ved å vise til en lærebok fra 2008 for samfunnsfag for ungdomstrinnet hvor det står «Vi blir stadig mer vant til fremmede kulturuttrykk» (Røthing 2011b). Slike eksempler impliserer en forestilling om et norsk «vi» som blir stadig mer vant til de andres «fremmede» kultur.

Når det gjelder kjønnslikestilling i læremidler finner Røthing at lærebøkene for samfunnsfag har ulike fremstillinger av kjønnslikestilling. Dette ser Røthing i sammenheng med at lærerplanen ikke tilstrekkelig konkretiserer hvordan samfunnsfaget skal bidra til å skape oppslutning om likestilling slik formålet for faget foreskriver (2011b). Der hvor kjønnslikestilling blir tematisert i læremidler finner Røthing at det sees på som et kjennetegn ved «det norske», og at det motsatte, kjønnsulikestilling, sees på som kjennetegn ved «de andre». På denne måten kan det skapes forestillinger om kollektiv norsk kjønnslikestilling og mangel på likestilling kan forvises til et kulturelt og religiøst felt som preges av andres normer og praksiser (Røthing 2011b).

7.2.2.3 Forskjellig læringsutbytte mellom jenter og gutter

Studier fra 1970- og 1980-tallet om gutter og jenter i klasserommet tegner ofte et bilde av gutter som dominerende og jenter som mer stille. Senere studier har modifisert dette bildet noe ved å vise at det også er betydelige forskjeller jenter imellom og gutter imellom, altså et mer variert mønster (Bakken mfl. 2008, side 49ff).

Mye av forskningslitteraturen som har tatt for seg interaksjonsmønsteret mellom lærere og elever viser at lærere gjennomgående gir mer oppmerksomhet til gutter enn til jenter, og at gutter generelt er mer aktive (Bakken mfl. 2008, side 51-53). Imidlertid sier forskningen lite om hvilken type oppmerksomhet som gis til jenter og gutter. Rapporten peker på at det kan fremstå som et paradoks at gutter har dårligere skoleresultater til tross for at de får mest oppmerksomhet. Men slike ulikheter kan også tyde på at den oppmerksomheten guttene får ikke er av typen som fremmer læring, men mer dreier seg om å holde de mest dominerende guttene i sjakk. Videre kan det tenkes at slik negativ oppmerksomhet fører til at gutter videreutvikler negative holdninger til læring i skolen (Bakken mfl. 2008, side 66). Samtidig er det viktig å nyansere bildet av gutter som skoletapere, fordi det er store variasjoner gutter imellom, på samme måte som det er store variasjoner jenter imellom. Ikke alle gutter kommer dårlig ut i skolen med lavt læringsutbytte. Det er heller ikke slik at alle jenter mestrer skolen og undervisningen.

NOVA-rapporten som har undersøkt om skolen bidrar til kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner har også undersøkt barnehagens rolle i utdanningsløpet (Bakken mfl. 2008). De konkluderer med at gutter ikke får et bedre utgangpunkt ved skolestart enn jenter til tross for at de får mer oppmerksomhet. Forskning basert på langvarige observasjoner i barnehagen tyder på at gutter generelt får mer oppmerksomhet av personalet enn jenter, både i form av verbal og fysisk kontakt, og i form av å bli møtt med interesse av de voksne. Samtidig kan noe av denne forskjellsbehandlingen begrunnes med at gutter generelt får mer oppmerksomhet for å avverge bråk og uro (Bakken mfl. 2008, side 45).

I grunnskolen oppnår gutter i gjennomsnitt dårligere karakterer enn jenter i alle fag unntatt kroppsøving.55 Gutter sliter også i større grad med å lese og skrive enn jenter. Fordi gutter i gjennomsnitt kommer dårligere ut enn jenter kan det synes som et paradoks at ulik oppmerksomhet til gutter og jenter i barnehage og skole er et problem.

Mye tyder på at sosial bakgrunn er viktigere enn både kjønn og hvorvidt man har innvandrerbakgrunn for karakternivået. Karakterforskjeller etter kjønn og innvandrerbakgrunn er minimale sammenlignet med karakterforskjeller mellom elever fra ulik sosial bakgrunn. Det er foreldres utdanningsnivå som har betydning for barnas karakterer, i større grad enn om eleven har innvandrerbakgrunn. Det at mange innvandrede foreldre har lav utdanning forklarer dermed mye av karakterforskjellene mellom elever henholdsvis med og uten innvandrerbakgrunn (Bakken 2003 og 2008).

Bjerrum Nielsen ga i 2009 ut boka Skoletid, som er basert på et langvarig forskningsprosjekt der hun følger en skoleklasse fra første skoleår ut hele grunnskolen. Her har Nielsen undersøkt hva skolesituasjonen betyr for ulike elevers faglige, sosiale og personlige utvikling, og analysert betydningen av kjønn og etnisitet i slike utviklingsprosesser.

Studien viser at kjønn får ulike betydninger i ulike skoleklasser, avhengig av sammensetning av elever (Nielsen 2009, side 311). Det kan synes som at jenter allerede fra 1. klasse forstår bedre hva som forventes av dem enn guttene, de er mer selvsikre og forstår spillet, kan for eksempel bokstavene og har relasjonskompetanse. Jentene er mer synlige, mens guttene er mindre synlige. Dette er imidlertid ikke entydig; mange jenter er mindre synlige, og noen gutter står frem som kompetente på skolens spilleregler. Igjen påpekes det at kjønn ikke er det eneste relevante når det gjelder læringsutbytte og det å forstå skolens spilleregler: man må se mer enn kun kjønn, og spørre; hvilke gutter og hvilke jenter gjelder det? (Nielsen 2009, side 23).

Nielsen (2009) peker på at skolens endring i kompetansekrav er rettet mer inn mot selvstendig prosjektarbeid, noe som kan gi jenter et fortrinn. Jentene har inntatt en mer aktiv og selvhevdende sosial posisjon, i tillegg til at de har relasjonell interesse og – kompetanse. Særlig middelklassejentene har kombinert dette med autonomi og individualistisk orientering (Nielsen 2009, side 304-306).

I rapporten av Bakken mfl. (2008) konkluderes det med at skolen ikke skaper kjønnsforskjellene i læringsutbytte, men at skolen bidrar til å reprodusere forskjeller som allerede eksisterer. Forskjeller i skoleprestasjoner er for eksempel større mellom elever med ulik klassebakgrunn enn mellom kjønn, og det er særlig dramatiske forskjeller mellom middelkassejenter og arbeiderklassegutter. Dette tyder på at det er fruktbart både å ta hensyn til elevens klassebakgrunn og kjønn i arbeidet for å redusere forskjeller i læringsutbytte.

Andre studier peker på at kjønnsforskjellene i lærerens oppmerksomhet ikke er av stor betydning, noe som kan indikere at det er andre faktorer enn kjønn som bidrar til å moderere sammenhengen mellom elevenes kjønn og samspillet lærer-elev. NOVA-rapporten viser blant annet til en skandinavisk studie (Öhrn 1990) som påpeker at hvorvidt gutter og jenter får ulik oppmerksomhet kommer an på om jenter eller gutter er i flertall i klasserommet, og hvilket tema det er snakk om i undervisningen (Bakken mfl. 2008, side 54).

7.2.3 Ansatte i barnehage og skole

I handlingsplanene for likestilling i barnehagene blir rekrutteringsarbeid med å få flere menn i barnehagen sett i sammenheng med det praktiske likestillingsarbeidet i barnehagene. Kjønnsrollemønsteret etablerer seg allerede i småbarnsalderen, og barnehagen skal forberede barna på å møte og skape et likestilt samfunn. Da trenger barna rollemodeller, som viser at også menn kan være omsorgspersoner og jobbe med barn.

Likestillingslovens § 3a åpner for særbehandling av det ene kjønn, og har en egen forskrift om menn til utdanning og yrker med omsorg for barn. Dette betyr at mannlige søkere kan foretrekkes fremfor kvinnelige søkere, gitt tilnærmet like kvalifikasjoner, i stillingskategorier hvor menn er underrepresentert (se nærmere beskrivelse i kapittel 8, boks 8.3).

Kjønnsbalanse blant de ansatte blir ansett som viktig for likestilling. Argumentene er at representasjon av begge kjønn er viktig for arbeidsmiljøet, men også at jevn kjønnsbalanse blant ansatte kan ha betydning for hvordan det jobbes praktisk med likestilling i barnehagens og skolens hverdag, for eksempel at det kan bidra til å redusere stereotypier.

Fraværet av menn i barnehage- og skole er sentralt i offentlig likestillingsdebatt. Politisk er saken løftet gjennom flere handlingsplaner om likestilling de senere årene, og det er et mål at menn skal utgjøre 20 prosent av ansatte i barnehagen (se kapittel 7.2.4).

7.2.3.1 Mangfold blant ansatte i barnehagen

Til tross for politisk satsing på å øke andel menn ansatt i barnehagen, har andel menn vært stabilt på mellom 8 og 9 prosent fra 2005 til 2010. Ser man på antall menn har dette imidlertid nesten doblet seg i samme periode. Selv om det har kommet flere menn inn i barnehagen, utgjør disse likevel ikke en økt andel av alle ansatte siden det totalt sett har blitt flere barnehager og flere ansatte. Det er få menn med innvandrerbakgrunn56 som jobber i barnehager, men på fem år har antallet nær blitt tredoblet. Fremdeles utgjør likevel menn med innvandrerbakgrunn kun 1 prosent av alle ansatte. Det har også vært en sterk økning i antall kvinner med innvandrerbakgrunn, mer enn en fordobling fra 2005 til 2010. I 2010 utgjorde kvinner med innvandrerbakgrunn 10 prosent av alle ansatte. På fem år har det altså skjedd en del endringer i barnehagesektoren, ved at flere menn og flere personer med innvandrerbakgrunn (både kvinner og menn) jobber i barnehagen. Alt i alt er barnehagesektoren fremdeles sterkt kvinnedominert (figur 7.1). Denne statistikken skiller ikke mellom ulike stillingstyper i barnehage som førskolelærer og ufaglærte assistenter.

¹ «Med innvandrerbakgrunn» inkluderer både innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Det finnes egne samiske barnehager, hvor de ansatte skal beherske samisk. Per 2010 var det 33 samiske barnehager. Disse har også egen satsing på å få flere menn blant de ansatte. Sametinget har igangsatt nettverksmøter for menn ansatt i samiske barnehager. Likestillingsteamet for barnehagesektoren under fylkesmannen i Finnmark skal fremme likestilling mellom gutter og jenter i barnehagen, samt bidra til å øke andelen menn i barnehagen (Hansen 2012, side 14)

Hvorvidt økt andel menn i seg selv bidrar til å redusere stereotypier, og slik øke likestilling i barnehagene, er altså usikkert. Det kan uansett tenkes flere argumenter for hvorfor menn i barnehagen er positivt sett med likestillingsbriller. Likestillingssenteret finner blant annet at andel menn i barnehagen har sammenheng med styrernes vurdering av likestillingsarbeid i barnehagen (Hoel mfl. 2010, side 46-47). I barnehager med relativt høy andel menn er det oftere at styrere vurderer det dit hen at barnehagens arbeid er påvirket av rammeplanens likestillingsomtale, at likestilling er viktig ved valg av læremidler, at ansatte har deltatt på kurs/seminar om likestilling, at barnehagen har iverksatt tiltak for å rekruttere menn og at det jobbes systematisk med likestilling.

I kvalitative intervjuer kommer det frem at styrere og pedagogisk ledere mener menn i barnehagen er positivt av hovedsakelig to grunner. For det første er menn gode rollemodeller for barna. Det legges mest vekt på at de er rollemodeller for guttene. For det andre bidrar menn i barnehagen til et positivt arbeidsmiljø, ved å bryte med en sterk kvinnekultur. Rapporten tolker dette som en indirekte kritikk av arbeidsmiljøet i barnehagen, og at dette i seg selv er en god grunn til å ansette menn (Hoel mfl. 2010, side 72).

7.2.3.2 Mangfold blant ansatte i skolen

I grunnskolen er tre av fire lærere kvinner, og dette har vært relativt stabilt i perioden 2005 til 2010. Det er særlig på barnetrinnet at kvinner utgjør et stort flertall av lærerstaben. På barnetrinnet er 80 prosent av lærerne kvinner, 72 prosent på skoler med både barne- og ungdomstrinn. I ungdomstrinnet er kjønnsbalansen blant lærerne jevnere med 62 prosent kvinner (Støren mfl. 2010, side 54). Menn med innvandrerbakgrunn er svært sjeldent lærere i grunnskolen, og utgjorde kun 1 prosent av de ansatte. Kvinner med innvandrerbakgrunn utgjorde 3 prosent (figur 7.2)

¹ «Med innvandrerbakgrunn» inkluderer både innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

På videregående skole er det en jevn fordeling av kvinner og menn blant lærerne. Det er noe vanligere at ansatte har innvandrerbakgrunn sammenlignet med ansatte i grunnskolen. Menn med innvandrerbakgrunn utgjorde 3 prosent av alle lærere i videregående opplæring i 2010, mens kvinner med innvandrerbakgrunn utgjorde 4 prosent. I antall er det imidlertid mer enn en fordobling på fem år, så relativt sett har det vært en sterk økning i antall lærere med innvandrerbakgrunn – både kvinner og menn – i videregående opplæring (figur 7.3).

¹ «Med innvandrerbakgrunn» inkluderer både innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

I den offentlige debatten har det ofte kommet frem påstander om at skolen er feminisert og at dette kan være en ulempe for gutter, underforstått at gutter har mindre læringsutbytte av å bli undervist av en kvinnelig lærer (Bakken mfl. 2008, side 58).

Flere internasjonale studier har undersøkt om lærerens kjønn har betydning for hvorvidt gutter får mer oppmerksomhet enn jenter. De fleste studiene finner ingen klar sammenheng mellom lærerens kjønn og forskjell i oppmerksomhet mot jenter og gutter. En skandinavisk studie (Einarsson 2003) antyder likevel at lærer – elev kontakten i klasserommet endrer seg over grunnskoleløpet. På ungdomstrinnet hadde kvinnelige lærere mest kontakt med guttene, mens mannlige lærere hadde mer likt fordelt kontakt med både gutter og jenter. Derimot hadde mannlige lærere mest kontakt med gutter i småskoletrinnet (Bakken mfl. 2008, side 61).

Drugli (2011) undersøker kvaliteten i lærer-elev-relasjonen, og i hvilken grad lærerens kjønn har betydning for dette. Når kvaliteten på relasjonen mellom lærer og elev er god, påvirker dette blant annet elevenes faglige nivå (Drugli 2011, side 26). Her er kvaliteten på relasjonen målt etter en rekke spørsmål utviklet etter en metode kalt The student Teacher Relationship Scale, tilpasset norske forhold (Drugli 2011, side 27, 28). Generelt er det slik at elever på barneskolen har en god relasjon til lærerne. Men dette varierer blant annet etter elevens kjønn og alder, og etter lærerens kjønn. Drugli finner at jenter har bedre relasjoner til læreren enn gutter, og at kvinnelige lærere har bedre relasjoner til elevene enn mannlige lærere.

Siden kvaliteten på relasjonen til læreren endrer seg når barna blir eldre, og utviklingen er ulik for gutter og jenter, konkluderer Drugli med at det er viktig med både mannlige og kvinnelige lærere i skolen, og særlig blant elevene på mellomtrinnet (4.-7. klasse). Det kan også synes som om det er nødvendig særlig å rette oppmerksomheten mot forholdet mellom lærere og guttene (Drugli 2011, side 32).

7.2.4 Handlingsplaner for barnehage og skole

Fra politisk hold har det siden slutten av 1990-tallet vært rettet oppmerksomhet mot kvinnedominansen i barnehagene, og handlingsplanen fra 2001-2003 lanserte et langsiktig mål om 20 prosent menn i barnehagen. Dette målet har blitt videreført i de to siste handlingsplanene for likestilling i barnehagene: Den gode barnehage er en likestilt barnehage (2004-2007) og Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnopplæring 2008-2010. Målet om 20 prosent menn er fremdeles ikke nådd, fortsatt er under 10 prosent av ansatte menn. Den siste handlingsplanen har også et mål om økt kjønnsbalanse blant ansatte i grunnskolen.

Handlingsplanene omtaler ikke mål om mangfold basert på ansattes etniske bakgrunn. Mål om høyere andel minoritetsspråklige ansatte i barnehagen og skolen er imidlertid omtalt i strategiplanen fra Kunnskapsdepartementet Likeverdig opplæring i praksis! (revidert utgave 2007) og i Handlingsplan for å fremme likestilling og hindre etnisk diskriminering 2009-2012. Det er blant annet satt i gang tiltak for å øke andelen førskolelærere og lærere med minoritetsbakgrunn57. Strategiplanen viser til flere tiltak, blant annet stipendordninger til minoritetsspråklige lærere som arbeider i skolen uten formalkompetanse (tiltak 15), to-språklig bachelorutdanning for undervisning i skolen (tiltak 22), samt en tilsvarende fleksibel førskolelærerutdanning for at flere med innvandrerbakgrunn kan bli styrere og pedagogisk ledere i barnehagen (tiltak 23).

I Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnopplæring 2008-2010 understrekes det at barn og unge trenger både mannlige og kvinnelige rollemodeller. Bedre kjønnsbalanse i valg av utdanning og blant ansatte er to av de viktigste utfordringene handlingsplanen peker på. Handlingsplanen peker også på kjønnsforskjeller i karakterer, dannelse av kjønnsidentitet i grunnopplæringen, kjønnsforskjeller i frafall i videregående skole og kjønnsrelatert mobbing og seksuell trakassering.

I handlingsplanen er det flere tiltak som berører barnehagesektoren spesielt. Et av tiltakene var å utarbeide informasjonsmateriell og veiledninger med gode eksempler på hvordan barnehager og grunnopplæringen kan arbeide med likestilling på alle fagområder. Et annet tiltak fra handlingsplanen innebar at fylkesmennene tildeles midler øremerket til lokalt arbeid med likestilling i barnehagen. Dette er særlig rettet mot informasjons- og erfaringsformidling knyttet til rekruttering av menn til arbeid i barnehage samt støtte til lokalt utviklingsarbeid rettet mot praksis.

Hovedvekten av tiltakene fra Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnopplæring 2008-2010 knytter seg til rekruttering av menn i barnehagesektoren. I handlingsplanen er et tiltak at barnehager og skoler skal oppfordres til å bruke forskrift til likestillingsloven Om særbehandling av menn i forbindelse med undervisning av og omsorg for barn (Q-07/98) ved ansettelser på alle nivåer der andelen ansatte menn er lav. Et annet tiltak i handlingsplanen fra 2008-2010 er rekrutteringsteam for menn i barnehage i alle fylker. Allerede i handlingsplanen for likestilling i barnehage 2004-2007 ble det utarbeidet såkalte MIB (Menn i barnehagen)-nettverk i alle fylker. I forbindelse med MIB-nettverkene ble det også opprettet en nettside: www.mennibarnehage.no.

Handlingsplanen for likestilling mellom kjønnene Likestilling 2014 følger i stor grad opp flere av tiltakene i den tidligere handlingsplanen for barnehage og grunnskole. Likestilling 2014 har flere tiltak som blant annet går på kjønnsroller, ulikhet i læringsutbytte for gutter og jenter og bevissthet rundt kjønnsroller. Et av tiltakene går ut på at regjeringen skal utarbeide kortfilmer om likestilling og kjønnsroller til bruk i samfunnsfag i ungdomsskolen. I tillegg skal det vurderes om det skal utarbeides et hefte som støttemateriell til lærerne. Videre satser regjeringen også i handlingsplanen Likestilling 2014 på å bedre gutters leseferdigheter, ved å satse særskilt på leseopplæring for gutter. Et annet tiltak i den nyeste handlingsplanen er å følge opp evalueringer som er gjort på kjønn- og likestilling i førskolelærerutdanningens fagplan. En av disse rapportene er utarbeidet gjennom prosjektet Gender Loops58 (se boks 7.3).

Mannsrollemeldingen, (St.meld. nr. 8 (2008-2009) Om menn, mannsroller og likestilling) viste til flere kampanjer og tiltak rettet mot å få flere menn i undervisnings- og omsorgsyrker, som «Menn i barnehagen», og «Menn i skolen». Meldingen konkluderte likevel at kampanjene må sies å ha hatt begrenset effekt (St.meld. nr. 8 (2008-2009), side 47). Meldingen fremhever samtidig at det generelt sett er begrenset dokumentasjon og gjennomgang av hvilke tiltak som virker og hvilke som ikke virker for å få flere menn til å søke seg til kvinnedominerte utdanninger og yrkesområder (St.meld. nr. 8 (2008-2009), side 47).

GNIST-samarbeidet om lærerutdanningen er et femårig samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet, Nasjonalt råd for lærerutdanning og profesjonsorganisasjonene.59 Kampanjen ble satt i gang våren 2009. Målet er å øke rekrutteringen til lærerutdanningene og yrket, samtidig som status og omdømme skal styrkes. Det er satt krav om at kampanjen særlig skal bidra til at flere menn søker lærerutdanning og bidra til at flere menn ønsker seg et yrke som lærer.

I handlingsplanen for likestilling mellom kjønnene Likestilling 2014, vises det også til et initiativ i regi av Kunnskapsdepartementet, der likestillingsteam i fylkene skal arbeide spesielt for å rekruttere og beholde menn i barnehagene. Dette er spesifisert i embedsoppdraget til fylkesmennene, og det følger øremerkede midler med. Det er Utdanningsdirektoratet som skal følge opp tiltakene på barnehageområdet i handlingsplanen for likestilling. Likestillingsteamene skal også samarbeide med Likestillingssenteret på Hamar for å øke kompetansen om praktisk likestillingsarbeid i barnehagene.

7.2.5 Oppsummering og vurdering

Den norske barnehage- og skolehverdagen er rammet inn av tydelige målformuleringer om likestilling. Det pedagogiske arbeidet skal aktivt forsøke å motvirke kjønnsstereotypier, og gi alternativer til kjønnstradisjonell lek og læring. Likestillingsloven fastslår at læremidler i skolen skal bygge på likestilling mellom kjønnene; andre målsettinger om likeverdig utdanning understreker at lærebøker og lærerveiledninger må evne å gjenspeile mangfoldet i befolkningen. I rammeplanen for barnehagens innhold og i læreplanene i skolen er det også bestemmelser om likestilling. Barnehage og grunnskole er samfunnsmessige fellesarenaer der likestillingsverdier har fått et sterkt politisk gjennomslag. Forvaltningsområdet utdanning har også en sterk tradisjon for likestillingsarbeid sammenlignet med mange andre forvaltningsområder utvalget har utredet. I praksis kan det likevel være tungt å prioritere det aktive likestillingsarbeidet i den daglige virksomheten, noe flere større evalueringer innenfor barnehage- og skolesektoren tydelig viser. I skolesektoren som sådan er likestilling i realiteten den lavest prioriterte målsettingen av de som skolens planverk formulerer. Undervisning om likestilling krever faglig kompetanse, men det er opp til hver enkelt institusjon å utvikle det faglige innholdet om likestilling når det utdannes nye lærere og førskolelærere.

Utvalget er inneforstått med at det er krevende å drive likestillingsarbeid som praktisk pedagogikk: slikt arbeid må utvikles og læres og vedlikeholdes og gjentas, dag inn og dag ut – i konkrete klasserom og i praktiske undervisningssituasjoner. Aktivt likestillingsarbeid i barnehage og skole kan ikke bare vedtas – det må drives og iverksettes lokalt. Noen lokale myndigheter har satset ekstra ressurser på å drive frem praktisk likestillingsarbeid i barnehage- og skolesektoren. Blant annet har Trondheim kommune flere prosjekter rettet mot barnehage og skole; den 10-årige Frittvalg-satsningen i Agder strekker seg fra barnehage, gjennom grunn- og videregående skole og inn i lærerutdanningen. Etter utvalgets vurdering er slike satsninger ikke noe som bør forbeholdes barn på Agder eller i Trøndelag. De kan heller være eksempler til etterfølgelse på landsbasis, da med aktiv støtte fra nasjonale myndigheter.

7.3 Videregående og høyere utdanning – frafall og kjønnstypiske valg

I denne delen legges det vekt på to hovedtyper av problemstillinger: frafall i videregående opplæring og kjønnstypiske valg på videregående og høyere utdanning. Den offentlige debatten betegner ofte frafall som et særskilt gutteproblem. Problemstillingen er likevel mer sammensatt.

De aller fleste begynner på videregående utdanning etter ungdomsskolen, men langt fra alle gjennomfører. Flere gutter enn jenter slutter på skolen før fullført utdanning, og frafallsprosenten er langt høyere på yrkesfag enn på studiespesialisering (tidligere allmennfag). Det å ikke fullføre videregående opplæring kan få store konsekvenser for dem det gjelder, blant annet ved at det blir vanskelig å etablere seg på arbeidsmarkedet. Slike konsekvenser kan være like alvorlige for både gutter og jenter. Samtidig ser det ut til at de guttene som ikke fullfører videregående likevel oftere kommer seg i arbeid sammenlignet med jenter som ikke har fullført.

Kjønnstypiske valg er en annen likestillingspolitisk problemstilling. Blant de som velger yrkesfag er tendensen klar på at mange fag har en svært skjev kjønnsfordeling. På de store yrkesfagene som helse og sosial er ni av ti elever jenter, mens ni av ti elever på teknikk og industriell produksjon er gutter. Blant de som velger studiespesialisering er det en jevnere kjønnsbalanse, og mange av disse går videre til utdanning på høyskole eller universitet. Også her er det mange fag som har svært skjev kjønnsbalanse. Likevel er kjønnssegregeringen sterkere på yrkesfag enn i høyere utdanning.

7.3.1 Hvem fullfører videregående opplæring?

Av de som startet på videregående opplæring i 2005, var det 30 prosent som ikke hadde fullført i løpet av fem år, og flertallet av disse er gutter. De fleste av dem som ikke har gjennomført videregående har sluttet underveis. Noen har fullført uten å bestå, mens en del fremdeles er under videregående opplæring etter fem år.

Blant de som startet på videregående utdanning i 2005 hadde 70 prosent fullført innen fem år. 18 prosent hadde sluttet underveis, 7 prosent hadde fullført uten å bestå, mens 5 prosent fremdeles var under opplæring.60 Det er store variasjoner i fullføringsgraden mellom utdanningsprogram, men jenter fullfører i større grad enn gutter på alle utdanningsprogram.61

Vi skal her se nærmere på hvem det er som slutter underveis, altså frafallsprosenten, og hvordan dette varierer mellom utdanningsprogram og ulike deler av befolkningen.

Det er vanligere å slutte på yrkesfag enn allmennfag. På yrkesfaglige program sluttet 32 prosent av guttene underveis, mot 25 prosent blant jenter. Dette skiller seg tydelig fra allmennfag der det er både mindre forskjell mellom jenter og gutter og frafallsprosenten er betydelig lavere; 6 prosent av jentene og 9 prosent av guttene sluttet i løpet av en femårsperiode.62

Blant begge kjønn og på alle program er det videre en klart høyere frafallsprosent blant innvandrere sammenlignet både med norskfødte med innvandrerforeldre og elever fra den øvrige befolkningen. Blant innvandrede gutter som startet på yrkesfag hadde halvparten sluttet i løpet av en femårsperiode (figur 7.4).

Blant elever som er bosatt i områder for Sametingets tilskuddsordning til næringsutvikling (STN-området)63 er det en høyere andel som slutter underveis enn for den øvrige befolkningen. Blant de som startet på yrkesfag i 2005 sluttet 44 prosent av guttene og 39 prosent av jentene i løpet av en femårsperiode. Frafallsprosenten blant samiske jenter på yrkesfag er særlig høy sammenlignet med andre jenter, også høyere enn blant innvandrede jenter på yrkesfag (figur 7.4). På allmennfag sluttet 15 prosent av de samiske guttene og 6 prosent av de samiske jentene i løpet av en femårsperiode (Hansen 2012). Frafallsprosenten blant samiske gutter på allmennfag må betegnes som høy sammenlignet med gutter ellers.

Kilde: Utdanningsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

En årsak til kjønnsforskjellene i frafallsprosenten henger sammen med at gutter generelt har dårligere karakterer fra grunnskolen. Dersom man sammenligner elever med samme karakternivå fra 10. klasse er det ikke forskjell på jenter og gutter.64 Hvor mye man har lært fra ungdomsskolen har altså stor betydning for hvor sannsynlig det er å gjennomføre videregående.

En analyse av frafall gjennomført av Senter for økonomisk forskning (Byrhagen mfl. 2006) viser også at karakterer fra grunnskolen har stor betydning for sannsynligheten for frafall.

Sammenligner man en gutt og ei jente med samme gjennomsnittlige grunnskolekarakter, sosioøkonomiske karakteristika, fylke og studieretning, er sannsynligheten for frafall noe lavere for gutten enn for jenta. Analysen viser at det er karakternivået som har betydning; problemene med høyt frafall for guttene skyldes i stor grad at guttene har svake kvalifikasjoner fra grunnskolen i form av lavt karakternivå (Byrhagen mfl. 2006, side 47, 48). Analysen ser også på sannsynligheten for frafall for ikke-vestlige innvandrere sammenlignet med elever uten innvandrerbakgrunn. Det er ikke innvandrerbakgrunn i seg selv som forklarer forskjellen i frafall, men en kombinasjon av andre faktorer. Det er særlig karakterer fra grunnskole og foreldres utdanningsnivå som har betydning (Byrhagen mfl. 2006, side 49, 50).

Frafall – et klassespørsmål – særlig for gutter

Foreldres utdanningsnivå har betydning for hvorvidt man slutter på videregående utdanning. Dette kan også henge sammen med at karakternivået påvirkes av hvilken utdanning foreldre har. Kun 5 prosent blant de med foreldre med høyere utdanning sluttet på videregående skole, mot 37 prosent blant de med foreldre med kun grunnskoleutdanning. Betydningen av foreldres utdanningsnivå for frafall i videregående skole gjelder både for jenter og gutter og på både studieforberedende – og yrkesfaglige utdanningsprogram, men det er større forskjell blant gutter med ulik sosial bakgrunn enn blant jenter (figur 7.5). Dette er i tråd med andre studier som ser på betydningen av sosial bakgrunn (foreldres utdanningsnivå), innvandrerbakgrunn og kjønn og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring (Brekke og Reisel 2012). Dette kan tyde på at det er vanskeligere for gutter enn for jenter å trosse sin sosiale bakgrunn, ved å gjennomføre videregående og eventuelt ta høyere utdanning, selv om egne foreldre har lav utdanning.

Kilde: Utdanningsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Norskfødte jenter med innvandrerforeldre gjør det i gjennomsnitt særlig bra i utdanningsløpet, og er de som i minst grad slutter på videregående skole. Norskfødte gutter med innvandrerforeldre har en frafallsprosent omtrent på nivå som gutter ellers, men på yrkesfag har de noe høyere frafallsprosent enn gutter i den øvrige befolkningen. Elever som selv er innvandrere har høyere frafallsprosent enn andre, og denne forskjellen er særlig stor blant gutter (figur 7.4).

Elever som selv har innvandret har gjennomgående lavere karakterer fra ungdomsskolen, og har ofte foreldre med lavere utdanningsnivå. Dette forklarer mye av den høye frafallsprosenten til disse elevene. Sammenligner man elever med minoritets- og majoritetsbakgrunn65 med like grunnskolekarakterer og sosial bakgrunn har elever med minoritetsbakgrunn noe større grad sannsynlighet for å gjennomføre videregående enn elever med majoritetsbakgrunn (Grindland 2009, side 68, 70). Dette illustrerer viktigheten av å se både kjønn, sosial og etnisk bakgrunn i relasjon til hverandre for å forstå skillelinjer som oppstår i utdanningsløpet. Det kan synes som om jenter, og kanskje særlig jenter født i Norge av innvandrerforeldre, bryter med sin sosiale bakgrunn66 ved å gjennomføre videregående, og etter hvert høyere utdanning.

For å hindre frafall er det viktig å sette inn ressurser allerede i ungdomsskolen, for å hjelpe svake elever (Grindland 2009, side 71, 72). Flere studier viser til at elever (både norskfødte og innvandrere) med foreldre med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn har en særlig høy skolemotivasjon. Gitt like karakterer fra det første året på videregående, har denne gruppen av elever lavest frafall og høyest andel som fullfører. Når elever med ikke-vestlig bakgrunn slutter i større grad sett under ett, skyldes dette altså svakere prestasjoner på et tidligere trinn (Lauglo 2010, side 16).

I stortingsmeldingen om ungdomsskolen Meld. St. 22 (2010-2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter påpekes det at overgangen fra grunnskole til videregående opplæring kan være en særskilt utfordring for samiske elever. Selv om flere videregående skoler har tilbud om opplæring i samisk språk, er det krevende for de samiske elevene å finne relevante opplæringstilbud innenfor og utenfor samiske områder. Dette innebærer at de ofte må ta videregående opplæring langt fra hjemstedet og må bo der skolen ligger, noe som kan ha betydning for frafall siden borteboende elever slutter oftere enn andre uten å fullføre opplæringen. Videre kan det også være en utfordring at rådgivere ikke har tilstrekkelig kompetanse på samiske opplærings- og yrkesmuligheter, og muligheter generelt i samiske samfunn (Meld. St. 22 (2010-2011), side 82).

En annen faktor som kan ha betydning for frafall er det å velge et utradisjonelt utdanningsprogram. Jenter som går på et utdanningsprogram dominert av gutter, for eksempel byggfag, har høyere sannsynlighet for frafall enn gutter på samme utdanningsprogram. Omvendt har gutter på helse og sosial høyere sannsynlighet for frafall enn jenter på helse og sosial. En forklaring kan være at det er vanskeligere å gjennomføre et utdanningsløp i en gruppe hvor man representerer en kjønnsmessig minoritet. En annen mulighet er at de gutter (jenter) som velger andre studieretninger enn majoriteten av gutter (jenter) har andre karakteristika som i seg selv gir høyere sannsynlighet for frafall (Byrhagen mfl. 2006, side 52, 53). Vi vil gå nærmere inn på beskrivelsen av kjønnstypiske valg i de neste avsnittene i kapittelet.

7.3.2 Kjønnstypiske valg i videregående skole

Videregående opplæring tilbyr elevene to hovedretninger for utdanningsløpet. Man kan enten velge en retning som senere gir rett til å fortsette utdanning på høyskole og universitet, såkalt studieforberedende utdanningsprogram, eller man kan velge et yrkesfaglig utdanningsprogram. Blant de yrkesfaglige utdanningsprogrammene kan man enten velge å bli fagutdannet, med et løp der man går to år på skole og to år i lære, eller man kan oppnå studiespesialisering med påbygning. I 2011 var til sammen 195 000 elever ved videregående opplæring, og en majoritet av disse gikk på studieforberedende utdanningsprogram (58 prosent).

Studieforberedende utdanningsprogram består av programmene studiespesialisering, idrettsfag og musikk, dans og drama. Disse har en relativt balansert kjønnsfordeling, til sammen er 55 prosent av elevene ved studieforberedende utdanningsprogram jenter (henholdsvis 56, 39 og 63 prosent jenter i 2011). De aller fleste elevene går altså på et utdanningsprogram hvor det er en jevn fordeling av gutter og jenter. På de fleste yrkesfag er kjønnsfordelingen imidlertid skjevere. Gutter og jenter på yrkesfag velger stort sett forskjellige utdanningsretninger, og i enkelte fag er nærmest alle elevene av samme kjønn. I slike tilfeller kan det være grunn til å spørre om alle utdanningsretninger reelt sett er åpne for begge kjønn. Ungdoms utdanningspreferanser på videregående nivå har vært svært kjønnsdelt i flere tiår, og dette har ikke blitt endret verken etter Reform 94 eller Kunnskapsløftet (Vibe mfl. 2011, side 48).

7.3.2.1 Yrkesfag

Den sterkeste kjønnssegregeringen på videregående nivå finner vi i noen av yrkesfagene. Sett under ett er det flere gutter enn jenter på yrkesfag. Over tid har søkningen til rene yrkesfag gått ned, og det er særlig jentene som har søkt seg til studiespesialisering (Vibe mfl. 2011, side 42).

Helse og sosial er det mest populære faget blant alle yrkesfag, og jenter utgjorde 87 prosent av elever og lærlinger på dette faget i 2011. Det har de siste ti årene vært en svak økning i andel gutter som går på helse og sosial (fra 8 til 13 prosent), men faget er fremdeles sterkt dominert av jenter. Design og håndverk er faget med størst overvekt av jenter. De mest kjønnsdelte fagene er likevel bygg og anlegg, og elektrofag, med en jenteandel på henholdsvis 3 og 5 prosent. Teknikk og industriell produksjon er et annet populært fag, men hovedsakelig for gutter, kun 10 prosent av elevene er jenter (figur 7.6). Når et kjønn nærmest er fraværende på enkelte fagretninger er det grunn til å anta at det ikke er reell valgfrihet når ungdom står overfor valg av yrkesfag.

Kilde: Utdanningsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

En studie av gutter som har valgt mannsdominerte yrkesfag (Vogt 2007) viser at dette har vært et aktivt og ønsket valg fra guttenes side. De er opptatt av å lære noe som ikke alle andre kan, å bli noe, og å oppnå økonomisk selvstendighet, slik at de kan flytte hjemmefra og kjøpe hus og bil. De fleste hadde mannlige rollemodeller, fedre og onkler, som var håndtverkere. Å velge høyere utdanning lå utenfor disse guttenes mulighetshorisont, slik de selv vurderte det. Yrkeskompetanse var det de ønsket.

I tillegg til kjønn, har både sosial bakgrunn og etnisk minoritetsbakgrunn betydning for hvilke fagvalg og retninger man søker seg til i videregående opplæring.

Sosial bakgrunn

Sosial bakgrunn påvirker hvilke valg man tar fra grunnskolen til videregående skole. Gitt like karakterer fra grunnskolen har elever med lavt utdannede foreldre og elever fra lavinntektsfamilier en tendens til å velge yrkesfag (Hansen 2005). Blant ungdom med bakgrunn fra høyere sosiale lag, og med gjennomsnittlig karakternivå, velger 75 prosent allmennfaglig utdanning på videregående (tilsvarende utdanningsprogrammet studiespesialisering etter Kunnskapsløftet 2007), mens tilsvarende gjelder for kun 25 prosent av dem med bakgrunn fra arbeiderklassen, med samme karakternivå. Her er klasse definert etter både foreldre og besteforeldres yrke (Hansen 2011).

Etnisk minoritetsbakgrunn

Ungdom med innvandrerbakgrunn er generelt overrepresentert på studiespesialisering, helse- og sosial (dette gjelder kun innvandrere, ikke norskfødte med innvandrerforeldre) og service og samferdsel (NOU 2010: 7, Mangfold og mestring, side 190).

En studie av Helland og Støren (2011) om sosial reproduksjon i yrkesfagene har sett på betydningen av synlige markører for etnisk minoritetsbakgrunn67. Gutter som har synlig minoritetsbakgrunn (bakgrunn fra Asia og Afrika) oppnår sjeldnere yrkeskompetanse i lærefag enn majoritetsgutter og gutter med østeuropeisk bakgrunn (ikke-synlig minoritet). En forklaring forskerne antar er at rådgivere og læreres forventninger til elevenes potensiale kan påvirke resultatet. En annen forklaring kan være mangel på læreplasser, og at gutter med synlig minoritetsbakgrunn i mindre grad får læreplass. Det kan også hende at selve forventningen om at det er vanskelig å få lærlingplass gjør at minoritetsgutter i mindre grad velger fag der lære i bedrift er en del av utdanningen (Helland og Støren 2011, side 175). Enkelte jenter med minoritetsbakgrunn velger enda mer kjønnstradisjonelt enn majoritetsjenter (Helland og Støren 2011, side 174).

7.3.2.2 Studieforberedende fag

Innenfor studieforberedende fag er kjønnsbalansen jevnere enn på yrkesfag. Men også blant disse ser man at jenter og gutter velger ulike fag. Jenter er blant annet underrepresentert på flere realfag. Fram til 2007 økte gradvis rekrutteringen til de største realfagene, mens det har vært en svak nedgang de siste årene. Kjønnssammensetningen varierer mellom ulike realfag. Jenter er i flertall på biologi og geofag, mens det er et klart flertall av gutter på fysikk, IT og teknologi og forskningslære. Matematikk for realfag er det største av realfagene, og her har jenteandelen vært stabil på rundt 40 prosent siden 2005. Selv om det er færre jenter som velger matematikk for realfag, oppnår disse jentene i snitt bedre karakter enn guttene. Dette gjelder også de fleste andre realfagene (Bjørkeng 2011, side 10). Jenter har i lang tid oppnådd bedre resultater i naturfag og matematikk, likevel er det flere gutter enn jenter som velger å gå videre med realfag ved høyskoler og universitet (Brekke og Reisel 2012).

Elever som er innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre, velger matematikk for realfag i større grad enn andre elever. Det at foreldre har realfagsutdanning på høyere nivå, samt gode resultater fra grunnskolen øker også sannsynligheten for å velge matematikk for realfag (Bjørkeng 2011, side 26).

Når det gjelder studieforberedende utdanning er det altså ikke store forskjeller mellom gutter og jenter. Her ser man imidlertid visse kjønnsforskjeller i hvilke fag elevene velger fordypning i, noe som kan få betydning for fremdeles kjønnstradisjonelle utdanningsvalg på neste nivå, det vil si på høyskole og universitet.

Stereotypier om kjønn blir trukket frem som en av flere forklaringer på hvorfor ungdom velger kjønnstradisjonelt. Støren mfl. (2010) har i kvalitative intervjuer samtaler med elever om bevisste utdanningsvalg. Her kommer det frem at elevene selv vurderer sine egne valg som ikke å være begrenset etter kjønn. De er opptatt av at valgene er tatt på selvstendig grunnlag uavhengig av andre og uten å være påvirket av kjønnsspesifikke forventninger. Likevel mente de at andre antakelig ofte var påvirket av andre, gjerne av foreldre. Videre mente elevene at det kunne være vanskelig å velge uttradisjonelt, for da må man virkelig være interessert, og ha særlig lyst til å bli akkurat det utvalgte (utradisjonelle) yrket. Som en forklaring på at unge foretar tradisjonelle valg, trakk de unge ofte frem interesser eller fysiske forutsetninger, for eksempel at jenter ikke velger tømrer- eller rørleggerutdanning fordi det er fysisk krevende.

Selv om elevene selv mener at de treffer sine valg om videre utdanning på selvstendig og fritt grunnlag, viser det seg at de har liten kunnskap om hva de ulike yrkene faktisk innebærer. Dette handler også om stereotypier – visse yrker blir sett i sammenheng med egenskaper knyttet til et bestemt kjønn. Ungdoms yrkesvalg blir dermed ikke kun et valg av interesser, men også et valg av identitet (Smette og Hegna 2010).

I ungdomstiden utvikles kjønnsidentitet, og stereotypiske forestillinger om ulike yrker kan særlig ha betydning i en slik fase (Støren mfl. 2010, side 103-104). Valgene som tas i ung alder foregår ikke i et vakuum, men henger sammen med holdninger hos foreldre og venner. Det er lav bevissthet om de fremdeles rådende rollemodellene som eksisterer for gutter og jenter (Støren mfl. 2010, side 105). Det er derfor nødvendig å endre stereotype forestillinger om ulike fagretninger, og her kan skolen selv gjøre en viktig innsats.

Skolen tilbyr i dag elevene rådgivning i yrkes- og utdanningsvalg. En undersøkelse gjennomført av Sintef (Mathiesen mfl. 2010) konkluderer imidlertid med at kjønn er lite vektlagt i denne rådgivningen, bortsett fra spredte initiativ fra enkelte ildsjeler på noen skoler. Få rådgivere oppmuntrer elevene til å velge utradisjonelt, kun en tredjedel svarer dette, og bare 14 prosent sider de har satt i gang tiltak for å oppmuntre elever til å velge utradisjonelt.

Mathiesen mfl. (2010) peker på at det kreves mer interesse fra politisk nivå, og en tung, helhetlig satsing fra sentralt hold for at rådgivningen skal få et løft. Utradisjonelle valg er en problemstilling som krever et større perspektiv enn kun rådgivning i skolen. Elevenes egne holdninger er preget av hva som er den vanlige oppfattelsen i samfunnet som sådan. Mange mener selv at vi lever i et likestilt samfunn, og er ikke opptatt av hvordan kjønn virker begrensende på å kunne velge fritt. Flere yrker er kjønnet, i den forstand at man automatisk tenker på en snekker som en mann, og en hjelpepleier som en dame. Dette handler både om elevenes egne forestillinger, men også om rådgivernes og foreldres holdninger. De få som faktisk velger utradisjonelt blir minoriteter i sin egen klasse, og setter seg selv i en utsatt posisjon (Mathiesen mfl. 2010, side 48).

7.3.3 Skolesatsninger

Det er et uttalt mål å redusere frafallet fra videregående skole. I St. meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja heter det at innsatsen mot frafall må starte før elevene er i videregående opplæring. Rådgivning på ungdomsskole og videregående er et tiltak for å forebygge frafall. Oppfølging av elever med lite motivasjon er et annet tiltak. Ny GIV er navnet på en nasjonal satsning på gjennomføring av videregående opplæring. Prosjektet startet i 2010 og er tre-årig og har som mål å etablere et varig samarbeid mellom stat, fylkeskommune og kommuner for å bedre elevenes forutsetninger for å fullføre og bestå videregående opplæring. Det er også utviklet et eget statistikkprosjekt i Ny GIV kalt Gjennomføringsbarometeret. Målet er å samle inn data, utvikle og presentere et samlet statistikkgrunnlag og indikatorer for måloppnåelse i Ny GIV.

Både opplæringsloven og flere meldinger til Stortinget peker på at rådgivningen i skolen bør bidra til å redusere kjønnsstereotype utdanningsvalg. Forskrift til opplæringsloven kapittel 22 presiserer at den enkelte elev skal ha hjelp til å utvikle seg videre og utnytte sine egne ressurser uten hensyn til tradisjonelle kjønnsroller. Meld. St. 22 (2010-2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter om ungdomsskolen viser også til rapporten fra Sintef (Mathiesen mfl. 2010) om at kjønnsperspektivet mangler i skolens rådgivning.

Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn peker på at en årsak til lønnsgapet mellom kvinner og menn er at gutter og jenter velger tradisjonelt. Det er et politisk mål at gutter og jenter velger mer likt fordi det vil bidra til å redusere lønnsgapet.

Fra politisk hold har det også vært et uttalt mål å rekruttere flere elever til realfag i videregående skole, samt å øke jenteandelen på disse fagene. Flere tiltaksplaner har vært gjennomført for å øke interessen for realfag; Realfag, naturligvis! 2002-2007, Et felles løft for realfagene 2006-2009 og Realfag for framtida 2010-2014.

Innenfor realfag og teknologi er det flere eksempler på prosjekter som retter seg særlig inn mot å tiltrekke seg flere jenter til disse fagene (se boks 7.6).

Siden 2008 har faget utdanningsvalg vært obligatorisk i ungdomsskolen, og faget arbeidslivsfag startet som en forsøksordning, som et alternativ til andre fremmedspråk.

Faget utdanningsvalg har som formål å knytte grunnskole og videregående skole tettere sammen, ved at ungdom skal ha kjennskap til flere valgmuligheter i videregående opplæring. Faget har ikke et uttalt kjønnsperspektiv i dag, men departementet vil vurdere hvordan faget kan bidra til mindre kjønnsstereotype valg, og det åpnes for å presisere dette i læreplanen (Meld. St. 22 (2010-2011), side 34).

Arbeidslivsfag er foreløpig en forsøksordning, og det er flere gutter enn jenter som velger dette faget. Faget er nytt og under evaluering, og har ikke et kjønnsperspektiv.

7.3.4 Kjønnstypiske valg i høyere utdanning

Alle som har fullført studiekompetanse fra videregående utdanning, kan søke seg videre til høyere utdanning. Mange går direkte fra videregående skole over til høyskole eller universitet, og for disse treffes valget om fremtidige studier mens man er relativt ung. Det er også en del som velger å ta høyere utdanning senere i livet.

Hvilken utdanningsretning man velger legger føringer på hvilke muligheter man har for senere arbeidsmarkedstilnytning, karrieremuligheter og lønnsnivå. Jobbmuligheter avhenger til en viss grad av hvordan arbeidsmarkedet ser ut på det tidspunktet man er ferdig med å studere og skal ut i sin første jobb.

7.3.4.1 Hvem studerer?

Stadig flere søker seg til høyere utdanning, og flertallet av studenter ved høyskole og universitet er jenter, 60 prosent i 2010.68 Frem til midten av 1980-tallet var menn i flertall blant studentene, mens det i 1986 for første gang ble registrert flere kvinner enn menn som studerte ved høyskoler og universitet. Siden den gang har antallet studenter økt betydelig fra år til år, og kvinner har hatt en sterkere økning enn menn.

Av alle 19-24 åringer i 2010 studerte 38 prosent av kvinnene mot 25 prosent av menn. Selv om flere kvinner enn menn tar høyere utdanning, tar kvinner oftere fag som gir mindre uttelling på arbeidsmarkedet i form av lønn og toppstillinger. Mange fag er sterkt dominert av enten menn eller kvinner.

Foreldres utdanningsnivå har stor betydning for tilbøyeligheten til selv å ta høyere utdanning. I den forstand utdanningsnivå sier noe om klasse, kan man altså si at utdanningssystemet i liten grad reduserer betydningen av sosial arv. Godt over halvparten av kvinner 19-24 år som har foreldre med høyere utdanning, var selv under høyere utdanning i 2010. Tilsvarende gjaldt kun 18 prosent av kvinner med lavt utdannede foreldre. Det samme mønsteret gjelder for menn. Det kan være verdt å merke seg at blant de med foreldre med kun grunnskole er det omtrent dobbelt så mange kvinner som menn i høyere utdanning (18 mot 9 prosent i 2010). Det var særlig utover 1990-tallet andel kvinner med lavt utdannede foreldre i større grad tok høyere utdanning, mens utviklingen blant menn med lavt utdannede foreldre har vært relativt stabil de siste 20 årene.69 Dette er i tråd med andre studier som ser på betydningen av sosial bakgrunn (foreldres utdanningsnivå) og valg av egen utdanning. Jenter skaffer seg høyere utdanning i større grad enn gutter, selv om de kommer fra familier med lav sosial bakgrunn (Brekke og Reisel 2012).

Forskningen gir flere forklaringer på hvorfor det er så klare sosiale forskjeller i utdanningsnivå og retning. Både økonomiske og sosiale forhold kan spille inn, som at noen foreldre lettere kan bære økonomiske omkostninger knyttet til det å ta høyere utdanning, og at det sosiale fallet vil være større blant de fra høyere sosiale lag dersom man ikke tar høyere utdanning (Hansen 2011). Det kan også henge sammen med ulik verdsetting av det å ta høyere utdanning. Dette kan være en forklaring på hvorfor ungdom fra arbeiderklassen, med gode karakterer, likevel ikke tar høyere utdanning i samme grad som de med annen sosial bakgrunn. Samtidig ser man at ungdom fra arbeiderklassen med gode karakterer også tar høyere utdanning i stor grad, men de går oftere mot en høyskoleutdanning, mens ungdom med foreldre og besteforeldre fra høyere yrkesklasser, med samme karakternivå, i større grad velger profesjonsutdanning (Hansen 2011). Denne studien definerer klasse etter både foreldres og besteforeldres yrke.

Norskfødte med innvandrerforeldre synes å bryte med den sosiale arven i større grad enn andre, i den forstand at foreldres utdanningsnivå har mindre betydning for eget utdanningsnivå. Til tross for at innvandrere samlet sett har lavere utdanningsnivå enn ellers i befolkningen, tar norskfødte barn av innvandrere høyere utdanning i større grad enn resten av befolkningen. Dette gjelder både jenter og gutter. Blant de som selv har innvandret er andelen studenter imidlertid lavere. Dette henger sammen med flere forhold, blant annet botid og innvandringsgrunn. Det er for eksempel lite hensiktsmessig å sammenligne nyankomne flyktninger med de som er født i landet. Dersom man tar hensyn til foreldrene utdanningsnivå, er imidlertid tilbøyeligheten til å studere høyere for innvandrere enn for majoritetsbefolkningene (Støren 2010, side 34). Dette betyr at ungdom med innvandrerbakgrunn (både norskfødte og innvandrere) oftere tar høyere utdanning til tross for at egne foreldre har lav utdanning.

Norskfødte med innvandrerforeldre er fremdeles en gruppe som er relativt unge, få er over 30 år. Det er noe variasjon etter landbakgrunn, men stort sett er dette en gruppe med høyt utdanningsnivå.

Når det gjelder utdanningsnivå blant samer, tyder forskning og statistikk på at samiske menn har noe lavere utdanningsnivå enn menn ellers i befolkningen, mens det blant samiske kvinner er mer på nivå med kvinner ellers i landet. Kjønnsforskjellene i samers utdanningsnivå er således noe større i den samiske befolkningen enn ellers (Hansen 2012). Dette kan ha en sammenheng med at samiske gutter prioriterer opplæring og jobb innenfor primærnæringen (reindrift) fremfor formell utdannelse (Hansen 2012).

7.3.4.2 Hva studeres?

Enkelte fag som tidligere var mannsdominert har de siste årene fått en jevnere kjønnsfordeling, og noen fag som tidligere var klart mannsdominert har nå en overvekt av kvinner. Dette gjelder blant annet jus og medisin. På begynnelsen av 1980-tallet var menn i klart flertall innenfor både økonomiske/administrative fag og primærnæringsfag, mens dette nå har blitt kjønnsnøytrale fag. Siden 1980 har kvinneandelen innenfor alle fagfelt økt, men mye av økningen var sterkest på 1980-tallet og delvis utover 1990-tallet, mens det har stabilisert seg på 2000-tallet. Det at noen fag har fått jevnere kjønnsbalanse illustrerer at kjønnstradisjonelle valg ikke er noe statisk, men mulig å endre over tid.

Innenfor lærerutdanninger, pedagogikk og helse- og sosialfag dominerer kvinner, mens menn dominerer innenfor ingeniørfag, tekniske fag og mange naturvitenskaplige fag. Ved å se på slike grovinndelinger av fagfelt får man et visst bilde av kjønnssegregeringen, men det kan være store variasjoner innad i fagfeltet. Dersom man ser på alle realfag under ett, er menn i klart flertall blant studentene. Men kjønnsfordelingen varierer sterkt mellom de ulike realfagene. For eksempel utgjør kvinner 60 prosent av studentene på biologifag i 2010 (figur 7.8.). I 1990 utgjorde kvinner 47 prosent av studentene på biologifag (figur 7.7)

¹ Studenter som er inkludert i figuren utgjør 47 prosent av alle studenter i 1990. Det er en overvekt av menn; figuren viser 50 prosent av mannlige studenter og 45 prosent av kvinnelige studenter.

Kilde: Utdanningsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

¹ Studenter som er inkludert i figuren utgjør 47 prosent av alle studenter i 2010. Det er en overvekt av menn; figuren viser 50 prosent av mannlige studenter og 45 prosent av kvinnelige studenter.

Kilde: Utdanningsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Figur 7.7 og figur 7.8 viser kjønnsfordeling innenfor utvalgte fagfelt i høyere utdanning, for henholdsvis årene 1990 og 2010. I løpet av 20 år er det store bildet at kjønnssegregeringen er lite endret, selv om det som nevnt ovenfor har vært noen endringer innenfor visse fagfelt. Tradisjonelle kvinnefag som pleie og omsorg er fremdeles sterkt kvinnedominert, slik det alltid har vært. I 1990 var 90 prosent av studenter på pleie og omsorgsfag kvinner, og kvinnedominansen var omtrent like sterk 20 år senere (88 prosent kvinner i 2010)

Studenter med innvandrerbakgrunn (både norskfødte og innvandrere) velger i større grad enn majoritetsbefolkningen prestisjefylte studier, det vil si profesjonsstudier som jus, medisin, veterinær og odontologi, samt masternivåstudier i økonomi og innen naturvitenskap og teknologi. Det er like klare kjønnsforskjeller i valg av studier blant de med og uten innvandrebakgrunn (Støren 2010, side 36).

Schou (2009) finner mye av det samme. Det at noen fag er særlig populære blant etniske minoriteter70 endrer ikke kjønnsbalansen innad på faget. Likevel viser det at jenter med etnisk minoritetsbakgrunn (ikke-vestlig innvandrere og norskfødte av ikke-vestlige innvandrere) velger noe annerledes enn majoritetsjenter, for eksempel ved oftere å velge ingeniør eller tekniske fag (Schou 2009, side 114-115).

Gutter med minoritetsbakgrunn (ikke-vestlig innvandrere og norskfødte av ikke-vestlige innvandrere) velger noe oftere utradisjonelle fag, som omsorgs- og pleiefag (herunder sykepleie) enn majoritetsgutter, selv om dette generelt ikke er et populært fag blant guttene (Schou 2009, side 114-115).

Fra utdanningsstatistikken kommer det frem at det er en relativt sett lav andel av studenter med innvandrerbakgrunn (både norskfødte og innvandrere) som velger lærerutdanninger, og dette gjelder særlig blant menn (Henriksen mfl. 2010, side 58).

Selv om mange fag fremdeles har en klar skjevfordeling av kjønn, er det vanligere at kvinner velger mannsdominerte fag, som ingeniør, teknologi og realfag, enn at menn velger kvinnedominerte fag som sykepleie og førskolelærer. Dette henger sammen med flere faktorer. Forskjeller i lønn og status er en viktig faktor som bidrar til at menn fremdeles velger innenfor tradisjonelle mannsdominerte fag, og dette bidrar til å opprettholde kjønnssegregeringen i utdanningsløpet (Teigen 2011, side 168).

En forklaring på at mange fremdeles velger relativt kjønnstradisjonelt knytter seg til teorien om at det er rasjonelt å velge en utdanning som gir høy status, for å unngå sosial nedgradering. Dette skulle tilsi at kvinner fra høyere sosiale lag i mindre grad enn kvinner fra lavere sosiale lag velger tradisjonelt, det vil si at de i mindre grad velger typisk kvinnedominerte utdanninger. For menn vil det gjelde motsatt, det vil si at menn fra høyere sosiale lag i mindre grad enn menn fra lavere sosiale lag vil velge kvinnedominerte utdanninger for å beholde sin sosiale status (Støren og Arnesen 2003).

Det at jenter gjør det bedre i realfag på videregående, men likevel ikke velger å gå videre med dette i samme grad som guttene, kan tyde på at det er andre ting i tillegg til individuelle ferdigheter som styrer valgene. For eksempel har karakternivået liten betydning for hvorvidt man velger kjønnstradisjonelt. Det viser seg imidlertid at gutter som har relative fortrinn i matematikk sammenlignet med andre fag, i mindre grad velger kvinnedominert. Dette kan forklares med teorien om at det er rasjonelt å velge etter komparative fortrinn. Menn velger altså oftere teknisk eller naturvitenskapelig fag siden dette er fagene de får best karakter i (Støren og Arnesen 2003).

Sosial bakgrunn har klar sammenheng med sannsynligheten for å ta høyere utdanning. I tillegg henger det sammen med tilbøyeligheten til å velge kjønnstradisjonelt. Jenter som har høyt utdannede foreldre studerer i større grad fag som er typisk mannsdominert, sammenlignet med jenter med lavt utdannede foreldre. Det samme mønsteret gjelder gutter (Støren og Arnesen 2003).

Høyere utdanning er ikke like kjønnsdelt som den yrkesfaglige utdanningen i videregående skole. Dette kan være en indikasjon på at sosial bakgrunn har betydning for hvor tradisjonelt jenter og gutter velger. Jo høyere utdanning man selv har, og jo høyere utdanning dine foreldrene har, jo lettere kan det være å velge fag hvor ditt eget kjønn er underrepresentert.

Hvor ung man er når man begynner på studiene har også betydning for om man velger utradisjonelt. Jo yngre man er når man begynner å studere, jo oftere velger man et fag som er typisk for sitt kjønn (Støren og Arnesen 2003, side 149). Det er særlig innenfor kvinnedominerte helse- og omsorgsutdanninger at andel menn er høyere blant eldre studenter (30 år eller eldre) enn blant yngre (Holm og With 2011). Dette er en indikasjon på at det skal en viss modenhet til for å velge utradisjonelt, og dette gjelder særlig menn i helse- og omsorgssektoren.

7.3.5 Likestillingstiltak

Det har vært satset særlig på å få flere kvinner til å studere realfag og tekniske fag, og flere av utdanningsinstitusjonene har sett en økning i andel kvinnelige søkere til slike fag. Dette illustrerer at satsing på å få en jevnere kjønnsbalanse kan fungere.

I forskrift om opptak til høyere utdanning (§ 7-9) heter det at departementet kan bestemme at det for enkelte utdanninger gis 1 eller 2 tilleggspoeng for søkere av det kjønn som er klart underrepresentert blant studenter eller yrkesutøvere fra vedkommende utdanning. I dag gjelder ordningen med to tilleggspoeng for kvinner som søker til ingeniørutdanning bachelor (med unntak av kjemi), 2-årige ingeniørutdanninger, maritime høyskoleutdanning, landbruksstudier ved statlige høyskoler og integrert masterutdanning ved teknologi ved NTNU (bortsett fra til industriell kjemi og bioteknologi og til industriell design) samt integrerte masterstudier i Informatikk ved Universitetet i Oslo. Menn får to ekstra poeng ved søknad om opptak til studier ved Norges veterinærhøgskole, det vil si både veterinær og dyrepleierstudier.

7.3.6 Oppsummering og vurdering

De fleste ungdommer går i dag på et utdanningsprogram i videregående skole der det er jevn fordelig av jenter og gutter. Men på yrkesfag velger gutter og jenter ofte ulike utdanningsretninger, og flere store fag er tilnærmet enkjønnede. Rådgivningstjenesten har per i dag ikke et tydelig likestillingsperspektiv. Når utdanningsvalgene er så sterkt kjønnsdelte som for eksempel på de store fagutdanningene helse og sosial og teknikk og industriell produksjon, kan det bli svært krevende i skolehverdagen å være blant de få «utradisjonelle» på faget. Det viser seg også at de som velger utradisjonelt har høyere sannsynlighet for ikke å gjennomføre utdanningsløpet enn de som utgjør (kjønns)majoriteten på faget. Det foreligger relativt lite forskning om de nærmere omstendighetene rundt ungdoms utdanningsvalg. I spørreundersøkelser svarer de fleste at de velger helt fritt. Ulike fag kan like fullt ha stereotypier knyttet til seg – om hva som passer for hvem, og hvem som egner seg til hva. For særlig kjønnsdelte utdanningsvalg må det nok tilrettelegges særskilt for at valgfriheten skal bli mer reell, og utvalget mener at både økonomiske insentiver og mer praktiske, bredt anlagte hjelpe-og-støtte-tiltak, bør vurderes mer inngående enn det myndighetene til nå ha gjort.

Siden midten av 1980-tallet har det vært jenteflertall innenfor høyere utdanning i Norge. Tendensen er den samme i en rekke land, og jenterevolusjonen innenfor høyere utdanning ses gjerne som et av de viktigste utviklingstrekkene i likestillingsretning. Høyere utdanning er samtidig klasseselektert, i den forstand at foreldres utdanningsnivå har stor betydning for tilbøyeligheten til selv å ta høyere utdanning. Effekten er likevel svakere for jenter enn for gutter. Og ungdom med innvandrerbakgrunn gjør utdanningsvalg som i særlig grad bryter med foreldrenes utdanningsnivå.

De gamle kjønnsskillene i valg av universitets- og høgskolefag er også under endring. Jentene bidrar mest til det, i den forstand at det er vanligere at jenter velger mannsdominerte fag, som ingeniør, teknologi og realfag, enn at gutter velger kvinnedominerte fag, som sykepleie og førskolelærer. Jenter som har høyt utdannede foreldre studerer i større grad fag som er typisk mannsdominerte, enn jenter der foreldrene har lav utdanning. Både offentlige myndigheter og en rekke utdanningsinstitusjoner har vært opptatt av å endre de strengt kjønnstypiske utdanningsvalgene. Det gjelder realfagsatsninger så vel som førskolelærerkampanjer, og utdanningsinstitusjoner kan selv ta initiativ til å påvirke sammensetningen ved enkelte linjer og fag, gjennom ordningen med såkalte kjønnspoeng. Kjønnspoengordningen har først og fremst vært brukt i fag med sterk mannsdominans. I dag er informasjons- og datafag, elektro og maskinfag, sykepleie, førskolelærer- og pedagogikkutdanninger særlig sterkt kjønnsdelte fag.

Kjønnsdelte utdanningsvalg bidrar til å opprettholde et kjønnsdelt arbeidsmarked. Det foreligger sterke grunner for å forsterke den offentlige innsatsen for bedre kjønnsbalanse i ungdommenes utdanningsvalg. På noen områder vil det ha særlig stor samfunnsmessig betydning at både jenter og gutter utdanner seg til visse yrker. At det kan være nyttig for barn å ha både menn og kvinner rundt seg i barnehage- og skolehverdagen er allment anerkjent; at helsesektoren vil trenge større mangfold i pleie- og omsorgsyrkene likedan. At sterke kunnskapsmiljøer trenger mangfold av arbeidsmiljøgrunner, påpekes blant annet av ledere i akademia. At politi og rettsvesen må tilstrebe representativitet, er også allment anerkjent.

7.4 Overgang fra utdanning til arbeid

Sett i et livsløpsperspektiv, er overgangen fra utdanning og ut i arbeidslivet en viktig fase for hvert enkelt individ. Uansett hvilken utdanning man velger, er et av hovedmålene med å utdanne seg å kvalifisere for jobb og komme inn på arbeidsmarkedet. Likestilling og ikke-diskriminering er viktige prinsipper i norsk arbeidsliv. Likevel ser vi strukturelle forskjeller i hvem som får relevant jobb etter endt utdanning. Blant de som ikke fullfører videregående skole er det vanskelig å komme inn på arbeidsmarkedet, både for jenter og gutter, og for minoritets- og majoritetsungdom. Blant faglærte er det lettere for de som har gått på guttedominerte fag å få jobb i samme bedrift de gikk i lære. Blant de med høyere utdanning finner forskningen at det er omtrent like sannsynlig for kvinner og menn å få et relevant arbeid, men at noen landgrupper av innvandrede kandidater har vanskeligere for å finne arbeid som er relevant for utdanningen.

7.4.1 Ufaglært og overgang til jobb

Mange ungdommer slutter i videregående opplæring før de har fullført utdanningsløpet. Konsekvensene av ikke å gjennomføre videregående utdanning kan være relativt dramatisk for dem det gjelder. Sannsynligheten for å bli ekskludert fra videre utdanning og arbeidsliv i ung alder mangedobles for dem som ikke fullfører. Lavt utdanningsnivå får konsekvenser ikke bare for svakere sysselsettingsmuligheter, men også for lønnsnivået dersom man er i jobb. Lavt utdannede er overrepresentert blant de med lavest inntekt (NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget, side 133).

Blant innvandrere er det relativt flere som slutter på videregående skole før de har fullført enn blant den øvrige befolkningen. Det er flere gutter enn jenter som slutter, både blant minoritets- og majoritetsungdom. Men når man først er i den situasjonen at man har sluttet uten å fullføre videregående, har dette like store negative konsekvenser for både majoritets- og minoritetselever. Tilknytningen til arbeidsmarkedet er svak, mange er i deltidsarbeid eller helt uten arbeid. Resultatene er de samme også kontrollert for sosial bakgrunn (Fekjær og Brekke 2009, side 89).

Kilde: System for persondata, Statistisk sentralbyrå

Figur 7.9 viser andel kvinner og menn som enten er sysselsatt eller under utdanning, eller begge deler, og sammenligner de som kun har grunnskole som høyest fullførte utdanning med de som har videregeånde utdanning eller høyere (omtalt som vgo+ i forklaringen til figur 7.9). I alle aldersgrupper er det en klar tendens til at de som har videregående eller høyere utdanning i betydelig større grad er sysselsatt og/eller i utdanning enn de som kun har grunnskole. Det å ikke fullføre videregående utdanning får dermed tydelige konsekvenser, i form av svakere tilknytning til arbeidsmarkedet, og lavere sannsynlighet for videre utdanning.

Blant de aller yngste, 20-24 år, er det ikke store kjønnsforskjeller, 70 prosent av jentene og 72 prosent av guttene var enten i jobb eller utdanning. Ser vi nærmere bak tallene viser det seg at de aller fleste av disse guttene er sysselsatt uten å være i utdanning, mens en majoritet av jentene enten er i utdanning eller en kombinasjon av utdanning eller sysselsatt. Dette indikerer at flere unge gutter som ikke har fullført videregående utdanning går over i jobb uten å fortsette på utdanningen, mens jentene i større grad forsøker å fullføre videregående.

Blant de over 50 år uten videregående utdanning finner vi relativt store kjønnsforskjeller, men dette har antakelig andre årsaker enn de kjønnsforskjellene vi ser blant de yngre, de som er i slutten av 20-årene og begynnelsen av 30-årene. Blant de eldre med kun grunnskole er det en stor andel som har blitt uføre, og flere kvinner enn menn.

Blant de yngre, i alderen 25-29 og 30-34 år, er 63 prosent av kvinnene med kun grunnskole i jobb og/eller utdanning mens tilsvarende gjelder for henholdsvis 69 og 71 prosent av mennene. Til tross for at det er flere gutter enn jenter som slutter på videregående, er gutter uten videregående i større grad i jobb eller utdanning sammenlignet med jenter med samme utdanningsnivå. I denne gruppen er det noe høyere andel kvinner enn menn som er på uførepensjon og som har nedsatt arbeidsevne og er på tiltak. Det er også en liten andel kvinner som mottar kontantstøtte (2 prosent av både 25-29 år og 30-34 år) og enslig forsørgerstønad (2 prosent blant 25-29-åringer og 1 prosent blant 20-34-åringer).

Selv om frafall er mer utbredt blant gutter enn blant jenter, kan det synes som om kvinner som har sluttet uten å fullføre videregående i mindre grad kommer seg inn på arbeidsmarkedet sammenlignet med menn som ikke har fullført.

En nordisk studie viser at blant de som har fullført yrkesfag var det kun mellom 2 og 5 prosent i alle nordiske land som verken var i jobb eller utdanning syv år etter at de startet på videregående opplæring. I alle land var andelen utenfor arbeid eller utdanning høyere blant kvinner enn menn (Bäckmann mfl. 2011). Blant de som ikke fullførte yrkesfag var over 40 prosent av kvinnene og 35 prosent av mennene verken i utdanning eller jobb syv år etter de startet. Norske ungdommer som ikke fullfører yrkesfag har høyest sannsynlighet for verken å være i jobb eller utdanning tidlig i 20-årene, sammenlignet med ungdom som har falt fra i de andre nordiske landene (Bäckmann mfl. 2011).

7.4.2 Faglært og overgang til jobb

Blant de som fullfører videregående utdanning er det hovedsakelig de yrkesutdannede som går over i arbeidslivet, mens de som fullfører studieforberedende i stor grad fortsetter med utdanning på høyskole eller universitet.

Lærlingordningen fungerer for mange som et springbrett over i arbeidslivet, ved at mange lærlinger fortsetter å jobbe i bedriften de har vært ansatt i, men her er det en del variasjoner mellom kvinne- og mannsdominerte næringer.

En analyse av de som tok fagbrev i 2002 viser at nærmere 90 prosent var i arbeid fire år senere (høsten 2006). Dette er en høyere andel enn ellers i befolkningen, også når man tar hensyn til alder. De faglærte kommer seg relativt raskt ut i jobb, i løpet av 3 måneder etter fullført fagbrev hadde 84 prosent av de som tok fagbrev i 2002 funnet seg jobb. I overkant av halvparten fortsetter å jobbe i samme bedrift de var i lære, men det er store variasjonen innenfor ulike næringer. I bygg og anlegg var det for eksempel 74 prosent av de faglærte som fortsatte i bedriften etter at læretiden var over, mens tilsvarende gjaldt kun 36 prosent av faglærte i helse- og sosialfag. Videre er deltidsarbeid mindre utbredt både blant kvinner og menn som er faglærte enn det er i befolkningen for øvrig (Hagen mfl. 2008, side 19-20).

I perioden 1994-2008 har det vært en sterk økning i ungdom som går i lære (lærlingplasser). Det er imidlertid store forskjeller etter sektor. Industri og håndverk, særlig bygg og anlegg, betegnes som gode arbeidsmarkeder, også for dem under 20 år, da det er lett for faglærte å få arbeid. Lærlingordningen med 2 år i skole og 2 år i praksis vurderes til å fungere godt. Lærlingordningen fungerer imidlertid ikke like godt i kvinnedominert sektor som helse og sosial, hvor lærlinger konkurrer med høyskoleutdannede og ufaglærte. Sektoren har generelt opplevd en betydelig økning i sysselsettingen, men dette har vært hovedsakelig blant eldre ungdom over 20 år og blant voksne (Høst og Michelsen 2010).

Forskjellen mellom fagretningene i hvor vanlig det er å fortsette i arbeid innen samme bedrift man gikk i lære, kan henge sammen med at det å ta folk i lære tradisjonelt benyttes for å sikre rekruttering til bedriften. Dette gjelder særlig privat sektor. Offentlig sektor motiveres mer av forpliktelser overfor ungdom og utdanningssystemet, samtidig som folk i lære gir arbeidskraft mens de er i selve lærlingperioden. Bedrifter innen håndverkerbransjen (murer, tømrer, rørlegger og så videre) er gjerne avhengig av den spesifikke yrkeskompetansen lærlinger etterhvert tilegner seg, mens virksomheter innenfor helse- og sosial i større grad har mulighet til å ansette ufaglærte, i tillegg til folk med høyskoleutdanning. Det blir dermed enklere for lærlinger innenfor håndverkerfag å fortsette i bedriften etter endt lærlingperiode, mens lærlinger i helse- og sosial kan utkonkurreres både av voksne ufaglærte og av høyskoleutdannede (Hagen mfl. 2008, side 21).

7.4.3 Høyere utdanning og overgang til jobb

Nyutdannede menn og kvinner med samme utdanning har stort sett like stor sannsynlighet for å komme i en relevant jobb etter endt utdanning. Innvandrere fra enkelte landgrupper som er nyutdannet fra utdanningsinstitusjoner i Norge har imidlertid mindre sannsynlighet for å gå over i relevant jobb enn de uten innvandrerbakgrunn (Støren 2010).

Kvinner arbeider i større grad enn menn i offentlig sektor, og dette gjelder også for nyutdannede. Dette skyldes dels at kvinner i større grad enn menn velger utdanninger som stort sett kvalifiserer til yrker innenfor offentlig sektor, og dels at kvinner med samme utdanning som menn oftere jobber i offentlig sektor (Arnesen 2010a, side 25). Selv om kvinner og menn har lik utdanning, går kvinnene oftere over i offentlig sektor i den første jobben. Men forskjellen mellom menns og kvinners tilbøyelighet til å arbeide i offentlig sektor ville likevel vært mindre enn i dag, dersom det hadde vært en jevn kjønnsbalanse på alle fag. Videre viser det seg at kvinners tilbøyelighet til å gå over i offentlig sektor etter endt utdanning har økt fra 1999 til 2009 (Arnesen 2010a, side 26).

Hvilken næring de nyutdannede havner i, bestemmes i stor grad av utdanningen. Kjønnsforskjellene innenfor næringsgruppene ville vært mye likere dersom fagbakgrunnen til kvinner og menn var den samme. Likevel, selv med samme utdanning, ville kvinner hatt større tilbøyelighet til å arbeide i offentlig administrasjon, samt helse- og sosialvirksomhet (Arnesen 2010a, side 27, 28).

Innvandrere fra nordiske land og østeuropeiske land som har utdannet seg i Norge går like ofte over i en relevant jobb etter endt utdanning som nyutdannede uten innvandrerbakgrunn. Ikke-vestlige innvandrere har imidlertid høyere sannsynlighet for å gå over i arbeidsledighet eller få en jobb de er overkvalifisert for, og dette gjelder uansett karakternivå. Vestlige innvandrere (unntatt nordiske og østeuropeiske) hadde også større risiko enn andre for å gå over i arbeidsledighet som nyutdannede, men ikke større sannsynlighet for å være i en jobb de er overkvalifisert for. I tillegg til karakternivå er det i analysen kontrollert for kjønn, alder, fagfelt, grad, kull, og om en bor i Oslo eller ikke (Støren 2010, side 58).

Når både vestlige og ikke-vestlige innvandrere møter større problemer på arbeidsmarkedet som nyutdannede, kan det henge sammen med svakere nettverk og språkferdigheter. Det at vestlige i mindre grad enn ikke-vestlige tar jobber de er overkvalifisert for kan skyldes at vestlige innvandrere i større grad enn ikke-vestlige vurderer kostnadene ved fortsatt å være arbeidsledig som mindre, og heller vil være arbeidsledig enn å gå over i en jobb de er overkvalifisert for. Forventningene knyttet til hva arbeidsmarkedet har å tilby kan variere mellom de to gruppene, og det er grunn til å tro at vestlige innvandrere er bedre rustet økonomisk sett slik at de i mindre grad aksepterer å gå over i en jobb de er overkvalifiserte for (Støren 2010, side 59).

Det er særlig innenfor naturvitenskaplige og tekniske fag det er høyere sannsynlighet for både vestlige og ikke-vestlige innvandrere til å være arbeidsledig som nyutdannet, i tillegg til at ikke-vestlige fra dette fagfeltet har større sannsynlighet for å være i en jobb de er overkvalifisert for. Det er altså en relativt sett lav andel ikke-vestlige innvandrere som går rett over i en relevant jobb når de er utdannet fra naturvitenskaplige og tekniske fag. Blant de med utdanning fra pedagogikk og helse- og sosialfag er det imidlertid ingen forskjell knyttet til innvandrerbakgrunn. Dette er en sektor hvor behovet for arbeidskraft er stor, og velferdssektoren (som i stor grad er offentlig sektor) ønsker å gjenspeile et flerkulturelt samfunn (Støren 2010, side 60).

Det er også gjort en undersøkelse av arbeidsmarkedssituasjonen fire til fem år etter uteksaminering blant høyere utdannete innvandrere71, sammenlignet med majoritetsbefolkningen. Ikke-vestlige innvandrere uteksaminert i 1994/1995 hadde en betydelig høyere arbeidsledighetsrate fire år etter eksamen sammenlignet med andre som ble uteksaminert samme år. Generelt var det en sterk effekt av å være arbeidsledig rett etter endt utdanning på sannsynligheten for å være arbeidsledig fire år etter eksamen. Denne effekten var betraktelig sterkere for innvandrere enn for de som ikke er innvandrere. Sagt på en annen måte; hvis du først har erfaring med å være arbeidsledig, er det enda vanskeligere for innvandrere å få seg en jobb på et senere tidspunkt enn det er for de som ikke er innvandrere. En forklaring på dette kan være at de som går ut i arbeidsledighet har dårligere norskkunnskaper, men dette ble ikke undersøkt i den omtalte analysen (Støren 2010, side 62).

En annen undersøkelse blant kandidater uteksaminert i 2002 viste imidlertid at økt botid hadde positiv effekt på sysselsetting, mens norskkunnskaper ikke kunne forklare forskjellen på sysselsettingsnivået mellom ikke-vestlige innvandrere og de uten innvandrerbakgrunn. Forskerne forklarer den manglende betydning av norskkunnskaper med en del metodiske problemstillinger, samtidig som de påpeker at botid og norskkunnskaper ikke nødvendigvis henger like sterkt sammen som man skulle anta. Kontakter og nettverk opparbeidet gjennom lang botid er antakelig viktigere enn det å kunne perfekt norsk (Støren 2010, side 63).

Støren (2010) diskuterer om forskjellene mellom innvandrere og andre i overgang fra høyere utdanning til arbeid kan skyldes diskriminering. Noen funn tyder på at diskriminering kan være en årsak til at innvandrere i mindre grad får relevante jobber. For det første viste det seg at manglende norskkunnskper ikke kunne forklare denne forskjellen. For det andre var det et større stigma for innvandrere enn etnisk norske å være arbeidsledig tidlig i karrieren. Det å være arbeidsledig hadde mer negative konsekvenser for innvandrere, da det i større grad økte sannsynligheten for å være arbeidsledig også på et senere tidspunkt, i tillegg til å få lavere lønn enn majoritetsbefolkningen i samme situasjon når man først kom inn på arbeidsmarkedet (Støren 2010, side 74-75). Lønnsforskjellene mellom majoritetsbefolkningen og innvandrere forsvant imidlertid når man kontrollerte for hvilken sektor de jobber i. Likevel påpekes det at innvandrere og majoritetsbefolkningen ofte ikke har den samme starten på karrieren etter endt utdanning, og dermed oppstår ulikheter allerede fra start av (Støren 2010, side 75).

En analyse gjennomført av Midtbøen og Rogstad (2012) konkluderer også med at det forekommer etnisk diskriminering i norsk arbeidsliv. Personer med utenlandskklingende navn blir ikke kalt inn til intervju i samme grad som personer med norske navn, selv om kompetanse og erfaring er lik. Det viser seg også at menn er mer utsatt for diskriminering enn kvinner, og at det er mer utbredt med diskriminering i privat enn i offentlig sektor. Kapittel 8.2.3 redegjør nærmere for funn fra denne undersøkelsen.

7.4.4 Oppsummering og vurdering

For de som ikke fullfører videregående utdanning er det særlig krevende å komme seg inn i arbeidsmarkedet. Sannsynligheten for å bli ekskludert fra lønnsarbeid er høyere for de som ikke fullfører skolen, og aller vanskeligst er situasjonen blant jenter. Til tross for at det er flere gutter enn jenter som slutter på videregående, er gutter uten videregående i større grad i jobb eller utdanning noen år senere. Frafallsproblematikken blir gjerne sett som et særskilt gutteproblem. Går vi nærmere inn på overgang til jobb blant dem som ikke har fullført videregående skole, ser det ut til at gutter likevel noe oftere får innpass på arbeidsmarkedet enn jenter i samme situasjon. Også lærlingordninger viser seg å slå ulikt ut – lærlingkontrakten ser ut til være en sikrere vei til ansettelse i virksomheter der man gikk i lære innenfor næringer som bygg og anlegg enn innenfor helse og sosial.

Utvalget har ikke hatt ressurser til å utrede nærmere de særlige formene for utsatthet som kan oppstå i overgangen mellom utdanning og jobb. Det betyr at vi heller ikke har kunnet foreslå nye innsatser som kan ivareta ungdommer i denne viktige livsfasen. Det samme gjelder de særskilte problemene som oppstår ved overgang fra utdanning til jobb for ungdom med etnisk minoritetsbakgrunn. Her viser flere nye studier at det kan være vanskelig å skaffe seg innpass på arbeidsmarkedet når man assosieres med en ikke-vestlig bakgrunn. Det gjelder både den første jobben, og effektene av å ha vært arbeidsledig for senere muligheter på arbeidsmarkedet. Flere studier konkluderer, på ulikt grunnlag, med at unge med innvandrerbakgrunn er særlig utsatt for diskriminering i overgangen til jobb. Utvalget antar at en styrket plikt til aktivt likestillingsarbeid på arbeidsplassnivå kan være godt egnet til å forebygge mot diskriminerende rekruttering.

8 Kjønnsdelt arbeidsmarked

8.1 Innledning

Deltakelse på arbeidsmarkedet angår spørsmål om mulighetene til å råde over eget liv, om økonomisk uavhengighet og om tilgang på makt. Prinsippet om likestilt adgang til lønnsarbeid, og likestilte arbeidsvilkår, står helt sentralt i likestillingslovgivningen.

Det er et generelt mål for offentlig politikk å bidra til høy yrkesdeltakelse. Den norske samfunnsmodellen er kjennetegnet ved kombinasjonen av høye velferdspolitiske ambisjoner og målsettinger om høy yrkesdeltakelse for alle. I tillegg ses et inkluderende arbeidsliv som den kanskje viktigste arenaen for sosial inklusjon som sådan. Arbeidslinjen legges også til grunn for integreringspolitikken, der særlig introduksjonsprogrammet skal bidra til å sikre overgang til arbeid blant nyankomne innvandrere.

Om lag halvparten av de sysselsatte i Norge er kvinner. Kvinner i Norge har den nest høyeste yrkesdeltakelsen i OECD-området, bare Island ligger høyere (OECD 2011). Det er likevel variasjoner i sysselsetting etter blant annet utdanningsnivå og innvandrerbakgrunn. Selv om det generelt sett er relativt små forskjeller mellom kvinner og menn i om de deltar på arbeidsmarkedet, er det relativt store forskjeller i hvor de arbeider. Deltakelsen på arbeidsmarkedet blir gjerne diskutert i forhold til to former for atskilthet, eller segregeringsmønstre. Horisontal segregering refererer til mønstre der kvinner og menn arbeider i ulike sektorer, næringer og yrker. Vertikal segregering refererer til mønstre der kvinner og menn befinner seg i ulike posisjoner i stillingshierarkiet, og der menn dominerer i lederstillingene.

Kjønnssegregering er koblet sammen med prosesser som skaper ulikhet i lønn, status og utviklingsmuligheter i arbeidsmarkedet som sådan. Kjønnssegregering på arbeidsmarkedet kan også innebære betydelige problemer når det gjelder matching av arbeidstilbud og arbeidskraftbehov. Segregeringen påvirker bredden i rekrutteringsgrunnlaget, og den har betydning både for tilgangen på arbeidskraft i sin alminnelighet og for arbeidstilbydernes kompetanse. Dette har både bedrifts- og samfunnsmessige konsekvenser – selv om de nærmere sammenhengene mellom segregering på arbeidsmarkedet og økonomisk utvikling sies å være beskjedent belyst.

Samtidig kan det hevdes at arbeidslivets kjønnssegregerte strukturer ikke bare uttrykker, men også bidrar, til å vedlikeholde seiglivede kulturelle forestillinger om hva som er «kvinnelig» og «mannlig». Arbeidslivet er en viktig sosial arena, hvor også kjønn skapes som sosial kategori, og hvor forventninger til hva kvinner og menn skal være og hva slags oppgaver de skal utføre, daglig utspilles i små og store kontekster.

Spørsmål om stabilitet og endring i både den horisontale og den vertikale segregeringen på arbeidsmarkedet hører derfor til de helt sentrale likestillingsspørsmålene. Politiske måldokumenter om likestilling uttrykker ofte håp om en samfunnsutvikling i retning av større kjønnsbalanse i så vel yrkesvalg som i lederrekruttering. Ofte knyttes slikt håp til en gradvis utjevning av forskjeller særlig i høyere utdanningsløp.

8.1.1 Utfordringer

Det konkrete spørsmålet som utvalget behandler i dette kapittelet er hvilke endringer i henholdsvis horisontal og vertikal segregering på arbeidsmarkedet som avtegnes gjennom de siste tiårene, nærmere bestemt fra 1990-tallet frem til i dag, og hvilke politiske tiltak som eventuelt har vært iverksatt for å dempe segregeringen i arbeidsmarkedet. Utvalget ønsker med drøftingen i dette kapittelet å rette oppmerksomheten mot likestillingstrege trekk ved arbeidsmarkedet som sådan.

Samtidig er det et problem at vi i all hovedsak ikke har hatt systematisk kunnskap om hva som kjennetegner stabilitet, endring og variasjon i de kjønnssegregerte strukturene på både nærings-, sektor- og yrkesnivå i Norge. Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet har på denne bakgrunnen blitt omtalt som et – per se – underutforsket felt.

Utvalget har fått utarbeidet en serie kunnskapsoversikter som grunnlag for utredningsarbeidet. Kunnskapsstatusen Klasse og kjønn i et likestillingsperspektiv (Brekke og Reisel 2012) er en viktig referanse for drøftingene som gjennomføres i dette kapittelet. Det samme gjelder Mari Teigens kunnskapsoversikt fra 2006: Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet (se tilsvarende Teigen 2010). Kapittelet trekker også veksler på kunnskapsstatusen som er utarbeidet for utvalget om etniske minoriteter og likestilling (Djuve mfl. 2011a). I forbindelse med Likestillingsutvalgets arbeid har også Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet tatt initiativ til en første stor kartlegging av stabilitet og endring i det norske arbeidsmarkedet på dette området. Utvalget legger denne rapporten fra SINTEF/NTNU; Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet 1990-2010 (Jensberg mfl. 2012) til grunn for beskrivelsen av utviklingstrekk med hensyn til segregering i det norske arbeidsmarkedet. Dette er den første rapporten i norsk sammenheng som også tematiserer etnisk minoritetsbakgrunn i en kartlegging av segregeringsmønstre. I rapporten sammenlignes også horisontal og vertikal kjønnssegregering mellom aldersgrupper med spørsmål om det er en jevnere kjønnssammensetning innenfor næringer og yrker blant unge sammenlignet med eldre arbeidstakere. Rapporten tar derimot ikke opp mobiliteten i arbeidslivet for kvinner og menn i livsløpsperspektiv.

Rapporten viser følgende hovedtrekk:

• For horisontal segregering er hovedbildet liten endring over de siste tjue årene. Hovedmønsteret i den norske studien (Jensberg mfl. 2012) varierer noe alt etter om det er sektorer, næringer eller yrker som sammenlignes. For sektor viser undersøkelsen en forsterket segregering. Over tid har offentlig sektor blitt enda mer kvinnedominert. Med utgangspunkt i yrke er utviklingsmønsteret mer sammensatt. Det er tendenser til noe mindre kvinnedominans i enkelte store kvinnedominerte yrker, spesielt innen omsorg. På den annen side har en del store mannsyrker i privat sektor i løpet av perioden blitt enda mer mannsdominert. Dette gjelder for eksempel håndverkere hvor andelen menn nå utgjør 95 prosent. Også de store kvinnedominerte omsorgsyrkene er fremdeles svært kvinnedominerte, med rundt 90 prosent kvinner. Samtidig er det også en økende andel sysselsatte som arbeider i yrker med jevn kjønnsfordeling, og i yrker med høy kvinneandel. Rapporten gir slik en viktig dokumentasjon av likestillingstrege felt i norsk arbeidsliv.

• Det er en tendens til mindre vertikal segregering. Flere kvinner har ervervet posisjoner med innflytelse og beslutningsmakt innenfor det norske arbeidslivet de siste tjue årene. Men, konkluderer forskerne bak rapporten; per 2009 er kvinneandelen fremdeles ikke høyere enn en tredjedel i gruppen profesjonelle og toppledere (Jensberg mfl. 2012, side 86). Det har blitt noen flere kvinner som er ledere både blant funksjonærer og arbeidere. Andelen kvinner blant selvstendige med små bedrifter er noe redusert. Når vi ser på andelen kvinner i lederstillinger generelt sett, ser det ut til at endringene i retning av mindre kjønnssegregering i større grad skyldes en nedgang i antallet lederstillinger blant menn enn en økning blant kvinner.

• Det er små forskjeller i kjønnssegregering mellom yngre og eldre generasjoner på arbeidsmarkedet. For kjønnssegregering i lys av klasse er en konklusjon at segregeringsmønstre avtegnes på tvers av klasseposisjon. Andelen kvinner har økt blant yrker som krever høyskoleutdanning og akademiske yrker, mens den er redusert blant ufaglærte og faglærte arbeidere. Det er liten forskjell i horisontale segregeringsmønstre blant henholdsvis majoritets- og innvandrerbefolkningen. Mønstre for vertikal kjønnssegregering viser derimot små kjønnsforskjeller i innvandrerbefolkningen. Sagt på en annen måte: Andelen ledere blant menn med innvandrerbakgrunn fra ikke-vestlige land er mye lavere enn blant menn i majoritetsbefolkningen og/eller menn med innvandrerbakgrunn fra såkalte vestlige land. Rapporten kan ikke si noe om årsaker til dette, men understreker at det bør man finne ut.

I år 2001 gjennomførte Makt- og demokratiutredningen en omfattende lederundersøkelse i Norge, den såkalte eliteundersøkelsen. Eliteundersøkelsen definerer det som anses å være særskilte, sentrale, samfunnsmessige makt- og beslutningsfelt. Disse feltene dannet i sin tur et utgangspunkt for å avgrense et univers av lederposisjoner, som samtidig er samfunnsmessige topposisjoner.

Eliteundersøkelsen dokumenterte det maktutredningen karakteriserte som en overveldende mannsdominans i den norske eliten. Utvalget har kartlagt kjønnsfordelingen i de samme posisjonene som eliteundersøkelsen definerte. Oppdateringen er foretatt av Institutt for samfunnsforskning, som administrerte makt og demokratiutredningens eliteundersøkelse. Oppdateringen viser en gjennomsnittlig mannsdominans på 75 prosent i den norske eliten anno 2011. Per i dag er altså tre av fire norske toppledere menn. Oppdateringen gir grunnlag for å skille mellom mer og mindre endringstrege elitestrata.

8.2 Horisontal segregering: Utviklingstrekk

8.2.1 Innledning

Med horisontal segregering av arbeidsmarkedet menes altså at kvinner og menn er konsentrert i ulike yrker, næringer og sektorer. En vanlig oppfatning er at det høye nivået av kjønnssegregering på arbeidsmarkedet står i dyp kontrast til at Norge på andre måter befinner seg i fremste rekke i rangeringer av hvem som er mest likestilt.

¹ Indikatoren viser til andelen av de sysselsatte som må skifte yrke for å få en jevn fordeling av menn og kvinner, med 50 som høyeste mulige verdi. Indikatoren for yrke er basert på utregninger av yrkesklassifiseringen isco88 på 3-siffernivå, se Solheim 2012.

Kilde: Den europeiske Arbeidskraftsundersøkelsen i 2007/EGGE (2009).

Indikatoren viser til andelen av de sysselsatte som må skifte næring for å få en jevn fordeling av menn og kvinner, med 50 som høyeste mulige verdi. Indikatoren for næring er basert på næringsklassifiseringen NACE på 2-siffernivå, se Solheim 2012.

Kilde: Den europeiske Arbeidskraftsundersøkelsen i 2007/EGGE (2009).

Utvalget har bedt en av forskerne bak SINTEF/NTNU-rapporten utdype Norges relativt sett forbedrede posisjon i en internasjonal sammenligning, sammenholdt med utviklingen i segregering nasjonalt, som viser stor grad av stabilitet (Solheim 2012). I tidligere internasjonale sammenligninger har de nordiske landene skilt seg ut med høy grad av kjønnssegregering. I EGGE-rapporten (2009) som sammenligner kjønnssegregering i EU- og EØS-land er Norge klassifisert i det midterste sjiktet for yrke, og som høyt segregert etter næring. I disse komparative analysene er en rekke nye land inkludert. Særlig land fra Øst-Europa posisjonerer seg nå som de mest kjønnssegregerte landene. I tillegg har kvinners sysselsetting økt i flere europeiske land over de siste tiårene, noe som også kan ha økt graden av kjønnssegregering (Solheim 2012). For Norges vedkommende kan den relative posisjonen ikke tolkes som mål på utviklingen i Norge over tid sammenlignet med utviklingen i andre land. Norges forbedrede posisjon betyr heller ikke at det er liten grad av kjønnssegregering i det norske arbeidsmarkedet. Heller er det relativt stor grad av kjønnssegregering i alle landene som inngår i denne europeiske undersøkelsen. Når det i Norge er en positiv utvikling, er den lokalisert til bestemte yrker (Solheim 2012, side 7).

For Norge viser Jensberg mfl. (2012) at selv om menn og kvinner er sysselsatt i omtrent samme grad, viser oversiktstall etter næring store, og for så vidt velkjente, forskjeller i konsentrasjon av kvinner og menn. Kvinner dominerer innenfor helse og sosial, undervisning og tjenesteyting, mens menn dominerer innenfor bygg og anlegg, olje, jordbruk, industri og bergverk. Figur 8.3 viser utviklingen for næringsområdene gjennom de om lag siste 15 årene. Grupperinger etter næring opererer vanligvis med 14 næringskategorier. SINTEF/NTNU-forskerne karakteriserer i denne rapporten intervallet 40-60 prosent kvinne-/mannsandel som «kjønnsnøytralt», og vi ser at bare fire store næringsområder i Norge balanserer på denne måten: Varehandel, finansiell tjenesteyting og forsikring, transport og kommunikasjon og offentlig forvaltning.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå i Jensberg mfl. (2012).

Arbeidslivsforskere understreker samtidig at det kjønnsdelte arbeidsmarkedet også er et resultat av likestilling, i den forstand at høy sysselsetting blant kvinner henger nært sammen med at arbeid som tradisjonelt har vært utført av kvinner i privatsfæren, nå utføres som lønnsarbeid på arbeidsmarkedet (Charles 1992; Teigen 2006a; Magnusson and Nermo 2009). Det høye segregeringsnivået i norsk arbeidsliv er koblet sammen med en stor offentlig sektor. Skillet mellom produktivt og reproduktivt arbeid har vært en overordnet referanseramme for forståelsen av arbeidslivets kjønnsskiller i hele etterkrigstiden. Både velferdsstatens utbygging og utdanningsrevolusjonen skapte en økonomisk og politisk situasjon hvor kvinners rett til lønnet arbeid ble en viktig samfunnsmessig målsetting, samtidig som tradisjonelle forestillinger om kvinners yrkesdeltakelse fortsatt gjorde seg gjeldende. Resultatet av disse motstridende tendensene har vært en høyst selektiv yrkestilpasning, hvor kvinners nye inntog i arbeidslivet først og fremst har skjedd på områder som symbolsk sett har liknet på det private familiearbeidet. Det omfattende deltidsarbeidet (jf. videre drøftinger i kapittel 9) som preger mange kvinners tilpasning til arbeidslivet faller inn i dette familiepremisset (Solheim og Teigen 2006)

8.2.2 Sektor- og yrkesskiller i norsk arbeidsliv

Omtrent 35 prosent av alle sysselsatte arbeider i offentlig sektor og andelen har vært stabil siden 1991, i følge SINTEF/NTNU-rapporten. Om lag halvparten av sysselsatte kvinner jobber i stat og kommune. Det samme gjelder i overkant av 20 prosent av mennene. På sektornivå er det en tendens til økt segregering i arbeidsmarkedet over tid, jf. figur 8.4.

Kilde: Levekårsundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå i Jensberg mfl. (2012).

Kvinner utgjør om lag 70 prosent av de ansatte i offentlig sektor, og kommunesektoren sysselsetter mange av de offentlig ansatte. I kommunesektoren er i dag kvinneandelen 78 prosent, i statlig virksomhet er den 57 prosent (Jensberg mfl. 2012). I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling har utvalget presentert enkelte nøkkeltall for kommunesektoren basert på informasjon fra KS. Disse er gjengitt i boks 8.2

De yrkene hvor det arbeider flest kvinner er hovedsakelig i offentlig sektor: Sykepleiere, hjelpepleiere, barne- og ungdomsarbeidere, annet pleie og omsorgspersonale, grunnskolelærere og førskolelærere.

I privat sektor arbeider mange kvinner som butikkmedarbeidere og rengjøringspersonale. De store omsorgsyrkene har blitt noe mindre segregerte de siste 10-15 årene. Antallet i disse yrkene har samtidig økt. Det er altså flere menn som jobber i omsorgsyrker i dag, men yrkene er stadig sterkt kjønnssegregerte. Blant førskolelærere, hjelpepleiere og sykepleiere er kvinneandelen rundt 90 prosent. Antallet sykepleiere, hjelpepleiere og barne- og ungdomsarbeidere har økt med om lag 20 000 ansatte innen hver gruppe over det siste ti-året. For førskolelærere har veksten vært mindre, men også her har det vært en vekst i antall menn i yrket uten at det vises i forholdstall for yrket per i dag. Blant grunnskolelærerne har andelen kvinner i yrket økt ytterligere i løpet av perioden. Samtidig har veksten i antall ansatte vært mindre enn for de andre yrkesgruppene.

De yrkene hvor det arbeider flest menn finner vi hovedsakelig i privat sektor jf. figur 8.6. Håndverkere som elektrikere og bygningsarbeidere samt butikkmedarbeidere, IT-systemere og dataingeniører, lagermedarbeidere og lastebil- og vogntogførere utgjør store yrkesgrupper her. Antall ansatte i de store mannsyrkene ligger mer stabilt over tid enn hva som er tilfellet med de store kvinneyrkene, men det har vært vekst i antall ansatte gjennom det siste tiåret blant for eksempel IT-systemere og dataingeniører.

¹ Yrke på 4-siffernivå. Omfatter ca. halvparten av alle sysselsatte kvinner.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå

1 Yrke på 4 siffer nivå, bortsett fra håndtverker som er på 3 siffer nivå. Omfatter ca. halvparten av alle sysselsatte menn.

Kilde:  Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå

Flere yrker med høy mannsdominans har fått en redusert kvinneandel i løpet av 2000-tallet. Per i dag er yrker som bygg- og anleggsarbeidere, mekanikere og elektrikere å betrakte som rene mannsyrker, jf. figur 8.7.

¹ 30 store yrker på isco88 3-siffernivå.

Kilde:  Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå i Jensberg mfl. (2012).

Plottet i figur 8.8 gir en alternativ framstilling av resultatene. Aksene i plottet representerer prosentandel kvinner i yrket på midten av 1990-tallet og i 2010. Den stiplede linjen angir 0 endring. Yrker der kvinneandelen har sunket ligger under den stiplede linjen, yrker der kvinneandelen har økt, ligger over. Bare yrker med størst endring (de røde markeringene) blir identifisert i plottet.

Kilde: Arbeidskraftsundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå i Jensberg mfl. (2012).

Et begrenset antall, blant de 30 store yrkene som er valgt ut (Jensberg mfl. 2012), er såkalt kjønnsnøytrale i 2010 – det vil si de har en 40 – 60 prosent kjønnsbalanse innad i yrket (jf. Jensberg mfl. 2012). De fleste har da vært kjønnsnøytrale gjennom hele perioden fra midten av 1990-tallet til i dag. Kjønnsnøytrale yrker er for det første noen akademiske yrker – lektorer og adjunkter i videregående skole, høyere saksbehandlere i offentlig administrasjon, og medisinske yrker. Av figur 8.7 framgår det at også bibliotek- og postmedarbeidere, hjelpearbeidere innen industri og butikkmedarbeidere er kjønnsnøytrale yrker.

Medisinske yrker har endret status fra mannsdominert til kjønnsnøytralt i perioden. Også andre yrker som krever realfagsbakgrunn beveger seg mot en høyere kvinneandel. Yrker som sivilarkitekter og sivilingeniører nærmere seg nå en kvinneandel på 25 prosent, som er en markert høyere kvinneandel enn tekniske yrker som ikke krever høyere utdannelse. Men for noen grupper av sterkt mannsdominerte fag har altså mannsdominansen økt ytterligere gjennom de siste femten årene. Dette gjelder for noen store håndverkergrupper som elektrikere og bygningsfag, men tendensen er også den samme for noen yrker som krever teknisk utdanning, som ulike ingeniør- og teknikerfag.

Utvalget har fått utarbeidet en egen kunnskapsstatus om levekår i samiske områder (Hansen 2012). Yrkesstrukturen blant samer er forskjellig fra den øvrige befolkningen i og med at reindriftsnæringen er en viktig samisk næring. Det er imidlertid få kvinner som er eiere i reindrift i Norge, kun 17 prosent av 391 driftsenheter.72 Antallet har også sunket siden 2000. Det samme gjelder næringer som jordbruk og fiske, som er dominert av menn innenfor STN-området73. For øvrig arbeider forholdsvis mange menn innenfor varehandel, hotell- og restaurantvirksomhet, mens helse- og sosialtjenester er den viktigste næringen blant kvinner.

Jensberg mfl. (2012) søker å belyse horisontal og vertikal segregering blant personer med innvandrerbakgrunn, konsentrert om perioden 2004-2008. Analysen her har såpass mange forbehold at utvalget ikke går videre i å vurdere resultatene. Vi skal likevel kort gjengi enkelte hovedfunn. De viser, slik det ellers er allmenn kunnskap om, at sysselsettingsgraden for innvandrere med bakgrunn fra ikke-vestlige land er noe lavere enn for andre, og at den er lavere blant kvinner enn blant menn. Forskerne framhever samtidig at sysselsettingsgraden er høy sammenlignet med en del andre land, og at den også ser ut til å øke markant fra 2004 til 2008 (Jensberg mfl. 2012, side 117).

Kunnskapsstatusen som er utarbeidet av FAFO (Djuve mfl. 2011a) viser på samme måte at avstanden i sysselsettingsnivå mellom innvandrere og befolkningen ellers ble redusert i denne perioden. FAFO-forskerne knytter denne utviklingen til den generelle konjunkturoppgangen fram til 2008, og viser videre hvordan finanskrisen rammet menn med innvandrerbakgrunn særlig sterkt (Djuve mfl. 2011a, side 32).

Jensberg mfl. (2012) viser ellers at rekrutteringen av kvinner og menn blant de med innvandrerbakgrunn – til ulike yrker og næringer – ser ut til å følge det samme mønsteret som blant befolkningen for øvrig. På ett punkt finner forskerne likevel en tydelig forskjell: Menn med innvandrerbakgrunn fra ikke-vestlige land lykkes i mindre grad enn andre menn i arbeidslivet i å oppnå lederposisjoner. Begge typer informasjon peker i retning av at menn med innvandrerbakgrunn fra ikke-vestlige land møter større utfordringer i særlig krevende arbeidsmarkedsforhold. På den ene siden gjelder dette tilgangen til jobb per se, på den andre siden tilgangen til lederposisjoner.

Statistisk sentralbyrå kan ellers gi opplysninger om hva som er de største yrkene for personer med innvandrerbakgrunn, både de fra landbakgrunn 1, dvs. fra EU/EFTA-land, Nord-Amerika mv. og de fra landbakgrunn 2, dvs. de fra Øst-Europa, Asia mv. Tabellene under viser de ti største yrkene blant henholdsvis menn og kvinner med innvandrerbakgrunn – utgangspunktet er da de største yrkene for landgruppe 2. Renholdsbransjen er klart størst, og bransjen er mye større blant både menn og kvinner med innvandrerbakgrunn fra landgruppe 2 enn blant andre. Men renhold er også største yrke blant kvinner fra landbakgrunn 1.

Spørsmål særlig om innvandrede kvinners situasjon, muligheter og rettigheter i ytterkantene av det formaliserte arbeidslivet er aktualisert som en følge av den kraftige arbeidsinnvandringen som en følge av EU-utvidelsene i 2004 og 2007. Innførte tiltak og reguleringer for å forhindre «sosial dumping» av arbeidsinnvandrere treffer i liten grad i de områdene av arbeidslivet hvor vi særlig finner kvinnelige arbeidsinnvandrere. Blant arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa og særlig fra Polen arbeider store deler av kvinnene innenfor renholdsbransjen, og mange i private hjem. Omfanget av svart renholdsarbeid i private hjem er ikke kjent. Det er likevel grunn til å tro at etterspørselen etter slike tjenester har økt kraftig, som en følge av at tilbudet av slike tjenester er blitt mye mer tilgjengelig (Alsos og Eldring 2010).

Djuve mfl. (2011a) reiser samme type problemstilling på mer generelt grunnlag, når de påpeker at sentrale dokumenter om politikk-utforming på integrerings- og inkluderingsfeltet har stor oppmerksomhet om sysselsettingsspørsmål, der den såkalte arbeidslinja står sentralt, men samtidig svært liten – eventuelt ingen – oppmerksomhet om anstendige arbeidsforhold (side 8).

8.2.3 Offentlig sektors tiltrekning?

Svært mange jenter utdanner seg til en jobb i offentlig sektor. Mange av de store jenteutdanningene peker rett mot et yrkesliv i stat og kommune. Svært mange gutter utdanner seg til fag og yrker som vi først og fremst finner innenfor privat sektor. Forsøk på å forstå og forklare arbeidslivets kjønnssegregerte strukturer forstås gjerne med utgangspunkt i to hovedperspektiv. Tilbudsforklaringer forstår kjønnssegregering som et resultat av slike valg. Her rettes oppmerksomheten mot kjennetegn ved arbeidstakerne/arbeidssøkerne; i tillegg til utdanning også engasjement, sosialisering, arbeidsverdier, osv. Tilbudsforklaringer er vanlige i så vel den alminnelige samfunnsdebatten som i samfunnsforskningen. Særlig makroorienterte, kvantitative segregeringsstudier har tendert mot først og fremst å sette søkelyset på tilbudsfaktorer. Men også svarfordelinger på holdningsundersøkelser om yrkesvalg kan romme en tilbudssideforklaring. Et eksempel er resultatene fra spørreundersøkelsen Ung i Norge, fra 2005, som gjengis i likelønnsmeldingen; Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn, om at guttene i større grad enn jentene ønsker å få et yrke med prestisje, god lønn og makt, mens jentene i større grad ønsker en jobb som er samfunnsnyttig, skapende, humanistisk og individuelt tilpasset (side 55-56).

En annen inngang til forklaringer på segregering er etterspørselsforklaringer. Slike forklaringer retter fokus mot institusjonelle forhold, og mot arbeidsgiveres preferanser og forventninger. Dette gjelder da særlig forklaringer som legger vekt på hvordan arbeidsgivers kjønnsstereotype preferanser og forventninger kan bidra til å produsere kjønnssegregerte mønstre i arbeidslivet. Det er de kvalitative organisasjonsstudiene av arbeidslivets kjønnsordnende prosesser, som dominerer i de etterspørselsorienterte studiene. Særlig har fokus vært rettet mot hvordan mer eller mindre ubevisste kjønnsstereotype forestillinger kan bidra til å opprettholde kjønnssegregerte strukturer internt i arbeidsorganisasjoner (for flere eksempler på tilbuds- og etterspørselsforklaringer, se Teigen 2006a).

Det er likevel få arbeidslivstudier i Norge som direkte tester diskriminering i forbindelse med rekruttering. Et ferskt unntak er Midtbøen og Rogstad (2012), som i sin studie av jobbsøkere med utenlandskklingende navn finner at disse møter større barrierer enn søkere med norske navn, selv om kvalifikasjonene er identiske. Samlet viser studien at søkere med utenlandskklingende navn har en 25 prosents mindre sannsynlighet for å bli innkalt til intervju enn søkere med norsk navn. Eksperimentet viser en tydelig forskjell mellom offentlig og privat sektor, i offentlig sektor er forskjellen 10 prosent, mens den er hele 35 prosent for søkere til privat sektor. Dette kan reflektere en større tendens til diskriminering av personer med etnisk minoritetsbakgrunn i privat sektor, men forskjellen henger antagelig også sammen med at stillingene i offentlig sektor var tydeligere preget av krav til formell utdannelse, mens stillingene i privat sektor var mer uklare med hensyn til kompetansekrav. Studien viser også en sterkere tendens til diskriminering av menn enn kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn. Det er imidlertid her viktig å være oppmerksom på at eksperimentet har operert med to jobbsøkerpar, et kvinnelig og et mannlig, som har søkt på stillinger i ulike deler av arbeidsmarkedet.74

I norsk sammenheng har enkelte studier koplet tilbuds- og etterspørselsdynamikk ved å vise hvordan arbeidstakernes valg vil være avhengig av hva slags arbeidsvilkår de tilbys. Dette har særlig vært tilfelle i de studiene som har sett på kjønnssegregeringen langs skillet mellom privat og offentlig sektor. Spørsmålet om offentlig sektors tiltrekning har vært reist i et par studier av mobilitet mellom sektorer på det norske arbeidsmarkedet på 1990-tallet (Hansen 1995a; Schøne 2001). Hansen (1995a) finner at kvinners mobilitet fra privat til offentlig sektor er mer utbredt jo større omsorgsansvar arbeidstakerne har, mens bevegelser i retning av mannsdominerte deler av privat sektor er mest utbredt blant kvinner uten eller med lite omsorgsansvar. For kvinner som flytter seg fra privat til offentlig sektor er stillinger innenfor de delene av sektoren som er minst kvinnedominerte – det vil si staten – de mest attraktive. Dermed ser det ut til at omfang og kjennetegn ved offentlig sektor bidrar til å føre kvinner og menn inn i ulike yrker, stillinger og sektorer på det norske arbeidsmarkedet (Hansen 1995a). Når det gjelder offentlig sektor går det et viktig skille mellom staten og kommunene. Schøne (2001) viser at segregering i staten er på retur og at det særlig skyldes at kvinner beveger seg fra kvinnedominerte til mannsdominerte stillinger. Samlet bidrar mobilitet mellom offentlig og privat sektor bare i beskjeden grad til å forklare økningen i kjønnssegregering mellom sektorene.

Nyere studier viser også at belønningsstrukturen i offentlig og privat sektor er ulik for kvinner og menn. Lønnsforskjellene mellom kvinner med og uten barn er mye mindre i offentlig enn i privat sektor (Hardoy og Schøne 2008). Menn i privat sektor har i gjennomsnitt høyere lønn enn menn på samme nivå i kommunal og statlig sektor, mens tendensen er motsatt for kvinner. Dette gjelder særlig for kvinner som arbeider i statlig sektor, hvor kvinnene i gjennomsnitt tjener bedre enn kvinner på samme nivå i privat sektor (NOU 2008: 6, pkt. 4.5.1.). Når statlig sektor i hovedsak tilbyr bedre arbeidsforhold og bedre betingelser for å kombinere familie og arbeid, vil det innebære at privat sektor fremstår som mindre attraktiv for mange kvinner, særlig etter at de har fått barn.

Hvordan slike forhold forsterker konsentrasjonen av henholdsvis kvinner og menn i offentlig og privat sektor, kan også henge sammen med de forhandlingene som gjøres innenfor ulike hushold om prioriteringer og tilpasninger av arbeids- og familieliv. Halrynjo og Lyng (2010) drøfter slike prosesser. De undersøker hvordan tilpasninger mellom arbeid og familie får ulik betydning for kvinners og menns karriererealisering. Analysene tar utgangspunkt i kvinner og menn med høyere utdanning innenfor juss og økonomi. Blant dem som ikke har barn, er det ikke forskjeller i karriererealisering, mens det er betydelige forskjeller blant dem med barn. Halrynjo og Lyng (2010) beskriver en dynamikk hvor arbeidslivets krav og mulighetsrom knyttet til karriererealisering, ofte ikke lar seg kombinere med familie- og omsorgsansvar. Dette fører til at kvinner i karriereyrker innenfor privat sektor søker overgang til mer familievennlige yrker innenfor offentlig sektor. Mennene endrer i mindre grad sin karriereorientering som følge av familieetablering og omsorgsansvar. Deres funn viser de prosessene, som også tidligere forskning har vist, og som tyder på at kvinner som velger utradisjonelle utdanninger og som starter sin yrkeskarriere innenfor privat sektor, likevel ser ut til å sluses inn i mer kjønnstradisjonelle spor i forbindelse med barnefødsler. Hvilke avveininger som til sammen fører til at hun opp-prioriterer familieforpliktelsene, mens han opp-prioriterer arbeidsforpliktelser, er selvsagt komplekse og rommer både egne ønsker og tilpasning og tilordning til eksisterende belønnings- og mulighetsstrukturer. På strukturelt nivå bidrar imidlertid slike prosesser til å sementere kjønnsforskjeller.

8.2.4 Likestillingstiltak

Politiske måldokumenter om likestilling uttrykker ofte håp om en samfunnsutvikling i retning av større kjønnsbalanse i yrkesvalg. Ofte er utgangspunktet da den likelønnsproblematikken som er koplet til et kjønnsdelt arbeidsmarked. Men kjønnssegregering i arbeidslivet anses også som et problem i seg selv, slik det for eksempel beskrives i regjeringens handlingsplan for likestilling; Likestilling 2014. Man ønsker et rom for mangfold av roller som gir kvinner og menn, gutter og jenter, reell frihet til å velge uavhengig av tradisjonelle forventninger (side 15); ujevn kjønnsbalanse i arbeidslivet er dårlig ressursutnyttelse og jevn kjønnsbalanse gir et bedre arbeidsmiljø (side 31).

Offentlige tiltak for å bidra til desegregering kan grovt sorteres i to hovedtyper. På den ene siden; kampanjer for utradisjonelle utdannings- og yrkesvalg, på den andre siden ulike fortrinnsregler. Slike tiltak har i hovedsak vært rettet mot utdanningssystemet, og da i Kunnskapsdepartementets regi, jf. også kapittel 16. I regjeringens likelønnsmelding (Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn) vises det til rådgivningstjenesten, og et prosjekt om Bevisste utdanningsvalg som ble gjennomført ved ungdomskoler og videregående skoler i fire fylker fra 1997 til 2000. Ikke overraskende viste evalueringen av dette prosjektet at «det var lettere å påvirke jenter til å ta høystatus mannsdominerte fag, enn å få gutter til å prøve seg i kvinnedominerte fag som fører til dårlig betalte lavstatusjobber» (side 110). Andre forsøk blir også referert, blant annet Kunnskapsdepartementets strategi for styrking av realfag mellom 2006 og 2009, som hadde en konkret målsetting om at 40 prosent av de som velger matematikk og fysikk fordypning i videregående opplæring skulle være jenter. Målet ble nådd i matematikk, men ikke i fysikk. Strategien videreføres med særskilte satsninger fram mot 2014.

Likelønnsmeldingen redegjør også for ordningen med tilleggspoeng for søkere av «klart underrepresenterte kjønn», der lærestedene selv søker Kunnskapsdepartementet om å få praktisere slike ordninger, jf. beskrivelsen i kapittel 16. Kunnskapsdepartementet har også iverksatt en incentivordning for å øke kvinneandelen i høyere vitenskapelige stillinger i matematikk, naturfag og teknologiske fag (MNT-fag). Det vises også til det såkalte GNIST-samarbeidet om lærerutdanningen; et femårig samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet, Nasjonalt råd for lærerutdanning og profesjonsorganisasjonene75, og til en ordning med likestillingsteam i fylkene som skal arbeide spesielt for å rekruttere og beholde menn i barnehagene.

Også St.meld. nr. 8 (2008-2009) Om menn, mannsroller og likestilling viste til flere kampanjer og tiltak rettet mot å få flere menn i undervisnings- og omsorgsyrker, som Menn i barnehagen, og Menn i skolen. Meldingen konkluderte likevel at kampanjene må sies å ha hatt begrenset effekt (side 47). Meldingen framhever samtidig at det generelt sett er begrenset dokumentasjon og gjennomgang av hvilke tiltak som virker og hvilke som ikke virker for å få flere menn til å søke seg til kvinnedominerte utdanninger og yrkesområder (side 47). Men en større nordisk sammenlignende studie har nå vurdert erfaringer med initiativer for å rekruttere, utdanne og fastholde menn i omsorgsyrkene (Baagøe Nielsen (red.) 2011). Rapporten anbefaler en endring i innsatsformene, fra tidsavgrensede prosjektsatsninger mot mer langsiktig kompetansebygging, og innsatser som skaper bedre forbindelse mellom det nasjonale nivået og lokale initiativ.

Offentlig sektor, spesielt yrker med arbeidstakere som har helse- og sosialfaglig utdanning, har et stort og økende behov for arbeidskraft fremover. I dag er det rundt ¼ av et ungdomskull som tar disse utdanningene. For å balansere behovet frem mot 2030 vil det selv med nøkterne forutsetninger lagt til grunn, være nødvendig å øke andelen til rundt 1/3 (Roksvaag og Texmon 2012). Fremskrivninger viser at tilgangen på helsepersonell med fagbrev ikke kommer til å øke i takt med befolkningens behov for tjenester i årene fremover. For universitets- og høyskoleutdannet personell ser det ut til å være et bedre samsvar mellom behov og tilbud. Fremskrivninger fra Statistisk sentralbyrå viser i tillegg at yrkesgrupper som vil bli spesielt etterspurt i fremtiden er allmennlærere, og ingeniører. Det kan også bli behov for mer faglært arbeidskraft innen bygg og anlegg. For ufaglært arbeidskraft ser det ut til at etterspørselen kan gå sterkere ned enn tilbudet og at dette kan føre til økt arbeidsledighet for denne gruppen (Bjørnstad mfl. 2010). Fremskrivninger av arbeidskraftbehov har til nå i liten grad blitt sett i sammenheng med mønstrene av kjønnssegregering på arbeidsmarkedet.

Likestillingsloven har bestemmelser om såkalt positiv særbehandling, som blir særlig relevante for rekruttering til kjønnsskjeve yrker og stillingskategorier. Likestillingslovens § 3a åpner for at det ene kjønnet kan særbehandles når en tror at slik særbehandling fremmer likestilling på lang sikt. I 1995 ble det inntatt en lovhjemmel for å gi nærmere forskrift også om særbehandling av menn (se boks 8.3). I mannsmeldingen varslet regjeringen at den ville vurdere å utvide brukerområdet til denne hjemmelen. Utvalget er ikke kjent med at dette er fulgt opp av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som forvalter likestillings- og diskrimineringslovgivningen.

Regjeringens handlingsplan, Likestilling 2014, refererer enkelte eksempler på partssamarbeid om utradisjonell rekruttering. Et slikt samarbeid er Jenter i bil og elektro, finansiert av LO og NHO, og gjennomført i samarbeid med El og IT-forbundet, Norsk Teknologi, Fellesforbundet og Norges Bilbransjeforbund. Hovedmålet for dette prosjektet er å «utvikle metoder for å skape et opplærings- og arbeidsmiljø som gjør at kvinner finner bransjene attraktive, og bidra til at bedriftene klarer å beholde de kvinnene som finnes i bransjene. Bransjene har formulert et ambisiøst måltall på 20 prosent kvinner innen 2020» (www.jenteribilogelektro.no).

Kjønnsdelt arbeidsmarked har altså vært et viktig tema i flere likestillingspolitiske meldinger og rapporter gjennom 2000-tallet, og har de siste årene først og fremst blitt diskutert som en særskilt likelønns- og arbeidstidsproblematikk. NOU 2008: 6 Kjønn og lønn synliggjorde hvordan lønnsforskjeller mellom kvinner og menn følger det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Det inngikk ikke i Likelønnskommisjonens mandat å analysere betydningen av etnisk minoritetsbakgrunn for lønnsforskjeller mellom kvinner og menn (jf. Djuve mfl. 2011a). Analysene som Likelønnsutvalget foretok, viste at den viktigste grunnen til lønnsgapet mellom kvinner og menn er at kvinner og menn arbeider innen ulike sektorer, bedrifter, yrker og stillinger. Til dels store lønnsforskjeller mellom kvinner og menn med høyskoleutdanning drøftes her med bakgrunn i sektor-tilhørighet: Mens kvinner med slik utdanning dominerer innenfor offentlig sektor, finner menn med høyskoleutdanning i hovedsak jobber i privat sektor. Blant hovedforslagene i Kjønn og lønn var et lønnsløft for de kvinnedominerte yrkene i offentlig sektor, inkludert forslag om en kvinnepott med friske midler på 3 milliarder, og kombinerte lavlønns- og kvinnepotter i privat sektor. Rapporten ble fulgt opp gjennom stortingsmeldingen Likestilling for likelønn, jf. over.

Forslagene om likelønnspott/kvinnepott som ble fremmet i NOU 2008: 6 er ikke fulgt videre opp; likelønnsmeldingen understreker i stedet at lønnsoppgjørene er partenes ansvar, at lønnsdannelsen skal skje gjennom frie forhandlinger, og at regjeringen ikke vil svekke det norske systemet for lønnsdannelse (side13).76 Flere partier på Stortinget fremmet i forbindelse med behandlingen av likelønnsmeldingen forslag om henholdsvis «kompetansepott for utdanningsgruppene i offentlig sektor»(Høyre, Kristelig folkeparti, med støtte fra Venstre), og «lønnsløft for de kvinnedominerte yrkene i offentlig sektor» (Fremskrittspartiet).77

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet varsler i stedet en skjerping av aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere knyttet til fremlegging av lovforslag som kan sikre bedre rapportering på lønn i virksomhetene. Dette skal også inkludere plikt til å gi opplysninger om lønn ved mistanke om diskriminering.78 Og Arbeidsdepartementet, som har sektoransvar for arbeidsmarkedspolitikken, har i den nye meldingen om arbeidsmiljø (Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv, varslet en offensiv mot ufrivillig deltid (se nærmere om denne i kapittel 9). Også her ses aktivitets- og redegjørelsespliktene i likestillingslovgivningen som et mulig verktøy (jf. NOU 2011:18, side 20). Utvalget er ikke kjent med at Arbeidsdepartementet har initiert andre brede initiativer som eventuelt kan bidra til desegregering i arbeidsmarkedet.

Diskrimineringslovutvalget (NOU 2009: 14) vurderte både spørsmålet om konkretisering av aktivitets- og redegjørelsespliktene i likestillingslovgivningen, og opplegget for tilsyn med disse pliktene. Regjeringen besluttet i juli 2011 at den ikke ville følge opp forslaget til en helhetlig diskrimineringslovgivning (jf. pressemelding fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 2. september 2011). Likestillingsutvalget fremmet i sin første utredning, NOU 2011: 18 Struktur for likestilling nye forslag til konkretisering av aktivitetspliktene i lovgivningen. Forslaget bygger på Likestillings- og diskrimineringsnemndas tolkning av pliktenes innhold, og legger til grunn et behov for konkretisering som også har blitt løftet fram i flere meldinger fra regjeringen (jf. omtale ovenfor). Aktivitetsplikten omfatter også organisasjonene i arbeidslivet, og utvalget har også foreslått at det etableres et forum for samarbeid mellom partene i arbeidslivet og barne-, likestillings og inkluderingsministeren om utviklingsarbeid knyttet til aktivitetspliktene (se NOU 2011: 18, kapittel 7).

8.2.5 Oppsummering og vurdering

Den horisontale segregeringen i det norske arbeidsmarkedet varer ved, mange tiår etter at kvinners likestilling på arbeidsmarkedet er blitt en sentral politisk målsetting. Kvinners sysselsetting har etter hvert nådd et nivå nesten på linje med menns, samtidig skaper innordningen i henholdsvis kvinnedominerte og mannsdominerte yrker stadig en tydelig arbeidsmarkedsstruktur. Endring av betydning kan først og fremst observeres i noen yrker som krever høyere utdanning. Tendenser til nyorientering kommer også til uttrykk i de utdanningsvalgene ungdommer med innvandringsbakgrunn gjør; og da kanskje særlig sterkt blant jenter som er født i Norge av utenlandsfødte foreldre. På de yrkesrettede fagene innenfor videregående opplæring er det en ekstrem og vedvarende kjønnsdeling. I utdanningssystemet ellers er det stadig slik at jenter dominerer innenfor pedagogiske fag og helse- og sosialfag, og gutter innenfor naturvitenskapelige og tekniske fag.

I offentlig debatt og forskning om det kjønnsdelte arbeidslivet, trekkes ofte kjønnstradisjonalismen i unges utdanningsvalg fram som en viktig hindring for kjønnsintegrasjon mellom sektorer og yrker i arbeidslivet. Men analyser av yrkesvalg og mobilitet mellom henholdsvis privat og offentlig sektor tydeliggjør også betydningen av både lønnsstrukturer i markedet og omsorgsansvar i familien. Med unntak for utdanningssektoren, har den politiske oppmerksomheten helst vært rettet mot virkemidler som indirekte kan bidra til å dempe segregeringen, det vil si mot lønns- og arbeidstidsproblematikk. Med unntakene nevnt over, har utvalget ikke klart å identifisere en virkemiddelbruk av noe omfang som er direkte rettet mot horisontal segregeringsproblematikk. Utvalget ser klart at det å bidra til desegregering i arbeidsmarkedet nok er en av de tyngste likestillingspolitiske oppgavene det er mulig å gi seg i kast med.

Det er åpenbart behov for langt mer inngående kunnskap om hvilke prosesser og dynamikk som særlig er viktige i reproduksjonen av kjønnssegregerte strukturer. Studier av segregering og sektormobilitet er en mangelvare i norsk sammenheng. Det er svært viktig å få bedre rede på hvordan diskriminering ved ansettelser og rekruttering ytterligere kan tenkes å redusere unges handlingsrom – og da særlig for de som har etnisk minoritetsbakgrunn. På samme måte er det viktig å evaluere de relativt beskjedne forsøkene som til nå har vært gjennomført for å dempe den horisontale segregeringen, og lære mest mulig fra dem, slik for eksempel den nordiske utredningen om menn i omsorgsyrker legger opp til (Baagøe Nielsen, red. 2011). Et av de vanskeligste spørsmålene er likevel knyttet til lønnsstrukturen i det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, og til individuelle livslønnsbetraktninger. Dilemmaet lar seg enkelt oppsummere: For menn vil det ikke lønne seg å søke seg mot mer kvinnedominerte yrker. For kvinner vil det lønne seg å søke seg mot mannsdominerte yrker (jf. Meld. St. nr 6 (2010-2011), side 110).

Rekrutteringsbehovene i omsorgsektoren er godt kjent. Det samme er rekrutteringsbehovene i enkelte typer av tekniske fag. Utvalget ser det ikke som sin oppgave å vurdere behovsbetraktninger i arbeidsmarkedet som sådan; utvalgets mandat er å utrede likestillingspolitiske hensyn og utfordringer. Det er likevel påfallende i hvor liten grad politiske tiltak har tenkt inn muligheter for konkrete incentiver til utdannings- og yrkesvalg, som stipendordninger, studiefinansieringsordninger, lærlingtilskudd og liknende. Ingen av de tiltaksdokumentene utvalget har gjennomgått, redegjør for bruk av økonomiske incentiver utover lønn for å motvirke segregering. Den eneste større likestillingspolitiske incentivordningen utvalget har kommet over, er den som Kunnskapsdepartementet har iverksatt for rekruttering til enkelte høyere vitenskapelige stillinger i universitets – og høgskolesektoren.

Det er en klar politisk målsetting at offentlig likestillingsarbeid skal bidra til desegregering i arbeidsmarkedet. Men virkemidlene er i all hovedsak lokalisert i andre departementer enn likestillingsdepartementet. To departementer er særlig sentrale her: Kunnskapsdepartementet og Arbeidsdepartementet. I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling har utvalget undersøkt hvordan departementene forvalter likestilling som sektoransvar. Utvalget viser for Kunnskapsdepartementets vedkommende at dette er et departement som arbeider målbevisst med likestillingsspørsmål, har en – relativt sett – god intern organisering av likestillingsarbeidet, og iverksetter tiltak over hele sektoransvarsområdet. Kunnskapsdepartementet evaluerer jevnlig tiltak, og evalueringene viser – dessverre – ganske jevnlig større og mindre problemer med gjennomslag i sektoren (jf. kapittel 7, og NOU 2011: 18, særlig oppsummering side 73). Arbeidsdepartementet har derimot hatt svak forankring av likestillingsansvaret internt. Og det er langt mellom de tydelige innsatsområdene for – særlig – kjønnslikestilling i dette departementets sektorforvaltning (se NOU 2011: 18, særlig oppsummering side 74).

Gjennomgangen av situasjonen på arbeidsmarkedet med hensyn til yrkessegregering viser etter utvalgets vurdering hvor viktig det er å styrke det overordnede forvaltningsansvaret for likestillingspolitikken. I spørsmål om kjønnssegregering på arbeidsmarkedet ser vi særlig tydelig hvordan utdannings- og yrkesvalg henger sammen. Det blir tilsvarende tydelig at de forvaltningstrukne sektorgrensene må overskrides for å få til endring på dette området.

8.3 Klasseposisjoner i arbeidsmarkedet

8.3.1 Innledning

Posisjon i arbeidsmarkedet er en sentral klassemarkør. Yrke regnes gjerne som det kjennetegnet som i størst grad fanger opp ulike sider ved klasse: Hva slags yrke man har er avgjørende for den enkeltes økonomiske situasjon, men henger også sammen med sosial status. Når klassetilhørighet defineres etter yrke, fanges dermed andre ulikhets-dimensjoner også opp. Slik utvalget drøfter i kapittel 4, er «klasse » et komplekst begrep for mange former av sosial ulikhet, som knytter seg både til status, identititet og økonomiske vilkår.

I den kunnskapsstatusen som utvalget har fått utarbeidet om kjønn og klasse i likestillingsperspektiv (Brekke og Reisel 2012) konstateres det at klassebegrepet blir relativt lite brukt både i norsk forskning, og i forskning om Norge. Det er spesielt få studier i norsk kontekst som eksplisitt omhandler kjønn og klasse i et likestillingsperspektiv, men unntak finnes – for eksempel i Klassebilder fra 2010, der kjønn, klasse og etnisitet blir gjennomgående tematisert (Dahlgren og Ljunggren (red.) 2010) Sammenlignet med andre industrialiserte land anses Norge som et relativt egalitært samfunn, karakterisert av generelt lav ulikhet. Dette kan være en årsak til at klassebegrepet ikke er så mye i bruk, nettopp fordi det anses som mindre relevant (Brekke og Reisel 2012).

I kartleggingen av kjønnssegregering på arbeidsmarkedet 1990-2010 behandles klasseposisjoner i arbeidsmarkedet som yrkesklasser. Klasseposisjoner blir operasjonalisert innenfor et skjema som kalles The European Socioeconomic Classification (ESeC). Rapporten gir en nærmere drøfting av en serie metodiske valg i denne forbindelsen, og utvalget henviser her til rapporten. Forskerne understreker at selv om yrkesklassene skal forstås som relasjonelle, vil forholdet mellom klassene innenfor arbeidslivet og blant ansatte i organisasjoner ofte være hierarkiske. Det gjelder for eksempel med hensyn til graden av autonomi i egen arbeidssituasjon og innflytelse i beslutninger på arbeidsplassen; faktorer som da også inngår i den teoretiske begrunnelsen for gruppering i ulike yrkesklasser.

Det er totalt åtte yrkesklasser i denne operasjonaliseringen. Nedenfor følger en kort beskrivelse av kjennetegnene til de ulike yrkesklassene (Jensberg mfl. 2012, etter Rose og Harrison 2010):

• Toppledere og profesjonelle (direktører, politikere, yrker som krever høyere utdanning utover treårig høyskole- eller universitetsutdannelse, for eksempel professorer, biologer, siviløkonomer og advokater)

• Semi-profesjonelle (yrker som krever lavere høyskole- eller universitetsutdannelse, for eksempel sykepleiere, lærere og ingeniører)

• Høyere ikke-manuelt rutinearbeid (for eksempel sekretærer)

• Selvstendige og eiere av små bedrifter (for eksempel selvstendige håndverkere og kjøpmenn)

• Formenn og teknikere (foruten teknikere, arbeidsledere fra de tre andre arbeiderklassekategoriene)

• Lavere ikke-manuelt rutinearbeid (ufaglærte arbeidere som for eksempel butikkansatte)

• Faglærte arbeidere (for eksempel elektrikere og rørleggere som er ansatt og ikke selvstendige)

• Ufaglærte arbeidere (for eksempel ufaglærte arbeidere innenfor industrien) 79

8.3.2 Yrkesklasser i det norske arbeidsmarkedet: Utviklingstrekk

Figur 8.9 viser utvikling over tid i relative klasseposisjoner i perioden fra 1990 til i dag.

Kilde: Levekårsundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå i Jensberg mfl.(2012).

Rapporten viser til at utviklingen over tid på det norske arbeidsmarkedet her følger mye det samme mønsteret som har vært observert i internasjonale studier av klassestrukturen, nemlig at andelen profesjonelle og semi-profesjonelle, hvor flertallet har høyere utdannelse, har økt vesentlig, mens andelen faglærte og ufaglærte arbeidere minsker. Med andre ord fører endringene i arbeidslivet og etterspørselen etter arbeidskraft med formell høyere utdanning til en endring av klassestrukturen, hvor middelklassen øker og arbeiderklassen minker.

Dette er altså en individbasert operasjonalisering av klasse, i motsetning til klasse-tilnærminger som tar utgangspunkt i hushold (jf. kapittel 5). Denne operasjonaliseringen kan altså si noe om hvorvidt kvinners posisjoner og livssjanser har endret seg i takt med at kvinnelig sysselsetting har økt og arbeidslivet har gjennomgått store forandringer. Spørsmålet er med andre ord om endringer i klassestrukturen også innebærer at flere kvinner har større innflytelse og medbestemmelse i arbeidsmarkedet i dag enn for tyve år siden.

I figur 8.10 ser vi utviklingen i hvor stor kvinneandel det er i hver ESeC klasse i perioden 1991 til 2009.

Kilde: Levekårsundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå i Jensberg mfl.(2012).

Analysen viser her at kvinneandelen varierer i stor grad mellom de ulike klassene, men at vi ser relativt små endringer i kvinneandelen over tid innenfor de enkelte klassekategoriene. Størst andel kvinner finner vi i kategoriene høyere og lavere «ikke-manuelt rutinearbeid » og «semi-profesjonelle». Her er kvinneandelen mellom 50 og 80 prosent, men har sunket litt i perioden i alle disse kategoriene.

Rapporten beskriver endringene i detalj: Blant «ufaglærte arbeidere» har kvinneandelen sunket fra litt over 50 prosent til ca. 40 prosent i perioden, mens andelen kvinner blant «faglærte arbeidere» har sunket noe, fra 12-15 prosent i 1991-1996 til rundt 8-9 prosent i 2006-2009. Det har vært rundt ti prosentpoeng økning i andelen kvinner blant «toppledere og profesjonelle» og «formenn og teknikere», hvilket vil si at det sannsynligvis har blitt flere kvinnelige ledere både blant funksjonærer og arbeidere. Andelen kvinner blant «selvstendige med små bedrifter» har gått ned fra 28 til 24 prosent.

Endringene i yrkesklassene over tid, hvor vi har sett at yrkesklasser som krever formelle kvalifikasjoner har økt, og en endring i kvinneandelen blant toppledere og profesjonelle, tilsier at flere kvinner har ervervet seg posisjoner med innflytelse og beslutningsmakt innenfor det norske arbeidslivet de siste tjue årene, spesielt blant profesjonelle og toppledere. Fremdeles er kvinneandelen likevel ikke høyere enn ca. en tredel i denne yrkesklassen i 2009. Jensberg mfl. (2012) viser til at andelen ledere totalt sett har sunket i perioden, og at dette er blant menn. Hvilket i sin tur betyr at antallet kvinner i lederposisjoner ikke har økt noe særlig, selv om andelen har økt (side124).

Vi ser videre at kvinneandelen er svært høy innenfor høyere og lavere ikke-manuelt rutinearbeid (lavere funksjonærer, for eksempel sekretærer, og ufaglærte arbeidere utenfor industri og jordbruk, for eksempel butikkansatte). Disse to yrkesklassene kjennetegnes ved å ha lav grad av medbestemmelse på sin arbeidsplass, og liten grad av autonomi eller kontroll over egen arbeidssituasjon (Goldthorpe 2007). Mange kvinner innenfor henholdsvis middel- og arbeiderklassen befinner seg derfor i to av yrkesklassene med lav grad av innflytelse i arbeidslivet, i tillegg til å ha en inntekt som vil ligge i det nedre sjiktet innenfor henholdsvis arbeider- og middelklassen.80

Etter år 2000 er kvinneandelen omtrent 50 prosent for yrkesklassen «semi-profesjonelle» (hvor minst treårig høyere utdanning ofte er et kriterium). Dette betyr at i den yrkesklassen som sysselsetter flest i Norge (i hele perioden vi undersøker) er det like mange kvinner som menn.

Jensberg mfl. (2012) oppsummerer utviklingstrekkene slik: Sett i et klasseperspektiv synes det som om andelen kvinner øker i yrkesklassene med mest innflytelse, og at kvinner er vel så godt representert som menn i den største og fortsatt voksende yrkesklassen. Samtidig er det en stor overvekt av kvinner innenfor yrkesklasser som krever ingen eller liten grad av utdannelse (jf. Jensberg mfl. 2012 ). En tilsvarende observasjon gjør Hjellbrekke og Korsnes (2006) i en analyse av sosial mobilitet, der de konkluderer med at menn er mye jevnere fordelt over klassestrukturen enn kvinner. I klasseskjemaet som legges til grunn her er kvinner sterkt overrepresentert i kategorien «rutinefunksjonær», og underrepresenterte i kategoriene «øvre serviceklasse» og «formenn i manuelle yrker» sammenliknet med menn med samme klassebakgrunn (Hjellbrekke og Korsnes 2006, side 131-132).

Brekke og Reisel (2012) reiser også spørsmålet om hvordan vi forstår profesjon som klassetilhørighet. Ulike profesjoner har forskjellig sosial posisjon i samfunnet, og kvinner og menn er representert i ulike profesjoner. Profesjonene inngår i ulike sosiale klasser ettersom de har forskjellige posisjoner i arbeidsmarkedet. Og det vises til studier som peker på klasseskiller mellom profesjoner som også inkorporerer sektor; det de kaller skillet mellom en kvinnelig underordnet omsorgsverden i offentlig sektor og en overordnet teknisk og økonomisk verden i den private og internasjonaliserte sektoren (Dæhlen og Svennsson 2008). Slik knyttes også ekspansjonen i kvinnedominerte profesjoner i utdannings-, helse- og sosialsektoren til nye klasseposisjoner: Det foregår en sortering av yrker etter kjønn og klasse. Innenfor profesjonene er det en rangordning etter klasse som er forbundet med makt over andres arbeid og arbeidsvilkår (jf. Vike 2002).

Profesjonene har ulik kjønnsrekruttering, men også innenfor profesjonene forekommer det kjønnssegregering etter ulike disipliner (Brekke og Reisel 2012, side 25). Eksempler hentes gjerne fra helsesektoren: Gjerberg (2002) har i sin studie vist at kvinnelige leger like ofte som mannlige leger spesialiserer seg. Men kvinnelige leger velger i mindre grad enn menn prestisjefylte spesialiseringer som indremedisin og kirurgi. En annen studie viser at forholdet mellom leger og sykepleiere også preges av legens kjønn, spesielt på avdelinger der det tradisjonelt er få kvinnelige leger. Her opplever kvinnelige leger å bli dårligere behandlet av sykepleiere enn mannlige leger, men dette avtar jo høyere opp man kommer i stillingshierarkiet (Abrahamsen og Gjerberg 2002).

8.3.3 Likestillingstiltak

Utvalget ønsket å få vurdert hvordan kjønn og klasse blir diskutert i relevante dokumenter om politikkutvikling fra de siste årene – det vil si sentrale offentlige utredninger og meldinger til Stortinget.81 Kunnskapsstatusen for kjønn og klasse i likestillingsperspektiv viser – kort oppsummert – at dokumenter med likestillingsrelevans i forsvinnende liten grad behandler klasse, utover rent historiske referanser. Det gjelder også de dokumentene i dette tekstutvalget som særlig angår integreringsproblematikk. Dette betyr for eksempel at klassemotsetninger refereres for å beskrive historiske interessekonflikter, eller eventuelt, historiske spenninger innenfor kvinnebevegelsen: Klasse er en historisk mer enn en aktuell politisk dimensjon. Det pekes likevel på ett unntak fra dette generelle bildet: Stortingsmeldingen om menn, mannsroller og likestilling fra 2008, der betydningen av klasse blir diskutert i flere sammenhenger. Men dette er først og fremst i analytiske sammenhenger, og ikke relatert til den konkrete politikkutviklingen for likestilling som meldingen skisserer. Meldingen skiller seg likevel klart fra de andre dokumentene som er gjennomgått, i det preget som manns-/maskulinitetsforskningen har satt på den: Denne forskningen har lenge vært bevisst på klasseforskjeller blant menn.

Det blir like sjeldent referert til klasse når temaet er utjevning av kjønnsforskjeller i ledelse, det vil si den politikkutviklingen som angår vertikal kjønnssegregering i arbeidsmarkedet. Vertikal segregering referer altså til mønstre der kvinner og menn befinner seg på ulike posisjoner i stillingshierarkiet og der menn dominerer i lederstillingene. Tiltak som kan bidra til å utjevne slike forskjeller har likevel en lang tradisjon i norsk likestillingspolitikk.

Den norske loven om kvotering til bedriftsstyrer ble vedtatt av Stortinget i 2003. Forslaget ble fremmet av Bondevik II regjeringen og ble vedtatt med unntak av Fremskrittspartiets stemmer. Regjeringen ønsket å korrigere den kraftige mannsdominansen som preget både styre og ledelse av sentrale deler av norsk næringsliv. En hovedbegrunnelse for lovgivningen var at «økt mangfold i styrerommene, ikke bare med hensyn til kjønn, men også alder og bakgrunn, kan bidra til bedre strategiske valg, mer innovasjon, raskere omstillinger, og gjennom dette bedre lønnsomhet» (Ot.prp. 97 (2002-2003), side 10). Den har vekket stor oppmerksomhet internasjonalt, og har inspirert til liknende lovgivning i flere land: Syv land i tillegg til Norge har de siste årene tatt initiativ til og vedtatt slik lovgivning: Spania, Island, Frankrike, Nederland, Belgia, Italia og Malaysia. Den norske lovgivningen regulerer kjønnssammensetningen med minimum 40 prosent av hvert kjønn i styrene til norske allmennaksjeselskaper, statsselskaper, interkommunale selskap, kommunale selskap og samvirkebedriftene. Den innebærer dermed at det skal være kjønnsbalanse i styrene for svært mange av de bedriftene som i dag utgjør de mest sentrale aktørene i norsk næringsliv. Lovens fordelingsnøkkel er – i gjennomsnitt – oppfylt per i dag. Tall fra 2002 viste 6 prosent kvinner i allmennaksjeselskapenes styrer. Da loven trådte i full kraft i 2008 var det 36 prosent kvinner blant styremedlemmene. Tallene for 2009 viste 40 prosent.82

I regjeringens handlingsplan for likestilling, Likestilling 2014, varsles en mulig utvidelse av denne kvoteringsordningen til store aksjeselskaper med private eiere. Statseide selskaper skal i følge handlingsplanen få flere kvinnelige styreledere, samtidig som selskapene forventes å utarbeide konkrete strategier for rekruttering av flere toppledere (side 34).

Det finnes en rekke tiltak, prosjekter og programmer som er rettet mot kvinner til ledelse, eventuelt mangfold i ledelse. Slike drives i regi av bedrifter, organisasjoner, kommuner, og fylkeskommuner, arbeidsgiverorganisasjoner og som statlige satsninger. Under gis noen eksempler:

NHO har i flere år støttet mentorprogrammer for lederrekruttering (Female Future / Global Future). Virke har et mentorprogram (Womentor) for kvinner med minoritetsbakgrunn, og KS driver et kandidatnettverk for kvinnelige topplederkandidater i kommunesektoren. KS arbeider også flerdimensjonalt med mangfold i ledelse, og har finansiert flere utredningsprosjekter rundt ledelsesproblematikk; blant annet Selvsagt – kvinner i politiske maktposisjoner. En særskilt satsning har hatt som formål å redusere turnover og øke rekrutteringen av kvinner til rådmannsposisjoner – der kvinneandelen i 2010 var på knappe 20 prosent (NOU 2011: 18, kapittel 7).

Handlingsplanen for mer entreprenørskap blant kvinner (2008-2013) har som målsetting at andelen nye entreprenører skal være 40 prosent innen 2013. Kommunal- og regionaldepartementet har en målsetting om at 40 prosent av de næringsrettede midlene skal gå til kvinner innen 2013, og Innovasjon Norge har et eget program for kvinner i ledelse som også dekker gründer-virksomhet. Også Forskningsrådet deltar i kompetansebygging om entreprenørskap. Andelen kvinnelige gründere er, som vi også så over, nokså stabil og på rundt regnet 25 prosent.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD), som har det overordnede arbeidsgiveransvaret for statsansatte, har i ti år operert med måltall for andelen kvinnelige ledere på 40 prosent. For de i alt 10 000 lederposisjonene i staten var måltallet oppfylt i 2010, men i statens topplederskikt var kvinneandelen om lag ti prosentpoeng lavere. Alle statlige virksomheter skal rapportere på kjønnsfordeling i ulike stillingskategorier – dette er en del av statens rapporteringsplikt som arbeidsgiver etter likestillingslovgivningen (jf. NOU 2011: 18 Struktur for likestilling). FAD har mål om flere kvinner i lederstillinger i kirken, og Kirkerådet har en egen strategiplan for kjønn og likestilling i den norske kirke. Kulturdepartementet har en handlingsplan for jevnere kjønnsrepresentasjon i norsk filmproduksjon.

Den sektoren som ellers har arbeidet mest systematisk med rekruttering av kvinner til topposisjoner, er universitets- og høgskolesektoren. Arbeidet her har siden 2004 vært drevet frem av en egen komite nedsatt av Kunnskapsdepartementet; Komité for kjønnsbalanse i forskning (Kif).Denne komiteen støtter opp om og gir anbefalinger om tiltak som kan bidra til integrering av likestillingsarbeidet ved institusjonene i forsknings-, universitets- og høgskolesektoren. Komiteen har en bred tilnærming til arbeidet, og bidrar utvilsomt til mer helhetlig politikkutforming for sektoren.

Kunnskapsdepartementet har også satt i verk en incentivordning for å øke kvinneandelen i høyere vitenskapelige stillinger i matematikk, naturfag og teknologiske fag (MNT-fag) Formålet er å premiere universiteter og høyskoler ved at hver nytilsetting av en kvinne som professor, førsteamanuensis, førstelektor utløser midler til den aktuelle institusjon. Ordningen omfatter nå ni institusjoner som gir doktorgradsutdanning i MNT-fag.

NIFU publiserte i desember 2011 nye tall for universitets- og høgskolesektoren.83 Kvinne-andelen i sektoren er 44 prosent, og ved de statlige høgskolene er kvinnene i flertall. Det er svært store forskjeller mellom andelen kvinner i midlertidige og i faste vitenskapelige stillinger. Det siste året (fra 2009 til 2010) var det heller ingen endring i kvinneandelen i UoH-sektoren som sådan. Det er videre store forskjeller mellom kvinners deltakelse innenfor ulike fagområder. De følger et vel kjent mønster: Høyest kvinneandel blant professorene er det i humaniora og medisin og helsefag; lavest andel er det i teknologi.

Kilde: Norsk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU).

8.3.4 Oppsummering og vurdering

I mandatet bes utvalget om å drøfte kjønnslikestilling i livsløps-, klasse- og etnisitetsperspektiv. De kunnskapsstatusene utvalget har bestilt som grunnlagsdokumenter for utredningen gjør det klart at sosial klasse generelt sett ikke ses som en viktig dimensjon i politikkutforming på likestillingsfeltet, og da heller ikke i spørsmål som særlig angår kjønnsstrukturer på arbeidsmarkedet. Det betyr selvsagt ikke at politiske tiltak mangler sosiale utjevningsmål, det betyr bare at sosiale ulikheter, innenfor likestillingspolitikken, ikke omtales som klassemessige eller klassebaserte forskjeller. Dels kan nok dette ses som en gjenspeiling av et hovedtrekk i norsk politisk debatt, der klasse sjelden er en eksplisitt referanse. Sosiale ulikheter, økonomiske forskjeller, utsatte grupper, fattigdom er foretrukne begreper. 84 Dels er dette et spørsmål om hvordan eksplisitt klasseanalyse kan øke forståelsen av ulikestilling. Den analysen på basis av yrkesklasser som utvalget har drøftet her, har først og fremst bidratt til å tydeliggjøre noen hovedtrekk som gjelder endringer i den norske klassestrukturen som sådan. Andre og mer komplekse klassetilnærminger, som innarbeider status og identiteter på en grundigere måte, har utvalget ikke vurdert.

Utvalget fastholder at også den vertikale segregeringen i arbeidsmarkedet må være et viktig spørsmål for likestillingspolitikken. Vertikal segregering angår tilgang til og fordeling av ulike posisjoner i stillingshierarkier. Det er liten uenighet i norsk politikk om at systematisk skjev tilgang til makt- og innflytelsesrike posisjoner bør kompenseres gjennom politiske initiativer. I Norge har det vært så godt som tverrpolitisk oppslutning på Stortinget om kvotering til bedriftsstyrer, fordi en slik regulering – etter lovgivers oppfatning – er et effektivt tiltak for å fremme likestilling, som også vil gi bedre lønnsomhet i næringslivet.

Det er også bred tilslutning til den likestillingspolitikken som særlig tar sikte på utjevne makt- og deltakelsesforskjeller i høyere utdanning og forskning. Det samme gjelder politikken for entreprenørskap, der det er tverrpolitisk enighet om betydningen av å øke kvinners muligheter som grundere. Etter utvalgets vurdering kan identifikasjonen av slike brede konsensusfelt også gi rom for en forsterket politisk innsats på andre ledelsesfelt, og i forhold til flere ulikhetsdimensjoner.

Utvalget er i mandatet bedt om å identifisere store likestillingspolitiske utfordringer, og har valgt å drøfte mønstre av horisontal og vertikal segregering løsrevet fra spørsmål om lønn og arbeidstid. Det er ingen tvil om at ulikheter i lønn og arbeidsvilkår er koplet til segregering i arbeidsmarkedet på intrikate måter, og utvalget har prøvd å få frem flere eksempler på dette. Men vi ønsker i denne utredningen også å få fram de særskilte politiske utfordringene som knytter seg til trekk av vedvarende sterk horisontal segregering i arbeidsmarkedet, og, samtidig, en viss endring i mønstrene for vertikal segregering. Slik utvalget ser det, bør disse hovedtrekkene medføre politiske innsatser som er direkte innrettet mot å nedbygge segregering som sådan. Vi er klar over at individuelle preferanser med hensyn til utdannings- og yrkesvalg, og individuelle lederambisjoner, bidrar til segregering. Men i gjennomgangen i dette kapittelet finner vi også mange eksempler på at preferansemønstre ikke ligger fast over generasjoner. En bedre mulighetsstruktur for utradisjonelle valg, kan gi flere utradisjonelle valg.

8.4 Norske topposisjoner

8.4.1 Innledning

I 2001 ble det i regi av Makt- og demokratiutredningen gjennomført en omfattende lederskapsundersøkelse i Norge, den såkalte eliteundersøkelsen (Gulbrandsen mfl. 2002, Skjeie og Teigen 2003).85 Eliteundersøkelsen definerte det som anses å være særskilte, sentrale, samfunnsmessige makt- og beslutningsfelt. Dette dannet i sin tur utgangspunkt for å avgrense et univers av lederposisjoner. Ti ulike samfunnssektorer var plukket ut. Topp-posisjoner i forsvar og justissektor, forvaltning og forskning, kirke- og kulturfelt, organisasjonsliv og medier, samt næringsliv og partipolitikk ble dekket gjennom denne undersøkelsen. Undersøkelsen dokumenterte en overveldende mannsdominans i den norske eliten. Gjennomsnittlig mannsdominans, det vil si for eliteutvalget som sådan, var 83 prosent. Særlig sterk – det vil si på mer enn 90 prosent var mannsdominansen i følgende fire sektorer: Forsvar, kirke, justis og næringsliv.

Eliteundersøkelsen var den første i sitt slag i Norge. Dokumentasjonen av mannsdominans bidro særlig til ny debatt om næringslivets rekrutteringspraksiser. Undersøkelsen la viktige føringer med hensyn til vurderingsgrunnlaget for lovregulering av kjønnsrepresentasjonen i norske bedriftsstyrer. Undersøkelsen kartla blant annet elitenes utdannings- og klassebakgrunn, og nettverk mellom og innenfor ulike elitesegmenter. Den var samtidig en stor intervjuundersøkelse som kartla og analyserte holdninger til en rekke sentrale samfunnsspørsmål – herunder viktige likestillingsspørsmål. Undersøkelsen var ressurskrevende, og har ikke vært gjentatt. Likestillingsutvalget har, som en minimumsløsning, kartlagt kjønnsfordelingen i de samme posisjonene som eliteundersøkelsen definerte. Oppdateringen er gjennomført av Institutt for samfunnsforskning.86

Siden andre sosiale kjennetegn ikke inngår i denne oppdateringen, mener utvalget at det kan være nyttig å gjenta noen hovedfunn med hensyn til slike kjennetegn for topplederne i 2001-undersøkelsen. Vi legger særlig vekt på alders- og klassebakgrunn i eliteutvalget, og bygger her på Norske makteliter (Gulbrandsen mfl. 2002) og Menn i mellom (Skjeie og Teigen 2003).

Deretter gjengir vi hovedresultater fra den oppdateringen av eliteundersøkelsen i 2011 som Institutt for samfunnsforskning har gjennomført (Teigen 2012), og vurderer utviklingstrekk gjennom tiårsperioden. Vurderingen gjennomføres på sektornivå, utvalget har ikke hatt kapasitet til å foreta en inngående vurdering av utviklingen innenfor ulike sett av lederposisjoner som sektorgruppene favner, selv om en slik analyse åpenbart ville gitt viktig utdypende informasjon om endringstakten innenfor ulike norske elitestrata.

8.4.2 Bakgrunnsinformasjon: Eliteutvalget 2001

Makt- og demokratiutredningens eliteundersøkelse tok altså utgangspunkt i en avgrensning av ti ulike samfunnssektorer, og et sett av formelle topposisjoner innenfor hver sektor. Undersøkelsen tok ikke mål av seg til å kartlegge eliter som sådan, men fulgte en standard utvelgingsmåte for det den kaller posisjonelle eliter (se Skjeie og Teigen 2003, side 56). Utvalget besto av i alt 1725 personer. Intervjudata ga grunnlag for å kartlegge blant annet oppvekststed, aldersfordeling, utdanning og klassebakgrunn. Intervjudata inneholdt ingen informasjon om etnisk bakgrunn.

Gjennomsnittsalderen i utvalget var 55 år. Kirkelederne hadde høyest gjennomsnittsalder, medielederne og politikerutvalget lavest gjennomsnittsalder. I en samlebetraktning ble utvalget karakterisert som «middelaldrende hvite menn med over- og middelklassebakgrunn» (Skjeie og Teigen 2003, side 58); så godt som samtlige hadde etnisk norsk bakgrunn; de hadde oftere vokst opp i Oslo og andre større byer, og kom bare unntaksvis fra små landbruks- og fiskerikommuner i distriktene. Mest urban var næringslivseliten, og lederne innenfor justissektoren. Utdanningsnivået var mye høyere enn det vi finner i befolkningen ellers; svært mange av disse eliteposisjonene forutsetter også høyere utdanning. De dominerende utdanningstypene var jurist, sivilingeniør og siviløkonom. Men også blant politikerne, det vil si innenfor en sektor der det ikke stilles formelle utdanningskrav for topposisjonene, var utdanningsnivået mye høyere enn i befolkningen for øvrig. Det var i hovedsak ikke forskjeller mellom eliteutvalgets menn og kvinner med hensyn til utdanningsnivå. Samlet sett hadde utvalget en privilegert klassebakgrunn – nesten fire ganger så mange i eliteutvalget som i befolkningen hadde familiebakgrunn i det undersøkelsen klassifiserte som overklassen eller øvre middelklasse. Inntektsnivået var over tre ganger høyere i eliteutvalget enn i befolkningen, og næringslivslederne hadde i snitt fire ganger så høy inntekt som lederne i offentlig sektor. Det var gjennomgående kjønnsforskjeller i inntekt i eliteutvalget og totalt tjente mennene dobbelt så mye som kvinnene.

I intervjuene ble det også spurt om familiesituasjon og omsorgsansvar. Ni av ti ledere i utvalget var gifte eller samboere. Relativt sett var det flere kvinner enn menn som levde alene, eventuelt sammen med barn. For de aller fleste topposisjonene var arbeidsdagen lang og svært mange hadde partnere som også jobbet mye. Forskjellene mellom kvinner og menn var likevel store med hensyn til fordelingen av arbeids- og omsorgstid i parforholdene. Blant dem med barn var det nærmere halvparten som fortsatt hadde hjemmeboende barn; halvparten av disse igjen hadde barn under 12 år. Blant menns partnere arbeidet om lag 60 prosent mer enn 30 timer i uka, mens deltidsandelen og andelen ikke yrkesaktive var omtrent like store. Blant kvinnenes partnere arbeidet de aller fleste enten fulltid eller også «mertid»; det vil si mer enn 45 timer per uke.

8.4.3 Utviklingstrekk 2001-2011

I 2011 utgjør kvinner en fjerdedel av lederne innenfor eliteutvalgets topposisjoner. Figur 8.12 gir en rangering av sektorene etter grad av mannsdominans i 2001. Forsvaret og næringslivet peker seg ut som maktfelt med særlig høy mannsdominans. Kirken, politi- og justisvesen, media og organisasjonsfelt er også preget av sterk mannsdominans, varierende mellom 77 og 78 prosent menn. Forskning og høyere utdanning, forvaltning, politikk og kultur er de minst mannsdominerte maktfeltene i denne undersøkelsen. Her varierer mannsandelene mellom 59 og 65 prosent. Bare politikk- og kulturfeltet faller innenfor den ofte definerte normen for kjønnsbalanse i Norge, det vil si innenfor et 40/60 prosentspenn.

Næringslivsutvalget består av konsernledelsen og styreleder i alle selskap med 4000 ansatte og mer, og av daglig leder og styreleder i alle selskap med mellom 400 og 4000 ansatte. I virksomheter med 4000 ansatte og mer er det 17 prosent kvinner, mens det er 11 prosent kvinner i toppledelsen av virksomheter med mellom 400 og 4000 ansatte.

Kilde: Teigen (2012)

Totalt har mannsdominansen krympet fra en mannsandel på 83 prosent til en mannsandel på 75 prosent over de siste ti årene. I dag er altså tre av fire toppledere menn. Mannsdominansen er med andre ord fortsatt formidabel, innenfor eliteutvalget som helhet. Mest påfallende er den endringen som har skjedd innenfor lederstrata som i all hovedsak tilhører offentlig sektor. Målt som endring i termer av prosentpoeng, er det følgende fire felt som peker seg ut: Forvaltningen, forskning og høyere utdanning, kirken og justissektoren.

Lederposisjonene i forvaltningen omfatter i hovedsak departementsråder, ekspedisjonssjefer og direktoratsledere i sentralforvaltningen, samt fylkesmenn og ombud. FoU-feltet er også i hovedsak lokalisert innenfor offentlig sektor og omfatter rektorer, dekaner og/eller direktører ved universiteter og høgskoler og lederposisjoner i Forskningsrådet, men også direktørene ved de største forskningsinstituttene m.m. Justissektoren omfatter i hovedsak lederposisjonene i politi- og påtalemakt, samt dommere i høyesterett, lagmannsretter og tingretter, men også et lite antall lederposisjoner i landets største advokatfirmaer. I kirkefeltet inngår lederposisjoner i ulike kirkelige råd, samt landets biskoper, domproster og proster.

Mens forskning og forvaltning nærmer seg balansemålet 40/60, er ikke det samme tilfelle for kirke og justis, som for ti år siden var felt med svært sterk mannsdominans. Innenfor offentlig sektor er det bare forsvaret, med vedvarende sterk mannsdominans, og politikkfeltet, med relativt god kjønnsbalanse, som viser svak endringstakt. Heller ikke for organisasjonsfeltet er det endring av betydning over tiårsperioden. Lederposisjonene her inkluderer næringsorganisasjonene og de store arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene, idretten og de store frivillige organisasjonene. Mannsdominansen i organisasjonsfeltet er i dag på høyde med mannsdominansen i henholdsvis kirke- og justisfeltet. På samme nivå finner vi mediefeltet.

Kulturfeltet er, sammen med politikkfeltet, den eneste sektoren som i dag – og da bare så vidt – plasserer seg innenfor et balansemål for lederposisjonene på 40/60. Kulturfeltet har et ganske sterkt innslag av private kulturforetak og kunstnerorganisasjoner, og lar seg derfor ikke plassere på en privat vs. offentlig dimensjon. Næringslivet er den klart største sektoren i denne undersøkelsen, og omfatter både private og offentlige selskaper. Selv om mannsdominansen er redusert innenfor næringslivets topposisjoner gjennom de siste ti årene, var den i utgangspunktet så sterk at sektoren opprettholder 2. plassen på listen over mannsdominerte elitestrata. På samme måte som for ti år siden, forbigås næringslivet bare av forsvaret.

8.4.4 Oppsummering og vurdering

Norske topposisjoner er sterkt klasseselekterte, i den forstand at det har vært en klar sammenheng mellom en privilegert sosial familiebakgrunn og rekruttering til disse lederposisjonene. Slik eliteutvalget er definert og avgrenset, omfatter det samtidig posisjoner som i stor utstrekning krever bestemte former for høyere utdanning. Norske topposisjoner er, i en samlebetraktning, ikke preget av mangfold, eller diversitet. I stedet tyder alt på at de stadig er dominert av middelaldrende menn med etnisk norsk bakgrunn. Ikke noen sektor har en overvekt av kvinner. Bare to av de i alt ti sektorene som eliteundersøkelsen har avgrenset, befinner seg innenfor et balansemål på 40/60, og da bare med smal margin.

Positive endringer med hensyn til lederrekruttering innenfor offentlig sektor må antakelig ses i sammenheng med de kombinasjoner av karrierevalg og – tilpasninger som utvalget har beskrevet tidligere i dette kapittelet. Men utvalget vil samtidig framheve hvordan arbeid med å fastsette rekrutteringsmål og utvikle rekrutteringstiltak i sentralforvaltningen har gitt positive resultater, jf. kapittel 8.2.4. Disse kan vi også avlese innenfor rammen av eliteundersøkelsen. Det samme gjelder nok også den oppmerksomheten som tiltak for bedre kjønnsbalanse har hatt innenfor forskning og høyere utdanning i perioden. I FoU-sektorens lederposisjoner er det riktignok bare de administrative, og ikke de akademiske, topposisjonene som inngår. Det er likevel, etter utvalgets vurdering, rimelig å anta at de endringene som har skjedd i rekruttering til lederposisjoner innenfor disse sektorene, har sammenheng med aktivt likestillingsarbeid.

I et slikt perspektiv er det også grunn til å undersøke likestillingsarbeidet innenfor andre deler av offentlig sektor nærmere. Forsvaret har en viss tradisjon av målrettet mangfolds- og likestillingsarbeid. Og St.Meld. nr. 36 (2006-2007), om økt rekruttering av kvinner til forsvaret, skisserte en lang rekke nye motiverings- og rekrutteringstiltak, inkludert tiltak på ledelsesnivå. Utvalget har ikke undersøkt hvordan forsvaret evaluerer denne satsningen, men konstaterer at den uansett ikke har bidratt til vesentlig endring av mannsdominansen på toppnivå i sektoren. Den er av åpenbare grunner vanskelig å rokke ved. Forsvaret utgjør et lukket rekrutteringssystem. Og en viktig likestillingsproblematikk i forsvaret gjelder grunnlaget for verneplikt. Fra 2010 er det innført allmenn sesjonsplikt, og regjeringen vurderer nå spørsmålet om kjønnsnøytral verneplikt. Utvalget støtter likestillingsbegrunnelsen som blir gitt for en slik vurdering: Tjenestekravene er av en slik karakter at de i seg selv ikke gir grunnlag for kategorisk, kjønnsbasert forskjellsbehandling med hensyn til verneplikt.

Justisfeltet kan vise til redusert mannsdominans på toppnivåene gjennom det siste tiåret. Men mannsdominansen var i utgangspunktet, altså i 2001-utvalget, ekstrem. Og fortsatt er den svært sterk; i 2011-utvalget er mannsandelen i justissektorens lederposisjoner samlet sett på 77 prosent. Utvalget har gjennom hele utredningsarbeidet vektlagt tiltak som kan bidra til å fremme rettslig trygghet, og ser dette som et sentralt likestillingsspørsmål. Både politi, påtalemakt og domstoler må betraktes som kjerneinstitusjoner i rettssamfunnet. De forvalter svært stor makt over enkeltindivider, og de er avhengige av bred tillit i befolkningen. Slik tillit har mange grunnlag, og vi må tro at oppfatninger om representativitet inngår her. Representativitetshensyn blir også jevnlig uttrykt som svært viktige hensyn i den offentlige debatten, der det blant annet fremheves hvor viktig det er at rekrutteringen til dommerembeter speiler samfunnet vi lever i.87

En svært skjev sammensetning av ledelsen i disse embetene kan eventuelt oppfattes som uttrykk for skjeve seleksjonsprosesser, der rekrutteringen favoriserer bestemte sosiale kjennetegn. Utvalget vil understreke at denne typen tillitsproblematikk får større betydning jo mer forskjeller i utdanning og kompetanse ellers utjevnes. Enkelt sagt: Jo flere jenter som tar juridisk embetseksamen, jo viktigere blir det å sørge for en rekrutteringspolitikk som over tid kan bidra til en bedre balanse i juridiske topposisjoner. Jo flere ungdommer med etnisk minoritetsbakgrunn som tar juridisk embetseksamen, jo viktigere blir det å legge godt til rette for rekruttering av folk med etnisk minoritetsbakgrunn i politi- og påtalemakt, og på alle domstolsnivåer. Betydningen av mangfold i rekrutteringen til politi og påtalemakt er, på samme måte som for domstolene, bredt anerkjent.88 Utvalget vil fremheve at vi ikke vet om, eller hvordan, rekrutteringen til ulike lederposisjoner og – nivåer eventuelt er forskjellig i ulike deler av denne sektoren, da utover de beskrivelsene av likestillingstilstanden i sektoren som jevnlig inngår i Prop.1 S. Oppdateringen vi har fått gjennomført tyder på at særlig lederposisjonene i politi og påtalemakt stadig er sterkt mannsdominert. Etter utvalgets vurdering er det likevel viktig at hele justissektoren blir gjenstand for en bred og samlet gjennomgang.

For politikkfeltet har utvalget gjennomført en nærmere analyse av utvikling i representasjons- og deltakelsesmønstre, jf. kapittel 6. Både medie- og organisasjonsfeltet har også, etter utvalgets vurdering, grunn til selv å se nærmere på sine interne rekrutteringspraksiser, i henholdsvis bransje- og organisasjonsregi. Store deler av organisasjonsfeltet, slik det er definert i eliteundersøkelsen, forvalter viktige fellesskapsverdier, og har stor samfunnsmessig innflytelse. Blant annet inngår ledelsen i næringsorganisasjonene og de sentrale arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene her. Igjen er spørsmålet hva forskjeller mellom denne og andre sektorer kan skyldes, og hvilke forskjeller som gjør seg gjeldende internt i sektoren. Sammenlignende eksempler, og om såkalte «bench-marking»-strategier 89 kan ha noe for seg i et mer aktivt likestillingsarbeid innenfor både organisasjons- og mediefeltet.

Det samme gjelder for så vidt i næringslivet. Mannsdominansen er noe redusert gjennom tiåret, men mindre her enn i andre sterkt mannsdominerte elitegrupper. Den vedvarende mannsdominansen i næringslivets toppsjikt er overraskende dels fordi rekrutteringsgrunnlaget er vesentlig endret de siste tiårene, med sterkt vekst i andelen kvinner med relevante utdanninger, som jus og økonomi. I tillegg er feltet omfattet av lovgivning som regulerer kjønnsbalanse i styrene for en rekke virksomheter. Mange av selskapene som loven omfatter inngår i utvalget til eliteundersøkelsen. Den vedvarende mannsdominansen blant styreledere og konsernledelse/daglig leder tyder på at tiltaket i liten grad har bidratt til å fremme likestilling i næringslivets toppsjikt utover styrerommene.

Utvalget vil understreke at det må medføre særlige sterke forpliktelser til aktivt likestillingsarbeid for selskaper der det offentlige er inne med betydelige eierandeler. Aktivitetspliktene i likestillingslovgivningen gjelder både for arbeidsgivere i privat og offentlig sektor og for offentlige myndigheter. Det er ikke tydelig fastslått at eierskapsforvaltning anses som del av myndighetsutøvelsen etter likestillingslovgivningen. Utvalget mener følgelig dette bør klargjøres, men ser det uansett som positivt at det som ledd i forvaltningen av statlig eierskap nå blir vurdert tiltak for å øke kvinneandelen også på ledernivåer i selskapene (jf. Handlingsplan for likestilling mellom kjønnene Likestilling 2014, side 34). Vi regner med at slike vurderinger også vil bli gjort gjeldende for eierskap på fylkeskommunalt, interkommunalt og kommunalt nivå. Og vi gjentar at slike vurderinger med fordel kan gjøres flerdimensjonale.

9 Arbeidstid og arbeidsmiljø

9.1 Innledning

Kvinners og menns arbeidstid utvikler seg innenfor rammen av arbeidstidsregimer i det kjønnsdelte arbeidsmarkedet og de tilpasninger som skjer mellom lønnsarbeid og ulønnet arbeid i familien.

I dette kapittelet blir deltid viet særlig oppmerksomhet. Deltid er ikke bare et resultat av en tidsbalansering av familielivets og arbeidslivets krav, men også et resultat av arbeidslivets organisering, kultur og av arbeidstidens mer kvalitative aspekter, som dens intensitet, innhold og grenser (Ellingsæter 2009, side 119). Arbeidstid er slik forstått ikke kun et uttrykk for individuelle tilpasninger og avveininger i bestemte situasjoner og bestemte livsfaser, arbeidstid har strukturelle forutsetninger og følger institusjonelle spor.

Arbeidstid fremtrer som «pakker» formet på forhånd av arbeidsgivers etterspørsel og behov for arbeidstid og av institusjonelle rammeverk (Olberg 2011, side 35-36). Arbeidstidsregimer kan forstås som nasjonale sett av legale, frivillige og vanemessige reguleringer som innvirker på arbeidstidspraksiser. Arbeidstidregimer legger rammer for de kvantitative sidene av arbeidstiden, som arbeidstidens lengde, arbeidstidens plassering over døgnet og ulike former for skift og turnus knyttet til arbeidstidens struktur.

Over tid har det utviklet seg ulike arbeidstidskulturer i ulike deler av arbeidslivet. Deltid har blitt et dominerende trekk i en del kvinneyrker, noe som i disse yrkene har gjort at det kan være vanskelig å få heltidsarbeid. Enkelte grupper av deltidsarbeidende kan sies å være utsatte eller marginaliserte. Gjennom det siste tiåret har flere offentlige utredninger drøftet ulike sider ved deltidsproblematikken, blant annet NOU 2004: 29 Kan flere jobbe mer, NOU 2008: 17 Skift og turnus – gradvis kompensasjon for ubekvem arbeidstid og Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv. Fortrinnsrett til utvidet stilling er i dag hjemlet i arbeidsmiljøloven. Rammen for arbeidstidsreguleringer er ellers et tydelig konflikttema mellom partene i arbeidslivet.

De problematiske sidene ved deltid har også sammenheng med at heltid er normen i arbeidslivet. I pensjonsreformen er det lagt til grunn en tettere sammenknytting mellom innsats i form av antall år i arbeidslivet og inntektsnivå på den ene siden og pensjonsytelser på den annen (St. meld. nr. 12 (2004-2005)90. Pensjonsreformen har riktignok balansert noe for dette gjennom pensjonspoeng for omsorgsarbeid, likevel er det generelle bildet at langvarig yrkesdeltakelse på heltid lønner seg – ikke bare for inntekten her og nå, men også for pensjonsrettigheter og pensjon. Arbeidstidstilpasninger over livsløpet har stor betydning for inntekt, både i årene som yrkesaktiv og i pensjonisttilværelsen.

9.1.1 Utfordringer

Deltid er altså en kjønnet arbeidstidskategori. Deltidsarbeid har samtidig klassekarakter, ved at kvinner med høy utdanning jobber deltid i mindre grad enn kvinner med kort utdanning (Ellingsæter 2009, side 141-42). Utfordringer knyttet til deltid er flerdimensjonale; ulike kombinasjoner av kjønn, alder, klasse og etnisitet er viktig for å forstå ulikhet i arbeidstidstilpasninger. Utvalget drøfter i dette kapittelet arbeidstid og arbeidsmiljø med utgangspunkt i tre typer av utfordringer:

1. Ulike former for deltid

Deltidsarbeid har flere former, varierende fra undersysselsetting og uttrykt ufrivillig deltid til lang deltid. Innenfor alle kategorier er kvinner, og da særlig kvinner med kort utdanning, samt menn med etnisk minoritetsbakgrunn, overrepresentert. Det samme er tilfelle for midlertidige ansettelser. Det ser ut til at det er «lommer» i arbeidslivet hvor det er flere former for arbeidstidsmarginalisering.

2. Kjønnede familietilpasninger

En hovedtilnærming til arbeidstidsproblematikk har vært at kvinners deltidsarbeid må forstås som en tilpasning mellom tid til familie og omsorg og tid til lønnsarbeid. Denne tilpasningen ses gjerne som særlig aktuell i småbarnsfasen. Ut fra en slik tilnærming kunne en forvente at kvinners deltidsarbeid ville gå ned med økende barnehagedekning og økende deltakelse fra far i omsorgsarbeidet. Gjennom de siste ti årene er det blitt full barnehagedekning, menn deltar mer i omsorgen for barna og jobber mindre overtid. Likevel har kvinners faktiske arbeidstid i gjennomsnitt ligget stabilt, mens det har vært en liten nedgang blant menn. Mange kvinner jobber deltid også ut over småbarnsfasen.

3. Arbeidsmiljø og sykefravær

Norge har et sterkt og vedvarende kjønnsdelt arbeidsmarked, noe det er redegjort for i kapittel 8. Arbeidsbelastning, muligheter for kontroll med arbeidsoppgaver og fleksibilitet – både på arbeidstakers og arbeidsgivers premisser – varierer med det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Det samme gjør arbeidstidsorganisering. Deltid og undersysselsetting er høyest i yrker som driver med salg, service og omsorg, og i yrker uten krav til formell utdanning, som rengjøring.

I tillegg er kvinnedominerte yrker i større grad enn mannsdominerte yrker preget av mangel på kontroll med arbeidsoppgaver. Mangel på kontroll og mangel på fleksibilitet antas også å legge rammer for tilpasninger med deltidsarbeid. Personer med etnisk minoritetsbakgrunn er mer utsatt for dårlig arbeidsmiljø enn totalbefolkningen.

I gjennomgangen og drøftingen av utfordringene, baserer utvalget seg på en serie arbeidstidstudier og data fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Utvalget har i tillegg bestilt en egen undersøkelse fra SSB som kartlegger deltid av lang varighet. Flere av Fafo’s arbeidstidsundersøkelser er viktige kilder. Vi benytter ellers data både fra rapporten Likestilling hjemme (Hansen og Slagsvold red, 2012) og rapporten Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet 1990-2010 (Jensberg mfl. 2012) som er utarbeidet i forbindelse med utvalgets arbeid.

9.2 Ulike former for deltid

Et såkalt «typisk» arbeidsforløp er fast ansettelse på full tid, med et sammenhengende yrkesløp etter avsluttet utdanning frem til pensjonsalder. Begrepet atypisk arbeid blir brukt om arbeid som avviker fra denne normen, blant annet om deltidsarbeid (Rubery mfl. 1999). Den typiske arbeidskontrakten gir uttelling i form av lønn, karriere og pensjon. Et livslangt yrkesløp på fulltid bidrar til bedre materielle levekår enn et yrkesløp med langvarige avbrekk fra yrkeslivet og lengre perioder med deltidsarbeid. Deltidsarbeidende kan vanligvis ikke leve av egen inntekt, men er avhengig av å supplere inntekten med offentlige stønader eller familieforsørgelse (Birkelund 1999).

Dette kapittelet tar for seg ulike sider ved kvinners og menns arbeidstid, som gjennomsnittlig faktisk arbeidstid og ulike typer deltid. Undersysselsetting og ufrivillig deltid som synes å ha klare marginaliserende effekter, omtales særskilt. Utvalget vil både beskrive utviklingstrekk og ulikhet i arbeidstid mellom kvinner og menn i lys av klasse, men også hvordan dette varierer med livsfase og etnisk minoritets-/majoritetsbakgrunn. Årsakene til at særlig kvinner jobber deltid er sammensatte, og er både knyttet til trekk ved arbeidsplassen og omsorgsoppgaver i familien.

De store variasjonene i deltidsarbeid i ulike land, vitner om at arbeidstidsordninger i relasjon til kjønn langt fra er naturgitt. I Norge er deltidsarbeid blant kvinner mer utbredt enn i de fleste land i Europa, jf. figur 9.1. Dette kan ha sammenheng med at yrkesdeltakelsen er høy blant kvinner i Norge. Men høy kvinnesysselsetting forklarer ikke alt, da det finnes land med høy andel kvinner sysselsatt som har langt mindre deltidsandel enn Norge – for eksempel Finland.

¹ Deltidssysselsatte som andel av sysselsatte som i løpet av referanseuken jobbet minst en time eller som ikke arbeidet, men hadde en jobb de var midlertidig fraværende fra. Heltid eller deltid er her bestemt på basis av et spontant svar gitt av respondentene.

Kilde: Eurostat

9.2.1 Utvikling i kvinners og menns arbeidstidsmønstre

Faktisk arbeidstid er et mål for hvor mye folk faktisk jobber i løpet av en undersøkelsesuke, inklusive overtid og ekstraarbeid (Bø mfl. 2008). Avtalt arbeidstid inkluderer fravær på grunn av avspasering, ferie og permisjon sykdom, i hovedjobb og eventuelle bi-jobber.

¹ Fra 2006 tilpasset Eurostat med blant annet nye næringskoder. Aldersgrensen for å inngå i undersøkelsen ble senket fra 16 til 15 år. Samtidig ble alderdefinisjonen endret fra alder ved utgangen av året til alder på tidspunkt for undersøkelsen.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå.

Figur 9.2 som baserer seg på Arbeidskraftundersøkelsen91, viser at gjennomsnittlig faktisk arbeidstid har vært relativt stabil for kvinner fra 1996 og frem til i dag og har økt fra 30,1 timer til 30,7 timer. For menn har gjennomsnittlig arbeidstid gått litt ned, fra 39,5 timer til 37,5 timer. Resultatet er en liten tilnærming i sysselsatte kvinners og menns arbeidstid fra 1996 – 2011.

Siden kvinners bruk av deltid ofte kobles til omsorg for barn (Bø mfl. 2008), kunne man anta at faktisk arbeidstid varierte med alder – i alle fall blant kvinner. Figur 9.3 synliggjør imidlertid at det er relativt små forskjeller i faktisk arbeidstid fra den ene aldersgruppen kvinner til den neste. Gjennomsnittlig faktisk arbeidstid har gått noe ned både for kvinner og menn som er under 30 år. Gjennomsnittlig faktisk arbeidstid har også gått markert ned for menn 55-66 år. For kvinner og menn i aldersgruppen 30-44 år har det vært en tilnærming i arbeidstid. Det skyldes kombinasjonen av en reduksjon fra 40,5 timer til 39 timer for menn og en økning fra 31,5 til 32,5 timer for kvinner. Det har med andre ord skjedd en tilnærming i arbeidstid i det som må antas å være den mest hektiske omsorgsfasen. Nedgangen blant menn skyldes blant annet at overtid har blitt mindre utbredt i perioden.

Bø mfl. (2008) finner tilsvarende en liten tilnærming i faktisk arbeidstid blant mødre og fedre med barn i alderen 0-15 år. Blant mødre og fedre med barn 0-2 år er det imidlertid små endringer (Bø mfl. 2008, side 64). Det finnes ikke tilgjengelige tall for endring i faktisk arbeidstid blant mødre og fedre etter 2005 fra arbeidskraftsundersøkelsen, men tallene for aldersgruppen 30-34 år tyder på små endringer, med tilsvarende mønster som tidligere, det vil si en tilnærming, med en liten nedgang blant menn og en liten økning blant kvinner. Tidsbruksundersøkelsene92 viser at for (alle) gifte/samboende foreldre med barn 0-6 år var det en viss tilnærming i tiden brukt til yrkesarbeid fra 2000 til 2010. Mødre brukte mer tid til yrkesarbeid i 2010 enn i 2000, mens fedre brukte mindre tid (Vaage 2002 og Vaage 2012).

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå.

Avtalt arbeidstid – undersøkt som henholdsvis heltid, lang deltid og kort deltid (jf. boks 9.1) – viser større endring enn for faktisk arbeidstid. Andelen kvinner som jobber heltid har økt, fra 55 prosent til nesten 61 prosent. Samtidig har det vært en nedgang i andelen kvinner som jobber kort deltid, fra 21 til 16 prosent, mens det har vært en svært stabil andel kvinner som jobber lang deltid. Menns heltid har gjennom hele perioden ligger stabilt på om lag 90 prosent (Jensberg mfl. 2012). Det er likevel store og vedvarende forskjeller i arbeidstid blant kvinner og menn, og den utviklingen vi ser indikerer at det vil ta lang tid før vi får et arbeidsliv med like stor andel kvinner som menn i heltidsarbeid (Jensberg mfl. 2012).

¹ Omlegging av statistikken i 2006, se note til figur 9.2.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå i Jensberg mfl. (2012).

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå i Jensberg mfl. (2012).

Noen heltidsarbeidende har to eller flere deltidsjobber som grunnlag for heltid. En undersøkelse fra tidlig på 2000-tallet (Lohne og Næsheim 2003) kartla utbredelsen av deltidsarbeid når man tar utgangspunkt i arbeidsforhold fremfor person. Den vanlige presentasjonen av deltid viste på dette tidspunktet (2002) at det var 600 000 deltidssysselsatte personer. Enkelte med deltidsjobber ble definert som heltidssysselsatte i Arbeidskraftsundersøkelsen, det vil si 124 000 personer med flere deltidsjobber og 84 000 med bijobber på toppen av heltid. Omfanget av deltidsarbeid er altså betraktelig større enn en får inntrykk av ved å bare se på de som er deltidssysselsatte. Når man ser på hvordan de med flere deltidsjobber eller deltidsjobb på toppen av heltid fordeler seg på kjønn, ser vi at det også her er en overvekt av kvinner og at mange jobber innen helse- og sosialsektoren. For disse gruppene er ikke deltid et inntektsproblem på samme måte som for andre deltidssysselsatte. Likevel kan dette si noe om en deltidskultur i visse yrker og være en indikasjon på belastninger knyttet til uforutsigbarhet i arbeidssituasjonen.

Andelen som jobber deltid blant gifte/samboende mødre med barn (0-15 år er redusert sett over ett lengre tidsrom; fra 58 prosent i 1991 til 46 prosent i 2005 (Bø mfl. 2008). Denne utviklingen ser ut til å ha fortsatt også etter 2005. Tall fra Arbeidskraftsundersøkelsen, SSB viser at i 2012 er det 36 prosent blant mødre med barn (0-16 år) som jobber deltid. Dette er en lavere andel en blant kvinner generelt.

Kvinners arbeidstidstilpasning varierer med utdanning, jf. figur 9.6. Sammenhengen mellom utdanning og arbeidstid er sterkere for kvinner enn for menn. Andelen som jobber deltid varierer fra 56 prosent blant kvinner med grunnskole som høyeste utdanning til 28 prosent blant kvinner med universitets- og høgskoleutdanning. Blant menn jobber 21 prosent av de som har grunnskole som høyeste utdanning deltid, mot 10 prosent av de med universitets- og høgskoleutdanning.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå

Tidsbruksdata viser at andelen i befolkningen som arbeider overtid i hovedyrket per dag, økte fra tre prosent 1980 til seks prosent 2000, deretter kom en nedgang til to prosent i 2010 (Vaage 2012). Andelen som jobber overtid i 2010 er dobbelt så høy blant menn som blant kvinner. Overtidsarbeid varierer også sterkt med utdanning. Blant heltidsarbeidende kvinner og menn er det flest som jobber overtid blant de med utdanning på universitets- og høgskolenivå. Utdanningsnivå skaper større forskjeller i overtidsarbeid blant kvinner enn blant menn.

Arbeidstidsmønsteret for arbeidstakere med innvandrerbakgrunn ligner den øvrige befolkningen. (Henriksen mfl. (red) 2010) Det foreligger ikke tilsvarende tallmateriale for bruk av overtid.

Figur 9.7 gir en oversikt, basert på registerdata93, over de som arbeidet under og over 35 timer i 2010. Vi ser at kvinner fra landgruppe 1, det vil si Norden, vesteuropeiske og andre vestlige land94 i mindre grad jobber deltid enn kvinner i befolkningen som sådan. For kvinner i landgruppe 2 er deltidsarbeid blant kvinner om lag like utbredt som blant kvinner generelt. Blant kvinner med bakgrunn fra landgruppe 3, det vil si fra land i Asia og Afrika, Latin Amerika etc., er det høyere forekomst av deltid enn blant kvinner i befolkningen som sådan. I tillegg har menn med bakgrunn fra landgruppe 3 høyere forekomst av deltid enn menn i befolkningen sett under ett.

¹ Avtalt arbeidstid i hovedyrket.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå.

Drange (2009) har undersøkt forskjeller i heltidssysselsetting mellom kvinner som selv har innvandret, kvinnelige etterkommere av innvandrere, og majoritetskvinner. Hun finner at andelen med stabilt heltidsarbeid er høyest blant kvinner med majoritetsbakgrunn, nest høyest blant etterkommere og lavest blant kvinner som selv har innvandret (uansett botidslengde). Videre at sannsynligheten for å være heltidssysselsatt øker med utdanningslengde i alle de tre kvinnegruppene, men sammenhengen mellom utdanning og heltidsarbeid er mindre sterk for kvinner som selv har innvandret enn for kvinnelige etterkommere og kvinner med majoritetsbakgrunn (Drange 2009, side 176). Forskjellene er store. Mens sannsynligheten for at kvinner med majoritetsbakgrunn og høyere grads utdanning skal være i stabilt heltidsarbeid er 71 prosent, har kvinnelige etterkommere av innvandrere med høyere grads utdanning en sannsynlighet for å være stabilt heltidssysselsatt på 53 prosent (Drange 2009, side 170).

9.2.2 Skift/ turnus og arbeid utenom dagtid

En utviklingslinje i det norske arbeidstidsregimet går i retning av mer skift- og turnusarbeid. Innenfor skift og turnusorganiseringen er det et konglomerat av ordninger, ulike stillingsstørrelser og ulike systemer for kompensasjon for ubekvem arbeidstid. Turnus- og skiftsystemet er sterkt kjønnet med tradisjoner for ulike skiftordninger og kompensasjonssystemer i manns- og kvinnedominerte yrker.

Det har vært en økning i andelen som jobber skift/turnus både blant menn og kvinner de siste ti årene. Andelen som jobber skift/turnus i hovedjobben er høyest blant kvinner. I 2010 var det 28 prosent av sysselsatte kvinner som jobbet skift/turnus, sammenlignet med 20 prosent av sysselsatte menn. I tillegg er det også en del som jobber utenom ordinær dagtid (som ikke er skift/turnusarbeid), ca. ti prosent både blant menn og blant kvinner. Det har vært en liten nedgang i andelen med denne arbeidstidsordningen de siste ti årene.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå

Det er flest menn blant de som jobber skift og flest kvinner blant de som jobber turnus. to-delt turnus med helg er den mest utbredte turnusordning og to-skiftsarbeid er den mest utbredte skiftordningen (Andersen mfl. 2008). Den mest utbredte arbeidstiden for kvinner med skift/turnusarbeid er kort deltid, deretter lang deltid. Den mest utbredte arbeidstiden for menn med skift/turnusarbeid er heltid.

Gjennomsnittlig avtalt arbeidstid for skiftarbeidere er 36,9 timer og for turnusarbeidere 31,4 timer. At arbeidstid har sammenheng med arbeidstidsordning illustreres ved at kvinner med skiftarbeid jobber lengre dager enn kvinner i turnus (Andersen mfl. 2008). Hvorvidt arbeidstiden er organisert med utgangspunkt i skift eller turnus, er knyttet til hvilke næringer og yrker det er snakk om. Turnus er først og fremst utbredt i helse- og sosialsektoren. Mens det innen industri og bergverksdrift, hotell og restaurant, transport og kommunikasjon er mer vanlig med skift.

Deltid følger det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Deltid er spesielt utbredt i kvinnedominerte yrker innen helse- og sosialtjenester, varehandel og undervisning (Ellingsæter 2009). Deltid er minst utbredt i mannsdominerte yrkesområder som håndverk, operatører og sjåfører samt i yrker som forutsetter høyere utdanning (Arbeidskraftsundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå). Deltid er utbredt innen serviceyrker i kommunal sektor. Under halvparten, eller 43 prosent av de ansatte i pleie- og omsorgssektoren arbeider heltid eller i deltidsbrøker som til sammen utgjør en heltidsstilling. Det vil si at ca. 60 prosent arbeider deltid, basert på tall fra Kommunenes sentralforbund (Moland og Bråthen 2012). Andelen kvinner i deltidsstilling i pleie- og omsorgssektoren er 70 prosent. En nærmere analyse av tallene viser at i det som forskerne kaller «den typiske kommunen» vil knapt en av fire ansatte innen pleie og omsorg ha fulltids stilling (Moland og Bråten 2012, side 26).

9.2.3 Deltid som langvarig arbeidslivstilknytning

Det er særlig deltidsarbeid over flere år som har konsekvenser for karriere, livsløpsinntekt og pensjon.

En undersøkelse basert på paneldata fra EU-SILC 2003-2009 viser at det blant gifte og samboende kvinner (25-54 år) i Norge som arbeidet deltid, var 37 prosent som hadde startet med fulltidsarbeid etter en treårsperiode. Etter fem år jobbet 59 prosent fremdeles deltid (Kitterød mfl. 2011). Man fant også at kvinner som jobber lang deltid har større sannsynlighet for overgang til heltid enn kvinner med kort deltid. I tillegg fant man at deltidsarbeid er mer langvarig blant eldre enn blant yngre kvinner. Analysen viste også at de som jobbet i yrker hvor deltidsarbeid er mest utbredt, har minst sannsynlighet for overgang til heltid, og videre at overgangen til heltid synes relativt uavhengig av karakteristikker ved partnerens utdannelse, arbeidstid og inntekt.

Utvalget har gjennomført en kartlegging, i regi av Statistisk sentralbyrå og med utgangspunkt i registerdata, av hvordan arbeidstiden til kvinner og menn utvikler seg, ved å følge individer over tid hvert år fra 2000 til 2010. De som inngår i populasjonen er alle som er sysselsatt i hele perioden fra 2000 til 2011. De som går inn og ut av arbeidsmarkedet i perioden er ikke med i undersøkelsen. Med utgangspunkt i dette materialet får vi oversikt over hvor høy andel av kvinner og menn som jobber deltid over flere år. I registerdata er en vanlig inndeling for deltid de som jobber under 30 timer, og tilsvarende, for heltid, de som jobber over 30 timer.95 Varigheten av deltid undersøkes som registreringer på deltid i undersøkelsen for de personene man følger, etter om man har heltidsarbeid eller deltidsarbeid i «utgangsåret» 2000. Registreringer med deltid 6-11 ganger gjennom perioden 2000-2011 ses som langvarig deltid.

Figur 9.9 viser at svært få menn arbeider langvarig deltid og at det for kvinner er stor variasjon i langvarig deltid etter utdanningsnivå. Nær 40 prosent av kvinner som har grunnskole som høyeste utdanning, og 30 prosent av kvinner med videregående som høyeste utdanning, jobber langvarig deltid.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Utgangspunktet for figur 9.10 er om man arbeider heltid eller deltid i utgangsåret 2000. Figuren viser tilbøyeligheten til å arbeide langvarig deltid med disse ulike utgangspunktene, etter utdanningsnivå. Både utdanningsnivå og deltidsarbeid ved inngangen til den registrerte perioden har sterk prediksjonskraft for langvarig deltid.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Blant menn er deltid som regel en arbeidsmarkedstilknytning av kort varighet. Blant de få mennene som jobbet deltid i 2000, var det kun 2,3 prosent som fortsatte å jobbe deltid over en lenger periode. Kvinner jobber deltid i mye større grad, og fortsetter i større grad med det over flere år. Blant de som har jobbet deltid ved inngangen til den registrerte perioden, fortsatte 22,7 prosent med dette over flere år.

Tendensen til å fortsette i deltid gjelder altså særlig blant kvinner med kort utdanning. Vi ser at nærmere 35 prosent av de som jobbet deltid i utgangsåret 2000, arbeidet deltid i flere år mellom år 2000 og 2010. For de med høyere utdanning gjelder det samme kun 4 prosent. Blant kvinnene med heltid i utgangsåret 2000 er det få som går over til å jobbe deltid over flere år. Dette gjelder for alle utdanningsgrupper.

9.2.4 Ufrivillig deltid og undersysselsetting

Deltidsarbeid over flere år har konsekvenser både for karrieremuligheter i arbeidslivet og ikke minst for mulighet til å forsørge seg selv. I tillegg kan det påvirke trygghet og forutsigbarhet i arbeidssituasjonen. Delvise tilknytningsformer til arbeidslivet kan over tid føre til marginalisering.

Det er først og fremst kort deltid som blir karakterisert som en marginal tilknytning til arbeidslivet. Lang deltid ligner mer på et heltids arbeidsforhold med tilhørende rettigheter og plikter. Det har vært en nedgang blant kvinner som jobber kort deltid (1-19 timer) fra 21 prosent i 1996 til 16 prosent i 2010, mens andelen blant menn som jobber kort deltid ligger på 5 - 6 prosent av de sysselsatte (Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå).

Kort deltid er vanlig ved inngangen til og utgangen fra arbeidslivet. Kort deltid er sterkt knyttet til alder både for kvinner og menn. For både kvinner og menn er sannsynligheten for kort deltid lavest midt i livet (Kjeldstad 2006). For menn ser vi et likedan aldersmønster som for lang deltid, det vil si høyest relativ sannsynlighet i ytterfasene av livet.

I 2006 hadde 124 000 personer en avtalt arbeidstid på under 10 timer i uken (i hovedjobben), det vil si 5 prosent av de sysselsatte. For en stor del dreier dette seg om ungdom under utdanning og ansatte som blir tilkalt ved behov (Bø mfl. 2008, side 109). En fjerdedel av de som jobbet fra 10-19 timer i uka hadde utdanning som sin hovedaktivitet, det vil si at arbeidslivstilknytning er et supplement til utdanning.

Mange av disse jobber i detaljhandel og i helse- og sosialsektoren. Av enkeltyrker med så kort arbeidstid, utgjør rengjøringspersonale en av de større gruppene. Personer med en arbeidstid under 10 timer utgjorde 20 prosent av alle ansatte i dette yrket i 2006.

Blant sysselsatte som jobber deltid er det mange som ønsker seg mer arbeid. Man skiller begrepsmessig mellom undersysselsatte og ufrivillig deltidsansatte.

Undersysselsatte er deltidssysselsatte som har forsøkt å få lengre avtalt/gjennomsnittlig arbeidstid ved å kontakte den offentlige arbeidsformidlingen, annonsere selv, ta kontakt med nåværende arbeidsgiver eller lignende. De må innen en måned kunne starte med økt arbeidstid. Ufrivillig deltidsansatte er på sin side personer som ønsker lengre arbeidstid, men som ikke nødvendigvis har søkt aktivt siste måned. Begge grupper er dominert av kvinner.

Selv om det begrepsmessig gjøres et skille mellom undersysselsatte og ufrivillig deltidsansatte knyttet til om man aktivt søker mer arbeid, er det i praksis ofte en glidende overgang mellom disse to kategoriene.

Når ansatte på deltid får spørsmål om ønske om lengre arbeidstid uten at det stilles krav til aktiv søking svarer 16 prosent av deltidsansatte menn og 19 prosent blant kvinner at de ønsker dette (Nergaard 2010).

Andelen definert undersysselsatte utgjør 10 prosent av de deltidssysselsatte. I 2009 utgjorde undersysselsatte i prosent av sysselsatte: 3,9 prosent for kvinner og 1,1 prosent for menn (Nergaard 2010). Fra 2009 til 2011 økte antallet undersysselsatte fra 60 000 til 70 000 personer (Arbeidskraftundersøkelsen, SSB).

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå

Figur 9.11 viser at undersysselsetting er en form for arbeidstilknytning som spesielt rammer kvinner, og vi ser hvordan kurvene for arbeidsledighet og undersysselsetting følger hverandre over tid, med økning på begynnelsen av 2000-tallet, nedgang frem mot 2008, for så å øke igjen. Det er nær sammenheng mellom deltid generelt og undersysselsetting. Den undersysselsatte behøver ikke nødvendigvis å ønske heltidsstilling. Det er størrelsen på den permanente stillingsdelen som søkes økt. Mange undersysselsatte og andre med ufrivillig deltid jobber skift eller turnusarbeid og et kjennetegn ved denne formen for marginalisering er at disse arbeidstakerne «jager vakter» for å få lengre arbeidstid og høyere inntekt. Kartlegginger viser at de undersysselsatte ender opp med mindre arbeid enn ønsket og dermed gjerne også mindre inntekt enn de behøver (Fevang mfl. 2004).

Skift og turnusutvalget (NOU 2008: 17) konkluderte med at den reelle andelen deltidsansatte som ønsker lengre avtalt arbeidstid, er høyere enn tallene fra Arbeidskraftsundersøkelsen viser. Dette fordi preferanser kan være knyttet til hvilke muligheter den enkelte opplever at foreligger. Det er imidlertid ikke slik at alle som ønsker større stillingsandel ønsker overgang til full stilling.

En undersøkelse fra Fafo (Svalund 2011) viser at undersysselsatte i gjennomsnitt arbeidet 22 timer per uke, og at seks av ti ønsker å arbeide heltid. Fevang mfl. (2004) viser at i tillegg til kjønn, har alder en viss betydning for sannsynligheten for å være undersysselsatt. Middelaldrende (fra 40 til 55 år) har større sannsynlighet for å være undersysselsatt sammenlignet med de i aldersgruppen (35-39 år) alt annet likt. For de eldste og yngste arbeidstakerne er sannsynligheten for undersysselsetting noe lavere enn for de i gruppen 35-39 år. Å ha ikke-vestlig innvandrerbakgrunn påvirker også sannsynligheten for å være undersysselsatt. Dette synes å gjelde uavhengig av botid i Norge. Arbeidstakere med lang yrkeserfaring og lang utdanning har mindre sannsynlighet for å være undersysselsatt (Kjeldstad og Nymoen 2004).

Langvarig undersysselsetting er et stort problem for den det gjelder. Svalund (2011) har i sin undersøkelse, som er basert på paneldata fra AKU fra første kvartal 2006 til andre kvartal 2011, fulgt de samme personene over en periode på to år. Undersøkelsen viser at sannsynligheten for å oppnå økt arbeidstid er lavest for undersysselsatte innen helse- og sosialtjenester, overnattings- og serveringsvirksomhet og varehandel. Undersysselsatte hjelpepleiere, barne- og ungdomsarbeidere, omsorgsarbeidere, renholdere og ansatte i kantine- og serveringsyrker, er i større grad enn andre yrkesgrupper låst fast i undersysselsetting (Svalund 2011, side 63).

Risikoen for å bli marginalisert eller havne utenfor arbeidsmarkedet er altså sosialt skjevt fordelt. Blant de undersysselsatte er det særlig de med lav utdanning som rammes og som har minst sannsynlighet for overgang til heltidsjobb. Det er en betydelig overhyppighet av kort deltid og uønsket deltid blant personer med ikke-vestlig bakgrunn. Dette avspeiler at lavt utdannede og arbeidstaktere med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn, sammen med ungdom som ikke er under utdanning, er blant de svakest stilte gruppene på arbeidsmarkedet (Kjeldstad 2006, side 525).

Marginaliserte på arbeidsmarkedet er ofte utsatt for flere former for marginalisering. Midlertidig ansatte er mer enn tre ganger så ofte undersysselsatt som fast ansatte. De midlertidig ansatte har også dobbelt så ofte kort deltid som de fast ansatte. Innenfor begge former for marginalisering er kvinner i flertall (Kjeldstad og Nymoen 2004, side 35). Videre er tidligere arbeidsledighet forbundet med mer enn doblet sannsynlighet for å være undersysselsatt, når vi kontrollerer for andre kjenntegn (Fevang mfl. 2004).

En hovedkonklusjon fra forskning om arbeidstidstilknytning er at undersysselsetting i hovedsak er et strukturelt fenomen som er knyttet til yrker og virksomhetenes art. I Fevang mfl. (2004) vises også at jobbmulighetene i det lokale arbeidsmarkedet har betydning. Sannsynligheten for undersysselsetting er, alt annet likt, høyere i perifere kommuner enn i mer sentrale strøk av landet. Analysen viser også at det er en tendens til at omfanget av undersysselsetting er størst i virksomheter som har mye frivillig deltidsarbeid.

Forskere er opptatt av at næringsutviklingen kan føre til en økende polarisering i arbeidsmarkedet, mellom arbeidstakere med en trygg og stabil tilknytning på den ene side og på den annen side et økende antall som får marginalisert sin tilknytning (Ellingsæter 2009). Det vektlegges at arbeidsgivernes preferanser for økt fleksibilitet, blant annet gjennom å variere antallet ansatte etter behov, vil føre til en økning i bruken av «ikke-standard» kontrakter. Dette vil i størst grad ramme de som er svakest på arbeidsmarkedet. Kjeldstad og Nymoen (2004) konkluderer i sin arbeidstidstudie med at etterspørselsfaktorer samlet i sterkere grad enn tilbudssidefaktorer bidrar til å forklare variasjoner i arbeidstidsordninger. Forskerne fremhever den ulike yrkes-, bedrifts- og bransjespesifikke måten å organisere arbeidstiden på. Effekten av etterspørselsfaktorer er sterkere for ufrivillig enn for frivillig deltid. Av alle de undersøkte etterspørselsrelaterte forhold er yrkestilhørighet eller yrkesfelt den faktoren som sterkest bidrar til å predikere kvinners og menns arbeidstid. Risikoen for å være ufrivillig deltidsansatt for kvinner er spesielt høy i kommunal sektor. For menn er det i større grad en overhyppighet av deltid i personlig eide bedrifter. Den klare sammenhengen mellom både selvvalgt og ufrivillig deltid med flere jobb- og bedriftsrelaterte forhold synliggjør at det eksisterer forskjellige arbeidskulturer i ulike sektorer og segmenter av arbeidslivet. Samtidig skjer det en gjensidig tilpasning mellom tilbud og etterspørsel (Kjeldstad og Nymoen 2004, side 54).

Å redusere ufrivillig deltid er et klart politisk mål. Flere offentlige utvalg har utredet rammer for arbeidstid og arbeidstidsorganisering. Noen tiår tilbake var hovedtemaer prioritering mellom reformer som lavere pensjonsalder, lengre ferie og kortere daglig arbeidstid. Fleksibelt uttak av arbeidstid i hele eller avgrensede deler av livsløpet har også vært diskutert. I de senere årene har diskusjonen om arbeidstid særlig dreid seg om organisering av arbeidstid, kompensasjon for ugunstig arbeidstid og hva som bør ligge i retten til heltid.

I Meld. St. 29 (2010-2011)) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv er det flere forslag som tar sikte på å redusere ufrivillig deltid. Regjeringen har satt av 75 mill. kroner fra 2011-2013 til prosjekter for å redusere antallet som arbeider ufrivillig deltid. Partene i arbeidslivet er bedt om å komme med innspill til bruk av midlene. Midlene skal gå til forsøksprosjekter som retter seg mot organiseringen av arbeidet innenfor den enkelte bedrift og forsøk rettet mot etter- og videreutdanning som kan gjøre det lettere for den enkelte å komme over i heltidsarbeid. En del av midlene skal gå til utredningsprosjekt for å sikre at gode løsninger blir spredd til flere.96

I meldingen til Stortinget nevnes også tiltak mot ufrivillig deltid innenfor rammen av arbeidsgivers aktivitets- og rapporteringsplikt. Det påpekes at ufrivillig deltid i størst grad rammer kvinner, at deltid fører til at kvinner tjener mindre enn menn og at arbeidet mot ufrivillig deltid kan sees som et likestillings- og likelønnstiltak. Regjeringen varsler her at den vil vurdere hvordan arbeid mot ufrivillig deltid kan inngå som et ledd i arbeidsgiveres aktivitets- og redegjørelsesplikt etter likestillingsloven.

I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling har likestillingsutvalget foreslått en konkretisering av aktivitetsplikten som også følger opp dette punktet. Forslaget presiserer at arbeidstid, herunder ufrivillig deltid, omfattes av aktivitetsplikten, og at alle offentlige virksomheter, samt private arbeidsgivere med minst 50 ansatte, plikter å kartlegge ufrivillig deltid innen virksomheten, da som grunnlag for målrettet likestillingsarbeid.

1. januar 2006 ble det i arbeidsmiljøloven innført fortrinnsrett til utvidet stilling for deltidsansatte fremfor at arbeidsgiver gjennomfører nytilsetting i virksomheten. Denne bestemmelsen skal evalueres, som grunnlag for å sikre at fortrinnsretten er reell, jf. tiltak i Meld.St. 29 (2010-2011). Fortrinnsretten gjelder bare når arbeidstakeren har de nødvendige kvalifikasjonene for den aktuelle stillingen og når utvidelsen ikke innebærer en vesentlig ulempe for virksomheten. I vurderingen av om arbeidstakeren er kvalifisert for stillingen kan det både tas hensyn til faglige og personlige forutsetninger og kvalifikasjoner. Fortrinnsretten gjelder selv om en annen bedre kvalifisert person søker stillingen. Tvist om en deltidsansatt arbeidstaker har fortrinnsrett kan legges fram for en partssammensatt tvisteløsningsnemd for avgjørelse.97

I regi av Skift- og turnusutvalget (NOU 2008: 17) ble effektene av fortrinnsretten evaluert. Dette ble gjort ved hjelp av en spørreundersøkelse i en rekke virksomheter, og ved hjelp av innspill fra partene om hva slags erfaringer de hadde med fortrinnsrett for deltidsarbeidende. I undersøkelsen rapporterte alle virksomhetene at de kjente til reglene og at mange ansatte hadde benyttet seg av retten. LO og Unio tok opp at betingelsene i forskriften er for skjønnsmessige og at dette gir for stort rom til å nekte kvalifiserte ansatte utvidelse av stillingen. Problemet er spesielt knyttet til «vesentlig ulempe». Arbeidsgiverorganisasjonene ønsket ikke endring på dette punktet. Utvalget konkluderte med at forskriften hadde lagt grunnlaget for høyere stillingsprosent for mange deltidsansatte og at den var godt kjent, men fant det mindre klart om omfanget av uønsket deltid samlet sett var redusert som følge av forskriften.

På oppdrag fra det daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementet evaluerte Fafo tvisteløsningsnemda i 2009 (Bråten 2009). En ny evaluering av praksiser i nemnda skulle vurdere om og i hvilken grad forskrift om fortrinnsrett er med på å redusere deltid. Evalueringen skulle særlig rette oppmerksomheten mot om «særlig ulempe» for virksomheten, benyttes usakelig. Evalueringen (Alsos og Bråten 2011) viser blant annet at det fra Tvistelønnsnemnda ble opprettet i 2006 og fram til midten av november 2011, ble fattet totalt 412 vedtak, av disse er 225 tvister om fortrinnsrett for deltidsansatte. Det har vært en betydelig årlig økning i antall saker. Sykepleierne har vært en dominerende gruppe i saker om fortrinnsrett, og det er generelt sett mange saker som omfatter helsepersonell. Bare 15 av vedtakene angår saker i privat sektor.98

Tilrettelegging av kompetansebyggende kurs for undersysselsatte i regi av A-etat (nåværende Nav) var blant forslagene i NOU 2004: 29 Kan flere jobbe mer. Forslaget gikk ut på å ha langtids undersysselsatte som en spesiell målgruppe for tiltak på lik linje med langtidsledige. Arbeidsmarkedstiltak er det sentrale politiske verktøyet for å få folk i arbeid. Tiltakene har til nå vært rettet mot kvinner og menn som står helt utenfor arbeidsmarkedet.

Skift og turnusutvalget (NOU 2008: 17) foreslo likestilling mellom tredelt turnus og helkontinuerlig skift, med gradvis redusert arbeidstid i forhold til mengden ulempetimer (Olberg 2011, side 23). En begrunnelse for dette forslaget var at det ville gjøre helgejobbing mer attraktivt og dermed bidra til å løse en av hovedutfordringene knyttet til ufrivillig deltid, nemlig små stillinger som følge av avtaler knyttet til helgejobbing (minimum hver tredje helg). Dette har likestillingskonsekvenser i og med at kvinner i hovedsak arbeider turnus og menn arbeider skift. I tråd med forslaget fra Skift- og turnusutvalget ble utregningen av arbeidstid for skift og turnus endret fra 1. januar 2010. Den nye måten å regne ut arbeidstida på for tredelt skift og turnus ved å øke kompensasjonen for natt- og søndagsarbeid kan føre til at det blir mer attraktivt å arbeide i helgene (Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv, (side 345).99

I kjølvannet av diskusjoner av ufrivillig deltid er det også kommet forslag til tiltak som retter seg mot å redusere deltidsbruk generelt, for eksempel etablering av konkrete målsettinger om reduksjon av deltid innen en næring, virksomhet eller et yrke. Ett eksempel her er Helse- og omsorgsdepartementet som i 2011 stilte krav om at helseforetakene i samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene skulle redusere bruken av deltid med minst 20 prosent i løpet av 2011. Bruken av deltid skal rapporteres månedlig og i en årlig melding. Innen helsesektoren skyldes deltidsbruk blant annet små stillinger som følge av turnusordninger. Det har vært flere forsøk igangsatt for å få et grep om turnusordninger som bidrar til større stillingsbrøker.

Erfaringer fra prosjekter har vist at flere ønsker heltid, dersom muligheten for det oppstår lokalt (Amble 2008, side 372). Undersøkelser i enkelte kommuner viser at andelen som ønsker heltid varierer mellom 35 til 50 prosent av de deltidsansatte.

I Meld.St. 29 (2010-2011) fremgår det også at regjeringen vil utrede forslag om rett til høyere stillingsprosent som følge av jevnlig bruk av merarbeid (utover avtalt stillingsbrøk) over tid. Lav stillingsbrøk kombinert med omfattende merarbeid ansees å være en uønsket løsning.

9.2.5 Oppsummering og vurdering

Det er viktig å ha kunnskap om livsløpskonsekvenser av deltid. Utvalget anser at gjennomgangen i dette kapittelet, av ulike former for deltid, kan være et bidrag til dette. Drøftingen viser tydelig at deltid ikke kan reduseres til et spørsmål om friheten til å velge arbeidstid. Den viser også at grensen mellom ufrivillig deltid og undersysselsetting er flytende. Undersysselsetting omtales tidvis i offentlige dokumenter som «deltids arbeidsledighet». Utvalget vil understreke de særskilte trekk som preger denne typen ledighet. Den rammer særlig kvinner med kort utdanning, i bestemte kvinnedominerte yrker. Kvinner har lavere sannsynlighet enn menn for å få realisert sitt ønske om mer arbeid. Og enkelte grupper av arbeidstakere, i bestemte yrker, ser ut til å bindes til undersysselsetting.

Vi vil fremheve at det spesielt er yrker med mye frivillig deltid som også har mye ufrivillig deltid. Faktorer på etterspørselssiden har størst betydning for undersysselsetting. Dette har sammenheng med yrkes- bedrifts- og bransjespesifikke måter å organisere arbeidstiden på. Utvalget vil også fremheve sammenhengen mellom ulike former for marginalisering, som midlertidig ansettelse, kort deltid og undersysselsetting.

Både offentlige myndigheter og partene i arbeidslivet har rettet mye oppmerksomhet mot undersysselsetting. Et virkemiddel som har vært høyt profilert er lovfastsettelse av deltidsarbeidendes fortrinnsrett til større stillingsprosent ved utvidelser. Fortrinnsretten for deltidsansatte er også evaluert i flere omganger. Tidsseriedata om undersysselsetting kan indikere at tiltaksutvikling på dette problemområdet har hatt praktisk betydning. Fra midten av 2000-tallet falt undersysselsettingen blant kvinner kraftig. Men de siste årene ser den likevel ut til å være økende. For registreringer av undersysselsetting gjelder uansett at grenseoppgangen mot ufrivillig deltid kan være kinkig.

Utvalget vil videre vise til at deltid blant menn som regel er en arbeidsmarkedstilknytning av kort varighet. Blant en del kvinner er imidlertid deltidsarbeid over flere år, også langt ut over småbarnsperioden, nokså vanlig. Her er det imidlertid et skille kvinner imellom knyttet til utdanning. Blant kvinner med grunnskole som høyeste utdanning arbeider 40 prosent langvarig deltid, tilsvarende tall blant de med videregående er 30 prosent, mens det blant de med kort høyere utdanning kun gjelder for mellom 15 og 20 prosent. Blant kvinner med lang høyere utdanning er det bare rett i overkant av 5 prosent som arbeider langvarig deltid. Utdanningsskillet som finnes blant kvinner med hensyn til deltidsarbeid finnes ikke på samme måte blant menn.

Partene i arbeidslivet diskuterer i dag arbeidstidsordninger blant annet som et spørsmål om hvor grensene skal gå for hva som bør avtales lokalt versus sentralt, særlig med hensyn til turnusproblematikk. Utvalget ønsker ikke å ta stilling til slike partsdefinerte temaer. Men vi antar at spørsmål om arbeidstidsorganisering uansett har en virksomhetsdimensjon, der arbeid mot undersysselsetting må drives på den enkelte arbeidsplass. Deltidsproblematikken er også påtrengende innenfor bransjer i privat sektor som varehandel og hotell og restaurant. Utvalget anser at den presiseringen av aktivitetsplikten vi har foreslått i NOU 2011: 18 også har potensiale til å bli et viktig verktøy mot ufrivillig deltid på tvers av næringer og sektorer, selv om reguleringen differensierer noe mellom offentlige og private arbeidsgivere. Dette arbeidet kan uansett og med fordel ses i sammenheng med arbeidsmiljølovens fortrinnsrettsbestemmelse. En systematisk oppfølging av denne vil innebære en plikt for arbeidsgiver til, i samarbeid med de tillitsvalgte, regelmessig å sette bruken av deltidsstillinger på dagsorden (jf. Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv).

9.3 Kjønnede familietilpasninger

Livsløp formes ulikt. At kvinner fortsatt, innenfor rammen av det heteroseksuelle parforholdet, har rollen som den primære omsorgsperson har også langsiktige konsekvenser for kvinners arbeidsdeltakelse og inntektsutvikling (Skrede 1983; Kjeldstad 2009; Teigen 2006a). Studier av familietilpasninger tar i all hovedsak utgangspunkt i slike parforhold. I sosiologisk litteratur betraktes deltidsarbeid ofte som en typisk kvinnelig tilpasning til et yrkesliv innrettet mot en mannlig norm. Deltidsarbeid blir en ordning som gjør det mulig å kombinere yrkes- og familieliv. Dette kan også kalles et tosporet foreldreskap i forhold til lønnsarbeidet – ett for mødre og ett for fedre (Ellingsæter 2009, side 160).

I kapittel 12 om omsorg gjennomfører utvalget en drøfting av tilpasninger mellom lønnsarbeid og omsorgsarbeid og livsfasepolitikk knyttet til dette. I dette kapittelet vil vi kort gjennomgå enkelte hovedtrekk hva angår arbeidstid som livsløps- og familietilpasning.

Den typiske deltidsarbeidende mann befinner seg i en av yrkeslivets ytterfaser; i starten i kombinasjon med utdanning eller nær avslutningen ved overgang til pensjon (Kjeldstad og Nymoen 2004). Blant kvinner er deltidsarbeid vanlig gjennom hele livsløpet. Kvinner jobber oftere deltid enn menn i alle aldersgrupper (Kjeldstad 2006)

Tidsklemma er et begrep som ofte benyttes for å beskrive livssituasjonen til foreldre med relativt små barn som balanserer lønnsarbeid og omsorgsarbeid. Danielsen mfl. (2011) påpeker at forskningslitteratur som berører deltid tradisjonelt har hatt stor oppmerksomhet mot barnefasen, og mindre mot de konsekvenser tilpasninger mellom arbeid og familie i denne fasen eventuelt får for hele livsløpet. Valg av deltid i én livsfase kan bli et valg som varer ved, også etter at den samlede arbeidsbelastningen knyttet til hjem og jobb er blitt mindre.

På direkte spørsmål er det relativt få som oppgir omsorg for egne barn som årsak til deltid. (Nergaard 2010, side 34). Oversiktene som viser at deltidsarbeid blant kvinner er utbredt på tvers av livsfaser kan tolkes i samme retning; nemlig at omsorg for små barn langt fra kan være den eneste årsaken til kvinners deltidsarbeid.

9.3.1 Arbeidsdeling i familien

Flere studier om arbeidsdeling viser at tid brukt på lønnet arbeid påvirker fordelingen av oppgaver i hjemmet. Når kvinner tilpasser sin yrkesdeltakelse til partnerens karriere og omsorgsbehov i familien i lys av familiepolitikken, har dette fått karakteristikken likestilling light (Skrede 2004).

Tidsnyttingsundersøkelsen 2010 viser at selv om menns gjennomsnittlige tid til husholdsarbeid (husarbeid, omsorgsarbeid og vedlikeholdsarbeid) har økt over tid, er det fremdeles kvinner som gjør mest av nesten alle typer husarbeid. Menns tidsbruk til omsorgsarbeid har økt (Vaage 2012). Som en del av prosjektet Likestilling Hjemme er det undersøkt hvordan husarbeid og barneomsorg blir fordelt mellom kvinner og menn i ulike aldersgrupper og livsfaser, i ulike sosiale klasser og i ulike typer bomiljø. LOGG-data viser at bare ett av fire par deler husarbeidet likt mellom seg. Blant par med barn under 14 år er det 65 prosent som rapporterer om tilnærmet likedeling av barneomsorg, mens 27 prosent rapporterer om tilnærmet lik arbeidsdeling for husarbeid (Hansen og Slagsvold (red.) 2012).

Mannens sosioøkonomiske status har ikke stor betydning for fordeling av arbeid hjemme. Bildet av den moderne, utdannede likestillingsmannen blir dermed svekket. Det er derimot kvinnens status (yrkesklasse, utdanning og inntekt) som har størst betydning for delingen av oppgaver i familien.

Likedeling av husarbeid er langt mer vanlig der kvinnen er i full jobb (Kitterød og Rønsen 2011).

I rapporten Likestilling hjemme understrekes det at småbarnsforeldre bruker mye tid på hus- og omsorgsoppgaver. Analysene viser at barneomsorg er mer likedelt enn husarbeid. I kun 4 prosent av parene gjør mannen mer husarbeid enn kvinnen (Hansen og Slagsvold (red.) 2012, side 54).

NOVA har undersøkt om det oftere er lik arbeidsdeling hjemme der kvinnen arbeider fulltid. Kvinner som arbeider fulltid har oftere lik arbeidsdeling av både barneomsorg og husarbeid enn kvinner som er hjemmearbeidende.100 Likevel finner forskerne at sammenhengen mellom deling av hus- og omsorgsarbeid og hennes yrkesdeltakelse ikke er så sterk som man kanskje kunne forventet, fordi hun oftest gjør mest også når hun selv arbeider fulltid. Likevel er barneomsorgen mer likedelt der begge arbeider fulltid. Om lag 70 prosent av par hvor begge jobber fulltid rapporterer om likedeling hjemme (Hansen og Slagsvold (red.) 2012, side 58).

¹ 1 hvor kvinnen gjør mest og 5 hvor mannen gjør mest. Verdien 2.8-3.2 innebærer at kvinnen og mannen gjør omtrent like mye.

Kilde: LOGG 2007/2008, Statistisk sentralbyrå, i Hansen og Slagsvold (red.) 2012.

Figur 9.12 viser at kvinner med lengst utdanning (5-årig høyere utdannelse eller mer) i større grad likedeler husarbeidet enn andre utdanningsgrupper. I aldersgruppen kvinner 50-69 år er sammenhengen med høy utdanning særlig sterk. Dette kan dreie seg om likestillingsholdninger innenfor den såkalte 68-er generasjonen av kvinner (Hansen og Slagsvold (red.) 2012). Blant menn er det også en tendens til at høyere utdanningsnivå henger sammen med mer likedeling. Men denne sammenhengen er mye svakere enn den som ble identifisert blant kvinner.

Sammenhengen mellom yrkesklasse og likedeling følger samme mønster som for utdanning; jo høyere yrkesklasse man tilhører, jo mer likedelt husarbeid. Inntekt har også til en viss grad sammenheng med arbeidsdeling, men dette gjelder kun for kvinner. Når hun har høy inntekt er arbeidsdelingen likere enn når hun har lavere inntekt. Sammenhengen mellom sosial klasse og deling av barneomsorg går i samme retning som den for husarbeid. Likevel er det mindre klare forskjeller mellom hans og hennes sosiale klasse på deling av barneomsorg (Hansen og Slagsvold (red.) 2012, side 67).

Kavli og Nadim (2009) finner at det er svært små forskjeller i fordeling av husarbeid på tvers av landgrupper (inkludert etnisk norske) og at innvandrede menn og norskfødte med pakistanske foreldre deltar om lag like mye i barnas skoleaktiviteter som etnisk norske menn. Men innvandrede menn og norskfødte menn med pakistanske foreldre deltar noe mindre i annen type barneomsorg enn etnisk norske menn. Den forklaringsfaktoren som – igjen – har størst innvirkning på fordeling av arbeidsoppgaver hjemme er kvinners yrkesaktivitet. Dersom kvinnen er i jobb øker sjansen for at husarbeid, omsorgsarbeid og ansvar for økonomi er likt fordelt.

Familie og barn bidrar, generelt sett, til økt sannsynlighet for deltid blant kvinner. For enslige vil deltid, både for kvinner og menn, skyldes faktorer som utdanning, sykdom og problemer med å få innpass i arbeidslivet i en heltidsjobb. Men også blant enslige kvinner er deltid mer utbredt enn blant menn. Dette illustrerer sannsynligvis at deltid er et mer typisk trekk ved kvinneyrker enn ved mannsyrker (Kjeldstad og Nymoen 2004, side 60)

En undersøkelse av variasjoner i arbeidstid blant par (Kitterød 2007), viser hvordan parets arbeidstid øker svakt med yngste barns alder, noe som i hovedsak skyldes at mødre med eldre barn har litt lengre arbeidstid enn de som har mindre barn. Arbeidstiden til mødre med barn varierer imidlertid kun i beskjeden grad med barnas alder. Både andelen yrkesaktive og andelen med deltidsarbeid varierer forholdsvis lite med yngste barns alder.

Det er imidlertid ting som tyder på at antallet barn i kombinasjon med barns alder har betydning. En annen undersøkelse av arbeidstid blant par viser det seg at det er flere som jobber deltid blant de med 3 barn+/yngste barn 2-6 år, enn for de med 2 barn eller eldre barn. Hovedskillet ser ut til å gå ved tre barn (Kitterød 2010, side 62).

Det er små variasjoner i lengden på kvinners arbeidstid når dette sammenholdes med partnerens arbeidstid. De kvinnene som i minst grad har lønnsarbeid, er de som har en partner som også befinner seg utenfor arbeidsmarkedet. Menns arbeidstid påvirkes i liten grad av at partneren har lang arbeidstid, menn jobber heltid uansett (Kitterød 2007).

En analyse av ektefelles arbeidstidstilpasning (Kjeldstad og Nymoen 2004), viser at fordelingen av arbeidstiden i liten grad er et resultat av økonomisk begrunnede forhandlinger i husholdet. Likevel ser vi for kvinner en sterk og stigende deltidsrisiko i takt med ektefellens økende inntekt. Særlig er økningen i selvvalgt kort deltid systematisk og sterk (Kjeldstad og Nymoen 2004, side 65). Samtidig viser også analysen at det å ha en ektefelle som jobber mer, og betydelig mer enn fulltid, ikke gir økt risiko for deltidsarbeid for kvinner i forhold til å ha en ektefelle i vanlig heltidsarbeid. En undersøkelse om deltidsarbeidende kvinners overgang til heltid (Kitterød mfl. 2011) bekrefter dette bildet. Det er en effekt av små barn i husholdet for mindre overgang til heltid, men overgangen til heltid har liten sammenheng med partnerens arbeidsmarkedstilknytning og inntekt.

Tidligere forskning fra mange land tyder på at mange kvinner (og menn) ønsker å jobbe mindre, ikke mer enn de gjør. Dette støttes ikke av nyere norske analyser basert på AKU-data. Det er en høyere andel som er fornøyd med arbeidstiden sin blant heltidsansatte enn blant deltidsansatte. Kvinner med barn er noe mindre fornøyd med å jobbe heltid enn kvinner som ikke har barn under 16 år, men forskjellene er relativt små. Nesten 90 prosent av heltidsarbeidende kvinner med to eller flere barn er fornøyd med sin nåværende arbeidsavtale (Kitterød og Rønsen 2009).

9.3.2 Oppsummering

Oppsummerende vil utvalget peke på at skjevhetene i arbeidstid mellom kvinner og menn – totalt sett – er jevnet noe ut over de siste femten årene. Det er en viss tendens til at menn jobber mindre, at færre jobber overtid og at den gjennomsnittlige arbeidstiden går noe ned. Men dette gjelder først og fremst for menn over 55 år. Blant kvinner har andelen som arbeider heltid økt.

Deltid representerer stadig en vanlig tilknytning til arbeidsmarkedet. Hensynet til omsorg for barn er en del av årsaken til dette. Andelen kvinner med barn som jobber avtalt deltid er likevel redusert over et lengre tidsrom. I 2012 er det 36 prosent blant mødre med barn 0-16 år som oppgir at de jobber deltid. Dette er en lavere andel enn blant kvinner generelt. Mange kvinner arbeider deltid utover småbarnsfasen. Deltidsarbeid i en fase av livet ser ut til å legge føringer på deltid av lengre varighet, spesielt blant de med lav utdanning. Opplysninger om faktisk arbeidstid gir et bilde av mindre endring, men også for faktisk arbeidstid har det vært en viss utjevning mellom fedre og mødre.

Innenfor rammen av et parforhold, slik det her er kartlagt, har mannens inntekt i en del tilfeller betydning for kvinners deltid. En arbeidstidstilpasning med deltid blant kvinner og heltid blant menn, forsterker inntektsforskjellene mellom kvinner og menn. Langvarig deltid og spesielt deltid etter småbarnsfasen har i sin tur konsekvenser for senere pensjonsutbetalinger.

9.4 Arbeidsmiljø og sykefravær

Avslutningsvis i dette kapittelet drøfter utvalget noen aspekter ved arbeidsmiljø og sykefravær. Arbeidsmiljø omfatter både fysiske og psykososiale forhold. Fysisk arbeidsmiljø omfatter ulike typer miljøbelastninger som støy, forurensning, inneklima, klimatiske forhold, dårlige lysforhold og stråling, og arbeidsbelastninger som løft, repeterende arm- eller håndbevegelser og arbeid i ubehagelige arbeidsstillinger. Psykososialt arbeidsmiljø, omfatter faktorer som frihet og variasjon i arbeidet, sosialt samspill i arbeidssituasjonen, jobbkrav og karrieresjanser, men også trakassering, mobbing, vold og trusler om vold (Munkeby mfl. 2003). Trakassering og vold, også i arbeidslivet, drøftes i kapittel 14. Her konsentrerer vi oss om arbeidsmiljøspørsmål som er knyttet til arbeidsbelastning og kontroll i arbeidssituasjonen, og til fleksibilitet i yrket.

9.4.1 Arbeidsbelastning og kontroll

Norsk arbeidsliv har de siste tjue årene vært preget av vedvarende omstillingsprosesser med økt effektivitet som mål. Intensivering av arbeidstiden i form av mer tidspress i oppgaveløsningen er en strategi for å møte økte produktivitetskrav og holde budsjetter (Ellingsæter 2009, side 126).

Andelen som opplever høy arbeidsbelastning har økt over tid. I norsk kontekst har for eksempel andelen som oppgir at de har stramme tidsfrister økt, mer enn gjennomsnittet for europeiske land (Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv, side 70-71). Kvinner rapporterer i noe større grad enn menn om høyt arbeidstempo og en stresset arbeidssituasjon (Statens arbeidsmiljøinstitutt (Stami) 2011).

1 Yrke på 3-siffer nivå.

2 For yrker med få ansatte av det ene kjønn, oppgis ikke tall.

Kilde: Levekårsundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå.

1 Yrke på 3-siffer nivå.

2 For yrker med få ansatte av det ene kjønn, oppgis ikke tall.

Kilde: Levekårsundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå

En god del både menn og kvinner opplever «at de ikke har tid til å utføre arbeidet skikkelig». Men dette er mer utbredt innenfor de ti største yrkene blant kvinner enn innenfor de ti største yrkene blant menn. Lærere i grunnskolen er de som i størst grad rapporterer om dette, og da særlig kvinnelige lærere i grunnskolen. Men også helsepersonell og rengjørere rapporterer om presset tidsskjema. I de mannsdominerte yrkene er det generelt sett færre som opplever at de ikke får gjort jobben skikkelig.

Bråten mfl. (2008) som har undersøkt HMS-tilstanden i Norge i 2007101, finner at det først og fremst er sider ved selve arbeidet, som arbeidsmengde, som stresser arbeidstakerne. Anne Lise Ellingsæter (2009) fremhever at det i offentlig sektor, innen helse- og sosialyrker, kvinnearbeidsplassene framfor noen, har vært økende arbeidspress på 2000-tallet. I helse- og sosialtjenesten endrer mer brukerorienterte tjenester arbeidstidens organisering, noen jobber er organisert rundt et krav om tilgjengelighet (Pettersen og Olberg 2008). Ellingsæter (2009) understreker at økende arbeidspress ser ut til å påvirke tidsvelferd mer enn både arbeidstidens lengde og fleksibilitet (side 126). Dagens velferdsyrker møter økte krav til kvalitet, samtidig som de utsettes for mer kontroll og styring (Pettersen og Olberg 2008).

Arbeidsmiljøbelastninger slik dette beskrives ovenfor kan påvirke arbeidstid. Når arbeidstakere blir spurt om årsaker til deltidsarbeid, oppgir 20 prosent av de spurte egen sykdom/uførhet eller at arbeidet er for belastende som årsak til deltidsarbeid (Nergaard 2010). Det er flere som oppgir sykdom og belastende arbeid som årsak til deltid, enn det er som oppgir omsorg for egne barn. Svensk forskning viser også at helseproblemer og belastende arbeid er en årsak til tilpasninger på deltid, da blant omsorgsarbeidere (Ede 2011). En konklusjon er at omsorgsarbeidere, til tross for behov for fulltids lønn, arbeider deltid for å unngå alvorlige helseproblemer og sykefravær. Det antydes at kvinner selv tar belastningen med dårlig helse gjennom deltidstilpasninger, i stedet for at dette gir seg utslag i sykefravær og overføringer fra det offentlige. Det understrekes at det finnes lite forskning knyttet til disse sammenhengene (Ede 2011).

Man kan skille mellom positivt og negativt stress. Med stor individuell selvbestemmelse og god kontroll av arbeidsoppgaver og organisering av arbeidet, kan høy arbeidsbelastning være positivt. Og motsatt, når kontroll med utførsel av en arbeidsoppgave er lav, oppfattes gjerne høyt tempo og krav som stress – som noe negativt (Bråten mfl. 2008). Grad av kontroll med arbeidsoppgaver og arbeidshverdag er dermed en viktig indikator for måling av det psykososiale arbeidsmiljøet.

¹ Yrkesgrupper med over 100 000 ansatte.

Kilde: Levekårsundersøkelsen 2009, Statistisk sentralbyrå i STAMI (2011).

Om lag en av tre arbeidstakere opplever at de i liten grad kan bestemme over egne arbeidsoppgaver. Dette er noe mer vanlig blant kvinner enn blant menn, og det er mest vanlig i den yngste aldersgruppen. Et lignende bilde ser man også for andre dimensjoner knyttet til kontroll (Stami 2011). Blant de som oppgir at de i liten grad kan bestemme over eget arbeidstempo, er andelen spesielt høy i store kvinnedominerte yrkesgrupper som sykepleier, lærer og pleie- og omsorgsmedarbeider. Også i noen mannsdominerte yrker som sjåfører/flygere er det en høy andel som oppgir liten grad av selvbestemmelse. Store mannsdominerte yrker som ulike ledergrupper, elektriker og ingeniør befinner seg ellers i den andre enden av skalaen (jf. Stami 2011, side 90). Generelt er det en klar tendens til at store kvinnedominerte yrker og store mannsdominerte yrker plasserer seg i hver sin ende av skalaen.

Levekårsundersøkelsen blant personer med innvandrerbakgrunn (Henriksen 2010) undersøker arbeidsmiljøet blant personer med bakgrunn fra noen utvalgte landgrupper, og sammenligner dette med hele befolkningen. For å kunne si noe om kontroll over egen arbeidssituasjon, spørres det om muligheter til å ta pauser. Blant yrkesaktive med innvandrerbakgrunn102 opplever om lag en av fire (25 prosent) at de sjelden eller aldri selv kan bestemme når de skal ta pause fra arbeidet. Blant alle yrkesaktive er andelen betydelig lavere (16 prosent). Blant arbeidstakere med innvandrerbakgrunn er det de eldste aldersgruppene som i størst grad rapporterer at de ikke har muligheter til å ta pauser. I hele yrkesbefolkningen er det derimot de yngste som i størst grad opplever dette, både blant menn og kvinner. Dårlige muligheter til å ta pauser er mest utbredt i yrker uten krav til utdanning og i salgs- service og omsorgsyrker, både blant arbeidstakere med innvandrerbakgrunn og i hele yrkesbefolkningen (Stami 2009 basert på Levekårsundersøkelsen).

9.4.2 Fleksibilitet

Fleksible arbeidstidsordninger kan være på arbeidsgivers premisser, på arbeidstakers premisser eller en kombinasjon. Mangel på fleksibilitet på arbeidsgivers premisser kan være blant faktorene som betegner en såkalt «brutalisering» av arbeidslivet. «Brutalisering» er en betegnelse som gjerne brukes om arbeidsforhold i lavlønnsyrker, mens begreper som «grenseløst» gjerne brukes om arbeidssituasjoner i høystatusyrker for grupper med høyere utdanning.

Fleksibilitet på virksomhetsnivå ses ofte som en tilpasning arbeidsgiver gjør særlig til småbarnsforeldrenes tidsklemme, og viser til arbeidstidsorganisisering som tillater tidsfleksibilitet. Det må uten videre antas at høy grad av fleksibilitet i tidsorganisering, for eksempel bruk av fleksitidsordning, fremmer heltidstilpasninger til arbeidslivet. Bungum (2008) er opptatt av at foreldre med standardisert arbeidstid for eksempel har problemer med å kombinere lønnsarbeid med skolens åpningstider, i motsetning til foreldre med fleksible arbeidstidsordninger. Grønlund (2004) påpeker tilsvarende at tidsfleksibilitet er en måte å unngå deltidsarbeid. Alt i alt må vi likevel konkludere at forholdet mellom deltid og fleksibilitet er lite utforsket, men at det er mye som tyder på at strenge rammer for arbeidstid kombinert med arbeidstid på ugunstige tilpunkter, slik vi finner i en del kvinnedominerte yrker, spesielt i tjenestesektoren, bidrar til deltid blant kvinner.

En del jobber, blant annet innenfor kunnskapsyrkene103, stiller krav til fleksibilitet ved at de er organisert rundt krav til tilgjengelighet, man er «on-line» (Sørhaug 2000). Den drøftingen som gjennomføres i kapittel 8, om offentlig sektors tiltrekning, indikerer at høystatusyrker her, som har klarere rammer for nødvendig tilgjengelighet enn sammenlignbare yrker i privat sektor, har en egen tiltrekningskraft på høyt utdannende kvinner i hektiske omsorgsfaser.

Kvande (2007) vektlegger tidskulturer som del av organisasjonskulturen, og understreker at tidskultur er et svært viktig tema i arbeidslivet. Spørsmålet er blant annet hvordan ulike arbeidstidskulturer bidrar til inkludering eller ekskludering av ulike grupper av arbeidstakere, avhengig av kjønn, klasse og etnisitet. Dette innebærer at oppmerksomheten rettes mot hvilken betydning tid og arbeidstid har i virksomhetene, hvordan tid er forhandlet, og hva som er den konkrete utformingen av tidspraksis blant ansatte.

En undersøkelse av tidsbruk og tidskonflikt i den norske universitets- og høgskolesektoren viser at menn jobber i gjennomsnitt 48 timer og kvinner 47 timer i uken. Undersøkelsen viser at slaget om karrieren i denne sektoren står utenfor normalarbeidsdagen. Et stort flertall av de ansatte mener at det ikke er mulig å hevde seg i forskningsfronten innenfor normalarbeidsdag. Dette gjør det vanskelig for særlig kvinner med små barn å hevde seg. En utfordring er at det brukes mye tid på administrasjon og undervisning, noe som gjør det vanskelig å finne sammenhengende tid til forskning. Kvinnene i sektoren er mindre fornøyd med muligheten til sammenhengende tid til forskning enn hva mennene er (Egeland og Bergene 2012). Det vises også til forskning om kunnskapsarbeid der dette karakteriseres som forførende eller grådig (Sørhaug 1995; Kvande 1999; Rasmussen 2002).

Ellingsæter (2009) drøfter arbeidsmiljøutfordringer som er en konsekvens av langsiktige endringer i arbeidsmarkedet, som informasjonsteknologiens vekst på 1990-tallet og den fremvoksende kunnskapsøkonomien. Kunnskap og informasjonsbasert produksjon blir stadig viktigere, også i mer tradisjonelle bedrifter, noe som stiller nye krav til fleksibilitet og omstilling. Enkelte forskere fremhever at dette innebærer at antallet «gode» jobber øker. Flere jobber krever høyere utdanning, og i mange kunnskapsbedrifter skjer nedbygging av hierarkier og overgang til flat struktur. Mindre hierarki og mer tilgang på tekniske løsninger, kombinert med nytenkning om organisering av arbeidsoppgaver kan gjøre det enklere å kombinere et utfordrende arbeidsliv med et fungerende familieliv. Samtidig er det klart at tidsfleksibiliteten i mange tilfeller fører til at ansatte jobber mye og at grensene mellom jobb, familie og fritid blir vanskelige å håndtere (jf. Håpnes og Rasmussen 2007, side 147). Tilgjengelighet som en form for «symbolsk kapital» sorterer bort ansatte som ikke kan være tilstede fordi de har andre forpliktelser.

Fleksibilitet kan også være styrt av arbeidstakerne. I Bråten mfl. (2008) vises det til at fleksibilitet i arbeidstid har økt fra 2001 til 2007. Endringene har vært størst blant kvinner. Fremdeles er det likevel slik at flere kvinner (70 prosent) enn menn (58 prosent) må møte på arbeidet til et bestemt tidspunkt. Andelen som svarer at de må møte på arbeidet på et bestemt tidspunkt er størst i næringer der andelen kvinner er høy. Om lag 1 av tre sysselsatte har fleksitid, og om lag halvparten av de sysselsatte med fast timetall fra uke til uke, har fleksitid i 2009. Mange kvinnedominerte yrker har ikke fleksitid (Meld. St. 29 (2010-2011). Av de 137 000 ansatte som oppga at de aldri hadde anledning til å ta fri hele dager av familieårsaker var 55 prosent kvinner. Mange av disse kvinnene hadde yrker innen helsevesenet som hjelpepleiere, sykepleiere, i skolen som grunnskolelærere og som barne- og ungdomsarbeidere (Haaland og Getz Wold 2011).

Det er også flere menn som oppgir at de har hjemmekontor (35 prosent) mot kvinner (21 prosent). Generelt har det vært en dobling i andelen som bruker hjemmekontor på 2000-tallet. I en slik gjennomsnittsbetraktning er altså rammene rundt kvinners arbeidsorganisering mer rigide enn for menn. Hjemmekontor kan imidlertid også være en indikator på fleksibilitet i negativ forstand, sett fra et arbeidstakersynspunkt. Det kan være en indikator på et grenseløst arbeidsliv, hvor skillet mellom jobb og fritid er visket ut.

Ellingsæter (2009) framhever at relativt store yrkesgrupper ikke nyter godt av trenden i retning økt individuell frihet og fleksibilitet. Det hun kaller det nye «arbeidstidsproletariatet», de med kort utdanning, ofte kvinner – har arbeidstidsordninger som kombinerer ugunstige former for arbeidstidfleksibilitet og høy grad av tidskontroll. Dette gjelder fremfor alt grupper med skift- og turnusordninger.

9.4.3 Sykefravær

Sykefraværsprosenten blant menn har vært stabil eller fallende fra 1970-tallet fram til 2009. Sykefraværet blant kvinner har derimot økt betydelig. Mens kvinners sykefravær var lavere enn menns i 1979, var kvinners sykefravær tre tiår seinere 60 prosent høyere enn menns (Kostøl og Telle 2011).

Det økende sykefraværet blant kvinner kan virke som et paradoks med tanke på at arbeidslivet generelt er blitt mindre fysisk krevende, og at de fleste mål på helsetilstanden til den yrkesaktive delen av befolkningen viser forbedring (Kostøl og Telle 2011).

Hva kan være årsaker til økende sykefravær? Kostøl og Telle gjennomgår ulike hypoteser og empirisk forskning, og spør hvor betydningsfulle ulike forklaringer på økende sykefravær er, gitt at det kun er kvinners fravær som har økt. De konkluderer med at noen vanlige forklaringer på økende sykefravær virker mindre betydningsfulle, gitt de store kjønnsskjevhetene. De to forskerne mener det er begrenset grunn til å tro at kun kvinners fravær skulle påvirkes av konjunkturer, brutalisering, nedbemanning eller omorganisering. Og de har ikke funnet forskning som tyder på at stillingsvern, sosial interaksjon og normer skal påvirke kvinner og menn ulikt. De konstaterer videre at hvordan økonomiske incentiver påvirker kvinner, er lite studert i norsk kontekst, men at de ikke utelukker at kvinner og menn har ulike økonomiske preferanser, og at dette kan bidra til å forklare økende sykefravær blant kvinner. Her vises det til en svensk studie av effekter av endringer i den svenske sykelønnsordningen (reduksjoner i sykelønnen både de tre første dagene og de påfølgende). Sykefraværet ble redusert når kostnadene ved fraværet for den enkelte arbeidstaker gikk opp, men denne responsen var mye mer utbredt blant menn enn blant kvinner (Johansson og Palme 2002 og 2005, gjengitt i Kostøl og Telle 2011). Kostøl og Telle viser så til at egenbetalingen ved sykefravær i Norge har vært uendret siden slutten av 1970-tallet, men at det kan være knyttet andre kostnader til sykefravær – som lavere fremtidig lønnsvekst eller sosiale sanksjoner, og at kvinner og menn kan påvirkes ulikt av «ulike trender» i slike «andre kostnader».

Kostøl og Telle viser også til ulike undersøkelser av kvinner og menns sykefravær, der ulike hypoteser og årsaker er testet, blant annet såkalte «sammensetningseffekter» – det vil si endringer i alder-, utdannings- og næringssammensetning over år, graviditet, holdninger/preferanser og den såkalte «doble byrden» – det vil si at kvinner tar mer ansvar for barn og hjem enn menn gjør, og dermed får en dobbel belastning. De konkluderer med at det er metodisk vanskelig «å framskaffe pålitelig empirisk dokumentasjon av slike forklaringer», men at det her er snakk om forklaringer som er knyttet til kjønn – og som dermed kan ha potensial til å belyse hvorfor kvinners sykefravær har økt.

Sykefraværet i helse- og sosialtjenestene var 30 prosent høyere enn det samlede sykefraværet i 2009. NOU 2010: 13 Arbeid for helse. Sykefravær og utstøting i helse- og omsorgssektoren hadde med utgangspunkt i dette i oppgave å sammenfatte relevant forsknings- og utredningsarbeid på området, beskrive og drøfte omfang av og årsaker til sykefravær og utstøting i denne helse- og omsorgssektoren og foreslå virkemidler og konkrete tiltak (side 25). Det slås i utredningen fast som en hovedforklaring på høyt sykefravær og overgang til helserelaterte trygdeytelser i helse- og omsorgssektoren, at det er en høyere kvinneandel sysselsatt i denne sektoren sammenlignet med andre næringer. Men så slås det også fast at: «Selv om kjønnssammensetningen er den viktigste forklaringen, er det mye som tyder på at helse- og omsorgssektoren har enkelte spesielle utfordringer når det gjelder arbeidstidsordninger, innholdet i arbeidet og arbeidsbelastninger». Det vises til at sykefraværet er høyest i omsorgstjenesten, og at fraværet er høyest blant renholdere, pleie- og omsorgsarbeider og sykepleiere (side 9-10).

Det konstateres videre som en generell konklusjon knyttet til kjønnsforskjeller i sykefravær, at: «Mye av kjønnsforskjellene kan ikke forklares med den kunnskapen som er tilgjengelig». (NOU 2010: 13, side 21) Kvinner har høyere sykefravær i alle aldersgrupper og fraværet er høyere selv om det kontrolleres for graviditet, antall barn, lønn, utdanning og yrke.

Utvalget som utredet sykefraværet i helse og sosialtjenestene la til grunn at målene i IA-avtalen måtte være førende også for arbeidet med å redusere sykefraværet i denne sektoren (NOU 2010: 13, side 10).

Høsten 2001 ble det inngått en intensjonsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv – IA-avtalen. Avtalen er en såkalt trepartsavtale, det vil si en avtale mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og myndighetene. Bakgrunnen var blant annet Sandmanutvalget (NOU 2000: 27) som utredet årsakene til den sterke økningen i sykefraværet og nytilgangen til uførepensjon på 1990-tallet. Tiltakene i avtalen bygger på at reduksjoner i sykefraværet er betinget av innsats på den enkelte arbeidsplass, og at offentlige tiltak og virkemidler må støtte opp under dette (Ose mfl. 2009, side 6).

Avtalen ble inngått mellom regjeringen og partene i arbeidslivet og skulle i første omgang gjelde ut 2005. Partene forpliktet seg til å arbeide for følgende tre nasjonale mål:

• Å redusere sykefraværet med minst 20 prosent

• Å få tilsatt langt flere med redusert funksjonsevne (yrkeshemmede, arbeidstakere på attføringstiltak, reaktiviserte uføretrygdede)

• Å øke den reelle pensjonsalderen (dvs. den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet)

Avtalen ble evaluert i 2005. Resultatene viste at sykefraværet hadde gått ned, men at det var lite utvikling for de øvrige delmålene (Ose mfl. 2009, side 6). Høsten 2005 ble avtalen reforhandlet og det ble inngått en ny avtale for perioden 2005-2009. Denne skulle bidra til:

• Et mer inkluderende arbeidsliv til beste for den enkelte arbeidstaker, arbeidsplass og samfunnet

• Reduksjon i sykefravær og uføretrygd

• At den enkeltes ressurser og arbeidsevne utvikles og benyttes i aktivt arbeid (Ose mfl., side 6)

Det ble i 2009 foretatt en ny helhetlig evaluering av IA-avtalen for hele perioden 2001-2009.104 I evalueringsrapporten slås det fast at oppslutningen om IA-avtalen er noe varierende. 56 prosent av arbeidstakerne i Norge arbeidet på det tidspunktet i virksomheter med IA-avtale. I statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning var kun henholdsvis en og to prosent i virksomhet som ikke var omfattet av avtalen. I privat sektor og offentlig næringsvirksomhet var oppslutningen mindre, her var kun 36 prosent av de ansatte i virksomheter med avtale. Ute i virksomhetene har særlig utsiktene til redusert sykefravær vært et viktig motiv for å inngå avtale (Ose mfl. 2009, side 8).

Evalueringen slår fast at sykefravær er det dominerende elementet i avtalen, men at det nasjonale målet om reduksjon i sykefraværet ikke var i nærheten av å bli nådd i løpet av avtaleperioden. Likevel konkluderes det med at de 3 000 virksomhetene med IA-avtale som inngikk i evalueringen har oppnådd resultater på sykefraværet. Dette oppnås særlige gjennom tettere oppfølging av sykemeldte (Ose mfl. 2009, side 11). Evalueringen viser videre at målet om å rekruttere personer med redusert funksjonsevne har vært det vanskeligste. Mens ledelsen i virksomheter er gode til å beholde egne ansatte med redusert arbeidsevne, har de få incentiver til å ansette personer med redusert arbeidsevne (ut over samfunnsansvaret). Evalueringen slår fast at ordningen med såkalte IA-plasser her fungert dårlig fordi det har vært vanskelig å matche arbeidssøkende med en aktuell arbeidsplass. Noe av forklaringen ligger i at Nav ikke har oversikt over brukernes behov (side 19). Når det gjelder målet om pensjonsalder, å øke forventet pensjonsalder for personer over 50 år med minimum 6 måneder i perioden 2001-2009, er målet oppnådd (side 14).

Avtalen er nå videreutviklet og videreført ut 2013. Dagens IA-avtale gjelder fra 1. mars 2010 til 31.desember 2013 og er inngått mellom YS, Unio, Akademikerne, LO, Virke, Spekter, NHO og KS og regjeringen ved arbeidsministeren.

De overordnede og nasjonale målene i IA-avtalen er operasjonalisert inn i tre delmål:

• Reduksjon av sykefraværet med 20 pst. i forhold til nivået i andre kvartal 2001. Dette innebærer at sykefraværet på nasjonalt nivå ikke skal overstige 5,6 prosent. Økt sysselsetting av personer med redusert funksjonsevne. De konkrete målene fra tidligere tilleggsavtaler videreføres.

• Yrkesaktivitet etter fylte 50 år forlenges med seks måneder. Med dette menes en økning sammenlignet med 2009 i gjennomsnittlig periode med yrkesaktivitet (for personer over 50 år). (Fra Intensjonsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv 2010-2013).

• Videre har avtalen en lang rekke mål og forpliktelser på virksomhetsnivå. Det er inngått avtale om konkrete forpliktelser for arbeidsgiverne og arbeidstakerne, partene i arbeidslivet og myndighetene.

9.4.4 Oppsummering og vurdering

Det er til dels store forskjeller mellom manns- og kvinnedominerte yrker i arbeidsbelastninger knyttet til kontroll og fleksibilitet. Svært mange arbeidstakere har i dag muligheter til å variere arbeidstiden innenfor kombinasjoner av kjernetid og fleksitid. Men relativt store yrkesgrupper nyter ikke godt av trenden mot økt fleksibilitet, og i enkelte yrker kan fleksibilitet bli til et grenseløshetsproblem. Deltid kan være en individuell løsning på tidsproblemene. Men da en «løsning» som i all overveiende grad kvinner velger.

I dagens arbeidslivsdebatt er det stor oppmerksomhet om heltids-deltidsproblematikken. Arbeidstidens lengde som sådan, blir i mindre grad diskutert. Kortere daglig arbeidstid, og parolen om 6-timers dag, har historisk sett vært sentrale krav i deler av kvinnebevegelsen. Også fagbevegelsen har tidvis satt 6-timers arbeidsdag på dagsorden. I 2005 gikk LO-kongressen inn for at det skulle settes i gang forsøk med arbeidstidsreduksjoner i form av sekstimersdag/30 timers uke. Formuleringer om slike forsøk ble også tatt inn i den rødgrønne regjeringens plattform Soria Moria I, i 2005. Begrunnelsen for forsøk med 6-timers dag var her helhetlig og viste både til økt sysselsetting, lavere sykefravær, bedre arbeidsmiljø, bedre muligheter til å koble arbeidstid og sosial tid, samt økt likestilling. Slike forsøk er ikke blitt videreført i regjeringsperioden 2009-2013, der oppmerksomheten i stedet har vært konsentrert om redusert arbeidstid som del av seniorpolitikk. 105

Utvalget har verken grunnlag for eller mandat til å drøfte spørsmålet om generelle arbeidstidsreformer. I mandatet bes vi om å vurdere innsatser i lys av praktisk gjennomførbarhet. En generell reduksjon av arbeidstiden må nok kunne karakteriseres som lite realistisk i et politisk klima der debatt om store velferdsspørsmål i all hovedsak legger «arbeidslinja» til grunn. Vi vil likevel understreke behovet for en arbeidslivspolitikk som kan makte å inkludere brede likestillingspolitiske utfordringer knyttet til arbeidsmiljøforhold, omsorgsoppgaver og arbeidstidskulturer.

Sykefravær og utstøtning fra arbeidslivet står sentralt i trepartsavtalen mellom partene i arbeidslivet og myndighetene om et inkluderende arbeidsliv – IA-avtalen. Dette er en avtale som er oppsummert, evaluert og fornyet flere ganger. Evalueringer viser blandede resultater hva gjelder fastsatte mål, men at samarbeid, forpliktende avtaler og systematisk oppfølging og arbeid på virksomhetsnivå har effekt.

I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling framholdt utvalget at trepartsamarbeidet om et inkluderende arbeidsliv, innenfor rammen av IA-avtalen og Arbeids- og pensjonspolitisk råd, ser ut til å mangle et gjennomgående og eksplisitt likestillingsperspektiv (kapittel 7) og et flerdimensjonalt perspektiv. På linje med de evalueringene som er gjennomført av IA-avtalen (Ose mfl 2009), var utvalget kritisk til dette. Fraværet av et eksplisitt likestillingsperspektiv i dette avtaleverket er ekstra oppsiktsvekkende utviklingen i sykefraværet tatt i betraktning. Arbeidslivets parter har etter likestillingslovgivningen et særlig ansvar for å drive aktivt og målrettet likestillingsarbeid. Etter utvalgets vurdering er det svært viktig at det i arbeidslivspolitikken etableres fora som gir rom for bred diskusjon av likestillingsperspektiver.

10 Økonomiske forskjeller

10.1 Innledning

Lønn og inntekt har betydning både for den enkeltes frihet og for sosial trygghet. Retten til en lønn å leve av og økonomisk uavhengighet er derfor et sentralt og tradisjonsrikt likestillingskrav. Dette kapitlet drøfter økonomiske betingelser for deltakelse på like vilkår. Det handler om inntekt og lønn, og om forskjeller i inntekt og lønn, slik de kommer til uttrykk mellom kvinner og menn betinget av sosiale klasseforskjeller, etnisk minoritets/majoritetsbakgrunn og i noen grad alder.

Den enkeltes levekår påvirkes av inntekten vedkommende har tilgjengelig. Yrkesdeltakelse og lønnsarbeid er den viktigste inntektskilden for de fleste, men levekårene påvirkes også av kapitalinntekter, av offentlige overføringer og hva slags husholdning den enkelte er del av.

Tove Stang Dahl (1982, side 58) beskrev i sin tid det hun kalte «det tredelte forsørgersystem for kvinner». Hennes poeng var at mens menn har to legitime hovedkilder til forsørgelse; eget arbeid og offentlige overføringer i form av trygd, har kvinner også en tredje; ekteskapet. Mens menn det meste av sin arbeidsdyktige alder er underlagt lønnskontrakten – noe som også gir rett til kompensasjon i form av trygd ved svikt i lønnsinntekt, er ekteskapskontrakten hovedkilden til livsopphold for mange kvinner, argumenterte Dahl (1982). Det hun kalte «husmorforventningen» ga svak arbeidsmarkedstilknytning, lite lønnsinntekt og påfølgende lav trygd (Dahl 1982).

Det Tove Stang Dahl beskrev for tre tiår siden er fortsatt aktuelt, men i mindre grad. Kvinner er i nesten like stor grad som menn i lønnsarbeid, syv av ti kvinner og nesten åtte av ti menn er i arbeidslivet.106 Men ca. 40 prosent av kvinnene arbeider deltid og kvinner har fortsatt hovedansvaret for barneomsorg og hjemmearbeid (se kapittel 9 og 12).

Et viktig tema i likestillingspolitikken er hvordan deltakelse i yrkeslivet, mottak av offentlige overføringer og omsorg/hjemmearbeid skaper ulike former for avhengighet. I det følgende skal vi gjennomgå noen hovedtrekk i inntekts- og lønnsforskjeller, dernest vektlegges særlig hvordan lavinntekt fordeler seg på ulike typer husholdninger, men også hvordan det er individuelle forskjeller i lavinntekt knyttet til kjønn, utdanning, etnisk minoritets/majoritetsbakgrunn og familiesituasjon.

Utvalget trekker i sin beskrivelse særlig veksler på det arbeidet som er lagt ned i NOU 2008: 6 Kjønn og lønn. Fakta, analyser og virkemidler for likelønn og NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget.107 Utvalget benytter også statistikk og analyser gjort av Statistisk sentralbyrå (SSB) og ulike forskningsmiljøer. Når det gjelder lavinntekt gjengis beregninger av dette gjort i NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget, dette er beregninger gjort for lavinntekt på husholdsnivå. Utvalget har gjennom SSB også fått foretatt en kartlegging av lavinntekt på individnivå, etter kjønn, alder, antall barn, familiesituasjon, utdanning og ulik type innvandrerbakgrunn.

10.1.1 Utfordringer

Hovedspørsmålet som behandles i dette kapittelet er økonomisk ulikhet i et flerdimensjonalt likestillingsperspektiv. Dette er en ulikhet som i stor grad kan føres tilbake til forhold som er behandlet i de tre foregående kapitlene: Utdanning (kapittel 7), Kjønnsdelt arbeidsmarked (kapittel 8) og Arbeidstid og arbeidsmiljø (kapittel 9).

De to utfordringene som gjennomgås i dette kapitlet er:

1. Lønns- og inntektsforskjeller

Selv om sysselsettingen blant kvinner i norsk kontekst er høy sammenlignet med resten av verden, er det som påvist i tre foregående kapitler store likestillingsutfordringer i utdanning og arbeidsmarked. Dette bidrar til forskjeller i lønn, og til forskjeller i samlet inntekt. Inntekt er et økonomisk levekårsmål som i tillegg til lønns- og næringsinntekt også omfatter kapitalinntekt og offentlige overføringer.

2. Lavinntekt

Økonomisk uavhengighet er et sentralt likestillingspolitisk mål. De fire siste tiårene har gitt en kvinnelig yrkesdeltakelse på linje med menns. Det har skapt økonomisk utjevning. Samtidig er det fortsatt flerdimensjonale likestillingsforskjeller, også i lavinntekt, noe som innebærer forskjeller i frihet og forskjeller i levekår.

I det følgende redegjøres det for status når det gjelder lønns- og inntektsforskjeller og forskjeller i lavinntekt. Anbefalinger på dette levekårsområdet vil for en stor del være knyttet til andre levekårsområder, spesielt arbeidstid og kjønnsdelt arbeidsmarked.

10.2 Lønns- og inntektsforskjeller

Inntektsforskjellene i Norge, mellom de med lavest og de med høyest inntekt, er i små sett i internasjonal sammenheng. Samtidig har inntektsforskjellene mellom husholdninger i Norge økt de siste to tiårene. Dette skyldes særlig vekst i kapitalinntekter, men også at lønnsinntektene ser ut til å ha økt sterkest for de med høyest inntekt. Forskjellene mellom kvinner og menns inntekter er redusert de to siste tiårene, først og fremst fordi kvinners yrkesdeltakelse har økt. Forskjellen i inntekt kvinner imellom er også redusert (NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget, side 12).

På tross av økende utdanningsdeltakelse og sysselsetting blant kvinner og mindre forskjeller mellom kvinners inntekt og menns inntekt, er det stadig betydelige økonomiske forskjeller mellom kvinner og menn.

Den enkeltes inntekt er viktig for levekår og muligheter her og nå, men den har også betydning for opptjening av pensjon og for levekår i alderdommen.

Det er i NOU 2009: 10 foretatt en gjennomgang av forskning på inntektsmobilitet. Det viser seg at selv om mobiliteten i de nordiske landene ser ut til å være større enn i mange andre land, er faktorer som familiebakgrunn, nabolag og landbakgrunn viktig for mobilitet mellom generasjoner og for mobilitet over livsløpet. Det er fortsatt, til tross for en viss økning i mobiliteten de senere årene, større sjanse for selv å ha lavinntekt dersom man har vokst opp i en lavinntektshusholdning (NOU 2009: 10, side 15).

I det følgende diskuteres først lønn og lønnsforskjeller, deretter inntekt og inntektsforskjeller. Lønn omfatter godtgjørelser fra arbeidsgiver for utført arbeid, mens inntekt er et bredere begrep og inkluderer inntekt fra eget arbeid (lønnsinntekt og næringsinntekt), kapitalinntekt og overføringer fra det offentlige som bostøtte, barnetrygd, arbeidsledighetstrygd mv.108

10.2.1 Lønnsforskjeller

I gjennomsnitt tjener kvinnelige hel- og deltidsansatte 85 kroner for hver 100-lapp menn tjener.109

Både kvinner og menn har opplevd en jevn lønnsøkning siden slutten på 1990-tallet, men lønnsgapet har vært relativt stabilt (Lunde og Sandnes 2010) (se også figur 10.1). Lønnsforskjellene mellom kvinner og menn øker med utdanningsnivå. Forskjellen er størst blant de som har kort høyere utdanning (til og med fire år). I denne gruppen tjente kvinner 79 prosent av menns lønn i 2008. Dette har sammenheng med at kvinner og menn befinner seg i ulike yrker og næringer i offentlig og privat sektor, som betaler ulikt for høyere utdanning (Lunde og Sandnes 2010).

Når kvinners og menns lønn i ulike næringer sammenlignes, er det også betydelige forskjeller. Mens kvinners lønn blant undervisningspersonale i skolen er 97 prosent av menns lønn, er den innenfor finanstjenester 75 prosent av menns lønn.110

Figur 10.1 viser utviklingen av månedslønn for kvinner og menn i perioden 1997 – 2011. I 2008 er det et brudd i tidsserien, da lønnsstatistikken ble endret. Både kvinners og menns lønn har økt jevnt i hele perioden. Kvinners lønn har økt fra 18 100 kroner i måneden i 1997 til 34 800 kroner i 2011. Menns lønn har økt fra 21 600 kroner til 40 800 kroner i samme periode. Lønnsgapet mellom kvinner og menn har imidlertid vært stabilt, på 15 prosent. Sagt på en annen måte; i hele perioden har kvinners andel av menns lønn vært omlag 85 prosent. Målt i kroner har lønnsgapet økt.

¹ Heltidsekvivalenter innebærer at lønn for deltidsansatte er omregnet til det den ville vært hvis de arbeidet heltid. Månedslønn per heltidsekvivalent for deltidsansatte kan da slås sammen med månedslønn for heltidsansatte slik at man kan beregne en gjennomsnittlig månedslønn for alle ansatte. Månedsfortjeneste omfatter avtalt lønn, uregelmessige tillegg, bonus, ikke medregnet overtidsgodtgjørelse.

Kilde: Lønnsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn varierer også med alder. Figur 10.2 viser lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, fordelt etter aldersgrupper. Lønnsforskjellene øker med økende alder. For personer i 20-årene er lønnsgapet på 8 prosent. Deretter øker forskjellene relativt kraftig, fra 10 prosent for personer i begynnelsen av 30-årene til 20 prosent for personer i 50-årene. Også for personer fra 50 år og eldre er lønnsgapet på rundt 20 prosent.

¹ Heltidsekvivalenter innebærer at lønn for deltidsansatte er omregnet til det den ville vært hvis de arbeidet heltid. Månedslønn per heltidsekvivalent for de deltidsansatte kan da slås sammen med månedslønn med de heltidsansatte slik at man kan beregne en gjennomsnittlig månedslønn for alle ansatte. Månedsfortjeneste omfatter avtalt lønn, uregelmessige tillegg, bonus, ikke medregnet overtidsgodtgjørelse.

Kilde: Lønnsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Hva skyldes aldersvariasjoner i kjønnede lønnsforskjeller? Barth og Schøne (2006) tar utgangspunkt i tall beregnet ved hjelp av grunnlaget for SSBs lønnsstatistikk i 1997. Denne viser at lønnsforskjellene (i månedslønn) er minst i de yngste alderskohortene (blant de som er født 1965-69 og 1970-74). Hos de som var rundt 30 år i 1997 (1965-69-kohorten) er lønnsforskjellen under 8 prosent, mens når man kommer opp i 40-års alder og mer er lønnsforskjellen 14-16 prosent. De to forskerne undersøker så om høyere lønnsforskjeller blant eldre enn blant yngre skyldes karriereeffekt; at timelønnen stiger raskere med alder for menn enn for kvinner, eller om dette skyldes en kohorteffekt; at lønnsgapet mellom kvinner og menn er større for eldre alderskohorter enn for yngre.

Resultatene av analysene viser at lønnsforskjellene øker over tid gjennom livsløpet (Barth og Schøne 2006, side 234-235). Forskerne mener det er grunn til å anta at dette både kan skyldes svakere karriereutvikling innenfor typiske kvinneyrker enn innenfor typiske mannsyrker, og at det kan skyldes forskjeller i karriereutvikling mellom kvinner og menn innenfor samme yrke. De påpeker at forskjellen i lønnsvekst er størst i perioden mellom 25 og 40 år, en periode med «viktige jobbvalg og med store familieforpliktelser», og at fravær fra arbeidsmarkedet i forbindelse med omsorgsoppgaver kan virke «hemmende på karriereutviklingen».

Kari Skrede (2010) undersøker utviklingen av arbeidsinntekt over tid for kvinner og menn i ulike alderskohorter. Hennes utgangspunkt er gjennomsnittlig inntektsutvikling i perioden 1982-2007 for kvinner og menn i tiårige fødselskohorter. Hun finner at det over tid har skjedd en betydelig reduksjon i ulikheten i arbeidsinntekt mellom kvinner og menn, men også at kvinner og menn fortsatt har ulik utvikling i arbeidsinntekt over livsløpet. I 2005 var kvinners gjennomsnittlige arbeidsinntekt for 1961-70-kohorten 60 prosent av menns. Til sammenligning var andelen 52 prosent ved om lag samme alder for 1951-60-kohorten (i 1994) og bare 40 prosent for 1941-50-kohorten ved tilsvarende alder (i 1984) (Skrede 2010, side 23).

Felles for de yngste kohortene er en utvikling hvor menns arbeidsinntekt øker mer enn kvinners tidlig i livsløpet. Men på et tidspunkt snur denne utviklingen og erstattes av en svak tilnærming. For 1951-60-kohortens vedkommende kom dette «snupunktet» ved 30 års alder, for 1961-70-kohorten mener Skrede dette «snupunktet» vil komme betydelig seinere i livsløpet, noe hun knytter til at 1961-70-kohorten får barn seinere i livet (Skrede 2010, side 23). Stigende forskjeller i arbeidsinntekt tidlig i livsløpet knyttes først og fremst til forskjeller i arbeidstid.

Studier av utvikling i lønnsforskjeller og i arbeidsinntekt over livsløpet viser på den ene siden at kjønnede forskjeller i arbeidsinntekt har avtatt noe over generasjonene, samtidig er det vedvarende forskjeller mellom kvinners og menns lønn.

Forskjeller i lønn og i arbeidsinntekt tiltar over år mellom kvinner og menn, frem mot slutten på småbarnsfasen. Mens småbarnsfasen synes å være en ulempe for kvinner, hva lønnsutvikling angår, er ikke det samme tilfelle for menn i denne livsfasen.

Likelønnskommisjonen (NOU 2008: 6) understreker også dette poenget. De undersøker ulike årsaker til at lønnsgapet mellom kvinner og menn er på 15 prosent. Funnene oppsummeres i fem punkter i NOU 2008: 6, kapittel 13. Kommisjonen peker først på to mulige forklaringer de ikke har funnet at har særlig betydning: A) Lønnsgapet kan i liten grad forklares med forskjeller i utdanningslengde og alder. Kvinner har jevnt over tatt igjen menn når det gjelder investering i personlige ressurser som kunnskap, kompetanse og erfaring. B) Kvinner og menn har om lag lik lønn i samme stilling i samme virksomhet. Det er generelt sett et ganske marginalt problem at kvinner lønnes lavere enn menn når de utfører likt arbeid hos samme arbeidsgiver.

Likelønnskommisjonen viser så til tre forklaringer som har betydning, for det første at: C) Lønnsgapet følger det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, slik dette også er beskrevet i denne utredningens kapittel 8, er en viktig årsak til kjønnsforskjeller i timelønn. Lønnsstatistikken viser at kvinnedominerte yrker og stillinger tenderer mot å være dårligere betalt enn mannsdominerte yrker og stillinger, selv når kompetansekrav og andre lønnsrelevante faktorer ellers er like. Dernest påpekes det at: D) Forhandlingssystemet opprettholder stabile lønnsrelasjoner, også mellom kvinner og menn. Og E) Lønnsforskjellene vokser i foreldrefasen. Likelønnskommisjonen viser til studier som dokumenterer at en betydelig del av lønnsgapet mellom kvinner og menn kan forklares med kvinners omsorg for barn. Kvinner som får barn har lange fraværsperioder i forbindelse med foreldrepermisjon, velger å jobbe i «barnevennlige» stillinger med lavt lønnsnivå, og jobber deltid for å få bedre tid til oppgavene i familien (Hardoy og Schøne 2007).

Lønnsgapet mellom kvinner med og uten barn reduseres imidlertid over livsløpet og blir markert mindre når kvinner med barn er ferdige med det kommisjonen kaller foreldrefasen (NOU 2008: 6, side 187). Kommisjonen oppsummerer at både forhold på tilbudssiden, på etterspørselssiden og i lønnsdannelsen påvirker hvordan kvinner og menn bruker arbeidskraften sin på arbeidsmarkedet og i hjemmet.

10.2.2 Inntektsforskjeller

Bruttoinntekt er et samlet mål for yrkesinntekt (lønnsinntekt og næringsinntekt), kapitalinntekt og overføringer fra det offentlige som bostøtte, barnetrygd, arbeidsledighetstrygd mv.111

Figur 10.3 viser utviklingen av bruttoinntekt for kvinner og menn i perioden 1993 til 2010. Bruttoinntektene har økt omtrent like mye for kvinner og menn. Nedgangen i den gjennomsnittlige bruttoinntekten til menn fra 2005 til 2006 har blant annet sammenheng med skattetekniske tilpasninger knyttet til kapitalinntekter (se under). Kapitalinntekter inngår i bruttoinntekten, og er mer skjevfordelt mellom kjønnene enn lønnsinntekter. Når kapitalinntektene går ned, reduseres kjønnsforskjellene i bruttoinntekter.

Kvinners bruttoinntekt har økt fra 115 900 kroner i 1993 til 285 600 kroner i 2010. Menns bruttoinntekt har økt fra 200 200 kroner til 433 200 kroner i samme periode. Kvinners relative bruttoinntekt som andel av menns bruttoinntekt var om lag 60 prosent i perioden 1993 – 2005. De siste fem årene, frem til 2010, har kvinners bruttoinntekt som andel av menns økt til 66 prosent.

Årsaken til inntektsgapet er i hovedsak ulikhet i sysselsetting, arbeidstid og månedslønn. Kvinners timelønn er som vist om lag 85 prosent av menns. Resten av forskjellen skyldes yrkesdeltakelse og ulikhet i arbeidstid (når en ser bort fra kapitalinntekter) (Bojer 2009b, side 356). Pensjoner fordeler seg mer likt mellom kvinner og menn, men både for alderspensjon og uførepensjon fører det bakenforliggende inntektsnivået til at kvinner mottar mindre beløp. Kapitalinntektene er mer skjevfordelt enn yrkesinntekt (Tronstad (red.) 2007).

¹ Bruttoinntekt omfatter lønnsinntekter, næringsinntekter, pensjoner og kapitalinntekter.

Kilde: Skattestatistikk for personer, inntekt og formue, Statistisk sentralbyrå.

Hilde Bojer (2009a) finner at kvinners relative inntekt økte fra 27 prosent av menns inntekt i 1970 til 60 prosent av menns inntekt i 2002. Økningen skyldes først og fremst kvinners økte yrkesdeltakelse gjennom 1970- og 80-årene. Dette ga også redusert inntektsulikhet kvinner imellom (Bojer 2009a, side 317).

I perioden 2000-2006 økte både kvinners relative lønnsinntekt og næringsinntekt jevnt, om enn ikke hurtig. Den sannsynlige forklaringen er, i følge Bojer, at kvinners arbeidstid økte. Dette fordi både kvinners relative timelønn og yrkesdeltakelse var omlag uendret gjennom denne perioden. Kvinners relative bruttoinntekt stagnerte imidlertid i den perioden, noe som skyldes kapitalinntekter og at disse i all overveiende grad tilfaller menn (Bojer 2009a, side 318). Bojer viser til at det er skattetekniske grunner til at kapitalinntektene svinger sterkt, og inntektsulikhetene med dem (Bojer 2009a, side 321). Kapitalinntekter er enda skjevere fordelt mellom kjønnene enn lønnsinntekt. De siste årene har kvinners kapitalinntekter målt som andel av menns ligget rundt 30 prosent (NOU 2009: 10, side 44). Flere kvinner enn menn har renteinntekter på bankinnskudd, men menn har størst beløp. Aksjeutbytte er svært skjevt fordelt. I 2003 og 2004 utgjorde mottatt aksjeutbytte blant kvinner kun 23 prosent av det menn mottok, men aksjeutbytte blant menn er preget av svært høye beløp til et fåtall personer (Kirkeberg og Strøm 2005, side 19 og Kirkeberg 2007 side 48-49).

Offentlige overføringer inngår i inntektsmålet. Offentlige overføringer omfatter både inntektssikring og stønadsordninger. Folketrygden har tre hovedformål: Den skal sikre økonomisk trygghet, utjevne inntekter og levekår og bidra til hjelp til selvhjelp. I tillegg til folketrygden har Norge lange tradisjoner med inntektsoverføringer til barnefamilier gjennom barnetrygden – og de senere årene også kontantstøtte. Viktige inntektsoverføringer i kommunal regi er økonomisk sosialhjelp, bostøtte og introduksjonsstønaden for innvandrere (NOU 2009: 10, side 221-222).

Kvinner i alle sosioøkonomiske grupper er mer avhengig av overføringer fra det offentlige enn det menn er. Langt flere kvinner enn menn har alderspensjon og etterlattepensjon, fordi de har høyere levealder enn menn. Blant alderspensjonister er 54 prosent kvinner. I 2010 var 43 prosent av alle kvinnelige alderspensjonister minstepensjonister112, mot 8 prosent av de mannlige alderspensjonistene.113

Blant kvinner som nå blir alderspensjonister er det stadig flere som har vært yrkesaktive, og andelen med pensjon på minste pensjonsnivå blant kvinner forventes derfor å gå ned også i årene framover.114

Opptjeningsmodellen ble endret med innføring av nytt pensjonssystem fra 1.1.2011. Hvilke utslag denne vil gi er i stor grad avhengig av kvinners og menns framtidige yrkesaktivitet og arbeidstid. Arbeidsdepartementet har gitt Norges forskningsråd i oppdrag å evaluere pensjonsreformen. Evalueringen ledes av en styringsgruppe med bevilgningsfullmakt. Forskningsrådet har ansvaret for sekretariatet for evalueringen. Formålet med evalueringen er å undersøke om man gjennom pensjonsreformen når de sentrale målene, herunder om det oppnås god fordelings- og likestillingsprofil.115

Kvinner er noe oftere enn menn uførepensjonister (6 av 10). Kvinner har langt oftere aleneomsorg for barn. Flest skattefrie overføringer går også til kvinner, de er i all hovedsak mottakere av barnetrygd og kontantstøtte. Det er flest kvinner som mottar bostøtte, men flere menn mottar sosialhjelp116 (Kirkeberg 2007, side 50).

Kvinner med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn som selv har innvandret, har lavt inntektsnivå (yrkesinntekt), både sett i forhold til kvinner med majoritetsbakgrunn og i forhold til menn med samme landbakgrunn som dem selv. Det er imidlertid til dels store forskjeller avhengig av landbakgrunn og alder. Dette kan ha sammenheng med flere forhold som botid, og forskjeller i utdanningsnivå som igjen påvirker andelen som er sysselsatt.117 Blant de yngste kvinnene (17-24 år) som selv har innvandret fra India, Sri Lanka og Vietnam er inntektsnivået om lag som for kvinner med majoritetsbakgrunn. Kvinner med bakgrunn fra disse landene har gjennomgående utdanning på videregående skole. Til sammenligning har kvinner som har innvandret fra Somalia lave yrkesinntekter i alle aldersgrupper, mens det blant kvinner med bakgrunn fra Pakistan, Iran og Tyrkia er forskjeller knyttet til alder; de eldste har lavere yrkesinntekt enn de yngre (Strøm 2007, side 59-61).

Brekke og Mastekaasa (2009) har sammenlignet inntektsutvikling over ti år i minoritets- og majoritetsbefolkningen blant alle som har tatt videregående utdanning som høyeste fullførte utdanning i Norge i perioden 1991-2004 og alle som har fullført en høyere utdanning (på bachelor- eller masternivå) ved et norsk universitet eller høgskole i samme tidsperiode.118 De finner inntektsforskjeller mellom minoritets- og majoritetsbefolkningen, men også mellom personer med ulik landbakgrunn (Brekke og Mastekaasa 2009, side 211).

Blant dem med fullført høyere utdanning er det størst inntektsforskjeller når ikke-europeiske menn med innvandrerbakgrunn sammenlignes med menn med majoritetsbakgrunn. Det er betydelige forskjeller mellom de to gruppene menn gjennom hele karriereløpet, og forskjellene øker over tid. Når det gjelder kvinner med høy utdanning, er inntektsforskjellene mellom de med og uten innvandrerbakgrunn, gjennomgående små (Brekke og Mastekaasa 2009, side 212).

Blant dem med fullført videregående utdanning er det også en økning i inntektsforskjeller over tid mellom menn med innvandrerbakgrunn (fra ikke-europeiske eller østeuropeiske land) og menn i majoritetsbefolkningen, men i denne utdanningsgruppen har de nevnte gruppene nokså likt inntektsnivå tidlig i karrieren. Forskerne fant ingen inntektsforskjeller mellom kvinner med innvandrerbakgrunn og kvinner i majoritetsbefolkningen blant de med videregående skole som høyeste fullførte utdanning. Det er, i begge utdanningsgrupper, også noe inntektsforskjell mellom etterkommere av innvandrere og majoritetsbefolkningen med tilsvarende utdanningsnivå.

Brekke og Mastekaasa (2009) peker på flere mulig forklaringer på inntektsforskjeller. Dette kan, argumenteres det, ha sammenheng med at arbeidstakere med innvandrerbakgrunn mangler kunnskaper i norsk og om normer i norsk arbeidsliv/kultur – eventuelt at arbeidsgivere tror at de mangler dette. Det kan ha sammenheng med forskjeller i sosiale nettverk og det kan ha sammenheng med fordommer og usikkerhet fra arbeidsgivers side (Brekke og Mastekaasa 2009, side 212-13).

Det er imidlertid også inntektsforskjeller avhengig av landbakgrunn. Blant de som har utdanning på videregående nivå er det i en sammenligning mellom de som har pakistansk, vietnamesisk og tyrkisk bakgrunn, menn med pakistansk bakgrunn som gjør det godt inntektsmessig, mens sønner av innvandrere med vietnamesisk bakgrunn har lave inntekter. Blant kvinner med videregående utdanning er det særlig de med tyrkisk bakgrunn som gjør det bra. Det at enkelte grupper gjør det like godt inntektsmessig som majoritetsbefolkningen, gjør at Brekke og Mastekassa (2009) konkluderer med at: En generell preferanse for majoritetspersoner synes altså ikke å gjøre seg gjeldende. Vel så viktig er trolig at minoritetsbefolkningen, og spesielt noen grupper av innvandrere, har manglende relevante nettverk og begrenset kjennskap til den norske arbeidslivskulturen.

Andre studier, se for eksempel Midtbøen og Rogstad (2012) omtalt i kapittel 8.2.3, viser på sin side at diskriminering i ansettelsesprosesser utgjør et substansielt hinder for tilgangen til arbeidslivet for personer med etnisk minoritetsbakgrunn. Sannsynligheten for å bli innkalt til jobbintervju reduseres med i snitt 25 prosent dersom søkeren har et utenlandsk klingende navn sammenlignet med identisk kvalifiserte søkere med norsk klingende navn (Midtbøen og Rogstad 2012, side 9).

10.2.3 Oppsummering

Det er betydelige og vedvarende kjønnsforskjeller både i lønn og inntekt. Når det gjelder lønnsforskjeller har Likelønnskommisjonen utredet årsaker til kjønnede forskjeller i timelønn. Kommisjonen peker i hovedsak i retning av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet og at kvinnedominerte yrker og stillinger tenderer til å være dårligere betalt enn mannsdominerte yrker og stillinger. Likelønnskommisjonen peker i tillegg på småbarnsfasen. Denne later til å være en ulempe for kvinners lønnsutvikling.

Kjønnsforskjeller i inntekt kan dels spores tilbake til forskjeller i yrkesinntekt – forskjeller som også har betydning for nivå på trygdeytelser og for alderspensjon, og de kan spores til forskjeller i kapitalinntekter, som er en svært kjønnsskjev inntekt. Forskjeller i yrkesinntekt, skyldes både forskjeller i sysselsetting, arbeidstid og månedslønn. Forskjeller i yrkesinntekt synes igjen særlig å ha sammenheng med at kvinner har kortere arbeidstid enn menn, og at kvinner arbeider i yrker og i næringer med lavere lønnsnivå.

Det er videre en sammenheng mellom innvandrerbakgrunn og tendens til å ha lav inntekt. Samtidig er det betydelige forskjeller knyttet til enkeltland og til alder. Inntektsforskjellene ser i stor grad ut til å kunne spores tilbake til ulik grad av sysselsetting mellom kvinner med innvandrerbakgrunn sammenlignet med befolkningen for øvrig, som igjen har sammenheng med utdanningsnivå. Dersom en sammenligner inntektene mellom kvinner i med minoritets- og majoritetsbakgrunn med samme utdanningsnivå, ser vi at dette varierer med landbakgrunn og for enkelte land er inntektsforskjellene relativt små.

Innvandrerbakgrunn er ikke bare en inntektsmessig ulempe for kvinner. Det er også en ulempe for menn med høyere utdanning. Deres lønnsøkning over yrkeskarrieren følger et annet og mindre progressivt løp enn det menn med med majoritetsbakgrunn og tilsvarende lang utdanning, følger.

Kjønnsforskjeller i yrkesinntekt og i kapitalinntekt bidrar til ulike forutsetninger for økonomisk frihet og til ulikhet i levekår. Hvor store forskjellene i levekår er, vil også i noen grad avhenge av overføringer fra det offentlige. Overføringer fra det offentlige, både skattepliktige og skattefrie, mottas i større grad av kvinner enn av menn, men kvinner mottar gjennomgående lavere beløp. Forskjellene mellom kvinner og menn i nivå på overføringer er likevel mindre enn for andre inntektskilder.

10.3 Forskjeller i lavinntekt

Inntekt er avgjørende for den enkeltes levekår. Men når levekår skal måles og sammenlignes tas det gjerne utgangspunkt i husholdningens inntekt, ikke den enkeltes individuelle inntekter. Lavinntekt er et mål for forskjeller i levekår. Lavinntektsmålet tar som regel utgangspunkt i husholdninger. Forutsetningen er da at moderne familiehusholdniger er enheter hvor individuelle familiemedlemmer nyter omtrent samme økonomiske velferd. Dette er en forutsetning som er kritisert og nyansert i forskning. Det argumenteres da med at individer innenfor det samme husholdet kan ha svært ulik økonomisk velferd (jf. Knudsen og Wærness 2009, Nadim og Tveit 2009, Syltevik og Wærness 2004). Regelen er snarere familiedifferensierte former for fordeling og ansvar innad i husholdningene. Altså er forventningen om likedeling ikke alltid oppfylt.

Vektlegging av husholdsinntekt når levekår måles, indikerer at Tove Stang Dahls (1982) beskrivelse av det tredelte forsørgersystem fortsatt har relevans. Det har imidlertid skjedd store endringer i holdninger til familien som enhet, og i familiepraksiser. Ideen om at det gifte paret er en økonomisk enhet der mannen er hovedforsørger og kvinnen husmor, er i Vest-Europa forbeholdt den industrielle perioden. Den er erstattet med en toforsørgermodell og et ideal om at en uavhengig og autonom kvinne er en sysselsatt eller selv-sysselsatt kvinne (Knudsen og Wærness 2009, side 41). Dette er ledsaget av et ideal om at menn skal dele ansvar for hjemmearbeid og omsorgsarbeid (se kapittel 13).

Til tross for endringer i idealer og i noen grad i praksis er det ikke gitt at økonomien innenfor husholdet fordeles slik at det gir lik velferd til alle familiemedlemmer. Det kan derfor være grunn til å undersøke nærmere hvordan kvinners lønnsarbeid gir eller ikke gir mulighet til selvforsørgelse. En indikasjon på evne til selvforsørgelse gjennom lønnsarbeid kan være et lavinntektsmål som er individuelt framfor husholdsbasert. Et slikt mål gir anledning til å studere individuelle forskjeller i lavinntekt knyttet til kjønn, men også til andre potensielt forskjellsskapende faktorer som utdanning og innvandrerbakgrunn i kombinasjon med kjønn.

Resultatene av en kartlegging av individuell lavinntekt, gjort på oppdrag fra utvalget, presenteres til slutt i dette kapitlet. Først redegjøres det kort for overgangen fra husmorideal til yrkesideal for kvinner og om hvordan familier organiserer seg økonomisk, fulgt av resultater fra undersøkelser av lavinntekt på husholdsnivå.

10.3.1 Forsørgelse

I norsk etterkrigstid var det gjeldende idealet at mannen skulle forsørge familien, mens kvinnen skulle ta seg av hushold og barn, hun skulle være husmor.

Ved folketellingen i 1960 oppga 53 prosent av norske kvinner mellom 16-74 år at de var husmødre.119 Syltevik og Wærness (2004) konstaterer at en viktig årsak til en økning i antall husmødre etter krigen, var at flere kvinner giftet seg i yngre alder. Dessuten, å være husmor kunne innebære både selvstendighet og mulighet til selvrealisering, i alle fall når det ble sammenlignet med å forsørge seg gjennom lønnet arbeid i private husholdninger – noe som for mange kvinner var alternativet dersom de skulle ha lønnsarbeid. Å definere seg som husmor, behøvde heller ikke innebære at man var helt uten lønnsarbeid. Hjem, barn og mann var imidlertid det primære, husmorens lønnsarbeid «måtte ikke gå ut over familien» (Syltevik og Wærness 2004, side 101).

Dette idealet for organisering av hjemmearbeid og lønnsarbeid ble på 1960-tallet utfordret både av økende etterspørsel etter arbeidskraft, og av kvinnebevegelsens krav om frigjøring, der et viktig premiss var økonomisk uavhengighet – rett til egne penger.

Likestillingspolitikken har siden den gang, konstaterer Syltevik og Wærness (2004, side 100-102), hatt som målsetting «at kvinner skal bli i stand til å forsørge seg ved eget lønnsarbeid». Dessuten, påpeker de, er det skjedd en ideologisk endring i retning av at gifte kvinner, selv med svært begrenset andel lønnsarbeid, nødig definerer seg som «husmor». Idealet er en type autonomi og selvstendighet som ikke er forenlig med å bli forsørget av en ektefelle.

Kitterød og Rønsen (2011) konstaterer at det i dag kun er en av ti gifte/samboende kvinner som er enten fulltids hjemmearbeidende eller som jobber mindre enn 20 timer i uka.120 Det er sosiale og kulturelle forskjeller knyttet til hvem disse er. Det Kitterød og Rønsen begrepsfester som «husmortilpasning» er særlig vanlig blant kvinner med kort utdanning, nedsatt helse, store omsorgsforpliktelser og/eller innvandrerbakgrunn.121 Husmødre har oftere enn andre kvinner en partner med forholdsvis høy inntekt (minst 400.000 kroner). Partners utdanningsnivå har imidlertid ikke betydning. Husmødre har liten inntekt, fulltids hjemmearbeidende kvinner har i gjennomsnitt en inntekt etter skatt på 90.000 kroner.122 Samlet sett har husmorfamilien lavere inntekt enn andre familier, men husmødrene oppgir å være rimelig fornøyd med sin økonomiske situasjon (Kitterød og Rønsen 2011).

Tall fra inngangen til 2000-tallet viste at nær seks av ti kvinner og sju av ti menn oppgir yrkesaktivitet som sin hovedsaklige virksomhet. Men som Syltevik og Wærness (2004) påpekte, behøver ikke dette bety at yrket er hovedinntektskilden for kvinner. De skriver:

«I parforhold betyr det at selv om stadig flere kvinner har fått egen arbeidsinntekt, og at færre kvinner er fullstendig forsørget av sine menn, har menn fortsatt høyest inntekt i de fleste familier, og blant småbarnsmødre er det fortsatt en relativt høy andel som for en kortere eller lengre periode forsørges av sine menn». (Syltevik og Wærness 2004, side 109)

Kvinners inntekt er høyere enn menns i kun 10 prosent av husholdningene (Knudsen og Wærness 2009, side 44). Når det undersøkes hvordan familier disponerer sin økonomi, viser det seg at det fra 1994-2002 var en reduksjon i andelen ektepar/samboere som oppga at de håndterer økonomien felles innenfor husholdet (fra 30 til 23 prosent), mens det er en øking i andel par som forvalter sin økonomi mer individuelt (Knudsen og Wærness 2009, side 48).123 Man kunne, argumenterer Knudsen og Wærness (2009, side 48-49), gitt økende vektlegging av parets likestilling i og utenfor hjemmet, forventet en økning, ikke en reduksjon, i andelen par med felles økonomi. Men, resonnerer de videre, det kan være at det i stedet i økende grad vektlegges likestilling målt som hva den enkelte individuelt bidrar med. En økning i andelen som disponerer økonomien i parforholdet separat kan indikere økende autonomi og frihet for begge parter. Dette er imidlertid forutsatt at kvinner og menn har om lag samme inntekt, noe de ikke har. Gitt at mannen i parforholdet i all overveiende grad tjener mer enn kvinnen, kan en økende andel par som disponerer økonomien separat, lede til nye ulikheter og mer kontroll til menn (Knudsen og Wærness 2009).

Lyngstad mfl. (2011) finner i en sammenligning av ektepar og samboere i alderen 20-44 (kvinner) og 23-47 (menn) at 43 prosent har felles økonomi. Her er felles økonomi målt som et spørsmål om hvorvidt man har felles bankkonto og om de konsulterer partner ved innkjøp på mer enn 2000 kroner. Denne studien viser at ektepar er mer tilbøyelige til å ha felles økonomi enn samboere, noe som knyttes til grad av forpliktelse og fellesskap (Lyngstad mfl. 2011, side 632-33).

Kvalitative studier gir innsikt i begrunnelser for ulike former for disponering av penger i familien (Syltevik og Wærness 2004, side 114). Par med ulike praksiser har det til felles at de oppfatter forsørgelse som noe de er felles om. Samtidig var det å være forsørget definert som tidsavgrenset. Idealet i par var med andre ord en form for fellesforsørgelsesideal. Det var den gjensidige forpliktelsen og avhengigheten som ble kommunisert, ikke prinsippet om selvstendighet. Det er flere menn som understreker at de verken ønsker eller vil være alene om forsørgelsesbyrden (Syltevik og Wærness 2004, side 124).

Hvordan de økonomiske ressursene i familien disponeres er viktig for det enkelte familiemedlems velferd, men de kan også gi en indikasjon på makt i husholdet. Økonomiske forhandlingsmodeller for hushold antar for eksempel at resultatet av forhandlinger om husarbeid og om penger påvirkes av de økonomiske ressursene hver av partnerne kontrollerer (jf. Lyngstad mfl. 2011, side 625).

Eventuelle forskjeller i velferd og arbeidsfordeling i familien tas ikke høyde for i husholdsbaserte lavinntektsmål. I det følgende redegjøres det først for resultater av et slikt husholdsmål, basert på NOU 2009: 10, før det redegjøres for resultater basert på et individuelt mål.

10.3.2 Lavinntekt i husholdninger

Konvensjonelle analyser av inntektsfordeling benytter samlet husholdningsinntekt som mål på individets økonomiske velferd. Altså er det vanlig å regne med at individers økonomiske levekår ikke bare er avhengig av deres individuelle inntekt, men av den samlede inntekten i husholdningen. Såkalte ekvivalensskalaer, også kalt forbruksvekter, benyttes for å kunne sammenligne inntekten til husholdninger med ulik størrelse og sammensetning. Slike skalaer eller vektinger har både bygget inn i seg antakelser om at de økonomiske behovene øker i takt med husholdets størrelse og at det er stordriftsfordeler knyttet til å leve sammen i et hushold (NOU 2009: 10, side 31).

Inntektsulikhet analyseres altså ofte med basis i husholdningsinntekter, og en lavinntekts- eller fattigdomsgrense settes så med utgangspunkt i en absolutt eller en relativ tilnærming. Mens en absolutt tilnærming til lavinntekt tar utgangspunkt i det beløpet som kreves for å skaffe seg et utvalg basisvarer, benytter en relativ tilnærming det generelle inntektsnivået i det aktuelle landet som referanse for hva som skal regnes som lavinntekt. Dette innebærer at dersom det generelle inntektsnivået øker, må også husholdningsinntektene til personene nederst i fordelingen øke tilsvarende, for at det ikke skal bli flere med lavinntekt. En relativ inntektsgrense tar med andre ord hensyn til at det kreves større økonomiske ressurser for å kunne delta på en verdig måte i samfunnslivet i et rikt land, enn i et mindre rikt land (NOU 2009: 10, side 58).

I industrialiserte land er det vanlig å benytte en relativ tilnærming til lavinntekt. Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10, side 58) legger også dette til grunn med utgangspunkt i medianinntekten i hele befolkningen. Medianinntekten er det inntektsbeløpet som deler befolkningen i to like store deler, etter at personene er sortert etter stigende inntekt. Det vil altså være like mange personer med en inntekt over som under medianinntekten. Hva som da etableres som lavinntekt vil avhenge av hvilken lavinntektsgrense som benyttes (avstand til medianinntekten), hvilken ekvivalensskala som brukes for å omregne husholdningsinntekt til inntekt per forbruksenhet, samt hvorvidt det er ettårig eller flerårig inntekt som betraktes.

Fordelingsutvalget benytter EUs lavinntektsmål som er 60 prosent av medianinntekten. Basert på EUs lavinntektsmål opererer Fordelingsutvalget med en lavinntekt for aleneboende i norsk kontekst på 157.000 kroner i 2007. Grensen for lavinntekt var med andre ord satt høyere enn minstepensjon for enslig pensjonist, da 117.000 kroner.

Fordelingsutvalget påpeker at det er viktig å skille mellom lavinntekt i et enkelt år og vedvarende lavinntekt over flere år. Fordelingsutvalget legger hovedvekt på vedvarende lavinntekt (målt som gjennomsnittlig inntekt over treårsperioder) i sine vurderinger (NOU 2009: 10, side 60).

Totalt viser tallene at 9,4 prosent av alle personer som er inkludert i beregningene befinner seg i husholdninger med vedvarende lavinntekt i perioden 2005-2007. Det er en større andel kvinner enn menn som befinner seg i husholdninger med vedvarende lavinntekt (11 prosent mot 8 prosent) (NOU 2009: 10, side 63).

Utdanning utgjør et klart vern mot lavinntekt. Blant personer med utdanning på grunnskolenivå er andelen i husholdninger med lavinntekt 19 prosent, mens dette er lite utbredt blant de som har høyere utdanning (NOU 2009: 10, side 70).

En gruppe som kommer særlig dårlig ut, er husholdninger med enslig forsørger gjennom treårsperioden (2005-2007). 16 prosent i denne gruppen har lavinntekt i perioden (NOU 2010: 10, side 63). Her er det også en økning av andelen med lavinntekt fra slutten av 1990-tallet til perioden 2005-2007. Mens enslige forsørgere med overgangsstønad har en relativt stabil utvikling, er det en økning i lavinntektsproblemer blant enslige forsørgere uten slik stønad. Fordelingsutvalget setter dette i sammenheng med omleggingen av overgangsstønaden fra 1998. Stønadsperioden ble da forkortet med krav til yrkesrettet aktivitet fra barnet var tre år. Det ble da også innført et ekstra småbarnstillegg i barnetrygden rettet spesielt mot enslige forsørgere, samt at stønaden til barnetilsyn og selve overgangsstønaden ble økt. Fordelingsutvalget påpeker likevel at:

Inntektssituasjonen og økningen av lavinntektsproblemer blant enslige forsørgere uten overgangsstønad, tyder på at disse ikke har kommet i en situasjon med selvforsørgelse på et rimelig inntektsnivå. Samtidig tyder også tallene på at økningen i overgangsstønaden ikke i særlig grad har bidratt til å løfte mottakerne av denne stønaden ut av en vedvarende lavinntektssituasjon. (NOU 2009: 10, side 67).

Enslige forsørgere er i all overveiende grad kvinner (om lag 80 prosent) og om lag 95 prosent av de som mottar overgangsstønad er kvinner (se kapittel 12.4.1).

Blant uførepensjonister hadde, i perioden 2005-2007, 9 prosent av de under 55 år og 7 prosent av de over 55 år, lavinntekt.

Blant personer med såkalt ikke-vestlig innvandrerbakgrunn og med botid 3-9 år var andelen i husholdninger med vedvarende lavinntekt hele 37 prosent og blant de med botid 10 år og lenger 24 prosent. Fordelingsutvalget knytter dette til at det tar tid å få fotfeste i arbeidslivet og at mange av husholdningene det her dreier seg om kun har en inntekt. Sosialhjelp og bostøtte er mer utbredt i disse gruppene enn i lavinntektsgruppen generelt. Og det er i gjennomsnitt flere barn i husholdningene enn i befolkningen ellers, noe som også bidrar til at husholdningene har større sannsynlighet for å bli regnet som lavinntektshusholdinger (NOU 2009: 10, side 63).

NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon behandler også inntekt, velferd og levekår blant befolkningen med innvandrerbakgrunn. Her vises det til at andelen innvandrere i hushold med vedvarende lavinntekt i perioden 2006-2008 er 23 prosent, mot 7 prosent i befolkningen totalt. Det er imidlertid variasjoner i forekomst av lavinntekt, dels avhengig av botid dels av landbakgrunn. 36 prosent av alle innvandrere med tre års botid bor i en husholdning med vedvarende lavinntekt. Andelen med vedvarende lavinntekts er redusert til 19 prosent blant de som har bodd i Norge i ti år. Innvandrere fra vestlige land har en forholdsvis høy andel med vedvarende lavinntekt etter tre års botid, men denne er redusert til 8 prosent etter minst ti år. For innvandrere fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa er det 31 prosent etter tre år og 22 prosent etter minst ti år, mens de for innvandrere fra Afrika, Asia mfl. er nær 50 prosent etter tre år og 24 prosent etter ti år (NOU 2011: 7, side 215-219).

10.3.3 Lavinntekt på individnivå

Et konvensjonelt lavinntektsmål som er basert på den samlede husholdsinntekten sier, som redegjort for, lite om forskjeller innad i husholdninger. Selv om majoriteten av kvinner er i arbeid, tjener kvinner mindre enn menn. Slike inntektsforskjeller gjenfinnes også i de fleste familier, og blant småbarnsmødre er det fortsatt en relativt høy andel som for kortere eller lengre perioder forsørges av mannen (Syltevik og Wærness 2004, side 109). Derfor kan det altså være grunn til å undersøke nærmere hvordan lavinntekt fordeler seg på individnivå.

Utvalget har fått gjennomført en kartlegging av lavinntekt på individnivå for den delen av befolkningen som er i yrkesaktiv alder og som ikke er uføretrygdet. Personer i kvalifiseringsprogrammer og på sosialhjelp, samt studenter, er utelatt fra populasjonen. Et slik individuelt mål for lavinntekt, kan også nyttes som et oppsummerende mål for flere sider ved økonomiske forskjeller knyttet til ulik deltakelse i lønnsarbeid og omsorgsarbeid.

Et mål for lavinntekt på individnivå tar, som husholdningsmålet, utgangspunkt i medianinntekten. For å finne medianen må man først konkret definere populasjonen og hvilke inntektskilder som skal regnes med.

På samme måte som ved fastsettelse av lavinntekt for husholdninger gjøres beregninger basert på medianinntekten i populasjonen. EUs lavinntektsmål; 60 prosent av medianinntekten, benyttes. Beregningene tar utgangspunkt i inntekt etter skatt. Medianinntekten til populasjonen i yrkesaktiv alder som utvalget har tatt utgangspunkt i var (basert på inntektsstatistikken for 2009) 297 000 kroner etter skatt. Lavinntektsmålet utgjør 60 prosent av denne inntekten, altså 178 000 kroner etter skatt.

Lavinntektsmålet for individer representerer ikke nødvendigvis en grense for hva som skal til for å forsørge seg selv, eller for å ha tilfredsstillende levekår. Hva som skal til vil variere – for eksempel med hvor man bor i landet, hva slags bolig man besitter og hvilke livsfase man er i.124

Dette individbaserte målet er, som andre mål på lavinntekt, vilkårlig i den forstand at det er en teknisk beregnet grense. Det mest sentrale med det individuelle målet for lavinntekt er dermed ikke nivået (antall eller andel personer med lavinntekt gitt dette målet), men hvorvidt det er systematiske forskjeller i hvem som befinner seg over og under inntektsmålet og utviklingen over tid. Siden beregninger av lavinntekt for individer ikke er gjort tidligere på tilsvarende måte, er det foreløpig kun resultater fra ett år til disposisjon.

Kartleggingen som er foretatt for 2009 av SSB på oppdrag fra utvalget, viser at 14 prosent av populasjonen befant seg under lavinntektsmålet. Dette gjelder flere kvinner enn menn. 18 prosent av kvinnene og 11 prosent av mennene ligger under lavinntektsmålet. Utdanningsnivå har stor betydning blant kvinner. Mens 28 prosent av kvinner med utdanning på grunnskolenivå har inntekt under lavinntektsmålet, og 17 prosent av kvinnene med utdanning på videregående nivå er under grensen for lavinntekt, gjelder det samme kun for 8 prosent av kvinner med universitets/høyskoleutdanning.

Tilsvarende forskjeller knyttet til utdanning er mindre blant menn. Det er riktignok 17 prosent av menn med utdanning på grunnskolenivå som har inntekt under lavinntektsmålet, men det er små forskjeller mellom menn med videregående og høyere utdanning. Kun 8 prosent av menn med utdanning på videregående nivå har inntekt under lavinntektsmålet, mens det samme gjelder for henholdsvis 7 og 5 prosent av de med kort og lang høyere utdanning.

Utdanningsnivå skaper altså forskjeller blant kvinner som ikke er der på samme måte blant menn. Kvinner og menn med høyere utdanning er omtrent likestilt hva gjelder sårbarhet knyttet til lavinntekt – blant høyt utdannede er det få som er i en slik sårbar økonomisk posisjon, mens det altså, særlig blant kvinner med kort utdanning, er en relativt stor andel som har lavinntekt.

Antall barn har også betydning for forekomst av lavinntekt, og da særlig blant kvinner. I gruppen kvinner som har over fire barn, har 28 prosent lavinntekt, mens tilsvarende blant menn med mer enn fire barn er 8 prosent. Det er også forskjell på menn og kvinner i parhusholdninger. Mens 22 prosent av kvinner i parhushold uten barn og 17 prosent av kvinner i parhushold med barn, har lavinntekt, er det samme tilfelle for henholdsvis 7 og 8 prosent av mennene i tilsvarende husholdstyper.

Det er særlig de yngste (20-34 år) som har lavinntekt. Dette gjelder både blant unge kvinner (27 prosent) og unge menn (20 prosent).

Blant kvinner og menn med innvandrerbakgrunn fra Øst-Europa, Afrika og Asia er det en overhyppighet av lavinntekt. Blant kvinner gjelder dette for hele 47 prosent, mens det for menn gjelder 29 prosent. Det er relativt store forskjeller etter landbakgrunn. Hvordan utdanningsnivå har betydning i denne sammenhengen, framgår ikke av den foretatte kartleggingen.

Kartleggingen viser at særlig noen grupper av kvinner har inntekter et godt stykke under det som er vanlig i Norge. Slik individuell lavinntekt reiser viktige likestillingspolitiske spørsmål knyttet til frihet og autonomi.

Det vil variere hva slags inntektspotensiale kvinner med lavinntekt har. Noen vil ha mulighet til å jobbe mer eller på andre måter å øke inntekten sin hvis det blir nødvendig. Andre vil ha mindre muligheter til å forsørge seg selv på egen inntekt. I tillegg kan større hyppighet av lavinntekt blant kvinner enn blant menn være kilde til forskjeller både hva gjelder velferd og arbeidsdeling i familien.

10.3.4 Oppsummering

På samme måte som lønn og inntekt, er også lavinntekt skjevfordelt etter kjønn og etnisk minoritets/majoritetsbakgrunn. Kvinner har større sannsynlighet for lavinntekt enn menn. Personer med bakgrunn fra ikke-vestlige land, har mye større sannsynlighet for å ha lavinntekt enn den øvrige befolkningen. Slik er det uavhengig av om lavinntekt beregnes med utgangspunkt i husholdninger eller individer. På husholdsnivå framgår det tydelig hvor økonomisk sårbare mange familier med innvandrerbakgrunn er. Det fremgår også at enslige forsørgere har fått større økonomiske utfordringer de siste årene, og at dette kan ha sammenheng med endringer i offentlige overføringer.

Kjønnsforskjellene er større når det måles lavinntekt på individnivå for i hovedsak yrkesaktive, enn de er på husholdsnivå når trygdede medregnes. Analyser på individnivå viser at høyt utdannede kvinner og menn kommer omtrent like godt ut, her er lavinntekt lite utbredt. Utdanning skaper store skiller innad i gruppen kvinner i hyppighet av lavinntekt, noe som ikke er tilfelle i samme grad og på samme måte blant menn.

11 Regionale variasjoner

11.1 Innledning

I mandatet til Likestillingsutvalget heter det at utvalget skal «(…) identifisere områder der likestilling ikke er oppnådd, herunder regionale forskjeller som følge av ulikheter i levekår og livsmønster (…)».

Det er gjort få systematiske forskningsbaserte analyser av regionale forskjeller i likestilling. Men enkelte forskningsbidrag har med et kjønns- og likestillingsperspektiv tatt for seg ulike sider ved levekår- og næringsforhold i bestemte geografiske områder av landet (se for eksempel Gerrard 2011) og det er en nylig gjennomført en egen undersøkelse av verdier, kjønnsroller og holdninger til likestilling blant menn på Sørlandet (Ellingsen og Lilleaas 2010).

Likestillingsutfordringene er til en viss grad de samme i hele landet. Ressurser kvinner og menn har innenfor områder som utdanning, arbeid, inntekt og omsorg viser samme trend i alle landets regioner. I flere av utredningens øvrige kapitler har utvalget undersøkt, beskrevet og drøftet status på viktige levekårområder, samt hvordan dimensjoner som innvandrerbakgrunn, klassebakgrunn og livsfase har betydning for politisk deltakelse, utdanning, arbeid, inntekt og omsorg. Dette kapittelet kan leses som en oppsummering av enkelte trekk som er presentert tidligere når det gjelder kjønnslikestilling, samtidig som vi går fra nasjonalt til regionalt nivå for å undersøke om det er regionale forskjeller.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer årlig et sett av indikatorer som måler likestilling i alle landets kommuner. Utvalget har tatt utgangspunkt i disse indikatorene. Næringsstruktur og sentralitet er inkludert i analysen for å forstå eventuelle regionale forskjeller bedre. I sentrale strøk hvor flere jobber med tjenesteyting, er både befolkningssammensetningen og næringsstrukturen annerledes enn i mer perifere kommuner med mer industri og landbruk. Dette kan antas å ha betydning for hvordan kommuner og regioner plasserer seg i forhold til ulike likestillingsindikatorer.

Utvalgets mandat har en flerdimensjonal tilnærming til likestilling. Indikatorene fra SSB måler kjønnslikestilling uten å vektlegge faktorer som etnisitet, klasse og livsløp. Dette er dermed dimensjoner som ikke er inkludert i analysene i dette kapittelet.

I kapittelet presenteres først fellestrekk, og hvilke indikatorer som særlig viser regional variasjon. Betydningen av kommunal variasjon i næringsgrunnlag og grad av sentralitet trekkes også inn. Deretter ser vi nærmere på hver enkelt av landets syv regioner, og hvordan grad av likestilling varierer mellom dem.

11.2 Regional variasjon i grad av likestilling

11.2.1 Hvordan måle regional likestilling?

Mange likestillingsutfordringer er de samme i hele landet. Samtidig er regioner og kommuner forskjellige fra hverandre, og det kan være lokale variasjoner i hva som er viktige problemstillinger når det gjelder likestilling mellom kjønn.

For å kunne si noe om lokal og regional variasjon i likestilling, har utvalget tatt utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås indikatorer om kjønnslikestilling i kommunene. Analysene av regional variasjon i likestilling er på et deskriptivt nivå. Nærmere analyser og forklaringer av lokale variasjoner i likestilling bør være tema for fremtidig forskning.

Utvalget har tatt utgangspunkt i to måter å systematisere kommunene etter: Region og kommunetype. Region refererer til hvilken del av landet man bor i, mens kommunetype sier noe hvor sentralt man bor, samt hvilke næringer som preger kommunen (se boks 11.1 for mer detaljer om region og kommunetype). Dette er kun to av flere mulige måter å kategorisere kommunene etter for å undersøke hvordan indikatorene varierer i ulike deler av landet, men i vår sammenheng er disse inndelingene nyttige. I denne presentasjonen vil vi ta utgangspunkt i region, og trekke inn hvilke næringsstrukturer som kjennetegner kommunene i regionen, og hvordan dette potensielt kan ha innvirkning på grad av likestilling i kommunene.

Tallene som gjengis her er fra indeksen som ble publisert i 2009. Dette var de seneste tilgjengelige data på det tidspunktet utvalget gjennomførte analysen. Selve datagrunnlaget er dermed stort sett fra 2008. Siden den gang har indikatorene blitt publisert to ganger, senest februar 2012125. Vi har valgt å ikke oppdatere tallene, da bildet for regional variasjon stort sett har vært den samme de siste tre årene. For de siste oppdaterte tall for kommunene, se www.ssb.no/likekom

Indikatorer for kjønnslikestilling i kommunene definerer likestilling som kjønnsbalanse, og måler i hvilken grad ulike ressurser er likt fordelt mellom kvinner og menn innad i en kommune. Likestilling blir i denne sammenheng definert som kjønnsbalanse: Dersom menn og kvinner har like høyt utdanningsnivå i en kommune, er denne kommunene likestilt målt etter utdanningsnivå. Dette betyr at en kommune hvor både menn og kvinner har like lavt utdanningsnivå blir definert som like likestilt som en kommune hvor begge kjønn har like høyt utdanningsnivå. Grad av kjønnsbalanse ser altså på kjønnsbaserte forskjeller av et gode. To av indikatorene fraviker fra dette og måler ikke kjønnsbalanse i seg selv: andel barn i barnehage og andel fedre med fedrekvote. Her er full likestilling satt til 100 prosent, det vil si når alle barn går i barnehage og når alle fedre tar ut fedrekvote (Hirsch og Lillegård 2010).

Indikatorene måler ulike sider ved likestilling mellom kjønnene, og henger sammen med de ulike levekårsområdene i utredningen. SSB publiserer 12 indikatorer, men i analysen i dette kapittelet har vi kun tatt med ti av indikatorene, noe som skyldes metodiske begrensninger. De to indikatorene som er utelatt her er grad av kjønnsbalansert utdanningsprogram og grad av kjønnsbalanse i arbeidsmarkedet (næring, en-siffernivå).126

Analysen av regioner i dette kapittelet ser på følgende ti indikatorer for kjønnslikestilling:

• Andel barn 1-5 år i barnehage

• Andel kvinner og andel menn i arbeidsstyrken (sysselsatte og registrert arbeidsledige)

• Andel sysselsatte kvinner og menn i deltidsarbeid

• Kvinneandel blant sysselsatte i offentlig sektor

• Kvinneandel blant sysselsatte i privat sektor

• Kvinneandel blant ledere (alle ledere, uavhengig av sektor)

• Andel kvinner og andel menn med høyere utdanning

• Andel fedre med uttak av fedrekvote eller mer av foreldrepenger127

• Kvinneandel blant representanter i kommunestyret

• Gjennomsnittlige bruttoinntekt blant kvinner og menn

Hver av disse indikatorene kan plasseres under et eller flere av levekårsområdene i statuskapitlene til del III i utredningen.

11.2.2 Like utfordringer – regionale variasjoner

Dersom vi ser på hver enkelt indikator er det fellestrekk for alle regioner i landet, uavhengig av næringsgrunnlag og sentralitet. Det er ikke slik at i en region er fordelingen av ressurser helt lik mellom kvinner og menn, mens andre regioner fremdeles har store likestillingsutfordringer. Hovedtendensene er stort sett de samme i alle regioner, selv om enkelte kommuner vil avvike på noen områder.

De ti indikatorene er på mange måter oppsummeringsmål for hva som er omtalt i andre statuskapitler, kapittel 6-10 og 12, da disse beskriver grad av kjønnsbalanse innenfor demokrati, utdanning, arbeidsmarked, inntektsnivå og omsorg.

De fleste indikatorene handler om tilknytning til arbeidslivet, som deltakelse i arbeidsstyrken, deltidsarbeid, lederyrker, og om kjønnsfordelingen innenfor offentlig og privat sektor. Dette er områder som er beskrevet nærmere i kapittel 8 om kjønnsdelt arbeidsmarked og kapittel 9 om arbeidstid og arbeidsmiljø.

Når det gjelder utdanningsnivå er trenden at stadig flere tar høyere utdanning på høyskole eller universitet. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 7 om utdanning. Indikatoren som viser andel kvinner og menn med høyere utdanning er den eneste hvor kvinner skårer høyere enn menn: Siden midten av 1980-tallet har det vært flere kvinner enn menn blant studenter i høyere utdanning.

Selv om flere kvinner enn menn nå har høyere utdanning, gir ikke dette utslag i inntektsstatistikken. Menn har fremdeles betydelig høyere inntektsnivå enn kvinner. Kvinners relativt lave inntektsnivå henger sammen med kvinners utstrakte deltidsarbeid. Forskjeller i inntekt og lønn behandles i kapittel 10. Ulikt inntektsnivå mellom kvinner og menn og forskjellen mellom kvinners og menns deltidsarbeid er to indikatorer som viser store relative forskjeller mellom kvinner og menn. Dette er også de to indikatorene som klarest viser regionale forskjeller. I kommuner med store inntektsforskjeller finner vi også høyest andel kvinner i deltidsarbeid.

Både kvinner og menn er representert i norske kommunestyrer. Likevel er det et klart mønster at menn dominerer norske kommunestyrer, noe som er nærmere beskrevet i kapittel 6 om demokrati.

Deltakelse i barnehage og andel fedre med fedrekvote gir et bilde av fordeling av omsorg for barn. Etter at alle barn over 1 år fikk rett til barnehageplass i 2009, har andel barn i barnehage økt år for år. De aller fleste barn i alderen 1-5 år går nå i barnehage.

Innføring av fedrekvoten i 1993 har ført til at flere menn er hjemme med barn og mottar foreldrepenger. Det er imidlertid ikke alle fedre som har rett til foreldrepenger og fedrekvote (se kapittel 12). Indikatoren om fedrekvote måler fedres uttak av fedrekvote uavhengig av rettigheter. Indikatoren er således både et uttrykk for i hvilken grad fedre har opparbeidet rett til fedrekvote, og om de velger å bruke den. Vi vet derfor ikke om variasjonen mellom regionene skyldes at det varierer etter om fedrene ønsker å ta ut fedrekvote, eller om det handler om variasjon i om fedrene har rett til fedrekvote.

Den regionale analysen viser imidlertid at det er variasjon i hvor stor grad vi finner kjønnsbalanse i ulike deler av landet. I tillegg til selve gapet mellom andel kvinner og menn som innehar et gode, er det også til dels betydelig regional variasjon i hvor vanlig det er å inneha et gode. For eksempel kan gapet (målt i prosentpoeng) mellom andel kvinner og menn med høyere utdanning være likt i to regioner, samtidig som det i den ene regionen kan være en høy andel kvinner og menn med høyere utdanning, mens det i den andre regionen kan være en lav andel kvinner og menn med utdanning.

Noen indikatorer viser små forskjeller mellom regionene, mens andre indikatorer viser større regional variasjon. Hovedbildet er likevel at alle regioner har de samme likestillingsutfordringene. Samtidig er det verdt å påpeke at tallene for regionene er aggregert fra kommunenivå. Det vil si at de kan skjule betydelig variasjon. Det er til dels store forskjeller mellom kommuner på enkelte indikatorer, også mellom kommuner innad i samme region. Hvor man bor i landet og hvilket næringsgrunnlag som er i kommunen, har betydning for forskjeller mellom kvinner og menn i den enkelte kommune.

Det kan finnes flere forklaringer på regional og kommunal variasjon. Noe kan være uttrykk for at muligheter på arbeidsmarkedet ikke er de samme i hele landet. Dette kan for eksempel henge sammen med næringsstruktur, andre forklaringer kan være variasjoner i lokal kultur eller tradisjon. Vi går ikke nærmere inn på forklaringer, utover å peke på at kommunetype (næringsstruktur og sentralitet) har betydning for hvordan en kommune skårer på likestillingsindikatorene.

11.2.3 Betydningen av næringsstruktur og sentralitet

Næringsstrukturen i kommunen har betydning for likestilling. Hovedtendensen er at kommuner der majoriteten av innbyggerne jobber med tjenesteyting i større grad er likestilte enn andre kommunetyper, og dette gjelder i alle regioner. Tendensen er noe høyere for tjenesteytingskommuner med sentral beliggenhet enn mindre sentrale kommuner. Regioner som har et høyt antall tjenesteytingskommuner kommer derfor bedre ut på indeksen enn regioner som har få kommuner av denne typen. Oslo og Akershus skårer høyest på likestillingsindeksen. Dette har sammenheng med at 18 av regionenes 23 kommuner er sentrale tjenesteytingskommuner.

Den motsatte tendensen finner vi i primærnæringskommuner, industrikommuner og kommuner med blandet landbruk og industri. Et eksempel på en region med stor andel kommuner med disse kjennetegnene er Vestlandet. Av regionenes 95 kommuner er 67 kommuner preget av primærnæring, industri eller en blanding av disse. På Vestlandet er det kun fem kommuner som preges av tjenesteyting og kun én av disse har sentral beliggenhet. Dette bidrar til at regionen har relativt sett mindre kjønnsbalanse på mange av indikatorene sammenlignet med andre regioner. Agder og Rogaland er en annen region som preges av industri, og har minst kjønnsbalanse på mange av indikatorene. Til tross for at Agder og Rogaland har flere kommuner med tjenesteyting enn Vestlandet, har regionen mindre likestilling enn det mer industri- og landbrukspregede Vestlandet. Dette indikerer at ikke all variasjon kan forklares etter kommunetype og næringsstruktur.

De generelle trekkene er altså at industri- og primærnæringskommuner skårer generelt lavt på mange av likestillingsindikatorene, mens det å ha mange ansatte i tjenesteyting spiller positivt inn. Hvilket næringsgrunnlag en kommune er preget av, henger sammen med historiske tradisjoner og geografiske betingelser.

Helt til langt ut på 1800-tallet var Norge et samfunn nesten utelukkende bestående av bønder og fiskere. Økonomien var dominert av naturalhushold og arbeidskraft var den viktigste innsatsfaktoren. I de delene av landet der gårdene var av en viss størrelse utgjorde den utvidete storfamilien (gjerne tre generasjoner, ugifte familiemedlemmer og tjenestefolk), produksjonsenheten. På Vestlandet og i Nord Norge var brukene gjerne mindre og færre var knyttet til hver enhet. Langs kysten var mange fiskerbønder: gården kastet ikke nok av seg, og folk var avhengige av inntekter fra fisket. Fiske ble sett som en mannsoppgave, både fordi det var risikofylt og fordi fiskerne var hjemmefra i ukevis under de store sesongfiskeriene. Hyppige barnefødsler bandt kvinnene til bruket.

Mekaniseringen og kapitaliseringen av landbruket fra om lag 1850, har blitt kalt «det store hamskiftet». Jordbrukssamfunnet endret karakter. Mange bruk ble «familiebruk», de ga utkomme bare til brukeren og hans nærmeste familie. De som ikke hadde odelsrett, måtte finne seg annet utkomme. Mange dro til industristedene og byene, noen til USA. Flere kvinner enn menn dro. I dag kommer en stor del av inntektene til «familiebruket» fra annet lønnsarbeid. Bare på 38 prosent av familiebrukene kommer mer enn halvparten av inntekten fra gårdsdriften (Bjørkhaug 2011). Det er i første rekke kvinnene som sørger for inntekter fra annet arbeid.

Areal har alltid vært en begrensende faktor for lønnsomheten i jordbruket. For å hindre at gårdene skulle bli for små til å kunne gi et levebrød var odelsretten vært viktig: Eldste sønn skulle overta gården. Først i 1974 ble odelsloven gjort kjønnsnøytral. Motstanden mot lovendringen var sterk. Det ble pekt på at gårdsarbeidet var fysisk tungt og krevde mekanisk innsikt (Bolstad 1991). Etter lovendringen har andelen kvinnelige brukseiere økt, men ikke til mer enn ca hvert fjerde bruk i 2006. Kvinner eier mindre bruk enn menn, og menn i parforhold der en eller begge arbeider i landbruket, bruker vesentlig mer tid på bruket enn kvinner i samme situasjon (Landsbruks- og matdepartementet 2007).

I lokalsamfunn preget av jordbruk og fiske er mange kvinner avhengige av å finne arbeid i offentlig eller privat tjenesteyting. Finner de ikke det, flytter mange ut av lokalsamfunnet

Industrialiseringen av Norge startet seint, men var rask når den først kom i gang. Det vokste fram mange ensidige industristeder basert på vannkraft og lokale mineralforekomster. Både kvinner og menn ble sysselsatt i industrien, men i et kjønnsdelt mønster. Kvinnene arbeidet i industrier knyttet til det som tradisjonelt ble oppfattet som kvinners kompetanseområder som nærings- og nytelsesmiddelindustri og trikotasje, mens mennene dominerte i yrkene som ble ansett som fysisk tungt og farlige: bygg og anlegg, gruver, metallurgisk industri osv. Dette mønsteret har vedvart. Mens to av tre i næringsmiddelindustrien er kvinner er bare en av ti i bergverksindustrien kvinner.128 Færre kvinner var fagarbeidere, og kvinnene i industrien tjente i gjennomsnitt mindre enn mennene. Det var ikke uvanlig at kvinnene sluttet i lønnsarbeidet når de stiftet familie. Mange oppfattet mannen som hovedforsørger. Så sent som i 1975, opplevde kvinnelige ansatte ved Våler Skurlag at bare kvinner ble oppsagt når bedriften skulle innskrenke.

Sysselsettingen i industrien økte som andel av den totale sysselsettingen fram til midten på 1960-tallet. Økt konkurranse fra «lavkostlandene» gikk hardest ut over den arbeidskraftintensive delen av industrien blant annet tekstil- og møbelindustrien som sysselsatte mange kvinner. Mange kvinnearbeidsplasser knyttet til fiskeforedling forsvant også. Tyngdepunktet i norsk industri er flyttet vestover. Det gamle industrielle kjerneområdet rundt Oslofjorden har gått sterkt tilbake, mens den mannsdominerte oljeindustrien har vokst på Vestlandet (Wiig 1984). Totalt sett har sysselsettingen i industrien gått tilbake. Muligheten for å finne arbeid i industrien blitt mindre både for kvinner og menn. I mange kommuner finnes det ikke lengre industri av betydning, og veksten i kvinners yrkesdeltakelse har da heller ikke kommet innenfor industrien.

Etter at sysselsettingen i industrien kulminerte, er det veksten i tertiærnæringene som har stått for sysselsettingsveksten, særlig for kvinner. Innen offentlig tjenesteyting har kvinnene lenge dominert i de såkalte «trøste- og bære-yrkene». Kvinnene utgjorde 83 prosent av de ansatte innen pleie og omsorg i 2009.129 For en stor del har denne veksten funnet sted i større bykommuner dominert av handel og service. Særlig de spesialiserte formene for tjenesteyting krever et betydelig befolkningsunderlag og lokaliseres derfor i byer. I mange små kommuner har kvinners yrkesvalg, satt på spissen, stått mellom grunnskolen, aldershjemmet, nærbutikken og postkontoret. I de store servicekommunene har kvinners valgmuligheter vært langt flere, også når de har valgt tradisjonelle kvinneyrker.

Kvinner flytter mer enn menn, og de flytter fra mindre til mer sentrale kommuner. I landbruks- og fiskerikommuner var det 108 menn per 100 kvinner i aldersgruppen 20-39 år i 2009. I sentrale tjenesteytende kommuner bodde det omtrent like mange menn og kvinner (Statistisk sentralbyrå 2010a, side 3). En viktig årsak er at stadig flere kvinner søker høyere utdanning (Sandnes 2005). Høyere utdanning kvalifiserer dem til jobber innen privat og offentlig tjenesteyting og de fleste av disse jobbene finnes i de største servicekommunene.

11.3 Regionale likheter og forskjeller

Det er regionale forskjeller i grad av kjønnsbalanse på alle indikatorer. Men hvilke regioner som har liten og stor kjønnsbalanse, og hvor store forskjellene mellom regionene er, kommer an på hvilken indikator man ser på. Ved å dele opp landet i syv regioner kommer det frem noen forskjeller i grad av likestilling. Dette er viktig kunnskap som kan bidra til bevisstgjøring på ulikheter og behov i ulike deler av landet.

Likevel er det viktige variasjoner innad i regionene som blir «kamuflert» når man regner ut gjennomsnittlig skår for mange ulike kommuner som til sammen utgjør en bestemt region. Alle kommuner på Vestlandet har ikke like høy skår. En tendens i én retning i en kommune kan veie opp for en motstridende tendens i en annen kommune i regionen

Norge består av 429 kommuner, men denne beskrivelsen tar utgangspunkt i indeks for likestilling fra 2009, og den gang var det 430 kommuner. I tabellene dette kapittelet bygger på er selve nivået på mange av indikatorene noe endret de siste årene. Mønsteret i den regionale variasjonen er imidlertid stort sett den samme som for tre år siden. Vi har derfor lagt vekt på mer generelle beskrivelser av hvordan regionen ligger an sammenlignet med andre regioner, enn å kommentere nøyaktig hvordan regionens gjennomsnitt er på de ulike indikatorene, som andel i arbeidsstyrken eller hva som er gjennomsnittsinntekten i kroner.

Det er vanskelig å finne et regionalt mønster dersom man ser på en og en kommune hver for seg. Kommunene er derfor gruppert inn i syv ulike regioner. Når vi sammenligner de syv regionene i Norge finner vi en del tendenser som gjelder for alle regioner. Det vil imidlertid være kommunale variasjoner innad i hver region som ikke kommer fram når vi ser på regioner som en enhet. Dette skyldes at vi finner ulike kommunetyper i en region, alt fra mindre sentrale landbrukskommuner, til sentrale strøk hvor de fleste jobber innenfor tjenesteytende næringer.

De seks største byene har for eksempel til felles at de stort sett har en jevnere kjønnsbalanse på mange av indikatorene enn resten av kommunene. Siden dette er store kommuner, vil bildet herfra prege gjennomsnittet i hele regionen, og trekke dette opp. For nærmere beskrivelse av kommunal variasjon, se www.ssb.no/likekom.

11.3.1 Oslo og Akershus

Oslo og Akershus kjennetegnes av at alle kommuner i regionene har høy grad av sentralitet. Det er også den regionen hvor næringsstrukturen er mest homogen, det vil si at de fleste sysselsatte jobber i en tjenesteytende næring. Det er nettopp slike kommunetyper som har høyest grad av kjønnsbalanse på de fleste indikatorer for likestilling. Av regionens 23 kommuner er 18 såkalte sentrale tjenesteytende kommuner, mens fem av kommunene er en blanding av industri og tjenesteyting (tabell 11.2).

Tabell 11.3 viser indikatorer for likestilling i Oslo og Akershus og i hele landet. Et særtrekk ved Oslo og Akershus er den høye andelen av befolkningen som har et høyt utdanningsnivå. Det er noen flere kvinner enn menn med høyere utdanning, men forskjellen i utdanningsnivå er svært liten sammenlignet med de andre regionene og landsgjennomsnittet. Andre deler av landet har en klart mindre kjønnsbalanse i utdanningsnivået, i den forstand at flere kvinner enn menn har høyere utdanning.

Det at flere kvinner enn menn har høyere utdanning, gjenspeiles ikke i kvinners økonomi. I Oslo og Akershus har kvinner høyere inntekt enn kvinner i andre deler av landet, men det har også menn, slik at det er relativt store forskjeller i kvinners og menns gjennomsnittsinntekt i denne regionen. Dette er en av de få indikatorer hvor Oslo og Akershus ikke har jevnest kjønnsbalanse (Nord-Norge og Trøndelag har relativt sett mindre inntektsforskjeller mellom kvinner og menn enn Oslo og Akershus).

Kvinner i Oslo og Akershus har høyere inntekt enn kvinner i andre deler av landet, noe som henger sammen med at det er en betydelig lavere andel kvinner som jobber deltid. Et gjennomsnittlig høyt utdanningsnivå, og et generelt høyt lønnsnivå i regionen, bidrar også til dette bildet. Dette er de samme faktorer som forklarer menns høye inntekt i regionen. Som ellers i landet er det også i Oslo og Akershus klart flere kvinner enn menn som jobber deltid, men denne forskjellen i kvinners og menns deltidsarbeid er likevel betydelig mindre enn i de andre regionene.

Når det gjelder kjønnsdelt arbeidsmarked, er det noe mindre segregering i Oslo og Akershus enn ellers i landet, dersom vi ser på hvilken sektor kvinner og menn jobber i. Det er en jevnere kjønnsbalanse både i offentlig og privat sektor sammenlignet med landsgjennomsnittet, det vil si at offentlig sektor ikke er like kvinnedominert og privat sektor ikke er like mannsdominert som det man finner i de andre regionene. Det er også en høyere kvinneandel blant ledere enn landsgjennomsnittet. Likevel er det i Nord-Norge vi finner den høyeste kvinneandel blant ledere. I mange av kommunene i Oslo og Akershus er det også flere som jobber i næringer som er kjønnsbalansert, og i klart større grad enn i andre regioner (SSB 2012).

Oslo og Akershus er den regionen i landet med høyest grad av kjønnsbalanse på de fleste likestillingsindikatorene, med unntak av inntekt og andel barn i barnehage. Oslo og Akershus er den regionen med lavest andel barn som går i barnehage. Andelen er ikke betydelig lavere enn landsgjennomsnittet, men en del lavere enn i regionen med høyest andel barnehagebarn, Trøndelag (85 mot 92 prosent).

11.3.2 Hedmark og Oppland

Hedmark og Oppland har relativt mange landbrukskommuner; halvparten av kommunene i regionen er enten rene primærnæringskommuner eller en blanding av landbruk og industri Det er også mange kommuner som har en blanding av tjenesteyting og industri. Kommuner med denne næringssammensetningen er både sentrale og mindre sentrale. Tre av kommunene i regionen er sentrale tjenesteytende (tabell 11.4).

Tabell 11.5 viser indikatorer for likestilling for Hedmark og Oppland, og for hele landet. Når det gjelder utdanningsnivå og inntektsnivå har Hedmark og Oppland som region noen av de samme kjennetegnene som Nord-Norge. Det er en lav andel som har høyere utdanning. Både kvinner og menn i Hedmark og Oppland har det laveste utdanningsnivået av alle regioner, og kjønnsforskjellene i utdanningsnivå er nest størst, etter Nord-Norge. Det er et lavt inntektsnivå i regionen både blant kvinner og menn, også dette som i Nord-Norge. Kjønnsforskjellene i inntekt er dermed mindre enn ellers i landet.

Regionen skiller seg ut med å ha en særlig høy andel kvinner i deltid, på samme nivå som i Agder og Rogaland. Kjønnsforskjellen er imidlertid ikke like store i Hedmark og Oppland som i Agder og Rogaland, siden det blant menn i Hedmark og Oppland er noe vanligere med deltid enn det er blant menn i andre deler av landet.

Regionene ligger omtrent midt på treet sammenlignet med de andre regionene i grad av kjønnsbalanse i offentlig og privat sektor, samt kjønnsbalanse blant ledere.

Kvinneandelen i kommunestyrene er den høyeste i landet, kun Oslo og Akershus har litt høyere. Barnehagedekningen er omtrent som på landsbasis, og fedre tar ut fedrekvote i noe større grad enn gjennomsnittet for hele landet.

11.3.3 Sørøstlandet (Østfold, Vestfold, Buskerud, Telemark)

Sørøstlandet kjennetegnes av at mange er ansatt i industrien. De aller fleste kommuner (60 av 71) er enten rene industrikommuner eller en blanding av industri og tjenesteyting, hvorav majoriteten er i kategorien sentrale kommuner (tabell 11.6).

Tabell 11.7 viser indikatorer for likestilling for Sørøstlandet og for hele landet. Generelt kjennetegnes industrikommuner av at det er store kjønnsforskjeller på de fleste likestillingsindikatorene. Likevel er ikke kommunene på Sørøstlandet blant de med størst kjønnsforskjeller. Dette betyr at industrikommuner på Sørøstlandet til en viss grad er mer likestilt enn industrikommuner ellers i landet. I tillegg til næringsstruktur har også sentralitet en betydning for likestilling. Mange av kommunene på Sørøstlandet har sentral beliggenhet.

Regionen Sørøstlandet ligger omtrent på gjennomsnittet på de fleste indikatorene. Når det gjelder utdanningsnivå, er Sørøstlandet den regionen som har nest høyest kjønnsbalanse, etter Oslo og Akershus. Likestilling på utdanningsnivå er målt som relativ forskjell mellom andel kvinner og andel menn med høyere utdanning. Kjønnsbalansen for utdanningsnivå på Sørøstlandet skyldes at kvinner har et særlig lavt utdanningsnivå sammenlignet med kvinner i de fleste andre regioner. Også menn har lavere utdanningsnivå enn i mange andre regioner. Mens Oslo og Akershus har høy grad av kjønnsbalanse fordi mange av både kvinner og menn har høyere utdanning, har Sørøstlandet høy grad av kjønnsbalanse fordi færre av både kvinner og menn har høyere utdanning.

Det er små regionale forskjeller i kvinners og menns deltakelse i arbeidsstyrken. Men Sørøstlandet er den regionen som har lavest andel kvinner i arbeidsstyrken. Også mennene har lavere andel i arbeidsstyrken, kun menn i Nord-Norge er noe sjeldnere i arbeidsstyrken enn menn på Sørøstlandet.

Deltid er svært sjelden blant menn, og dette gjelder i alle regioner. Sammen med menn på Vestlandet, Agder og Rogaland er det mest sjelden at menn på Sørøstlandet jobber deltid. Blant kvinner ser vi større forskjeller mellom regionene i hvor vanlig det er å jobbe deltid. Kvinner på Sørøstlandet er deltidsansatte i noe større grad enn landsgjennomsnittet.

Sammen med Agder og Rogaland, har Sørøstlandet en mer kvinnedominert offentlig sektor enn i andre regioner. Det er også en lavere andel kvinner blant ledere enn ellers i landet, kun Agder og Rogaland har en lavere kvinneandel blant ledige enn Sørøstlandet. Andel kvinner i kommunestyret er omtrent som på landsgjennomsnittet.

Sørøstlandet er den regionen hvor fedrene i minst grad tar ut fedrekvoten. Andel barn i barnehage ligger omtrent som landsgjennomsnittet.

11.3.4 Agder og Rogaland

Kommunene på Agder og i Rogaland har i flere år ligget nederst på SSBs indeks for likestilling. Næringsgrunnlaget her er varierende, men det er få kommuner hvor tjenesteyting er hovednæringen. De fleste kommunene har industri som et viktig næringsgrunnlag, og defineres enten som en blanding av industri og tjenesteyting, en blanding av landbruk og industri eller rene industrikommuner (tabell 11.8).

Tabell 11.9 viser likestillingsindikatorer for Agder og Rogaland, og for hele landet. Utdanningsnivået i regionen ligger omtrent midt på treet sammenlignet med de andre regionene, og er noe lavere enn landsgjennomsnittet både blant kvinner og menn.

Dette er regionen med lavest kvinneandel i kommunestyrene. Det er også lav andel barn i barnehagen, men noe høyere enn i Oslo og Akershus. Mens menn i regionen noe oftere deltar i arbeidsstyrken enn landsgjennomsnittet, har kvinner i regionen noe lavere deltakelse enn landsgjennomsnittet. Dette gjør at Agder og Rogaland er den regionen med størst forskjell mellom kvinners og menns arbeidsdeltakelse.

Som nevnt tidligere er det en del regionale variasjoner i andel kvinner som jobber deltid, og Agder og Rogaland skiller seg fra de andre regionene ved at en særlig høy andel av kvinnene jobber deltid. Siden deltidsarbeid ikke varierer tilsvarende blant menn – og menn i regionen er blant de som sjeldnest jobber deltid – er det særlig store kjønnsforskjeller i deltidsarbeid i denne regionen. Dette får også konsekvenser for inntekten, Agder og Rogaland er regionen hvor det er størst forskjell mellom kvinners og menns inntektsnivå.

Det er også større kjønnssegregering i arbeidsmarkedet i regionen. Offentlig sektor er mer kvinnedominert enn i andre regioner, samt at kvinneandelen blant ledere er lavest av alle regioner. I privat sektor ligger kvinneandelen omtrent som på landsgjennomsnittet.

Sammen med Oslo og Akershus er Agder og Rogaland den regionen med lavest andel barn som går i barnehage. Andelen er ikke betydelig lavere enn landsgjennomsnittet, men en del lavere enn i regionen med høyest andel barnehagebarn, Trøndelag (86 mot 92 prosent). Menn som blir fedre i regionen tar imidlertid ut fedrekvote i samme grad som landsgjennomsnittet.

11.3.5 Vestlandet (Hordaland, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal)

Næringsstrukturen på Vestlandet er mindre preget av tjenesteyting enn regionene i sør og øst. Det er mye industri, men også mye landbruk, og få kommuner er sentrale. De fleste kommunene (67 av 95) er enten rene industrikommuner, rene primærnæringskommuner eller en blanding av disse to (tabell 11.10). Siden nettopp landbruks- og industrikommuner kjennetegnes av større kjønnsforskjeller enn i tjenesteytende kommuner, skulle dette tilsi at Vestlandet er en region med større kjønnsforskjeller enn regioner mer preget av tjenesteyting. Til tross for dette ligger Vestlandet omtrent i midten på de fleste indikatorer sammenlignet med de andre regionene. Agder og Rogaland, som har flere tjenesteytende kommuner, har større kjønnsforskjeller enn Vestlandet på de fleste indikatorene. Ulik næringsstruktur og sentralitet kan derfor ikke alene forklare regional variasjon i grad av kjønnsbalanse.

Utdanningsnivået blant menn på Vestlandet ligger noe under landsgjennomsnittet, det samme gjelder for kvinnene. Vestlandet er imidlertid den regionen hvor menn og kvinner i størst grad er i arbeidsstyrken. Sammen med menn på Sørøstlandet og i Agder og Rogaland er menn på Vestlandet minst deltidsarbeidende, men det er små forskjeller mellom regionene. Blant kvinner er det særlig Oslo og Akershus, og til dels Nord-Norge, som skiller seg ut med lavere andeler kvinner i deltid. Kvinner på Vestlandet jobber deltid omtrent som kvinner i de andre regionene, og ligger noe over landsgjennomsnittet. Inntekten til både kvinner og menn ligger noe under landsgjennomsnittet.

Sammenlignet med de andre regionene er arbeidsmarkedet på Vestlandet omtrent midt på treet i grad av kjønnsbalanse innenfor offentlig og privat sektor. Det er noe lavere kvinneandel blant ledere på Vestlandet enn landsgjennomsnittet.

Kvinneandelen i kommunestyrene på Vestlandet er nest lavest sammenlignet med de andre regionene, kun Agder og Rogaland har lavere kvinneandel.

Ser vi på Vestlandet som region er andelen menn som tar ut fedrekvote eller mer av foreldrepenger omtrent som landsgjennomsnittet. Dette skjuler imidlertid fylkesvise variasjoner innad i regionen. Menn bosatt i Sogn og Fjordane er de som oftest tar ut fedrekvote sammenlignet med alle fylker i landet.

11.3.6 Trøndelag

I Trøndelag preges næringsgrunnlaget av mye landbruk, og en del industri. Flertallet av regionens kommuner (32 av 49) er enten rene primærnæringskommuner eller en blanding av landbruk og industri (tabell 11.12). Landbruks- og industrikommuner kjennetegnes gjerne av større kjønnsforskjeller enn i tjenesteytende kommuner. Som for Vestlandet skulle dette tilsi at Trøndelag er en region med større kjønnsforskjeller enn regioner mer preget av tjenesteyting. Men i likhet med Vestlandet ligger Trøndelag omtrent midt på treet på de fleste indikatorene når vi ser på regionen under ett (tabell 11.13).

Trøndelag er regionen med nest høyest utdanningsnivå både blant kvinner og menn. Utdanningsnivået i Nord-Trøndelag er imidlertid klart lavere enn utdanningsnivået i Sør-Trøndelag. Menn i Nord-Trøndelag er sammen med menn i Finnmark de med lavest utdanningsnivå. Det er hovedsakelig Trondheim som trekker snittet opp for hele Sør-Trøndelag fylke, som igjen trekker snittet opp for Trøndelagregionen. Det er et klart kjennetegn i alle de store byene at befolkningen har et høyt utdanningsnivå, og dette trekker gjennomsnittet opp for de respektive regionene. Samtidig følger variasjonen mellom storbyene tendensen til regionen de ligger i.

Når det gjelder andel av befolkningen i arbeidsstyrken ligger Trøndelag omtrent på landsgjennomsnittet. Det samme gjelder grad av kjønnssegregering innenfor offentlig og privat sektor, samt kvinneandel blant ledere.

Kvinner i Trøndelag jobber deltid i noe større grad enn landsgjennomsnittet. I de aller fleste kommunene ligger deltidsandelen blant kvinner imidlertid betraktelig høyere, igjen er det Trondheim, som en stor og sentral kommune, som bidrar til at kjønnsbalansen blir jevnere for hele regionen sett under ett. Deltidsarbeid får betydning for inntektsnivået, og kvinner i Trøndelag er blant de som har lavest inntekt i hele landet. Også menn har et lavere inntektsnivå enn gjennomsnittet, dette gjelder særlig i Nord-Trøndelag og de fleste kommunene i Sør-Trøndelag utenom Trondheim.

Barn i Trøndelag går oftere i barnehage enn i andre regioner, og dette gjelder i begge fylker. Videre er mennene blant dem som tar ut fedrekvote i størst grad. Når det gjelder fedrekvote er det imidlertid menn i Sør-Trøndelag som særlig tar ut fedrekvote og trekker gjennomsnittet kraftig opp, mens menn Nord-Trøndelag er blant de som i minst grad tar ut fedrekvote.

11.3.7 Nord-Norge (Nordland, Troms, Finnmark)

Nord-Norge er en region med sammensatt næringsstruktur. De aller fleste kommunene har enten tjenesteyting eller en blanding av tjenesteyting og industri som næringsgrunnlag. I tillegg er det mange rene primærnæringskommuner. Kun en kommune i Nord-Norge betegnes som sentral (Tromsø) (tabell 11.14).

Tabell 11.15 viser likestillingsindikatorer for Nord-Norge og for hele landet. Nord-Norge er en av regionene med minst kjønnsforskjeller på mange av indikatorene. Et unntak er utdanningsnivå, hvor Nord-Norge er den regionen med størst forskjell i andel kvinner og menn med høyere utdanning. Kvinner i Nord-Norge ligger litt under landsgjennomsnittet for kvinner med høyere utdanning. Menn ligger klart lavere, og sammen med menn fra Hedmark og Oppland er det menn fra Nord-Norge som har lavest utdanningsnivå.

Som nevnt før er det ikke store regionale forskjeller i andel i arbeidsstyrken. Men menn i nord deltar mindre i arbeidsstyrken enn menn i andre regioner. Siden kvinner ikke ligger tilsvarende lavt, gjør den relativt lave deltakelsen til menn at kjønnsforskjellene i arbeidsstyrken er minst i Nord-Norge. Bortsett fra Oslo og Akershus er Nord-Norge den regionen med minst kjønnsforskjeller blant deltidsansatte. Også her er det klart vanligere blant kvinner enn blant menn å jobbe deltid, men kvinner i Nord-Norge er likevel sjeldnere i deltid enn kvinner i de andre regionene. I tillegg har menn i nord den høyeste deltidsandelen sammenlignet med andre steder i landet.

Nord-Norge er den regionen med minst inntektsforskjeller mellom kvinner og menn. Kvinner i nord har ikke spesielt høy inntekt, men menn har særlig lav inntekt sammenlignet med menn i andre regioner (bortsett fra Hedmark og Oppland, hvor nivået er omtrent som i Nord-Norge), slik at kjønnsforskjellene blir mindre.

Offentlig sektor er noe mindre kvinnedominert enn i andre regioner (bortsett fra i Oslo og Akershus, som har den laveste kvinneandelen), men dette bildet jevnes ut av at privat sektor er noe mer mannsdominert enn andre regioner. Kvinneandelen blant ledere er imidlertid høyest i nord. Den vertikale kjønnssegregeringen av arbeidsmarkedet, det vil si at kvinner og menn jobber i ulike plasser i stillingshierarkiet, kan således synes å være noe svakere i Nord-Norge enn i andre regioner.

Menn i Nord-Norge er blant dem som i minst grad tar ut fedrekvote. Barnehagedekningen er imidlertid på topp, sammen med Trøndelag. I kommunestyrene er kjønnsbalansen omtrent som i landet for øvrig.

11.3.8 Oppsummering

De ulike regionene i landet har til en viss grad samme likestillingsutfordringer, men på enkelte områder finner vi regionale variasjoner. Regionene er sammensatt av ulike kommunetyper, og noe av den regionale variasjonen skyldes at kommunestrukturen varierer fra region til region. Samtidig ser vi også forskjeller mellom kommuner med samme næringsgrunnlag, men som ligger i ulike regioner. Både kommunetype og region har altså betydning for variasjon i likestilling. Det er derfor viktig både å kjenne til den regionale og lokale kulturen og til å se denne i sammenheng med strukturer som næring og sentralitet.

Den regionale variasjonen i indikatorene kan synes som relativ liten. På alle indikatorene finner vi noe variasjon mellom alle regionene, men hovedmønsteret er stort sett er likt, og skiller seg ikke vesentlig fra landsgjennomsnittet. Med tanke på at regionstallene er aggregert fra kommunenivå, og at de således skjuler betydelig variasjon mellom kommunene, indikerer analysen likevel at det faktisk er en del variasjon i likestilling basert på geografisk beliggenhet, næringsstruktur og grad av sentralitet.

Oslo og Akershus er den regionen som har jevnest kjønnsbalanse på flest indikatorer. Regionen skiller seg særlig ut med et høyt utdanningsnivå blant både menn og kvinner, og at relativt få kvinner jobber deltid sammenlignet med kvinner andre steder i landet. Oslo og Akershus er den regionen med mest homogen næringsstruktur. Alle kommuner her er kjennetegnet av tjenesteyting, og nettopp kommuner med slik næringsstruktur har mer kjønnsbalanse enn kommuner mer preget av industri eller landbruk. Noen få kommuner i regionen har en blandet næringsstruktur av industri og tjenesteyting, og disse har noe mindre kjønnsbalanse.

Hedmark og Oppland ligger midt på treet når det gjelder kjønnsbalanse på mange av indikatorene. Næringsstrukturen i regionen kjennetegnes av mye landbruk. Regionen skiller seg ut med å ha det laveste utdanningsnivået både blant kvinner og menn. Det er særlig menn som har et lavt utdanningsnivå, noe som gjør at regionen også har lavest grad av kjønnsbalanse i befolkningens utdanningsnivå. Inntektsnivået er også særlig lavt, men her er det en jevnere kjønnsbalanse.

Sørøstlandet (Østfold, Vestfold, Telemark) er også en region som stort sett ligger midt på treet på de fleste indikatorer. Regionen kjennetegnes av mange industrikommuner, likevel er det ikke her vi finner de største forskjellene mellom kvinner og menn. Mange av kommunene i regionen har sentral beliggenhet. Kvinner har lavere utdanningsnivå enn i de fleste andre regioner, og nærmer seg menns utdanningsnivå. Dette gjør at kjønnsbalansen er jevnere enn i andre regioner, bortsett fra i Oslo og Akershus. Videre har regionen lavere andel kvinner blant ledere enn i de fleste andre regioner. Fedre på Sørøstlandet er blant dem som i minst grad tar ut fedrekvote.

Vestlandet, Agder og Rogaland er regioner hvor næringsgrunnlaget i mange kommuner er preget av industri og primærnæring, og slike kommunetyper har generelt mindre kjønnsbalanse. Agder og Rogaland skiller seg imidlertid fra Vestlandet ved å ha særlig lav grad av kjønnsbalanse på mange indikatorer. Kvinner i Agder og Rogaland jobber deltid i større grad enn i andre regioner, og inntektsforskjellen mellom kvinner og menn er særlig stor i denne regionen. Gjennomsnittstall fra Vestlandet skjuler en del variasjoner mellom fylkene. Møre og Romsdal har mindre kjønnsbalanse på mange av indikatorene, mens Sogn og Fjordane ofte har en jevnere kjønnsbalanse. Dette er et eksempel på at selv om man beveger seg ned fra et nasjonalt til regionalt nivå, vil gjennomsnittstall for en region kunne skjule klare fylkesvise og kommunale variasjoner.

Trøndelag er en annen region hvor gjennomsnittstall skjuler til dels store forskjeller mellom de to fylkene, og forskjeller mellom storby og små kommuner. Det er særlig Trondheim som trekker gjennomsnittet opp for hele regionen på mange av indikatorene. For eksempel er menn i Sør-Trøndelag blant de som oftest tar ut fedrekvote, mens menn i Nord-Trøndelag er de som tar ut fedrekvote i minst grad. Andel barn i barnehage er imidlertid høyest i Trøndelag, og dette gjelder begge fylker.

Nord-Norge har høy grad av kjønnsbalanse på mange av indikatorene sammenlignet med de andre regionene. Det er for eksempel mindre forskjell i menns og kvinners inntektsnivå her enn i regioner lenger sør. Dette skyldes imidlertid ikke at kvinner har et særlig høyt inntektsnivå slik at de nærmer seg menns nivå, men menn i nord har lavere inntekt enn andre menn. Dermed er det menns inntekt som nærmer seg kvinners nivå. Utdanningsnivået til menn i nord er også særlig lavt, mens kvinners ligger litt under gjennomsnittet. Kjønnsbalansen i befolkningens utdanningsnivå er derfor lav sammenlignet med andre regioner.

Hvorvidt det forekommer regional variasjon i grad av likestilling, og i hvilke regioner det er høy og lav grad av likestilling, kommer an på hvilke sider ved likestilling man snakker om, og hva man mener med likestilling. Det er forskjell på nord og sør, øst og vest, eller innland og kyststrøk. Men det er også forskjell på en mindre sentral industri- eller landbrukskommune og en sentral tjenesteytende kommune. Videre kan det også finnes fellestrekk mellom kommuner som ligger langt fra hverandre, men som ligner hverandre i næringsgrunnlag og sentralitet. Dette er viktig å være klar over når man skal drive aktivt, planmessig og systematisk likestillingsarbeid. Kjennskap til regionen og lokal kultur er viktig for å identifisere utfordringer og finne gode løsninger.

11.4 Vurdering

Det er en nær sammenheng mellom kommunetype – i form av næringssammensetning og hvor nær kommunen ligger bynære strøk – og skår i forhold til likestillingsindikatorene. Likevel er det ikke slik at alle tjenesteytende kommuner skårer høyt mens alle landbruks- og industrikommuner skårer lavt. Dette varierer mellom regioner, noe som indikerer at det også kan være en sammenheng mellom kulturelle holdninger til kjønn og likestilling og skår på likestillingsindikatorer. Næringsstruktur alene kan ikke forklare all variasjon mellom regioner. Det er for eksempel forskjeller mellom landbrukskommuner på Vestlandet og landbrukskommuner i Hedmark og Oppland. Videre kan variasjon henge sammen med forskjell i politisk innsats i enkelte kommuner og regioner sammenlignet med andre.

Kommuner og fylkeskommuner er både politiske institusjoner og forvaltningsorganer. Det vil si at de skal fungere i spenningsfeltet mellom lokalsamfunnets behov for å styre egen utvikling og statens behov for å iverksette nasjonal politikk på lokalt nivå og med lokal medvirkning. Kommunestyrene og fylkestingene, som ansvarlig for kommunal og fylkeskommunal virksomhet, har stor grad av frihet med hensyn til å forankre, organisere og utøve arbeidet for likestilling. Fylkesmannen som statens representant i fylkene, skal være en pådriver for at kommunene arbeider aktivt for å fremme likestilling knyttet til ulike diskrimineringsgrunnlag og de har et ansvar for å være pådriver overfor kommunene i arbeidet med aktivitets- og redegjørelsespliktene etter likestillingslovgivningen.

Kunnskap om hvordan situasjonen er lokalt og regionalt er viktig i arbeidet for likestilling. Et eksempel på regionalt likestillingsarbeid, som utvalget også har gjennomgått i kapittel 7, er Agder-fylkenes samarbeid om satsningen Fritt Valg. Mange kommuner i Agder skårer lavt på SSB likestillingsindikatorer. Bevissthet rundt forhold i egen region førte til 10-års satsingen for likestilling på Sørlandet. Dette er en viktig satsing med lokal forankring.

Agder-satsningen illustrerer hvordan kunnskap om regionale likestillingsforhold kan danne grunnlag for lokale og regionale initiativer og satsninger. I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling har utvalget foreslått at det iverksettes et landsdekkende tiårig utviklingsprogram for lokalt og regionalt likestillingsarbeid.

12 Omsorg

12.1 Innledning

Omsorgsbegrepet har mange dimensjoner og rommer mange ulike typer relasjoner. Omsorg foregår i familien, inngår i offentlig og privat tjenesteproduksjon, blir utført i formelle og uformelle sammenhenger, og omfatter så vel betalt som ubetalt arbeid (Leira 2004). Omsorgsarbeid kan også sies å representere en egen form for rasjonalitet – omsorgsrasjonalitet – som innbefatter både fornuft og følelser (Wærness 1987).

En omfattende familiepolitikk med vekt på likestilling mellom kjønnene er et av kjennetegnene ved de nordiske velferdsstatene. Høy yrkesdeltakelse blant kvinner og spesielt mødre har bidratt til å definere den nordiske velferdsstaten som «kvinnevennlig» (Hernes 1987). Norske mødres økende yrkesdeltakelse fremstilles ofte som et resultat av familie- og likestillingspolitikk. Men samtidig er det et faktum at kvinners inntog på arbeidsmarkedet på 1970-tallet og begynnelsen av 1980–tallet kom før de store omsorgspolitiske reformene var iverksatt.

Alle de nordiske land har i dag utviklet en infrastruktur for offentlig omsorg og bruker betydelige ressurser på fødselspermisjonsordninger, barnetrygd og barnehager, og til omsorgsordninger til syke og gamle, som for eksempel hjemmetjenesten og institusjonstjenesten. Den sterke investeringen i offentlige velferds- og omsorgsordninger kan ses som ledd i politikken for å øke sysselsettingen særlig blant kvinner. Dette er ytterligere forsterket med at den såkalte arbeidslinjen, som skal få flere fra trygd og passivitet over i inntektsgivende arbeid, er søkt innarbeidet i mange av dagens velferdsordninger. I tillegg til gode velferdsordninger vektlegger familie- og omsorgpolitikken også behovet for fleksible ordninger i arbeidslivet som muliggjør at foreldre kan balansere arbeid og omsorg. Både arbeidsmiljøloven, folketrygdloven og likestillingsloven inneholder bestemmelser som skal sikre arbeidstakere rett til å tilpasse arbeid, familieliv og omsorgsarbeid.130

Denne velferdsorienteringen er også begrepsfestet som «defamiliserende» politikk (Ellingsæter og Leira 2004). I internasjonal forskning ses gjerne defamiliserende politikk, som også er økonomisk gunstig, som et viktig bidrag til økt likestilling og fertilitet (Esping-Andersen 2009).

Til tross for at lønnsarbeid er blitt en norm for kvinner i Norge i dag, har det ikke medført at den familiebaserte omsorgen er blitt likestilt. En rekke undersøkelser dokumenterer betydelige forskjeller mellom kvinner og menn når det gjelder langtidsvirkninger av tid brukt til lønnsarbeid og ubetalt omsorgsarbeid (Leira 2002). Kvinner har fremdeles et større ansvar for det ulønnede omsorgsarbeidet, både når det gjelder omsorg for barn og eldre (Vaage 2012; Hansen og Slagsvold red. 2012). Og selv om det er blitt satset betydelige ressurser på offentlige ordninger for barnetilsyn og eldreomsorg i Norge, er familien fremdeles en sentral velferdsinstitusjon (Ellingsæter og Leira 2004).131 Den aldrende befolkningen i Norge vil øke både etterspørselen etter arbeidskraft og etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester i årene som kommer. I mange kommuner er det mangel på sykehjemsplasser. Dette aktualiserer igjen spørsmålet om hvordan familie- og jobbhensyn lar seg forene med omsorgsansvar for pleietrengende eldre og barn.

Samtidig må dagens velferds- og omsorgsordninger også ta høyde for at ulike grupper i befolkningen kan ha ulike behov og forutsetninger for å delta i arbeidslivet. Enslige forsørgere er en særlig utsatt gruppe ettersom de er alene om å ha hovedansvaret for omsorgen. Å balansere mellom arbeid og omsorgforpliktelser kan derfor være en større utfordring for denne gruppen. Et annet aspekt ved dagens velferdsordninger, som er knyttet til både kjønn og klasse, er i hvilken grad offentlige tjenester og utjevnende politikk bidrar til økonomisk stabilitet for aleneforeldre, vanligvis alenemødre. Forskning viser at eneforsørgerfamilier er fattigere enn toforsørgerfamilier i de fleste nasjonale kontekster. Forskere omtaler dette fenomenet som «the gendered poverty risk», ettersom kvinner har høyere sannsynlighet for å være eneforsørger enn menn (Brekke og Reisel 2012).

12.1.1 Utfordringer

I dette kapittelet ønsker utvalget for det første å gi en statusoppdatering for omsorgsarbeid i et kjønnsperspektiv: Hvordan omsorgsarbeid i ulike livsfaser; småbarnsfasen og fasen med pleietrengende foreldre, deles mellom menn og kvinner, og om omsorgsarbeid påvirker kvinners og menns yrkesdeltakelse forskjellig. I den grad det foreligger data, vil utvalget også belyse hvorvidt faktorer som etnisk minoritetsbakgrunn og klasse har betydning for holdninger og praksis knyttet til omsorg.

Utvalget konstaterer at deling av omsorgsarbeidet i familien ikke er likestilt. Omsorgsarbeid synes også å påvirke kvinners muligheter til deltakelse i arbeidslivet i større grad enn menn. Dette gjelder både for personer med majoritetsbakgrunn og for personer med etnisk minoritetsbakgrunn. Det er fremdeles slik at kvinner tar et hovedansvar for den familiebaserte omsorgen, enten dette gjelder småbarnsfasen eller fasen med pleietrengende eldre. Kvinner tar ut hoveddelen av foreldrepermisjonen og benytter seg i større grad av rett til redusert arbeidstid på grunn av omsorgsansvar. Det er fortsatt vanligst at mødrene beholder omsorgsansvaret for barn ved oppløsning av parforhold, og de fleste mottakerne av overgangsstønad er kvinner.

På denne bakgrunnen blir det viktig å vurdere hvordan også de sentrale velferdsordningene i familiepolitikken faktisk bidrar til å likestille fedre og mødre som omsorgspersoner, og om ordningene faktisk bidrar til å fremme likestilling mellom kvinner og menn når det gjelder deltakelse i arbeidslivet, uavhengig av etnisitet og klasse. Har begge kjønnene lik mulighet til å velge den for seg mest optimale kombinasjonen for å oppnå likestilling hjemme og i arbeid?

De valg som foretas i familien skjer ikke uavhengig av familiens økonomiske og materielle ressurser og de mulighetsstrukturer familiemedlemmer står overfor. Valg når det gjelder antall barn, barneomsorg, forbruk og lønnsarbeid – kan heller ikke forstås løsrevet fra maktrelasjoner i familien (Ellingsæter og Leira 2004, side 20). Både trekk ved det kjønnsdelte arbeidsmarked og den relativt høye andelen kvinner som arbeider deltid, er forhold som kan forsterke den kjønnede delingen av omsorgsarbeid i familien (jf. kapittel 8 og kapittel 9).

Forskningen om likestillingseffekter av velferdsordninger har i hovedsak fokusert på ordninger rettet mot småbarnsfasen. Et livsløpsperspektiv har i mindre grad vært fremtredende. Et viktig unntak her er Skrede (2004) som vektlegger at i et livsløpsperspektiv er det likestilte foreldreskap den mest bærekraftige modell, ved at den både erkjenner behovet for å støtte det reproduktive arbeidet og gir kvinner og menn et likt grunnlag for pensjonistfasen (Skrede 2004, side 195).

Det er lite forskning på effekter av sykehjemsplasser og hjemmetjenester for likestilling mellom kjønn, og det finnes få studier av effekter av pårørendeytelser knyttet til eldre med hjelpebehov. Når det gjelder omsorg for eldre belyser utvalget derfor i hovedsak sammenhenger mellom omsorgsarbeid og yrkesdeltakelse for kvinner og menn, og i mindre grad effekter av konkrete ytelser knyttet til omsorg for eldre. Utvalget vurderer heller ikke effekter av offentlige institusjonelle ordninger som barnehage, skolefritidsordning, sykehjem eller hjemmetjenester.132

Utvalget konsentrerer drøftingen i dette kapittelet om tre ulike offentlige stønadsordninger og deres betydning som likestillingspolitikk. Det gjelder ordningene med henholdsvis foreldrepenger og engangsstønad ved fødsel og adopsjon, samt overgangsstønad. Dette er ordninger som er innrettet mot ulike familiemønstre og mot foreldre med ulik tilknytning til arbeidslivet. Mens foreldrepengeordningen er en ordning for alle foreldre med en tilknytning til arbeidslivet, er engangsstønaden beregnet for kvinner uten rett til foreldrepenger. Overgangsstønaden er en stønad for enslige forsørgere som er helt eller delvis utenfor arbeidslivet og som har barn under åtte år. Mottakere av overgangsstønad er i hovedsak kvinner.

For par med barn er det på den ene siden et spørsmål om hva som skjer hjemme når det gjelder fordeling av omsorgsansvar, og på den annen side hvilke konsekvenser foreldrepermisjonen får for kvinner og menns tilknytning og karriereutvikling i arbeidslivet. For enslige forsørgere handler det mer om arbeidslivets krav er forenlig med store omsorgsoppgaver, og om overgangsstønaden bidrar til overgang til arbeid og selvforsørging. Arbeidslinjen er den dominerende strategien ved utforming av mange av de sentrale ytelsesbaserte velferdsordningene i dag som er behovsprøvd.133 Gjennom arbeidslinjen skal velferdsytelser utformes slik at arbeid og selvforsørging blir første valget for alle. En vektlegging på plikter og vilkår står sentralt både når det gjelder sosialhjelp, arbeidsavklaringspenger, overgangsstønad mfl. I politikken overfor enslige forsørgere understrekes plikten til egen selvforsørgelse, framfor mer tid til barna (Ellingsæter og Leira 2004). Det har vært en iboende spenning knyttet til overgangsstønaden for enslige forsørgere. På den ene siden har målet vært at ordningen skal legge til rette for at enslige mødre kommer i arbeid. På den annen side skal den være et reelt sikkerhetsnett for enslige mødre samtidig som den ikke skal bidra til permanent passivitet som trygdemottaker. Utvalget vil i dette kapittelet vurdere nærmere hvordan den stadig sterkere vektleggingen av arbeidslinjen i utformingen av overgangsstønaden tar hensyn til de ulike individuelle mulighetene som mottakerne av stønaden faktisk har.

Kontantstøtten blir ikke diskutert spesielt. En rekke offentlige utvalg har gjennom de siste årene behandlet denne stønaden: NOU 2011: 14 Bedre integrering, NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon, NOU 2010: 7 Mangfold og mestring, NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget og NOU 2008: 6 Kjønn og lønn. Samtlige utredninger viser til at kontantstøtten har ført til en reduksjon i arbeidsdeltakelsen for mødre med ett til to åringer, og utredningene134 foreslår en utfasing av kontantstøtten.135

Likestillingsutvalget har fått utarbeidet en serie kunnskapsoversikter som grunnlag for utredningsarbeidet. I dette kapittelet trekkes det særlig veksler på to av disse: Uni Rokkansenteret har utarbeidet en kunnskapsstatus om økonomisk, registerbasert forskning på effektene av velferd- og familiepolitikk på likestilling mellom kvinner og menn i arbeidslivet (Johnsen og Løken 2011).136 I tillegg har Uni Rokkansenteret utarbeidet en kunnskapsoversikt over likestillingsperspektiver i norsk velferdsforskning (Berven og Ravneberg 2012).137 Prosjektet Likestilling hjemme som Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) og Institutt for Samfunnsforskning (ISF) har gjennomført på oppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i samarbeid med utvalget, er et tredje viktig kunnskapsgrunnlag for beskrivelser og drøftinger i dette kapittelet (Hansen og Slagsvold red. 2012).138 Dette gjelder særlig spørsmål som belyser arbeidsdeling hjemme når det gjelder omsorg for barn og eldre.

12.2 Status for likestilt omsorg

Utvalget vil nedenfor gi en status for hva eksisterende forskning og statistikk viser når det gjelder holdninger og praksis knyttet til omsorg for barn og eldre. Videre vil utvalget belyse status når det gjelder forholdet mellom yrkesdeltakelse og omsorgsforpliktelser.

12.2.1 Omsorg for barn og eldre: Holdninger og praksis

Undersøkelser viser at det ikke er så store kjønnsforskjeller når kvinner og menn rapporterer på hvordan de deler på oppgaver knyttet til omsorg for barn og eldre, selv om kvinner rapporterer at de tar et noe større ansvar enn menn.

I rapporten Likestilling hjemme undersøkes deling av barneomsorg blant par med barn under 14 år (Hansen og Slagsvold red. 2012). Et hovedfunn er at barneomsorg er mer likedelt enn husarbeidsoppgaver. Om lag 65 prosent rapporterer om tilnærmet likedeling av barneomsorg. Blant par som ikke deler likt er det omtrent alltid kvinnen som gjør mest. Par der begge har høy utdanning og tjener omtrent like mye er de som deler omsorg for barn mest likt. Forskerne finner også at de som bor i tettbygde strøk har en noe mer lik deling av barneomsorg enn de som bor spredtbygd. Delingen av barneomsorgen varierer i noen grad med oppgaver. Det er tilnærmet likedeling når det gjelder lek/fritidsaktiviteter og det å legge barn, mens det er færre par med likedeling når det gjelder å kle på barna eller passe på at de er skikkelig kledd. Jo større innsats av far i omsorgen for barna, desto mer likedelt husarbeid.

Når det gjelder det å være hjemme med sykt barn, som er den oppgaven som i størst grad kolliderer med tid til lønnsarbeid, viser svarene at 37 prosent av kvinnene gjør noe mer eller klart mer enn mennene. Det er dessuten en relativt høy andel på 12 prosent som svarer at kvinnen alltid er hjemme når barna er syke, og blant de i alderen 18-29 år er det 22 prosent som har svart at kvinnen alltid er hjemme. Undersøkelsen finner også at både menn og kvinner er mest tilfredse når omsorg for barn er likedelt.

I en studie av familiepraksis i innvandrede familier finner Kavli og Nadim (2009)139 at innvandrede menn i om lag like stor grad som etnisk norske menn svarer at de er involvert i barnas skolegang, men i vesentlig mindre grad i annen type omsorg for barn. Det vises både til fedrenes norskferdigheter og til foreldres ambisjoner om at barna skal ta høyere utdanning som mulige forklaringsfaktorer på fedrenes involvering i barnas skolegang. Kvinners yrkesaktivitet er det som slår sterkest ut på likestillingen i hjemmet. Både sjansen for at husarbeidet, økonomien og omsorgen for barna beskrives som likt fordelt, øker dersom kvinnen er i lønnet arbeid. Det er også en tendens til at høy utdanning, spesielt blant menn, sammenfaller med en oppfatning om at fordelingen av de ulike typene arbeidsoppgaver i hjemmet er likt fordelt. Mellom 80 og 90 prosent av de som inngår i undersøkelsen – uavhengig av landbakgrunn – svarer at de synes arbeidsdelingen i egen familie er rettferdig (Kavli og Nadim 2009, side 87).

Kavli og Nadim (2009)finner også at kvinner og menn med norsk bakgrunn er mer positive til at kvinner kan ha lønnet arbeid også mens familien har små barn enn personer med bakgrunn fra Pakistan, Irak, Iran og Vietnam. Etter hvert som det yngste barnet blir eldre øker andelen som mener mor kan jobbe hel eller deltid, men i ulik grad og i ulikt tempo for ulike grupper. Fra tidligere studier vet man at holdninger til mødres yrkesaktivitet i ulike livsfaser langt på vei speiler oppfatningen om hva slags tilsyn som er best for små barn. Analysene viser at både utdanningsnivå og landbakgrunn, hos menn og kvinner har betydning for å forklare forskjeller i holdninger. Også dersom egen mor var i lønnet arbeid under hele eller deler av oppveksten, øker sjansene for å mene at småbarnsmødre kan ha jobb.

Studien viser også at holdninger til kvinners yrkesdeltakelse endrer seg over generasjonene. Norskfødte med pakistanske foreldre er klart mer positive til at småbarnsmødre er i arbeid enn personer som selv har innvandret fra Pakistan, selv når det kontrolleres for utdanning.

Når det gjelder holdninger til omsorgsansvar for eldre foreldre viser funn fra den internasjonale spørreundersøkelsen Generations and Gender Survey (GGS), hvor Norge deltar med data fra LOGG, at nordmenn flest (tre fjerdedeler) i større grad enn personer fra andre europeiske land, er svært uenig i at døtre har et større omsorgsansvar for eldre foreldre enn sønner har. Et annet hovedfunn i andre komparative analyser er at nordmenn er de som i minst grad sier seg enig i at voksne barn har et ansvar for eldre foreldre (Hansen og Slagsvold red. 2012) Menn synes imidlertid i større grad enn kvinner å være enige i spørsmålet – hvorvidt barn bør ha foreldre boende hos seg når foreldrene ikke kan ta vare på seg selv. Selv om forskjellene mellom døtre og sønner ikke er så store når vi ser på hjelp til foreldre totalt sett (hjelp til både pleietrengende og ikke- hjelpetrengende foreldre), er det fremdeles slik at døtre er mer tilbøyelig til å stille opp for foreldrene når foreldrene får langvarige og omfattende pleiebehov Hansen og Slagsvold red. 2012, side 202). Det ser altså ut til at mens menn i større grad enn kvinner mener at voksne barn bør ta ansvar for sine eldre foreldre i eget hjem, er det kvinner som i praksis yter mest pleie til sine foreldre.

Det understrekes også at det er viktig å skille mellom hjelp til mødre og hjelp til fedre. Når det gjelder hjelp til mødre med pleiebehov oppgir nesten dobbelt så stor andel av døtrene å hjelpe mor (39 prosent versus 20 prosent av sønnene). Når det gjelder hjelp til fedre med pleiebehov, er det samme andel døtre og sønner som oppgir at de hjelper, 25 prosent. Langt flere respondenter har mødre med helsebegrensninger og hjelpebehov enn fedre, noe som blant annet henger sammen med menns høyere dødelighet og aldersforskjell mellom ektefellene (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 181).

Eldre mennesker i Norge er tilbakeholdende med å be barna om hjelp. De vil heller søke offentlig hjelp, og forventer heller ikke at barna skal tilpasse sin yrkesaktivitet til deres behov (Daatland mfl. 2010).

Studier viser at det er forskjeller i holdninger til omsorg for pleietrengende foreldre mellom minoritets- og majoritetsbefolkningen (Kavli og Nadim 2009, Ingebretsen 2010). Kavli og Nadim (2009) finner at mens så godt som alle med norsk bakgrunn mener det er sannsynlig at de vil finne en institusjonsplass for sine foreldre når de blir pleietrengende, er det et mindretall av personer som har innvandret og norskfødte med pakistanske foreldre som vil gjøre det samme. Samtidig vil disse gruppene i mye større grad enn de med norsk bakgrunn foreslå at foreldrene deres kan flytte inn til seg. Forskerne finner ingen store forskjeller etter kjønn i undersøkelsen. Det er viktig å merke seg at det er de eldste blant de som har innvandret som er mest positive til å benytte seg av alders- og sykehjem.

Det er fremdeles få eldre med innvandrerbakgrunn i Norge. Per 1. januar 2012 er 5 prosent av innvandrerne i Norge 67 år eller over. Til sammenligning var 13 prosent i hele befolkningen 67 år eller mer. Ettersom norskfødte med foreldre som har innvandret fortsatt er relativt unge er det for tidlig å si noe om hvilken omsorgspraksis de vil ha i møte med pleietrengende foreldre. Kavli og Nadim (2009) og Ingebretsen (2010) fremhever at når problemstillingen med hjelpetrengende foreldre blir en realitet, så må det tas høyde for at personer med innvandrerbakgrunn i større grad vil kunne tilpasse seg praksisen i Norge hvor den offentlige eldreomsorgen spiller en sentral rolle. Andelen eldre med innvandrerbakgrunn antas å øke betydelig i årene fremover. Undersøkelser viser at kommunene i liten grad er forberedt på møtet med innvandrere i pleie- og omsorgssektoren (Disch og Vetvik 2009).

En kartlegging av kommunenes bruk av omsorgslønn140 i 2010 tyder på at kvinner tar et betydelig større ansvar enn menn for å yte omsorg for barn og eldre som har særlig stort omsorgsbehov på grunn av alder, funksjonsnedsettelse eller sykdom.

Det er i hovedsak kvinner som mottar omsorgslønn. Kvinner utgjorde 82 prosent i 2010, omtrent det samme som i 1995 (Finnvold 2011). Ved utgangen av 2010 var det 9070 brukere hvor pårørende mottok omsorgslønn.

Ordningen med omsorgslønn har betydelig spredning i alder og familiesituasjon til den som er mottaker av omsorg (Finnvold 2011). Den største gruppen er barn under 18 år, som utgjorde 44 prosent i 2010. Eldre over 67 år utgjorde 18 prosent.

Kvinner var klart i flertall blant foreldrene som mottar omsorgslønn for omsorg for egne barn (92 prosent) og blant mottakere av omsorgslønn med omsorg for egne pleietrengende foreldre (81 prosent) I undersøkelsen påpekes at det ikke ser ut til at personer med ikke-vestlig bakgrunn er overrepresentert når det gjelder bruken av ordningen (Finnvold 2011).

12.2.2 Yrkesaktivitet og omsorg for barn og eldre

Det finnes en rekke studier som belyser forholdet mellom omsorgsforpliktelser og yrkesdeltakelse. Mens det tidligere ble lagt vekt på tidsklemma som kan oppstå mellom arbeid og omsorgsforpliktelser i småbarnsfasen, har undersøkelser de senere årene også lagt vekt på det som kalles den nye tidsklemma, og som gjelder omsorgsforpliktelser som oppstår overfor gamle foreldre sent i yrkesløpet. En studie fra 2010 vektlegger også at en del arbeidstakere kommer i skvis mellom omsorg og arbeid fordi de både har eldre foreldre med hjelpebehov og barn med hjelpebehov (Daatland mfl. 2010).141

Forskningen viser at kvinner og menn håndterer tidsklemme mellom arbeid og familieforpliktelser forskjellig (se for eksempel Håland og Wold 2011, Daatland mfl. 2010, Fevang mfl. 2009, Gautun 2008).

Det generelle bildet er at kvinner med barn med omsorgsbehov142 er mindre sysselsatt enn andre kvinner, og når de er sysselsatt arbeider de mer deltid. Fedre til barn med omsorgsbehov reduserer ikke på sin yrkesdeltakelse.

Når det gjelder omsorg for eldre påvirkes ikke yrkesdeltakelsen på samme måte. Kvinner og menn med pleietrengende eldre arbeider omtrent like mye som kvinner og menn uten pleietrengende eldre, men kvinnelige omsorgsytere arbeider noe oftere deltid. Når det gjelder omsorg for eldre viser utvalgets gjennomgang av forskning på feltet at det er vanskeligere å si om kvinner tilpasser sin yrkesdeltakelse etter familiens behov, eller om de blir omsorgsytere fordi de arbeider deltid.

Håland og Wold (2011)143 har kartlagt hvordan kvinner og menn kombinerer ulønnet omsorgsansvar for barn og pleietrengende voksne familiemedlemmer med yrkesdeltakelse. I 2010 oppgav 23 prosent, 684 000 personer, i alderen 20-64 år å ha omsorgsansvar for barn under 8 år. Om barnet var sykt var det stort sett en jevn fordeling mellom kvinner og menn med hensyn til hvem som var hjemme fra jobb. 43 prosent av kvinnene og 46 prosent av mennene oppga at de i løpet av de siste månedene hadde vært hjemme med sykt barn. Det understrekes imidlertid at en bør ta i betraktning at mange flere kvinner enn menn arbeider deltid, og de vil i mindre grad trenge å ta seg fri fra arbeidet for å være hjemme med sykt barn. Undersøkelsen viser dessuten at etter hvert som fraværsdagene øker, øker kvinneandelen som er hjemme med sykt barn.

Av 100 000 deltidssysselsatte med omsorgsansvar for barn oppga 60 prosent at grunnen til at de arbeidet deltid var omsorgsansvaret. Nesten alle disse var kvinner (Håland og Wold 2011).

Mye tyder også på at omsorg for barn påvirker kvinners og menns karrierevalg forskjellig. Halrynjo og Lyng (2010) har undersøkt karrierepreferanser og organisering av arbeid i familien blant høyt utdannende kvinner og menn, både før og etter at de får barn. De finner ingen kjønnsforskjeller i realisering av karrierer mellom kvinner og menn uten barn. Derimot avdekker studien at det er betydelige forskjeller i karriererealisering mellom mødre og fedre.

Kvinnene og mennene i studien forklarer tradisjonell arbeidstilpasning med at hans karriereplaner har fått forrang foran hennes. Dette, mener kvinnene, er i tråd med deres ønsker, fordi hun mener det er viktig og meningsfylt å prioritere tid med barn. Dette omtaler forskerne som fars forkjørsrett og mors vikeplikt (Halrynjo og Lyng 2010).

Undersøkelsen viser også at jo mer omsorgsansvar kvinnen har, jo mer misfornøyd er hun med egen tilpasning. Likevel er både mor og far enige om at de tradisjonelle arbeidstilpasningene har bidratt positivt til fars karriere og har hatt negative konsekvenser for mor. Men de negative implikasjonene på mors karriere betegnes som midlertidige av parene fordi hun kan realisere dette på et senere tidspunkt (Halrynjo og Lyng 2010, side 273-274).

Økt levealder gjør at stadig flere har og får omsorgsplikter overfor sine gamle foreldre eller andre nære personer. Levekårsundersøkelsen 2008 viser at andelen voksne som har regelmessig ulønnet omsorgsarbeid er 18 prosent blant kvinner og 13 prosent blant menn. Flest av disse befinner seg i alderen 45-66 år. De jobber også mer deltid enn andre som ikke har omsorgsoppgaver på fritiden (Rønning 2010). Dette stemmer også godt overens med Gautuns (2008) gjennomgang av forskning på feltet, der hovedbildet i de ulike undersøkelsene var at omsorgsforpliktelser påvirker valg av deltidsarbeid.

Studien til Håland og Wold (2011) viser også at kvinner i større grad enn menn har ansvar for voksne pleietrengende. Kvinner utgjorde 63 prosent av dem med slikt omsorgsansvar. Undersøkelsen viste at det var små forskjeller i sysselsettingsandelen for menn og kvinner med og uten omsorgsansvar for pleietrengende voksne, men at kvinner valgte i noe større grad å arbeide deltid når de hadde omsorgsansvar. Størstedelen av de deltidsarbeidende kvinnene, oppga likevel at deres arbeidsvalg ikke hadde noen sammenheng med tilbudet i omsorgsordningene.

Hansen og Slagsvold red. (2012, side 187) finner at fulltidsarbeidende sønner i større grad hjelper foreldre jevnlig sammenlignet med sønner som arbeider deltid eller ikke er i arbeid. Døtre som arbeider fulltid hjelper sine foreldre i noe mindre grad enn de som arbeider deltid eller ikke er i arbeid. Dette forklares med at fulltid er normen for menn, og at det å arbeide redusert kan indikere helseproblemer for menn. For kvinner kan redusert arbeidstid i større grad være en tilpasning til omsorgsforpliktelser.

En annen studie som undersøker hva som skjer med yrkesaktiviteten til personer som har enslige foreldre i livets sluttfase viser at kvinner reduserer i større grad sin arbeidstid ved økt omsorgsbyrde, mens menn velger å arbeide som før og gjennom det øker mulighetene til å slite seg ut (Fevang mfl. 2009) 144.

Håland og Wold (2011) kartla også graden av fleksibilitet i arbeidslivet når det gjaldt å ivareta omsorgsansvar for barn eller pleietrengende voksne. Det konkluderes med at de fleste ansatte i Norge har fleksible arbeidstidsordninger, enten som vanlig fleksitid eller som anledning til å ta seg fri fra arbeidet hele dager av familieårsaker. Av alle ansatte oppga 80 prosent at de har ulike former for fleksible arbeidstidsordninger. Om lag 6 prosent oppga at de aldri hadde anledning til å ta seg fri fra arbeidet hele dager. Mange av disse arbeidet i yrker innen helse- og skoleområdet, men det gjaldt også transportarbeidere og håndverkere.

Gautun (2008) finner at mange som er yrkesaktive og samtidig gir omsorg til eldre foreldre opplever situasjoner der de synes det er vanskelig å kombinere jobb og omsorgsforpliktelser. 145 Om lag 20 prosent har brukt permisjonsdager, egenmeldning /vært sykemeldt eller avspasert for å hjelpe foreldrene. En vanlig strategi er også å bruke feriedager for å hjelpe foreldrene. Kvinner var mer tilbøyelig enn menn til å redusere på arbeidstiden. Svært få har forlatt arbeidslivet helt på grunn av omsorgsforpliktelser.

Tilbudet av offentlige omsorgstjenester til eldre varierer, noe som også påvirker yrkesdeltakelsen til generasjonen under. Omsorgs- og arbeidslivsundersøkelsen viser at de som har foreldre som oppholder seg i sykehjem, i mindre grad opplever at omsorgssituasjonen går utover jobben sammenlignet med dem som har foreldre som bor utenfor institusjon (Gautun 2008, side 49)

En kartlegging av omsorgsplanarbeidet i alle landets kommuner viser at kommunene i sterkere grad vil satse på hjemmetjenester fremfor institusjonstilbud for å møte fremtidens omsorgsutfordringer (Disch og Vetvik 2009).

12.2.3 Oppsummering og vurdering

Behovet for å yte omsorg for nære pårørende som barn og foreldre varierer over livsløpet. Utvalget er særlig opptatt av hvordan omsorgen i småbarnsfasen og fasen med eldre pleietrengende foreldre lar seg forene med yrkesdeltakelse for kvinner og menn.

Gjennomgangen i dette kapittelet viser at det kan være vanskelig for en del å kombinere heltidsarbeid med familie- og omsorgsarbeid. Til tross for at menn deltar mer i det ulønnede omsorgsarbeidet enn før, er det fortsatt slik at kvinner tar et større omsorgsansvar for barn og eldre, særlig når det gjelder oppgaver som kan være vanskelig å forene med full yrkesaktivitet. Det er først og fremst kvinner som reduserer yrkesdeltakelsen på grunn av omsorgsarbeid, og som i størst grad ivaretar oppgaver knyttet til pleie. Hvordan omsorg fordeles i familien varierer også etter sosial bakgrunn. Mer likedelt omsorg finner man særlig i familier med høy utdanning og yrkesaktivitet. Dette gjelder både for personer med majoritetsbakgrunn og for personer med etnisk minoritetsbakgrunn. Det er imidlertid store forskjeller etter landbakgrunn i holdninger og praksis når det gjelder omsorg for barn og eldre.

Hvordan omsorgsarbeidet fordeles i familien avhenger av en rekke forhold. Preferanser påvirkes av egne og samfunnets forventninger knyttet til å være en god mor, far, sønn eller datter. Videre er forholdene i arbeidsmarkedet som deltidskulturer, kjønnede lønnsforskjeller og arbeidskultur i den enkelte virksomhet faktorer som kan spille en rolle for de valg som gjøres.

Dersom vi skal lykkes med å oppnå målene om et samfunn der alle kan delta på like vilkår må den kjønnede fordelingen av arbeid og omsorg overskrides. Likestilling forutsetter at det blir like vanlig blant menn som blant kvinner å ta del i omsorgsarbeidet, og at det blir like vanlig for menn som for kvinner å tilpasse sin arbeidstid etter omsorgsarbeid i familien.

Friheten til å velge hvordan omsorgsarbeidet skal fordeles er bare reell om den enkelte også har reell mulighet til å velge på tvers av tradisjonelle kjønnsroller. Det er fremfor alt dette som er likestillingsutfordringen med hensyn til omsorgsarbeid. Omsorgs- og velferdsordninger må være egnet til å fremme både kvinner og menns muligheter til å balansere arbeid og omsorg på tvers av kjønnstradisjonelle valg og løsninger.

Balansen mellom omsorg for eldre og yrkesaktivitet er også et innsatsområde som må ivaretas i den fremtidige familiepolitiske satsingen på et familievennligere arbeidsliv. I regjeringens handlingsplan for likestilling mellom kjønnene Likestilling 2014 foreslås enkelte tiltak for å fremme et familievennlig arbeidsliv. Tilrettelegging for en likere deling av omsorgsarbeid for eldre inngår ikke i tiltakene.

I lys av den demografiske utviklingen med en økende andel eldre i befolkningen, er det grunn til å anta at utfordringer knyttet til å kombinere arbeid med omsorgsforpliktelser for eldre foreldre vil øke i årene som kommer. Det blir derfor ekstra viktig at kommunene i sitt arbeid med omsorgsplaner også utreder hvilke konsekvenser kommunenes valg av omsorgsløsninger vil ha for likestilling mellom kvinner og menn som er pårørende. Etter utvalgets vurdering er dette også noe kommunene som offentlig myndighet er forpliktet til, jf. aktivitetsplikten i likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Som NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg også understreker er det ikke ønskelig med en omsorgspolitikk som setter likestillingsarbeidet tilbake.

I tillegg til permisjonsrettigheter og regler om fleksible arbeidstidsordninger er det også behov for en større innsats fra arbeidsgiverne. Forhold på arbeidsplassen, både organisatoriske og kulturelle forhold, vil kunne påvirke hvordan kvinner og menn balanserer arbeid og omsorg for barn og eldre. Det vil være viktig å ha en kultur og ledelse som støtter opp om og legger til rette for en god balanse mellom arbeid og familie- og omsorgsforpliktelser i ulike livsfaser, både for kvinner og menn.

12.3 Foreldrepenger og engangsstønad

Folketrygdens ytelser ved fødsel og adopsjon gis etter to ulike prinsipper: Yrkesaktive kvinner og menn har rett til foreldrepenger, en ytelse som skal erstatte tapt inntekt under foreldrepermisjon.146 Kvinner som har liten eller ingen inntekt av yrkesaktivitet får engangsstønad.147 I tillegg får studenter som får barn under utdanningen foreldrestipend.

Foreldrepengeordningen anses som et sentralt likestillingspolitisk virkemiddel. Ordningen skal gjøre det mulig for både mødre og fedre å opprettholde tilknytningen til arbeidslivet i småbarnsfasen, og dele på omsorgsoppgavene i hjemmet. Det er et mål med ordningen at den skal fremme et likestilt foreldreskap og stimulere til at fedre tar mer permisjon, Fedres omsorgsdeltakelse i barnets første leveår anses som viktig for tidlig å etablere kontakt mellom far og barn. At far kommer tidlig inn i omsorgen for barna kan også gi et godt grunnlag for omsorgsfordeling når barna blir større. Videre anser regjeringen økt deltakelse i barneomsorgen blant fedre som en betingelse for økt yrkesaktivitet blant mødrene og et mer likestilt foreldreskap (se Prop. 1 S (2011-2012) for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet).

Siden fedrekvoten ble innført i 1993 har det skjedd store endringer i foreldrepermisjonen. For det første har fedrekvoten økt fra 4 uker til 12 uker i 2012. For det andre har permisjonslengden økt fra 42 uker til 47 uker med full lønnskompensasjon og fra 52 uker til 57 uker med 80 prosent kompensasjon. Stortinget har også vedtatt et lovforslag om en tydeligere tredeling av foreldrepermisjonen med innføring av en mødrekvote som er like stor som fedrekvoten, jf. tabell 12.1. Lovforslaget ble sanksjonert 15. juni 2012 og trer i kraft 1. juli 2013.

Ettersom svært få mødre, (færre enn 100 per år) tar ut mindre enn tolv uker permisjon, får innføring av en mødrekvote få praktiske konsekvenser. Innføring av mødrekvote og en ny tredelt ordning ses likevel som prinsipiell viktig ved at hver av foreldrene får øremerket rett til like mange uker sammen med barnet og at det blir tydeligere at foreldrene har like stor rett til felles delen av permisjonen (Prop. 64 L (2011-2012) Endringer i folketrygdloven (tredeling av foreldrepengeperioden).

Det vises til boks 12.2 for en nærmere omtale av reglene for utbetaling av foreldrepenger ved fødsel. Ny tredelt ordning legges til grunn for omtalen. Hovedregelen er at det er barnets mor og far som har rett til foreldrepenger. Likestilt er medmorskap, tidlig stebarnsadopsjon og personer som overtar foreldreansvaret etter barneloven.

Engangsstønaden, som fastsettes av Stortinget, har økt fra 17 790 kroner i 1993 til 35 263 kroner i 2012. Siste økning i engangsstønaden skjedde i 2009, jf. nærmere omtale under kapittel 12.3.3.

Studenter kan få foreldrestipend fra Lånekassen i opptil 44 uker når de får barn under utdanningen. Kravet er at de har vært i utdanning og hatt rett til stipend og lån fra Lånekassen de siste seks månedene før fødselen/adopsjonen. Beløpet tilsvarer det beløp de ellers ville ha fått som lån og stipend til sammen. Både mor og far kan få foreldrestipend, men ikke samtidig. Dersom samboer/ektefelle tar ut fulle foreldrepenger fra Nav gis det ikke foreldrestipend.

Foreldrepenger i Sverige og på Island – Hovedtrekk

I Sverige er foreldrepengeordningen på 13 måneder med 80 prosent inntektskompensasjon. I tillegg kan foreldrene ta ut tre måneder med foreldrepenger på minstenivå (180 svenske kroner per dag). Foreldrene har rett til halvparten av stønadsperioden hver, men kan overføre sin del av stønadsperioden til den andre med unntak av to måneder som er øremerket hver av foreldrene.

Sverige har som i Norge et inntektstak for foreldrepenger. Per 1.1.2012 utgjøre dette taket 330 000 svenske kroner. Alle foreldre er sikret en løpende minsteytelse, også ikke-yrkesaktive. I Sverige utgjør minsteytelsen 180 svenske kroner per dag per 1.1.2012.

Sverige innførte i 2008 en jämställdhetsbonus for å bidra til at flere foreldre deler på permisjonstiden. Ordningen ble forenklet den 1. januar 2012. For å få jämställdhetsbonus må begge foreldrene ha tatt ut minst 60 foreldrepengedager hver. Jämställdhetsbonusen betales til barnets foreldre og utgjør for hver og en av foreldrene 50 svenske kroner per dag. Om man som familie vil få maksimalt antall bonusdager må man ta ut 195 foreldrepengedager hver. Maxbeløpet ved et helt likestilt uttak vil da være 13 500 svenske kroner. Bonusen er skattefri og betales automatisk ut i forbindelse med utbetaling av de vanlige foreldrepengene. Erfaringer fra Sverige viser at det var få som benyttet seg av ordningen før den ble forenklet.

Fra 1.1.2012 er det i Sverige mulig for foreldrene å ta ut foreldrepenger samtidig i 30 dager i løpet av barnets første leveår. Dobbeldager gir ikke rett til bonus.

Island har en tredelt foreldrepengeordning på ni måneder med 80 prosent dekning. Foreldrepengene må tas ut innen 36 måneder. Tre måneder er øremerket mor, tre måneder er øremerket far og tre måneder kan deles fritt.

Det er i 2012 fastsatt et tak på 300 000 islandske kroner som en fulltidsarbeidene kan få utbetalt i foreldrepenger i måneden. De som står utenfor arbeidsmarkedet eller arbeider mindre enn 25 prosent får 55 608 islandske kroner i måneden.148

Både Sverige og Island har ordninger der mor og far har helt selvstendige rettigheter. Det stilles ikke aktivitetskrav som i Norge. I tillegg omfatter ordningene altså alle foreldre, også ikke – yrkesaktive.

12.3.1 Likestillingseffekter av foreldrepengeordningen

Når utvalget nedenfor vurderer likestillingseffekter av foreldrepengeordningen belyses to forhold. Først hvilke konsekvenser fedrekvoten har hatt for hvor mye permisjon mor og far tar ut. Dernest; hvilke effekter uttak av foreldrepermisjon har for kvinner og menns yrkesdeltakelse og deling av omsorgsarbeid i familien. Utvalget gir også en nærmere omtale av mødre og fedre uten rett til foreldrepenger. Kunnskapen om disse gruppene er imidlertid begrenset, særlig når det gjelder fedre.

Mødre og fedres deling av foreldrepermisjonen

Helt siden 1978 har fedre hatt mulighet til å dele foreldrepermisjonen med mor dersom begge har opptjent rettigheter.149 Det var likevel få som benyttet seg av muligheten. Bare 2-3 prosent av fedre tok ut foreldrepenger på begynnelsen av 1990- tallet.150 Fra og med 1993 fikk fedre tildelt en egen kvote på 4 uker av tiden med foreldrepenger, jf. tabell 12.2 som viser utvikling av fedrekvoten. Fedre som fikk barn fra og med 1. juli 2011 har en kvote på 12 uker.

Mødre benytter seg fremdeles av betalt foreldrepermisjon i langt større grad enn fedrene. Ulønnet permisjon blir i all hovedsak benyttet av mor.151 Om en ser på dager med foreldrepengeutbetalinger i 2011, gikk 18 prosent av dagene til fedre og 82 prosent av dagene til mødre.152

Alle fedre har ikke rett på foreldrepenger og fedrekvote. Men de aller fleste som har slike rettigheter, benytter seg av fedrekvoten. Figur 12.1 viser utviklingen fra 2002–2011 når det gjelder antall fedre med foreldrepenger, og hvor mange dager de tar ut i løpet av året. Figuren illustrerer at antall dager fedrene er hjemme med foreldrepenger i all hovedsak følger lengden på fedrekvoten. Dette ser man tydelig ved å sammenligne med tabell 12.2 som viser utviklingen når det gjelder lengden på fedrekvoten.

Frem til 2005 var fedrekvoten på 4 uker (20 dager), og figur 12.1 viser at de aller fleste menn som mottok foreldrepenger fram til 2005 tok ut 1-20 dager, hvorav de fleste tok ut akkurat 20 dager, altså det som var kvoten på den tiden. For barn født fra og med 1. juli 2005 ble fedrekvoten utvidet til 5 uker (25 dager), noe som gir seg utslag i 2006, hvor et markant økt antall fedre tok ut 21-25 dager, hvorav de fleste tok ut akkurat 25 dager. Mønsteret med at majoriteten av fedre tar ut akkurat den kvoten de er tildelt er gjeldende i hele perioden. For barn født fra og med 1. juli 2009 ble fedrekvoten utvidet til ti uker. Fra 2009 og utover ser vi et raskt voksende antall fedre som tar ut akkurat kvoten (vist som 31-50 dager i figur 12.1). Den siste utvidelsen av fedrekvoten til 12 uker (60 dager) kom for barn født i siste halvår i 2011. Dette vil tidligst vise seg i uttak av foreldrepenger i 2012, siden de fleste fedre tar ut kvoten på slutten av perioden av foreldrepengene.

Figur 12.1 baserer seg på statistikk fra Nav per 31. desember 2011 over menn med foreldrepenger i løpet av året 2002-2011. Når det gjelder statistikken må en være oppmerksom på at statistikk-perioden for foreldrepenger maksimalt er ett kalenderår. Det innebærer at en sjelden vil fange opp hele uttaket for personen innenfor statistikkperioden ettersom de fleste tilfellene begynner i ett kalenderår og avsluttes i et annet. I tillegg medfører ordningen med fleksibelt uttak at foreldrepenger kan utbetales inntil barnet fyller tre år. Utbetalingene vil da i mange tilfeller kunne strekke seg (periodevis) over fire kalenderår. Statistikken, med maksimal statistikkperiode lik ett kalenderår, gir likevel et bilde av utviklingen på området.

Kilde: NAV statistikk, www.nav.no

Mønsteret med at de fleste fedre tar ut akkurat det som er forbeholdt dem, illustreres også i figur 12.2. Figuren viser hvor mange av menn med foreldrepenger som tar ut akkurat det som er fedrekvoten. Det er tatt utgangspunkt i hvilket halvår barnet er født i, og i løpet av en toårsperiode er det registrert om uttak av foreldrepenger blant fedre er under, over eller akkurat det de har blitt tildelt som kvote. Andelen fedre som tar ut mer enn fedrekvoten har vært relativ stabil i perioden.153

Også i Sverige og på Island er hovedtendensen at fedre tar ut sin øremerkede kvote, og at mødre tar resten.154 Danske fedre, som kun har to uker øremerket permisjon for far, tar ut vesentlig mindre permisjon enn fedre i Norge, Sverige og Island. I 2010 tok danske fedre ut 8 prosent av det totale antall permisjonsdager. I Norge tok fedrene ut 15 prosent dette året, i Sverige 24 prosent og på Island 32 prosent.155

Fedre som ikke tar ut foreldrepenger inngår ikke i beregningsgrunnlaget til figur 12.2. Omtrent 35 prosent av alle menn som blir fedre tar ikke ut foreldrepenger. For de aller fleste skyldes det at de ikke har rett til foreldrepenger, jf. kapittel 12.3.2 for en nærmere omtale av fedre som mangler foreldrepengerettigheter.

Kilde: Statistikk utvalget har innhentet fra Arbeids- og velferdsdirektoratet over fedres uttak av foreldrepenger ved fødsel for barn født i perioden 2007-2009.

Foreldre har rett til gradert uttak av foreldrepenger, det vil si at de kan ta ut foreldrepengene over en periode på inntil tre år. Andelen med gradert uttak av foreldrepenger er stadig økende. Drøyt 16 prosent av mennene og 7 prosent av kvinnene med foreldrepenger i løpet av 2011 hadde valgt gradert uttak. Fedre tar ut mesteparten av fedrekvoten i sommerhalvåret. Dette gjelder uansett når på året barnet er født (Fougner 2012). Utviklingen viser også at en økende andel foreldre velger uttak av foreldrepenger med 100 prosent lønnskompensasjon. På landsbasis har andelen kvinner med dekningsgrad lik 100 prosent av lønn økt fra om lag 25 prosent i 2002 til om lag 49 prosent i 2011 (nav.no). Dette har sannsynligvis sammenheng med at dette i de fleste tilfeller er mest økonomisk lønnsomt, sammenlignet med 80 prosent dekningsgrad. Det kan også tyde på at noen foreldre nå anser lengden på permisjonen som lang nok.

En spørreundersøkelse156 gjennomført av Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at fedre som er arbeidstakere oftere tar ut mer enn fedrekvoten enn selvstendig næringsdrivende, og fedre som arbeider i offentlig sektor tar oftere ut mer fedrekvote sammenliknet med fedre som arbeider i privat sektor (Grambo og Myklebø 2009). Både fedre og mødre med mer enn fire års høyere utdanning er overrepresentert i familiene hvor far tar ut mer enn fedrekvoten.

Disse funnene støttes også av tidligere studier. Brandth og Kvande (1999, referert i Skrede 2004) finner at det først og fremst var blant høyere funksjonærer i offentlig sektor at far tok ut mer permisjon enn fedrekvoten. Disse fedrene hadde også i stor grad ektefeller eller samboere i samme type stilling. Bringedal og Lappegård (2012a) finner også at mors utdanning ser ut til å være svært viktig for hvordan den lønnede permisjonen deles mellom foreldre. Det er langt likere deling blant foreldrepar der mor har høyere utdanning, enn blant foreldrepar der mor har lavere utdanning.

Fougner (2009) finner at fedre i trettiårene (35-39 år) og fedre med høy inntekt er de som oftest tar ut fedrekvote.157 Disse tar også ut mer enn fedrekvoten, og de tar oftere ut lange perioder med foreldrepenger. Andelen fedre som tar ut fedrekvote er høyest for fedre med inntekt litt under 6 G, og noe lavere for fedre med inntekt høyere enn 6 G. Dette kan ha sammenheng med at familien taper økonomisk hvis arbeidsgiver ikke utbetaler differansen mellom høy inntekt og maksimale foreldrepenger. Mors inntekt har også stor betydning for fars uttak av foreldrepenger. Fougner (2012) finner at fedre tok ut flest dager når mors inntekt enten var under 2 G eller over 5,5 G. Mødre med lav inntekt kan ha hatt redusert arbeidstid. Hvis mor skal tilbake i full stilling etter fødselen lønner det seg økonomisk å la far ta ut det meste av foreldrepengeperioden. Mødre med høy inntekt har svært ofte høy utdanning og egen karriere å ta hensyn til.

Grambo og Myklebø (2009) finner at utenlandsfødte fedre med rett til foreldrepenger i snitt tar lengre permisjon enn norskfødte fedre, dette gjelder både for fedre født i andre vestlige land, og fedre født i ikke-vestlige land.158 Dette gjelder også når man kontrollerer for fedrenes utdanningsnivå. Det er usikkerhet knyttet til disse tallene ettersom antall innvandrere i utvalget er ganske lite, og det blir derfor fort store prosentvise utslag.

Det er i undersøkelsen også sett på hvilke forhold foreldrene selv vektlegger ved fordeling av permisjonen. Forholdet som hadde størst positiv effekt på fars permisjonsuttak, var om mors arbeidssituasjon gjorde det vanskelig for henne å være lenger borte fra jobb. Det som hadde sterkest negativ effekt, var om mor hadde lagt vekt på at hun ønsker å være hjemme så lenge som mulig sammen med barnet. Foreldre har dessuten oftere lagt vekt på at fars arbeidssituasjon gjorde det vanskelig for ham å ta lengre permisjon enn at mors arbeidssituasjon gjorde det vanskelig for henne å ta lengre permisjon. Undersøkelsen tyder også på at mange anser omsorg for barn i hovedsak som mors ansvar, og at all permisjon utenom den øremerkede fedrekvoten i større grad «tilhører» mor. At fedre «ikke slipper til» er også en forklaring som trekkes frem i en studie gjennomført i 2007 (Holter mfl. 2008).

Hensikten med fedrekvoten har vært å få fedre til å ta større del i omsorgen for barnet under de første leveårene. Spørreundersøkelsen fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at 29 prosent av mødrene er hjemme hele perioden far tar ut fedrekvote, og at 24 prosent er hjemme i deler av den tiden far tar ut fedrekvoten. At mor er hjemme eller tar ut ferie mens far tar ut fedrekvoten, begrenser fars mulighet til å ta hovedansvaret mens han tar ut foreldrepermisjonen. Dette underminerer i følge rapporten (Grambo og Myklebø 2009) noe av hensikten med fedrekvoten, selv om fedrekvoten også bidrar til at far har mer tid hjemme med barnet enn han ellers ville hatt, og på denne måten får etablert tettere bånd til barnet.

I den samme undersøkelsen ble foreldrene også bedt om å ta stilling til hvor stor andel av foreldrepermisjonen de mener bør være forbeholdt far, og om det i det hele tatt bør være en fedrekvote. Over 60 prosent mener at fedrekvoten159 bør beholdes eller utvides (Grambo og Myklebø 2009).

Statistisk sentralbyrås Barnetilsynsundersøkelse 2010 viser tilsvarende at fedrekvoten har bred støtte blant både mødre og fedre. Flertallet av foreldrene mener at ti uker, som var kvotens lengde i 2010, er ideelt. Under fem prosent mener det ikke bør være noen fedrekvote i det hele tatt, mens en fjerdedel mener kvoten bør være lengre enn ti uker. Mest positive til ti uker eller lengre fedrekvote er foreldre med høy utdanning og foreldre som selv delte permisjonen likere ved at far tok full fedrekvote eller mer (Bringedal og Lappegård 2012b).

Effekter når der gjelder yrkesdeltakelse og omsorg

Høye fødselsrater i Norge kombinert med høy yrkesaktivitet blant kvinner anses som suksesskriterie for den norske foreldrepengeordningen. Norske kvinners fruktbarhet er blant de aller høyeste i Europa.160

Fra et likestillingsperspektiv er det interessant å spørre hvorvidt fødselspermisjon påvirker mødre og fedres arbeidsmarkedstilknytning og om dette avhenger av lengden på fødselspermisjonen. Videre er det interessant å belyse nærmere hvilke dokumenterte effekter fedres faktiske uttak av foreldrepermisjon har for likestilling.

Flere studier har belyst problemstillinger knyttet til effekter av foreldrepermisjonsordninger og effekter av de tidlige reformene av ordningen. Carneiro mfl. (2011, referert i Johnsen og Løken 2011), som blant annet har studert effektene for mødre av innføringen av betalt fødselspermisjon i 1977, finner at mødre som fødte rett etter reformen tok mer betalt permisjon i tillegg til ubetalt permisjon enn mødre som fødte rett før reformen trådte i kraft. Reformen medførte ingen endring av husholdningens inntekt i barnets første leveår. Videre finner forfatterne ingen effekt av reformen på mødres sysselsetting 2 og 5 år etter reformen, eller på mødres inntekt 5 år etter. Det vil si at det er ingen kortsiktige effekter av å øke fødselspermisjon på hverken likestilling i arbeidslivet eller inntektsulikhet.

Et hovedfunn både fra norske og internasjonale studier er at retten til betalt foreldrepermisjon med jobbsikkerhet i stor grad minsker tiden det tar før mødrene er tilbake i jobb. Dette kan tyde på at fødselspermisjon er bra for jobbkontinuitet (Rønsen og Sundstrøm 1996; 2002 referert i Johnsen og Løken 2011; Hegewisch og Gornick 2011). Samtidig tyder både norsk og internasjonal forskning på at lange permisjoner kan ha en negativ innvirkning på kvinners karriere eller inntektspotensiale.

Internasjonal forskning tyder på at permisjoner på mer enn seks måneder kan påvirke lønnen negativt, både på grunn av diskontinuitet i arbeidslivet og på grunn av diskriminering fra arbeidsgivere. Lange permisjoner synes også å svekke kvinners muligheter for lederstillinger. Denne forskningen på effekter av foreldrepermisjoner for kvinners yrkesdeltakelse er likevel ikke entydig i sine konklusjoner (Hegewisch og Gornick 2011).

En undersøkelse om konsekvensene av foreldrepermisjon blant høyt utdannende i Norge viser at dagens kjønnsulike permisjonspraksis inngår i og sannsynligvis forsterker en mer omfattende kjønnsulik arbeid/familietilpasning, som kan få karrierekonsekvenser på lengre sikt (Halrynjo og Lyng i Egeland mfl. 2008). Undersøkelsen viser at det å ta lang permisjon samvarierer med det å ta det meste av omsorgsansvaret senere, mens de som tar kort permisjon typisk overlater større deler av omsorgsansvaret til partner. Forskerne finner videre at lang permisjon samvarierer med svakere karriereutvikling. Fedre som ikke har tatt permisjon er overrepresentert blant de som senere opplever høyest karriererealisering, som har de lengste arbeidsukene og som befinner seg på toppledernivå. Den tredjedelen av mødrene som har tatt kortest permisjon (mindre enn 10 måneder) er overrepresentert blant de som opplever å ha størst sjanse for å få lederstilling, som tjener mest, har lengst nåværende arbeidstid og som befinner seg på de høyeste stillingsnivåene.161

Flere studier i Norge har prøvd å belyse effektene av innføringen av fedrekvoten i 1993, som var tungt begrunnet i likestillingshensyn.Viktige spørsmål i disse studiene har vært om fedrekvoten har hatt en positiv effekt på mødres eller fedres arbeidsdeltakelse og inntekt etter fødselen, og/eller om reformen medførte at fedre ble mer involvert i barneomsorgen. En hovedkonklusjon synes å være at innføring av fedrekvoten først og fremst har hatt en viss negativ effekt på menns inntekt og yrkesdeltakelse. Kvinners inntekt eller arbeidsdeltakelse synes ikke å ha økt (Rege og Solli 2010; Cools mfl. 2011). Tilsvarende studier i Sverige tyder imidlertid på at mødres fremtidige lønn øker for hver måned fedre tar permisjon (Johansson 2010).

Rege og Solli (2010) finner at fire ukers pappaperm i barnets første år reduserer fedres inntekt med om lag 2 prosent på lang sikt. Denne effekten vedvarer opp til siste observasjonspunkt når barnet er fem år. Forskerne mener at lønnseffekten gjenspeiler det faktum at fedre prioriterer jobb lavere og familieliv høyere enn de ellers ville gjort, noe forfatterne finner delvis støtte for i norske tidsbruksstudier.

Fedrekvoten ser derfor ut til å ha bedret likestillingen mellom kvinner og menn. Dette er ikke fordi kvinner jobber mer eller annerledes, men fordi fedrekvoten får menn til å jobbe mindre og dermed delta mer i hjemmet. At innføringen av fedrekvoten har medført at fedre tar mer del i barneomsorgen støttes også av andre studier, jf. for eksempel Bratberg og Naz (2009).

En studie viser at fedre som fikk sitt siste barn etter innføringen av fedrekvoten rapporterte et mindre konfliktnivå over delingen av husarbeid (Kotsadam og Finseraas 2011). Surveyen Likestilling og livskvalitet 2007 viser også at kvinners trivsel og livskvalitet er større dersom fedre tar ut mer permisjon ved barnas fødsel. Tendensen er positiv også blant menn, men ikke like sterk og tydelig (Holter mfl. 2008).

Det meste av forskningen i Norge om likestillingseffekter av foreldrepermisjonen og fedrekvoten tar utgangspunkt i de tidligere reformene av ordningen; innføring av betalt foreldrepermisjon i 1978 og innføring av fire ukers fedrekvote i 1993. Tidligere var fedrekvoten mer eller mindre sammenfallende med ferierettigheter. Det blir derfor interessant å se på hvordan fedrenes faktiske uttak av permisjon vil endre seg i takt med senere utvidelser av fedrekvoten og hvilke effekter dette vil få for mødre og fedres yrkesdeltakelse og karriere på lengre sikt.

Forskjellsbehandling på grunn av graviditet og uttak av foreldrepermisjon

Dagens velferdsordninger knyttet til graviditet og fødsel kan tenkes å bidra til at særlig kvinner blir mer utsatt for forskjellsbehandling. Slik forskjellsbehandling kan knyttes både til faktisk fravær og forventninger om fravær. Det økende antall menn som tar foreldrepermisjon fører imidlertid også til at menn i økende grad vil kunne støte på slike problemer. En studie av erfaringer med konsekvenser av graviditet og uttak av foreldrepermisjon i norsk arbeidsliv viser at arbeidstakere opplever forbigåelse og degradering ved opprykk, lønnsoppgjør og bonusberegninger i sammenheng med graviditet og foreldrepermisjon (Egeland mfl. 2008).

Til tross for at vernet mot diskriminering på grunn av graviditet eller uttak av permisjonsrettigheter er strengt, utgjør saker om diskriminering på grunn av graviditet eller foreldrepermisjon en betydelig del av ombudets klagesaker fra arbeidslivet. En kartlegging av Likestillings- og diskrimineringsombudets klagesaker 2007-2010, som ombudet gjennomførte i et samarbeid med utvalget, jf. NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, viser at ombudet i 2008-2009 mottok 51 klagesaker om graviditet/foreldrepermisjon/familieplanlegging.162 Ombudet ga en uttalelse i 40 av sakene, og konkluderte med lovbrudd i 32 av sakene. Av disse gjaldt 18 saker ansettelser/forlengelse av midlertidige stillinger og vikariater. Seks av sakene dreide seg om oppsigelse/avslutning av et arbeidsforhold. Andre problemstillinger i sakene var endrede arbeidsoppgaver etter endt foreldrepermisjon, dårligere lønnsutvikling og saker om turnustjenester for leger. I halvparten av tilfellene er det offentlige innklaget, stat (12 stk)/kommune (13 stk) og fylke (1 stk) og privat sektor (25 stk). Jf. også boks 12.3 for en beskrivelse av noen kjennetegn ved typiske klagesaker.

12.3.2 Fedre som mangler foreldrepengerettigheter

Det kan anslås at det hvert år er om lag 35 prosent av fedre som ikke tar lønnet foreldrepermisjon overhodet. De fleste av disse mangler foreldrepengerettigheter. Far mangler i dag foreldrepengerettigheter dersom han ikke har tjent opp rett gjennom egen yrkesaktivitet i minst seks av ti siste måneder. Far har heller ikke rett til å ta ut foreldrepenger om han ikke bor sammen med mor til barnet dersom mor ikke samtykker til uttaket. Videre er far uten muligheter til å ta ut foreldrepenger dersom mor er hjemme både før og etter fødsel. Dette henger sammen med at far ikke kan ta ut fedrekvote dersom mor ikke har opptjent rettigheter til foreldrepenger. Dersom mor heller ikke går ut i arbeid eller annen aktivitet etter fødselen, som tilfredsstiller aktivitetskravet, er far helt uten mulighet til å ta ut foreldrepenger.

Det finnes lite faktisk kunnskap om fedrene uten foreldrepengerettigheter. Det er tidligere anslått at om lag 6 500 fedre med egen opptjening ikke har mulighet til å ta ut foreldrepenger fordi mor ikke har opptjent rett og heller ikke oppfyller aktivitetskravet etter fødselen, jf. Prop. 92 L (2010-2011).163 Det er knyttet stor usikkerhet til anslaget, da Arbeids- og velferdsdirektoratet ikke har informasjon om de fedre som ikke mottar foreldrepenger. I direktoratets kostnadsberegninger for utvalget anslås det at mellom 8 000 og 10 000 flere fedre vil kunne ta ut foreldrepenger om aktivitetskravet til mor fjernes. Det er grunn til å anta at noen etniske minoritetsgrupper vil være overrepresentert her. I enkelte etniske minoritetsgrupper er yrkesdeltakelsen blant kvinner svært lav. Når det gjelder kvinner uten rett til foreldrepenger vet vi at de mottar engangsstønad. Fedre uten rett til foreldrepenger mottar kun engangsstønad dersom de har overtatt omsorgen for barnet.

12.3.3 Kvinner som mottar engangsstønad

Kvinner uten rett til foreldrepenger mottar engangsstønad uavhengig av om far tar ut foreldrepenger. Det har de siste 20 årene vært en nedgang i andel kvinner som mottar engangsstønad. Dette har sammenheng med at flere kvinner er yrkesaktive. I 2011 mottok om lag 15 prosent av kvinner som fikk barn engangsstønad, resten hadde krav på fødselspenger relatert til tidligere inntekt. Totalt var det 10 207 personer som mottok engangsstønad. Til sammenligning var det 57 776 kvinner som mottok foreldrepenger.

Naper (2010) har analysert kjennetegn ved kvinner som mottar engangsstønad, basert på de opplysninger som Nav har registret om dem.164

Analysen viser at det er relativt mange unge enslige kvinner som får engangsstønad sammenlignet med kvinner som får foreldrepenger. Nesten en tredel av kvinnene som fikk engangsstønad var under 25 år, og knapt en av fem var enslig mor. Kvinnene som mottok engangsstønad har i mindre grad vært yrkesaktive, og bare halvparten hadde hatt pensjonsgivende inntekt tidligere.

Unge kvinner som fortsatt er i utdanning har ofte ikke vært i arbeid i tilstrekkelig grad før fødselen og får derfor engangsstønad. Studenter som får barn kan få foreldrestipend fra Lånekassen i tillegg til engangsstønad. Naper (2010) anslår, med utgangspunkt i tall fra Lånekassen, at opp til en tredjedel av de som mottar engangsstønad kan være studenter. 165

Nesten syv av ti av de som fikk engangsstønad for et barn i 2008 og som hadde barn fra før, hadde fått engangsstønad for minst ett barn tidligere. Dette tyder på at de generelt har hatt en svak tilknytning til arbeidslivet.

Nesten halvparten av kvinnene som fikk engangsstønad var født i utlandet.166 Kvinner født i utlandet skilte seg fra de norskfødte kvinnene som mottok engangsstønad ved at de i snitt var eldre, og ved at de hadde en svakere tilknytning til arbeidslivet (målt etter tidligere inntekt og arbeidserfaring). 87 prosent av kvinner født i Norge får foreldrepenger, mot halvparten av kvinnene med bakgrunn fra et asiatisk land og bare 32 prosent av kvinnene med bakgrunn fra Afrika.

Fedre til barn der mor hadde mottatt engangsstønad hadde lavere inntekt enn andre fedre. 30 prosent av disse fedrene hadde ingen eller svært lav inntekt, mot 13 prosent av fedre til barn der mor hadde mottatt foreldrepenger. Dette innebærer at mange av familiene som mottar engangsstønad er familier med generelt lav inntekt.

De mottakerne som skiller seg ut den andre veien er kvinner som fikk barn med en mann som tjente om lag 700 000 kroner eller mer i 2007. Disse kvinnene utgjorde 6 prosent.

12.3.4 Oppsummering og vurdering

Norske myndigheter legger stor vekt på den delen av likestillingspolitikken som skal tilrettelegge for kombinasjon av arbeid og familie i småbarnsfasen. Staten bruker betydelige midler over statsbudsjettet til foreldrepenger, om lag 16 milliarder kroner i budsjettet for 2012. Komparative analyser av foreldrepengeordninger i 21 OECD-land viser at Norge er blant de fire land som har den beste politikken for foreldrepenger (Ray mfl. 2009).

Foreldrepengeordningen bidrar til at kvinner sikres tilknytning til arbeidslivet. Etter utvalgets vurdering er det viktig å ha en foreldrepengeordning som legger til rette for at foreldre kan være hjemme med barn i barnets første leveår, uten at tilknytningen til arbeidslivet brytes.

Men gode ordninger for foreldrepenger og videre muligheter for redusert arbeidstid i småbarnsfasen kan også bidra til at yngre kvinner blir sett på som ustabil arbeidskraft, opplever diskriminering og får dårligere muligheter til karriere og selvrealisering. Offentlig innsats for å fremme et likestilt foreldreskap i barnets første leveår er derfor viktig, fordi det kan skape et godt utgangspunkt for mer likestilt omsorg i familien også etter barnets første leveår.

En utfordring knyttet til dagens foreldrepengeordning i et likestillingsperspektiv er etter utvalgets vurdering at fedre og mødre ikke likestilles som omsorgspersoner. Fedre har i dag ikke selvstendig rett til uttak av foreldrepenger. Hans rettigheter er avhengig av mors tilknytning til arbeidslivet. Dette innebærer blant annet at en god del fedre med egne opptjente rettigheter, ikke har mulighet til å ta ut foreldrepenger fordi mor ikke har opptjent rett og heller ikke tilfredsstiller aktivitetskravet etter fødselen. Dette er i motstrid med målene om et likestilt foreldreskap. Det er også grunn til å anta at gjeldende regelverk rammer særlig mange fedre med minoritetsbakgrunn som, når mor mangler tilknytning til arbeid eller utdanning, fratas muligheten til å ta ut lønnet permisjon.

Etter utvalgets vurdering er det også en likestillingsutfordring at kvinner fortsatt tar ut mesteparten av foreldrepermisjonen, både på grunn av de negative konsekvenser det kan ha for kvinners yrkesdeltakelse og karrieremuligheter, men også fordi det er viktig at menn får ta større del i det gode det er å delta i omsorgen for barna sine. Helt siden fedrekvoten ble innført er hovedbildet at fedre tar ut sin tilmålte kvote, og da ofte i sommerhalvåret, slik at mor og far kan være hjemme samtidig under store deler av fedrekvoten.

Innføring av fedrekvote har etter utvalgets vurdering vært et nødvendig tiltak for å bidra til at far tar en større del av omsorgen for barna. Fedrekvoten bidrar, i hvert fall et stykke på vei, til å anerkjenne fedre som omsorgspersoner på lik linje med mødre. Det å øke fedres uttak av foreldrepermisjon vil gi fedre mer kontakt med barna sine, samtidig som mødre får mer tid til yrkesaktivitet. At fedre tar og også får et større ansvar for omsorgsoppgaver vil også kunne bidra til mer likestilling hjemme og til at fedre kanskje også tar et større omsorgsansvar etter barnets første leveår.

Det er i utgangspunktet ingenting som tyder på at ikke far kan være en like god omsorgsperson som mor de første leveårene, såfremt behovet for amming ivaretas på en god måte. Etter utvalgets vurdering bør fars adgang til foreldrepermisjonsgodet styrkes ytterligere.

Til tross for de svakheter som er påpekt ovenfor, mener utvalget at dagens foreldrepermisjonsordning samlet sett er god, både når det gjelder den totale permisjonstiden som kan tas ut og lønnskompensasjonen som gis. En tendens som er verdt å merke seg er at en økende andel foreldre velger å ta ut foreldrepermisjon med 100 prosent lønnskompensasjon. Dette kan indikere at en del foreldre nå synes at lengden på permisjonen er lang nok.

Mens foreldrepengeordningen har vært gjenstand for stor politisk oppmerksomhet over flere ti år, har ikke samme politiske oppmerksomhet vært viet engangsstønaden. Det er etter utvalgets vurdering grunn til å stille spørsmål ved om nivået på dagens engangsstønad for kvinner uten rett til foreldrepenger er på et akseptabelt nivå, sammenlignet med det beløp som foreldre med opptjente rettigheter kan motta. Det kan være vanskelig å forsvare de store forskjellene i ytelser til foreldre med og uten ytelser, gitt at begge yter nødvendig omsorgsarbeid i barnets første leveår. Denne disproposjonaliteten bidrar til å forsterke sosiale skjevheter mellom familier etter mors tilknytning til arbeidsmarkedet. Unge enslige forsørgere og kvinner med minoritetsbakgrunn med svak tilknytning til arbeidslivet rammes særskilt.

12.4 Støtte til enslige forsørgere

Norge er et av få land i verden som har innført egne ordninger rettet mot enslige forsørgere spesielt, som har til hensikt både å sikre denne gruppen en minsteinntekt, og å bidra til at de kommer i arbeid og blir selvforsørget.

Det er i alt fire ulike stønadsordninger til enslige forsørgere: Overgangsstønad, stønad til barnetilsyn, utdanningsstønad og tilskudd til flytting. Overgangsstønaden, som er den største og viktigste, blir vurdert her.

Stønaden gis i dag til enslig mor eller far som midlertidig er ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid på grunn av omsorg for barn eller fordi vedkommende først etter en utdanningstid eller omstillingstid kan få arbeid, jf. boks 12.4 for en nærmere omtale av vilkår og regler for å få overgangsstønad.

Siktemålet om at enslige forsørgere skal bli selvhjulpne, har fulgt denne stønadsordningen fra starten av.167 Det skjedde imidlertid en betydelig innstramming i ordningen i 1998. Før 1998 hadde enslige forsørgere rett til 10 år med overgangsstønad, men fra 1998 ble det fra det yngste barnet fylte 3 år stilt krav om yrkesrettet aktivitet. Den såkalte arbeidslinjen ble altså tydeligere innarbeidet i ordningen. Det ble også innført tidsbegrensninger og en senkning i den øvre aldersgrensen for det yngste barnet som mottok støtte. Endelig ble støtten til aleneforeldre økt.

Bakgrunnen for endringene var den høye andelen alenemødre uten tilknytning til arbeidsmarkedet. Aktivitetskravet for rett til overgangsstønad til enslig mor eller far ble ytterligere skjerpet fra 1.1. 2012 da det ble innført aktivitetskrav fra det yngste barnet fyller ett år.168

Ved den siste omleggingen av ordningen viste Arbeidsdepartementet til at både NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon (jf. boks 12.5 for en omtale av utvalgets forslag) og Fafo-rapport 2010: 32 Stønadsordninger for enslige forsørgere. Hvordan fungerer den for mottakere med innvandrerbakgrunn? (Kavli mfl. 2010) anbefalte omlegginger av ordningen.

Målsettingen om at enslige forsørgere skal kunne forsørge seg selv gjennom å arbeide, bygger på en forventning om at dette er mulig med heltidsarbeid. Fjær og Syltevik (2002, referert i Kavli mfl. 2010) påpeker at det offentliges største utfordring når det gjelder mottakere av overgangsstønad er å ta hensyn til at det blant dem også er personer som ikke nødvendigvis har ressurser eller helse som gjør det mulig for dem å bli selvforsørget.

Utvalget vil nedenfor beskrive nærmere hvem mottakere av overgangsstønad er, og om overgangsstønaden bidrar til overgang til arbeid og selvforsørging. Videre vil utvalget vurdere nærmere hvordan den stadig sterkere vektleggingen av arbeidslinjen i utformingen av overgangsstønaden tar hensyn til de ulike individuelle mulighetene som mottakerne av stønaden faktisk har.

12.4.1 Mottakere av overgangsstønad

Antallet enslige foreldre har økt på 2000-tallet. I 2000 var det 112 966 enslige forsørgere i Norge. Per 30. juni 2011 var det 131 476 enslige forsørgere. Om lag 80 prosent av enslige forsørgere er kvinner (nav.no). Andelen enslige forsørgere utgjør her mottakere med utvidet barnetrygd. Dette utgjør en relativt sikker kilde til å bestemme antall enslige forsørgere i Norge (Kjeldstad og Rønsen 2002).

Det foreligger lite oppdatert systematisk kunnskap om enslige forsørgeres tilknytning til arbeidsmarkedet, noe som dels skyldes at enslige forsørgere ikke er identifisert som en egen kategori i den løpende arbeidsmarkedsstatistikken, og dels at gruppen er for liten til at sikre tall har kunnet bli presentert ut fra andre utvalgsstudier. Eldre studier viser imidlertid at enslige mødre og fedre har lavere sysselsettingsgrad sammenlignet med gifte/samboende mødre og fedre. Samtidig viser analyser at alenemødre som har en tilknytning til arbeidsmarkedet har en sterkere grad av tilknytning til arbeidsmarkedet enn andre mødre, i form av at høyere andel arbeider heltid (Kjelstad og Rønsen 2002).

Tall utvalget har mottatt fra SSB viser at i 2010 var 84,9 prosent av gifte/samboende kvinner med barn under 16 år sysselsatte mot 72,8 prosent blant ugifte/ikke samboende kvinner med barn under 16 år. For kvinner med yngste barn i aldersgruppen 3-6 år er andelen sysselsatte gifte/samboende kvinner 86,5 prosent mot 69,2 prosent blant ugifte/før gifte.

Utdanningsnivået er lavere for mottakere av overgangsstønad enn andre, noe som innebærer en lavere yrkesaktivitet og dermed lavere inntekt enn for andre grupper (Bjørnstad 2009 a).

En rapport fra SSB om ulike lavinntektsgrupper viser at det er klare forskjeller i relativ andel med lavinntekt blant enslige forsørgere og par med barn. Blant enslige forsørgere hadde 19 prosent lavinntekt i 2009, mens dette var tilfelle for 6 prosent av alle personer i husholdningstypen par med barn. Barn som har én forsørger har altså mer enn tre ganger så stor sannsynlighet for å havne i lavinntektsgruppen som barn med to forsørgere (Kirkeberg mfl. 2012, side 22). En doktorgradsavhandling om økonomiske konsekvenser av samlivsbrudd viser at både kvinner og menn får dårligere økonomi etter samlivsbrudd/skilsmisse, men at kvinner har større risiko for fattigdom enn menn. Overføringer fra staten til enslige forsørgere som i hovedsak er kvinner utjevner likevel kjønnsforskjellene i inntektstap. Kutt i velferdsordninger til enslige forsørgere, vil derfor ramme kvinner sterkere enn menn (Strand 2012).

Tall fra Nav viser at det var 22 967 enslige forsørgere med overgangsstønad pr. 30. juni 2011, hvorav 2 619 mottakere hadde yngste barn under ett år. Omtrent samtlige mottakere av overgangsstønad var kvinner (95 prosent).169 Av mottakere med yngste barn på ett år eller eldre var 74 prosent i aktivitet i form av utdanning eller arbeid ved utgangen av 1. halvår 2011, det vil si 15 067 personer. Av de aktive var 71 prosent i arbeid og 29 prosent under utdanning. Andelen aktive har vært økende over flere år. I 2006 var andelen aktive 67 prosent.170 Mottakere av overgangsstønad med yngste barn på ett år eller eldre som ikke var i yrkesrettet aktivitet utgjorde 5 281 personer per 30. juni 2011.

En studie av hvordan stønadsordningen for enslige forsørgere fungerer for mottakere med innvandrerbakgrunn viser at ikke-vestlige innvandrere i 2007 utgjorde 14 prosent av mottakerne av overgangsstønad, mens øvrige personer med innvandrerbakgrunn utgjorde omtrent 1,5 prosent. Personer med ikke-vestlig bakgrunn utgjorde på samme tidspunkt om lag 11 prosent av befolkningen i Norge, og var dermed noe overrepresentert (Kavli mfl. 2010). Dette samsvarer med funn i Løwe (2011). Kavli mfl. (2010) finner imidlertid også at enslige forsørgere med innvandrerbakgrunn har høyere grad av sysselsetting enn kvinner i innvandrerbefolkningen generelt, i motsetning til hva som synes å være tilfelle blant enslige forsørgere generelt.

Flere analyser viser at det er store forskjeller i bruken av overgangsstønad mellom personer med innvandrerbakgrunn etter ulike landbakgrunner. Enslige somaliske mødre har for eksempel høy bruk av overgangsstønad, mens enslige pakistanske mødre mottar overgangsstønad i mindre grad enn befolkningen uten innvandrerbakgrunn (Kavli mfl. 2010; Bratsberg mfl. 2011).

Kavli mfl. (2010) finner at mottakerne av overgangsstønad, innvandret eller ikke er mer like enn forskjellige. De fleste er kvinner, de er omtrent like gamle, og de mottar stønad like lenge. Et klart flertall av mottakerne av overgangsstønad har ett eller to barn, selv om det er en litt høyere andel kvinner med ikke-vestlige bakgrunn som har mer enn to barn. Mottakere med innvandrerbakgrunn er konsentrert på Østlandsområdet, mens øvrige mottakere er ganske jevnt fordelt ut over landet.171

Mottakere av overgangsstønad med ikke-vestlig bakgrunn har imidlertid svært lite arbeidsmarkedserfaring og lite utdanning. Mens 40 prosent av de norske mottakerne av overgangsstønad har grunnskole som høyeste utdanningsnivå, er de tilsvarende andelene for mottakere med ikke-vestlige bakgrunn på 75 prosent, og halvparten for øvrige mottakere med innvandrerbakgrunn.172 Intervjuer som forskerne gjennomførte med et mindre antall kvinner som mottok overgangsstønad, understreker hvor ulikt utgangspunkt enslige forsørgere har. Mens kvinner med innvandrerbakgrunn med utdanning fra hjemlandet, var ivrige etter å utnytte de muligheter som fantes for å kvalifisere seg videre, opplevde kvinner med mangelfull utdanning at de hadde dårlig tid og at veien frem til arbeid var lang. Kvinnene hadde også svært ulike forutsetninger for å orientere seg i det byråkratiske systemet.

Kvinner med innvandrerbakgrunn som mottar overgangsstønad befinner seg ulike steder i det offentlige hjelpeapparatet. Noen deltar i program, for eksempel Kvalifiseringsprogrammet, Introduksjonssprogrammet eller Ny sjanse, jf. nærmere omtale i boks 12.6 Andre deltar i mer avgrensede og enkeltstående aktiveringstiltak, eller er underveis i et ordinært utdanningsløp (Kavli mfl. 2010). Som nevnt ovenfor er det kun én av fire med yngste barn ett år eller eldre som ikke deltar i aktivitet.

12.4.2 Likestillingseffekter av overgangsstønad

Lovgivningen vedrørende retten til overgangsstønad likestiller mødre og fedre, men de aller fleste mottakerne av stønaden er kvinner. Johnsen og Løken (2011) fremhever at det er spesielt to viktige, ofte motstridende effekter av overgangsstønad. På den ene siden er det en viktig stønad for å øke velferden til de som ikke har mulighet til å arbeide eller tjene nok til å være selvforsørget. Samtidig kan stønaden svekke alenemødres tilknytning til arbeidslivet og også holde de som kunne ha arbeidet og hatt høyere inntekt utenfor.

En rekke studier, både kvantitative og kvalitative, har belyst effekten av reformen av overgangsstønaden i 1998 for enslige forsørgeres deltakelse i utdanning og arbeid. Eneforsørgeres situasjon har særlig blitt studert ut fra et kvinneperspektiv, ettersom de aller fleste enslige forsørgere er kvinner.

I en rapport fra Rikstrygdeverket (2006) gis det en gjennomgang av norsk forskning på feltet. Rapporten oppsummerer at reformen i 1998 for enslige forsørgere bidro til å styrke arbeidslinjen. Forskningen tyder på at mange enslige forsørgere klarer seg godt. Flere er i arbeid, har høyere inntekter enn tidligere, og yrkesinntekt utgjør en viktigere del av inntektene. I tillegg tar flere utdanning og færre får sosialhjelp. Samtidig viser rapporten fra Rikstrygdeverket at de svakest stilte er i en presset situasjon etter at overgangsstønaden faller bort, og at risikoen for lavinntekt har økt. Enslige forsørgere har dessuten større problemer enn andre foreldre i økonomiske nedgangstider. De er mer utsatt for diskriminering på arbeidsmarkedet, er oftere undersysselsatt, har lavt betalte jobber og problemer med å fullføre utdanning (Rikstrygdeverket 2006, side 5).

En kvalitativ evaluering av 1998-reformen (Fjær og Syltevik 2002 referert i Kavli mfl. 2010) oppsummerer at langt færre enn før mottar overgangsstønad, og at reformen slik sett er vellykket. En hovedkonklusjon er samtidig at innstramningene har gitt enslige forsørgere mindre muligheter til å ha kontroll over eget liv. Mødrene i studien forteller om motsetninger mellom ønske om å forsørge seg selv og ønske om å se mer til barna sine. Fra mottakernes perspektiv er hovedproblemet med stønadsordningen etter reformen at den i begrenset grad tar hensyn til de ulike individuelle mulighetene som mottakere av stønaden faktisk har. Enslige forsørgere er en sammensatt gruppe med ulike preferanser og behov. Dette betyr i følge forskerne at de individuelt vil være mer eller mindre mottakelige for offentlig politikk rettet mot aktivering (Fjær og Syltevik 2002, side 5 referert i Kavli mfl. 2010). Det offentliges største utfordring er å ta hensyn til at det blant mottakere av overgangsstønad også er personer som ikke nødvendigvis har ressurser eller helse som gjør det mulig for dem å bli selvforsørget. Det stilles også spørsmål ved om det er riktig å avgrense støtteordningene slik at det legges så ensidig vekt på selvforsørgelse gjennom lønnsarbeid for alle (Fjør og Syltevik 2002, side 132 referert i Kavli mfl. 2010).

I en nyere registerbasert studie har Mogstad og Pronzato (2011) evaluert effekten av 1998-reformen av overgangsstønaden for gifte mødre som ble enslige før og etter reformen. Reformen hadde altså som formål å øke alenemødrenes arbeidsmarkedstilknytning. De finner at reformen økte arbeidsmarkedstilknytningen for de som ble enslige etter reformen med 2,2 prosentpoeng. Den disponible inntekten til denne gruppen alenemødre estimeres til å ha økt med om lag 20 000 kroner som følge av reformen. Enslige mødre med lav utdanning var den undergruppen som tjente mest på reformen. For mødre som var enslige før reformen ble innført finner forskerne at arbeidsmarkedstilknytningen økte med 4,3 prosentpoeng og at lønnsinntekten økte med om lag 9 000 kroner. Denne økningen i arbeidsinntekt var likevel ikke nok til å erstatte reduksjonen i stønadspengene for allerede eksisterende alenemødre, fordi denne gruppen inkluderer en del mødre med svært lav arbeidsmarkedstilknytning og potensiale for arbeidsinntekt. Derfor medførte reformen at den disponible inntekten til de som allerede var alenemødre før reformen ble innført sank med nesten 7 000 kroner. Denne gruppen hadde også en signifikant økning i antall fattige på 3,5 prosentpoeng. Dette viser at to motstridende effekter slo til. De mest ressurssterke kvinnene fikk det bedre siden de klarte å møte de nye jobbkravene og dermed øke inntekten på toppen av velferden. De mer ressurssvake som ikke klarte å møte de nye jobbkravene fikk kutt i velferden og kom dårligere ut.

Sterkere arbeidskrav knyttet til stønaden ser altså ut til å fungere med tanke på å redusere ulikhet i arbeidslivet og inntektsulikhet for nye alenemødre. De som blir alenemødre i framtiden vil jobbe mer og flere vil øke sin disponible inntekt. Hvorvidt dette er en forbedring for kvinnene som berøres avhenger av hvordan de verdsetter ulempen ved å måtte arbeide mer opp mot fordelen av større tilknytning til arbeidslivet og større disponibel inntekt. Det er også viktig å se at reformen hadde en ensidig negativ effekt mødrene som allerede var enslige før reformen ble innført, som ikke klarte å kompensere tapte stønader med mer arbeid.

Bjørnstad (2009a) har med data fra perioden 2001-2008 analysert i hvilket omfang mottakere av overgangsstønad er i arbeid etter endt stønadsperiode, og i hvilken grad overgangen til arbeid varierer med situasjonen på arbeidsmarkedet. Han finner at mottakere av overgangsstønad har større overgang til arbeid i tider hvor arbeidsledigheten er lav. Samtidig finner han at sannsynlighet for å være i jobb øker med tiden fra man sluttet å motta overgangsstønad. Lengden på stønadsperioden ser også ut til å ha en lav men positiv effekt på overgangen til arbeid. Det fremkommer også betydelige geografiske variasjoner i graden av overgang til arbeid. Dette kan trolig henge sammen med geografiske forskjeller i arbeidsmarkedet og ulik sammensetning av gruppen av mottakere. Videre fremhever studien at sannsynligheten for overgang til arbeid blant mottakerne faller med jo flere barn man har og mottakers alder.

I en analyse av inntektsutviklingen for enslige forsørgere med overgangsstønad finner Bjørnstad (2009b) videre at mottakere av overgangsstønad har hatt en positiv inntektsutvikling i perioden 1998-2008. Andelen mottakere med pensjonsgivende inntekt har økt samtidig som inntektene også i snitt er blitt høyere gjennom perioden.

Det finnes en studie i Norge som har belyst hvordan stønadsordingen for enslige forsørgere fungerer for mottakere med innvandrerbakgrunn (Kavli mfl. 2010). I studien sammenlignes det også med mottakere med norsk bakgrunn. Forskerne finner en svak positiv sammenheng mellom overgangsstønad og sysselsetting blant norske kvinner, og sammenhengen er sterkere blant mottakere med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn. Enslige forsørgere med innvandrerbakgrunn er en svært sammensatt gruppe. Et viktig funn i rapporten er at stønadsordningen bidrar til å hjelpe mange på vei mot høyere utdanning og deltakelse i arbeidslivet. Sysselsettingen blant personer med ikke-vestlige bakgrunn er høyere blant tidligere mottakere av overgangsstønad enn blant personer med ikke-vestlig bakgrunn som ikke har mottatt stønad. Sysselsettingen er også noe høyere blant tidligere mottakere av overgangsstønad som har fullført en utdanning under eller etter mottak av stønaden enn den er blant tidligere mottakere som ikke har fullført utdanning i samme periode. Andelen som har tatt utdanning under eller etter mottak av overgangsstønad varierer mye mellom ulike landgrupper. Økende antall barn reduserer andelen tidligere mottakere som er sysselsatt.

Studien til Kavli mfl. (2010) viser at det er få langvarige mottakere av overgangsstønad. Blant de som mottok overgangsstønad er det bare 4 prosent av de norske og om lag 5 prosent av de med ikke-vestlig bakgrunn som har fått slik stønad i mer enn 7 år. Antall barn under ni år har betydning for lengden på perioden med overgangsstønad. I studien understrekes det også at enkelte har et langt større kvalifiserings- og oppfølgingsbehov enn det Nav per i dag kan tilby. Enslige kvinner som har kommet til Norge med lite eller ingen utdanning, som har svake norsk kunnskaper og problemer med å få oversikt over den norske velferdsstaten, har helt særskilte utfordringer. I denne gruppen av enslige har økonomiske stønader som ikke ledsages av tett oppfølging og veiledning liten effekt med tanke på utdanning og arbeid. Andre barrierer er antall barn og omsorgsforpliktelser samt dårlig helse. Studien viser at for enkelte grupper av stønadsmottakere kan de økonomiske insentivene til å søke arbeid være små. Dette gjelder særlig for mødre med tre barn eller flere som gjerne også mottar kontantstøtte. For mødre med lav eller manglende utdanning, og dermed små utsikter til lønnsinntekt, kan de økonomiske insentivene til å søke arbeid oppleves som helt fraværende.

Kavli mfl. (2010) finner at insentiver i stønadsordningen alene ikke er vesentlige for å sikre overgang til utdanning og arbeid. En forutsetning for at insentivene skal virke er at mottakerne forstår hensikten med ordningen og at mottakerne har tiltro til egne muligheter. De viser også til at enslige mødre foretar en vurdering ut fra hva de mener det vil si å være en god mor, og hvilke muligheter de kan se for seg.

I rapporten kommer forskerne med flere anbefalinger når det gjelder å gjøre ordningen med overgangsstønad bedre (Kavli mfl. 2010, side 130-131). Blant annet anbefales en tettere og mer omfattende oppfølging av de svakeste mottakerne. Flere studier viser at kombinasjonen av språkundervisning og arbeidstrening tidlig i kvalifiseringsløpet gir gode resultater. Det er også påvist gode resultater i program der deltakerne får tett individuell oppfølging. Både introduksjonsprogrammet og kvalifiseringsprogrammet trekkes frem som eksempler på program med i hvert fall en intensjon om individuell tilrettelegging.

Videre foreslår Kavli mfl. (2010) en innstramning i stønadsordningen for å sørge for at kvinner som ikke er motivert for aktiviteter utenfor hjemmet, likevel får et økonomisk incentiv til å delta også de første tre årene av stønadsperioden. Det understrekes likevel at om aktivitetskravet skjerpes, bør det ses i sammenheng med hva slags kvalifiserings- og oppfølgingsarbeid som kan tilbys de som har behov for det. Som det er redegjort for ovenfor har regjeringen med virkning fra 1.1.2012 innført et aktivitetskrav fra det yngste barnet fyller ett år.

Kavli mfl. (2010) mener også at det bør vurderes om norskopplæring kan inngå som en del av nødvendig utdanning i aktivitetskravet.

12.4.3 Oppsummering og vurdering

Når den norske velferdsstaten omtales som kvinnevennlig skyldes dette blant annet at Norge har hatt velferdsordninger som sikrer enslige kvinner med omsorg for små barn økonomisk støtte dersom de ikke kan forsørge seg selv ved eget arbeid. Gjennomgangen av forskning i dette kapittelet viser at det var gode grunner for å endre stønadsordningen i 1998, da perioden en kunne motta stønad ble redusert fra 10 år til tre år som hovedregel. Samtidig ble det åpnet for ytterligere to år med overgangsstønad forutsatt at mottakerne deltok i yrkesrettet aktivitet. Målet med 1998-reformen var både å bedre økonomien for enslige forsørgere, og øke overgangen fra stønad til utdanning eller arbeid. Erfaringene med ordningen før omleggingen hadde vist at mange enslige forsørgerne ble lenge i ordningen, og mange var avhengig av supplerende sosialhjelp i tillegg til overgangsstønaden. Forskningen på effekter av omleggingen i 1998, viser at reformen styrket mange enslige forsørgeres tilknytning til arbeidslivet. Innstramningene medførte imidlertid også at de grupper som ikke klarte å møte de nye jobbkravene fikk en vanskeligere livssituasjon.

De innstramninger som er foretatt fra og med 2012, innebærer etter utvalgets vurdering at velferdsstatens ambisjoner overfor enslige forsørgere har endret karakter. Enslige forsørgere skal raskest mulig ut arbeid, uavhengig av individuelle behov og forutsetninger, omsorgsforpliktelser og den enkeltes livssituasjon. Endringen synes å være avledet av forslag fremmet av Velferds- og migrasjonsutvalget, jf. NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. Etter Likestillingsutvalgets vurdering synes behovet for denne omleggingen å være svakt dokumentert. Majoriteten av stønadsmottakerne er allerede i yrkesrettet aktivitet. De somaliske kvinnene som Velferds- og migrasjonsutvalget refererer til for å grunngi kutt i overgangsstønaden, utgjør kun tre prosent av alle som mottar overgangsstønad i Norge. De fleste mottakerne av overgangsstønad er unge, alenemødre med lav utdanning, eller skilte kvinner som trenger økonomisk støtte etter samlivsbrudd.

For mange av disse vil innskjerpingen likevel ha relativt liten betydning, ettersom de allerede er i yrkesrettet aktivitet. Men utvalget er bekymret for at de nye aktivitetskravene kan medføre en ytterligere forverring av livssituasjonen for gruppen av enslige forsørgere som er i en særlig vanskelig livssituasjon. Kutt i stønadene vil ikke uten videre få disse over i arbeid; alternativet kan like gjerne bli fattigdom. Etter utvalgets vurdering vil kvalifiseringstilbudet for enslige forsørgere være avgjørende for om omleggingen fører til raskere overgang til arbeid.

13 Oppslutning om likestilling

13.1 Innledning

I dette kapittelet diskuteres det først hva holdninger til likestilling kan bety for handling og hvordan dette kan måles. Deretter redegjøres det for utvikling i holdninger til likestilling de siste 25 årene. Til slutt diskuteres eventuelle sammenhenger mellom holdninger og handlinger.

Likestillingsutvalget har fått utarbeidet en serie kunnskapsoversikter som grunnlag for utredningsarbeidet. Rapporten Likestilling hjemme er utarbeidet av Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) og Institutt for samfunnsforskning (ISF) på oppdrag av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) og Likestillingsutvalget (Hansen og Slagsvold red. 2012). Dette kapittelet bygger i hovedsak på denne rapporten. Datagrunnlaget som rapporten bygger på gir ikke informasjon om forskjeller mellom majoritetsbefolkning og personer med etnisk minoritetsbakgrunn. Utvalget har derfor benyttet andre kilder for å belyse etnisitetsperspektiver. Dette er i hovedsak Fafo-rapporten Familiepraksiser og likestilling i innvandrede familier (Kavli og Nadim 2009). Også NOVA-rapporten Nordiske ungdommers holdninger til likestilling er brukt for å belyse ungdommers holdninger til likestilling (Øia 2011).

13.2 Holdninger til likestilling

Holdning til likestilling er et sammensatt begrep som kan omfatte flere forhold. Inntrykket vi får av folks støtte til likestilling er at holdningsmønstre er avhengige av hvilke forhold og kontekster vi spør innenfor. Når vi likevel snakker om «holdning til likestilling» som ett observerbart fenomen, er det fordi vi antar at mange vil mene at kvinner og menn skal ha like rettigheter og samme ansvar på alle samfunnsområder, mens noen vil være uenig i dette. Ofte benyttes en kombinasjon av både private og mer samfunnsmessige spørsmål som mål på generell holdning til likestilling.

Flere tidligere undersøkelser av holdninger til likestilling har konkludert med at ung alder, høy utdanning og sentralt bosted øker sannsynligheten for å ha likestillingsvennlige holdninger (Bjørklund 1985, Holter 1989, Ellingsæter mfl. 1994, Hellevik 1996, Knudsen og Wærness 2001 (referert i Hansen og Slagsvold red. 2012, side 131). I artikkelen Holdning til likestilling – nye polariseringstendenser fra 2006 analyserer Mari Teigen holdningsdata fra 1985 til 2001, og konkluderer med at noen av disse sammenhengene synes å endres. Hun finner at mens andelen kvinner som mener at likestillingen bør føres videre har økt de siste 20 årene, er tendensen blant menn motsatt. Videre viser Teigens funn at alder ikke lenger har betydning for kvinners holdninger, men at alder betyr mer for menn ved at det særlig er blant unge menn og eldre menn at skepsisen til likestilling øker (Teigen 2006b).

I studien Likestilling og livskvalitet 2007 finner Holter mfl. at positive likestillingsholdninger ikke er noe «alle deler» uten videre. Funnene fra undersøkelsen bidrar til å nyansere funnene fra andre undersøkelser, som for eksempel Norsk monitors analyse av spørsmål knyttet til ideell familietype. I undersøkelsen Likestilling og livskvalitet 2007 ble informantene stilt en rekke likestillingsrelaterte holdningsspørsmål. Analysene viser at det ikke hersker konsensus om alle typer likestilling. Blant annet viser den at folks holdning til likestilling i hjemmet gjennomgående er mer positive enn holdninger til aktiv likestillingspolitikk.

Holdninger til likestilling: Utvikling over tid

Norge har data om holdningsendringer tilbake til 1985 gjennom Norsk Monitor. Siden midten av 1980-tallet og frem til 2009 har det skjedd betydelige forandringer i folks holdninger til likestilling. Figur 13.1 viser at det er en klar økning i andelen som foretrekker den likestilte familiemodellen. Samtidig har oppslutningen om mer tradisjonelle familiemodeller sunket jevnt (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 15-20).

Norsk Monitor har siden 1985 gjennomført en omfattende spørreundersøkelser om verdier og holdninger. I undersøkelsen stilles det spørsmål om hvilken familietype respondenten foretrekker av:

1. Den likestilte varianten der partnerne har like krevende jobber og deler husarbeid og barnepass likt.

2. «Light-varianten»173 der kvinnen har en mindre krevende jobb enn mannen og tar hovedansvaret hjemme.

3. Den tradisjonelle varianten der mannen arbeider mens kvinnen er hjemme for å ta seg av hus og barn.

Kilde: Norsk Monitor, Synovate (tidligere MMI) i Hansen og Slagsvold red. (2012).

Tallene fra 1985 viser at det da var under halvparten som foretrakk en likestilt familieform. I 2009 er bildet betydelig endret. Over to tredjedeler mener nå at en likestilt familiemodell er den ideelle. Til sammenlikning har den tradisjonelle, komplementære familiemodellen nesten ingen tilhengere i 2009 (4 prosent) en nedgang fra 20 prosent i 1985. Dette er antagelig den sterkeste endringen som kan registreres på grunnlag av Monitor-undersøkelsen (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 133).

Når det gjelder tilslutning til en likestilt familiemodell er kvinner i gjennomsnitt mer positive enn menn, mens det er flere menn som sier de foretrekker familiemodellen der hun gjør noe mer. Denne familietypen, hvor begge partnere arbeider, men hvor kvinnen likevel har en noe mindre krevende jobb i kombinasjon med at hun har hovedansvar for hus og barn er en svært utbredt tilpasning i norske familier (se mer kap 8 og kap 12).

Blant de relativt få som foretrekker den tradisjonelle mannlige forsørgermodellen er det mindre kjønnsforskjeller, se figur 13.2 (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 134-135).

A = Partnerne har like krevende jobber, og deler husarbeid og barnepass likt, B = Kvinnen har mindre krevende jobb, og hovedansvar for hus og barn og C = Bare mannen i jobb, kvinnen tar seg av hus og barn.

Kilde: Norsk Monitor, Synovate (tidligere MMI) i Hansen og Slagsvold red. (2012).

I løpet av de siste 25 årene har altså det å foretrekke en familietype der kvinnen og mannen deler likt på både yrkesarbeid og hjemmeoppgaver blitt stadig vanligere. De mest markante endringene i holdninger har funnet sted etter 1997. Forskerne mener dette kan ha sammenheng med at det i perioden fra slutten av 1980-tallet til midten av 1990-tallet fantes negative strømninger i synet på likestilling. Denne såkalte periodeeffekten bidrar til å oppheve effektene av generasjonsutskiftning, slik at holdningsutviklingen preges av stabilitet (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 140). Den positive holdningsutviklingen fra midten av 1990-tallet er en følge av nye årsklasser med mer likestilte holdninger, kombinert med økt oppslutning om likestilling i befolkningen generelt (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 140).

Holdninger til likestilling i et komparativt perspektiv

Ungdommers holdning til likestilling

Rapporten Nordiske ungdommers holdninger til likestilling, drøfter ungdommers holdninger til likestilling i nordiske land (Øia 2011). Utgangspunktet for rapporten er en komparativ studie i de nordiske landene: Nordic Youth Study med i alt 14 000 deltakere. Datainnsamlingen foregikk i 2009 og 2010.

Rapporten dokumenterer variasjon i holdninger til likestilling174 mellom noen nordiske land, unntatt Sverige175. Analysene viser at norsk ungdom havner midt på treet, mens ungdom fra Danmark og til dels Åland er mest positive til likestilling. Unge fra Færøyene og Finland er i minst grad tilhengere av likestilling (Øia 2011, side 7-8 se også figur 13.3). Danske jenter er de mest likestillingsvennlige. Danske gutter, er mest positive til likestilling sammenlignet med unge menn i de andre landene(Øia 2011, side 42).

Generelt er det betydelige forskjeller i holdninger til likestilling mellom gutter og jenter ved at jenter er mer positive til likestilling enn gutter. Det er klar sammenheng mellom utdanningsaspirasjoner og synet på likestilling. Ungdom som oppfatter seg selv som flinke på skolen og ungdom med høye utdanningsaspirasjoner er mer positive til likestilling. Det er en svak og positiv sammenheng mellom mer positive holdninger til likestilling og foreldres utdanningsnivå (Øia 2011, side 48).

Fars tilknytning til arbeidslivet påvirker ikke ungdommers holdning til likestilling (Øia 2011, side 58). Derimot påvirker mors sysselsetting i noen grad holdningene. Særlig blir guttenes holdning til likestilling påvirket av mødrene, ved at desto mer mødrene jobber, desto mer er guttene for likestilling (Øia 2011, side 51).

Studien viser at unge innvandrere i Norden er noe mindre positive til likestilling enn unge som ikke har innvandrerbakgrunn. Det er bare ubetydelige forskjeller mellom ungdommer med foreldre som har innvandret og unge som ikke har innvandrerbakgrunn. Samtidig viser analysene at unge jenter – uansett bakgrunn, skiller seg sterkt fra gutter ved at de er mer positive til likestilling (Øia 2011, side 58).

Kilde: Øia, Tormod 2011 Nordiske ungdommers holdning til likestilling, NOVA rapport nr 25/11.

Holdninger til likestilling i et komparativt perspektiv – den voksne befolkningen

Flere internasjonale komparative studier av endring i oppslutning om likestilling viser at likestillingstilslutningen i befolkningen øker over tid (Knudsen og Wærness 2001; Sapiro og Conover 2001; Inglehart og Norris 2003). I disse studiene er kjønn, alder og utdanning de sentrale forklaringsvariablene.

Data fra den internasjonale undersøkelsen om generasjon og likestilling The Generations and Gender Survey (GGS) gjør det mulig å sammenlikne norske holdninger til likestilling med enkelte andre europeiske land.176

Den internasjonale undersøkelsen viser at holdningene til likestilling er mest positive i Norge (se figur 13.4). Samlet viser undersøkelsen at holdninger til likestilling er langt mer tradisjonelle i østeuropeiske sammenlignet med vesteuropeiske land.

Rapporten Likestilling hjemme (Hansen og Slagsvold red. 2012) analyserer hva som påvirker likestillingsholdning og sammenhengen mellom holdning og praksis ved å benytte en holdningsindeks basert på fem spørsmål fra LOGG177.

Disse fem påstandene lyder:

• I et parforhold er det best at mannen er eldre enn kvinnen

• Det er ikke bra for forholdet om kvinnen tjener mer enn mannen

• Et barn under skolealder vil lide hvis moren er yrkesaktiv

• Stort sett er menn bedre politiske ledere enn kvinner

• Når det er knapt om jobber, bør menn ha større rett til arbeid enn kvinner

Hver påstand har svaralternativer som er kodet 1-5, fra svært enig til svært uenig.

Indeksen varierer fra 0 (ikke uenig i noen av påstandene) til 5 (uenig i alle påstandene). Jo høyere verdi desto mer likestillingsvennlig.

Kilde: Generations and Gender Survey 2007/2008 i Hansen og Slagvold red. 2012.

Figur 13.4 viser at Norge er det landet med mest positive holdninger av ni europeiske land. Dataene viser at det er flest fra Norge som sier seg uenig i fem (25 prosent) og fire (23 prosent) av de fem kjønnstradisjonelle påstandene. Sammenliknet med andre europeiske land svarer en relativt lav andel Nordmenn at de er ikke er uenig i noen av påstandene, eller at de bare er uenig i en kjønnstradisjonell påstand (20 prosent).

13.3 Variasjoner i holding til likestilling

Kvinner mer positive til likestilling

Analysene av norske respondenters svar på de fem påstandene viser at det er klare forskjeller mellom spørsmålene når vi ser på andelene som svarer at de er svært uenige, nokså uenig eller verken enig eller uenig (Hansen og Slagsvold red. 2012). I norsk kontekst synes mange av påstandene å være meget kjønnstradisjonelle. Dette gjenspeiles i at det er få som sier seg svært eller nokså enig i alle påstandene. Analysene viser likevel at det er en viss variasjon i andelene som svarer at de er svært enig, nokså uenig eller verken enig eller uenig i enkeltpåstandene. På spørsmålet om barn under skolealder vil lide av at moren er yrkesaktiv er det likevel en viss andel menn som sier seg enig (Figur 13.5). Flest er uenig i at menn bør ha større rett til arbeid enn kvinner (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 141). Blant kvinnene er det langt over halvparten som sier seg uenig med fire eller fem av påstandene, mens menn fordeler seg mer jevnt utover i sine svar på påstandene. Kun 17 prosent av mennene svarer at de er uenig i alle påstandene. En like stor andel som ikke har sagt seg uenig med noen av påstandene (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 142).

Kilde: LOGG 2007 i Hansen og Slagsvold red. (2012).

Forskerne finner at kvinner er klart mer likestillingsvennlige enn menn i alle aldersgrupper, men forskjellene er størst i de yngste aldersgruppene. De aller yngste aldersgruppene (18-29 år) er noe mindre positive til likestilling enn de som er i tretti- og førtiårene. Dette gjelder for både kvinner og menn, men tendensen er noe sterkere for menn enn kvinner. De som er i femtiårene har holdninger til likestilling som tilsvarer de yngste aldersgruppene, mens de som er i seksti- og (særlig) syttiårene er minst likestillingsvennlige (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 143). Disse analysene viser et noe annet mønster enn det Teigen (2006b) fant i sin undersøkelse (se figur 13.6). Teigen fant at alder ikke lenger hadde betydning for kvinners holdning til likestilling, og at det var de aller yngste mennene som var minst likestillingsvennlige. Analysene av LOGG-data viste at de eldste aldersgruppene er minst positive til likestilling både blant kvinner og menn. Dette mener forskerne kan ha sammenheng med at de to undersøkelsene måler holdning til likestilling på ulike måter. I sin undersøkelse brukte Teigen spørsmål om man synes at arbeidet med å skape likestilling mellom kjønnene bør føres videre, om det er ført langt nok, eller om det er ført for langt. I Likestilling Hjemme (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 144) understreker forskerne at svaret på spørsmålet vil kunne avhenge både av holdning til likestilling og av oppfatningen respondenten har av den faktiske tilstanden på likestillingsområdet.

Kilde: LOGG 2007 i Hansen og Slagsvold red. (2012).

Hva har utdanning å si for holdning til likestilling?

Andelen med likestilte holdninger øker med utdanningsnivå. Sammenhengen er sterkere for kvinner enn menn (se figur 13.7). Blant de med høyest utdanning finner vi også de største kjønnsforskjellene (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 143-144). Tendensen går imidlertid i retning av at avstanden mellom utdanningsgruppene avtar over tid, noe Teigen også fant i sine holdningsanalyser (2006b).

Betydningen av utdanning for holdning til likestilling er størst blant kvinner. Også menn med høyt utdanningsnivå er positive til likestilling, men blant menn er det ikke like stor forskjell mellom de med høy og lav utdanning (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 134-135).

Kilde: LOGG 2007 i Hansen og Slagsvold red. (2012).

Svært tradisjonelt orienterte er i stor grad menn

Den største gruppen av respondenter er de som uttrykker de mest likestilte holdningene (48 prosent). Disse følges av dem som har en mer midt på treet holdning, der man er uenig i ett til tre av utsagnene (42 prosent). Det er denne gruppen som en muligens kan betegne som tilhengere av «likestilling light». De mest tradisjonelle, som ikke er uenig med noen av de fem tradisjonelt formulerte likestillingspåstandene utgjør kun 10 prosent av utvalget. Hva kjennetegner denne gruppen av «kjønnstradisjonalister»?

Tre fjerdedeler av gruppen med svært tradisjonelle holdninger er menn, mens kvinner utgjør to tredjedeler av gruppen med likestilte holdninger (se figur 13.8).178 De relativt sett få kvinnene med tradisjonelle likestillingsholdninger er preget av høy alder og lav utdanning. Det samme gjelder for menn, men i noe mindre grad (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 150).

N er lik 1056 for tradisjonelle, 4408 for moderat tradisjonelle og 5085 for likestilte holdninger.

Kilde: LOGG 2007 i Hansen og Slagsvold red. (2012).

Alder har en kurvelineær sammenheng med likestillingsholdning, der de yngste (18-29), særlig unge menn, er mindre likestillingsvennlige enn tretti- og førtiåringene, femtiåringene er på nivå med den yngste aldersgruppen, mens sekstiåringene, og særlig syttiåringene er minst likestillingsvennlige (jf. figur 13.6) (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 143). Høyt utdanningsnivå og urbanisert bosted har en positiv sammenheng med holdning til likestilling.

Bosted og holdning til likestilling

Rapporten Likestilling hjemme (Hansen og Slagsvold red. 2012) har også analysert sammenheng mellom bosted og holdning til likestilling. Analysene viser at det er en klar sammenheng mellom målet for gjennomsnittlig likestillingsholdning i en kommune og kommunens verdi på SSB sin likestillingsindeks (se kapittel 11). Analysene179 viser at for hele utvalget har grad av likestilling i kommunen en positiv effekt på holdning til likestilling etter at det er kontrollert for variabler på individnivå (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 154-155). En positiv holdning til likestilling er økende jo mer tettbebygd man bor. Dette gjelder for både kvinner og menn, og effekten er noe sterkere for menn enn kvinner (se figur 13.9). Det å ha lavt utdanningsnivå og det å bo et spredtbygd sted har mer negativ effekt på menns holdning til likestilling i større grad enn for kvinner. De som er bosatt i Agderfylkene er minst positive til likestilling, mens personer bosatt i Oslo og Akershus er mest positive til likestilling (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 171). Analysene viser videre at religionstilhørighet forklarer lite om variasjonen i likestillingsholdning.

Kilde: LOGG 2007 i Hansen og Slagsvold red. (2012).

Statusforskjeller mellom partnere og holdning til likestilling

Betydelig statusforskjell mellom to i et parforhold kan tenkes å ha betydning for holdning til likestilling. Det er rimelig å tenke seg at i parforhold der mannen har høyere utdanning, yrkesklasse, inntekt eller yrkesaktivitet enn kvinnen, har partnerne mer tradisjonelle holdninger til likestilling enn mer likestilte parforhold. Analysene viser imidlertid at statusforskjeller mellom partnerne har begrenset sammenheng med individers likestillingsholdning. Det er hovedsakelig menn med klart høyere utdanningsnivå enn partneren som tjener mer enn henne, eller som har mye lenger arbeidstid enn henne, som er minst positive til likestilling (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 157–158).

Holdning til likestilling blant innvandrere

I Fafo-rapporten Familiepraksis og likestilling i innvandrede familier undersøker Kavli og Nadim (2009) blant annet holdninger til likestilling blant et utvalg av innvandrede og norskfødte med innvandrede foreldre. De 1800 respondentene i undersøkelsen har bakgrunn fra Pakistan, Iran, Irak, Vietnam i tillegg til respondenter fra Norge (se også kapittel 12.2.1).

Disse analysene viser at innvandrere i større grad enn resten av befolkningen mener at menn og kvinner bør ha hovedansvaret for ulike typer oppgaver. Et stort flertall i alle gruppene mener at kvinner og menn er like godt egnet til barneomsorg.

På spørsmål om likestillingen bør føres videre er det stor grad av oppslutning i alle landgrupper. På samme vis som for hele befolkningen er kvinnene mer likestillingsvennlige enn mennene (Kavli og Nadim 2009). Blant kvinner er det ingen forskjeller i oppslutning om videre likestilling, utenom kvinner innvandret fra Pakistan som har en noe lavere oppslutning enn andre kvinner. Forskjellene i holdninger er større mellom landgrupper enn mellom menn og kvinner i samme landgruppe.

13.4 Sammenheng mellom holdning og handling?

Holdninger til likestilling i Norge er godt dokumentert over tid. Det har vært en sterk økning de siste 25 årene i andelen som foretrekker en likestilt familiemodell der begge partnere er likestilte når det gjelder lønnsarbeid og arbeidsdeling hjemme (se figur 13.10). I dag slutter over to tredjedeler av befolkningen opp om den likestilte familiemodellen.

Analysene i Hansen og Slagsvold red. (2012) viser at det både for husarbeid og omsorg for barn er tendens til at personer med likestilte holdninger også rapporterer om mer likestilte praksiser enn andre. Når det gjelder husarbeid spesielt, rapporterer de fleste at kvinnen gjør mer enn mannen- dette gjelder også personer med klart likestillingsvennlige holdninger.

(N for menn: 529 (tradisjonelle), 1611 (moderat tradisjonelle) og 1342 (likestilte), og for kvinner 184 (tradisjonelle), 1388 (moderat tradisjonelle) og 2193 (likestilte)).

Kilde: LOGG 2007 i Hansen og Slagsvold red. (2012).

I Likestilling hjemme finner forskerne at holdning til likestilling påvirker hvordan omsorgsarbeid og husarbeid fordeles. Jo mer positiv holdning til likestilling, jo større er tendensen til å rapportere om likestilt praksis med hensyn til husarbeid og omsorgsoppgaver for barn. Konklusjonen er at holdning i seg selv ser ut til å påvirke fordeling av husarbeid og omsorgsoppgaver i familien. Analysene viser at holdninger betyr mest for praksis i den livsfasen der foreldre har barn hjemme. Fordi det å få barn i seg selv også har en negativ innvirkning på likedeling av husarbeidet, tolker forskerne det dit hen at partnernes holdninger til likestilling er særlig viktig i denne perioden (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 164-167). Analysene viser også at andre forklaringer enn holdning, som egenskaper ved individet, bostedet og parforholdet innvirker på rapportering av deling av oppgaver hjemme.

Som en del av prosjektet Likestilling og livskvalitet 2007 finner Holter mfl. (2008) at holdninger til likestilling påvirker likestilt praksis, og at dette i særlig grad gjelder for menn. Spørreundersøkelsen i prosjektet tok for seg en rekke spørsmål som omhandler ulike dimensjoner rundt holdninger til likestilling. Funnene viste blant annet at flere kvinner enn menn er opptatt av å ha en jobb som lar seg kombinere med barn og familieliv og at mannens likestillingspraksis særlig henger sammen med utdanning, likestillingsholdning, ung alder, likestilt utdanning i paret og mindre tradisjonell kjønnsutforming (Holter mfl. 2008).

Likestilling hjemme viser at selv om holdning til likestilling for en god del virker positivt inn på likestilt praksis hjemme, så er det nær halvparten som svarer på en måte som ikke indikerer samsvar mellom holdning og praksis. Det er like vanlig at respondenter som oppgir tradisjonelle holdninger samtidig rapporterer om likedelt praksis, som at de med likestillingsvennlige holdninger rapporterer om tradisjonell praksis (Hansen og Slagsvold red. 2012, side 172). Menn oppgir oftere tradisjonelle holdninger i kombinasjon med mer moderne praksis, mens det omvendte, likestillingsvennlig holdning og tradisjonell praksis er vanligere å oppgi blant de kvinnelige respondentene. Forskerne mener dette mønsteret avspeiler at mange menn og kvinner opplever samme faktiske arbeidsdeling på ulikt vis. Det viser seg dessuten at både menn og kvinner er mest tilfreds med arbeidsdelingen når de mener husarbeidet deles likt. Tilfredsheten med likedeling går på tvers av alle aldersgrupper og generasjoner. Både kvinner og menn er mest fornøyd med deling av omsorgsoppgaver for barn når de mener det deles likt, og mindre fornøyd om det oppgis at kvinnen gjør mest. Dette gjelder for kvinner i sterkere grad enn for menn.

Komparative analyser av forholdet mellom holdninger til likestilling og arbeidsdeling hjemme og ute viser at de fleste europeiske par har likestilte holdninger og praksiser før de får barn. Undersøkelsene viser at dette forandres etter at parene får barn ved at det blir flere spenninger mellom likestilte holdninger og en likestilt praksis (Bühlmann mfl. 2010).

I norsk kontekst finner Lappegård og Kjelstad (2010) at det gjennomgående ser ut til å være større samsvar mellom holdninger og praksis når det gjelder omsorg for barn enn når det gjelder husarbeid. Analysene avdekker også at særlig kvinner uttrykker likestilte holdninger, mens de samtidig rapporterer om at de har hovedansvaret hjemme (Lappegård og Kjelstad 2010). Flertallet av kvinnene opplever relativt stor avstand mellom egne holdninger til kjønnsroller og deling av husarbeidet (57 prosent), mens det samme gjelder kun 28 prosent av mennene. Lappegård og Kjelstad (2010, side 21) tolker kvinners opplevelse av avstand mellom holdninger og praksis hjemme hovedsakelig som et uttrykk for at kvinner opplever det som problematisk å realisere likestillingen i praksis.

Sigtona Halrynjo og Selma Lyng har undersøkt karrierepreferanser og organisering av arbeid i familien blant eliteutdannete kvinner og menn, både før og etter de får barn ved hjelp av både kvantitativ og kvalitativ data (2010, side 267-270, se også kapittel 12.2.2). Undersøkelsen dreide seg altså om personer som arbeider innenfor grådige arbeidsliv med store forventninger til arbeidsdedikasjon. Halrynjo og Lyng finner at det ikke er preferanser eller «ønsker» som avgjør for disse parene, men at den faktiske fordelingen av omsorgs- og jobbansvar har størst forklaringskraft for eliteutdannede par. Kvinner og menn i studien forklarer tradisjonelle arbeidstilpasning ute og hjemme med at hans karriereplaner har fått forrang foran hennes. Dette, mener kvinnene, er i tråd med deres ønsker, fordi hun mener det er viktig og meningsfylt å prioritere tid med barn. Dette omtaler forskerne som fars forkjørsrett og mors vikeplikt (Halrynjo og Lyng 2010).

Undersøkelsen viser også at jo mer omsorgsansvar kvinnen har, jo mer misfornøyd er hun med egen tilpasning. Likevel er både mor og far enige om at tradisjonelle arbeidstilpasninger har bidratt positivt til fars karriere og har hatt negative konsekvenser for mor. Men de negative implikasjonene på mors karriere betegnes som midlertidige av parene fordi hun kan realisere dette på et senere tidspunkt (Halrynjo og Lyng 2010, side 273-274). Halrynjo og Lyng finner at betingelsene for å realisere karrierepreferanser er kjønnsskjeve ved at det å få barn og fordele omsorgsansvar skjevt ser ut til å representere en hindring for eliteutdannede kvinner (side 274). Forskerne mener at når mors karriere tilpasses fars, på tross av like karrierepreferanser og positive likestillingsholdninger, kan man ikke fortolke det kjønnsskjeve mønsteret som selvvalgt samordning. Funnene tyder derimot på at det eksisterer visse kjønnede mekanismer som iverksettes når par får barn i form av at det blir kvinnens karriere som settes «på hold», mens mannens karriere prioriteres.

13.5 Oppsummering

Kapittelet gjennomgår enkelte undersøkelser av holdninger til likestilling i Norge, og utvikling over tid.

Flere undersøkelser konkluderer med at ung alder, høy utdanning og sentralt bosted øker sannsynligheten for å være positiv til likestilling. Samtidig har det gjennom de siste 25 årene vært en sterk økning i andelen blant både kvinner og menn som gir uttrykk for at de foretrekker en likestilt familiemodell. Med likestilt familiemodell menes her en modell der både yrkesarbeid og hus- og omsorgsarbeid deles likt. Over to tredjedeler av et befolkningsutvalg ser i dag dette som den foretrukne familiemodellen. Den tradisjonelle, komplementære familiemodellen har knapt noen tilhengere i 2009. Analysene viser at oppslutning om den likestilte familiemodellen er (enda) høyere blant kvinner enn blant menn. Flere menn enn kvinner foretrekker en familiemodell der «kvinnen har en mindre krevende jobb, og hovedansvar for hus og barn», en såkalt «likestilling light»-modell.

Rapporten Likestilling hjemme, viser at kvinner er klart mer «likestillingsvennlige» enn menn i alle aldersgrupper, men også at forskjellene er størst i de yngste aldersgruppene. I rapporten blir holdning til likestilling målt blant annet ved en holdningsindeks basert på fem spørsmål som uttrykker tradisjonelle oppfatninger om kvinner og menns arbeid hjemme og ute. Fordi påstandene har et kjønnstradisjonelt innhold måles holdning til likestilling med hvor uenig (på en skala fra 0-5) man er i påstandene.

Den største gruppen av respondenter er de som uttrykker de mest likestilte holdningene. Disse følges av dem som har en mer midt på treet holdning, der man er uenig i ett til tre av utsagnene. De mest tradisjonelle, som ikke er uenig med noen av likestillingspåstandene utgjør kun 10 prosent av utvalget. Tre fjerdedeler av de med svært tradisjonelle holdninger er menn, mens kvinner utgjør to tredjedeler av gruppen med likestilte holdninger. Alder har en kurvelineær sammenheng med likestillingsholdning, der de yngste, særlig unge menn, er mindre likestillingsvennlige enn tretti- og førtiåringene. Høyt utdanningsnivå og urbanisert bosted har også en positiv sammenheng med holdning til likestilling. Det å ha lavt utdanningsnivå og det å bo et spredtbygd sted har mer negativ effekt for menns holdning enn for kvinners

Enkelte undersøkelser viser at personer med innvandrerbakgrunn i større grad enn resten av befolkningen mener at menn og kvinner bør ha hovedansvaret for ulike typer oppgaver, som henholdsvis forsørgeransvar og renhold hjemme. På samme vis som for hele befolkningen er kvinner med innvandrerbakgrunn mer positive til likestilling enn menn. Forskjellene i holdninger er langt større mellom landgrupper enn mellom menn og kvinner i samme landgruppe.

14 Trakassering og vold

14.1 Innledning

Et hvert menneske har rett til et liv uten vold. Vold krenker den enkeltes integritet og selvbestemmelse. Vold og frykt for vold skaper ufrihet, utrygghet og urettferdighet. Internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som Norge har sluttet seg til, som FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, legger stor vekt på statens ansvar for å hindre alle former for vold og trakassering.

Hver eneste dag fratas mennesker frihet og trygghet på grunn av krenkelser, vold og trakassering. Noen opplever at det skjer der de burde vært tryggest; hjemme. Vold i nære relasjoner og seksualisert vold ble for alvor satt på den offentlige politiske dagsorden av 1970-tallets kvinnebevegelse. De utfordret datidens dominerende forståelse av vold i nære relasjoner som «husbråk», noe som tilhørte den private sfæren, og som dermed ikke var offentlighetens og politikkens sak. I 1978 ble landets første krisesenter, «Camilla», åpnet i Oslo – i regi av frivillige. Kvinner som levde i forhold preget av mishandling, fikk et sted å søke tilflukt og hjelp. Flere senter og krisetelefoner fulgte andre steder i landet. I 1983 ble den første handlingsplanen på regjeringsnivå – Tiltak mot kvinnemishandling – vedtatt. Denne tverrdepartementale tiltaksplanen er siden fulgt opp av flere offentlige utredninger, stortingsmeldinger, handlingsplaner og lovforslag.

Deler av norsk kvinnebevegelse, som Foreign Womens Group, rettet også – sent på 1970-tallet, søkelyset mot situasjonen til utenlandske kvinner som hadde kommet til Norge gjennom familieinnvandring. Disse kvinnene var – og er til dels fortsatt – i en særlig sårbar situasjon når det gjelder partnervold, fordi deres oppholdsstatus de første årene er knyttet til ekteskapet. Økt migrasjon på tvers av landegrenser gjør at problemstillinger i skjæringsfeltet mellom utlendingsrett og likestilling blir stadig mer sentrale. I denne sammenhengen er også internasjonal menneskehandel et sentralt problemområde.

Vold behandlet i et flerdimensjonalt likestillingsperspektiv må forholde seg til forskjeller i utsatthet grupper og individer imellom. Levekårsundersøkelser viser at unge, og da særlig unge menn, er mest utsatt for vold (Thorsen mfl. 2009, side 36). Vold mot menn utøves gjerne på offentlige steder, i helgene og av en ruspåvirket gjerningsperson (SSB 2008). Vold mot jenter og kvinner er av en noe annen karakter. Jenter og kvinner er mest utsatte for seksualisert vold. Andelen kvinner som har vært utsatt for grov vold fra tidligere eller nåværende kjæreste er større enn andelen menn. Unge kvinner og menn er mer utsatte enn eldre. Personer som er i en vanskelig økonomisk situasjon er mer utsatte for vold enn andre. En rapport om homofiles levekår i Norge viste at nesten fire av ti homofile menn oppga å ha vært utsatt for vold de mente hadde sammenheng med deres seksuelle orientering (Hegna mfl. 1999).

Utvalget har valgt å konsentrere oppmerksomheten om seksuell trakassering, om voldtekt, om enkelte sider av problemområdet vold i nære relasjoner og om vold og migrasjon, det vil si former for vold som særlig rammer kvinner. Dette er omfattende utfordringer som direkte og indirekte rammer menneskers trygghet og frihet.

14.1.1 Utfordringer

1. Seksuell trakassering: Dette er en type trakassering som kan ta flere former. Den kan være av verbal art (kjønnsord, seksuelle hentydninger, kommentarer om kropp og utseende), av ikke-verbal art (seksuelle gester og pornografiske bilder) og av fysisk art (uønsket beføling) (Helseth 2007, side 18). Det vi vet om seksuell trakassering indikerer at det er snakk om et betydelig problem som i særlig grad rammer unge kvinner. Ungdomstiden er en særlig formbar, og derfor også sårbar periode, i et livsløp. Det gjør arbeid for å forhindre ulike typer overgrep i denne fasen ekstra viktig.

2. Voldtekt: De fleste voldtekter begås av en offeret kjenner, enten partner eller tidligere partner, en venn eller bekjent (Nesvold 2010, Pape og Stefansen 2004). Kun et fåtall voldtekter rapporteres som overfallsvoldtekter. De fleste som utsettes for voldtekt er kvinner, og voldtektsanmeldelser fra Oslo politidistrikt tyder på at særlig unge kvinner er utsatt. Den som utsettes for et overgrep rammes direkte, men det er mange flere som rammes indirekte, gjennom frykt for overgrep. Kunnskapen om at man kan bli utsatt for seksuelle overgrep og voldtekter begrenser jenter og kvinners bevegelsesfrihet og trygghet (Flemmen 1999). Det antas å være store mørketall knyttet til rapportering og anmeldelse av voldtekter, og det er svært få fellende dommer i saker som når rettsapparatet.

3. Vold i nære relasjoner: Ulike offentlige tjenester har i oppgave å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner, og det er på dette området – i større grad enn for likestillingsarbeid for øvrig – etablert en struktur for kunnskapsbygging og kunnskapsdeling. Utvalget har i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling understreket at det er en sentral oppgave for offentlige myndigheter å sikre hele befolkningen tilgang på likeverdige offentlige tjenester, uavhengig av kjønn, seksuell orientering, funksjonsnedsettelse, etnisk bakgrunn, alder etc. Dette er også en sentral utfordring i hjelpetilbud og tjenester rettet mot voldsutsatte kvinner, menn og barn. Lov om kommunale krisesentertilbud (krisesenterloven) trådte i kraft 1. januar 2010. Den gir kommunene plikt til å sørge for et krisesentertilbud til kvinner, barn og menn som er utsatt for vold i nære relasjoner. Det er viktig å følge med på hvordan kommunene løser oppgaven med å gi krisesentertilbud, og hvordan kunnskapsbygging og kvalitetsutvikling på dette området ivaretas.

4. Vold og migrasjon: I løpet av de siste tre tiårene har det vært en sterk vekst i antallet mennesker som forflytter seg på tvers av landegrenser. Samtidig har grensekontrollen og innvandringspolitikken i Europa utviklet seg i restriktiv retning. Ønsket om å migrere kombinert med få muligheter til lovlig innvandring gjør at noen mennesker befinner seg i en sårbar situasjon i forhold til vold og utnyttelse. I skjæringspunktet mellom innvandringspolitiske hensyn og den enkeltes rett til trygghet og frihet fra vold er det utfordringer knyttet til utlendingsloven og til den bistand og støtte som gis av norske myndigheter.

Kapittelet er basert på en bred gjennomgang av relevant forskningslitteratur, samt offentlige utredninger som NOU 2003: 31 Retten til et liv uten vold. Menns vold mot kvinner i nære relasjoner og NOU 2008: 4 Fra ord til handling: bekjempelse av voldtekt krever handling. Når det gjelder beskrivelsen av seksuell trakassering blant barn og unge har Kunnskapsstatus om kjønnsrelatert mobbing blant barn og unge, utarbeidet av sosiolog Hannah Helseth (2007) på oppdrag av Utdanningsdirektoratet, vært en viktig kilde.

14.2 Ulike forståelser av vold i nære relasjoner og seksualisert vold

Forskning om vold i nære relasjoner er preget av diskusjoner om og endringer i hvordan volden forstås og fortolkes. Viktige skifter er knyttet til den nye kvinnebevegelsen på 1970-tallet, utviklingen av kritisk mannsforskning på 1980-tallet og debatter om multikulturalisme fra 1990-tallet og utover.

Ved inngangen til 70-tallet ble vold mot kvinner gjerne oppfattet som tilhørende privatsfæren, og dermed ikke av offentlig eller politisk interesse (Ahnfelt 1987). I politiet var det vanlig å kategorisere vold i hjemmet som «husbråk» (Morken og Selle 1995, side 179).

Den nye kvinnebevegelsen utfordret denne samtidige forståelsen av volden. De tolket vold mot kvinner inn i en ny ramme, som et uttrykk for menns makt og kontroll over kvinner, og som et uttrykk for maktforskjeller mellom kjønnene (Ericsson 1993). Kunnskapsbygging på feltet ble utviklet i nært samarbeid mellom kvinneforskere og krisesenterbevegelsen. Det skjedde parallellt med at man krevde midler til hjelpetiltak og bidro til holdningsendring (Snare og Høigård 1983, side 12-15). Gradvis ble vold mot kvinner en del av den offentlige politiske dagsorden. I 1983 ble det første handlingsprogrammet om vold mot kvinner lagt fram av regjeringen. I løpet av få år ble kvinnemishandling synliggjort, politisert og etablert som samfunnsproblem på den offentlige dagsorden (Ahnfelt 1987, side 198-9; Skjørten 2004, side 63-6)180

14.2.1 Likestilling og vold

Menns vold mot kvinner kan forstås som uttrykk for mangel på likestilling. Da kan det også være grunn til å anta at menns vold mot kvinner reduseres i et mer likestilt samfunn. Mens enkelte amerikanske studier fra 1970 og 1980-tallet fant at kvinner som har høyere status i arbeidslivet enn sine ektemenn er mer utsatt for vold fra partneren, og at en patriarkalsk familiestruktur dermed «beskytter» mot vold, har andre studier konkludert med det motsatte: Patriarkalske familiestrukturer, som gjerne innebærer at kvinner er økonomisk avhengige av mannen, øker sannsynligheten for vold mot kvinner (Anderson 1997, side 657).

I den norske omfangsundersøkelsen Vold i parforholdet – ulike perspektiver peker forfatterne på en sammenheng mellom vold og mangel på likestilling (Haaland mfl. 2005, side 19). I masteroppgaven Den voldsomme balansen undersøkes sammenhengen nærmere med utgangspunkt i data fra denne omfangsundersøkelsen. Det undersøkes hvilken sammenheng det er mellom vold og partnernes relative utdanningsnivå, sysselsetting og lønn. Funnene tyder på at den relative statusforskjellen mellom partene ikke har innvirkning på forekomst av fysisk maktbruk i parforholdet, men både menn og kvinner som befinner seg i en underlegen maktposisjon i parforholdet har en økt tendens til å utøve psykisk vold mot partner (Bjelland 2011).

I studien Likestilling og livskvalitet (Holter mfl. 2008) som bygger på en representativ survey, undersøkes sammenhengen mellom likestilling i respondentenes oppvekstfamilie og rapportert forekomst av vold og straff i familien. Likestilling er målt gjennom spørsmål om det var mor, far eller begge som bestemte i hjemmet. Resultatene viser at 27 prosent av barn i Norge som vokste opp i et hjem der far bestemte, opplevde vold og straff, mot 17 prosent i hjem der mor bestemte, og 10 prosent der mor og far bestemte like mye.

Det kan være viktig å fortsette å undersøke sammenhengen mellom forekomst av vold og forekomst av likestilling. Slike sammenhenger må undersøkes på basis av grundige operasjonaliseringer av både likestilling og vold.

14.2.2 Menn, maskuliniteter og vold

I debatter om menn og vold står to problemstillinger sentralt: Menns statistiske overrepresentasjon som utøvere av vold, og forholdet mellom vold og maskulinitet. Mens den første problemstillingen er analysert innenfor en rekke fagdisipliner, har diskusjonen om forholdet mellom vold og maskulinitet særlig vokst fram innenfor det som kalles kritisk mannsforskning.

Det er en kjensgjerning at majoriteten av fysisk voldelige handlinger begås av menn, det være seg i hjemmet, i det offentlige rom, i krig og konflikt, eller som ledd i statlig sanksjonert maktutøvelse og straff (jf. St.meld. nr. 8 (2008-2009) Om menn, mannsroller og likestilling). Selv om menn er klart overrepresentert blant de som utøver vold, er det likevel bare et mindretall av menn som begår alvorlige voldelige handlinger. Den kritiske mannsforskningen har da også pekt på at vold ikke kan forstås som et «naturlig» og iboende aspekt ved maskulinitet. Hva som betraktes som maskulint varierer mellom samfunn og kulturer og det endrer seg historisk. Vold kan inngå som et mer eller mindre akseptert element i ulike maskuliniteter, men slik behøver det ikke nødvendigvis være.

I følge Connell må idealer for hvordan å være mann, forstås innenfor et kjønnssystem der ulike maskuliniteter ordnes hierarkisk, det vil si at det finnes ulike måter å være mann på, og at disse ulike måtene er rangert. Et sentralt element i Connells forståelse av maskulinitet er fordelingen av og kampen om makt. Selv om forestillinger om patriarkat og menns dominans over kvinner ligger i bunnen av dette perspektivet, er det relasjoner mellom ulike maskuliniteter som er viet størst oppmerksomhet. I disse relasjonene kan vold ha betydning. Vold kan nyttes av menn i dominerende posisjoner som et ledd i å opprettholde makt over kvinner så vel som andre menn. Men vold kan også nyttes av marginaliserte menn, som er utestengt fra politisk og samfunnsmessig makt og innflytelse, som uttrykk for avmakt. Selv om årsakene til vold er komplekse og sammensatte er kjønn og maskulinitet én viktig inngang til å forstå vold, argumenterer Connell. Studier av konkrete maskuliniteter i ulike sosiale kontekster kan gi viktig kunnskap om hvordan voldelige dynamikker oppstår og opprettholdes. Slik kunnskap kan være viktig for å hindre og forebygge vold (Connell 1995).

14.2.3 Etnisitet, kultur og vold

Vold, overgrep og mangel på likestilling i familien står sentralt i debatter om innvandring og integrering (se for eksempel Hagelund og Akkerman 2007; Siim og Skjeie 2008; Langvasbråten 2008). I europeisk offentlig debatt er det derfor en tendens til at innvandreres familieliv betraktes som et særlig viktig felt for politisk regulering (Grillo 2008, Kraler 2010).

Vold i nære relasjoner eller seksualisert vold utøvd av personer med etnisk minoritetsbakgrunn, som voldtekt, psykisk vold mot og kontroll av familiemedlemmer, kjønnslemlestelse, tvangsekteskap og i verste fall drap, forstås i den offentlige debatten gjerne som forårsaket av en kultur som kjennetegnes av patriarkalske tradisjoner og mangel på likestilling.

Innenfor forskning om kjønn og likestilling diskuteres kulturens betydning som forklaring på vold. Det påpekes på den ene siden at det er problematisk når henvisninger til kultur brukes for å rettferdiggjøre eller unnskylde vold (se for eksempel Okin mfl. 1999), mens det på den andre siden blir påpekt at bruk av kulturforklaringer er problematiske når de tegner et bilde av etniske minoriteter og deres kultur som preget av mangel på likestilling – i motsetning til majoritetskulturen som da framstår som likestilt (se for eksempel Narayan 1997; Phillips 2007, 2010).

Anne Phillips (2010) skiller mellom to ulike måter å forstå kultur og benytte kultur på for å forklare handlinger og samfunnstrender. En tilnærming er å forstå mennesker som påvirket av de normer, tradisjoner og konvensjoner som råder i kulturene de forholder seg til. Måtene vi handler og tenker på kan, ofte uten at vi er tenker over det, være spesifikke for akkurat vår kultur. Videre er kjønn og måten forholdet mellom kjønnene er organisert på, gjerne preget av kulturelle normer og praksiser. En annen tilnærming er å betrakte individer som nær programmert av kultur. Det er i enkelte sammenhenger, påpeker Phillips, en tendens til å forstå og forklare handlinger utført av personer med etnisk minoritetsbakgrunn, som om de var programmert av kultur (Phillips 2010, side 4-5, 77-8).

Ulike forskningstradisjoner og tilnærminger forstår vold i nære relasjoner og seksualisert vold som knyttet til strukturelle maktforskjeller i samfunnet. Dette kan være maktforskjeller med basis i økonomi og materielle ressurser, men også maktforskjeller med basis i statusforskjeller. Utvalget legger til grunn at vold og trakassering er knyttet til slike maktforskjeller, men at det også har sammenheng med sosiale og kulturelle normer og forståelser. Kultur er en relevant størrelse når seksualisert vold og vold i nære relasjoner skal forstås og forebygges, men kulturbegrepet er lite nyttig dersom det benyttes deterministisk og forbeholdes minoritetsmiljøer.

14.3 Seksuell trakassering

Seksuell trakassering er en måte å utøve makt på og må forstås i lys av makt og ulikhetsstrukturer som kjønn, alder, klasse og etnisitet.

Seksuell trakassering kan være verbal (kjønnsord, seksuelle hentydninger, kommentarer om kropp og utseende), ikke-verbal (seksuelle gester og pornografiske bilder) og den kan være av fysisk art (uønsket beføling) (Helseth 2007, side 18). Unge kvinner er særlig utsatte for seksuell trakassering i arbeidslivet (SSB 2010), og det som finnes av relevante undersøkelser i skolen viser at dette også er et utbredt problem der – både blant jenter og gutter (Bendixen og Kennair 2008).

Ungdomsårene er en formativ livsfase preget av store endringer både for den enkelte og i relasjoner til andre. Det er en viktig fase for utvikling av selvbilde og identitet, dermed er det også en sårbar fase hvor aksept og bekreftelse fra andre er viktig for følelse av selvverd (Kvalem og Wichstrøm 2007, side 27).

Forebygging av trakassering og vold er viktig overfor mennesker i alle livets faser, men kunnskap om ungdomstiden kombinert med kunnskap om utbredelse av seksuell trakassering og vold i denne livsfasen, gjør det særlig viktig å rette oppmerksomheten mot ungdom og de arenaene der de særlig er samlet: Skole og utdanningsinstitusjoner.

14.3.1 Forbud og vern mot seksuell trakassering

Fram til 1995 fantes det ingen eksplisitte lovbestemmelser mot seksuell trakassering. Straffeloven var eneste anvendbare lov, den kunne anvendes stilt overfor handlinger som kunne karakteriseres som voldtekt eller utuktig atferd. Dette var bestemmelser som forutsatte at handlingene var utøvet forsettelig (Slåen 1992, side 76). I 1995 ble det så tatt inn en bestemmelse i arbeidsmiljøloven om at «…arbeidstakere skal ikke utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden.» Dette var heller ikke et uttrykt forbud mot seksuell trakassering, men Kommunal- og arbeidsdepartementet uttalte, som begrunnelse for endringene, at det kunne være «behov for å gi arbeidstakerne et sterkere vern mot psykiske belastninger som ikke direkte har sin årsak i formell organisering av virksomheten, for eksempel trakassering eller mobbing av ulik art. Seksuell trakassering eller uønsket seksuell oppmerksomhet i arbeidsforhold er et eksempel på dette.»181

Først i 2002 ble det, som del av likestillingsloven, vedtatt et eksplisitt forbud og vern mot seksuell trakassering (se Ot.prp. nr. 77 2000-2001, kapittel 9). I 2005 ble dette fulgt av forbud og vern mot kjønnstrakassering. Den gjeldende bestemmelsen i likestillingsloven (§ 8a) har to elementer; på den ene siden en forbudsbestemmelse som gir individuelt vern mot seksuell trakassering, på den andre siden en vernebestemmelse som handler om plikt til forebygging i arbeids- og organisasjonsliv. Det er ikke tillatt å utsette andre for seksuell trakassering eller trakassering på grunn av kjønn: «Med trakassering på grunn av kjønn menes uønsket adferd som er knyttet til en persons kjønn og som virker eller har til formål å krenke en annens verdighet. Med seksuell trakassering menes uønsket seksuell oppmerksomhet som er plagsom for den oppmerksomheten rammer» (§ 8a, andre ledd). I tillegg pålegges altså arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner «å forebygge og å søke å hindre at trakassering i strid med bestemmelser i denne loven skjer innenfor sitt ansvarsområde» (§ 8a, tredje ledd).

Vernebestemmelsen håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO). Forbudet mot seksuell trakassering håndheves derimot ikke av LDO. Anklager om brudd på forbudet mot seksuell trakassering henvises til domstolsapparatet. Da bestemmelsen ble innført ble dette begrunnet med henvisning til den «påståtte overgriperens rettssikkerhet». Det ble argumentert med at en påstand om seksuell trakassering vil være «alvorlig og inngripende for den anklagen gjelder», og at verken Likestillingsombud eller Klagenemnd var organisert på en måte som ivaretok de særlige rettsikkerhetshensyn denne typen saker reiser. Det ble vist til domstolene som hadde et prosessystem som kunne ivareta slike rettssikkerhetshensyn.182

I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling foreslår utvalget å endre dette slik at forbudet mot seksuell trakassering håndheves av ombudet, på lik linje med andre trakasseringsforbud i diskrimineringslovgivningen som ombudet i dag håndhever (se side 134-135). Utvalget kunne ikke se at hensynet til den anklagedes rettssikkerhet skulle være mer tungtveiende i saker som gjelder seksuell trakassering enn i andre trakasserings- og diskrimineringssaker, der ombudet har myndighet til å konstatere lovbrudd. Utvalgets forslag til konkretisering av de lovpålagte aktivitetspliktene i likestillingslovgivningen (NOU 2011: 18, side 171) understreker dessuten ytterligere arbeidsgiveres og offentlige myndigheters plikt til å forebygge diskriminering, seksuell trakassering og trakassering på grunn av kjønn.

Opplæringsloven som gjelder i norsk skole har ingen forbud mot seksuell trakassering. Det følger imidlertid av opplæringsloven at «skolen skal aktivt og systematisk arbeide for å fremje eit godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve tryggleik og sosialt tilhør» (§ 9a-3 første ledd). Loven beskriver også hvordan skolene skal håndtere mobbing og diskriminering når det forekommer (§ 9a-3 andre og tredje ledd).

14.3.2 Seksuell trakassering i arbeids- og organisasjonsliv

I gjennomsnitt er 3,4 prosent av norske arbeidstakere utsatt for seksuell trakassering en gang i måneden eller mer. Gjennomsnittstallet skjuler imidlertid store forskjeller knyttet til kjønn, alder og yrke. Kvinner er mer utsatt enn menn, unge er mer utsatt enn eldre. Blant kvinner i alderen 17-24 år opplever 13 prosent seksuell trakassering en gang i måneden eller mer. I tillegg er det store forskjeller mellom yrkesgrupper, og servicepersonell i hotell og restaurant og pleie- og omsorgsarbeidere i helsesektoren er langt mer utsatt enn andre.183

6 prosent av arbeidstakerne oppgir at de utsettes for vold eller trusler om vold, men også her er det store forskjeller både knyttet til yrke, alder og er kjønn. Vold og trusler om vold oppgis å kunne være slag, spark, dytting, lugging eller andre fysiske angrep på egen person, eller trusler om slike handlinger. Kvinnelige arbeidstakere er mer utsatt enn mannlige – 9 prosent av kvinnene mot 4 prosent av mennene opplever vold og trusler om vold.184

Europeiske undersøkelser viser at omtrent 2 prosent av arbeidstakerne i EU utsettes for seksuell trakassering på arbeidsplassen. Tallene varierer landene imellom, fra 17 prosent i Finland og 12 prosent i Nederland til 2 prosent i Italia og Bulgaria. De lave tallene i enkeltland kan skyldes underrapportering på grunn av manglende oppmerksomhet knyttet til temaet snarere enn lave forekomster (Milczarek 2010, side 49).

Omfanget av seksuell trakassering i arbeidslivet dokumenteres jevnlig gjennom data fra Levekårsundersøkelsen. Men vi vet lite om hvordan kjønn, alder, klasse og etnisitet i samspill påvirker forekomst og art av seksuell trakassering på arbeidsplassen, og hvilke konsekvenser dette har for de som utsettes og for arbeidsmiljøet som helhet. Jevnlige evalueringer av tiltak som er iverksatt på arbeidsplassene for å forebygge seksuell trakassering og trakassering på grunnlag av kjønn, mangler også.

Når det gjelder organisasjoner foreligger det ikke systematiske undersøkelser og kartlegginger av seksuell trakassering. Fasting (2011) redegjør for en undersøkelse foretatt mot slutten av 1990-tallet blant 660 kvinnelige eliteidrettsutøvere i alderen 15-39 år fra 56 ulike idretter/grener. Seksuell trakassering og overgrep ble her målt ved hjelp av to konkrete spørsmål som både dekket lettere former for seksuell trakassering og mer alvorlige former, som voldtekt eller voldtektsforsøk. Opplevd seksuell trakassering er i undersøkelsen et terskelmål som innebærer at deltakeren har krysset av for en eller annen form for seksuell trakassering. Resultatene viste liten forskjell mellom idrettutøvere og kontrollgruppe, 51 prosent kontra 59 prosent hadde erfart seksuell trakassering (i en eller annen form). Det var imidlertid en reell forskjell mellom andelen utøvere som hadde opplevd seksuell trakassering fra noen i støtteapparatet (15 prosent), sammenliknet med andelen i kontrollgruppe som rapporterte at de hadde opplevd trakassering fra sjef på jobben eller lærer (9 prosent). Konklusjonen var at seksuell trakassering synes å være et samfunnsproblem, og at det derfor også er et problem i norsk idrett, men at idretten ikke er verre enn andre institusjoner (side 323). Fasting understreker et viktig poeng, nemlig at tall for forekomst av seksuell trakassering varierer avhengig av definisjon og målemetode. Dette poenget illustrerer hun ved å vise til en undersøkelse foretatt blant studenter i Brasil og USA, her ble to ulike spørsmålsstillinger benyttet. Når spørsmålet var: «Er du blitt seksuelt trakassert?», svarte henholdsvis 6 og 4 prosent bekreftende. Når spørsmålet så ble endret til om de hadde opplevd uønskede seksuelle handlinger, økte prosenten til henholdsvis 89 og 73 (Fasting 2011, side 321-23).

14.3.3 Seksuell trakassering i skolen

Flere undersøkelser om negativ språkbruk blant ungdom viser at skjellsord ofte er kjønnsspesifikke (Helseth 2007, side 7). Hore og lesbe er vanlige skjellsord brukt om jenter, mens homo er et utbredt skjellsord brukt om gutter. Slike ord brukes til å definere grenser for akseptable heteroseksuelle kjønnsuttrykk blant gutter og jenter. Det er snakk om grensedragninger som også påvirker de som ikke selv blir utsatt for trakassering (Røthing og Svendsen 2009, side 169). Trakassering på grunnlag av kjønn og seksualitet er sanksjonsformer som i tillegg til å virke krenkende for individet bidrar til å reprodusere kjønnsstereotypier (Brantsæter 1992; Røthing og Svendsen 2009, side 17).

Verbal seksuell trakassering kan ta form av ryktespredning om enkeltpersoners seksualitet, som at vedkommende ikke har hatt sex, har hatt sex med for mange eller er homoseksuell. Slik trakassering handler gjerne om å sanksjonere jenter og gutter som uttrykker kjønn og seksualitet på måter som ikke er i tråd med det vanlige, det aksepterte og det som gir status. Det trekkes opp grenser for hva det vil si å forvalte seksualiteten sin på en skikkelig måte. Samtidig er dette et maktmiddel som kan brukes uavhengig av oppførselen til den utsatte. Seksuell trakassering og trakassering på grunnlag av kjønn kan være knyttet til homonegativisme, det vil si «negative og aggressive holdninger til mennesker som lever lesbisk og homofilt, og mot homoseksualitet som fenomen». En del undersøkelser tyder på at gutter oftere enn jenter uttrykker homonegativisme i klasserommet, og at slik homonegativisme på noen arenaer, om enn ikke alltid på skolen, er en måte gutter kan styrke sin egen maskulinitet (Røthing og Svendsen 2009, side 210-12).

Kjønnsstemplende ord kan også være knyttet til klasseposisjon (Helseth 2007, side17). I en studie av arbeiderklasse- og middelklassejenter i en svensk videregående skole peker Fanny Ambjörnsson på at middelklassejentene etablerer en overlegen sosial status og maktposisjon gjennom kommentarer knyttet til seksualitet og kjønnsuttrykk (Ambjörnsson 2004, side 51-57).

Bendixen og Kennair finner i en studie foretatt i Sør-Trøndelag at minoritetsgrupper er mer utsatt for seksuell trakassering. Dette gjelder både seksuelle minoriteter og etniske minoriteter, både jenter og gutter. De spør om dette kan skyldes at grupper med lav sosial status har økt risiko for å bli utsatt for krenkelser, og påpeker at videre studier bør undersøke slike mulige dynamikker (Bendixen og Kennair 2008, side 33).

Anja Bredals studie av unge menn med etnisk minoritetsbakgrunn, tvangsekteskap, vold og kontroll viser på sin side hvordan seksualisert trakassering mellom unge kan forsterkes i situasjoner der storfamilien også utøver makt og kontroll av unge kvinner. Studien viser eksempler på unge menn som kontrollerer kjærester og ekskjærester blant annet ved å true med å avsløre seksuelle erfaringer for kjærestens foreldre. Bredal beskriver hvordan strenge normer om jomfruelighet i noen unge jenters familier, og koblingen til familiens ære, gir ekskjæresten et brutalt og effektivt pressmiddel. Bredal understreker at kontrollerende atferd overfor kjærester og ekskjærester er svært utbredt også i majoritetsbefolkningen. Forskjellen er at guttens makt over jenta i noen tilfeller er basert på, og avhengig av, at hennes familie opplever å bli rammet av hennes grenseoverskridelse (Bredal 2011, side 84).

De studiene som er beskrevet ovenfor synliggjør viktige perspektiver for forebyggende arbeid mot seksuell trakassering og mobbing på grunn av kjønn. Slik trakassering er en måte å utøve makt på, som bidrar til å opprettholde og befeste kjønnsstereotypier. Samtidig ser vi at ulike koplinger av kjønn, seksualitet, alder og etnisitet kan bidra til å etablere maktforskjeller.

Det fins ingen nasjonale omfangsundersøkelser av seksuell trakassering og trakassering på grunnlag av kjønn blant barn og unge i Norge. En representativ nasjonal omfangsundersøkelse av vold og overgrep mot barn og unge gir imidlertid en indikasjon på omfanget av seksuell trakassering når den viser at 23 prosent av jentene og 8 prosent av guttene er blitt befølt mot sin vilje (Stefansen og Mossige 2007, side 101).

Det finnes også enkelte regionale omfangsundersøkelser, blant annet fra Oslo og Sør-Trøndelag, som viser at seksuell trakassering er utbredt. Svein Mossige (2001) har gjennomført en undersøkelse om forekomsten av og holdninger til seksuelle krenkelser og seksuelle overgrep blant 710 ungdommer i alderen 18-21 år i Oslo. 31 prosent av jentene og 7 prosent av guttene oppga å ha blitt presset til seksuelle handlinger de selv ikke ønsket.

I 2006 vedtok fylkestinget i Sør-Trøndelag at fylket skulle sette i gang et arbeid mot seksuell trakassering i skolen. Dette har resultert i to rapporter om seksuell trakassering blant elever og lærere på videregående skoler i Sør-Trøndelag (Bendixen og Kennair 2008 og 2009). Undersøkelsene spør om konkrete hendelser som faller inn under kategorien uønsket seksuell oppmerksomhet og trakassering. Det er særlig verbale former for seksuell trakassering som er utbredt, og dette rammer både jenter og gutter. Totalt rapporterte 48 prosent av jentene og 47 prosent av guttene at de er blitt utsatt for nedsettende bemerkninger knyttet til kjønn eller seksualitet.185 Når det gjelder de groveste formene for seksuell trakassering, å bli tvunget til samleie eller munnsex mot sin vilje, oppgir 10 prosent av jentene å ha blitt utsatt for dette noen gang i løpet av livet, 4 prosent siste året. Tilsvarende 2 prosent av guttene, både i løpet av livet, og det siste året (Bendixen og Kennair 2008, side 13, 17).

En relativt vanlig form for seksuell trakassering er å få tilsendt seksuelt innhold via Internett eller mobiltelefon. Omtrent en fjerdedel av jentene og guttene i Sør-Trøndelag hadde blitt utsatt for dette. Mellom 4 og 5 prosent hadde blitt utsatt for at noen spredte bilder av dem med seksuelt innhold på mobiltelefon eller Internett. Dette er en alvorlig form for ikke-fysisk trakassering, siden den som blir utsatt for det ikke har kontroll med hvor informasjonen havner (Bendixen og Kennair 2008, side 16).

Undersøkelser fra Sverige viser stor utbredelse av seksuell trakassering blant ungdom, både jenter og gutter. Dette handler både om verbal, ikke-verbal trakassering og fysisk trakassering, samt trakassering fra læreren. En landsomfattende undersøkelse viser at over 70 prosent av jentene og over 60 prosent av guttene hadde opplevd verbal seksuell trakassering (Witkowska 2005 i Helseth 2007, side 21, 22).

En mobbeundersøkelse som Dan Olweus (2005) har utført blant 4 000 elever fra 4. til 10. klasse i Oslo i 2004 og 2005 viser på sin side at seksuell mobbing forekommer sjeldnere enn annen type mobbing, og at den er mest utbredt blant de yngste. 8 prosent av jentene i 4. klasse, mot 4 prosent av jentene i 10. klasse, oppga å ha blitt utsatt for seksuell eller kjønnsbasert mobbing. Blant guttene var tilsvarende tall henholdsvis 11 og 4 prosent (Olweus 2004, 2005). Når omfangstallene i denne undersøkelsen er lavere enn i de øvrige, kan det skyldes spørsmålsstillingen. Undersøkelsene som viser høy forekomst av seksuell trakassering har spurt etter konkrete hendelser og praksiser, mens Olweus undersøkelse har brukt et generelt spørsmål om hvorvidt respondentene er blitt utsatt for «ubehagelig ord, kommentarer, tegn eller handlinger av seksuell betydning» (Helseth 2007, side 19).

Andre undersøkelser viser at ungdom kan ha blitt utsatt for uakseptable handlinger av seksuell og kjønnet karakter, uten at de selv bruker ordet «seksuell trakassering» (Helseth 2007, side 23-7).

Kunnskap om seksualitet, kjønnsroller, forventninger og maktkamper mellom unge kan bidra til å forebygge kjønnsrelatert mobbing. Lærere har en viktig rolle både når det gjelder å skape holdninger og å undervise på måter som motvirker diskriminering (Røthing og Svendsen 2009).

En rapport om likestillingsarbeid i skolen (Støren mfl. 2010) viser at tema som kjønn, kropp og helse og kjønnsrelatert mobbing, anses som viktige i omtrent halvparten av ungdomsskolene og i underkant av en tredjedel av de undersøkte videregående skolene. Når det gjelder tiltak knyttet til disse problemstillingene er det et mindretall som har jobbet med dette, og færre videregående enn ungdomsskoler (Støren mfl. 2010, side 11). De skolene som hadde satt i gang tiltak mot kjønnsrelatert mobbing, rettet tiltakene direkte mot dem som faktisk hadde utført mobbingen, og ikke mot elevene generelt. Rapporten påpeker at ingen skoler hadde tiltak inne som en del av arbeidsplanen, og inntrykket var at det gjøres lite for å forebygge kjønnsrelatert mobbing.

Studien av seksuell trakassering i Sør-Trøndelag slår fast at dersom man ønsker å forhindre og forebygge seksuell trakassering må skolen ta temaet alvorlig, og gjøre det klart hvilke normer og regler som skal gjelde på skolen. Dette kan tas opp i kursing av lærere, og diskusjon med alle ansatte. En felles holdning på hele skolen vil gjøre det lettere for den enkelte lærer å reagere, samt at det kan virke forebyggende (Bendixen og Kennair 2008, side 32).

I Handlingplan mot voldtekt 2012-2014 vektlegger regjeringen forebygging på tvers av samfunnssektorer. Det understrekes at en viktig forebyggende innsats mot voldtekt er å gi alderstilpasset undervisning om kropp, grenser og seksualitet. Det vises til barnehage og skole, og til helsestasjons- og skolehelsetjenesten.

Når det gjelder skolehelsetjenesten foreslås det ingen nye tiltak i handlingsplanen. En aksjon «Stopp voldtekt» viser også til skolehelsetjenesten som et svært viktig lavterskeltilbud, men påviser samtidig at den er underdimensjonert også i forhold til Helsedirektoratets anbefalinger.

Når det gjelder skole og barnehage foreslås det i handlingsplanen at utdanningsdirektoratet skal gjennomgå læreplaner og at det skal utarbeides diverse undervisningsmateriale både til elever og foreldre. Det gjøres imidlertid ingen forsøk på å gjøre arbeid mot trakassering og for grensesetting til en integrert del av skolens tiltak mot mobbing.

Det har eksistert tiltak mot mobbing i regi av utdanningsmyndighetene i flere år. Opplæringslovens § 9a som gir alle elever rett til et godt psykososialt miljø er nylig utredet, og det anbefales å opprette et eget elevombud. Rapporten konkluderer forøvrig med at loven i sin nåværende form i hovedsak er tilstrekkelig til å sikre elever et godt psykososialt miljø (Welstad og Warp 2011). Rapporten omtaler mobbing som fenomen, men ikke kjønnsbasert mobbing eller seksuell trakassering.

Det er imidlertid gjort enkelte andre forsøk på å se det generelle arbeidet mot mobbing i sammenheng med seksuell trakassering og trakassering på grunnlag av kjønn. I 2006 ba Stortinget regjeringen rette søkelys mot kjønnsrelatert mobbing.186 På bakgrunn av dette bestilte Utdanningsdirektoratet en kunnskapsoversikt om kjønnsbasert mobbing (Helseth 2007). Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnskole 2008-2010 tematiserer kjønnsrelatert mobbing, og konkretiserer tre tiltak: Informasjon og veiledning om kjønnsrelatert mobbing og seksuell trakassering, undersøkelser om kjønnsrelatert mobbing og seksuell trakassering, samt å rette oppmerksomhet mot kropp, seksualitet og grensesetting i russetiden. Det vises til at tiltakene følges opp i Strategi for læringsmiljø i grunnopplæringen og Manifest mot mobbing. I regjeringens handlingsplan Likestilling 2014 slås det fast at regjeringen vil vurdere å innarbeide kjønnsbasert mobbing i Manifest mot mobbing. Videre at det skal utvikles kurs om grensesetting, kjønn, kropp og seksualitet for jenter og gutter i videregående skole.

14.3.4 Oppsummering og vurdering

Seksuell trakassering innebærer uakseptable og ulovlige krenkelser. Likestillingsloven inneholder både et eksplisitt forbud og et pålegg om at virksomheter, utdanningsinstitusjoner og organisasjoner skal forebygge seksuell trakassering. I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling foreslår utvalget å konkretisere aktivitetsplikten i arbeidslivet på dette punktet. I tillegg foreslås det at forbudet mot seksuell trakassering skal håndheves av Likestillingsombudet, slik ombudet også håndhever andre forbud mot trakassering.

Et konkret lovverk og effektiv håndheving av dette er viktig i arbeidet mot seksuell trakassering. Her har offentlige myndigheter, herunder skoler og utdanningsinstitusjoner, et særlig ansvar. Det forebyggende arbeidet må ta utgangspunkt i dokumentasjon av problemets art og omfang, samt kunnskap om hva slags forebyggende arbeid som virker best.

Omfanget av seksuell trakassering undersøkes jevnlig i arbeidslivet. Blant skoleelever er imidlertid kartleggingen av problemets omfang svært mangelfull. Det er behov for en nasjonal omfangsundersøkelse som kartlegger seksuell trakassering også ut over arbeidslivets rammer – en omfangsundersøkelse som også omfatter skoleelever. En slik undersøkelse må ta høyde for at det ikke er opplagt hva de spurte oppfatter som seksuell trakassering. I tillegg til mer kunnskap om omfang, er det både på samfunnsområdene arbeidsliv, utdanningsinstitusjoner og organisasjoner behov for mer kunnskap om hvordan seksuell trakassering arter seg og erfares.

Selv om omfanget av seksuell trakassering er dårlig dokumentert utenfor arbeidslivet, viser eksisterende kunnskap med all tydelighet både at problemet er omfattende, og at det er liten systematikk i det forebyggende arbeidet i skolen. I arbeidet med å forebygge og forhindre mobbing i skolen har kjønn og seksualitet lite oppmerksomhet.

I regjeringens Handlingsplan mot voldtekt 2012-2014 understrekes betydningen av forebyggende arbeid i skolen, men utvalget kan ikke se at denne understrekningen følges opp av en nasjonal innsats av betydning. Innsats for å øke unge menneskers egen bevissthet knyttet til kropp, grenser og seksualitet tenderer til å være prosjektbasert, den kobles i liten grad på innsats mot mobbing i skolen og på oppfølging av skolens lovpålagte oppgave med å forebygge seksuell trakassering.

Utvalget vil understreke betydningen av at forebygging av seksuell trakassering og forebygging av voldtekter sees i sammenheng, og at arbeid for å øke bevisstheten om kjønn, kropp og seksualitet gjøres til en integrert del av skolens innsats mot mobbing. Dette arbeidet må være kunnskapsbasert.

14.4 Voldtekt

Voldtekt er en alvorlig straffbar handling som representerer en grov krenkelse av retten til kroppslig integritet. Voldtekt er også et alvorlig likestillingsproblem. Kvinner er mest utsatt, og voldtekt utøves nesten utelukkende av menn. Voldtekt rammer de som utsettes direkte, men også mange flere indirekte; redsel for og forholdsregler for å unngå overgrep begrenser kvinners bevegelsesfrihet i det offentlige rom.

Voldtekt defineres i straffeloven som å skaffe seg seksuell omgang ved vold eller ved truende atferd, eller å ha seksuell omgang med noen som er bevisstløs eller av andre grunner ute av stand til å motsette seg handlingen (jf. straffelovens §192, punkt a og b). De fleste voldtektssaker dreier seg om situasjoner der offer og overgriper kjenner hverandre. Gjerningsstedet er som regel offerets eller overgripers bolig. Overgriperen nekter som regel ikke for at seksuell omgang fant sted, men hevder det var frivillig. Det foreligger ofte få bevis i slike saker, og troverdighetsvurdering av mistenktes og offerets forklaring står dermed sentralt i en rettssak (Soknes mfl. 2007). En gjennomgang av voldtektssaker i rettsapparatet viser at myter og oppfatninger om voldtekt og seksualmoral får betydning for utfallet av straffesakene. Svært få saker ender i domfellelse. I tillegg er det svært få voldtekter som anmeldes. På denne bakgrunnen hevder forskerne at det er svært liten sannsynlighet for å måtte stå strafferettslig til rette for voldtekt (Soknes mfl. 2007, side 4).

Kunnskap om at voldtekt kan skje og frykt for at det kan skje, gjør at voldtekt også rammer kvinner som ikke selv utsettes for overgrep. Anne Britt Flemmen (1999) undersøkte i sin avhandling Mellomromserfaringer kvinners frykt for seksualisert vold, og viser hvordan denne frykten begrenser deres bevegelsesfrihet. Seksuelle krenkelser av ulik art fungerer som påminnere for kvinner om deres sårbarhet og om muligheten for at fysisk vold kan bli brukt. Det er en sammenheng mellom kvinners erfaringer med uønsket seksuell oppmerksomhet og deres frykt for seksuell vold. Større fokus på gråsonene, de motsetningsfylte rommene mellom det vår kultur anser som klare overgrep og det vi anser som ønskelig kjønnsatferd, kan bidra til forståelse av denne frykten, argumenterer Flemmen. Hennes forskning tydeliggjør at voldtekt er et samfunnsproblem som i prinsippet rammer kvinner som sådan, i form av frykt, forholdsregler og begrenset bevegelsesfrihet. Den understreker også viktigheten av å se arbeidet mot voldtekt i sammenheng med det forebyggende arbeidet mot seksuell trakassering.

En svensk avhandling (Jeffner 1997) viser hvordan ungdom opererer med uklare skiller mellom voldtekt og frivillig seksuell omgang. Ungdommene mener i prinsippet at sex uten samtykke er å regne som voldtekt. Likevel er det, når det kommer til stykket, få situasjoner som defineres som voldtekt når ungdommene blir bedt om å vurdere spesifikke hendelser. Dersom jenta sa nei på feil måte, forstås det heller ikke nødvendigvis som voldtekt. Dersom gutten eller jenta var fulle, forstås det ikke nødvendigvis som voldtekt. Hvis jenta oppfattes som en «hore» eller hvis gutten oppfattes som en «normal gutt», var ungdommene nølende til å definere hendelsen som voldtekt. Det samme var tilfelle dersom jenta var forelsket i gutten (Jeffner 1997, side 267-8).

14.4.1 Utsatte og gjerningspersoner

Det finnes ingen nasjonal omfangsundersøkelse av voldtekt.187 I følge voldtektsutvalgets beregninger (NOU 2008: 4, side 12, 36), utsettes 8 000 til 16 000 personer for voldtekt eller voldtektsforsøk hvert år, bare om lag 10 prosent av voldtektene anmeldes til politiet.188

I en undersøkelse av Oslobefolkningens utsatthet for trusler, vold og seksuelle overgrep, oppgir 16 prosent av kvinnene og 2 prosent av mennene at de er blitt truet eller tvunget til sex, utsatt for voldtekt eller voldtektsforsøk minst en gang etter fylte 16 år (Pape og Stefansen 2004, side 100). I en omfangsundersøkelse av vold og overgrep mot barn og unge, oppgir 9 prosent av kvinner på 18 år å ha opplevd voldtekt eller voldtektsforsøk (Stefansen og Mossige 2007, side 11, 103).

I 2011 publiserte Politidirektoratet rapporten Voldtekt i den globale byen om anmeldte voldtekter og voldtektsforsøk i Oslo politidistrikt. I 2010 ble det mottatt 189 anmeldelser for voldtekt eller voldtektsforsøk i hovedstaden. Antallet anmeldte voldtekter har økt gradvis de siste ti årene (Sætre og Grytdal 2011, side 19).

I Regjeringens Handlingsplan mot voldtekt 2012-2014 oppgis det, med henvisning til Kripos, at politiet registrerte 1221 anmeldelser for voldtekt og voldtektsforsøk på landsbasis i 2011. Hovedtyngden, både blant ofre og gjerningspersoner var under 30 år (blant registrerte gjerningspersoner 29 år, blant utsatte 23 år). Hendelsesforløpet er, for de fleste anmeldte sakene, knyttet til fest/uteliv, og overgrepene skjer i relasjon til dette (34,5 prosent). Voldtekter der gjerningspersonen er ukjent for den utsatte og overgrepet finner sted på offentlig sted, utgjorde 19,1 prosent av det totale antallet anmeldte voldtekter dette året.189

Analyser av anmeldte voldtekter i Oslo viser det samme bildet. 12,9 prosent av de anmeldte voldtektene er overfallsvoldtekter. Én tredjedel av voldtektene har foregått i forbindelse med fest, og én fjerdedel er utført av en person som offeret har en nær relasjon til (Sætre og Grytdal 2011). I de anmeldte voldtektene fra Oslo politidistrikt er voldtektsofrene vanligvis mellom 18 og 23 år. Rundt halvparten av de fornærmede i disse voldtektssakene oppgir å ha vært påvirket av alkohol. Majoriteten av ofrene i de anmeldte voldtektene i Oslo har norsk landbakgrunn190. Ofre med utenlandsk landbakgrunn191 er likevel svakt overrepresentert i materialet, sett i forhold til deres andel av befolkningen. Kvinner med norsk landbakgrunn utsettes oftest for festrelaterte voldtekter, mens de som har utenlandsk landbakgrunn oftest utsettes for relasjonsvoldtekter. Videre viser analysene fra Oslo politidistrikt at rusavhengige kvinner og kvinner i prostitusjon er særlig utsatte (Sætre og Grytdal 2011, side 26, 62-64).

Menn rapporterer i mindre grad om voldtekt enn kvinner. Dette kan skyldes at menn i mindre grad utsettes for voldtekt, men undersøkelser tyder også på at menn i enda større grad enn kvinner vegrer seg mot å rapportere. Studier viser at det er vanskelig for menn å definere seg som voldtektsofre, blant annet fordi forståelser av slike overgrep preges av at kvinner er offer og menn overgripere (Almedal og Danielsen 1994, Svendby 2011).

Analyser av anmeldte voldtektssaker kan gi noe informasjon om overgripere, men de anmeldte sakene er ikke nødvendigvis representative for voldtekter generelt. Blant de anmeldte påståtte overgriperne i Oslo er unge menn overrepresenterte. Gjennomsnittsalderen for anmeldte gjerningspersoner i voldtektssaker er rundt 30 år og medianalderen for anmeldte overgripere er 28 år. Videre var 60 prosent av de anmeldte gjerningspersonene ruset på alkohol (omlag 40 prosent) eller narkotika (omlag 20 prosent), da voldtekten skjedde. Mange av de registrerte gjerningspersonene er kriminelt belastet, har selv vært offer for vold eller er registrert med psykiatriske diagnoser (Sætre og Grytdal 2011, side 49, 59-60).

Tre fjerdedeler av de 152 kjente gjerningsmennene som ble anmeldt i Oslo i 2010 hadde europeisk statsborgerskap, i all hovedsak norsk. Halvparten hadde landbakgrunn i Europa, og igjen hovedsakelig Norge. De øvrige gjerningsmennene hadde bakgrunn fra ulike kontinenter og land. For samtlige voldtektstyper, unntatt overfallsvoldtekter, er europeiske gjerningsmenn i flertall. Overfallsvoldtektene omhandler fem identifiserte unike personer. Disse hadde alle utenlandsk opprinnelse, to var under 18 år og to hadde alvorlige psykiatriske diagnoser. Gjerningspersoner som ikke er identifisert i de øvrige 16 overfallsvoldtektene, beskrives både som med norsk/europeisk, afrikansk/mørkhudet og asiatisk utseende. Det oppgis at den mest markante forskjellen mellom norske og ikke-norske gjerningsmenn er aldersprofilen. Gjennomsnittsalder for utenlandske gjerningsmenn er 26,7 år, mens snittalder for de med norsk bakgrunn er 35 år (Sætre og Grytdal 2011, side 86-87).

Rapporten Vold og overgrep mot barn og unge viser at erfaringer med seksuelle overgrep i barndom og ungdom øker risikoen for psykiske problemer, selvdestruktiv atferd og problemer knyttet til seksualitet (Stefansen og Mossige 2007, side 12). En norsk offentlig utredning om kvinners helse omtaler helsemessige konsekvenser av voldtekt i form av både umiddelbare skader og senvirkninger (NOU 1999, side 13 punkt 8.15.2 ). I voldtektsutvalgets utredning pekes det på at traumekompetanse er sentralt for de som behandler mennesker utsatt for seksualisert vold, samt at slik kompetanse også har stor verdi for de sakene som senere behandles i rettsapparatet. Utvalget påpeker at de psykiske traumene etter et overgrep antakelig underdokumenteres, dels fordi helsepersonell ikke er oppmerksomme nok, dels fordi opplysninger ikke nedtegnes godt nok og dels fordi behandlere har få retningslinjer for å gjøre gode vurderinger (NOU 2008: 4 Fra ord til handling, side 77).

Overgrepsmottak skal være en inngangsport for å søke hjelp, en koordinerende enhet som ivaretar helhetsperspektivet og samarbeider med og/eller henviser til andre aktuelle deler av helsetjenesten. Voldtektsutvalget framhevet at et velfungerende overgrepsmottak kan være helt avgjørende for oppklaringen av en voldtektssak.

Det første overgrepsmottak ble opprettet i 1986 (Johnsen mfl. 2010). I dag finnes overgrepsmottak i alle landets fylker, i alt 23 mottak. 15 er lokalisert ved legevakt og 8 ved sykehus/gynekologisk avdeling. Overgrepsmottak er ikke et lovfestet tilbud.

I følge en rapport fra Nasjonalt senter for legevaktmedisin (Nklm) om status for overgrepsmottak i Norge i 2009 (2010), ble det registrert 1 322 pasienter ved overgrepsmottakene dette året. Ifølge Helsedirektoratets veileder om overgrepsmottak fra 2007, IS-1457, er formålet med arbeidet å redusere helseskader på kort og lang sikt. Veilederen skal bidra til et forsvarlig og likeverdig tilbud i alle deler av landet, og bidra til at personer som har vært utsatt for voldtekt og vold i nære relasjoner, får nødvendig fysisk og psykisk helsehjelp. Videre skal veilederen bidra til at kvaliteten på sporsikring og skadedokumentasjon er god nok som grunnlag for politietterforsking, rettssak, og vurdering av voldsoffererstatning.

Voldtektsutvalget pekte på flere utfordringer for overgrepsmottakene blant annet behov for kontinuerlig kompetanseheving innen klinisk rettsmedisin, traumehåndtering og samarbeidskompetanse. Dette er forhold som har betydning både i direkte møte med den utsatte og for sakens behandling i rettsapparatet.

Tjenestene ved overgrepsmottak er dels kommunale helse- og omsorgstjenester, dels spesialisthelsetjenester under de regionale helseforetakenes ansvar, og dels tjenester knyttet til politiarbeid. Sikring av biologiske spor er et eksempel på sistnevnte, der helsepersonell utfører sporsikring, oftest på oppdrag fra politiet, og der politiet i dag finansierer arbeidet ved alle bortsett fra ett mottak.

En doktorgradsavhandling (Nesvold 2010) omhandler overgrepsmottakene i Oslo. Overgrepsmottakene bruker store ressurser på bevissikring. Grundig rettsmedisinsk arbeid er viktig for rettsapparatet, men det er meget ressurskrevende for mottakene, og forgjeves hvis de undersøkte ikke anmelder. Bare halvparten av sakene i denne studien ble anmeldt. I sakene som anmeldes skjer det ofte at politiet ikke innhenter all tilgjengelig informasjon; 50 prosent av spormaterialet og 84 prosent av skadedokumentasjonen ble innhentet. Sjansen for dom er liten når både anmeldelse og kontakt med mottaket skjer sent. Studien viser at de fleste voldtektsofre kommer til mottaket så lenge etter at voldtekten har skjedd at det er for sent å utføre rettsmedisinsk undersøkelse med sporsikring. De som oppsøker mottaket har, enten de kommer til mottaket rett etter eller lenge etter at overgrepet har skjedd, stort behov for medisinsk og psykososial bistand. Likevel har voldtektsmottakene i liten grad etablert oppfølgingstilbud tilgjengelig (Nesvold 2010).

Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Helsedirektoratet i oppdrag å administrere en evaluering av overgrepsmottak. Denne utføres av Nordlandsforskning og forventes ferdig høsten 2012. I regjeringens Handlingsplan mot voldtekt (2012-2014) tas det til orde for å utrede ansvarsforholdet ved overgrepsmottakene i lys av denne evalueringen.

Det antas at kun en liten del av voldtektene anmeldes og en stor andel av de anmeldte sakene henlegges. I handlingsplanen vises det til Oslo politidistrikts voldtektsrapport for 2010, der det framgår at per 15. april 2011 hadde 59,2 prosent av voldtektene og forsøkene på voldtekt som ble registrert i Oslo i 2010 blitt henlagt. Tre årsaker til dette framheves: bevisets stilling, at hendelsen ikke tilfredsstiller lovens definisjon av voldtekt og at gjerningspersonen ikke er kjent.

I 2010 vedtok Stortinget å skjerpe straffen for voldtekt. Minstestraffen ble da hevet fra to til tre år (se Prop. 97 L (2009–2010)).

På bakgrunn av høy frifinnelsesprosent i voldtektssaker besluttet Riksadvokaten i oktober 2005 å nedsette en arbeidsgruppe for å undersøke kvaliteten på påtalevedtak i slike saker. Rapporten ble publisert i 2007 og gir en beskrivelse av årsakene til den høye frifinnelsesprosenten. Det foreslås flere anbefalinger til oppfølging og forbedring (Soknes mfl. 2007).

Strategier for å forebygge voldtekt, følge opp voldtektsofre og voldtekter i domstolene er tema som de siste årene har stått høyt på dagsorden i medieoffentligheten og som frivillige på ulike måter har engasjert seg i. Det ser ut til å være bred enighet blant aktører på feltet at det er nødvendig med tiltak både når det gjelder forebygging, oppfølging av voldtektsofre og straffeforfølging. I 2012 presenterte Aksjon Stopp Voldtekt en liste med tolv krav til politiske myndigheter. De foreslåtte tiltakene tar for seg alt fra å lovfeste overgrepsmottak og etablere kommunale lavterskeltilbud, via sikring av DNA-bevis og psykologoppfølging, til forebyggende arbeid i skolen og kursing av dommere. Også Likestillings- og diskrimineringsombudet framhever behovet for tiltak når det gjelder endring av holdninger og stereotypier og straffeforfølging. I 2012 ble Norge eksaminert av FNs kvinnekomité vedrørende landets oppfølging av forpliktelsene i CEDAW, også her ble det stilt spørsmål ved om den politiske og strafferettslige oppfølgingen av voldtekt er god nok.

14.4.2 Oppsummering og vurdering

Voldtektsutvalget og Riksadvokaten har dokumentert sentrale utfordringer når det gjelder rettsvesenet og hjelpeapparatets håndtering av voldtekt (Soknes mfl. 2007). Svært få voldtekter anmeldes og få anmeldte voldtekter ender i domfellelse. Utvalget vil understreke alvoret i dette. Det dreier seg om integritetskrenkende forbrytelser med potensielt svært gjennomgripende følger for de som rammes. I tillegg skaper slike forbrytelser frykt, noe som bidrar til å begrense kvinners bevegelsesfrihet i det offentlige rommet.

Voldtektsutvalget identifiserte flere utfordringer når det gjelder oppfølging av og hjelp til voldtektsutsatte (Nesvold 1997, 2010; NOU 2008: 4). Mange voldtektsutsatte har stort behov for medisinsk og psykososial bistand, også lenge etter av overgrepet har skjedd. Overgrepsmottak kan spille en stor rolle både i behandling og forebygging av helseskader og for bevissikring. Overgrepsmottak utgjør førstelinjetjenesten i voldtektssaker. Det arbeidet som utføres her kan være avgjørende både for den enkelte utsattes fysiske og psykiske helse og for sakens videre behandling hos politiet og i rettsapparatet. Utvalget vil understreke at det av disse grunner er helt avgjørende at tilbudene som gis ved overgrepsmottak er av høy kvalitet og at slike mottak er tilgjengelige over hele landet.

Det er et stort, og i hovedsak udekket, behov for systematisk, kunnskapsbasert forebyggende arbeid i offentlig regi. I den offentlige debatten om voldtekt som utspilte seg høsten 2011, og i enkelte lokale handlingsplaner mot voldtekt, er det et visst fokus på forebyggende tiltak. Men det forebyggende arbeidet er i svært liten grad systematisert og institusjonalisert som nasjonale innsatser. Utvalget viser her til oppsummeringen i kapittel 14.3.4.

Forebyggingsarbeid bør i særlig grad rettes mot ungdom og unge voksne da dette er den aldersgruppen som både er særlig utsatt for overgrep og overrepresentert blant anmeldte gjerningspersoner. Forebygging av seksuell trakassering og forebygging av voldtekt bør sees i sammenheng. Det er flere grunner til dette. Gjennomgangen av forskning på feltet viser at gråsoner, grensesetting og respekt for andres fysiske integritet er et sentralt tema på begge felt. De alvorligste formene for seksuell trakassering grenser opp mot voldtekt og voldtektsforsøk. Unge og unge voksne er en utsatt gruppe i begge sammenhenger, og skolen er en arena der disse gruppene kan nås.

Forebyggende arbeid kan også konkretiseres på andre måter. I den svenske storsatsningen for likestilling i perioden 2007-2010, som utvalget har beskrevet nærmere i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, finnes eksempler på forebyggende arbeid av typen bymiljøtiltak i prioriterte områder. Bymiljøtiltak som er rettet mot overfallsvoldtekter og frykt for slike overgrep, omfatter for eksempel fjerning av busker/kratt og bedre belysning. Det kan også innebære økt satsting på nærvær av frivillige i utsatte områder på kvelds- og nattid (for eksempel natteravner), samt økt tilstedeværelse av politi.

Utvalget konstaterer at det per i dag ikke finnes en nasjonal omfangsundersøkelse av voldtekt. Dermed mangler systematisk kunnskap om problemets omfang og problemets art. Dette er kunnskap som det er helt nødvendig å ha, både for å kunne drive kunnskapsbasert forebyggende arbeid og for å kunne følge opp ofre på en tilfredsstillende måte. Omfangsundersøkelser er også nødvendig for å kunne danne seg et bilde av forholdet mellom antallet og typen anmeldte saker, og antallet og typen rapporterte saker.

Utvalget vurderer det som nødvendig å gjennomføre politiske tiltak mot voldtekt både når det gjelder forebygging, hjelpetilbud og straffeforfølging.

Vi vil særlig understreke det langsiktige forebyggingsarbeid, da slike tiltak i det store og det hele mangler som en nasjonal og samordnet innsats.

Da Aksjon Stopp Voldtekt sommeren 2012 framsatte 12 krav for økt innsats mot voldtekt rettet de kravene til flere departementer og forvaltningsnivåer; både Helse- og omsorgsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet, samt kommunale og fylkeskommunale myndigheter. Arbeid med å forebygge og bekjempe voldtekt er slik sett «alles jobb» og «alles ansvar». Utvalget vil understreke at en effektiv innsats for slike sektorovergripende problemstillinger, krever overordnet plassering av ansvar, slik at det er tydelig hvem som har myndighet til å følge opp, på tvers av sektorgrenser.

14.5 Vold i nære relasjoner

Ministerkomiteen i Europarådet vedtok 7. april 2011 en ny konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Justisdepartementet deltok i arbeidet med å utforme konvensjonen, som er en omfattende internasjonal traktat for å takle slike alvorlige overtredelser av menneskerettigheter. Konvensjonen definerer og kriminaliserer ulike former for vold mot kvinner (inkludert tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, forfølgelse, fysisk og psykisk vold og seksuell vold). Den krever blant annet at statene skal drive forebyggende arbeid for å endre holdninger, kjønnsroller og stereotypier som gjør vold mot kvinner akseptabelt. Statene skal sørge for beskyttelse til kvinner som utsettes for vold og straffeforfølge vold mot kvinner. Konvensjonen pålegger statene å opprette en overvåkingsmekanisme som skal sørge for at konvensjonen implementeres.

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med å ratifisere Europarådskonvensjonen om vold mot kvinner og vold i nære relasjoner. Slik praksisen med hensyn til ratifikasjon av internasjonale konvensjoner nå er etablert på regjeringsnivå, må myndighetene først forsikre seg om at norsk rett er i samsvar med konvensjonsforpliktelsene og at eventuelle lovendringer er vedtatt og trådt i kraft, før konvensjonen ratifiseres.

Vold i nære relasjoner omfatter alle former for vold som utøves av en person som offeret har en nær relasjon til, for eksempel foreldres eller søskens vold mot barn og unge, eldrevold, barns vold mot foreldre, ektefelle eller samboers vold mot partner eller drap begått av et familiemedlem. I mange sammenhenger brukes begrepet vold i nære relasjoner synonymt med begrepet partnervold. I Retten til et liv uten vold (NOU 2003: 31) begrenses vold i nære relasjoner til å drøfte vold mot kvinner fra nåværende og tidligere samlivspartner, både fysisk, psykisk og seksuell vold.

I juni 2010 ble det gjort en rekke endringer i straffeloven når det gjelder vold i nære relasjoner. Strafferammene har økt og Stortinget har sendt tydelige signaler om at normalstraffenivået, som på dette feltet har vært i nedre sjiktet av strafferammen, skal opp. Med disse endringene i straffeloven er strafferammen for mishandling i nære relasjoner økt til fire år. Ved grov mishandling er strafferammen på seks år (jamfør straffeloven § 219).

14.5.1 Vold mot barn

Vold mot barn har svært alvorlige konsekvenser for barn og unges oppvekstvilkår og levekår. I 1987 ble et forbud mot bruk av vold mot barn innarbeidet i barneloven.

Den første landsomfattende omfangsundersøkelsen viser at 25 prosent har opplevd minst ett tilfelle av fysisk vold fra en forelder, og 8 prosent har vært utsatt for grov vold (Stefansen og Mossige 2007, side 10). Undersøkelsen dokumenterer også omfanget av vitneerfaringer, det vil si å være vitne til at det utøves vold mot en av foreldrene. Hver tiende ungdom hadde vært vitne til slik vold i løp av oppveksten og seks prosent hadde vært vitne til grov vold. Både de som selv har vært utsatt for grov vold og de som har vært vitne til slik vold viser seg å være spesielt utsatt for ulike psykiske problemer (se også NKVTS 2011, side 49; Stefansen og Mossige 2007).

Når det gjelder kjønnsforskjeller i forekomst av vold mot barn og vitneerfaringer, så viser ulike undersøkelser litt ulike resultater. I omfangsundersøkelsen er det gjennomgående flere jenter enn gutter som rapporterer om vold, overgrep og krenkelser. Dessuten er det flere som har vært vitne til grov vold mot mor enn mot far (Stefansen og Mossige 2007, side 10). I undersøkelsen Likestilling og livskvalitet var kjønnsforskjellene i rapportering av vold eller straff mindre, og de negative helsevirkningene av volden ble oppgitt som forholdsvis like på tvers av kjønn (Holter mfl. 2008, side 250).

Barn som vokser opp i familier der foreldrene har rusproblemer, psykiske eller økonomiske problemer, er særlig utsatte for vold, vitneerfaringer og seksuelle overgrep (NKVTS 2011, side 47; Stefansen og Mossige 2007, side 11, 59-66). Jo dårligere levekårssituasjonen er, jo høyere er sannsynligheten for at barn og unge blir utsatt for ulike typer krenkelser (Stefansen og Mossige 2007, side 183). Dårlig familieøkonomi synes særlig å være forbundet med erfaringer med vold, mens rusproblemer hos foreldrene er forbundet med erfaringer med seksuelle krenkelser (Mossige og Dyb 2009).

Stefansen og Mossige finner at ungdom som har foreldre med innvandrerbakgrunn er mer utsatt for vold og vitneerfaringer enn andre ungdommer. Dette gjelder både for de med foreldre fra vestlige land, og for de med foreldre fra ikke-vestlige land. I studien er det kontrollert for effekten av rusproblemer, arbeidsledighet og dårlig økonomi, og resultatene viser at innvandrerbakgrunn øker sannsynligheten for å være utsatt for vold (Stefansen og Mossige 2007, side 60-61, 66, 89, 95).192

Vold mot barn har fått økt oppmerksomhet de siste 20 årene, likevel er det fremdeles et stort sprik mellom andelen barn som oppgir å ha vært utsatt for vold og antallet saker som fører til tiltak fra barnevernet (NKVTS 2011, side 46; Stefansen og Mossige 2007, side 176). I barnevernssaker der vold og overgrep er grunnlag for tiltak, er det flest barn med norske foreldre. Likevel er barn med ikke-vestlig bakgrunn noe overrepresentert i disse sakene i forhold til deres andel i befolkningen.

Bente Puntervold Bøs undersøkelse av det flerkulturelle barnevernsarbeidet viser at barnevernsarbeidere opplever at mangel på felles språk og felles referanserammer, samt ulikt syn på forholdet mellom kjønnene og generasjonene, gjør arbeidet spesielt utfordrende (Bø 2010, side 111-12). Anja Bredal peker på at barnevernets tiltak når det gjelder vold mot barn, i større grad bør ta høyde for at vold ikke bare utøves av og mot foreldre, men også av søsken. Barn og unge, og da særlig gutter og unge menn, kan bli trukket inn i voldsutøvelse mot mor eller søsken. Barnevernet må derfor i større grad kartlegge og følge opp hele familien med hensyn til delaktighet og utsatthet, og man bør iverksette tiltak rettet mot gutter som utøvere av vold og kontroll, argumenterer Bredal (Bredal 2011, side 109). Flerkulturelt barnevernsarbeid byr på utfordringer som det er nødvendig å utvikle redskaper og metoder for å håndtere på en bedre måte. Det er en stor utfordring å sikre at barn og voksne i minoritetsfamilier mottar et tjenestetilbud fra barnevernet som er likeverdig det andre grupper får.

Både vold mot barn og barn som vitne til vold er sentrale innsatsområder i Vendepunkt – Regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Regjeringens handlingsplan Gode krefter (2009) – om kriminalitetsforebyggende arbeid, er særskilt rettet mot ungdom, og har også tiltak mot vold i parforhold. I Barnas meld. St. 1 (2010-2011) er det samlet tiltak og informasjon om tilbud ved vold og overgrep mot barn.

Seksuelle overgrep mot barn er et problem som har fått økt oppmerksomhet etter 1980-tallet. Før dette var det lite oppmerksomhet knyttet til problemet, det ble i liten grad snakket om, skrevet om og omtalt i offentligheten. I samme periode endret også forståelsen av seksuelle overgrep mot barn seg. Mens man tidligere hadde sett på »ukjente menn i parken» som trusselen mot barn, ble oppmerksomheten nå vendt mot seksuelle overgrep mot barn fra familiemedlemmer og andre tillitspersoner (Mellberg 2002, side 423-34).

I en representativ undersøkelse av vold og overgrep mot barn og unge rapporterte 15 prosent av jentene og sju prosent av guttene om seksuelle overgrep (Stefansen og Mossige 2007, side 11). Foreliggende norske omfangsundersøkelser har vist at mellom 8 og 19 prosent av jentene og 1 til 14 prosent av guttene, har vært utsatte for seksuelle overgrep.193 Jenter er i flertall blant de som rapporterer om seksuelle overgrep (Stefansen og Mossige 2007, side 103-4) og de som begår seksuelle overgrep er hovedsakelig gutter og menn (NKVTS 2011, side 7).194 Det kan tenkes at kjønnsforskjellene i rapportering delvis skyldes at det oppleves som vanskeligere for menn å fortelle om seksuelle overgrep, samt at seksuelle overgrep begått av kvinner kan være særlig tabubelagt fordi overgripere vanligvis forbindes med menn (Bremnes 2009; NKVTS 2011, side 13).

En svensk avhandling om mødre til barn som utsettes for seksuelle overgrep viser at mødrene ofte pålegges skyld og ansvar for partnernes overgrep mot barna, og at mødrene som tar kontakt med hjelpeapparatet noen ganger opplever å bli mistenkt for å komme med falske beskyldninger. Studien viser dessuten at fedre gjerne får samværsrett til barna selv om det fins sterke mistanker om seksuelle overgrep, til og med i tilfeller der rettsapparatet har slått fast at overgrep har skjedd (Mellberg 2002, side 413). Skjørtens studie av barnefordelingssaker i norsk rettsapparat viser at mistanke om vold og overgrep sjelden blir gjort relevant i barnefordelingssaker (Skjørten 2005b).

En viktig utfordring når det gjelder seksuelle overgrep mot barn, er at slike overgrep i økende grad organiseres gjennom og publiseres via Internett. Nettet kan være kilde til kontakt, og er også den største distribusjonskanalen for bilder. KRIPOS har utviklet en egen strategi for å bekjempe seksuelle overgrep mot barn på Internett (KRIPOS 2011b). Boka Lov og rett i cyberspace (Sunde 2006) gjennomgår etterforskningsmetoder og strafferett når det gjelder kriminalitet i tilknytning til Internett.

I løpet av de siste årene er det etablert statlige Barnehus i Bergen, Hamar, Kristiansand, Oslo, Trondheim, Tromsø og Stavanger. Statens barnehus er et tilbud til barn og ungdom som kan ha vært utsatt for, eller vært vitne til vold eller seksuelle overgrep, der det foreligger en politianmeldelse. Statens Barnehus gir råd og veiledning til privatpersoner og offentlige instanser. Barnehusene gjennomfører medisinske undersøkelser, dommeravhør og driver oppfølging og behandling av de utsatte.

Kjønnslemlestelse av jenter og unge kvinner er en type mishandling av ofte svært unge barn med vidtrekkende konsekvenser. Det er snakk om en praksis som innebærer at hele eller deler av de eksterne kvinnelige kjønnsorganene fjernes eller skades med ikke-terapeutiske formål. Dette er forbudt i Norge. I en undersøkelse av forekomsten av kjønnslemlestelse av jenter i Norge, utarbeidet på oppdrag fra Barne-, likestillings- og inluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, fant man 15 dokumenterte tilfeller (Lidén og Bentzen 2008, side 154). I denne og andre evalueringsrapporter anbefales det at arbeidet mot kjønnslemlestelse i Norge støtter opp om berørte gruppers arbeid og motivasjon for endring, og at slikt arbeid sees i sammenheng med kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner (Jonassen og Saur 2011, side 14; Lidén og Bentzen 2008, side 160).

Handlingsplan mot kjønnslemlestelse (2008 – 2011) avløste en tidligere handlingsplan. Det er systematisk oppfølging av planen på sentralt nivå, med midlertidig statssekretærutvalg, interdepartemental arbeidsgruppe, fagsamlinger med underliggende etater to ganger per år, halvårsrapporter, følgeevaluering og møter med frivillige organisasjoner. Helsedirektoratet har ansvar for oppfølgingen av mange av tiltakene i planen. På oppdrag fra Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet har NKVTS laget en oversikt over hvordan ulike offentlige instanser arbeider med kjønnslemlestelse.

Både forskning og offentlig debatt om omskjæring har stort sett fokusert på kjønnslemlestelse av jenter og kvinner. Det er imidlertid også reist debatt og spørsmål knyttet til utføring av rituell omskjæring av guttebarn. Våren 2011 sendte Helse- og omsorgsdepartementet ut et høringsnotat, der de foreslår at rituell omskjæring lovreguleres og kan utføres i regi av offentlige sykehus i forbindelse med fødsel (Helse- og omsorgsdepartementet 2011, side 38). Høringsrunden er avsluttet og saken er under behandling.

14.5.2 Partnervold

Mye tyder på at vold i parforhold fremdeles er forbundet med skam (Jonassen og Skogøy 2010, side 12; Storberget mfl. 2007, side 43-5). Det finnes en del kunnskap om omfanget av partnervold og et institusjonalisert hjelpetilbud til voldsutsatte, likevel er det grunn til å spørre om ikke kunnskapen om hvordan slik vold kan forebygges og forhindres fremdeles er mangelfull.

En landsomfattende undersøkelse fra 2005 viste at bruk av fysisk vold og makt i nære relasjoner er utbredt. Mer enn 25 prosent av kvinnene og over 20 prosent av mennene i undersøkelsen har en eller gang i løp av livet opplevd at partner utsatte dem for fysisk maktbruk eller trusler om vold. Omtrent 5 prosent av alle respondentene hadde opplevd slik maktbruk i løp av de siste tolv månedene (Haaland mfl. 2005, side 18, 58-61).195

I følge denne undersøkelsen kan vold og maktbruk i parforhold deles inn i to ulike kategorier avhengig av i hvilken grad vold og maktbruk utøves av den ene parten eller begge. Dersom den ene parten utøver vold og i tillegg anvender andre strategier for å kontrollere partneren, bærer både maktutøvelsen og parforholdet preg av asymmetri. Den ene parten kan karakteriseres som aktiv voldsutøver, mens den andre kan karakteriseres som en relativt underlegen part i et forhold preget av maktulikhet (Haaland mfl. 2005, side 114). Dette kategoriseres gjerne som »intim terror». Dersom forholdet i større grad er symmetrisk og begge partene er omtrent like aktive i anvendelsen av fysisk makt, kalles dette »situasjonell vold i parforholdet».

Om lag ni prosent av kvinnene hadde vært utsatt for grov vold, det vil si vold som har stor risiko for å forårsake alvorlig fysisk skade, av sin nåværende eller tidligere kjæreste, en eller annen gang i løpet av livet. Knapt to prosent av mennene hadde vært utsatt for slik grov vold. Videre viser undersøkelsen at kvinner utsettes for mer omfattende kontroll, og mer innskrenkende kontrollstrategier fra sine mannlige partnere enn det menn utsettes for av kvinnelige partnere (Haaland mfl. 2005, side 18, 116). Disse resultatene viser at kvinner i større grad enn menn utsettes for såkalt «intim terror», det vil si vold som utøves ensidig fra den ene parten.

Kvinner er altså i langt større grad utsatt for grov vold og omfattende kontroll, men det er likevel viktig å understreke at også menn utsettes for partnervold. En rapport fra Reform- ressurssenter for menn, bygget på Reforms erfaringer med voldsutsatte menn, setter søkelys på menn som utsettes for slik vold. Noen voldsutsatte menn frykter å ikke bli trodd og blir værende i voldelige forhold, blant annet fordi det – på dette tidspunktet – manglet botilbud for menn (Nordfjell 2009, side 7). Forekomsten av vold i parforholdet varierer med alder. Unge er langt mer utsatt enn eldre (Haaland mfl. 2005, side 18). Forekomsten av vold og maktbruk fra partner var mer enn tre ganger så høy blant kvinner i alderen 20-24 år som blant kvinner i alderen 50-54 år. Unge menn var fem ganger så ofte utsatt for vold i parforholdet som de eldre mennene (Haaland mfl. 2005, side 61-63). En rekke internasjonale undersøkelser viser det samme mønsteret (Pape og Stefansen 2004, side 29).

Videre viser omfangsundersøkelsen at personer som befinner seg i en marginal økonomisk situasjon er mer utsatt for vold enn andre. Forekomsten av maktbruk i parforholdet er mer enn dobbelt så høy blant de gruppene som oppgir at de «har mye dårligere råd enn folk flest» eller som mottok sosialhjelp siste året. Også for de som mottok trygdeytelser eller har vært arbeidsløse er forekomsten av maktbruk fra partner høyere enn i utvalget ellers. Lavt utdanningsnivå ser ut til å henge sammen med økt utsatthet for vold. Det er i tillegg grundig dokumentert i flere studier at alkohol og beruselse fører til økt forekomst av vold (Haaland mfl. 2005, side 18, 68-69, 70-71). Kari Stefansen har vært spesielt opptatt av voldens klassedimensjon og understreker at personer i lavstatusgrupper er mye mer utsatt for vold enn personer i høystatusgrupper. Stefansen mener det er høyere frafall (i undersøkelser) blant de med lav klassebakgrunn, og at det derfor er grunn til å anta at denne gruppen i realiteten er overrepresentert i enda større grad enn det som framgår av tallene (Stefansen 2005).

Variasjoner i voldsutsatthet mellom etniske minoriteter og majoriteten kartlegges ikke i omfangsundersøkelsen (Haaland mfl. 2005). Undersøkelsen av Oslobefolkningens utsatthet for vold viser at personer med ikke-vestlig bakgrunn i mindre grad rapporterer om vold enn resten av utvalget, men denne delen av utvalget er så lite at forfatterne advarer mot å trekke generelle konklusjoner på grunnlag av de presenterte data (Pape og Stefansen 2004, side 30-2). Undersøkelsen gjelder dessuten vold generelt, og ikke bare partnervold. Tall fra krisesentrene viser at kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn er overrepresentert blant brukerne (Jonassen 2007). Andre studier peker også på at voldsutsatte kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn kan være i en spesielt sårbar situasjon. Personer som har kommet til Norge på grunnlag av familiegjenforening får en midlertidig oppholdstillatelse som trekkes tilbake dersom ektefellene flytter fra hverandre innen tre år. Voldsutsatte kvinner kan derfor føle seg tvunget til å bli værende i et mishandlingsforhold av frykt for å miste oppholdstillatelsen (Lidén 2007; 2005; Lotherington og Flemmen 2007; Madsen mfl. 2005; Tyldum 2008).196

Hjelp og oppfølging til voldsutsatte i parforhold er både overgrepsmottak, slik dette er omtalt i delkapittel 14.4 og krisesenter, se delkapittel 14.7. I tillegg er det satset på behandlingstilbud til utøvere av vold. Alternativ til vold (ATV) ble startet i 1987, og var da det første spesialiserte behandlingstilbudet i Europa til menn som utøver vold mot sin kvinnelige partner. Høsten 2011 hadde ATV ni regionale kontorer, i tillegg kommer et tilbud i Skedsmo driftet av ATV i Oslo og et tilbud i Finnmark som drives i samarbeid med Barne-, ungdom-, familieetaten og ATV. Arbeidet med mennene er fortsatt den viktigste delen av virksomheten, men ATV jobber også med kvinnelige voldsutøvere og med tilbud til voldsutsatte kvinner og barn.

14.5.3 Partnerdrap

Drapsstatistikken taler sitt tydelige språk om partnerdrap, fra 1991 til 2010 er totalt 165 personer drept av sin partner eller ekspartner. 18 av de drepte er menn og 147 er kvinner (KRIPOS 2011a, side 6). I følge Regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner, Vendepunkt (2008-2011) skal det gjennomføres en kartlegging av drapssaker der gjerningspersonen er offerets nåværende eller tidligere partner, dette med sikte på å identifisere risikofaktorer og utvikle forebyggende tiltak. Dette forskningsprosjektet har foreløpig stanset opp fordi personvernombudet ved Ullevål sykehus og den regionale komité for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk (REK) har avslått søknad om tilgang til data uten samtykke fra gjerningspersonene.197 Det er imidlertid utarbeidet en litteraturgjennomgang av internasjonal forskning på partnerdrap (Vatnar og Bjørkly 2011). Denne viser at partnerdrap ofte er forbundet med tidligere partnervold, at drapet ofte skjer i tilknytning til svangerskap og fødsel, at gjerningspersonen ofte tar sitt eget liv i etterkant og at drapsofferet gjerne tidligere har vært i kontakt med behandlings- og hjelpeapparatet. Studien viser at det er behov for systematisk risikovurdering og håndtering i arbeidet for å hindre partnerdrap (Vatnar og Bjørkly 2011, side 3).

Statistikken fra KRIPOS (2011a) gir en oversikt over offerets og gjerningspersonens landbakgrunn i drapssakene, men dette er ikke koplet sammen med informasjon om relasjonen mellom offer og overgriper.

I internasjonal og norsk forskingslitteratur er det en pågående diskusjon om hvor vidt og på hvilken måte noen drap i nære relasjoner skiller seg fra andre ved at gjenoppretting av familiens ære inngår som et motiv for drapet (Narayan 1997; Phillips 2007; Wikan 2003). Kristin Skjørten har analysert hvordan drap av familiemedlemmer framstilles i media og peker på at drap i majoritetsfamilier blir omtalt som familietragedier, mens drap i minoritetsfamilier blir omtalt som æresdrap. I førstnevnte tilfelle blir vold og overgrep gjerne forstått med utgangspunkt i individualpsykologiske faktorer, mens det i minoritetsfamilier forstås som et uttrykk for en kultur, og da gjerne med fokus på ulikestilling og kvinneforakt som en del av kulturen (Skjørten 2005a).

14.5.4 Vold i storfamilier

I norsk sammenheng er det særlig barn og unge i noen etniske minoritetsmiljøer som utsettes for vold i storfamilier, som kjønnslemlestelse, tvangsekteskap, æresrelatert vold, og mer generelt; vold som ledd i autoritær oppdragelse. Dette er vold som særlig utøves av mannlige, men også kvinnelige, familiemedlemmer mot unge, ugifte kvinner som ledd i en kontroll av deres seksualitet. Det er datter- og søstervold, men også kusine-, niese- og barnebarnvold (Bredal 2008).

I rapporten Tvangsekteskapssaker i hjelpeapparatet slås det fast at det var 367 saker i hjelpeapparatet i 2006. Samtidig understrekes det at det lave saksomfanget hos offentlige instanser ikke må brukes til å bagatellisere problemomfanget. Snarere er det en urovekkende indikasjon på hvor lite dette systemet fanger opp (Bredal og Skjerven 2007, side 95). Mange av de sakene som registreres som tvangsekteskap handler dessuten ikke utelukkende om tvang til ekteskap, men også om frykt for tvangsgifte og autoritær oppdragelse og kontroll generelt. Rapporten konkluderer med at tvangsekteskap utgjør et begrenset, men likevel høyst tilstedeværende saksfelt innenfor barnevern, sosialtjeneste og politi.

Institutt for samfunnsforskning har hatt i oppdrag å følgeevaluere det offentlige arbeidet mot tvangsekteskap (Steen-Johnsen mfl. 2011). Rapporten konkluderer med at hjelpeapparatet er blitt bedre til å fange opp slike saker. Men det er stor variasjon mellom kommuner og etater. Videre peker rapporten på at det gjenstår viktige utfordringer knyttet til hvordan arbeidet mot tvangsekteskap organiseres på lokalt, regionalt og sentralt nivå. En utfordring er å sørge for at vold i nære relasjoner ikke reduseres til partnervold og at vold i nære relasjoner i minoritetsbefolkningen ikke skilles ut som særfenomener (Steen-Johnsen mfl. 2011, side 7-10).

Anja Bredal har også undersøkt hvordan gutter og unge menn med minoritetsbakgrunn er berørt av tvangsekteskap, autoritær oppdragelse, kontroll og æresrelatert vold. Hun framhever at gutter både utsettes for og tar del i slik vold og kontroll (Bredal 2011). På bakgrunn av en evaluering av botilbudet til de som er utsatt for tvangsekteskap konkluderes det med at ansvaret ikke bør overlates utelukkende til frivillige aktører og at kommunene må ta ansvar for beredskap og tiltak for denne gruppa (Bredal og Orupabo 2008). Denne evalueringen ble gjort før krisesenterloven som ble vedtatt i 2010, en lov som pålegger kommunene å ha et krisesentertilbud også til menn (se kapittel 14.3.6).

Regjeringens Handlingsplan mot tvangsekteskap (2008-2011) hadde en økonomisk ramme på 70 millioner kroner hvert år. Regjeringen har videreført satsingen for å hindre og forebygge tvangsekteskap og kjønnslemlestelse i 2012, jf. Handlingsplaner mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2012). Statens arbeid mot tvangsekteskap er regionalt forankret gjennom utplassering av minoritetsrådgivere ved et utvalg videregående skoler i åtte fylker. Dette er skoler som har en stor andel elever med etnisk minoritetsbakgrunn. Minoritetsrådgiverne skal blant annet gi råd og veiledning til enkeltelever, drive med kompetanseheving og nettverksbygging. Integrerings- og mangfoldsdirektoratetet (IMDi) administrer ordningen. I tillegg er det etablert et Kompetanseteam mot tvangsekteskap som består av representanter for Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Politidirektoratet (POD), Utlendingsdirektoratet (UDI) og Integrerings og mangfoldsdirektoratet (IMDi) som har det administrative ansvaret for teamet. Kompetanseteamet gir råd, veiledning og assistanse til førstelinjetjenesten i arbeidet med konkrete saker som omhandler tvangsekteskap eller andre former for æresrelatert vold og kontroll.

Straffelovens paragraf 222 forbyr tvangsekteskap og medvirkning til tvangsekteskap. Strafferammen er på tre år og seks år dersom saken har særdeles skjerpende omstendigheter.

14.5.5 Krisesentre

Krisesenterbevegelsen i Norge sprang ut fra den feministiske delen av den nye kvinnebevegelsen (Haukaa 1982, side 163). Krisesenterbevegelsens formål var å hjelpe voldsutsatte kvinner, drive opplysningsarbeid om voldtekt og mishandling, og ikke minst arbeide for å bekjempe kvinneundertrykking generelt. Krisesentergruppa i Oslo ble opprettet i etterkant av Det Internasjonale Tribunalet om Forbrytelser mot Kvinner, 4.-8. mars 1976 (Ahnfelt 1987).

Det første krisesenteret for mishandlede og voldtatte kvinner ble deretter opprettet i 1978 i Oslo. I dag er det om lag 50 krisesentre i Norge. I starten var krisesentrene drevet av frivillige. Etter hvert ble krisesentrene større og mer profesjonaliserte, med fast ansatte. Sentrene, som først og fremst ble opprettet for å skjerme kvinner og barn fra vold, er de siste årene drevet av både stiftelser og av kommuner. Med krisesenterloven, som trådte i kraft 1. januar 2010, fikk kommunene en lovfestet plikt til å sørge for et krisesentertilbud ikke bare for kvinner og barn, men også for menn som er utsatt for vold i nære relasjoner. Det følger av krisesenterloven at botilbudet til kvinner og botilbudet til menn skal være fysisk skilt og at tilbudet så langt som mulig skal være individuelt tilrettelagt. Kommunene kan drive krisesentertilbudet selv, etablere et interkommunalt samarbeid og /eller kjøpe tjenestene fra andre.

Krisesentrene ble tidligere finansiert gjennom en 20-80 prosentfordeling mellom kommuner og stat. Det øremerkede statstilskuddet til drift av krisesentre ble fra 1.1.2011 lagt inn i kommunerammen. Det betyr at kommunene står for 100 prosent av driftsutgiftene ved landets krisesentre.198 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) forvalter krisesenterloven som slår fast at kommunene skal sikre et godt og helhetlig krisesentertilbud til personer som er utsatt for vold eller trusler om vold. Krisesentrene tar også imot ofre for tvangsekteskap og menneskehandel. Kommunen skal føre internkontroll med krisesentertilbudet og fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunene oppfyller pliktene de er pålagt etter krisesenterloven.

BLD har utarbeidet en veileder for fylkesmannes tilsyn med krisesentertilbudet. En veileder til loven for kommunene er under utarbeidelse.199 Videre tar BLD sikte på å sette i gang en evaluering av krisesenterloven som skal gjennomføres i 2012 – 2014.200 Evalueringen skal innholde en kartlegging og vurdering av hvilke endringer loven har medført, blant annet når det gjelder organisering og innhold i tilbudene, ressursbruk, tilrettelegging for ulike brukergrupper, herunder barn, menn, kvinner med innvandrerbakgrunn, psykisk syke og rusmisbrukende personer og personer med nedsatt funksjonsevne, eventuelle endringer i brukergrupper og samarbeid med det øvrige hjelpeapparatet. Videre skal brukererfaring/brukertilfredshet evalueres. Evalueringen skal inneholde en gjennomgang av i hvilken grad kommunene oppfyller lovens krav, om det er mangler eller er svakheter i regelverket og om fylkesmennenes tilsyn er tilstrekkelig for å sikre et godt tilbud.

Krisesenterstatistikken, som Sentio Research Norge (2011) utarbeider på oppdrag fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, viser at det i 2011 var 48 krisesentre som deltok i rapporteringen. Antall personer som bodde på krisesentre, det vil si personer som hadde minst en overnatting, var 1 974 i 2011, disse hadde til sammen 2 449 opphold.201 Antallet beboere og opphold har økt jevnt i perioden 2008-2010, mens det i 2011 var en liten nedgang sammenlignet med fjoråret (se figur 14.1). Gjennomsnittlig varighet på et opphold var 28 døgn i 2011. Lengst botid hadde beboere med innvandrerbakgrunn (32 døgn i snitt). Ofre for menneskehandel bor lengst på krisesenter (77 døgn i snitt) (Sentio Research Norge 2011).

Kilde: Sentio Research Norge (2011).

Det er i all overveiende grad kvinner som oppholder seg på krisesenter, men det har vært en økning av menn etter at krisesenterloven trådte i kraft i 2010. I 2010 var det 37 mannlige beboere på krisesentre, mens dette i 2011 hadde økt til 79. I 2010 utgjorde personer med innvandrerbakgrunn202 63 prosent av beboerne. Dette er omtrent tilsvarende som i 2010 og 2009. Dersom vi går lenger tilbake i tid, er det en økning i andelen beboere med innvandrerbakgrunn, opp fra 45 prosent i 2003. Av de 79 mennene som oppholdt seg på krisesenter i 2011, hadde 48 innvandrerbakgrunn.

38 prosent av beboerne var i alderen 18-29 år og om lag tre av fire beboere var under 40 år. Beboere med innvandrerbakgrunn var gjennomgående yngre enn de øvrige. 49 prosent av beboerne hadde med seg barn på krisesenteret ved første opphold.

Når det gjelder organiseringen av tilbudene viser krisesenterstatistikken at det i 2011 var 47 krisesentertilbud til kvinner. De fleste tilbudene til kvinner er en videreføring av krisesentre (samme organisasjonsstruktur) som før krisesenterloven trådte i kraft. Det finnes 40 tilbud til menn, av disse drives 37 i regi av tilbudet for kvinner. 19 av tilbudene til menn er lokalisert i egne lokaler, 12 er lokalisert sammen med tilbudet for kvinner, men fysisk atskilt. 9 tilbud har midlertidig løsning (leier hotell eller andre lokaler). 31 av krisesentertilbudene for kvinner og 21 av tilbudene til menn er tilrettelagt for brukere med nedsatt funksjonsevne (Sentio Research Norge 2011).

96 prosent av beboerne på krisesentrene hadde vært utsatt for en mannlig overgriper, mens 11 rapporterte om kvinnelig overgriper. 93 prosent hadde opplevd gjentatt mishandling/overgrep. 41 prosent av oppholdene endte med at beboerne dro til egen bolig (uten overgriper) eller ny/annen bolig. Ved 20 prosent av oppholdene dro beboerne tilbake til overgriper, og ved 14 prosent av oppholdene til slektninger og venner.

Krisesentertilbudene kan til tider oppleve kapasitetsproblemer. 31 av krisesentertilbudene for kvinner var fulle flere ganger i løpet av 2011. Når det gjelder tilbudet til menn oppgir Scentio at det, siden det er flere som leier lokaler ved behov eller har hotellordning, at det er vanskelig å ha presise tall på dette. Utvalget har innenfor rammen av denne utredningen ikke vurdert nærmere det konkrete tilbudet eller den bistand som beboere og dagbrukere får på krisesentrene. Men vi vil nedenfor kort belyse noen utfordringer som forskere, FNs kvinnediskrimineringskomité, Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og kvinneorganisasjoner fremhever, særlig når det gjelder de organisatoriske og økonomiske rammene for krisesentertilbudet.

Ragnhild Hennum belyser i en artikkel det som skjedde før vedtaket av krisesenterloven. Utkast til lov var i utgangspunktet kjønnsnøytralt utformet, noe som skapte betydelig motstand hos flere av høringsinstansene. Hennum (2010) argumenterer for at lovforslaget som var ment å fremme kjønnslikestilling, i realiteten virket diskriminerende og urettferdig overfor visse grupper av kvinner. Hun kritiserer både lovforslagets manglende fokus på at kvinner er langt mer utsatt for gjentatt alvorlig vold i nære relasjoner enn det menn er, og hun kritiserer at krisesentrene skulle ta imot både kvinner og menn. Hun argumenterer for at det finnes lite empirisk belegg for at det er behov for et landsdekkende og kostbart krisesentertilbud for menn. Videre understreker hun at en samlokalisering av krisesentertilbudet for kvinner og menn vil kunne få store konsekvenser, blant annet for sikkerheten på krisesentrene og for mulighetene kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn har til å benytte seg av sentrene. Det argumenteres for at en samlokalisering av tilbudet vil være en grunnleggende krenkelse av enkelte kvinners rett til vern mot vold, og i strid med Norges konvensjonsforpliktelser, blant annet etter kvinnekonvensjonen.

Det opprinnelige lovforslaget fra BLD ble etter høringsrunden endret slik at loven nå påpeker at botilbudet til kvinner og botilbudet til menn skal være fysisk skilte. I følge forarbeidene betyr det at kvinner og menn ikke skal bo sammen eller ha felles oppholdsrom. Hennum (2010) mener likevel at hensynet til anonymitet og sikkerhet ikke vil bli tilstrekkelig ivaretatt før det står eksplisitt i loven at mottaket av kvinner og menn skal foregå på forskjellige adresser (forskjellige steder). Krisesenterstatistikken for 2011 viser at mange av krisesentertilbudene for menn er lokalisert sammen med tilbudet til kvinner, men fysisk atskilt.

FNs kvinnediskrimineringskomité uttrykker bekymring til norske myndigheter over at mange av krisesentertilbudene til menn står tomme, på grunn av manglende estimering av behovet for et slik tilbud.203 Norsk Kvinnesaksforening (NKF) framsetter samme kritikk og understreker også at de økonomiske og administrative konsekvensene av loven gjør det vanskelig for kommunene å gi kvinner og menn egne tilbud. Å la mange tilbud for menn stå tomme er dårlig bruk av midler på stramme kommunebudsjetter, argumenterer foreningen. NKF mener videre at kommunene ikke prioriterer oppgaven tilstrekkelig, og viser til at krisesentre legges ned eller står i fare for å forsvinne (Kvinnesaksnytt nr. 2-2011). Likestillings- og diskrimineringsombudet har også uttrykt bekymring til FNs kvinnediskrimineringskomité for at den nye finansieringsordningen for krisesentrene kan føre til et dårligere tilbud og dårligere beskyttelse mot vold (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2011).204

Likestillings- og diskrimineringsombudet understreker videre, i sin endelige supplerende rapport til FNs kvinnediskrimineringskomité, at tjenestetilbudet til voldsutsatte kvinner ikke tar høyde for de ulike behov ulike grupper av kvinner har. Det vises til krisesenterstatistikken som synliggjør at kvinner med innvandrerbakgrunn bor lengre på krisesentre enn kvinner uten innvandrerbakgrunn. Ombudet argumenterer for at dette skyldes at kvinner med innvandrerbakgrunn får lite praktisk hjelp med å finne seg bolig. Noen ofre for menneskehandel har bodd flere år på krisesenter, til tross for at sentrene er ment for akutte faser og forskning viser at sentrene ikke egner seg for lengre opphold (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2012).205

FNs kvinnediskrimineringskomité og Likestillings- og diskrimineringsombudet er også bekymret over at mange krisesentre ikke er tilgjengelig for kvinner med funksjonsnedsettelser. Ombudet påpeker i tillegg at det er få sentre tilgjengelig for kvinner med rusproblemer eller kvinner med problemer relatert til psykisk helse.

Leder av Krisesentersekretariatet206 har understreket at flere av beboerne på krisesentrene har behov for oppfølging etter at de har flyttet ut av sentrene (Smaadahl 2007). Likestillings- og diskrimineringsombudet understreker at den manglende koordineringen av det offentlige tjenestetilbudet til voldsutsatte, bidrar til at ofre for vold ikke får den bistand de har behov for og krav på. Dette rammer særlig voldsutsatte kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn som ofte har behov for mer praktisk hjelp enn kvinner med majoritetsbakgrunn.207

14.5.6 Oppsummering

I Norge har ulike deler av offentlig sektor i oppgave å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner. Den offentlige innsatsen på dette feltet har, sammenlignet med andre likestillingspolitiske innsatsområder, mer preg av et systematisk politisk arbeid over tid. Det er, når det gjelder hjelpetilbud for utsatte, bygget opp et landsdekkende regionalt og lokalt apparat i regi av offentlige myndigheter. Krisesenterloven gjør at kommunene er pålagt å gi et tilbud. Hvordan lovverk og tilbud fungerer i praksis er så langt ikke evaluert. Utvalget vil likevel påpeke at det fra flere hold meldes om mangler, blant annet knyttet til oppfølging etter opphold på krisesentre. Mangelfull oppfølging rammer særlig de som har størst vanskeligheter med å skaffe seg alternativt bosted på egen hånd, og det kan synes som dette særlig gjelder en del kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn. Dette er forhold det vil være særlig viktig å få undersøkt i den forestående evalueringen av krisesenterloven. Evalueringen bør følges av identifisering av tiltaksbehov og politisk innsats på dette grunnlaget. Når det gjelder tilbud til utøvere av vold er dette i dag etablert flere steder i landet. Det er tilsvarende viktig å samle erfaringer med disse tilbudene og sørge for at tilbud som fungerer blir iverksatt flere steder. Økt kunnskap om årsakssammenhenger og hva som utløser bruk av vold ovenfor nære familiemedlemmer er viktig for å kunne forebygge og hjelpe.

14.6 Vold og migrasjon

Økt migrasjon har de siste tiårene gitt nye utfordringer når det gjelder seksualisert vold og vold i nære relasjoner. Dette er utfordringer som har ført til særskilte innsatser i form av lovgivning, hjelpetilbud og straffeforfølging. I det følgende behandles først utlendingslovens bestemmelser om familiegjenforening, dernest den nasjonale innsatsen mot menneskehandel.

14.6.1 Utlendingslovens regler om familiegjenforening

I Ny utlendingslov (NOU 2004: 20) drøftes flere lovforslag som har til hensikt å forebygge og håndtere seksualisert vold og vold i nære relasjoner. Utlendingslovutvalget diskuterer hvordan kjønnsbasert forfølgelse, herunder vold mot kvinner, kan danne grunnlag for asyl (NOU 2004: 20 pkt 6.2.5). Dette utvalget diskuterer også hvordan utenlandske kvinner og deres barn kan beskyttes mot mishandling fra norsk partner. Det blir foreslått at utlendingsforvaltningen gis myndighet til å avslå søknader om familiegjenforening dersom det anses som sannsynlig at søkeren og hennes særkullsbarn vil bli utsatt for mishandling.208 Utlendingslovutvalget diskuterer videre også ulike tiltak for å hindre tvangsekteskap, blant annet gjennom å skjerpe kravet til økonomisk underhold ved familiegjenforening (Eggebø 2010), men også problemer knyttet til voldsutsatte kvinners oppholdstillatelse ved skilsmisse.

Allerede på 1970-tallet påpekte deler av kvinnebevegelsen i Norge (Foreign Womens Group, seinere MIRA-senteret) at reglene i utledningsloven bidrar til å sette kvinner som kommer til landet som ektefeller gjennom familiegjenforening, i en sårbar situasjon. Regelverket er i dag utformet slik at ektefeller som kommer til Norge på familiegjenforening får en oppholdstillatelse som er avhengig av at ekteskapet består. Det gjelder et generelt krav om tre års botid før man kan få permanent oppholdstillatelse i Norge. Dette er uavhengig av hvilket oppholdsgrunnlag utlendingen har hatt. Dersom ektefeller (i saker som omhandler familieetablering eller familiegjenforening) flytter fra hverandre før det er gått tre år, vil oppholdstillatelsen bli trukket tilbake.209 De fleste andre europeiske land har lignende reguleringer. Internasjonalt har forskning pekt på at slike reguleringer setter enkelte kvinner i en vanskelig situasjon, da de kan føle seg tvunget til å bli værende i et voldelig parforhold av redsel for å miste oppholdstillatelsen (se for eksempel Lidén 2007, Madsen mfl. 2005, Patel 2002, Williams 2010).

Politisk mobilisering og debatt førte til at Justisdepartementet i et rundskriv fra 1984 fastslo at voldsutsatte kvinner kan få opphold på selvstendig grunnlag. Siden den gangen har det skjedd flere endringer i lover, forskrifter, rundskriv og praksis på området (se Pervaiz 2003, side 30-36 for en oversikt). Tidligere gjaldt den såkalte mishandlingsbestemmelsen bare for voldsutsatte kvinner. Etter en klage til Likestillingsombudet slo nemnda fast (LKN-2004-19) at regelens kjønnsspesifikke utforming er å regne som kjønnsdiskriminering. På bakgrunn av kritikken som hadde vært reist mot at praksis var for restriktiv, og forslag fremmet i NOU 2004: 20 Ny utlendingslov ble mishandlingsbestemmelsen videreført og regulert i den nye utlendingsloven, jf. § 53. Bestemmelsen ble også gjort kjønnsnøytral. Det følger av bestemmelsen at en utlending som har oppholdstillatelse som samboer eller ektefelle etter søknad skal gis ny oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag selv om samlivet er opphørt, dersom det er grunn til å anta at utlendingen eller eventuelle barn har blitt mishandlet i samlivsforholdet.

Utlendingsdirektoratet har opplyst, på forespørsel fra Likestillingsutvalget, at de aller fleste som søker opphold etter mishandlingsbestemmelsen er kvinner. I 2011 var det for eksempel av totalt 149 søknader (se tabell 14.1)

Forskning på feltet har vist at eksisterende unntaksregler ikke nødvendigvis er tilstrekkelig for å sikre denne gruppens rettssikkerhet (Eggebø 2007; Lidén 2007; 2005, side 111-120; Pervaiz 2003; Tyldum 2008, side 9, 126-7). Tabellen over viser at det både har vært en nedgang i antall søkere og en nedgang i andel innvilgede søknader de siste fem årene. En nedgang i andel innvilgende saker fra 83 prosent i 2007 til 63 prosent i 2011 kan gi grunn til å spørre om årsak og om rettssikkerheten til denne gruppen kvinner er godt nok ivaretatt. Utvalget kjenner ikke til at det foreligger nyere undersøkelser av norsk praksis under mishandlingsbestemmelsen etter 2007.

Både i Norge og i Europa for øvrig blir utlendingslovgiving sett på som et sentralt verktøy for å hindre tvangsekteskap (Bredal 2005, 2006, Keskinen 2009, Myrdahl 2010, Phillips 2007). Forskning viser at endringer i utlendingsloven, lansert for å hindre tvangsekteskap, i første rekke har ført til en nedgang i tallet på innvilgede søknader om familiegjenforeninger (Schmidt mfl. 2009). I Norge er skjerping av kravet til økonomisk underhold for familiegjenforening lansert som et tiltak som blant annet kan bidra til å forebygge tvangsekteskap. Dette kravet har ført til en kraftig nedgang i tallet på innvilgede familiegjenforeningssøknader i 2010. En rapport som vurderer effektene av krav til økonomisk underhold antyder at slike krav resulterer i en nedgang i antallet innvilgede familiegjenforeninger og at reguleringene rammer kjønnsskjevt. Søknader fra utenlandske menn gift med kvinner bosatt i Norge avslås i langt større grad enn søknader fra utenlandske kvinner gift med norske menn. Dette fordi færre kvinner er i stand til å oppfylle kravet om økonomisk underhold (Bratsberg og Raaum 2010, side 15). På dette grunnlaget kan det være grunn til å spørre om, og eventuelt på hvilken måte, utlendingsloven er et egnet virkemiddel for å hindre og forebygge vold i nære relasjoner.

14.6.2 Menneskehandel

Definisjonen av menneskehandel, omfanget av fenomenet og politiske virkemidler på feltet, er omstridt. Den forskningsfaglige debatten om menneskehandel er polarisert og preget av stor uenighet (Gould 2010).

Menneskehandel er satt på dagsorden gjennom flere internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. De mest sentrale er FNs protokoll for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn, som supplerer FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet. Protokollen som særlig angår kvinner og barn blir gjerne omtalt som Palermoprotokollen, og Norge signerte den i 2000. En annen sentral konvensjon er Europarådskonvensjonen mot menneskehandel som Norge signerte i 2007.

Menneskehandel er å forflytte en person med sikte på å utnytte han eller henne til prostitusjon, tvangsarbeid eller organsalg. De som står bak handelen, oppnår kontroll gjennom utilbørlig atferd som bruk av vold, trusler og ved å utnytte ofrenes sårbare situasjon (se Palermoprotokollen). I følge FNs definisjon kan det være snakk om menneskehandel både dersom en person forflyttes innad i et land og på tvers av landegrenser. Utnyttelse i form av tvangsarbeid og tigging kan defineres som menneskehandel på lik linje med utnyttelse i form av prostitusjon. Det er likevel grenseoverskridende menneskehandel for prostitusjonsformål som har hatt størst oppmerksomhet både i forskning og i politisk debatt.

I 2009 var 292 personer under oppfølging som mulige ofre for menneskehandel i Norge. Flertallet av disse var kvinner over 18 år.210 Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM) har ansvaret for å kartlegge og følge opp ofre for menneskehandel i Norge. KOM ble opprettet i 2006 og er administrativt forankret i Politidirektoratet.

I norsk sammenheng er det særlig Forskningsstiftelsen Fafo som har forsket på prostitusjon og menneskehandel. Denne forskningen er oppsummert i rapporten Fafo’s Research on Human Trafficking: A Bibliography (2012). Rapporten framhever noen viktige problemstillinger når det gjelder forebygging og håndtering av menneskehandel: For det første er det viktig å være klar over at de som er utsatt for menneskehandel sjelden er tatt med ut av hjemlandet med tvang. De fleste velger å migrere på grunn av en akutt krise, langvarig fattigdom eller fordi de ønsker seg mer av livet enn de mener å kunne oppnå i hjemlandet. De som er utsatt for menneskehandel får gjerne, i likhet med andre som migrerer, hjelp til reisen av forskjellige aktører. For det andre vil de fleste kvinnene komme seg ut av menneskehandelsituasjonen på egenhånd, uten å komme i kontakt med politi eller hjelpeapparatet. Svært få velger å anmelde bakmennene. I situasjoner der kvinner faktisk velger å anmelde er det svært viktig at de får god informasjon om hvor saken står til enhver tid og at de får beskyttelse mot bakmennene. Et tema som er undersøkt i flere Fafo-rapporter er hjelpetilbudene som gis til de som er utsatt for menneskehandel. Mange utsatte har bruk for omfattende hjelp, som medisinsk og rettslig hjelp, egnet bosted, omfattende sikkerhetstiltak og langvarig psykologisk og følelsesmessig assistanse. Selv om mange får hjelp gjennom hjelpeprosjekter er det også en tydelig tendens til at mange utsatte ikke ønsker å delta i slike prosjekter (Fafo 2012).

Fafo har også hatt i oppdrag å evaluere lovverket som gir ofre for menneskehandel mulighet til å få midlertidig opphold i Norge i seks måneder i den hensikt å unnslippe utnyttelse, motta assistanse og beskyttelse og reflektere over om de vil samarbeide med politiet. Denne muligheten for midlertidig opphold blir gjerne omtalt som «refleksjonsperioden». Evalueringsrapporten fremhever at denne refleksjonsperioden er relativt lang sammenliknet med lignende ordninger i andre europeiske land. En utfordring knyttet til opphold på grunnlag av refleksjonsperiode er at det gir de utsatte andre rettigheter og en annen status enn de har som asylsøkere. Ettersom mange utsatte søker om asyl enten før eller etter refleksjonsperioden skaper dette utfordringer for både de utsatte og hjelpeapparatet. Dessuten er det en spenning mellom de ulike målsetningene med refleksjonsperioden. Dersom refleksjonsperioden først og fremst er tenkt å fungere som et verktøy for å øke anmeldelsesprosenten, burde refleksjonsperioden vært kortere. Dersom refleksjonsperioden først og fremst skal dreie seg om å trygge og hjelpe ofrene, burde den vært lengre (Brunovskis; Skilbrei og Tveit 2010, referert i Fafo’s Research on Human Trafficking: A Bibliography). I følge masteroppgaven Norske menneskehandeltiltak og nigerianske kvinner i krysningen mellom utlendingsrett og strafferett synes det å være en rekke byråkratiske, praktiske og økonomiske utfordringer knyttet til de rettigheter som refleksjonsperioden skal utløse (Estdahl 2010, side 144).

ROSA står for Reetablering, Oppholdssteder, Sikkerhet og Assistanse, og er et prosjekt som gjennomføres av Krisesentersekretariatet. Formålet med prosjektet er å koordinere et landsdekkende tilbud om trygge oppholdssteder for ofre for menneskehandel, samt veilede både kvinner som er utsatt og ansatte ved krisesentre og andre hjelpeinstanser. Prosjektet ble opprettet i 2005. Det er finansiert av Justis- og beredskapsdepartementet. I 2006 ble det gjennomført en brukerundersøkelse (Skogøy 2006) og en evaluering av hvordan prosjektet fungerer sett fra systemsiden ble gjort i 2008 (Dyrlid og Berg 2008). ROSA har flere ganger fått fornyet støtte og mandat, nå ut 2014.

Evalueringen viser at det var en gradvis økning av kvinner som tok imot hjelp via ROSA, fra 18 i 2005 til 35 kvinner i 2007 (Dyrlid og Berg 2008, side 19). ROSAs egen årsrapport for 2010 viser at 42 personer tok imot bistand dette året; 41 kvinner og 1 mann. De mottok 131 henvendelser om og av mulige ofre for menneskehandel, av disse var 17 kvinner registrert medfølgende ett eller flere mindreårige barn.

I ROSAs årsrapport fra 2010 fremheves ulike utfordringer knyttet til de utsattes situasjon og hjelpearbeidet. Det er blitt stadig vanligere at de utsatte kvinnene har barn med seg eller er gravide, noe som er en ekstra utfordring. Det er utfordringer knyttet til ønsker om arbeid og behov for helsetjenester. Tilbud om bolig den første tiden blir som regel gitt i krisesenter. Både evalueringen fra 2008 og prosjektets egen rapport fra 2010, påpeker at dette tilbudet om bolig fungerer godt på kort sikt, men at krisesenter er et akuttilbud. Det understrekes at en ufordring for fremtiden vil være å skaffe alternative tilbud om bolig. Et tilbud er Lauras Hus i Oslo, som drives i regi av Kirkens Bymisjon. Problemet, skriver ROSA i årsrapporten for 2010, er at det er snakk om få plasser (5) og at dette bare finnes i Oslo. Det meldes om ventelister i ROSA med kvinner som ønsker å flytte til Lauras hus.

I likhet med Fafos forskning påpekes det også i ROSAs årsrapport at det er store utfordringer knyttet til å avklare ulike sider rundt kvinners oppholdsstatus og påfølgende rettigheter. Den største gruppen som tok imot hjelp gjennom ROSA i 2010 hadde ved inntak illegalt opphold i Norge. De fleste søkte om refleksjonsperiode og får da sine økonomi- og helserettigheter ivaretatt av NAV mens de bor på krisesenteret. Etter seks måneder med refleksjonsperiode tilbys kvinnene tre valg; anmelde bakmenn/kvinner, søke om beskyttelse (asyl), eller be om frivillig retur innenfor et retur- og reintegreringsprosjekt for ofre for menneskehandel. De fleste valgte i 2010 ikke å anmelde bakmenn/kvinner, men å søke om asyl. Da flyttes ansvar for økonomi- og helserettigheter over på UDI, mens de fortsetter å bo på krisesenter. De som velger å anmelde, søker om midlertidig opphold mens etterforskning og rettssak pågår, og da har Nav ansvar med hensyn til helse og økonomi. Når domsavsigelse foreligger kan kvinnene søke om oppholdstillatelse, da skal de ut av Nav-systemet og inn i UDI-systemet. Slike utfordringer, knyttet til at ofre for menneskehandel har ulikt oppholdsgrunnlag, blir også framhevet i handlingsplanen mot menneskehandel (2011-2014).

14.6.3 Oppsummering og vurdering

Tiltak på felt som angår migrasjon og kjønnsbasert vold vekker gjerne debatt. En viktig årsak er at man her befinner seg i krysningspunktet mellom innvandringsregulerende hensyn og individuelle rettigheter knyttet til vern mot kjønnsbasert vold og overgrep. Dette gjelder også for menneskehandel og de rettigheter og hjelpetilbud som er knyttet til dette.

Utlendingsloven og tilhørende forskrifter kan være relevant i arbeidet for å forhindre både menneskehandel og vold i nære relasjoner. Etter utvalgets vurdering bør oppmerksomheten særlig være rettet mot hvordan man kan sikre grunnleggende rettigheter og trygghet for de som er utsatt.

Den såkalte refleksjonsperioden gir ofre for menneskehandel seks måneder hvor de kan motta hjelp og assistanse og vurdere om de vil samarbeide med politiet. Når perioden er over endrer deres status seg, noe som gjør at både den enkelte utsatte og hjelpeapparatet har flere ulike sett av rettigheter og plikter å forholde seg til. Ansvarlige myndigheter påpeker selv at dette gjør det vanskelig å skape kontinuitet i oppfølgingen.

Utvalget vil understreke det uheldige i at prosjekter som ROSA og Laura driver midlertidig og på usikre økonomiske vilkår. Evalueringen som ble gjort av ROSA (Dyrlid og Berg 2008) anbefalte at prosjektet burde videreføres, og at det burde utvikles et større spekter av boløsninger for de som er i prosjektet. Utvalget har avgrenset behandling av spørsmål knyttet til prostitusjon til dette delkapitlet om menneskehandel. Vi viser for øvrig til at Justis- og politidepartementet i handlingsplanen Sammen mot menneskehandel. Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel (2011-2014) har bebudet en evaluering av forbudet mot kjøp av seksuelle tjenester, for å se om forbudet virker etter sin hensikt. Evalueringen tar også sikte på å bidra til å bedre kunne utforme gode og målrettede tiltak for å hjelpe kvinner og menn ut av prostitusjon.

15 Rettslig trygghet

15.1 Innledning

Alle som bor i Norge skal ha like muligheter og rettigheter. Men det kan være krevende for mange å mestre sin hverdag og skape trygge rammer om eget liv, også i en rettighetssammenheng. Mennesker i en sårbar situasjon kan slite med å nå frem både i velferdssystemet og i rettsapparatet. Har man liten kunnskap om hvordan velferd og rett fungerer, er det ekstra vanskelig å nå frem. Det finnes mange barrierer som kan være til hinder for å nytte seg av rettigheter man formelt har krav på. Det kan blant annet være språklige, kulturelle og økonomiske grunner til manglende kunnskap om egne rettigheter (Nordstrøm 2009). Mens behovet for rettshjelp har stått mer sentralt i debatten om tilgang til rettigheter, har rettighetsinformasjon fått mindre oppmerksomhet.

Det er ikke den konkrete jussen eller retten i snever forstand som er gjenstand for diskusjon i dette kapittelet, men snarere rettsnormenes plass og virkning i det sosiale liv. Hvordan formell likhet for loven kan skjule og tilsløre ulikhet i praksis har vært et kjernespørsmål i rettssosiologien, som også har understreket hvordan spørsmål rundt likhet, ulikhet og rett ligger i skjæringspunktet mellom ulike sosiale inndelinger (Mathiesen [1985] 2011, side 223).

I internasjonalt likestillingsarbeid står spørsmål om tilgang til rett og rettslig trygghet i dag svært sentralt. Tilgang til rett (Access to justice) brukes om grunnleggende rettigheter. I EUs charter for grunnleggende rettigheter211 artikkel 47 fastslås en rett til effektive rettsmidler og rettferdig rettergang. I rettighetene inngår det en rett til offentlig høring for uavhengige organer fastsatt ved lov, og tilgang til rettshjelp til personer som selv ikke har tilstrekkelige ressurser når slik hjelp er nødvendig for å gjøre retten effektiv.

Begrepet rettslig trygget viser til et velferdsgode, som en rettferdig stat ideelt sett skal garantere borgerne. Eller om vi vil, mer pragmatisk, som en rettferdig stat vil streve etter å sikre og stadig forbedre. På engelsk er begrepet «legal security» blitt benyttet for å beskrive tematikken. Norske betegnelser vi her tar til orde for – gjennom begrepene «tilgang til rett» og «rettslig trygghet» kan ses som et første forsøk på å finne frem til noen norske uttrykk for det som i dag er viktige begreper i europeisk likestillingsdebatt.212 I denne konteksten blir rettslig trygghet gjerne behandlet som et spørsmål om utsatthet og sårbarhet langs en rekke ulikhetsdimensjoner, der kjennetegn som kjønn, etnisitet, religion, seksuell orientering, alder og funksjonsnedsettelse står sentralt. Det samme gjelder former for sosial marginalisering gjennom rus- og fattigdomsproblemer, både per se og i samvirke med diskrimineringsgrunnlag.

Rettslig trygghet er samtidig et tverrgående perspektiv, i den forstand at spørsmål om rettslig trygghet kan reises innenfor så vel arbeidsliv som utdanning, bolig og helse, som i spørsmål om vern mot vold og trakassering. Ett eksempel på hvilken konkret betydning rettslig trygghet har, kan være vernet mot vold. Den som har vært utsatt for vold, vil ha behov for å få både rettighetsinformasjon og rettshjelp for å bli godt ivaretatt. Vold i nære relasjoner kan eventuelt nødvendiggjøre juridisk bistand i en rekke enkeltforhold – fra anmeldelse via skifteoppgjør til hjelp i en påfølgende barneomsorgskonflikt.

Et annet aktuelt eksempel som knytter seg til rettslig trygghet er straffeforfølgingen av voldtekt. Det er avgjørende at overgrepsutsatte blir tilbudt et likeverdig tilbud til rettsmedisinsk sporsikring. Dette er viktig for den rettslige prosessen, inkludert valget å anmelde forholdet, tiltale, rettslig prosess og utfall. En viktig grunn for ikke å anmelde et forhold er mangel på bevis for at hendelsen har skjedd. Videre er det viktig at dommere og jurymedlemmer har tilstrekkelig opplæring om vanlige fordommer og holdninger om kjønn og seksualitet, og hvordan dette urettmessig kan påvirke domsavsigelser i for eksempel voldtektssaker.213

Som et ledd i drøftingen av likestillingsstatus på sentrale levekårsområder, ønsker utvalget å ta opp rettslig trygghet som livsområde. Rettslig trygghet er ingen vanlig, eller veletablert, standard i levekårsstudier. I drøftingen i dette kapittelet legger utvalget vekt på å synliggjøre fire forhold ved rettslig trygghet: Gjennomføringen av diskrimineringsvernet, tilgangen til likeverdige offentlige tjenester, og tilgjengeligheten til rettighetsinformasjon og fri rettshjelp.

Dette er forhold som også omtales i forbindelse med rapportering og eksaminasjon av Norge i internasjonale menneskerettighetsorganer, som FNs kvinnediskrimineringskomité, FNs rasediskrimineringskomité og FNs komité for sivile og politiske rettigheter. Eksempelvis oppfordrer FNs kvinnediskrimineringskomité Norge til å iverksette proaktive tiltak, inkludert utvikling av målrettede programmer og strategier for å øke innvandrerkvinners og kvinnelige arbeidsinnvandreres bevissthet rundt og tilgang til utdanning, helse, sosiale tjenester, rettshjelp, opplæring og arbeid (CEDAW 2012). FNs rasediskrimineringskomité uttrykker bekymring over at fri rettshjelp ikke dekker saker om etnisk diskriminering i Norge (CERD 2011). Denne komiteen er også bekymret for tilgang til tolketjenester, spesielt på medisinske og juridiske områder. FNs komité for sivile og politiske rettigheter har også påpekt behovet for å utvide virkeområdet for fri rettshjelp (CCPR 2010).

Rettslig trygghet inneholder mange andre aspekter. Den angår ikke bare oppfølgingen av sivile rettigheter, men også, som illustrert over, oppfølging av strafferettslige forhold. Slike forhold blir ikke drøftet videre i dette kapittelet, men jf. drøfting i kapittel 14 om trakassering og vold. Gjennomgangen konsentreres i stedet om å utdype noen sider ved rettslig trygghet som også er tatt opp av utvalget i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling.

15.2 Gjennomføring av diskrimineringsvernet

Et effektivt vern mot diskriminering er grunnleggende for å oppnå rettslig trygghet. I Norge, som i de andre nordiske landene, ivaretas diskrimineringsvernet gjennom et eget system for lovhåndheving, en ombuds- og nemndsordning, slik utvalget har beskrevet i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling. Det er et hovedformål for denne ordningen at den tilbyr et lavterskeltilbud for personer som føler seg diskriminert. Ved etableringen av ombud og nemnd ble det lagt stor vekt på behovet for en rask, effektiv og ikke for kostnadskrevende mekanisme for å ta opp diskrimineringsanklager (Ot. prp. nr. 34 (2004-2005), side 63).214 Stortinget understreket dessuten betydningen av at folk opplever å bli hørt også i saker som kanskje ikke er diskriminering i juridisk forstand, men som omhandler dårlig behandling mer generelt. Ombudet har derfor plikt til å veilede den som bringer inn en sak, uavhengig av om ombudet har myndighet til å uttale seg etter lovverket her.

Utvalget har samarbeidet med LDO om en nærmere kartlegging av klagesaker for ombud og nemnd, på utvalgte grunnlag og samfunnsområder, jf. NOU 2011: 18 kapittel 8. På dette grunnlaget konstaterte utvalget at det er til dels store praktiske utfordringer knyttet til lavterskeltilbudet. Analysene ombudet gjennomførte, viste for eksempel at halvparten av de som klager på diskriminering i arbeidslivet har høyere stillinger og/eller høyere utdanning.215 Videre viser gjennomgangen av klagesaker fra 2008-2009 at 70 prosent av enkeltpersoner som klaget var fra Oslo og Østlandsområdet (NOU 2011: 18, side 128).

Ombudets kartlegging av egne klagesaker viste også at ombudet gir svært få medhold i klager knyttet til etnisitet og språk, i motsetning til for eksempel klager om kjønn og alder. Det er vanskelig å si hva denne forskjellen i utfall skyldes. Utvalget konkluderte i NOU 2011: 18 med at ombudet bør gjennomføre sammenliknende analyser av rettsanvendelsen i saker som gjelder ulike diskrimineringsgrunnlag. Utvalget påpekte også utfordringer knyttet til ombudets saksbehandlingstid i klagesaker, og understreket at kort saksbehandlingstid også har betydning i et lavterskelperspektiv.

LDO har en alminnelig veiledningsplikt som følger av forvaltningsloven. Ombudet skal i tillegg gi informasjon til personer som henvender seg dit om saksgang og om hvilke muligheter som foreligger i det enkelte tilfellet samt å henvise videre til rette instans. Veiledningen kan omfatte både søknader til forvaltningsorganer, klager over enkeltvedtak eller klager over politiet (Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) side 64-65). I tillegg kan det dreie seg om bistand til å anmelde rasistisk motivert kriminalitet. Denne utvidede veiledningsplikten har sammenheng med at Senter mot etnisk diskriminering som fra 2006 ble innlemmet i LDO, hadde en rettshjelpsfunksjon når det gjaldt etnisk diskriminering. Den utvidede veiledningsplikten omfatter områder der ombudet ikke har kompetanse til selv å behandle klager.

15.2.1 Opplevd diskriminering

Ombudet har hatt mer enn 1500 veiledningssaker og behandlet om lag 300 klagesaker per år. Nemnda har behandlet mellom 30 og 40 saker per år. Utover slike henvendelser og klagesaker, har vi liten oversikt over omfanget av diskriminering på ulike samfunnsområder i Norge. Det har blitt gjennomført undersøkelser av ulike typer opplevd diskriminering. Imidlertid mangler det nasjonale og regelmessige undersøkelser på flere av diskrimineringsgrunnlagene, som diskriminering på grunnlag av kjønn. En gjennomgang av undersøkelser som i hovedsak baserer seg på selvrapporteringer peker mot opplevd diskriminering som et betydelig samfunnsproblem. Statistisk sentralbyrås studie av levekår blant innvandrere216 i Norge 2005/2006 viser at nær halvparten av innvandrere i undersøkelsen rapporterer om diskriminering på ett eller flere områder (Blom og Henriksen red. 2008).217 Studien viser både forskjeller etter landbakgrunn, og hvordan menn med innvandrerbakgrunn (gjelder innvandrere og etterkommere) opplever mer negativ forskjellsbehandling enn kvinner med samme bakgrunn. En kunnskapsoversikt over etnisk diskriminering av barn og unge i Norge, gjennomført av NOVA, fremhever at mens diskriminering innenfor skole og barnevern er relativt godt dokumentert, er diskriminering på arenaer som fritidsaktiviteter mindre dokumentert. Kunnskapsoversikten viser at gutter i ungdomsårene rapporterer om mer opplevd diskriminering enn jevnaldrede jenter, men at kjønnsskillene er mindre tydelige blant barn (Seeberg 2011). En annen undersøkelse gjennomført av NOVA, kalt Møter med det flerkulturelle viser at 17,6 prosent av guttene i undersøkelsen ikke føler seg akseptert av nordmenn, mens dette gjaldt for 11,6 prosent av jentene (Øia og Vestel 2007, side 88. Gjennomgangen tydeliggjør at diskriminerende praksiser sjelden er éndimensjonale, og at det er nødvendig å integrere dimensjoner som alder, kjønn, klasse og etnisitet (Seeberg 2011, side 84).

Fra 2006 til 2010 ble Oslo-ungdommers erfaringer, synspunkter og fremtidsplaner studert i undersøkelsen Ung i Oslo Longitudinell (LUNO). Undersøkelsen følger halvparten av Oslos ungdommer født i 1992 fra 9. trinn på ungdomsskolen til 2. trinn på videregående. Undersøkelsen har som mål å frembringe kunnskap om forskjeller og likheter mellom ungdom med og uten innvandrerbakgrunn. I NOVA-rapporten Vennskap, utdanning og framtidsplaner gjennomgås funn fra LUNO-undersøkelsen (Frøyland og Gjerustad 2012). Flertall av ungdommer med innvandrerbakgrunn svarer at de har opplevd å bli oppfattet som «utenlandsk» av folk de ikke kjenner. Imidlertid er det få som sier de har vært utsatt for konkret diskriminerende handlinger. Likevel svarer nesten halvparten av ungdommer med innvandrerbakgrunn at de har opplevd det som de selv opplever som rasisme minst én gang (Frøyland og Gjerustad 2012, side 13). Jenter har færre opplevelser med diskriminerende behandling enn gutter. Mange av de unge med innvandrerbakgrunn i Oslo oppgir at de har opplevd nedsettende omtale i media av en gruppe de identifiserer seg med. Særlig oppgir ungdom med bakgrunn fra land med høy andel muslimer dette (Frøyland og Gjerustad 2012, side 13).

En undersøkelseom opplevd diskriminering blant samer avdekket at hver fjerde respondent har opplevd å bli diskriminert på grunn av sin samiske etnisitet (Josefsen 2006). Opplevelse av diskriminering var i stor grad knyttet til arbeidslivet og i møte med det offentlige, men også i festlig lag/på byen.

Graviditetsdiskriminering

I rapporten Erfaringer med og konsekvenser av graviditet og uttak av foreldrepermisjon i norsk arbeidsliv fra 2008 beskrives en rekke sider ved arbeidstakers opplevelse av graviditet, permisjon og retur fra permisjon (Egeland mfl. 2008). Forskerne finner at arbeidsgiversiden i liten grad kan sies å ha bevisste fordommer mot permisjonstakere og gravide ansatte. Dårlig behandling av gravide og permisjonstakere er knyttet til liten systematikk i personalarbeidet og ad-hoc-baserte beslutninger fra ledelse. Funn fra rapporten viser at relativt små tilretteleggingsbehov for gravide og permisjonstakere fremstår som problematisk for arbeidsgivere. Menn opplever at de etter lengre fravær i forbindelse med foreldrepermisjon blir fratatt viktige arbeidsoppgaver (Egeland mfl. 2008). Forskerne finner at arbeidsgiver presser på for at permisjonsuttak skal legges slik at den blir til minst mulig ulempe for bedriften, og ikke slik det er best for arbeidstakeren selv.

Seksuell trakassering

Omfanget av seksuell trakassering i arbeidslivet dokumenteres jevnlig gjennom data fra Levekårsundersøkelsen (se gjennomgang i kapittel 14.3.2). I gjennomsnitt er 3,4 prosent av norske arbeidstakere utsatt for seksuell trakassering én gang i måneden eller mer. Gjennomsnittstallet skjuler imidlertid store forskjeller knyttet til kjønn, alder og yrke. Kvinner er mer utsatt enn menn, unge er mer utsatt enn eldre. Blant kvinner i alderen 17-24 år opplever 13 prosent seksuell trakassering en gang i måneden eller mer. I tillegg er det store forskjeller mellom yrkesgrupper. Servicepersonell i hotell og restaurant og pleie- og omsorgsarbeidere i helsesektoren er langt mer utsatt enn andre.218

Imidlertid vet vi lite om hvordan kjønn, alder, klasse og etnisitet i samspill påvirker forekomst og art av seksuell trakassering på arbeidsplassen, og hvilke konsekvenser dette har for de som utsettes og for arbeidsmiljøet som helhet. Jevnlige evalueringer av tiltak som er iverksatt på arbeidsplassene for å forebygge seksuell trakassering og trakassering på grunnlag av kjønn, mangler også.

Det finnes ingen nasjonale omfangsundersøkelser av seksuell trakassering og trakassering på grunnlag av kjønn blant barn og unge i Norge. En omfangsundersøkelse av vold og overgrep mot barn og unge gir imidlertid en indikasjon på omfanget av seksuell trakassering når den viser at 23 prosent av jentene og 8 prosent av guttene er blitt befølt mot sin vilje (Stefansen og Mossige 2007, side 101). Det finnes også enkelte regionale omfangsundersøkelser, blant annet fra Oslo og Sør-Trøndelag, som viser at seksuell trakassering er utbredt. Mossige (2001) har gjennomført en undersøkelse om forekomsten av og holdninger til seksuelle krenkelser og seksuelle overgrep blant 710 ungdommer i alderen 18-21 år i Oslo. 31 prosent av jentene og 7 prosent av guttene oppga å ha blitt presset til seksuelle handlinger de selv ikke ønsket.

En studie fra Sør-Trøndelag finner at minoritetsgrupper er mer utsatt for seksuell trakassering. Dette gjelder både seksuelle minoriteter og etniske minoriteter, både jenter og gutter (se kapittel 14). De spør om dette kan skyldes at grupper med lav sosial status har økt risiko for å bli utsatt for krenkelser, og påpeker at videre studier bør undersøke slike mulige dynamikker (Bendixen og Kennair 2008, side 33)

Diskriminering på tvers

En kartlegging av utviklingen i diskrimineringsvernet i en rekke europeiske land viser at den norske ombuds- og nemndordningen er blant foregangsinstitusjonene i Europa når det gjelder den rettslige ivaretakelsen av sammensatt diskriminering (Krizsan mfl. 2012). Organisasjonene i sivilsamfunnet var i den siste norske skyggerapporten til FNs kvinnediskrimineringskomité særlig opptatt av hvordan kvinner med minoritetsbakgrunn mottar informasjon om diskrimineringsvernet (NGO skyggerapport 2011). Organisasjonene viste her til at verken myndighetene eller Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) har en strategi for hvordan de skal nå bredt nok ut med slik informasjon. Dokumentasjon for dette ble gitt i rapporten «Diskriminering på tvers- rapport fra et oppsøkende rettighetsinformasjonsprosjekt», som også redegjorde for LDOs arbeid med dette (Nordstrøm 2010).

LDO utarbeidet i 2010 en strategi for rett til rettigheter knyttet til sitt eget arbeid på dette feltet. Kvinner med minoritetsbakgrunn og dårlige norskferdigheter kan være en gruppe som er særlig utsatt når det gjelder mangelfull innsikt i vern mot diskriminering i Norge. Ulike undersøkelser av opplevd diskriminering antyder samtidig at mangelfull kjennskap til diskrimineringsvernet kan representere et problemområde i mange ulike samfunnsforhold. I Norge har det vært forutsatt at LDO skal drive slikt generelt veiledningsarbeid. Det er i liten grad brukt ressurser på andre veiledningstiltak spesielt om diskrimineringsvern i regi av organisasjoner i sivilsamfunnet. Dette er derimot en tradisjon innenfor svensk antidiskrimineringsarbeid. Under beskrives virksomheten til de svenske antidiskrimineringsbyråene.

15.2.2 Eksempel fra Sverige: Antidiskrimineringsbyråene

I Sverige gis det statlig støtte til ideelle organisasjoner som arbeider for å motvirke diskriminering. Ordningen med statlig støtte til dette ble innført i 2002 som ledd i å bedre arbeidet mot diskriminering i Sverige. I 2011 var det 16 slike antidiskrimineringsbyråer rundt om i landet. Mange av antidiskrimineringsbyråene har sin forankring i Røde Kors, noen er enkeltorganisasjoner og noen drives av samarbeidsorgan for flere ideelle organisasjoner.

Oppgaven til byråene er for det første å gi støtte og rådgivning i spørsmål som gjelder diskriminering og likestilling. Byråene skal motvirke diskriminering og fremme mangfold og likestilling ut fra lokalt og regionalt nivå. De svenske antidiskrimineringsbyråene drives av organisasjoner som er partipolitisk uavhengige. En annen viktig oppgave for antidiskrimineringsbyråene er å skape en opinion omkring diskriminering og likebehandling og synliggjøre og påvirke strukturer som er diskriminerende. Byråene skal arbeide for å øke kunnskapen om diskriminering og alle menneskers likeverd innen egen organisasjon og overfor andre organisasjoner og myndigheter.

I 2011 gjennomgikk 13 000 mennesker kurs- og informasjonstiltak i regi av byråene. Fra årsrapporten for 2011 for Sveriges antidiskrimineringsbyråer fremgår det at byråene behandlet 567 saker (Årsrapport Sveriges Antidiskrimineringsbyråer 2011). De fleste diskrimineringssakene i 2011 handlet om etnisk diskriminering (242 saker) etterfulgt av saker diskriminering på grunnlag av funksjonsnedsettelser (124 saker) og kjønn (50 saker). 38 saker omhandlet saker med flere enn ett diskrimineringsgrunnlag. Sakene dreiet seg i stor grad om diskriminering i arbeidslivet. Videre er flere saker knyttet til andre samfunnsområder som utelivsdiskriminering og diskriminering på boligmarkedet.

Diskrimineringsbyråene tilbyr i utgangspunktet hjelp i saker som faller inn under diskrimineringslovgivningen. Likevel tilbyr enkelte byråer rettshjelp i saker som faller utenfor diskrimineringslovgivningen. Saker som omhandler generell rådgivning tar form av kortere konsultasjoner og samtaler. I disse tilfellene forsøker byråene å gi råd og henvise til andre instanser. I 2011 bistod diskrimineringsbyråene med å videreformilde 59 saker til andre instanser som blant annet diskrimineringsombudsmannen (DO).

Byråene driver også forebyggende arbeid gjennom å gi opplæring og informasjon og samarbeider om nasjonale kampanjer. Mange av byråene driver prosjektvirksomhet. Byråene har fra 2009 også mulighet til å bringe diskrimineringssaker inn for domstolene.

De ulike diskrimineringsbyråene samles hvert år for å samarbeide om en nasjonal kampanje. I 2010 var kampanjen rettet mot muligheter og barrierer knyttet til familieliv og arbeidsmarked. Målet med kampanjen var å sette temaet på dagsorden i offentligheten.

En evaluering av de svenske antidiskrimineringsbyråene gir uttrykk for at disse byråene fyller en viktig funksjon ved at nye grupper av individer og organisasjoner nås (Rambøll 2009). De fyller også en funksjon ved at en kompletterende form for service blir tilbudt utover kommuner og statlig sektor. Den økonomiske støtten fra staten er avgjørende for virksomheten, fordi den rådgivende virksomheten faller utenfor mange aktørers oppdrag. Evalueringen kommer med ulike forslag for å oppnå en bedre ressursutnyttelse, blant annet er det bristende kontinuitet i ordningen (mange tiltak har vært langvarige forsøksordninger) og vage mål for virksomhetene.

I 2009 ble det tildelt 14 millioner svenske kroner til 17 diskrimineringsbyråer. I 2010 ble det utdelt om lag 9 millioner svenske kroner til 14 byråer (Årsrapport Sveriges Antidiskrimineringsbyråer 2009; 2010).

15.2.3 Oppsummering og vurdering

Stortinget har bestemt at det skal være et lavterskeltilbud i diskrimineringssaker. Ombud og nemnd skal være et reelt alternativ til domstolene. Som utvalget har drøftet i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, er kompensasjon for diskriminering bare mulig som en frivillig løsning innenfor denne ordningen. Hvis ikke partene selv blir enige, må klageren gå til domstolene for å få kompensasjon. Da skal hele saken opp på nytt. Vi har kalt dette et to-spors-opplegg for behandling av diskrimineringssaker. Lavterskelsporet er ombud- og nemnd-behandling: Det innebærer ingen økonomisk risiko for klageren, men gir heller ikke mulighet for økonomisk kompensasjon. Høyterskelsporet er domstolsbehandling: Det innebærer stor økonomisk risiko for klageren, men samtidig, mulighet for økonomisk kompensasjon. I NOU 2011: 18 fremmet utvalget forslag om at nemnda får myndighet til å tilkjenne oppreisning.

Gjennomgangen i dette kapittelet av veiledning og informasjon om diskrimineringsvern, viser at dette ikke er et prioritert område, i den forstand at LDOs ressurser til arbeid med dette, langt fra er tilstrekkelig til å sikre veiledning om diskrimineringsvern lokalt. Det er lite realistisk at ombudet, med sine rundt 60 ansatte og lokalisering i Oslo, skal kunne ivareta en landsdekkende og omfattende veiledningsplikt, slik denne skisseres i lov og forarbeider samt i forskrifter.

Opplevelser av diskriminering og trakassering er krenkende og skadelige for dem som rammes. Ikke alle saker der personer har opplevd diskriminering eller trakassering vil bli behandlet av lovhåndhever. Utvalget mener at det er viktig å styrke de frivillige organisasjonenes rådgivnings- og selvhjelpsarbeid i diskrimineringssaker. Fordi offentlige tilbud ofte vil ha en høyere terskel enn organisasjoner, er disse et vesentlig supplement til det offentlige arbeidet mot diskriminering. Organisasjoner er oftere «nærmere» sine målgrupper og det er grunn til å tro at disse i mange tilfeller kan ha høyere legitimitet enn det offentlige myndigheter har.

15.3 Tilgang til likeverdige offentlige tjenester

Begrepet likeverdige tjenester har de senere årene blitt en rettesnor for offentlige tjenester (Djuve mfl. 2011c, side 19; St. meld. nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltagelse – Ansvar og frihet). Innbakt i målsettingen om likeverdige tjenester er altså at det må tas hensyn til at borgere har ulike ståsted, ønsker og behov, og at tjenestene må legges til rette for å kompensere for slike forskjeller.

Selve begrepet «Likeverdige tjenester» er relativt nytt. Det knytter an til hele velferdsstatens tjenesteproduksjon. I et styringsperspektiv kan kanskje de utfordringene begrepet reiser synes umåtelige, men samtidig gir begrepet en fornuftig inngang til å vurdere det kontinuerlige utviklingsarbeidet som uansett foregår innenfor offentlig tjenesteyting.

Aktivitetsplikt og likeverdige offentlige tjenester

Å etablere likeverdige tjenester kan også langt på vei utledes av gjeldende plikt for offentlige myndigheter til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling etter likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Aktivitetsplikten er knyttet til å fremme de respektive lovenes formål, altså fremme likestilling uavhengig av kjønn, etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse, og å hindre diskriminering på disse grunnlagene.

Offentlige myndigheters aktivitetsplikt skiller seg fra aktivitetsplikten som knytter seg til rollen som arbeidsgiver. Aktivitetsplikten gjelder både myndighetsutøvelse og tjeneste. Den innebærer at likestillingshensyn skal integreres i all offentlig virksomhet, i tillegg til at offentlige myndigheter plikter å gjennomføre konkrete likestillingstiltak. I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling har utvalget gjennomgått betydningen av aktivitetsplikten for offentlige myndigheter (side 51-53). Forarbeidene til aktivitetspliktene i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven kan tjene som en veiledning for hva som forventes av offentlige myndigheter:

«For offentlige myndigheter vil aktivitetsplikten ikke bare innebære en plikt til å gjennomføre konkrete tiltak i forhold til likestilling uavhengig av etnisitet, religion mv. og funksjonsevne. Det innebærer også å se til at hensynet til likestilling integreres i all offentlig virksomhet, og at regelverk og forvaltningsvedtak er i samsvar med formålet i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Det betyr blant annet at informasjon fra offentlige myndigheter må tilrettelegges for ulike brukergrupper, både personer med etnisk minoritetsbakgrunn og personer med nedsatt funksjonsevne. Riktig bruk av tolk er et annet eksempel. Myndighetene må legge til rette for god kommunikasjon, og tilegne seg kunnskap og verktøy for å se brukernes behov og synspunkter» (Ot.prp. nr. 44 (2007-2008), side 210).219

Offentlige myndigheter har plikt til å hindre både direkte og indirekte diskriminering. Mangelfulle offentlige tjenester kan rammes av forbudet mot indirekte diskriminering.220 Det følger både av forbudet mot indirekte diskriminering og av likebehandlingsprinsippet for offentlig forvaltning allerede en plikt til å sørge for at det ytes likeverdige tjenester.

15.3.1 Pådrivere for likeverdige offentlige tjenester

Flere aktører har de senere årene hatt satsningsområder knyttet til likeverdige tjenester i offentlig tjenesteproduksjon. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Integrerings- og Mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) og Organisasjon mot offentlig diskriminering (OMOD) har hatt prosjekter og informasjon knyttet til likeverdige offentlige tjenester. IMDi, OMOD og KIM arbeider med likeverdige offentlige tjenester overfor innvandrerbefolkningen, mens LDO arbeider med temaet knyttet til alle vernede diskrimineringsgrunnlag (Djuve mfl. 2011c).

IMDi har finansiert flere studier som undersøker offentlig tjenesteyting overfor innvandrere. IMDis oppgave er å være en pådriver og støttespiller overfor kommuner og fylkeskommunale og statlige instanser når det gjelder tilpasning til etnisk, språklig og kulturelt mangfold. Arbeidet gjøres blant annet gjennom veiledning, og ved bilaterale samarbeidsprosjekter og samarbeidsavtaler. IMDi formidler kunnskap, verktøy og metoder om mangfoldstilpasning blant annet gjennom sin verktøykasse for likeverdige offentlige tjenester (se http://www.imdi.no/loft).

Informasjon og veiledning om likeverdige tjenester drives også av Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet gjennomfører en bevisstgjøringskampanje som er finansiert av EU gjennom The European Community Programme for Employment and Social Solidarity (2007-2013) (Progress) og av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Her tilbys blant annet kurs om hva som kjennetegner en likeverdig tjeneste. Målet med kampanjen er å komme frem til ulike verktøy som kan brukes for å styrke tjenesteytingen slik at tilbudet blir bedre og mer likeverdig.

LDO har også utarbeidet en veileder om likeverdige tjenester for alle. I veilederen fremholdes det blant annet at den enkelte virksomheten bør kartlegge sine utfordringer, bør gjennomføre aktiviteter for å fremme likeverdige tjenester og evaluere resultater basert på brukerinvolvering. Veilederen tar utgangspunkt i helsesektoren. Veilederen gir blant annet nærmere råd om hvordan kartlegge utfordringer og iverksette aktiviteter for å sikre brukerinnflytelse. Videre gir veilederen tips til ledere og ansatt for å sikre kunnskap, og lik tilgang til tjenestene. Hvordan tjenesten kan sikre relevant og forståelig informasjon blir også behandlet samt tips for å sikre god kommunikasjon.

15.3.2 Forskning om likeverdige tjenester

Fafo-rapporten Likeverdige tjenester? Storbyens tjenestetilbud til en etnisk mangfoldig befolkning kartlegger hvilke utfordringer byer og bydeler opplever ved et stort etnisk mangfold blant brukerne (Djuve mfl. 2011c). Prosjektet har vurdert kommunal tjenesteproduksjon i byene Oslo, Stavanger og Kristiansand innenfor tjenesteområdene barnehage, kvalifiseringsprogram og hjemmetjeneste. Forskerne fremhever det de kaller «byråkratisk kompetanse» som et premiss for å nyttiggjøre seg det offentlige velferdstilbudet. Brukere med lav byråkratisk kompetanse kan mangle kunnskap om tjenestene overhodet, eller de kan ha feilaktige eller urealistiske forventninger om hva tjenesteområdene kan bidra med. Fafo har vurdert tjenestetilbud i forhold til språkferdigheter, utdanning, økonomisk situasjon, tilknytning til arbeidsmarkedet, bosituasjon og helse. Tjenesteyterne opplever det som krevende å legge til rette for grupper der utfordringer knyttet til språkferdigheter og kompetanse vedvarer over tid.

Et annet eksempel på forskning om likeverdige tjenester er avhandlingen «Uforutsigbare relasjoner: Brukererfaringer, Nav-reformen og levd liv» (Lundberg 2012). Studien kartlegger erfaringer hos 29 brukere i ulike aldre og livssituasjoner som på intervjutidspunktet mottok Nav-tjenester, samt et avgrenset feltarbeid fra et Nav-mottak. Analysen tar utgangspunkt i de intervjuedes livssituasjoner og ofte komplekse utfordringer knyttet til blant annet helsesituasjon og arbeidslivsrelasjoner. Ofte må brukerne forsøke å koordinere de ulike instansene i Nav på egenhånd for å få den hjelpen de trenger. Samtidig blir den enkelte bruker prisgitt sin egen «byråkratiske kompetanse» for å hanskes med de ulike leddene i forvaltningen. Lundberg peker i tillegg på at relasjonene mellom brukerne og organisasjoner som Nav er preget av et spenningsforhold mellom hjelp og kontroll, og av asymmetriske maktforhold der brukeren er i en underordnet posisjon.

I forbindelse med Likestillings- og diskrimineringsombudets kampanje om likeverdige tjenester i 2011 har Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) gjennomført en studie av helsesøstre og brukere i bydel Alna i Oslo (Danielsen mfl. 2011a). NOVA fikk i oppdrag å undersøke hvilke likeverdighetsutfordringer tjenesteutøvere på helsestasjonene i Alna bydel står overfor. NOVA identifiserte to faktorer som mulige barrierer for likeverdig tjenesteyting: Manglende representasjon av helsesøstre med minoritetsbakgrunn, og begrenset eller manglende muligheter til etterutdanning i språk og flerkulturell kompetanse. I studien kommer det frem at tidsknapphet er en av de viktigste barrierer for likeverdig tjenesteyting ved helsestasjonene. Helsesøstrene mente at brukere som ikke behersker norsk eller som har mer omfattende problemer enn barnas vekt, søvn og mat ofte ikke får den hjelpen de trenger på grunn av tidsknapphet. Forskerne mener at bruk av tolk, med den ekstra tidsbruken det innebærer, vil kunne styrke likeverdigheten i tjenestene for brukere med svake norskkunnskaper (Danielsen mfl. 2011a). Rapporten anbefaler at det arbeides med å rekruttere tolker som spesialiseres til å tolke på helsestasjon, slik at man i større grad har faste tolker som kjenner forholdene. Studien avdekket blant annet også at det som av helsesøstrene fremstilles som pragmatisk rådgivning på et praktisk problem, oppfattes av mange mødre som del av en «kulturpakke» som de ikke kan bruke.

Slike utfordringer må ifølge forskerne tas på alvor av tjenesteyterne, og være gjenstand for åpen diskusjon, for at tjenesten kan bli nyttig for alle.

Få menn benyttet seg av helsesøstertilbudet. Forskerne anbefaler at helsestasjonene diskuterer behovet for å tilpasse tjenestene bedre til fedre slik at tilbudet oppleves som reelt likeverdig også for menn (Danielsen mfl. 2011a).

I forbindelse med NOU 2011: 18 Struktur for likestilling gjennomførte Likestillingssenteret på Hamar og Østlandsforskning en kartlegging av offentlige myndigheters oppfølging av aktivitetsplikten på oppdrag av utvalget. Resultatene fra kartleggingen viste at et stort flertall av respondentene i kommunene ikke svarte på spørsmålet om det i 2010 ble gjennomført tiltak for å sikre likeverdige offentlige tjenester på grunnlag av kjønn, funksjonsevne, etnisitet og religion. Hele 77 prosent svarte for eksempel ikke på dette spørsmålet når det gjelder kjønn. Disse funnene tyder på at det å vurdere tjenestetilbudet i et likestillingsperspektiv og ut fra bestemte diskrimineringsgrunnlag, ikke er noe man har bevissthet om eller rutiner for i kommunene. Fra samme kartlegging kommer det frem at fire av 18 fylkeskommuner sier de ikke kjenner til tiltak for å fremme likeverdige tjenester. I den grad kommunene og fylkeskommunene rapporterte om tiltak, gjaldt dette i stor grad andre lovpålagte oppgaver som universell utforming. Det synes å være en relativ lav bevissthet om aktivitetsplikten som offentlig myndighet.

15.3.3 Oppsummering og vurdering

Likeverdige tjenester er både en overordnet målsetting for offentlig tjenesteyting, og et mulig prosess- og utviklingsmål for ulike praksisfelt. Prosessarbeid for likeverdige tjenester vil utvilsomt kunne bidra positivt for den enkelte. På mange områder, som i barnehage, skole og utdanning, i inkluderingsarbeid og i helsetjenester, vil forbedringer på dette feltet ha betydning for å utjevne levekår. Som målsetting for offentlig likestillingsarbeid, er arbeid for likeverdige tjenester tett knyttet til offentlige myndigheters aktivitetsplikt. Slik denne plikten er utformet i dag, fremgår det likevel ikke hva dette konkret skal innebære. Myndighetene har heller ikke gitt ressurser til arbeid med å utvikle aktivitetspliktene, pliktene har ikke vært fulgt opp og tilsynsmyndigheten er i beste fall uklar (se NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, side 51-56 og side 98-108).

I NOU 2011: 18 har utvalget derfor foreslått at offentlige myndigheters aktivitetsplikt blir konkretisert i lovverket, slik at det blir tydelig at myndighetene skal drive et systematisk likestillingsarbeid. Plikten gjelder som nevnt både myndighetsutøvelse og tjenesteyting. Utvalget har også gått en grenseoppgang når det gjelder tilsynsmyndigheten, og foreslått at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet blir tilsynsmyndighet med mulighet for å delegere myndigheten til et nytt direktorat for likestilling. På denne måten vil aktivt likestillingsarbeid kunne følges opp og bli ivaretatt med helt andre virkemidler og ressurser enn i dag.

Utvalget har anbefalt at det etableres et landsdekkende og løpende veilednings- og opplæringstilbud i systematisk likestillingsarbeid. Vi mener et direktorat for likestilling er særlig egnet til å ivareta veileding og kompetansebygging om likeverdige tjenester. Et direktorat med regionkontorer vil kunne nå ut med veiledning, kurs og oppfølgning på lokalt nivå. Det kan slik også etableres et system for å samle inn og spre erfaringer med lokale prosjekter knyttet til likeverdige offentlige tjenester. IMDis erfaringsbase fra arbeid med likeverdige tjenester overfor innvandrerbefolkningen, og LDOs arbeid under EU-programmet Progress, vil opplagt være svært nyttige utgangspunkter for oppbygging av kompetanse på et bredt spekter av likestillingsutfordringer.

15.4 Rettighetsinformasjon

I norsk rett finnes ingen legaldefinisjon av rettighetsinformasjon. I NOU 1978: 37 Offentlig informasjon blir rettighetsinformasjon definert som:

«Informasjon som tar sikte på å opprettholde eller øke den enkelte samfunnsborgers kunnskap om sine rettigheter, muligheter og plikter.»

Mens rettshjelp uttrykt i lovgivning og forskning ofte er knyttet til en person og et juridisk problem, blir rettighetsinformasjon gitt mer uavhengig av om deltakeren har et konkret juridisk problem (Johnsen 1987, side 46-49). Rettighetsinformasjon er informasjon som skal gi individet mulighet til å få innsikt i egen juridiske posisjon og rettigheter, og på den måten søke nødvendig bistand.

15.4.1 Rettighetsinformasjon i praksisfeltet

Et viktig aspekt med rettighetsinformasjon er å bidra til at personer som «eier» et problem får kompetanse om egne rettigheter og plikter. På engelsk brukes ofte begrepet «legal empowerment». En tilsvarende begrepsfesting på norsk ville være i retning av «rettslig myndiggjøring». Tankegangen her er at når mennesker får større personlig kontroll over eget liv gjennom tilgang til rett og rettighetsforståelse, øker også den sosiale innflytelsen, den politiske medvirkningen og muligheten for å ta del i lovfestede rettigheter og plikter som borger i et demokratisk samfunn (Walseth mfl. 2004 og Freire 2003 referert i Nordstrøm 2009).

FNs Commission on Legal Empowerment of the poor, definerer «legal empowerment» slik:

«The Commission understands legal empowerment to be a process of systemic change through which the poor and excluded become able to use the law, the legal system, and legal services to protect and advance their rights and interest as citizens and economic actors.»221

FNs kvinnediskrimineringskomité har ved behandlingen av Norges 5., 6. og 7. offisielle rapport rettet søkelyset mot statens plikt til å sikre kvinner med minoritetsbakgrunn samme rettigheter og rettsbeskyttelse på alle livs- og rettighetsområder som menn fra egen gruppe og kvinner og menn fra majoritetsbefolkningen. Skyggerapporten fra organisasjonene i sivilsamfunnet til Norges nyeste CEDAW-rapport anså at «legal empowerment» er lavt prioritert av norske myndigheter, og at arbeidet med rettighetsinformasjon må prioriteres og midler må stilles til disposisjon (NGO skyggerapport 2011).

I regjeringens handlingsplan for likestilling mellom kjønnene, Likestilling 2014, er ett av tiltakene å styrke rettighetsinformasjon til kvinner med innvandrerbakgrunn. Informasjon om rettigheter og plikter skal styrkes på utvalgte likestillings- og familiepolitiske områder gjennom ulike aktiviteter. Det skal gis tilrettelagt informasjon på Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets områder. Dette skal gjøres i sammenheng med kompetanseutvikling for lærere i norsk og samfunnskunnskap for voksne minoritetsspråklige, i samarbeid med Juridisk rådgivning for kvinner og i dialog med relevante frivillige organisasjoner.

Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK) arbeider med rettighetsinformasjon særlig til kvinner med minoritetsbakgrunn. JURK er et rettshjelpstiltak tilknyttet Universitetet i Oslo der studenter gir juridisk rådgivning til kvinner.

Andre aktører har arbeidet mer generelt med informasjon, rådgivning og rettshjelp mot sine målgrupper. I 2011 mottok 24 organisasjoner midler fra tilskuddsordningen på 7,06 mill. kroner, som knytter seg til informasjon og veiledning rettet mot innvandrere (Prop. 1 S 2011-2012 for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Kap. 821, Post 71). I 2011 gikk støtten blant annet til ulike frivillighetssentraler, Oslo katolske bispedømme og et prosjekt rettet mot polske arbeidsinnvandrere i regi av Tømrer og Byggfagforeningen (Prop. 1 S 2011-2012 for BLD, side 62). I tillegg mottok seks organisasjoner som IMDi har samarbeidsavtaler med knyttet til integrering av bosatte flyktninger i kommunene støtte i 2011. Disse er Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Norges Fotballforbund, Norske Kvinners Sanitetsforening, Redd Barna og Frivillighet Norge.

Prosjektet Oppsøkende rettighetsinformasjon dokumenterte at innvandrerkvinnene opplevde diskriminering i dagliglivet som en utfordring (se boks 15.2). Særlig meldte kvinnene som deltok i prosjektet om store problemer i forbindelse med å skaffe seg jobb og bolig. Av prosjektet kom det dessuten frem at kunnskapen om diskrimineringsvernet og Likestillings- og diskrimineringsombudet er lav blant innvandrerkvinner (Nordstrøm 2009, side 33).

Prosjektrapporten slår fast at rettighetsinformasjon er et lavt prioritert område på statlig nivå. Det understrekes at det kreves midler og politisk vilje til å samordne og videreutvikle dagens rettighetsinformasjonsarbeid, gjennom organisasjons- og myndighetsarbeid, men også forskning. På bakgrunn av funnene i prosjektet foreslås det å opprette et nasjonalt kompetansesenter for rettighetsinformasjon om diskrimineringsvern.

15.4.2 Oppsummering og vurdering

Har man lite kunnskap om hvordan velferdsstaten fungerer, er det ekstra vanskelig å nå frem i mangfoldet av institusjoner og tjenester. Det kan være mange grunner til at det kan være utfordrende å ha oversikt over egen rettssituasjon, for eksempel at regelverket er komplisert og vanskelig tilgjengelig. Faktorer som helse, utdannelse, økonomiske vilkår, språklig kompetanse og kulturell bakgrunn kan bidra til å gjøre det vanskelig å ha oversikt over egne rettigheter.

Utvalgets gjennomgang har vist at det finnes aktører i det sivile samfunnet som allerede gjør en stor innstas på rettighetsinformasjonsfeltet. Imidlertid mangler det et systematisk arbeid fra myndighetenes side når det kommer til å sikre slike tilbud gjennom forutsigbare ordninger med oppfølgning og økonomisk støtte til aktører som gir rettighetsinformasjon.

Arbeid med rettighetsinformasjon er knyttet til mennesker som er i en utsatt posisjon, og som har lite informasjon om egen rettssituasjon. Utvalget ser spørsmål om tilgang til rettighetsinformasjon som en svært viktig utfordring for myndighetene. Diskrimineringsrettslige problemstillinger vil enkelte ganger, og kanskje særlig for utsatte og sårbare grupper, være sammenfallende med behov for rettighetsinformasjon på felter utover det rent diskrimineringsrettslige. For enkeltindivider stopper ikke behovet for rettighetsinformasjon ved diskrimineringslovene. Det er derfor, etter utvalgets mening, behov for en økt innsats på rettighetsinformasjonsfeltet som lavterskeltilbud. Et målrettet arbeid med rettighetsinformasjon kan særlig bidra til å styrke situasjonen til sårbare grupper. Arbeid med rettighetsinformasjon må, slik vi her har gitt eksempler på, i stor utstrekning være et oppsøkende lavterskelarbeid. Myndighetsinnsatsen bør derfor være særlig innrettet mot å støtte opp om arbeid som drives i regi av frivillige organisasjoner og kompetansemiljøer.

15.5 Fri rettshjelp

Gjeldende ordning med fri rettshjelp i Norge er regulert i rettshjelpsloven. Loven har som formål å sikre nødvendig juridisk bistand til personer som selv ikke har økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta et rettshjelpsbehov av stor personlig og velferdsmessig betydning. Det går frem av forarbeidene til lov om fri rettshjelp at den politiske målsettingen med loven er å være en sosial støtteordning i saker av stor velferdsmessig betydning.

Fri rettshjelp blir ytet som fritt rettsråd, fri sakførsel og fritak for rettsgebyr. Det gjelder økonomiske grenser for inntekt og formue til søkeren i en rekke sakstyper. 222

15.5.1 Spesielle rettshjelpstiltak

Justis- og beredskapsdepartementet forvalter en tilskuddsordning som retter seg mot organisasjoner som arbeider med rettshjelp, og som har kontakt med de gruppene ordningen er ment å hjelpe. Målet med ordningen er å styrke rettssikkerheten for grupper i befolkningen med særskilte behov.

Blant tiltakene som mottar tilskudd er studentrettstiltakene i Oslo (Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Juss-Buss), Bergen (Jussformidlingen), Trondheim (Jushjelpa i Midt-Norge) og Tromsø (Jusshjelpa i Nord-Norge). Oslo kommune mottar også tilskudd til drift av et kommunalt rettshjelpskontor, Oslo kommune Fri rettshjelp. Rettshjelpskontoret Indre Finnmark mottar også tilskudd under ordningen.

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Organisasjon mot offentlig diskriminering (OMOD), Prostituertes interesseorganisasjon (PION) og advokatrat på Pro-senteret fikk tilskudd til å gi rettshjelp.

Også Gatejuristen i Oslo, Trondheim, Tromsø og Bergen, som driver oppsøkende rettshjelpsvirksomhet blant rusmisbrukere har fått tilskudd i flere år under forutsetning av at prosjektene er lokalt forankret og får støtte fra andre bidragsytere, som kommuner, organisasjoner og liknende (Prop. 1 S (2011-2012) for Justis- og beredskapsdepartementet, side 173-174). En rekke kommuner, krisesentre og Dixiesentre har også fått støtte til å drive gratis advokatvakt til sine beboere og brukere.

I Prop. 1 S (2011-2012) for Justis- og beredskapsdepartementet understrekes det at regjeringen er opptatt av rettsikkerheten til særlig utsatte grupper og grupper med særskilte behov. Derfor fordeles midlene i hovedsak ut til organisasjoner som er i direkte kontakt med målgruppen. På bakgrunn av denne argumentasjonen foreslår regjeringen i statsbudsjettet for 2012 at bevilgningen til tilskudd til organisasjoner mv. som yter rettshjelp til slike grupper opprettholdes.223

Rettshjelpstiltak som er innrettet spesielt mot ressurssvake grupper, gjennom lavterskelrettshjelp, oppsøkende rettshjelpsarbeid og rettsinformasjon, er avgjørende for at alle skal få tilgang til den juridiske bistanden de behøver. Slike lavterskeltilbud som rettes mot særlig sårbare grupper utgjør en viktig funksjon ved siden av det offentlige rettshjelpsarbeidet.

Prostituertes interesseorganisasjon i Norge (PION) ble stiftet i 1990, og er et kontaktsted og politisk talerør for kvinner og menn med prostitusjonserfaring. PION driver blant annet gratis juridisk rådgivning og rettshjelp til sexarbeidere. Hovedmålsettingen for PIONs rettshjelpsarbeid er å være et lavterskeltilbud til alle som jobber eller har jobbet med sexarbeid i Norge. Hjelpen rettes både mot personer av norsk opprinnelse, personer med tilhørighet til Norge og personer som oppholder seg midlertidig, men har havnet i en situasjon som krever juridisk rådgivning. Organisasjonens målgruppe er personer som har ingen eller liten kontakt med det øvrige hjelpeapparatet, i tillegg til å være en gruppe med store rettshjelpsbehov hvor terskelen er høy for å søke informasjon hos advokat eller offentlige instanser. I 2012 fikk PION i likhet med flere søkere avslag fra Justis- og beredskapsdepartementet på sin søknad om videre støtte til juridisk rådgivning og hjelp. Avslaget innebærer at PION ikke lenger kan opprettholde tilbudet innenfor sine budsjettrammer.224

15.5.2 Rettshjelp i tilknytning til diskrimineringssaker

Fra 2006 ble Senter mot etnisk diskriminering (SMED) lagt ned og innlemmet i det nye felles Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO).

SMED var en prøveordning som ga et rettshjelpstilbud til personer med minoritetsbakgrunn, et tilbud som ikke ble ivaretatt i de ordinære rettshjelpsordningene. I den nye organiseringen falt rettshjelpstilbudet bort i og med at LDO skulle være et nøytralt lovhåndheverorgan, og det ble lagt til grunn at partsrepresentasjon ikke lot seg kombinere med denne rollen (Ot.prp. nr. 34 (2004-2005)).

I evalueringen av SMED (Godtaas mfl. 2003) ble det lagt til grunn at rettshjelpstilbudet ikke kunne ivaretas gjennom de ordinære rettshjelpsordningene, som mangler kompetanse på dette feltet. I evalueringen ble det anbefalt at rettshjelpsfunksjonen ble lagt til et eget kompetansesenter, i tråd med forslaget i NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering. Departementet gikk ikke inn for dette forslaget, og viste til at LDO skulle være et lavterskeltilbud.

Etter at LDO ble opprettet i 2006 har det vært færre antall saker om etnisk diskriminering, sammenlignet med antall henvendelser til Senter mot etnisk diskriminering før nedleggelsen.

Svært få diskrimineringssaker har hittil blitt behandlet for domstolene (McClimans 2008). Når så få diskrimineringssaker kommer for retten skyldes det blant annet mangel på fri rettshjelp (McClimans 2011). Spørsmålet om fri rettshjelpsordningen har gjentatte ganger blitt tatt opp av blant annet LDO.225 Mens det har skjedd en stor utvikling av lovverket om vern mot diskriminering har det vært lite utvikling når det gjelder fri rettshjelp i diskrimineringssaker. Rettshjelpslovens utgangspunkt er at en sak objektivt sett berører en søker i særlig sterk grad. Det er dermed sakens viktighet som er av betydning, og den enkeltes subjektive behov blir ikke vurdert. Samtidig er det åpenbart at en del personer har behov for partsrepresentasjon i diskrimineringssaker. Det kan være mennesker som ikke har organisasjoner i ryggen når de ønsker å ta opp en diskrimineringssak.

15.5.3 Reformer på fri-rettshjelpsområdet

I St.meld. nr. 26 (2008-2009) Om offentleg rettshjelp har Justisdepartementet gjennomgått politikken for fri rettshjelp. I meldingen blir det stilt spørsmål ved om gjeldene ordning har svake sider som særlig rammer de med minst ressurser. Det blir også pekt på at ordningen ikke i tilstrekkelig grad medvirker til en effektiv og rask avklaring av juridiske problemer og konflikter. Norge er et av de landene i Europa som bruker mest offentlige midler på rettshjelp, men det blir reist spørsmål om midlene blir best mulig utnyttet. Departementet mener at det bør være et hovedprinsipp at flest mulig av sakene blir løst så tidlig som mulig, også når det gjelder saker der det gis fri rettshjelp. Prinsippet om at fri rettshjelp skal være en sosial støtteordning blir ført videre.226

Stortingsmeldingen vurderer behovet for å etablere en førstelinjetjeneste for rettshjelp. Med dette menes en ordning der alle, uavhengig av inntekt og formue, kan få en gratis førstegangskonsultasjon som kan vare i inntil en time. Førstelinjetjenesten kan hjelpe med å definere klientens problem, avgjøre om problemet er av juridisk art og eventuelt henvise saken videre. Den kan også løse enkle juridiske problemer som det er mulig å svare på innenfor rammen av én time. Tjenesten kan også informere om de rådgivnings- og konfliktløsningstilbudene som eksisterer utenfor selve rettshjelpsordingen. I meldingen blir det blant annet redegjort for et prøveprosjekt med gratis juridisk hjelp ved et kommunalt servicekontor. Statskonsults evaluering av prøveprosjektet konkluderte med at forsøket hadde vært vellykket (Statskonsult 2004).

Justisdepartementet vil vurdere om det bør etableres en førstelinjetjeneste med et gratis tilbud til alle. Førstelinjetjenesten bør være universell, det vil si at den bør omfatte alle typer sivile saker. Tjenesten bør også omfatte en del problemstillinger som ikke nødvendigvis er av juridisk art, men som kan skyldes manglende kjennskap til andre offentlige tilbud.

Forvaltningsorganer har alminnelig plikt til å veilede innenfor sitt forvaltningsområde. Dette følger av forvaltningsloven, og fri rettshjelp blir vanligvis avslått når det offentlige har plikt til å informere søkeren på området. Et førstetjenestetilbud kan til en viss grad supplere den alminnelige veiledningsplikten, særlig når det gjelder ved vurdering av om det er grunn til å påklage en avgjørelse. Men den generelle opplysnings- og veiledningsplikten, som er spesialisert, skal fortsatt gå foran hjelp gjennom rettshjelpsordningen.

Ifølge stortingsmeldingen er terskelen for å oppsøke juridisk hjelp trolig for høy. Når det gjelder organiseringen av en førstelinjetjeneste går departementet inn for at ordningen skal være fleksibel og tilpasset lokale behov. I mange kommuner vil det være formålstjenlig å bygge videre på modellen med rettshjelp i et kommunalt servicekontor. Det blir pekt på at det vil kunne være lettere for folk å oppsøke rettshjelpstilbud med en slik organisering. Andre steder vil det være mest praktisk at førstelinjetjeneste blir gitt fra kontoret til advokater og rettshjelpere, etter en utpeking fra kommunen. I de større byene bør kommunen kunne velge modeller for førstelinjetjeneste ut fra de særlige utfordringene der.

Det blir også pekt på hensynet til at brukeren skal ha tillit til at de som gir rettshjelpen er uavhengige. Dette er særlig viktig i saker mot det offentlige. Det er behov for at advokatens og rettshjelperens tilknytningsform til kommunen blir vurdert konkret. Uansett bør det legges til rette for at arbeidet som fast rettshjelpsadvokat kan kombineres med privat advokatpraksis.

Departementet går i meldingen inn for en gradvis gjennomføring av reformen, ved at en førstelinjetjeneste blir utprøvd systematisk i en mindre skala.

Justisdepartementet satte i 2010 i gang et pilotprosjekt for å prøve ut førstelinjerettshjelp i Buskerud og Hordaland (Prop. 1 S (2011-2012)). Fylkesmennene i Buskerud og Rogaland er regionale prosjektledere i sine fylker. Det er frivillig for de enkelte kommunene å delta i pilotprosjektet. I Rogaland deltar de aller fleste kommunene, mens rundt halvparten deltar fra Buskerud. Prosjektet har pågått i hele 2011. Førstelinjerettshjelpen tilbyr alle privatpersoner inntil en time gratis juridisk bistand hos advokat eller rettshjelper. Tilbudet gjelder for alle sakstyper, med unntak av straffesaker og saker som har sitt utspring i næringsvirksomhet.

St.meld. nr. 26 (2008-2009) Om offentleg rettshjelp tar også til orde for å utvide rettshjelpsordningen til enkelte nye saksområder som har stor velferdsmessig betydning, som gjeld, helse- og sosialrett, barnebortføring, enkelte saker om arbeidsforhold og trygd. Regjeringen drøfter å utvide fri rettshjelp til bestemte grupper, som for eksempel personer med nedsatt funksjonsevne, diskriminerte, rusmisbrukere og asylanter. Men meldingen tilrår ingen generell utvidelse til disse gruppene.

15.5.4 Oppsummering og vurdering

Regelverket for fri rettshjelp og dagens praksis åpner i dag ikke for å gi fri rettshjelp i diskrimineringssaker. FNs rasediskrimineringskomité er bekymret over at lovgivningen om fri rettshjelp ikke dekker saker om etnisk diskriminering. Komiteen mener at det bør gis fri rettshjelp når rettergangsskritt anbefales av Likestillings- og diskrimineringsombudet eller Likestillings- og diskrimineringsnemnda, slik tilfellet er med rettergangsskritt anbefalt av Sivilombudsmannen (CERD 2011). Denne komiteen er også bekymret for tilgang til tolketjenester, blant annet på det juridiske området (CERD 2011).

Tilgangen til fri rettshjelp er viktig i flere faser av en diskrimineringssak. For det første kan det være behov for fri rettshjelp i form av rettsråd i forbindelse med å ta opp saken for ombudet og nemnda. For det andre er det behov for fri rettshjelp i form av fri sakførsel for den som har vært utsatt for diskriminering til å få saken behandlet for domstolene.

Utvalget anser at en ny førstelinjetjeneste vil være et viktig bidrag for at folk kan få sin sak vurdert på et tidlig tidspunkt og i rimelig nærhet til sitt bosted. Samtidig vil det være behov for juridisk råd ikke bare i privatrettslige konflikter, men også i saker der det offentlige er part. Diskrimineringssaker kan være et viktig saksområde for førstelinjetjenesten som kan henvise saken videre til LDO. Utvalget understreker at en satsning på et nasjonalt førstelinjetilbud ikke må gå på bekostning av tilskudd til spesielle rettshjelpstiltak drevet av organisasjoner. Utvalget ser dette arbeidet som et nødvendig supplement til det offentlige arbeidet for rettshjelp, særlig for grupper som er i utsatte livssituasjoner.

Svært få diskrimineringssaker har hittil blitt behandlet for domstolene (McClimans 2008). Når så få diskrimineringssaker kommer for retten skyldes det blant annet mangel på fri rettshjelp (McClimans 2011). Reglene om fri rettshjelp har hittil ikke vært praktisert på en slik måte at diskrimineringssaker har blitt ansett som sak av stor velferdsmessig betydning – som dermed har utløst fri rettshjelp. En annen barriere er risikoen for å tape med krav om å betale motpartenes saksomkostninger, noe som følger av alminnelige prosessregler dersom saken tapes fullstendig (McClimans 2011). Utvalget anser det derfor som viktig med reformer som sikrer fri rettshjelp i diskrimineringssaker for domstolene.