Del 1
Alminnelige motiver

1 Kommisjonens oppdrag, sammensetning og arbeid

1.1 Oppdraget

Finansdepartementet har gitt Banklovkommisjonen i oppdrag å utarbeide utkast til de endringer i foretakspensjonsloven som folketrygdreformen gir grunnlag for. Loven regulerer ytelsesbaserte pensjonsordninger som tradisjonelt har vært den mest brukte type av pensjonsordning for private bedrifter og står for en vesentlig del av virksomheten i livsforsikringsforetak og pensjonskasser. Bakgrunnen for oppdraget er at prinsippene for ny folketrygd bryter på vesentlige punkter med det tidligere regelverket for folketrygden som ligger til grunn for sentrale regler i foretakspensjonsloven og utformingen av ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. Den første del av tilpasningen til folketrygdreformen ble gjennomført ved endringer i foretakspensjonsloven ved lov 17. desember 2010 nr. 83. Det gjenstår å vurdere behovet for endringer i de av foretakspensjonslovens bestemmelser der pensjonsytelsenes størrelse er fastsatt ut fra lønn og beregnede ytelser fra folketrygden eller der det for øvrig foreligger koblinger til regelverket for folketrygden. Et vesentlig formål med lovendringene vil være å oppnå at nye forsikringsbaserte pensjonsordninger vil utgjøre konkurransedyktige alternativer sett i forhold til bedriftenes kostnadsnivå og pensjonsinnretningenes avkastningsrisiko og øvrige risikoeksponering. Dessuten må det legges vesentlig vekt på å legge best mulig til rette for en sammenkobling av pensjonsrettigheter opptjent under eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger og pensjonsrettigheter opptjent under de nye forsikringsbaserte pensjonsordninger etablert i samsvar med et regelverk tilpasset folketrygdreformen.

Finansdepartementet har i 2011 sendt Banklovkommisjonen i alt fire brev vedlagt ulike innspill fra Finanskriseutvalget, Finanstilsynet og Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO), se nedenfor avsnitt 3. I brevene har departementet anmodet kommisjonen om å vurdere innspillene i tilknytning til arbeidet med tilpasninger av pensjons- og forsikringslovgivningen i lys av folketrygdreformen. Som det fremgår av oversikten nedenfor kapittel 3, foreslås det der regelverkstilpasninger som i hovedsak har tilknytning til hovedlinjer i lovgivningen på pensjons- og livsforsikringsområdet, og som i tilfelle krever atskillige lovendringer. Bakgrunn for forslagene er at det nå – uavhengig av selve tilpasningen av foretakspensjonsloven til ny folketrygd – antas å være behov for tiltak innenfor pensjons- og forsikringslovgivningen som vil dempe virkningene av den betydelige avkastningsrisiko som er knyttet til ytelsesbaserte pensjonsordninger og akkumulert i pensjonsinnretningene (nedenfor avsnitt 2.1). Det fremheves at pensjonsinnretningenes utfordringer i den foreliggende situasjon ventes å øke vesentlig som følge av gjennomføringen i lov- og forskriftsverker av Solvency II regelverket i det nye EU/EØS forsikringsdirektivet (2009/138/EF), ventelig med virkning fra og med 2013/2014 (nedenfor avsnitt 2.2). Finanskriseutvalget, Finanstilsynet og FNO ser det derfor som vesentlig at regelverksendringene blir gjennomført i tide med sikte på også å dempe virkningene av overgangen til Solvency II regelverket.

Banklovkommisjonen viser til at Finansdepartementet har anmodet om at en utredning med utkast til regelverksendringer med sikte på å adressere disse problemene i tilfelle blir fremmet av Banklovkommisjonen i inneværende år slik at lovendringer vil kunne være på plass i løpet av 2012 før overgangen til Solvency II regelverket. Videre har FNO pekt på at tiltak i tilfelle så vidt mulig bør gjennomføres allerede i 2011 for å forberede overgangen til Solvency II regimet.

I samsvar med dette har Banklovkommisjonen i brev av 28. juni 2011 til Finansdepartementet oversendt et utkast til høringsnotat med forslag om endring i forskrift 30. juni 2006 nr. 869 til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-6 Beregning av tilleggsavsetninger. Dette forslaget ble etter anmodning fra forsikringsbransjen fremmet som egen sak for å legge til rette for at pensjonsinnretningene allerede i 2011 skal kunne få styrket sine tilleggsavsetninger for grupper av kontrakter uten, eller med lave tilleggsavsetninger. Mens adgangen til forsert oppbygging av tilleggsavsetninger i dag gjelder for kontrakter hvor tilleggsavsetningene utgjør mindre enn 2 prosent av premiereserven for den enkelte kontrakt, har Banklovkommisjonen i utkastet til høringsnotat foreslått at grensen for raskere oppbygging av tilleggsavsetningene forhøyes til 3,5 prosent av premiereserven.

Finanstilsynet og FNO har særlig fremhevet viktigheten av at spørsmål knyttet til fripolisenes vesentlige betydning for beregningen av nye kapitalkrav etter Solvency II regelverket nå blir adressert (nedenfor kapittel 3). Banklovkommisjonen er i samråd med Finansdepartementet kommet til at disse spørsmålene ikke minst av tidsmessige grunner bør behandles i en egen utredning, det vil si atskilt fra de øvrige og generelle spørsmål om tilpasninger i virksomhetsregler for livsforsikring som er omhandlet i de innspill som departementet har oversendt til Banklovkommisjonen.

Banklovkommisjonen ser det ikke som praktisk mulig å gjennomføre et forsvarlig utredningsarbeid på livsforsikringsområdet i inneværende år uavhengig av utredningen av tilpasninger i pensjonslovene som følge av folketrygdsreformen. Banklovkommisjonen mener for øvrig at sentrale spørsmål knyttet til vesentlige endringer i virksomhetsreglene for livsforsikring vil måtte vurderes i en bredere sammenheng på bakgrunn av hvordan et nytt regelverk for forsikringsbaserte pensjonsordninger tilpasset folketrygdreformen til slutt blir utformet (nedenfor avsnitt 4.2). Et vesentlig forhold ved vurderingen av forslag om generelle endringer i pensjons- og forsikringslovgivningen vil være at pensjonsinnretningenes eksisterende forpliktelser knyttet til pensjonsordninger og fripoliser i henhold til foretakspensjonsloven er etablert ved, eller utspringer av, kontrakt. Forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft i Grunnloven § 97 vil derfor sette grense for i hvilken utstrekning det kan foretas lov- eller forskriftsendringer på pensjons- og forsikringsområdet som griper inn i allerede etablerte pensjonsrettigheter. Dette gjelder også i forhold til pensjonsrettigheter som har sitt grunnlag i fripoliser utstedt forut for regelendringene.

I samsvar med dette omfatter utredningen her først og fremst spørsmål som har tilknytning til antatte virkninger for pensjonsinnretningene av en gjennomføring i norsk rett av Solvency II regelverket fra og med 2013/2014. Hovedformålet med utredningen er å få klarlagt og vurdert hvilke regelverkstiltak som vil kunne bidra til å dempe virkningene av de nye og økte krav til ansvarlig kapital i norske livsforsikrings- og pensjonsinnretninger som dette ventes å ville medføre, særlig når det gjelder pensjonsforpliktelser knyttet til fripolisebestanden. Viktige deler og enkeltheter i Solvency II regelverket er imidlertid ennå ikke fastsatt, og det er heller ikke avklart hvilke overgangsregler som skal gjelde ved innføringen av det nye kapitalkravsregimet. Banklovkommisjonen har derfor her vært henvist til i hovedsak å ta utgangspunkt i hovedlinjene i Solvency II regelverket slik dette fremgår av EU/EØS’ forsikringsdirektiv (Utredning nr. 24, NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning avsnitt 12.3.7), samt de foreløpige konsekvensberegninger som Finanstilsynet har utarbeidet (nedenfor avsnitt 3.3.2).

Utredningsarbeidet har omfattet ulike alternative regelverksendringer som i varierende grad vil kunne bidra til å dempe virkningen av gjennomføringen av det nye kapitalkravsregimet. Etter en vurdering av de ulike alternativ er Banklovkommisjonen kommet til at det nå ikke foreligger tilstrekkelig tilslutning til forslag om regelverksendringer som vil innebære vesentlige endringer i den risikofordeling mellom pensjonsinnretninger, bedrifter og arbeidstakere som følger av gjeldende regelverk og kontraktspraksis. Det vises særlig til at de rettslige rammer for nye forsikringsbaserte pensjonsordninger tilpasset det nye folketrygdregimet ennå ikke er utformet, og at det fortsatt knytter seg betydelig usikkerhet til viktige deler av Solvency II regelverket, særlig til tidsplanen og overgangsregler for gjennomføring av det nye kapitalkravsregimet. I utredningen fremmer derfor Banklovkommisjonen bare forslag om enkelte endringer i foretakspensjonsloven. Det er i Vedlegg 1 til utredningen redegjort for et alternativt opplegg som har vært utredet i samsvar med oppdraget fra Finansdepartementet.

1.2 Banklovkommisjonens sammensetning

Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredning 24 medlemmer:

• Professor dr. juris Erling Selvig, leder

  (Universitetet i Oslo)

• Juridisk direktør Olav Breck

  (Sparebankforeningen i Norge)

• Banksjef Ottar Dalsøren

  (Sparebanken Sogn og Fjordane/Finansforbundet)

• Direktør Sverre Dyrhaug

  (Finansnæringens Fellesorganisasjon)

• Rådgiver Anne Nesheim Egeberg

  (Forbrukerrådet)

• Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik

  (Landsorganisasjonen i Norge)

• Advokat Arnhild Dordi Gjønnes

  (Næringslivets Hovedorganisasjon)

• Avdelingsdirektør Jacob Hanssen

  (Arbeidsdepartementet)

• Advokat Øivind Fegth Knutsen, Bærum

• Administrerende direktør Anne-Lise Løfsgaard

  (Finansieringsselskapenes forening)

• Avdelingsdirektør Øystein Løining

  (Finansdepartementet)

• Direktør Per Melsom, Oslo

• Autorisert regnskapsfører Solveig Nordkvist

  (Virke)

• Seniorrådgiver Astrid Nyberget

  (Konkurransetilsynet)

• Sjeføkonom Erik Orskaug

  (Unio)

• Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim

  (Finansdepartementet)

• Seniorrådgiver Egil Rokhaug

  (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet)

• Direktør Marius Ryel

  (Norges Bank)

• Generalsekretær Rolf A. Skomsvold

  (Pensjonskasseforeningen)

• Generalsekretær Tove Storrødvann

  (Akademikerne)

• Seksjonssjef Runa Kristiane Sæther

  (Finanstilsynet)

• Sorenskriver Liv Synnøve Taraldsrud

  (Eiker, Modum og Sigdal tingrett)

• Advokat Hilde J. Vihovde

  (DnB NOR ASA)

• Nestleder Bente Øverli

  (Forbrukerombudet).

I brev av 27. mai 2011 meddelte Finansdepartementet at seksjonssjef Kjersti Elvestad, som har representert Finanstilsynet, ønsket å tre ut av kommisjonen. I brev av 28. juni 201 fra Finansdepartementet ble seksjonssjef Runa Kristiane Sæther oppnevnt som nytt medlem av Banklovkommisjonen som representant for Finanstilsynet.

Sekretariatet har, ved utarbeidelsen av denne utredningen, bestått av:

• Administrerende direktør Sven Iver Steen, hovedsekretær.

• Bankrådgiver Kari Lærum.

• Seniorrådgiver Lise Ljungmann Haugen, hovedsekretær, permisjon.

1.3 Banklovkommisjonens arbeid

Banklovkommisjonen startet opp arbeidet med fripoliser og kapitalkrav i april 2011. Som ledd i dette arbeidet oversendte Banklovkommisjonen i juni 2011 et høringsutkast til Finansdepartementet som inneholdt et forslag til endring av grensen for raskere oppbygging av tilleggsavsetninger fra 2,0 til 3,5 prosent av premiereserven. Arbeidet med Utredningen har pågått frem til desember 2011. Banklovkommisjonen har avholdt 3 møter i forbindelse med arbeidet med Utredningen.

For å få et best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av de spørsmål som behandles i Utredningen, har Banklovkommisjonen overlatt det forberedende arbeidet til en arbeidsgruppe bestående av blant annet representanter fra store pensjonsinnretninger, FNO, LO, Akademikerne, Unio, YS, Virke, NHO, Arbeidsdepartementet og forsikringsmegler innenfor livsforsikring. Arbeidsgruppen har avholdt 10 møter i forbindelse med arbeidet med Utredningen.

2 Avkastningsrisiko og kapitalkrav

2.1 Avkastningsrisiko knyttet til ytelsesbaserte pensjonsordninger

Ytelsesbaserte pensjonsordninger har tradisjonelt vært den mest brukte type pensjonsordning for private bedrifter og står for en meget vesentlig del av virksomheten i livsforsikringsforetak og pensjonskasser. Bakgrunnen for pensjonsinnretningenes utfordringer i forbindelse med overgangen til kapitalkrav basert på Solvency II regelverket i det nye forsikringsdirektivet, er blant annet at det i kapitalkravsberegningen skal benyttes en helt annen beregningsrente for forpliktelsene enn den som er anvendt for beregning av pensjonsforpliktelser i henhold til ytelsesbaserte pensjonsordninger. Dette har først og fremst sammenheng med at pensjonsordningen er basert på en pensjonsplan med kontraktsfastsatte ytelser garantert av pensjonsinnretningen, og at finansieringsordningen er basert på tilførsel av årlig premieinnbetaling fra bedriften og i tillegg av en beregnet årlig kapitalavkastning av pensjonsordningens midler oppnådd av pensjonsinnretningen. Pensjons- og forsikringslovgivningen bygger således på prinsippet om at arbeidstakernes opptjente pensjonsrettigheter til enhver tid skal være fullfinansiert og dekket ved forsikringstekniske avsetninger (premiereserve) i pensjonsinnretningen.

2.1.1 Pensjonsplan, premieberegning og avkastningsrisiko

Pensjonsytelsene i en ytelsesbasert pensjonsordning skal fastsettes i henhold til en pensjonsplan (foretakspensjonsloven (LOF) § 2-3 første ledd). Planen fastsetter vilkårene for, og reglene om, beregning av den enkeltes opptjente pensjon ut fra lønn og tjenestetid til enhver tid (LOF § 4-2 første ledd, jf. § 5-2). Pensjonsinnretningen skal garantere ytelser opptjent etter pensjonsplanen (LOF § 2-3 annet ledd) og må derfor sikre sitt ansvar ved til enhver tid å ha en premiereserveavsetning tilsvarende netto kapitalverdi av opptjent pensjon i pensjonsordningen (LOF § 9-1 og forsikringsvirksomhetsloven (FVL) § 9-16).

Pensjonsordningen finansieres først og fremst ved at bedriften hvert år tilfører ordningen den premie som etter beregningsgrunnlaget vil være tilstrekkelig til å sikre de pensjonsrettigheter medlemmene opptjener i løpet av året (LOF § 9-2). Ved premieberegningen legger imidlertid pensjonsinnretningen til grunn, og gjør fradrag for, et fastsatt årlig avkastningsnivå (beregningsrenten) som forventes normalt oppnådd ved forvaltningen av midler tilsvarende pensjonsordningens premiereserve. Til gjengjeld plikter pensjonsinnretningen hvert år selv å tilføre pensjonsordningens premiereserve en prosentvis avkastning tilsvarende beregningsrenten, og dette gjelder også i år hvor avkastningsnivået er lavere enn beregningsrenten (FVL § 9-16 tredje ledd). Det kan ikke kreves at bedriften foretar etterbetaling av tilleggspremie i år hvor det oppnådde avkastningsnivået er lavere enn beregningsrenten (FVL § 9-3 tredje ledd siste punktum). Pensjonsinnretningens garanti av ytelser opptjent etter pensjonsplanen medfører en plikt for pensjonsinnretningen til å utbetale de pensjonsytelser den enkelte arbeidstaker har rett til i henhold til pensjonsplanen. Ved uttak av alderspensjon etter reglene i foretakspensjonsloven § 5-7c, beregnes årlig pensjonsytelse på forsikringsteknisk grunnlag ut fra den premiereserve som på uttakstidspunktet skal sikre opptjente pensjonsrettigheter.

Disse forhold medfører at pensjonsinnretningen har risikoen for at beregnet premie er tilstrekkelig, og for at årlig avkastning av innbetalte premiemidler minst tilsvarer den beregningsrente som er benyttet ved premieberegningen. Manglende avkastning må i siste omgang dekkes av pensjonsinnretningens egenkapital. Pensjonsinnretningens garanti for ytelsene etter pensjonsplanen innebærer derfor indirekte en garanti av fremtidige avkastningsnivå – en «rentegaranti» – av betydelig varighet. Pensjonsinnretningen har imidlertid adgang til å beregne seg et årlig vederlag for den avkastningsrisiko som knytter seg til løpende pensjonsordninger (forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 2-2 annet og tredje ledd), men dette gjelder ikke for avkastningsrisiko knyttet til utstedte fripoliser.

Videre har pensjonsinnretningen adgang til å redusere sin avkastningsrisiko ved at den i år med høyere avkastningsnivå enn beregningsrenten gjør bruk av retten til å foreta «tilleggsavsetninger» som i senere år etter behov kan benyttes til å dekke årlig differanse mellom beregnet og faktisk avkastning (FVL § 9-17). Ved utgangen av det enkelte år kan pensjonsinnretningen foreta tilleggsavsetninger ut over minstekravet til kontraktenes premiereserve for dermed å sikre sine forpliktelser under den enkelte kontrakt med kontraktsfastsatte forpliktelser. Tilleggsavsetningene fastsettes normalt av pensjonsinnretningen i prosent av premiereserve knyttet til den enkelte kontrakt, og er på samme måte som premiereserven knyttet til kontrakten. I et år hvor avkastningen tilordnet den enkelte kontrakt ikke er stor nok til å dekke det årlige avsetningskravet til dens premieserve (FVL § 9-16 tredje ledd), har pensjonsinnretningen rett til å oppfylle avsetningskravet ved overføring fra kontraktens tilleggsavsetninger (FVL § 9-17 tredje ledd). Tilleggsavsetninger kan imidlertid ikke benyttes til å dekke tap som skyldes at årets avkastningsresultat for kollektivporteføljen er negativt (negativ avkastning), det vil si at verdien av eiendelene i kollektivporteføljen er redusert i løpet av året, se Ot.prp. nr. 74 (2003-2004) side 65 flg. og Innst. O. nr. 4 (2004-2005) side 20. Er avkastningsresultatet fra kollektivporteføljen negativt, er det relativt sannsynlig at også pensjonsinnretningens eget årsresultat viser underskudd og da må pensjonsordningens egenkapital belastes.

I perioder hvor forholdene i rente- og verdipapirmarkedene reduserer pensjonsinnretningenes årlige avkastningsresultater, foreligger det imidlertid begrenset mulighet for oppbygging av tilleggsavsetninger. Den reelle betydningen av adgangen til å foreta tilleggsavsetninger, vil i slike perioder, være tilsvarende mindre. Dette har vært situasjonen i de senere år.

2.1.2 Pensjon opptjent av arbeidstakere som trer ut av foretakspensjonsordningen

Ved premieberegningen legges det til grunn at den rett til pensjon som opptjenes av den enkelte arbeidstaker etter tjenestetiden i bedriften skal være fullt betalt og finansiert ved de årlige premier og tilført fastsatt avkastning i perioden frem til nådd opptjeningsalder (LOF § 4-1), normalt 67 år. Foretakspensjonsloven bygger på prinsippet om lineær opptjening av pensjon (LOF § 4-2 første ledd), det vil si opptjent pensjon skal til enhver tid utgjøre en så stor del av full pensjon som medlemmets pensjonsgivende tjenestetid utgjør i forhold til den tjenestetid ved nådd opptjeningsalder som kreves for rett til full pensjon. Arbeidstakere som slutter i foretaket før opptjeningsalderen, beholder derfor sin rett til pensjon opptjent ved fratreden samt tilhørende premiereserve og tilleggsavsetninger (LOF § 4-6 annet ledd). Det samme gjelder for arbeidstakere som trer ut av pensjonsordningen på grunn av omdanning eller avvikling av pensjonsordningen eller ved foretakstransaksjoner.

Normalt blir arbeidstakeres opptjente rettigheter ved fratreden og ved opphør av medlemskap i pensjonsordningen av annen grunn, sikret ved utstedelse av fripolise (LOF § 4-7) som tilknyttes premiereserve og tilleggsavsetninger skilt ut fra pensjonsordningens midler (LOF §§ 8-1 annet ledd). Med virkning fra 1. januar 2011 ble LOF §§ 4-6 og 4-7 endret slik at det til fripoliser som deretter utstedes knyttes en forholdsmessig del av pensjonsordningens tilleggsavsetninger. Det aller meste av eksisterende fripolisebestand er imidlertid utstedt før dette tidspunkt, men ved forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-6 ble det lagt til rette for særlig hurtig oppbygging av tilleggsavsetninger tilsvarende 2 prosent av premiereserven. Fripolisen er et eget rettsforhold mellom arbeidstakeren og pensjonsinnretningen, som ved pensjonering gir rett til utbetaling av pensjon beregnet ut fra lønnsnivå og tjenestetid ved fratreden. Det skal også knyttes en administrasjonsreserve til fripolisen til dekning av fremtidige forvaltningskostnader (forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-2).

2.1.3 Avkastningsrisiko og nedsettelse av beregningsrenten

I prinsippet er det opp til den enkelte pensjonsinnretning å avgjøre hvilket avkastningsnivå (beregningsrente) den vil legge til grunn for sin premieberegning i de enkelte år. Av konkurransehensyn har imidlertid pensjonsinnretningenes premier i praksis vært basert på den til enhver tid høyeste lovlige premieberegningsrente, fastsatt av Finanstilsynet ut fra soliditetshensyn og markedsforhold til enhver tid (forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 2-3). I det siste tiåret er grensen for høyeste beregningsrente etappevis blitt satt ned fra 4 prosent til 2,5 prosent, noe som i første rekke har hatt sammenheng med utviklingen i rente- og verdipapirmarkedene. De enkelte nedsettelser får virkning for beregningen av årlig premie både for nye kontrakter og for fremtidig opptjening av pensjon under eksisterende kontrakter, men reduksjonen gir ikke pensjonsinnretningen rett eller plikt til etterberegning av premietillegg til tidligere års premier.

Virkningene av en reduksjon av høyeste lovlige beregningsrente vil være forskjellige for bedriftene og for pensjonsinnretningene. For bedriftene innebærer en nedsettelse av beregningsrenten en tilsvarende økning av fremtidige premier for pensjonsordningen. Den årlige premie må utgjøre en større del av de midler som trengs til finansieringen av pensjonsrettigheter opptjent etter nedsettelsen. Den etappevise nedsettelse av beregningsrenten fra 4 til 2,5 prosent har derfor over årene medført en gradvis, men vesentlig økning av bedriftenes premieutgifter ved ytelsesbaserte pensjonsordninger. I tid faller dette også sammen med en premieøkning som følge av betydelig økning av lønnsnivåene og tilsvarende oppregulering av allerede opptjente pensjonsrettigheter. Etter pensjonsplanen beregnes opptjent pensjon normalt ut fra lønnsnivået og samlet tjenestetid til enhver tid (LOF §§ 4-2, 5-2 tredje ledd og 5-4), og bedriften må derfor årlig også tilføre pensjonsordningen en reguleringspremie beregnet ut fra årlig lønnsutvikling i bedriften. Lønnsveksten som er bedriftenes ansvar, har således bidratt til å øke de årlige pensjonsutgifter for bedriftene. Dessuten gir pensjonsordningene normalt livsvarig pensjon, og økt levealder betinger både økte pensjonsutbetalinger og en økning av fremtidige premier. Disse forhold har hatt som konsekvens at kostnadene ved ytelsesbaserte pensjonsordninger for mange bedrifter er blitt betydelige.

En nedsettelse av høyeste lovlige beregningsrente gir som nevnt ikke pensjonsinnretningen rett til etterbetaling av premietillegg for pensjonsrettigheter som er opptjent i tidligere år. Nedsettelsen er derfor uten virkning for den avkastningsrisiko som er knyttet til de allerede opptjente og garanterte pensjonsrettigheter som er betalt med premier beregnet ut fra en høyere beregningsrente. For tiden ligger derfor den reelle avkastningsrisiko knyttet til pensjonsinnretningenes samlede pensjonsforpliktelser på om lag et 3,5 prosent nivå selv om høyeste lovlig beregningsrente for ny opptjening på løpende kontrakter vil være 2,5 prosent fra 1. januar 2012. Det innebærer at det i løpet av årene er bygget opp en avkastningsrisiko av betydelig omfang i pensjonsinnretningene som reelt innebærer en trussel for belastning av pensjonsinnretningenes egenkapital. Som allerede nevnt, har imidlertid pensjonsinnretningen adgang til å beregne seg et årlig vederlag for den avkastningsrisiko som knytter seg til løpende pensjonsordninger (forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 2-2 annet og tredje ledd), men dette gjelder altså ikke for avkastningsrisiko knyttet til fripoliser.

2.2 Solvency II regelverket

Banklovkommisjonen viser til at Solvency II regelverket, som er en stor og viktig del av det nye forsikringsdirektivet, er antatt generelt å ville medføre en vesentlig skjerping av kapitalkravene for pensjonsinnretningene. Det vises til hovedlinjene i Solvency II regelverket slik dette fremgår av EU/EØS’ forsikringsdirektiv (Utredning nr. 24, NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning avsnitt 12.3.7) og til de foreløpige konsekvensberegninger som Finanstilsynet har utarbeidet (nedenfor avsnitt 3.3.2). Minstekravene til solvenskapital i pensjonsinnretningene ventes å bli atskillig høyere som følge av blant annet utvidelse av beregningsgrunnlaget (finansiell risiko skal inkluderes mv.) og av at tilleggsavsetninger og enkelte andre reserver ikke lenger kan regnes som tellende ansvarlig kapital. Tilleggsavsetninger vil likevel ha risikoreduserende virkning etter Solvency II.

Den akkumulerte langsiktige avkastningsrisiko (renterisiko) som allerede er knyttet til norske ytelsesbaserte pensjonsordninger (ovenfor avsnitt 2.1), må ventes å bli tillagt vesentlig vekt ved beregningen av kapitalkravene. Viktige forhold ved beregningen vil for det første være hvilken avkastningsrisiko (renterisiko) som knytter seg til pensjonsforpliktelsene, noe som bestemmes ut fra forholdet mellom beregningsrentene og markedsrentene til enhver tid. For det annet er det vesentlig om pensjonsinnretningen kan kreve årlig vederlag for avkastningsrisikoen fordi etter reglene i Solvency II vil dette redusere den reelle avkastningsrisiko og dermed kapitalkravet. I forhold til pensjonsforpliktelser under løpende pensjonsordninger er dette vesentlig. Pensjonsinnretningene kan imidlertid ikke kreve årlig vederlag for avkastningsrisiko knyttet til pensjonsforpliktelser etter fripoliser (nedenfor avsnitt 2.3). Avkastningsrisiko (renterisiko) knyttet til pensjonsinnretningenes fripoliser utstedt til fratrådte arbeidstakere og arbeidstakere som av andre grunner er trådt ut av slike pensjonsordninger, vil derfor få langt større betydning ved beregningen av minstekrav til solvenskapital enn hittil, særlig i et lavrentescenario. Selv om en god del av enkelthetene i Solvency II regelverket ennå ikke er fastsatt, må det legges til grunn at skjerpingen av kapitalkravene i vesentlig grad vil skyldes økte kapitalkrav for renterisiko knyttet til fripolisebestanden.

Pensjonsforpliktelsene i henhold til ytelsesbaserte pensjonsordninger og fripoliser er av langsiktig karakter. Omfanget av avkastningsrisikoen og av kapitalkravet etter Solvency II regelverket vil imidlertid variere med markedsrentene til enhver tid, og vil generelt øke med fallende rentenivå. Dette gjør at norske pensjonsinnretninger vil ha behov for tilgang til renteinstrumenter som kan avdekke den langsiktige avkastningsrisikoen. I så vidt begrensede markeder som det norske lar imidlertid dette seg vanskelig gjøre. Det er videre grunn til å anta at det reelt sett vil by på problemer for pensjonsinnretningene i tilfelle å sikre tilførsel av ny ansvarlig kapital.

Banklovkommisjonen legger etter dette til grunn at en overgang til kapitalkravsregelverket i Solvency II under det nåværende lavrenteregimet vil medføre store utfordringer for norske livsforsikrings- og pensjonsinnretninger. Ut fra den vekt som renterisiko knyttet til forpliktelser etter fripoliser vil bli tillagt ved beregningen av de nye kapitalkravene, mener Banklovkommisjonen at tiltak som kan redusere betydningen av renterisiko knyttet til fripolisebestanden til enhver tid, vil kunne være vesentlige tiltak for å motvirke at situasjonen kommer ut av kontroll ved en overgang til Solvency II regelverket.

2.3 Avkastningsrisiko og kapitalkrav for fripoliser

Det er alminnelig antatt at betydningen av den avkastningsrisiko som over årene er bygget opp i pensjonsinnretningene (ovenfor 2.1), vil øke vesentlig ved overgangen til Solvency II regelverket, blant annet som følge av den vekt avkastningsrisiko knyttet til fripoliser ventes å bli tillagt ved beregningen av minstekravene til kapitalgrunnlag i pensjonsinnretningene. Selve nivået på den avkastningsrisiko som knytter seg til en pensjonsforpliktelse endres i og for seg ikke ved at det utstedes fripolise for retten til opptjent pensjon. Etter Solvency II regelverket vil likevel utstedelsen av fripolise føre til at pensjonsinnretningens kapitalkrav for renterisiko knyttet til pensjonsforpliktelser etter fripoliser bli vesentlig høyere enn om pensjonsforpliktelsen fortsatt var omfattet av pensjonsordningen. Ved beregningen av kapitalkravet etter Solvency II reglene vil det bli lagt vekt ikke bare på selve nivået på den avkastningsrisiko (beregningsrente) som er knyttet til de ulike grupper av pensjonsforpliktelsene, men også på i hvilken utstrekning pensjonsinnretningen kan kreve årlig vederlag for den avkastningsrisiko som er knyttet til de ulike grupper av pensjonsforpliktelser. Retten til slikt vederlag medfører en vesentlig begrensning av pensjonsinnretningens reelle renterisiko. Ved beregningen av kapitalkravet innrømmes det således fradrag for den reelle reduksjon av pensjonsinnretningens risiko som retten til fremtidige vederlag for avkastningsrisiko antas å medføre. Som nevnt ovenfor har imidlertid pensjonsinnretningen ikke rett til å kreve vederlag for avkastningsrisiko knyttet til fripolisebestanden. Kapitalkravet for fripolisebestanden vil derfor bli beregnet uten risikofradrag av betydning.

Etter Solvency II regelverket vil således avkastningsrisiko (renterisiko) knyttet til pensjonsinnretningenes pensjonsforpliktelser etter fripoliser utstedt til fratrådte arbeidstakere og andre arbeidstakere som opphører å være medlem av pensjonsordningen, få vesentlig større betydning ved beregningen av minstekrav til solvenskapital enn avkastningsrisiko knyttet til pensjonsforpliktelser som fortsatt omfattes av de løpende pensjonsordninger i pensjonsinnretningen. Etter Solvency II regelverket – i motsetning til etter hittil gjeldende lov- og forskriftsverk – vil selve utstedelsen av fripoliser derfor føre til at kapitalkravet for pensjonsinneretningen blir vesentlig høyere. Mobiliteten i arbeidsmarkedet medfører at dette vil være et forhold av vesentlig betydning for pensjonsinnretningene. Fra forsikringshold er det opplyst at det år om annet utstedes fripoliser til om lag 15 prosent av de arbeidstakere som omfattes av, og opphører å være medlem av, ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger i privat sektor. Et av de spørsmål som har vært drøftet i denne sammenheng, er om arbeidstakeres opptjente pensjonsrettigheter i tilfelle kan sikres fullt ut uten utstedelse av fripoliser og slik at avkastningsrisiko knyttet til fratrådte arbeidstakeres opptjente rettigheter får vesentlig mindre betydning ved beregningen av kapitalkravene etter Solvency II regelverket.

Både Finanstilsynet og FNO har særskilt fremhevet at spørsmålene knyttet til avkastningsrisiko og kapitalkrav for foreliggende og nye fripoliser nå bør bli adressert. Det er pekt på ulike regelverkstiltak som etter det nye kapitalkravsregimet vil gi fradrag ved beregningen av avkastningsrisikoen, blant annet tiltak vedrørende tilleggsavsetninger og andre bufferfond. Det er fra begge institusjoner dessuten fremhevet som særlig viktig å unngå ytterligere økning av fripolisebestanden, og at det derfor er vesentlig å motvirke både at eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger blir omdannet til innskuddspensjonsordninger, og at selve overgangen til nye forsikringsbaserte pensjonsordninger vil føre til avvikling av nåværende foretakspensjonsordninger. Etter gjeldende lovgivning vil omdanning og avvikling av foretakspensjonsordninger i tilfelle medføre at det utstedes et stort antall av fripoliser for de pensjonsrettigheter som ved avviklingen er opptjent i pensjonsordningene. Dette vil i tilfelle vesentlig forsterke problemene for pensjonsinnretningene ved overgangen til Solvency II regelverket.

Banklovkommisjonen viser til at utviklingen har medført at ytelsesbaserte pensjonsordninger i de senere år har kommet under betydelig press, og at dette for mange bedrifter har aktualisert spørsmål om overgang til innskuddspensjonsordninger. Bakgrunnen er en betydelig kostnadsøkning for bedriftene, blant annet som følge av lønnsutviklingen, premieforhøyelser, regler om balanseføring av pensjonsforpliktelser og et lavt avkastningsnivå gjennom flere år. Et vesentlig formål ved tilpasningen av pensjonslovene til ny folketrygd vil derfor være å legge til rette et lovgrunnlag for nye forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger som vil kunne gjøre slike pensjonsordninger til konkurransedyktige alternativer, sett i forhold både til bedriftenes kostnadsnivå og pensjonsinnretningenes avkastningsrisiko og øvrig risikoeksponering. Det må også legges best mulig til rette for en sammenkobling av pensjonsrettigheter opptjent under eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger og pensjonsrettigheter opptjent under de nye forsikringsbaserte pensjonsordninger etablert i samsvar med et regelverk tilpasset folketrygdreformen. Begge deler vil være vesentlig for å motvirke at endringene av pensjonsområdet fører til avvikling av ytelsesbaserte pensjonsordninger og til utstedelse av betydelige mengder av nye fripoliser. Også øvrige tiltak som kan bidra til å redusere fripolisebestanden eller avkastningsrisikoen knyttet til fripoliser bør vurderes, blant annet om det skal åpnes for omdanning til, eller utstedelse av, fripoliser med egen investeringsportefølje og investeringsvalg for fripoliseinnehaveren.

3 Oversikt over ulike innspill oversendt av Finansdepartementet mv.

3.1 Oppfølgning av forslag fra Finanskriseutvalget

Finansdepartementet anmoder i brev av 11. februar 2011 om at Banklovkommisjonen vurderer Finanskriseutvalgets forslag på pensjons- og livsforsikringsområdet som en integrert del av det pågående arbeidet med forslag til endringer i lovgivningen om private pensjonsordninger mv. Finanskriseutvalget fremlegger ikke konkrete forslag til regelverksendringer på pensjons- og livsforsikringsområdet, men påpeker ulike problemområder som utvalget mener bør utredes nærmere med tanke på et nytt regelverk, se NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, avsnitt 18.4.1-3.

I utredningen side 199 peker utvalget på at Solvency II regelverket krever at eiendelene, på aktivasiden, og forpliktelsene, på passivasiden, skal balanseføres til markedsverdi, og at regelverket medfører en reell skjerping av minstekrav til solvenskapital. Det vises til at et langvarig lavt rentenivå kombinert med pensjonsinnretningenes store beholdninger av fripoliser, de årlige renteforpliktelser knyttet til ytelsesbasert foretakspensjon, og reglene om flytterett, gjør at situasjonen kan bli mer krevende for pensjonsinnretningene i Norge enn i mange andre land. Utvalget peker også på at renteforpliktelsene knyttet til pensjonsordningene innebærer en asymmetrisk fordeling av risiko mellom pensjonsleverandør og kunder. Renteforpliktelsene knyttet til fripoliser gir imidlertid arbeidstakeren sikkerhet for at en minsteavkastning tilføres premiereserven, og at det er nær sammenheng mellom pensjonsinnretningens avkastningsrisiko og adgangen til å bygge opp tilleggsavsetninger mot markedssvingninger. Det pekes også på at prinsippet om at alle kunders opptjente rettigheter i kollektive ordninger og i fripoliser skal være fondssikret ved tilstrekkelige avsetninger til enhver tid, står sentralt i norsk forsikringslovgivning, og at dette prinsippet er viktig av hensyn både til sikkerheten for de forsikrede og til pensjonsleverandørenes soliditet.

Utvalget foreslår at det raskt foretas en gjennomgang av regelverket for å vurdere de særskilte norske soliditets- og kostnadsutfordringene knyttet til pensjonsinnretningenes rentegarantier, bruken av tilleggsavsetninger og andre forhold som gjelder så vel kollektive tjenestepensjonsordninger som fripolisebestanden.

Utvalget mener at det bør utredes nye lovregler for tjenestepensjonsordninger i privat sektor for å åpne for alternative produkter som kombinerer egenskapene fra innskuddsbaserte og ytelsesbaserte pensjonsordninger. Det bør gjennomføres tiltak som gir adgang til å konvertere dagens ytelsesbaserte pensjonsordninger til en ny form for hybridordning som vil kunne være hensiktsmessig for foretak som ønsker å opprettholde ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger med avkastningsgaranti, og som kan motvirke avvikling av ytelsesordninger og fripoliseutstedelser. Også andre tiltak bør utredes, blant annet mulighetene for at pensjonsrettigheter fra ytelsesbaserte pensjonsordninger kan konverteres til rettigheter eller kapital i annen tjenestepensjonsordning slik at arbeidstaker kan ta med seg sin kapital ved skifte av arbeidsgiver.

3.2 Ytelsesbaserte pensjonsordninger med flerårig avkastningsgaranti

Finansdepartementet har ved brev av 28. februar 2011 og med henvisning til brevet av 11. februar 2011 og Finanskriseutvalgets omtale av særskilte norske soliditets- og kostnadsutfordringer (foran avsnitt 3.1), sendt Banklovkommisjonen gjenpart av et brev fra Finanstilsynet datert 13. september 2010. I dette brevet gir Finanstilsynet en nærmere vurdering av regelverket for ytelsesbaserte pensjonsordninger med flerårig avkastningsgaranti som departementet antar vil ha tilknytning til kommisjons utredningsarbeid på pensjons- og forsikringsområdet.

I brevet av 13. september 2010 redegjør Finanstilsynet for sin forståelse av regelverket for ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger med flerårig avkastningsgaranti (jf. forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) kapittel 6). Finanstilsynet peker på at slike ordninger til nå har vært lite utbredt, noe som kan skyldes at pensjonsinnretningene har ulike synspunkter både på forståelsen av regelverket og på de rammebetingelser som er gitt for slike produkter. Redegjørelsen inneholder ikke forslag til regelverksendringer, men det henvises til Finanstilsynets høringsnotat av 26. juni 2009 som inneholder utkast til endringer i kapitalforvaltningsforskriften og pensjonslovene med sikte på at det på gitte vilkår åpnes for direkte investeringer i fast eiendom.

Banklovkommisjonen viser til at dette er forslag som til dels må vurderes i sammenheng med de regler om kapitalforvaltningen som ventes fastsatt av EU Kommisjonen med hjemmel i det nye forsikringsdirektivet.

3.3 Virksomhetsregler i livsforsikring: Finanstilsynets forslag

Finansdepartementet har ved brev til Banklovkommisjonen av 25. mars 2011 oversendt Finanstilsynets brev av 8. mars 2011 til departementet «Virksomhetsregler i livsforsikring». Bakgrunnen for Finanstilsynets redegjørelse er Finanstilsynets brev til departementet av 15. september 2010 hvor det foretas en vurdering av Solvency II regelverket og dets virkninger i forhold til reglene om livsforsikring i forsikringsvirksomhetsloven. I Finanstilsynets brev av 8. mars 2011 følges dette opp med en vurdering av hvilke endringer som i tilfelle bør gjøres for at norske virksomhetsregler skal være bedre tilpasset de endringer Solvency II regelverket vil medføre for de soliditets- og kapitalkrav som stilles til livsforsikringsselskapene.

I brevet av 25. mars 2011 viser Finansdepartementet til at Finanstilsynets vurdering av virksomhetsregler i livsforsikring til dels omhandler spørsmål som Finanskriseutvalget har reist i sin utredning. Departementet ber om at de spørsmål som Finanstilsynets vurdering omhandler, blir vurdert av Banklovkommisjonen i sammenheng med de oppdrag departementet allerede har gitt kommisjonen, herunder arbeidet med tilpasning av pensjonslovgivningen til folketrygdreformen. Det uttales også at utkast til regelverksendringer som Banklovkommisjonen mener bør være på plass før innføring av de nye solvenskravene i Solvency II, bør være utarbeidet i god tid før gjennomføringsfristen for Solvency II regelverket med tilhørende overgangsregler.

3.3.1 Finanstilsynets utgangspunkt

Finanstilsynet viser innledningsvis til at Solvency II regelverket særlig har aktualisert spørsmål knyttet til utformingen av den årlige rentegarantien knyttet til ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. Som redegjort for foran avsnitt 2.1, forutsettes det ved beregningen av den årlige premie at forsikringskontraktene foruten premie hvert år også skal tilføres en avkastning som minst tilsvarer beregningsrentesatsen i beregningsgrunnlaget for pensjonsordningen (FVL § 9-16 tredje ledd). I år hvor avkastningsnivået er lavere, plikter derfor pensjonsinnretningen å dekke inn manglende avkastning ved overføring fra tilleggsavsetningene og eventuelt fra egenkapitalen. Det pekes på at betydningen av den kortsiktige avkastningsrisikoen vil være mer markert ved beregningen av kapitalkravene etter Solvency II regelverket enn etter gjeldende regler, og at pensjonsinnretningene samtidig må tilpasse seg de skjerpede kapitalkravene i Solvency II.

Finanstilsynet viser til at pensjonsinnretningenes forvaltningsstrategi i senere år tyder på begrenset evne til over tid å holde investeringer med høyere risiko og forventet høyere avkastning. Hensynet til å begrense egenkapitalrisikoen har medført at innretningene selger seg ned i aksjer ved fall i aksjemarkedene og først kjøper seg opp når indeksene stiger. Med utgangspunkt i Solvency II regelverket er det er fra ulike hold foreslått at norske virksomhetsregler tilpasses slik at pensjonsinnretningen kan og vil gå over til langsiktig kapitalforvaltning tilpasset de langsiktige pensjonsforpliktelsene. Forslagene gjelder i hovedsak tiltak for å myke opp den årlige avkastningsgarantien, enten ved oppbygging av et bufferfond basert på opparbeidet overskudd av kollektivporteføljen i gode år, eller en overgang til en sluttgaranti hvor kunden garanteres en minsteavkastning over hele avtaleperioden, og hvor fremtidig overskudd kan benyttes til å dekke avkastningsunderskudd. Begge alternativer vil innbære overføring av avkastningsrisiko fra pensjonsinnretningen til kundene, men dette vil muliggjøre langsiktig kapitalforvaltning og høyere avkastning til fordel for kundene.

Finanstilsynets klare anbefaling er en løsning basert på et konsolidert og mer fleksibelt bufferfond. Finanstilsynet legger til grunn at risikoutjevningsfondet antagelig vil kunne medregnes i solvensmarginkapitalen, mens tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond vil kunne fungere som risikoreduserende elementer ved beregningen av kapitalkravet for eiendelene generelt. Finanstilsynet understreker at beregningen av både kapitalkrav og verdien av forpliktelser blir enklere hvis disse fondene slås sammen i ett bufferfond, eller fleksibiliteten i oppbygging og bruk av fondene øker. Både størrelsen og fleksibiliteten i anvendelsen av bufferfondene påvirker verdien av garantier gitt til kundene og dermed den samlede verdien av forpliktelsene ved beregningen av kapitalkravene.

Av ulike grunner frarådes en overgang til en sluttgarantiordning, blant annet fordi sluttgarantiordningen bryter med prinsippet i så vel forsikringsvirksomhetsloven som Solvency II regelverket om at forsikringsforpliktelser til enhver tid skal være sikret ved tilstrekkelige avsetninger (FVL § 9-16 første ledd), og dessuten ikke lar seg lett forene med regelverket om flytting av pensjons- og forsikringskontrakter. Banklovkommisjonen går derfor her ikke nærmere inn på Finanstilsynes redegjørelse av enkeltheter vedrørende sluttgarantiordningen.

3.3.2 Konsekvensene av Solvency II for norske livsforsikringsforetak

Finanstilsynet gir innledningsvis en redegjørelse for hovedpunkter i Solvency II. Når det gjelder enkelthetene i dette regelverket, viser Banklovkommisjonen til Utredning 24, NOU 2011: 8 Del B «Ny finanslovgivning», avsnitt 12.3.7 og lovutkastet kapittel 14 avsnitt IV.

Finanstilsynet viser til at konsekvensberegninger (QIS5) utført av norske livsforsikringsforetak klart viser at Solvency II regelverket vil medføre vesentlig skjerping av kapitalkravene. Markedsrisikoen vil representere det største bidraget til samlet solvenskapitalkrav. Viktige elementer i beregningene av kapitalkravet vil være justeringen for den risikoreduserende effekten av tekniske avsetninger og premier for avkastningsrisiko. Det antas at selskapene må iverksette tiltak som medfører økning av bufferkapitalen eller reduksjon av risikoen, primært ved en ytterligere reduksjon av risikoen i kapitalforvaltningen, dersom de skal kunne møte solvenskapitalkravene i framtiden.

Tilpasninger i virksomhetsreglene antas å kunne dempe virkningene av de nye solvensreglene, blant annet ved å legge til rette for en økt bufferkapital. Uten tilpasninger i virksomhetsreglene kan en oppleve at selskapene må gjøre endringer som i praksis vil innskrenke tilbudet av ytelsesbaserte pensjonsordninger vesentlig. Finanstilsynet opplyser at det i EU er satt ned en ekspertgruppe som skal se på utfordringene knyttet til forsikringsselskapenes langsiktige produkter med avkastningsgaranti, men antar at dette neppe vil føre til at grunnstrukturen i Solvency II vil bli endret vesentlig hva gjelder risiko og soliditet. For øvrig påpeker Finanstilsynet at det i et regime med lav langsiktig rente som i dag, uansett vil være utfordringer knyttet til ytelsesordninger med avkastningsgaranti.

Finanstilsynet legger til grunn at avgitt rentegaranti øker verdien av de fremtidige forpliktelser og dermed kravet til solvenskapital under Solvency II. På den annen side vil premier for rentegarantien gi fremtidige inntekter og fradrag ved beregningen (jf. foran avsnitt 2.3). Premiene vil kunne økes, men bare for fremtidig opptjening. Rentegarantien vil også kunne reduseres, men også dette kan bare skje for framtidig opptjening (jf. foran avsnitt 2.1.3). Effekten av å ta en høyere premie for rentegarantien som et virkemiddel i styringen av renterisiko eller annen premieøkning, vil være begrenset i et lavrenteregime på grunn av kostnadsøkning for bedriftene og trussel om opphør av pensjonsordningen og overgang til fripoliser der det ikke lenger skjer noen premieinnbetaling.

Finanstilsynet viser til at verdien av forsikringsforpliktelsene under Solvency II skal reflektere alle forventede kontantstrømmer til kunden, herunder forventet fremtidig overskuddstildeling. Dette overskuddet vil være bestemt av differansen mellom den langsiktige risikofrie rentekurven på beregningstidspunktet og den garanterte avkastningen. Størrelsen av overskudd er en kunderisiko, og i et høyrenteregime vil renterisikoen knyttet til fremtidig overskudd være null. Nåverdien av fremtidig overskudd som uttrykk for renterisikoen, vil således falle med stigende diskonteringsrente (markedsrente). Renterisikoen vil være størst i et lavrentemarked hvor pensjonsinnretningens avkastningsrisiko er reell.

3.3.3 Virkninger av Solvency II for virksomhetsregelverket for livsforsikring

Når det gjelder vurderingen av forholdet mellom Solvency II og gjeldende regelverk, legger Finanstilsynet til grunn at det må skilles mellom forsikringsforpliktelsenes betydning ved beregningen av kravene til pensjonsinnretningenes kapital, og soliditet og forsikringsforpliktelsenes betydning ved premieberegningen, og i de enkelte forsikringsforhold forøvrig. Avtaleforholdet mellom kunde og selskap skal ikke påvirkes av endringene som følge av Solvency II direktivet. Dette innebærer at koblingen mellom kravet til selskapets samlede forsikringstekniske avsetninger ut fra soliditetshensyn og de enkelte kunders og kontrakters premiereserve opphører. Kunden vil imidlertid fortsatt kunne medvirke indirekte til å finansiere en økning av selskapets Solvency II avsetninger som følge av de begrensninger i kundens rett til tildeling av overskudd som forsikringsvirksomhetsloven §§ 9-11, 9-17, 9-20 eller 9-22 åpner for.

Finanstilsynet har lagt til grunn at kravet til forsikringstekniske avsetninger etter Solvency II tas inn i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 6, mens lovens kapittel 9 rendyrkes til å omhandle avsetninger knyttet til kundeforholdet. I samsvar med dette har Finanstilsynet valgt å bruke begrepene forsikringstekniske avsetninger om avsetningene beregnet etter Solvency II regelverket (solvensregnskapet) og premiereserven som avsetninger som er tilordnet den enkelte kontrakt i kunderegnskapet. Det foreslås videre å innføre begrepet forsikringskapital som samlebetegnelse på midler knyttet til forpliktelser i henhold til de enkelte kontrakter, herunder tilleggsavsetninger eller andel av bufferfond. Finanstilsynet har lagt til grunn at Solvency II direktivet ikke er til hinder for at hovedprinsippene i strukturen for utforming av premier og pristariffer samt hovedprisnippene for beregning, fordeling og anvendelse av overskudd i gjeldende forsikringsvirksomhetslov, kan videreføres. Bufferfondene i kollektivporteføljen – tilleggsavsetninger, risikoutjevningsfond og kursreguleringsfond – vil også kunne bestå.

Når Solvency II beregningen av avsetningene på selskapsnivå og av avsetningene etter premieberegningsgrunnlaget på kontraktsnivå frikobles, vil det imidlertid etter Finanstilsynets oppfatning oftere kunne oppstå avvik mellom avsetningene knyttet til den enkelte kontrakt og avsetningene på selskapsnivå. Dette reiser spørsmål knyttet til kontraktens flytte- og gjenkjøpsverdi samt verdien av fripoliser som utstedes fra kollektive pensjonsordninger. Det vises også til at endringer i forutsetninger om biometrisk risiko, der overskudd har vært brukt til en oppreservering i forhold til opptjente rettigheter, er håndtert på en annen måte enn endringer knyttet til forutsetninger om avkastning, som kun har skjedd med virkning for fremtidig opptjening.

Videre anfører Finanstilsynet at endringer i biometriske forutsetninger eller renteforutsetninger som tillegges betydning ved beregningen av avsetningskravet under Solvency II regelverket, ikke også bør medføre krav om endringer i premieberegningsgrunnlaget. For kundene vil størrelsen på premiereserven være av betydning ved flytting, gjenkjøp og for verdien ved utstedelse av fripoliser. Det antas at forsikringstakeren ved flytting av premiebetalende kontrakter selv må skyte inn midler dersom overførte midler ikke er tilstrekkelige i forhold til mottagende selskaps forsikringstekniske beregningsgrunnlag, og at en manglende styrking av premiereserve ved endringer i de biometriske forutsetninger vil kunne begrense flyttemarkedet. Finanstilsynet mener likevel at pensjonsinnretningene ikke lenger skal ha noen automatisk plikt til å foreta en oppreservering av premiereserven for opptjente rettigheter som følge av endringer i det biometriske grunnlaget, og antar at biometriske forutsetninger og renteforutsetninger i denne sammenheng bør behandles likt. En slik regelverksendring må imidlertid kombineres med et kundevern. Pensjonsinnretningen bør blant annet ikke kunne bruke overskuddsmidler for styrking av avsetningene (jf. FVL § 9-11) med mindre det samtidig skjer en styrking av premiereservene. Finanstilsynet bør videre gis en fullmakt til å pålegge styrking av premiereserve for opptjente rettigheter dersom det skjer endring i premieberegningsgrunnlaget slik at uheldige innelåsningseffekter kan unngås, eventuelt adgang til å fastsette vilkår om dette.

Solvency II direktivet har regler som stiller krav om registrering av de eiendeler som skal dekke de forsikringstekniske avsetningene i et eget eiendelsregister. Disse reglene vil, ved avvik mellom verdien av de tekniske avsetninger og kundemidler, ikke ha et anvendelsesområde som fullt ut sammenfaller med porteføljeinndelingen i forsikringsvirksomhetsloven. Finanstilsynet antar at dette kan løses ved at selskapet fører et tilleggsregister over eiendeler som dekker merverdien i de tilfeller der verdien av de tekniske avsetninger er høyere enn den samlede forsikringskapitalen i kollektivporteføljen.

3.3.4 Finanstilsynets forslag til endringer i virksomhetsreglene

Finanstilsynet foreslår at Solvency II direktivet i all hovedsak gjennomføres i forsikringsvirksomhetsloven med forskrifter. Forslagene til endringer i virksomhetsreglene i loven omhandler i hovedsak følgende forhold:

• Solvency II gir økt behov for kapital i pensjonsinnretningene. Behovet knytter seg særlig til eksisterende fripoliser. Kombinasjon av høye rentegarantier knyttet til tidligere opptjent rett til pensjon og langvarig lavrentekonjunktur gir lite fremtidig overskudd som kan tilføres pensjonsinnretningene (jf. FVL § 9-12), og de har heller ikke adgang til å oppnå inntekter og fortjeneste gjennom fremtidige premier for fripoliser.

• For løpende kollektivavtaler vil forvaltningsvederlag og forhåndsprising av rentegarantien gi selskapene en økt inntjening, også i år med svak avkastning. Faller renten under nivået på garantert rente, vil imidlertid rentegarantipremie og annen premie reelt kunne stige så mye at foretak velger å bringe pensjonsordningen til opphør. Det er derfor neppe mulig for pensjonsinnretningene å oppnå vesentlig redusert renterisiko i Solvency II sammenheng gjennom rentegarantipremier i et lavrentescenario, og pensjonsinnretningene vil i stedet tilpasse kapitalforvaltningen i forhold til utviklingen på kort sikt.

• Høyere aksjeandel og bedre spredning på aktivaklasser forventes å gi et høyere avkastningsnivå over tid. På sikt vil dette gi større overføringer til premiefond og bedre utsikter til høyere utbetalinger til pensjonistene, samt redusert pris for rentegarantier.

• Utformingen av regelverket for framtidige foretakspensjonsordninger vil være avgjørende for pensjonsinnretningenes risikosituasjon. I denne sammenheng vil det være viktig hva som skjer med premiereserve og andre midler knyttet til allerede opptjente pensjonsrettigheter. Det vil være viktig å unngå opphør/omdanning av eksisterende pensjonsordninger og omfattende utstedelse av nye fripoliser etter gjeldende regelverk.

• Finanstilsynets forslag til endringer tar utgangspunkt i problemer som særlig knytter seg til fripoliser. Spesielt adresseres potensialet for avvikling/omdanning av ytelsesbaserte pensjonsordninger med omgående og vesentlig økning av fripolisebestanden basert på pensjonsrettigheter opptjent under eksisterende pensjonsordninger dersom rentegarantipremien og kostnadene blir for høye for premiebetalende kollektivkontrakter i et lavrentescenario. Finanstilsynet mener imidlertid også at Solvency II synliggjør kortsiktigheten i det norske regelverket for premiebetalende kontrakter med årlig prising av rentegaranti da dette gir lite rom for å sitte med aksjer over tid og tilpasning av durasjonen på obligasjonsbeholdningen når rente- og markedsforhold endres.

Finanstilsynets forslag:

• Regelendringer med sikte på samordning av eksisterende bufferfond (tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond) og på oppbygging og utvidet anvendelse av et konsolidert og styrket, men kundefordelt bufferfond for både kollektivavtaler og fripoliser.

• Frivillig overgang til pensjonskapitalbevis med investeringsvalg for fripoliser og individuelle kontrakter.

Forslag 1: Bufferfond

Hovedformålet med forslaget er å forenkle eksisterende bufferfondsstruktur, og å legge til rette for at en større del av årlige avkastningsresultater kan gå til styrking av et konsolidert bufferfond som kan trekkes på i år med svakt eller i tilfelle negativt avkastningsresultat (i kollektivporteføljen). Dette vil bety regelforenkling ved at eksisterende bufferfond slås sammen og undergis fellesregler om oppbygging og anvendelse, blant annet slik at avkastningsberegning basert på et skille mellom realiserte og urealiserte gevinster på finansielle omløpsmidler dermed vil opphøre, og at adgangen til å føre obligasjoner til amortisert kost ikke videreføres. Det vil også gi pensjonsinnretningene et vesentlig bedre grunnlag for langsiktig kapitalforvaltning og høyere avkastningsnivå på sikt.

Finanstilsynet foreslår at pensjonsinnretningenes adgang og plikt til å avsette til bufferfondet utvides, og viser blant annet til at endringene medfører bortfall av bufferfond som ikke har vært kundefordelt, for eksempel kursreguleringsfondet. Det foreslås en plikt til å bruke alt overskudd ut over pliktige avsetninger til oppbygging av bufferfondet inntil fondet har nådd en viss andel av premiereserven (10 prosent). Oppbyggingen av bufferfond skal være individuell for de enkelte kontrakter, og regler som setter grenser for individuell oppbygging bør oppheves (blant annet forskrift til forsikringsloven § 5-6). For nye kontrakter skal således avkastningsoverskuddet de første årene brukes til oppbygging av bufferfond, samtidig som eldre kontrakter med tilordnet buffer av en viss størrelse får tildelt overskudd med endelig virkning. Unntak bør gjøres for pensjoner under utbetaling i foretakspensjonsordninger og overskudd til fripoliser under utbetaling. Disse bør ha årlig rett til overskuddstildeling – og pensjonsregulering.

Videre foreslår Finanstilsynet at det nye bufferfondet i sin helhet – på samme måte som tilleggsavsetninger – skal være fordelt på de enkelte kontrakter og reelt utgjøre betinget tildelt overskudd. En forsikringskontrakt forutsettes å få godskrevet overskudd med endelig virkning fra bufferfondet når kontraktens tilordnede andel av fondet overstiger en viss grense (15 prosent eller i området 10-15 prosent av premiereserve). Overskuddsnøkkelen for fripoliser i forsikringsvirksomhetsloven § 9-12 bør endres slik at pensjonsinnretningene mottar noe av overskuddet også i den periode bufferfondet bygges opp. Det foreslås en overskuddsfordeling mellom kunde og selskap basert på 90/10 før tildeling av betinget overskudd tilordnet bufferfondet, noe som svarer omtrent til delingen i dag etter avsetninger til tilleggsavsetninger.

Finanstilsynet foreslår også at oppbyggingen av et nytt konsolidert og styrket bufferfond kombineres med et en utvidelse av anvendelsesområdet for bufferfondet. Bufferfondet skal kunne brukes både i tilfeller hvor årets avkastning er for liten til å dekke den avkastning som årlig skal tilføres premiereserven (renteforpliktelsene), samt i tilfeller hvor årets avkastningsresultat er negativt og det i tillegg oppstår tap for forsikringsforetaket. Det antas at dette er viktig for at bufferfondet skal gi et godt grunnlag for langsiktig kapitalforvaltning og høyere avkastningsnivå på sikt.

Finanstilsynet mener at en slik løsning ikke vil være i strid med Grl. § 97 idet regelendringen ikke vil være særlig urimelig eller ha urettferdig tilbakevirkning i forhold til kundene. Pensjonsinnretningene har hittil innrettet kapitalforvaltningen slik at egenkapitalen er blitt skjermet, noe som har medført lav avkastning for kundene. Vurderingen i forhold til tilbakevirkningen må etter tilsynets oppfatning inkludere de konsekvensene regelendringene forventes å medføre for kundene over et lengre tidsperspektiv og ikke bare de årene fondet vil brukes til å dekke negativ avkastning. Større bufferfond vil gjøre at kapitalen plasseres i aktiva med en høyere forventet avkastning noe som vil gi kundene forventede økonomiske fordeler over tid. Økte fond vil også gi økt flytteverdi for kontrakten blant annet ved at kundemidlene fordeles i sin helhet.

Det foreslåtte opplegget vil dessuten gjøre forsikringsproduktene mer transparent for forsikringskundene, og legge til rette for fortsatt reell flytterett under Solvency II regelverket fordi kontraktens andel av bufferfondet vil følge med ved flytting, også ved flytting av fripoliser. Dessuten vil endringene reelt flytte deler av avkastningsrisikoen til forsikringskundene og medføre en vesentlig bedring av pensjonsinnretningenes solvensposisjon under Solvency II regelverket.

Forslag 2: Frivillig overgang til pensjonskapitalbevis med investeringsvalg for fripoliser mv.

Finanstilsynet foreslår at det bør gis adgang for den enkelte kunde til å konvertere fripoliser til pensjonskapitalbevis for premiereserve som gjelder alderspensjon. Dette skal være basert på frivillighet og kunden skal ved konverteringen kunne bestemme at forvaltning av pensjonskapitalbeviset skal skje ved investeringsvalg. Det vises til at fripolisebestanden generelt vil være svært kapitalkrevende for pensjonsinnretningene under Solvency II regelverket. Dette fører til forsiktig kapitalforvaltning og små bidrag til bufferfond og overskudd. Investeringsvalg gir fripoliseinnehaveren mulighet til å motvirke dette og velge en risikoprofil med utsikt til større avkastning og høyere overskudd.

Det fremgår ikke klart om Finanstilsynet forutsetter at det her dreier seg om overgang fra fripolise etter foretakspensjonsloven og til pensjonskapitalbevis med investeringsvalg etter innskuddspensjonsloven. Finanstilsynet påpeker at frivillig overgang til investeringsvalg kan medføre risikoendringer, særlig hvis ordningen begrenses til alderspensjonens premiereserve. Pensjonsinnretningen bør følgelig gis adgang til å ta et seleksjonsfradrag ved en slik konvertering, eventuelt at dette løses ved videreføring av ordningen med dødelighetsarv knyttet til alderpensjonskapitalen.

3.4 Virksomhetsregler i livsforsikring: Finansnæringens Fellesorganisasjon

Finansdepartementet har ved brev til Banklovkommisjonen av 28. april 2011 oversendt et brev med vedlegg fra Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) til departementet datert 13. april 2011. FNO understreker der behovet for regelverksendringer som vil gjøre det mulig for pensjonsinnretningene å kunne bygge opp buffere allerede i 2011. Departementet viser i brevet til at Banklovkommisjonen allerede har mottatt de oppdrag som er omtalt foran i avsnitt 3.1 til 3.3, og peker særskilt på at FNO har anmodet om at det gjennomføres regelverksendringer som åpner for utvidelse av adgangen til individuell oppbygging av tilleggsavsetninger med virkning allerede for regnskapsåret 2011.

I sitt notat av 7. april 2011 gir FNO uttrykk for at innføringen av Solvency II regelverket forsterker behovet for endringer i virksomhetsreglene for livsforsikring, særlig knyttet til håndteringen av langsiktig rentegaranti, og en forvaltningsstrategi med forventet høyere avkastning for kundene forutsetter en bedre symmetri mellom selskapenes mulighet til fortjeneste og tap enn etter dagens regelverk. Det minnes om at FHO ved flere anledninger har tatt til orde for slike regelverkendringer, og at næringen har behov for å kunne tilpasse seg Solvency II regelverket i god tid før dette er trådt i kraft i 2013/2014.

I FNO’s notat vises videre til Finanstilsynets brev til Finansdepartementet vedrørende «Virksomhetsregler i livsforsikring» som er utførlig omtalt foran avsnitt 3.3, og til Finanskriseutvalgets utredning som er omtalt foran avsnitt 3.1. FNO gir uttrykk for at forslagene er interessante og at flere av dem stemmer med FNO’s ønskemål. Det vises særskilt til følgende:

• Grensen for individuell oppbygging av tilleggsavsetninger bør økes og minst tilsvare ett års rentegaranti for den enkelte kontrakt.

• Tilleggsavsetninger bør kunne brukes til å dekke negativt avkastningsresultat.

• Tillates det at tilleggsavsetninger benyttes til å dekke negativt avkastningsresultat, bør grensen for maksimal oppbygging av tilleggsavsetninger vurderes.

• Overskuddsdeling bør skje før avsetning av tilleggsavsetninger [jf. FVL § 9-12].

• Det bør åpnes for frivillig konvertering til investeringsvalg for alderspensjonsreserve for fripoliser, med videreføring av forsikringselement (dødelighetsarv).

FNO fremhever at en del av endringene bør være på plass før utgangen av 2011 og gjelde disponeringen av overskudd i 2011. Dette gjelder endringer som omfattes av punkt nr. 1, 2 og 4. Adgangen til frivillig konvertering til investeringsvalg bør gjennomføres med virkning fra 2012.

Videre mener FNO at det er viktig at tilpasningen av pensjonslovene til folketrygdreformen skjer slik at pensjonsinnretningene i liten grad skal behøve å utstede fripoliser ved overgang til nye forsikringsbaserte pensjonsprodukter og endringer av ytelsesprodukter. Det anføres at massiv utstedelse av fripoliser etter dagens regelverk vil forverre selskapenes langsiktige forpliktelsessituasjon.

3.5 Kronemarkedet og fripoliser

Et karakterisk trekk ved fripoliser er at de anses som ferdige betalte forsikringer. Dette innebærer at pensjonsinnretningen etter gjeldende rett ikke kan kreve ytterligere vederlag for fripolisene, verken tilknyttet risiko, forvaltning eller annen administrasjon. Så lenge pensjonsrettighetene til en arbeidstaker er knyttet opp til foretakets pensjonsordning, kan pensjonsinnretningene tilpasse premien til rentenivået noe som medfører risikoavlastning for pensjonsinnretningen. Utstedelsen av fripolisen innebærer et risikomessig skille. Fra dette tidspunktet står pensjonsinnretningen alene risikoen for reduksjon i rentenivået.

Premiereserven tilknyttet en fripolise er en avsetning og utgjør en gjeldspost for forsikringsselskapet. Premiereserven gir uttrykk for pensjonsinnretningens forpliktelse med hensyn til å betale ut alderspensjonsytelser til fripoliseinnehaveren. Men den nominelle verdien av de fremtidige pensjonsutbetalinger avviker fra den nominelle verdien av premiereserven. Grunnen til dette er at de fremtidige alderspensjonsytelser er neddiskontert til nåverdi ved beregning av premiereserven. Ved fastsettelse av premiereserven har man brukt en neddiskonteringsrentesats som har vært den samme som den rentesats som er lagt til grunn når premiene til pensjonsforsikringene fastsettes (beregningsrenten). Høyeste lovlige beregningsrente var tidligere 4 prosent, men har flere ganger blitt redusert og vil fra 2012 være på 2,5 prosent. Den gjennomsnittlige diskonteringsrenten for fripoliseporteføljene som pensjonsinnretningene i dag har til forvaltning, er på minst 3,5 prosent, jf. avsnitt 4.2.1. Overgang til Solvency II regelverket medfører at neddiskonteringen av fremtidige utbetalinger i soliditetssammenheng skal baseres på markedsrente på beregningstidspunktet.

Pensjonsinnretningen skal til enhver tid ha eiendeler som motsvarer premiereservene. Renterisikoen knyttet til fripoliser knytter seg derfor til forholdet mellom avkastningen på eiendelene på den ene side og diskonteringsrenten knyttet til premiereserven på den annen side. Når sannsynligheten for å oppnå en avkastning som minst svarer til diskonteringsrenten reduseres, øker pensjonsinnretningenes renterisiko.

Hvis pensjonsinnretningene kan investere i obligasjoner med sikker debitor og med løpetid som svarer til fripolisens løpetid og med fast rentesats som overstiger diskonteringsrenten, har pensjonsinnretningene mulighet til å dekke inn (eliminere) renterisikoen. Har obligasjonene kortere løpetid enn fripolisene eller lavere rentesats, vil avkastningsrisikoen ikke være fullt avdekket, men bare redusert.

I Euro- og Sterling-markedet er det tilgang på obligasjoner med langt fast rente utstedt av stater og andre. Løpetiden kan for eksempel være 20-30 år. Den norske stat har i de senere årene i liten grad hatt behov for å ta opp lån for å finansiere statsutgiftene. Det beskjedne omfanget og den begrensede bredden i det norske statsobligasjonsmarkedet må ses i lys av dette. I det norske kronemarkedet har det i de senere år ikke vært tilgjengelig norske statsobligasjoner med løpetid på mer enn ti år.

10. november 2011 var følgende statsobligasjoner tilgjengelige i det norske kronemarkedet med løpetid på mer enn 1 ½ år.

Det statsobligasjonslånet med lengst løpetid som var tilgjengelig pr 10. november 2011 var NST 474 med en løpetid på om lag 9 ½ år. Den effektive renten på dette lånet var den høyeste blant statslånene – 2,39 prosent – som ligger vesentlig under den gjennomsnittlige diskonteringsrenten for dagens fripoliseporteføljer

I praksis vil obligasjonene i kollektivporteføljen – foruten av noen statspapirer – være sammensatt av foretaks- og kredittobligasjoner. Løpetiden til foretaks- og kredittobligasjoner vil variere, men heller ikke denne type kroneobligasjoner har fastrente i lengre tidsrom enn norske statsobligasjoner. Den gjennomsnittlige durasjonen for en langsiktig renteportefølje vil derfor i dag realistisk sett neppe kunne overstige 6-8 år.

Pensjonsinnretningene har i sine balanser en god del obligasjoner som regnskapsføres som «hold til forfall» eller «lån & fordring». Den måten som disse obligasjoner regnskapsføres på, medfører en stabilisering av verdien på kollektivporteføljen. Disse obligasjoner er dessuten ofte ervervet tidligere og løper med en høyere rente enn det som er mulig å oppnå i dagens kronemarked. Etter hvert som disse obligasjoner blir innfridd, blir de i stor grad erstattet av obligasjoner med lavere effektiv rente. Pensjonsinnretningene investerer også en mindre del av midlene i andre eiendeler, særlig i aksjer og fast eiendom. Nylig ble det i regelverket også åpnet for at pensjonsinnretningene kunne investere i infrastruktur. Slike investeringer kan gi pensjonsinnretningene høyere avkastning enn det statsobligasjonsmarkedet gir i dag, og noen av disse investeringer kan også gi en lengre avkastningshorisont, men samtidig har alle disse investeringstyper en høyere risiko og ofte også større volatilitet enn norske statsobligasjoner.

Eiendelene i pensjonsinnretningenes kollektivporteføljer består derfor av en blanding av ulike eiendelstyper. Nedenfor skal vi gjennomgå noen av hovedpunktene i kapitalreglene i Solvency II og illustrere hvordan de vil kunne virke i lys av det norske kronemarkedet.

Etter Solvency II skal eiendelene til en pensjonsinnretning verdsettes til den verdien som eiendelene kunne avhendes for til en uavhengig part (artikkel 75 nr. 1 bokstav (a)). For statsobligasjoner og andre obligasjoner vil dette svare til markedsverdi, som i praksis vil være børskurs. Dette betyr at verdien av obligasjonene vil svinge omvendt proporsjonalt med endringer i markedsrenten. Det vil ikke være mulig å stabilisere verdien av eiendelene i forhold til Solvency II reglene slik som i dag ved å bruke regnskapsmetoder som «hold til forfall» eller «lån & fordring».

Forsikringsforpliktelsene til en pensjonsinnretning skal også verdsettes til det som de ville kunne bli overført for til en uavhengig part (artikkel 75 nr 1 bokstav (b)). Det er vanskeligere å finne relevante referanser til markedsverdien av forsikringsforpliktelsene enn for eiendelene. Forsikringsdirektivet gir derfor uttrykk for at verdien skal fastsettes til beste estimat. Dette estimatet skal svare til verdien på et sannsynlighetsvektet gjennomsnitt av de fremtidige kontantstrømmer knyttet til forsikringsforpliktelsene til disse er oppgjort. Kontantstrømmene skal nåverdiberegnes med bruk av risikofri rentekurve, det vil si statsobligasjonsrenten (artikkel 77 nr 2). Dette betyr at også verdien av fripolisene vil endre seg under Solvency II reglene når markedsrentene beveger seg. En reduksjon i statsobligasjonsrenten vil medføre en økning i den beregnede nåverdien av forsikringsforpliktelsene (premiereserven). Siden tidshorisonten på forsikringsforpliktelsene knyttet til pensjonsinnretningenes fripoliseporteføljer er så lang, vil en renteendring relativt sett gi store utslag på premiereservens størrelse. Etter gjeldende norsk praksis beveger ikke verdien av fripolisene seg med markedsrenten, men fastsettes ut fra en diskonteringsrente som svarer til den beregningsrenten som lå til grunn for premiefastsettelsen. Ved markedsrente lavere enn beregningsrenten, vil således nåverdien av pensjonsforpliktelsene bli høyere. En overgang fra diskonteringsrente basert på beregningsrenten til en diskonteringsrente basert på en lavere statsobligasjonsrente vil derfor i seg selv innebære en betydelig økning av pensjonsinnretningenes beregnede forpliktelser.

I Solvency II vil både eiendelssiden og gjeldssiden knyttet til fripolisene i en pensjonsinnretning bli utsatt for svingninger når markedsrenten endrer seg på en helt annet måte enn det som er tilfellet i dag. Når renten faller, vil dette medføre en økning i verdien av forsikringsforpliktelsene og samtidig en økning i verdien av obligasjonene og visa versa, men siden durasjonen for obligasjonene er mye kortere enn lengden av forsikringsforpliktelsene knyttet til en fripolise, vil verdiutviklingen av eiendelene og forpliktelsene være forskjellig. Dermed vil det oppstå den situasjon at en obligasjonsportefølje som den ene dagen er tilstrekkelig til å avdekke forpliktelsene i en portefølje av fripoliser på grunn av endringer i markedsrenten, den neste dagen ikke vil være tilstrekkelig. Dette risikoelementet skal det tas hensyn til ved beregningen av solvensmarginen (artikkel 105 nr. 5 og artikkel 112 nr 2 – «it shall properly reflect the structural mismatch between assets and liabilities, in particular with the respect of the duration thereof») og medfører en betydelig økning i kapitalkravet for pensjonsinnretningene.

Fra forsikringshold er det overfor Banklovkommisjonen pekt på at de elementer ved Solvency II som er nevnt ovenfor, vil kunne bringe inn et betydelig ustabilitetselement i det norske pensjonsmarkedet, og kapitalkravene vil øke betydelig. Det vises også til Finanskriseutvalgets utredning omhandlet i avsnitt 3.1. Dersom man i kronemarkedet kunne kjøpe obligasjoner med faste lange renter som i større grad motsvarte de lange forpliktelsene etter fripolisene, ville situasjonen bli mer håndterbar. Ved en renteendring ville da verdien av forpliktelsene knyttet til fripolisene i større grad svinge i samme takt som de obligasjonene som dekker forpliktelsene. Dette ville redusere kapitalkravene vesentlig i forhold til det situasjonen vil bli om forholdene i dagens kronemarked blir videreført.

Under Banklovkommisjonens arbeid med fripoliseproblematikken knyttet til Solvency II er det fra forsikringshold på denne bakgrunn pekt på behovet for å få etablert et langt rentemarked i norske kroner, og at det er en forutsetning for dette at statens politikk med hensyn til utstedelse av statsobligasjoner endres. En redegjørelse fra forsikringshold som er blitt presentert for Banklovkommisjonen om betydningen av tilgang på lange lavrisiko-obligasjoner er inntatt i Vedlegg 2 til utredningen. Dette er imidlertid forhold som ligger utenfor Banklovkommisjonens arbeidsoppgave. Banklovkommisjonen har likevel funnet det naturlig å gi ovennevnte korte beskrivelse av det norske kronemarkedets betydning for fripoliser under herredømmet av Solvency II, men fremmer ingen forslag i denne forbindelse.

4 Rammer for Utredningen

4.1 Utgangspunkter

1) Banklovkommisjonen viser til at pensjonsinnretningenes garanti av rett til pensjon opptjent etter pensjonsplanen og tilhørende renteforpliktelser (avkastningsgarantier) har medført at det over tid er bygget opp en avkastningsrisiko av betydelig omfang i pensjonsinnretningene. Dette innebærer en reell trussel for belastning av pensjonsinnretningenes egenkapital (foran avsnitt 2.1) og gir dermed også viktige føringer for kapitalforvaltningen.

Utviklingen i rente- og verdipapirmarkedene i de senere år har medført at eksisterende forpliktelser under ytelsesbaserte pensjonsordninger og fripoliser utstedt under slike pensjonsordninger, har utgjort og fortsatt utgjør et betydelig problem. Vesentlig her er at hovedtyngden av pensjonsinnretningenes eksisterende forpliktelser er basert på premieberegningsgrunnlag med beregningsrenter/rentegarantier som ut fra skiftende markedsforhold har vist seg å være for høye (foran avsnitt 2.1.3). I tillegg kommer at betydningen av den avkastningsrisiko som allerede er bygget opp i pensjonsinnretningene, vil bli synliggjort og fremtre som vesentlig mer markert når Solvency II regelverket i EU/EØS forsikringsdirektivet blir gjennomført i norsk rett, antagelig med virkning fra 2013/2014 (foran avsnitt 2.3).

Gjennomføring av Solvency II regelverket med virkning fra 2013/2014 må ventes generelt å ville medføre en vesentlig skjerping av kravene til ansvarlig kapital i livsforsikringsforetakene, blant annet som følge av en vesentlig utvidelse av beregningsgrunnlaget for kapitalkravene. Det er en alminnelig oppfatning at dette vil medføre betydelige utfordringer, ikke minst for norske foretak hvor hovedtyngden av virksomheten er knyttet til ytelsesbaserte pensjonsordninger (foran avsnitt 2.2). Det er videre en alminnelig oppfatning at pensjonsforpliktelser etter fripoliser utgått fra ytelsesordninger, representerer et betydelig problem fordi avkastningsrisiko knyttet til slike forpliktelser vil bli tillagt særlig vekt ved beregningen av kapitalkravene. Dette skyldes først og fremst at utstedte fripoliser er kontrakter uten løpende premie og ofte av betydelig varighet, og at kapitalkrav for renterisiko for fripolisebestanden derfor vil bli beregnet uten at det gjøres fradrag for de årlige vederlag for rentegaranti som pensjonsinnretningene ellers kan belaste bedriftenes løpende pensjonsordninger (foran avsnitt 2.3). Ifølge opplysninger fra Finansnæringens Fellesorganisasjon, utgjør fripolisebestanden i livsforsikringsselskapene 133 milliarder kroner pr. 1. januar 2011.

2) Pensjonsinnretningenes eksisterende avkastningsrisiko og antatte virkninger av Solvency II regelverket utgjør bakgrunnen for de forslag til regelverksendringer som fremkommer i de ulike innspill Finansdepartementet har oversendt til Banklovkommisjonen, og som er omtalt ovenfor kapittel 3.

En gruppe forslag fra Finanstilsynet og FNO omhandler tiltak som først og fremst skal redusere den vekt som det ved beregningen av kapitalkrav etter Solvency II regelverket ellers vil bli lagt på renterisikoen knyttet til eksisterende fripolisebestand (nedenfor avsnitt 4.2). Begge institusjoner ser dette som et meget vesentlig problem. Det pekes særlig på at problemet vil øke i omfang dersom kostnadsnivået for bedriftene med ytelsesbaserte pensjonsordninger viser seg å føre til overgang fra ytelsesbasert foretakspensjon til innskuddspensjon, eller dersom overgangen til nye forsikringsbaserte produkter som følge av tilpasninger til folketrygdreformen, vil medføre opphør og avvikling av eksisterende foretakspensjonsordninger (nedenfor avnitt 4.3). I begge tilfelle kan masseutstedelse av nye fripoliser bli resultatet. Dette vil bety en vesentlig økning av omfanget av renterisiko og kapitalkrav knyttet til fripolisebestanden, og det foreligger derfor behov for tiltak som kan motvirke en slik utvikling før Solvency II regelverket trer i kraft (nedenfor avsnitt 4.4).

En annen gruppe av forslagene fra Finanskriseutvalget, Finanstilsynet og FNO omhandler regelverksendringer av mer prinsipiell og omfattende karakter i forhold til hovedlinjer i pensjons- og livsforsikringslovgivningen, og de forutsetter atskillige endringer i forsikringsvirksomhetsloven. Hovedformålet med de foreslåtte tiltakene er generelt å begrense pensjonsinnretningenes avkastningsrisiko og – dermed – også å redusere beregningsgrunnlaget for nye kapitalkrav for renterisiko etter Solvency II regelverket (nedenfor avsnitt 4.2.5).

4.2 Pensjonsinnretningenes avkastningsrisiko

4.2.1 Avkastningsrisiko, overskuddsmidler og bufferkapital

Som det er redegjort for i avsnitt 2 foran, har pensjonsinnretningene risikoen både for at beregnede årlige premier er tilstrekkelige til å sikre opptjent pensjon, og for at den årlige avkastning av midler knyttet til kollektivporteføljen for kontraktsfastsatte forpliktelser som skal tilføres kontraktenes premiereserve, minst ligger på det nivå som er lagt til grunn ved premieberegningen (beregningsrenten). Begge deler er en forutsetning for at pensjonsforpliktelsene til en hver tid skal være sikret fullt ut. Avkastningsrisikoen, som følger av pensjonsinnretningenes garanti for utbetaling av de pensjonsytelser som opptjenes etter en pensjonsordnings pensjonsplan, innebærer en plikt for pensjonsinnretningene til i siste omgang å dekke manglende avkastning til oppfyllelse av kravet til årlig avsetning til premiereserve ved å belaste egenkapitalen.

Ut fra hensynet til pensjonsinnretningenes risikoeksponering og soliditet, er grensen for høyeste lovlige beregningsrente i løpet av det siste tiåret satt ned fra 4 til 2,5 prosent. En nedsettelse innebærer at en tilsvarende større del av samlet premiereserve for årlig opptjent pensjon må tilføres ved premieinnbetaling. Nedsettelse har imidlertid bare virkning for premienivået for nye kontrakter og for fremtidig opptjening av pensjon under eksisterende kontrakter. Den gir altså ikke pensjonsinnretningene rett til premietillegg som følge av at allerede opptjente pensjonsrettigheter er betalt med premier som viser seg å være for lave fordi størrelsen av premiene er beregnet ut fra en tidligere høyere beregningsrente og et tilsvarende høyt forventet avkastningsnivå (foran avsnitt 2.1.3). Den reelle avkastningsrisiko knyttet til pensjonsinnretningenes samlede pensjonsforpliktelser, ligger for tiden om lag på et 3,5 prosent nivå selv om høyeste lovlig beregningsrente fastsatt ut fra rådende markedsforhold for ny opptjening på eksisterende kontrakter er 2,5 prosent fra 2012.

Banklovkommisjonen viser til at Finanskriseutvalget, Finanstilsynet og FNO, på bakgrunn av disse forhold, har foreslått ulike regelverksendringer som har tilknytning til prinsippene for risikofordelingen i forsikringsforhold. Forslagene har generelt det til felles at de tar sikte på å få flyttet avkastningsrisiko fra pensjonsinnretning til «forsikringskundene». Dette skal i første rekke oppnås ved endring av reglene om disponeringen av foretakenes årlige avkastning av midler knyttet til kollektivporteføljen med sikte på økt oppbygging av tilleggsavsetninger og annen bufferkapital. Slike reserver skal pensjonsinnretningene kunne trekke på i år hvor avkastningsresultatet for kollektivporteføljen viser seg ikke å være tilstrekkelig til å dekke årets renteforpliktelser, det vil si det årlige krav til avsetning til premiereserve (FVL § 9-16 tredje ledd). Grunnlaget for forslagene er dels de problemer som i senere år har knyttet seg til pensjonsinnretningenes eksisterende pensjonsforpliktelser, og dels at disse problemene antas å bli vesentlig mer markerte når kapitalkrav etter Solvency II regelverket er trådt i kraft.

FNO har fremmet forslag om utvidelse av adgangen til oppbygging og bruk av tilleggsavsetninger med virkning for disponering av avkastning og overskudd for 2011. Finanstilsynets tilnærmingsmåte er i hovedsak den samme, men Finanstilsynets forslag om etablering og oppbygging av et samlet bufferfond er et mer vidtgående og langsiktig tiltak. Forslaget forutsetter at det innføres nye lovregler om rett og plikt til å tilføre bufferfondet all fremtidig årlig avkastning ut over beregningsrenten inntil et lovfastsatt minstekrav til størrelsen av bufferfondet er nådd (foran avsnitt 3.3.4). Først etter at bufferfondet oppfyller minstekravet, skal avkastning ut over beregningsrenten kunne tilføres forsikringene som overskuddsmidler. Etter opplegget skal bufferfondet etter hvert bli tilført betydelige midler som generelt vil styrke pensjonsinnretningenes kapitalgrunnlag og soliditet, og som pensjonsinnretningene i år med svake avkastningsresultater skal kunne benytte på samme måte som tilleggsavsetninger og i tillegg dekke negativ avkastning (foran avsnitt 2.1.1). I så måte ligger Finanstilsynets forslag på linje med forslaget fra FNO, men formålet med bufferfondet er også å legge til rette for kapitalforvaltningsstrategier som på sikt vil gi et høyere avkastningsnivå.

4.2.2 Virkninger for ulike «kundegrupper»

Et utgangspunkt ved vurderingen av FNOs og Finanstilsynets forslag om flytting av avkastningsrisiko fra pensjonsinnretningene til «forsikringskundene», er at pensjonsinnretningene – gjennom forhåndsbetalte premier – har fått avtalt vederlag for å overta den risiko som knytter seg til eksisterende pensjonsforpliktelser. Pensjonsinnretningenes premier har imidlertid vist seg å være for lave. En hovedårsak til de problemer pensjonsinnretningene nå har, er at premiene i en årrekke har vært beregnet ut fra et for høyt fremtidig avkastningsnivå i forhold til den årlige kapitalavkastning som under skiftende markedsforhold er oppnådd i rente- og verdipapirmarkedene. Det har også vært vanskelig å bygge opp tilleggsavsetninger. En annen sak er at bedriftene har hatt lite å innvende mot denne premieberegningspraksis fordi den reelt sett har gitt bedriftene betydelige fordeler i form av lavere årlige pensjonspremier. Denne fordelen vil imidlertid bli redusert dersom pensjonsinnretningenes fremtidige overskudd ved forvaltningen av pensjonsordningens midler først og fremst skal benyttes til oppbygging av et bufferfond for dermed å begrense pensjonsinnretningens avkastningsrisiko knyttet til eksisterende forsikringsforpliktelser.

Etter Banklovkommisjonens mening er det imidlertid behov for en noe bredere tilnærmingsmåte ved vurderingen av forslagene. Et grunnleggende forhold er at ytelsesbaserte pensjonsordninger i virkeligheten etablerer et flerpartsrettsforhold, og ikke alene utgjør et rettsforhold mellom pensjonsinnretningen og bedriften som forsikringskunde. Flytting av avkastningsrisiko fra pensjonsinnretningen ved oppbygging av tilleggsavsetninger eller bufferfond kan derfor få virkninger ikke bare for bedriften, men også for de øvrige parter – de ulike grupper av forsikrede. Dessuten vil virkningene av regelverksendringer som endrer disponeringen av pensjonsinnretningenes årlige avkastningsresultater og fører til en økning av de midler som årlig skal tilføres tilleggsavsetninger eller bufferfond, kunne bli nokså forskjellige for de ulike parter, også i et tidsperspektiv. Også dette er forhold som må tas i betraktning ved vurderingen.

For bedriftene vil virkningen år om annet kunne bli redusert tilførsel av overskudd til premiefond og en tilsvarende reell økning av netto årlige pensjonsutgifter. Den motsvarende økning av pensjonsordningens tilleggsavsetninger eller bufferfond vil derimot generelt ha beskjeden direkte virkning for den enkelte bedrifts pensjonsutgifter, men kan som følge av redusert avkastningsrisiko bli tillagt en viss vekt når pensjonsinnretningene beregner årlig premie for bedriften. Tilleggsavsetningene og bufferfondet vil i hovedsak utgjøre en slags risikokapital for pensjonsinnretningen. Det er først når tilleggsavsetningene eller bufferfondet overstiger en fastsatt prosent av pensjonsordningens premiereserve at det overskytende skal tilordnes pensjonsordningen som overskudd, jf. FVL § 9-17 fjerde ledd hvor grensen er satt til 12 prosent.

For arbeidstakerne i bedriften vil slike regelverksendringer ha liten direkte virkning. Den rett til pensjon arbeidstakerne har opptjent, blir bestemt ut fra lønn og tjenestetid etter reglene i pensjonsordningens pensjonsplan (LOF § 4-2). Opptjent pensjon er således uavhengig av årlige avkastningsresultater og overskudd, og dermed av om overskuddsmidler disponeres ved overføring til tilleggsavsetninger eller bufferfond. Fripoliser til arbeidstakere som har fratrådt sin stilling, vil imidlertid i tillegg til premiereserve for opptjent pensjon bli tilført en forholdsmessig del av pensjonsordningens tilleggsavsetninger og bufferfond (foran avsnitt 2.1.2). For øvrig vil tiltak som innvirker på bedriftens netto pensjonskostnader, indirekte også kunne få virkninger for arbeidstakernes stilling, for eksempel ved at bedriften ut fra kostnadshensyn gjør endringer i reglene om opptjening av pensjon.

For arbeidstakere som har fratrådt med fripolise, vil virkningen være at fripolisen deretter vil bli tilført mindre fremtidig overskudd, men midler tilordnet fripolisen som tilleggsavsetninger eller bufferfond, vil til gjengjeld øke. Dette vil i seg selv ikke få vesentlig betydning for fripoliseinnehaverens pensjonsrettigheter. Akkumulerte tilleggsavsetninger eller bufferfondsmidler tilknyttet fripolisen vil ved uttak av pensjon bli tatt i betraktning ved beregningen av årlig pensjon og således øke pensjonsytelsene på samme måte som overskudd tilført premiereserven (forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-4). Fripoliseinnehaveren vil likevel ha risikoen for at tilordnet tilleggsavsetning og bufferfond kan bli benyttet til å dekke avkastningsunderskudd i noen av årene frem til utbetaling, noe som nok vil innebære en viss reduksjon av verdien av fripolisen. Selv om tilleggsavsetninger eller bufferfond skulle bli anvendt til å dekke avkastningsunderskudd, vil imidlertid fripoliseinnehaveren være sikret pensjonsutbetalinger som minst svarer til de pensjonsytelser som var opptjent på det tidspunkt arbeidstakeren fratrådte med fripolise.

For pensjonsordningens pensjonister vil virkningen av endret disponering av overskuddsmidler være at størrelsen av det overskudd som skal tilføres pensjonistenes overskuddsfond (LOF § 8-5) og benyttes til årlig regulering av pensjonsytelsen, blir tilsvarende mindre. Midler som tilføres tilleggsavsetninger eller bufferfond, går til fradrag i årets avkastning ved beregningen av det overskudd som skal tilordnes pensjonsordningen, og midlene blir deretter i sin helhet tilført pensjonsordningens tilleggsavsetninger og bufferfond. Den del av pensjonsordningens overskudd som deretter skal overføres til pensjonistenes overskuddsfond og benyttes til pensjonsregulering, vil dermed bli tilsvarende redusert, med mindre også en andel av årets avsetning til pensjonsordningens tilleggsavsetninger og bufferfond blir tilført pensjonistenes overskuddsfond. Allerede gjeldende regler om tilleggsavsetninger har bidratt til at pensjonsreguleringen gjennomgående har vært svært så beskjeden i de senere år.

For pensjonsinnretningen vil reell oppbygging av tilleggsavsetninger og bufferfond innebære redusert avkastningsrisiko og styrket soliditet. En utvidet adgang til å foreta tilleggsavsetninger eller til å bygge opp bufferfond vil imidlertid ikke i seg selv få slike virkninger. En økning av tilleggsavsetningene eller oppbygging av et nytt styrket bufferfond forutsetter at pensjonsinnretningenes fremtidige årlige avkastningsresultater vil overstige det garanterte rentenivå (beregningsrenten). Det knytter seg imidlertid betydelig usikkerhet til utviklingen i rente- og verdipapirmarkene i de nærmeste årene. Det foreligger dermed også atskillig usikkerhet til om pensjonsinnretningene vil oppnå årlige avkastningsresultater som gjør det mulig å bygge opp bufferfond av et omfang som reelt vil redusere pensjonsinnretningenes avkastningsrisiko og dempe virkningene av overgangen til skjerpede kapitalkrav etter Solvency II regelverket.

4.2.3 Tilleggsavsetninger og annen bufferkapital

Banklovkommisjonen viser til at et vedvarende svakt rentenivå, særlig for langsiktige renter, utvilsomt gir negative virkninger både i forhold til pensjonsinnretningenes reelle avkastningsrisiko på kort og lang sikt, og i forhold til den skjerping av kravene til ansvarlig kapital som nå må antas å følge av gjennomføringen av Solvency II regelverket. Dette er bakgrunnen for de forslag Finanstilsynet og FNO har fremmet om endring av reglene om tilleggsavsetninger og etablering av et nytt bufferfond. Slike former for bufferkapital vil redusere avkastningsrisikoen og derfor gi fradrag ved beregning av kravet til solvenskapital. Forslagene tar sikte på å utvide adgangen til å benytte avkastningsoverskudd i kollektivporteføljen til oppbygging av vesentlig høyere bufferkapital.

Forsikringsvirksomhetsloven § 9-17 inneholder allerede regler som gir livsforsikringsselskapene en ganske vid adgang til å foreta årlige tilleggsavsetninger og derved bygge opp en betydelig bufferkapital på denne måten. Loven inneholder ingen egen grense for størrelsen av årets tilleggsavsetninger. Omfanget fastsettes i prosent av kontraktenes premiereserve av livsforsikringsselskapet selv innenfor den ramme som settes av årets avkastningsresultat. Ved forskrift kan det dessuten fastsettes regler som gir selskapet adgang til forsert oppbygging av tilleggsavsetninger for kontrakter med høy avkastningsrisiko eller lave tilleggsavsetninger. Banklovkommisjonen har i sitt utkast til høringsnotat av 28. juni 2011, foreslått at grensen for raskere oppbygging av tilleggsavsetningene forhøyes til 3,5 prosent av kontraktens premiereserve, men videre oppbygging av bufferkapital for slike kontrakter kan skje etter de alminnelige regler om tilleggsavsetninger. Det er først hvis tilleggsavsetninger tilordnet en kontrakt utgjør mer enn 12 prosent av dens premiereserve at det overskytende skal tilføres kontrakten som overskudd. En bufferkapital mellom 10 og 12 prosent av premiereserven vil være tilstrekkelig til å dekke risikoen for årlig avkastningsresultat i området 0 til 1 prosent i de nærmeste 3 til 4 årene.

FVL § 9-17 første ledd gir også Finanstilsynet adgang til, ut fra soliditetshensyn, å pålegge et livsforsikringsselskap å foreta tilleggsavsetninger. Videre kan Finanstilsynet etter FVL § 9-11 gi samtykke til, eller pålegg om, at hele eller deler av årets avkastnings- og risikoresultat skal benyttes til nødvendig styrking av avsetningene til premiereserve. I tillegg skal urealiserte gevinster på finansielle omløpsmidler avsettes i et kursreguleringsfond som reelt vil fungere som bufferkapital.

På denne bakgrunn kan Banklovkommisjonen ikke se at det foreligger noe vesentlig behov for lovendringer som foreslått. I den utstrekning det foreligger behov for å utvide adgangen til å benytte overskuddsmidler til oppbygging av bufferkapital, vil endringer i tilfelle kunne fastsettes ved forskrift innenfor en grense på 12 prosent av kontraktens premiereserve som FVL § 9-17 fastsetter, jf. FVL § 9-15 fjerde ledd. Banklovkommisjonen kan heller ikke se at Finanstilsynets forslag om omstrukturering av bufferkapitalen ved etablering av et nytt bufferfond, vil medføre vesentlige reelle endringer i forhold til gjeldene regler om livsforsikringsselskapenes rett og plikt til oppbygging av tilleggsavsetninger eller til å foreta avsetninger til kursreguleringsfondet. Videre inneholder FVL § 9-17 første ledd og FVL § 9-11 første og annet ledd allerede vide hjemler for Finanstilsynet til, ut fra soliditetshensyn, å gi pålegg om bruk av årets avkastnings- og risikoresultat til styrking av bufferkapital eller av premiereserve for forsikringsforpliktelser.

Finanstilsynet påpeker at regelverksendringer i seg selv ikke vil kunne medføre noen økning av livsforsikringsselskapenes bufferkapital med mindre markedsforholdene endrer seg slik at selskapene igjen kan oppnå gode avkastningsresultater. Utviklingen på rente- og verdipapirmarkedene tyder imidlertid ikke på at endring av reglene om oppbygging av tilleggsavsetninger og bufferfond i seg selv vil være tiltak som i nevneverdig grad vil kunne bidra til å redusere pensjonsinnretningenes utfordringer i nær fremtid eller til å dempe de umiddelbare virkninger for pensjonsinnretningene av gjennomføringen av de nye kapitalkravene i Solvency II regelverket i 2013/2014. I et lengre perspektiv bør forslag om vesentlig endring av reglene om disponering av overskuddsmidler ses i sammenheng med de spørsmål om risikofordeling mellom livsforsikringsselskap og ulike «kundegrupper» som er omtalt foran avsnitt 4.2.2.

4.2.4 Utvidet bruk av tilleggsavsetninger

FNO og Finanstilsynet har foreslått at det skal åpnes for at tilleggsavsetninger skal kunne brukes til å dekke det tap pensjonsinnretningen påføres som følge av at årets avkastningsresultat er negativt (negativ avkastning). Forslagets begrunnelse er at en adgang til å benytte tilleggsavsetninger også på denne måten vil vesentlig øke den risikoreduserende virkning av tilleggsavsetningene ved beregningen av kapitalkrav etter Solvency II regelverket, og at et slikt tiltak derfor vil bidra til å dempe virkningene av det nye kapitalkravsregimet. Det antas at økte tilleggsavsetninger vil gjøre at kapitalen plasseres i aktiva med en høyere forventet avkastning.

Banklovkommisjonen viser til at begrepet «negativ avkastning» ikke er entydig. Det legges imidlertid til grunn at begrepet i denne sammenheng har tilknytning til forvaltningen av eiendeler tilordnet kollektivporteføljen, og ikke til årets resultat for livsforsikringsselskapet. Begrepet dekker således de tilfellene hvor årets avkastning av kollektivporteføljen er negativ. Virkningene av dette er todelt.

For det første foreligger det i så fall ingen avkastning som kan overføres til kontraktenes premiereserve til dekning av avkastningsdelen av det årlige avsetningskrav etter FVL § 9-16 tredje ledd. I den utstrekning det er knyttet tilleggsavsetninger til en kontrakt, kan imidlertid selskapet dekke avkastningsdelen av avsetningskravet ved overføring fra tilleggsavsetningene og til kontraktens premiereserve, jf. FVL § 9-17 tredje ledd. Det dreier seg her reelt sett om overføring mellom to poster på passivasiden av selskapets balanse.

For det annet innebærer et negativt avkastningsresultat også at den samlede verdien av eiendelene tilordnet kollektivporteføljen er blitt prosentvis redusert i løpet av året. Realiteten i forslaget til Finanstilsynet og FNO er at en kontrakts tilleggsavsetninger også skal kunne benyttes til å dekke denne verdireduksjonen. I første omgang vil dette bety en ytterligere nedskrivning av kontraktenes tilleggsavsetninger tilsvarende kontraktenes forholdsmessige andel av årets reduksjon av kollektivporteføljens samlede verdi. Reelt sett vil dette imidlertid ikke innebære noen tilsvarende overføring av verdier til kollektivporteføljen slik at dennes verdi blir gjenopprettet, men som følge av nedskrivningen av tilleggsavsetningene vil porteføljeverdien likevel motsvare de samlede avsetninger, herunder premiereserve, for forpliktelsene i kollektivporteføljen. Alternativet til nedskrivning av tilleggsavsetningene vil være oppskrivning av kollektivporteføljens verdi slik at midlene i denne fortsatt motsvarer de samlede avsetninger for kontraktene i kollektivporteføljen, enten etter overføring fra årets avkastningsresultat for selskapsporteføljen eller etter tilsvarende nedskrivning av selskapets egenkapital (selskapsporteføljen).

Som nevnt foran avsnitt 2.1.1, er FVL § 9-17 fjerde ledd til hinder for at selve reduksjonen av kollektivporteføljens verdi kan dekkes ved nedskrivning av kontraktenes tilleggsavsetninger. Bestemmelsen fastsetter at summen av premiereserve og tilleggsavsetninger knyttet til en kontrakt med kontraktsfastsatte forpliktelser ikke kan reduseres på annen måte enn ved utbetaling til forsikrede. Dette er ikke til hinder for overføringer fra en kontrakts tilleggsavsetninger til dens premiereserve, men det stenger for nedskrivning av tilleggsavsetningene uten at premiereserven økes tilsvarende. Bestemmelsens begrunnelse fremgår i departementets utførlige vurdering av spørsmålet i Ot.prp. nr. 74 (2003-2004) side 65 flg., jf. Innst. O. nr. 4 (2004-2005) side 20. En oppfølgning av forslaget til Finanstilsynet og FNO vil derfor i alle tilfelle kreve endring av forsikringsvirksomhetsloven § 9-17 fjerde ledd annet punktum.

Banklovkommisjonen viser videre til at spørsmålet om bruk av tilleggsavsetninger til dekning av «negativ avkastning» er vurdert på nytt av Finansdepartementet ved flere anledninger de senere år. Departementet har konsekvent fastholdt sin konklusjon i Ot.prp. nr. 74 (2003-2004), sist så sent som i brev av 2. juli 2010 til NHO, LO og Pensjonskasseforeningen. Ut fra dette uttalte Banklovkommisjonen i sitt høringsnotat av 28. juni 2011 avsnitt 4.3 at Finanstilsynets og FNO’s forslag i alle tilfelle ikke vil være et tiltak som egner seg til å bli gjennomført som et strakstiltak med sikte på å bedre pensjonsinnretningenes soliditetsmessige stilling med virkning for 2011. Det vises til at høringsnotatet har vært på høring, og til at Finansdepartementet ikke har sluttført sitt arbeid med saken. For øvrig har finansminister Sigbjørn Johnsen gjentatt i en interpellasjonsdebatt i Stortinget 22. november 2011, at det ikke er aktuelt å tillate at tilleggsavsetninger skal kunne brukes til å dekke negativ avkastning. En nærmere vurdering fra Banklovkommisjonens side av spørsmålet om utvidet bruk av tilleggsavsetninger kan følgelig utstå til det foreligger et sikrere grunnlag for å bedømme både hvilke virkninger som gjennomføringen av Solvency II må antas å få for kravene til solvenskapital i pensjonsinnretningene, og hvilke endringer i pensjonsinnretningenes avkastningsrisiko som tilpasningen av pensjonslovene til folketrygdreformen vil medføre.

Medlemmene Dyrhaug, Vihovde, Løfsgaard, Skomsvold og Breck vil bemerke at forslagene som er fremmet i denne utredningen ikke er tilstrekkelige til å avhjelpe utfordringene som oppstår med nye kapitalkrav under Solvency II i nødvendig grad. Disse medlemmer mener derfor at det er flere forhold i utredningen knyttet til oppbygging og bruk av bufferkapital som må behandles videre, blant annet regelverket for disponering av overskuddsmidler samt bruk av tilleggsavsetninger ved negativ avkastning. Disse medlemmene mener det er viktig at myndighetene raskt følger opp dette arbeidet.

4.2.5 Virksomhetsregler i livsforsikring og endringer i pensjonslovgivningen

Banklovkommisjonen viser til at de øvrige forslag til endringer i virksomhetsreglene for livsforsikring som omhandles i innspillene fra Finanskriseutvalget, Finanstilsynet og FNO, i stor grad har tilknytning til hovedlinjer i pensjons- og livsforsikringslovgivningen. Dette gjelder blant annet spørsmålene knyttet til årlig eller flerårig avkastningsgaranti og en sluttgarantiordning, samt tilhørende spørsmål vedrørende avsetningskrav og fondssikring av forsikringsforpliktelser. Selv om slike innspill også er begrunnet i behovet for å motvirke virkninger av at Solvency II regelverkets nye kapitalkrav for norske pensjonsinnretninger blir gjennomført i 2013/2014, antar Banklovkommisjonen at det i tilfelle dreier seg om regelverksendringer av prinsipiell karakter som bør vurderes både i en bredere sammenheng og i et noe lengre tidsperspektiv. For øvrig minner Banklovkommisjonen om at grunnlovens forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft også kan sette grenser for i hvilken utstrekning det ved nye lov- eller forskriftsbestemmelser på pensjons- og forsikringsområdet kan gjennomføres endringer med virkning for eksisterende pensjons- og forsikringsforpliktelser, herunder forpliktelser etter utstedte fripoliser.

Etter Banklovkommisjonens mening vil behovet for generelle endringer i virksomhetsreglene for livsforsikring i stor grad bero på hvordan et nytt regelverk for forsikringsbaserte pensjonsordninger tilpasset folketrygdreformen og endrede markedsforhold til slutt blir utformet. Under Banklovkommisjonens arbeid med tilpasningen av foretakspensjonsloven til ny folketrygd, vil de viktigste spørsmål knytte seg til:

• Utformingen av et lovgrunnlag for nye forsikringsbaserte pensjonsordninger som er konkurransedyktige alternativer sett i forhold både til bedriftenes kostnadsnivå og til pensjonsinnretningenes avkastningsrisiko og biometrisk risiko, blant annet med sikte på å dempe virkningene av et nytt kapitalkravsregime.

• Håndteringen av eksisterende pensjonsordninger, herunder pensjonsrettigheter opptjent under disse ordningene, ved overgangen til nye forsikringsbaserte pensjonsordninger. Det er her viktig å unngå nye insentiver til avvikling av eksisterende pensjonsordninger og utstedelse av nye fripoliser i et betydelig omfang.

• Konsolidering av pensjonsrettigheter opptjent under de nye og de eksisterende forsikringsbaserte pensjonsordninger.

På bakgrunn av de forhold som er omtalt ovenfor, mener Banklovkommisjonen at et forsvarlig utredningsarbeid når det gjelder endringer i virksomhetsreglene for livsforsikring, vanskelig lar seg gjennomføre uavhengig av utredningen av tilpasninger i foretakspensjonsloven som følge av folketrygdsreformen. Det umiddelbare problem er å klarlegge hvilke tiltak som kan dempe økning av kapitalkravet for avkastningsrisiko knyttet til foretakenes fripolisebestand når Solvency II regelverket trer i kraft.

Medlemmene Dyrhaug, Vihovde, Løfsgaard, Skomsvold og Breck mener at det må foretas en videre behandling av om det er mulig å innføre flerårige garantier og sluttverdigarantier uten at dette innskrenker flytteretten i vesentlig grad, jf. innspill fra FNO m.fl. Disse medlemmene mener det er viktig at myndighetene følger opp dette arbeidet innen nær fremtid.

4.3 Fripoliser, avkastningsrisiko og nye kapitalkrav

4.3.1 Kapitalbehovet for fripoliser

Både Finanstilsynet og FNO har i sine innspill særskilt fremhevet den betydelige vekt som avkastningsrisiko (renterisiko) knyttet til pensjonsinnretningenes pensjonsforpliktelser etter fripoliser utstedt til fratrådte arbeidstakere, må ventes å bli tillagt ved beregningen av kapitalkravene etter Solvency II regelverket. Vurderingen er at det nye kapitalkravet for renterisiko knyttet til fripolisesbestanden vil skape meget alvorlige utfordringer for norske livsforsikringsforetak (nedenfor avsnitt 4.3.2). Den finansielle uro og utviklingen på rente- og verdipapirmarkedene i løpet av 2011 synes i senere tid å ha gjort situasjonen i forhold til Solvency II regelverket stadig mer problematisk.

Finanstilsynet og FNO har videre pekt på at pensjonsinnretningenes situasjon vil bli enda vanskeligere dersom kostnadsnivået for bedrifter med ytelsesbaserte pensjonsordninger viser seg å føre til at mange bedrifter går over fra ytelsesbasert foretakspensjon til innskuddspensjon, eller dersom overgangen til nye forsikringsbaserte produkter tilpasset folketrygdreformen vil føre til opphør og avvikling av eksisterende foretakspensjonsordninger. I begge tilfelle kan masseutstedelse av nye fripoliser etter reglene i foretakspensjonsloven (LOF §§ 15-3 og 15-6, jf. § 5-9 annet ledd) bli resultatet, noe som vesentlig vil øke omfanget av renterisiko og kapitalkrav knyttet til fripolisebestanden. I innspillene fra Finanstilsynet og FNO uttales det derfor generelt at det også er behov for tiltak som kan motvirke en slik utvikling før Solvency II regelverket trer i kraft.

Gjennomføringen av Solvency II regelverket vil medføre vesentlig høyere krav til kapitalgrunnlaget i pensjonsinnretningene, først og fremst ved å utvide beregningsgrunnlaget for kapitalkravene. En meget viktig endring er økt vektlegging av pensjonsinnretningenes avkastningsrisiko og annen finansiell risiko knyttet til virksomheten. Dette skyldes først og fremst pensjonsforpliktelsenes langsiktige karakter. At nye kapitalkrav for fripoliser må antas å bidra vesentlig til den økning av kapitalkravene for pensjonsinnretninger som følger av Solvency II (foran avsnitt 2.3), fremgår av beregninger foretatt av livsforsikringsforetakene.

Utgangspunktet for beregningene er at foretakene etter Solvency II regelverket til enhver tid skal ha en ansvarlig kapital som minst er så stor at det er mindre enn 0,5 prosent sannsynlighet for at foretaket vil bli insolvent i løpet av en periode på 12 måneder, samt at markedsverdier av eiendeler og forpliktelser skal legges til grunn ved vurderingen av om kapitalkravet er oppfylt (jf. forsikringsdirektivet artiklene 75 og 101). Omfanget av pensjonsleverandørenes langsiktige forpliktelser vil innebære at størrelsen av kapitalkravet vil avhenge av nivået på lange markedsrenter på beregningstidspunktet, og av hvordan rentenivået kan utvikle seg i et «worst case» scenario i neste 12-månedersperiode. I den foreliggende situasjon, med en rente på lange statsobligasjoner i intervallet fra dagens nivå og 2-3 prosentpoeng høyere, antas den største risikoen generelt å være et kraftig og langvarig fall i markedsrentene. Det pekes på at både renterisikoen og de antatte kapitalkrav har økt i den senere tid som følge av meget lavt eller fallende rentenivå.

Livsforsikringsforetakene viser videre til at et rentefall vil medføre at markedsverdien av foretakenes forpliktelser øker som følge av at fremtidige forventede utbetalinger blir neddiskontert til nåverdi etter en lav markedsrentesats. I tillegg skal verdien av rentegarantien, basert på forskjellen mellom beregnings- og markedsrenten, også balanseføres som en forpliktelse under Solvency II, og denne vil derfor øke betydelig i et lavrentescenario. For premiebetalende pensjonsordninger vil foretakene i en slik situasjon kunne øke premien for rentegarantien, og innregne nåverdien av økte premier i solvensberegningene. For fripoliser eksisterer ikke denne muligheten, og selskapene må ha ansvarlig kapital for å dekke renterisikoen knyttet til fripoliser fullt ut. Videre, ved en massiv overgang til fripoliser vil selskapene miste finansieringsmuligheten også for forsikringsforpliktelser knyttet til premiebetalende pensjonsordninger, og kapitalkravet for forpliktelser knyttet til dagens premiebetalende ordninger vil dermed bli som for fripoliser.

Livsforsikringsselskapene har utført beregninger av antatte kapitalkrav for fripoliser etter Solvency II regelverket basert på fripolisebestanden i perioden 2009 til 2011, oppjustert for økningen som følge av normalt årlig omfang av fratrådte arbeidstakere og for tilfelle av masseutstedelse av nye fripoliser ved opphør og avvikling av ytelsesbaserte pensjonsordninger. Det er fra livsforsikringshold opplyst at bare kapitalkravet for renterisiko knyttet til fripolisebestanden vil skape et kapitalbehov av meget betydelig størrelse.

4.3.2 Reduksjon av avkastningsrisikoen

Banklovkommisjonen er langt på vei enig i vurderingene fra livsforsikringshold. Selv om enkelthetene i Solvency II regelverket ennå ikke er fastsatt eller avklart fullt ut, legger Banklovkommisjonen til grunn både at rente- og avkastningsrisiko knyttet til pensjonsforpliktelser i henhold til fripoliser vil bli tillagt særskilt vekt ved beregningen av det nye minstekravet til solvenskapital, og at kapitalkravet for renterisiko knyttet til fripoliser vil bli meget betydelig og langt høyere enn kapitalkravet for tilsvarende avkastningsrisiko knyttet til pensjonsforpliktelser under løpende pensjonsordninger. Dette kan tilskrives flere forhold.

Ett forhold er at beregningsrenter knyttet til fripolisebestanden normalt ligger noe over gjennomsnittet på 3,5 prosent (foran avsnitt 2.1.3). Dette skyldes at det tar tid før de gjentatte nedsettelser av høyeste lovlige beregningsrente slår igjennom i forsikringsbestanden. En nedsettelse er bare gitt virkning for nye kontrakter og for ny opptjening av pensjon under eksisterende kontrakter. Dersom en nedsettelse skulle gis virkning også for allerede opptjente pensjonsrettigheter, vil det kunne reises spørsmål om dette vil være forenlig med foretakspensjonsloven § 5-8 eller i tilfelle grunnloven § 97 som setter forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft. Uavhengig av dette vil det kunne reises spørsmål om den nåværende høyeste lovlig beregningsrente basert på en rentesats på 2,5 prosent burde settes ned. En slik regelendring ville imidlertid neppe kunne begrunnes eller få nevneverdige virkning som et strakstiltak for å dempe virkningene av gjennomføringen av det nye kapitalkravsregimet.

Videre er det gjennomgående knyttet lavere tilleggsavsetninger til fripoliser enn til pensjonsordninger. For fripolisebestanden vil dette gi et tilsvarende høyere kapitalkrav for renterisiko etter Solvency II regelverket, fordi beregningen av kapitalkravene vil bli basert på pensjonsinnretningens reelle renterisiko etter et fradrag bestemt ut fra omfanget av tilleggsavsetningene. Dette vil være forholdet når Solvency II regelverket trer i kraft. Endringene i 2011 i foretakspensjonsloven §§ 4-6 og 4-7 og Banklovkommisjonens forslag av 28. juni 2011 om endring i forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-6, ventes imidlertid over tid å føre til økning av tilleggsavsetningene knyttet til fripoliser (foran avsnitt 2.1.2). Finanstilsynets og FNOs forslag om tiltak for å få redusert den vekt det ved beregningen av kapitalkrav vil bli lagt på renterisiko knyttet til fripolisebestanden (foran avsnitt 4.2), vil som strakstiltak derfor bare i beskjeden grad kunne endre den situasjon som vil oppstå ved gjennomføringen av det nye kapitalkravsregimet i 2013/2014.

Den vesentligste årsak er likevel at regeltekniske forhold vil medføre at avkastningsrisiko knyttet til fripoliser generelt vil få vesentlig større betydning ved beregningen av kapitalkravet enn tilsvarende avkastningsrisiko knyttet til pensjonsforpliktelser under løpende pensjonsordninger. Det følger av FVL § 9-3 annet ledd at pensjonsinnretningene ved beregning av årets premier for løpende pensjonsordninger kan inkludere et årlig vederlag for avkastningsrisiko ved forvaltningen av pensjonsordningens midler (vederlag for rentegaranti). Etter Solvency II regelverket vil dette vesentlig redusere den renterisiko som legges til grunn ved beregningen av kapitalkravet for renterisiko knyttet til pensjonsforpliktelsene i pensjonsordninger. Pensjonsinnretningene har imidlertid ikke adgang til å kreve at fripoliseinnehavere betaler et tilsvarende vederlag for forvaltningen av midler knyttet til vanlige fripoliser (foran avsnitt 2.3, jf. FVL § 9-3 fjerde ledd), og uten tilsvarende risikofradrag blir renterisikoen og kapitalkravet for eksisterende fripolisebestand dermed langt høyere. Heller ikke den administrasjonsreserve som skal knyttes til utstedte fripoliser til dekning av pensjonsinnretningens kostnader, omfatter noe fortjenesteelement for forvaltningen av fripolisen (forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-2). Dette har sammenheng med at forsikringsvirksomhetsloven § 9-12 om fordeling mellom fripoliseinnehaver og pensjonsinnretning av overskudd som senere tilordnes fripolisen, gir pensjonsinnretningen rett til en andel på inntil 20 prosent av årets overskudd. Det knytter seg imidlertid avkastningsrisiko til pensjonsinnretningens rett til fremtidig overskudd. Det er derfor alminnelig oppfatning at overskuddsretten ikke i nevneverdig grad vil redusere den reelle renterisiko knyttet til fripolisebestanden, i hvert fall ikke under de rådende markedsforhold.

Ut fra dette mener Banklovkommisjonen at det bør avklares hvilke tiltak som kan redusere antallet fripoliser og bidra til å bringe omfanget av fripolisebestanden under kontroll.

4.3.3 Reduksjon av antallet fripoliser

Den skjerping av kapitalkravene som ventelig følger av Solvency II regelverket, vil etter Banklovkommisjonens oppfatning innebære en endring av forutsetningene for den premieberegningspraksis som har vært fulgt av pensjonsinnretningene i en årrekke, og som over årene har ført til oppbygging av den betydelige avkastningsrisiko som nå er knyttet særlig til kollektiv pensjonsforsikring. Virkningen av gjennomføringen av Solvency II regelverket vil således ikke bare tydeliggjøre allerede eksisterende problemer, men må også ventes å øke betydningen av vesentlige trekk ved utviklingen hittil og dermed øke pensjonsinnretningenes sårbarhet. Pensjonsinnretningene kan – innenfor det som er markedsmessig mulig – i stor grad tilpasse premiene for løpene ytelsesbaserte pensjonsordninger til dette, særlig som følge av rett til vederlag for avkastningsrisiko knyttet til de pensjonsforpliktelser som omfattes av pensjonsordningen. Dette gjelder imidlertid ikke for fripoliser utstedt under slike pensjonsordninger fordi en pensjonsinnretning ikke har adgang til å beregne årlig vederlag for avkastningsrisiko knyttet til fripoliser (foran avsnitt 4.3.2). Kapitalkravet for renterisiko knyttet til pensjonsforpliktelser etter fripoliser, vil dermed bli vesentlig høyere enn om pensjonsforpliktelsene overfor arbeidstakerne fortsatt var omfattet av pensjonsordningen.

Nye og økte kapitalkrav for forsikringsforpliktelser knyttet til fripoliser bryter derfor også med forutsetningen for pensjonsinnretningens plikt etter foretakspensjonsloven §§ 4-6 flg. til uten særskilt vederlag å utstede fripoliser for pensjonsrettigheter opptjent av arbeidstakere som fratrer i bedriften eller opphører å være medlem av bedriftens pensjonsordning. Gjeldende regler og fripolisepraksis bygger på den forutsetning at fripolisen skal reflektere de pensjonsrettigheter arbeidstakeren har ved fratreden, og at utstedelse av fripolise derfor ikke i nevneverdig grad vil få særlige rettslige eller økonomiske virkninger for pensjonsinnretningen (LOF §§ 4-6 og 4-7). Reglene om administrasjonsreserve uten fortjenesteelement i forskift til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-2 og om rett til andel i overskudd tilordnet fripoliser etter FVL § 9-12, er utformet på bakgrunn av dette. I et lavrente scenario vil imidlertid denne ordningen ikke sikre pensjonsinnretningen noe vederlag for avkastningsrisiko som kan gi risikofradrag ved beregning av nye kapitalkrav.

Under det nye kapitalkravsregimet vil således selve utstedelsen av fripoliser til arbeidstakere som opphører å være medlem av pensjonsordningen, føre til høyere kapitalkrav enn for pensjonsrettigheter i pensjonsordningen. Det er således ikke endringene i forsikringsforholdet, men utstedelsen av fripoliser som følge av opphør av arbeidsforhold som utløser det nye og høyere kapitalkrav for avkastningsrisiko knyttet til pensjonsforpliktelsen.

Innspillene fra Finanstilsynet og FNO kommer i liten grad inn på tiltak for å motvirke økning av fripolisebestanden, men foreslår at det åpnes adgang til å omdanne utstedte fripoliser til fripoliser med egne investeringsporteføljer og investeringsvalg for innehaveren. Bakgrunnen er at en del fripoliseinnehavere ventes å etterspørre fripoliser med investeringsvalg. Hovedbegrunnelsen for forslaget er at pensjonsinnretningens avkastningsrisiko og kapitalkrav vil bli redusert i den utstrekning fripoliseinnehavere gjør bruk av adgang til å få utstedt fripolise med egen investeringsportefølje eller til å få endret eksisterende fripoliser på tilsvarende måte. I samsvar med dette fremmer Banklovkommisjonen forslag om å innarbeide nødvendige bestemmelser om dette i foretakspensjonsloven. Banklovkommisjonen fremmer også forslag om enkelte andre endringer i foretakspensjonsloven, særlig beregnet på å redusere det betydelige volumet av «små» fripoliser, det vil si fripoliser som det er knyttet forholdsvis beskjedne midler til. Disse forslagene redegjøres det for nedenfor kapittel 5.

Det knytter seg imidlertid atskillig usikkerhet til i hvilken grad slike tiltak i praksis vil bidra til å dempe virkningen av det nye kapitalkravsregimet, blant annet i hvilken utstrekning fripoliseinnehavere vil foretrekke fripoliser med investeringsvalg.

4.4 Masseutstedelse av nye fripoliser

Ut fra den vesentlige vekt avkastningsrisiko knyttet til fripoliser vil bli tillagt i det nye kapitalkravsregimet, har Finanstilsynet og FNO fremhevet behovet for tiltak som kan motvirke utstedelse av betydelige volumer av nye fripoliser, og at slike tiltak så vidt mulig bør gjennomføres før Solvency II regelverket trer i kraft. Mobiliteten i arbeidsmarkedet fører til at det år om annet må utstedes en god del nye fripoliser, anslått til om lag 10-15 prosent av medlemmene i ytelsesbaserte pensjonsordninger til en hver tid. Dette oppfattes imidlertid ikke som hovedproblemet. Finanstilsynet og FNO har særskilt pekt på – og fremhevet – de betydelige utfordringer som det nye kapitalkravsregimet vil medføre for pensjonsinnretningene i tilfelle av masseutstedelse av fripoliser som følge av at bedrifter med ytelsesbaserte pensjonsordninger beslutter å omdanne ytelsesbasert foretakspensjon til innskuddspensjon eller å avvikle eksisterende foretakspensjonsordninger ved overgangen til nye forsikringsbaserte produkter tilpasset folketrygdreformen (LOF §§ 15-3 og 15-6, jf. § 5-9 annet ledd). I et «worst case» scenario kan omfattende avvikling av eksisterende ytelsesordninger føre til en meget betydelig økning av fripolisebestanden, i verste fall til noe i retning av en fordobling av antallet fripoliser. Kravene til ansvarlig kapital etter Solvency II regelverket vil i så fall øke tilsvarende, og skape et behov for kapital i livsforsikringsselskapene som ikke lar seg håndtere (foran avsnitt 4.3.2).

Innspillene fra Finanstilsynet og FNO kommer i liten grad inn på hvilke regelverkstiltak på pensjons- og forsikringsområdet som vil kunne være aktuelle for å møte en slik utvikling. Under Banklovkommisjonens arbeid med Utredningen her, er det fra forsikringshold pekt på tiltak som i hovedsak ligger utenfor Banklovkommisjonens arbeidsfelt (se foran avsnitt 3.5), og en går derfor ikke nærmere inn på slike forhold, jf. Vedlegg 2.

4.4.1 Fripoliseordningen og endrede rammebetingelser

Fripoliser utstedes til arbeidstakere som slutter i bedriften uten samtidig å ta ut pensjon fra pensjonsordningen. En fratrådt arbeidstaker beholder sin rett til opptjent pensjon med tilhørende premiereserve og tilleggsavsetninger (foran avsnitt 2.1.2), og fripolise utstedes som bevis for disse rettighetene (LOF § 4-7). Samtidig blir de midler som motsvarer fripoliserettighetene skilt ut fra pensjonsordningens midler, det vil si fra pensjonsordningens premiereserve og tilleggsavsetninger (LOF §§ 8-1 annet ledd og 4-6 annet ledd). I tiden frem til pensjonering forvaltes fripolisen og tilknyttede midler av pensjonsinnretningen som et eget rettsforhold uavhengig av pensjonsordningen, og den tilordnes egen avkastning og i tilfelle tilleggsavsetninger og overskudd. Kostnadene ved administrasjon av fripolisen dekkes via en administrasjonsreserve knyttet til fripolisen. Hittil har ikke forsikringsselskapene benyttet administrasjonsreserver som omfatter særskilt vederlag for avkastningsrisiko, og verken fripoliseinnehaveren eller bedriften svarer særskilt vederlag for forvaltningen av fripolisens midler, se drøftelsen i Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning, avsnitt 13.3, side 116-17. Som det fremgår foran avsnitt 4.3.2, er dette hovedårsaken til at kapitalkravet for renterisiko knyttet til pensjonsforpliktelser etter fripoliser må antas å bli vesentlig høyere enn om pensjonsforpliktelsene overfor arbeidstakerne fortsatt var omfattet av pensjonsordningen.

Fripoliseordningen i foretakspensjonsloven bygger på en praksis som går tilbake til 1960-årene. Etter LOF § 4-7 skal pensjonsinnretningen «sørge for» at fripolise utstedes til arbeidstaker som slutter i bedriften med rett til opptjent pensjon og dermed bekrefte at pensjonsinnretningen fortsatt har ansvar for opptjente rettigheter. Forutsetningen for fripolisepraksis er at fripolisen omfatter de pensjonsrettigheter arbeidstakeren har opptjent ved opphør av medlemskapet, verken mer eller mindre. Utstedelse av fripoliser har derfor hittil ikke medført særskilte rettslige eller økonomiske virkninger for pensjonsinnretningen.

Gjennomføringen av Solvency II regelverket og de nye særlige kapitalkrav for renterisiko knyttet til forsikringsforpliktelser etter fripoliser vil her skape en ny situasjon, fordi løsrivelsen av fripoliserettighetene fra pensjonsordningen i seg selv vil medføre en vesentlig økning av kapitalkravet for renterisiko. Dette vil være en vesentlig endring av rammebetingelsene for pensjonsforsikring som ikke har sammenheng med endring i selve forsikringsforholdet, men er en følge av opphør av arbeidsforholdet eller i tilfelle bedriftens avvikling av pensjonsordningen. Det nye kapitalkravsregimet må nødvendigvis få virkning for allerede eksisterende fripolisebestand, men konsekvensene for pensjonsinnretningene vil kunne begrenses hvis utstedelse av store nye volumer kan unngås.

På denne bakgrunn er det under arbeidet med Utredningen søkt klarlagt om det kan utformes et alternativ til foretakspensjonslovens fripoliseordning for håndteringen av pensjonsrettigheter opptjent av arbeidstakere som opphører å være medlem av ytelsesbaserte pensjonsordninger. Hovedspørsmålene vil i tilfelle være:

• om de pensjonsrettigheter arbeidstakerne etter pensjonsinnretningens pensjonsplan har opptjent ved opphør av medlemskap i pensjonsordningen, i hovedsak kan sikres på annen måte enn ved utstedelse av vanlige fripoliser, og

• om dette kan gjøres på en slik måte at avkastningsrisiko knyttet til fratrådte arbeidstakeres opptjente rettigheter i pensjonsinnretningen vil få vesentlig mindre betydning ved beregningen av kapitalkravene etter Solvency II regelverket enn ellers ventet.

Formålet med en slik ordning kan for det første være å begrense den økning av kapitalkravene som ellers vil følge av at pensjonsinnretningen fortløpende må utstede nye fripoliser til fratrådte arbeidstakere. Formålet vil imidlertid først og fremst være å motvirke sterk økning av kapitalkravet som følge av masseutstedelse av nye fripoliser som følge av at bedriften beslutter opphør, omdanning eller endringer av ytelsesbaserte pensjonsordninger etter reglene i foretakspensjonsloven kapitlene 13 til 15, eller ved overgangen til nye forsikringsbaserte pensjonsordninger tilpasset folketrygdreformen. En slik ordning vil i tilfelle kunne være et vesentlig tiltak for å begrense umiddelbare virkninger for norske livsforsikringsforetak av at Solvency II regelverket settes i kraft i 2013, jf. foran avsnitt 4.3.2.

4.4.2 Pensjonsbevis som alternativ til fripolise

Fripoliser til fratrådte arbeidstakere utstedes bare under ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor. I de ytelsesbaserte pensjonsordningene i kommunal sektor derimot, sikres fratrådte arbeidstakeres rett til opptjent pensjon i stedet i form av pensjonsrettigheter innenfor rammen av pensjonsordningen, og den enkelte arbeidstaker mottar et pensjonsbevis som bekrefter dette, jf. Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring side 61. Denne ordningen innebærer, for det første, at premiereserve til sikring av opptjente rettigheter med tilhørende tilleggsavsetninger fortsatt utgjør en del av pensjonsordningens midler og, for det annet, at årlige forvaltningskostnader fortsatt blir dekket av den kommunale arbeidsgiver som del av årlig premie for pensjonsordningen. I forhold til det nye kapitalkravsregimet innebærer dette at det blir gitt risikofradrag også ved beregningen av kapitalkravet for renterisiko knyttet til slike pensjonsforpliktelser, og at kapitalkravet i hovedsak vil ligge på samme nivå som for pensjonsforpliktelsene overfor kommunalt ansatte som har vanlig medlemskap i pensjonsordningen.

Under arbeidet med Utredningen her har Banklovkommisjonen søkt å avklare forutsetningene for innføring av et lignende alternativ i foretakspensjonsloven, særlig med sikte på å dempe virkningene av det nye kapitalkravsregimet ved å begrense utstedelse av større volumer av nye fripoliser. Banklovkommisjonen mener at det vil stå lovgiveren fritt å regulere i hvilken utstrekning opptjente pensjonsrettigheter til fratrådte arbeidstakere skal reflekteres i fripolise eller pensjonsbevis utstedt av pensjonsinnretningen etter at arbeidstakerens medlemskap i pensjonsordningen er opphørt. I forhold til grunnloven § 97 vil det prinsipielt ikke oppstå særlige spørsmål vedrørende gjennomføringen av en slik alternativ ordning ved lov dersom den nye ordningen innebærer at arbeidstakeres opptjente pensjonsrettigheter ved opphør av medlemskap i pensjonsordningen etter at lovendringen er trådt i kraft, vil være sikret uten utstedelse av fripolise. Fripoliseordningen har imidlertid en sentral plass innenfor regelverket i foretakspensjonsloven. Hovedbestemmelsene er inntatt i LOF §§ 4-6 til 4-9, men en rekke av bestemmelsene i andre deler av loven, særlig i kapitlene 13 til 15, gir bestemmelsene om fripoliser tilsvarende anvendelse. Gjennomføring av en alternativ pensjonsbevisordning vil derfor lovteknisk kreve endringer i en god del av bestemmelsene i loven.

En foreløpig skisse til endringer i foretakspensjonsloven utarbeidet innenfor Banklovkommisjonens sekretariat er inntatt som Vedlegg 1 til Utredningen. Etter skissen vil foretakspensjonslovens hovedregel være at pensjonsrettigheter opptjent av arbeidstakere som slutter i bedriften og opphører å være medlem av pensjonsordningen, fortsatt skal forvaltes som del av pensjonsordningen, og derfor at pensjonsinnretningen – i stedet for fripolise – normalt skal utstede et pensjonsbevis som bekreftelse på de pensjonsrettigheter arbeidstakeren har opptjent ved fratredelsen. Imidlertid skal både arbeidstakeren og bedriften ha rett til ved fratreden eller senere å kreve at det i stedet utstedes fripolise for opptjent pensjon, og det er utformet nærmere regler beregnet på å dempe virkningene for pensjonsinnretningen av at arbeidstakeren eller bedriften gjør bruk av retten til å kreve fripolise utstedt. For tilfelle hvor bedriften krever at arbeidstakerens rett til opptjent pensjon skal sikres ved fripolise, foreslås særlige regler om et særskilt tillegg til den administrasjonsreserve som skal knyttes til fripolisen.

En forutsetning for at en pensjonsbevisordning tilsvarende den kommunale ordningen skal kunne dempe virkningene av overgangen til det nye kapitalkravsregimet vil imidlertid være – på samme måte som i kommunale pensjonsordninger – at pensjonsinnretningen:

• fortsatt forestår forvaltningen av midler knyttet til pensjonsbevisene i tilknytning til forvaltningen av pensjonsordnings midler, og

• gis rett til vederlag for avkastningsrisiko ved forvaltningen av midler knyttet til pensjonsrettighetene etter pensjonsbeviset.

Retten til vederlag for avkastningsrisiko knyttet til forpliktelsene etter pensjonsbevis vil medføre at avkastningsrisiko og kapitalkrav for forvaltningen av pensjonsbevis i hovedsak vil være tilsvarende lave og i hovedsak ligge på samme nivå som for pensjonsforpliktelser knyttet til løpende pensjonsordninger. I så fall vil pensjonsinnretningens vederlag for opptjente pensjonsrettigheter til fratrådte arbeidstakere bli bestemt ut fra den kollektivtariff som gjelder for pensjonsordningen. Forutsetning for opplegget vil imidlertid være at pensjonsinnretningens vederlag for forvaltningen i tilfelle kan bli dekket enten av bedriften eller av den fratrådte arbeidstakeren, eller blir fordelt mellom dem, se den utførlige drøftelsen i Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning side 116-17. Et alternativ som er drøftet av Banklovkommisjonen under utredningsarbeidet, er en fordeling basert på at bedriften svarer vederlag for et begrenset antall år etter opphøret av arbeidstakerens medlemskap, og at årlig vederlag deretter svares av den fratrådte arbeidstakeren som eieren av pensjonsbeviset. Dette alternativet forutsetter at bedriftens plikt til å dekke kostnadene ved den administrasjonsreserve som ellers skal knyttes til en fripolise, bortfaller.

4.4.3 Banklovkommisjonens vurderinger

Banklovkommisjonen viser til at en pensjonsbevisordning som omtalt foran avsnitt 4.4.2, vil innebære et brudd med en langvarig praksis basert på fripoliseordningen i foretakspensjonsloven. Fripoliseordningen forutsetter at pensjonsrettigheter opptjent av arbeidstakere som slutter i sin stilling og opphører å være medlem av pensjonsordningen, utskilles og løsrives fra pensjonsordningen når fripolise utstedes. Virkningen er at bedriftens plikt til å betale vanlig premie for arbeidstakeren bortfaller, og at bedriften deretter heller ikke har plikt til å betale vederlag for forvaltningen av pensjonsrettighetene, herunder vederlag for avkastningsrisiko. Ved utstedelsen av fripolise er bedriftens ansvar begrenset til å dekke kostnadene ved en administrasjonsreserve beregnet ut fra kostnadene ved selve administrasjonen av fripolisen (forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-2).

På bakgrunn av dette er det først og fremst fra arbeidsgiverhold gjort klart at en ikke kan godta en slik lovendring. Den ville medføre at pensjonsrettigheter opptjent av fratrådte arbeidstakere fortsatt vil inngå som del av pensjonsinnretningens forvaltning av pensjonsordningen, og at bedriften vil få et ansvar for kostnader ved fortsatt forvaltning av midler knyttet til opptjent pensjon. Pensjonsbevisordningen vil derfor innebære et brudd med prinsippet om at forbindelsen mellom bedriften og de tidligere arbeidstakerne vil fullstendig brytes ved opphør av arbeidsforholdet som ligger til grunn for foretakspensjonslovens fripoliseordning. Det er videre fremhevet at en lovendring som vil innebære at bedriftene påføres et nytt kostnadsansvar ved omdanning eller avvikling av ytelsesbaserte pensjonsordninger, i virkeligheten må antas å fremskynde en overgang fra ytelsesordninger til innskuddsordninger før lovendringen er trådt i kraft. Det er også pekt på at ennå foreligger det betydelig usikkerhet med hensyn til utformingen og virkningene av Solvency II regelverket, og at det i alle tilfelle er opp til livsforsikringsselskapene å håndtere de problemer det nye kapitalkravsregimet måtte medføre.

På denne bakgrunn er Banklovkommisjonen kommet til at det nå ikke foreligger tilstrekkelig bred tilslutning til å fremme forslag om regelverksendringer som vil innebære vesentlige endringer i den risikofordeling mellom pensjonsinnretninger, bedrifter og arbeidstakere som følger av gjeldende regelverk. Under drøftelsene er det fra ulike hold uttrykt bekymring for at en lovendring som vil innebære at bedriftene påføres et nytt kostnadsansvar ved omdanning eller avvikling av ytelsesbaserte pensjonsordninger, vil kunne virke mot sin hensikt ved å fremskynde en overgang fra ytelsesordninger til innskuddsordninger før de rettslige rammer for nye forsikringsbaserte pensjonsordninger tilpasset det nye folketrygdregimet er blitt utformet. Ved vurderingen er det også lagt vekt på at det fortsatt knytter seg betydelig usikkerhet til viktige deler av Solvency II regelverket og ikke minst til tidsplan og overgangsregler for gjennomføring av det nye kapitalkravsregimet.

Banklovkommisjonens konklusjon er således at det i Utredningen bare skal fremmes forslag om enkelte mindre endringer i foretakspensjonsloven.

5 Forslag til endringer i foretakspensjonsloven

5.1 Fripoliser med egne investeringsporteføljer

5.1.1 Utgangspunkter

Finanskriseutvalget, Finanstilsynet og Finansnæringens Fellesorganisasjon har alle pekt på at det er behov for regler som åpner for at midler knyttet til kontraktsfastsatte pensjonsrettigheter, kan skilles ut til en egen investeringsportefølje med investeringsvalg for innehaveren. Det er foreslått at en slik ordning bør gjelde også for fripoliser. Det er særlig vist til at en slik ordning vil kunne bidra til å dempe virkningene av Solvency II regelverket, og at en del fripoliseinnehavere vil foretrekke at midlene forvaltes etter en annen forvaltningsstrategi enn den pensjonsinnretningen ellers vil følge.

Foretakspensjonsloven har ikke egne regler om forvaltning av midler knyttet til fripoliser som egne investeringsporteføljer. Både innskuddspensjonsloven § 3-3 og foretakspensjonsloven §§ 11-1 til 11-2 inneholder nærmere regler om forvaltning i egne investeringsporteføljer av midler knyttet til kollektive pensjonsordninger og individuelle pensjonsrettigheter opptjent av fratrådte arbeidstakere. Forsikringsvirksomhetsloven §§ 9-3 og 9-13 har regler som forutsetter at det kan knyttes egne investeringsporteføljer til fripoliser. Foretakspensjonsloven har imidlertid ikke tilsvarende regler om slik forvaltning av midler knyttet til fripoliser som er utstedt under ytelsesbaserte pensjonsordninger. Prinsipielt står imidlertid fripolisene utstedt under ytelsesbaserte pensjonsordninger her ikke i noen særstilling sammenlignet med fratrådte arbeidstakeres pensjonsrettigheter under andre typer av pensjonsordninger. Banklovkommisjonen mener derfor at det i foretakspensjonsloven bør tas inn regler om fripoliser med egne investeringsporteføljer.

Banklovkommisjonen viser, for det første, til at overgangen til forvaltning av midlene knyttet til alderspensjon i egen investeringsportefølje med investeringsvalg for fripoliseinnehaveren i tilfelle vil medføre at pensjonsinnretningens rentegaranti bortfaller med mindre annet avtales, og at midlene knyttet til fripoliser deretter forvaltes for fripoliseinnehaverens regning slik at gevinst og tap er dennes risiko. Dette vil innebære at pensjonsytelsen ved uttak av alderspensjon som hovedregel vil bli beregnet med utgangspunkt i porteføljeverdien på uttakstidspunktet, og at fripoliseinnehaveren vil svare for kostnadene ved forvaltningen. Ved bortfall av pensjonsinnretningens avkastningsrisiko er det i forhold til midlene knyttet til fripolisen imidlertid ikke lenger grunnlag for å skille mellom premiereserve og tilleggsavsetninger. Tilleggsavsetningene er knyttet til kontraktsfastsatte ytelser (FVL § 9-17), og endringen av forvaltningsordningen vil derfor medføre at midler tilsvarende tilleggsavsetningene må tilføres premiereserven og inngå i investeringsporteføljen. Det samme gjelder administrasjonsreserven etter forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-2. At forvaltningsordningen for midler knyttet til alderspensjon endres, er imidlertid ikke til hinder for at fripolisen for øvrig videreføres som en kontrakt uten vesentlige endringer i rettsforholdet og pensjonsrettighetene etter fripolisen. Alderspensjon beholdes med de justeringer som følger av en overgang til fripolise med investeringsvalg. Den nye forvaltningsordningen innebærer således ikke at den del av fripolisen som knytter seg til alderspensjon «konverteres» til et slags innskuddskapitalbevis. De forsikringsmessige risikoforhold som gjelder dødlighets-, overlevelse- og uførerisiko, videreføres og forutsetningen er at de rettigheter som gjelder disse risikoforhold er fullt betalte rettigheter.

Et særskilt spørsmål er om midler tilsvarende den del av premiereserven som knytter seg til andre ytelser enn alderspensjon også skal inngå i investeringsporteføljen, men slik at selve forholdet mellom de ulike ytelser ikke endres (nedenfor avsnitt 5.1.2). Et hensyn som taler for en slik ordning er at fripoliser i utgangspunktet er basert på de samme beregningsmessige forutsetninger som rettighetene i en kollektiv tjenestepensjonsordning. En annen sak er at en overgang til forvaltning av fripolisens midler som egen investeringsportefølje i seg selv i tilfelle vil kunne medføre løpende endringer i selve verdiforholdene og dermed også de faktiske økonomiske størrelser som knytter seg til ulike risikoforhold.

For det tredje, etter Banklovkommisjonens mening vil en endring av forvaltningsordningen for midler knyttet til fripoliser i alle tilfelle medføre en viktig endring i det rettsforhold mellom pensjonsinnretning og fripoliseinnehaver som normalt etableres ved utstedelse av fripolise etter foretakspensjonsloven § 4-7. Av hensyn til fratrådte arbeidstakeres pensjonsrettigheter etter fripoliser, bør derfor en slik endring av forvaltningsordningen være betinget av at arbeidstakeren anmoder om det eller for øvrig gir sitt samtykke. I prinsippet vil også pensjonsinnretningen ha rett til å motsette seg en slik endring. Reelt innebærer dette at en endring av forvaltningsordningen og overgang til forvaltning av midler knyttet til fripolise bare kan skje i henhold til avtale mellom arbeidstakeren og pensjonsinnretningen. Ved utformingen av de nærmere regler for avtale om endring av forvaltningsordningen for de midler fripolisens premiereserve og tilleggsavsetninger utgjør, bør en vurdere de prinsipper som ligger til grunn for foretakspensjonsloven §§ 11-1 til 11-2 og de tilsvarende reglene i innskuddspensjonsloven.

5.1.2 Hvilke midler skal omfattes?

Etter foretakspensjonsloven § 11-1 skal forvaltningen av midler knyttet til ytelsesbaserte pensjonsordninger som egen investeringsportefølje omfatte premiereserve for alderspensjon og i tilfelle også premiereserve for uføre- og etterlatteytelser som er knyttet som risikoytelser til fripolisen. De tilsvarende bestemmelsene i loven §§ 11-1a og 11-2 som gjelder engangsbetalt foretakspensjon, gjelder derimot bare midler knyttet til retten til alderspensjon. Dette har sammenheng med at engangsbetalt foretakspensjon – på samme måte som innskuddspensjon – er utformet som en alderspensjonsordning, og at tilknyttede uføre- og etterlattedekninger i tilfelle må opprettes som egen pensjonsordning etter reglene i foretakspensjonsloven kapitlene 6 og 7 (LOF § 2-1 tredje ledd). I loven skilles det således mellom tilskudd i henhold til innskuddsplanen for alderspensjon (LOF §§ 2-3 første ledd og 5-2 annet og fjerde ledd) og premier for uføre- og etterlatteytelser (LOF § 9-6 annet ledd). Også foretakspensjonsloven § 11-1 var opprinnelig begrenset til investeringsvalg ved forvaltningen av premiereserve for alderspensjon, men bestemmelsen ble etter kort tid endret slik at også premiereserve knyttet til risikoytelser i form av uføre- og etterlatteytelser omfattes av investeringsvalgsporteføljen, se Ot.prp. nr. 42 (2000-2001) side 11 hvor departementet uttaler:

«Etter lov om foretakspensjon § 11-1 kan pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon forvalte midler tilsvarende premiereserven for alderspensjon som investeringsportefølje med investeringsvalg for foretaket. Premiereserve til sikring av eventuelle uføre- og etterlatteytelser, som normalt inngår i ytelsesbasert foretakspensjon, vil etter gjeldende lov ikke kunne forvaltes med investeringsvalg. Departementet er imidlertid i ettertid gjort kjent med at det vil kunne medføre praktiske ulemper og kostnader å trekke et slikt skille når det gjelder forvaltningen av midlene knyttet til en pensjonsordning, og at dette kan redusere den praktiske muligheten til å benytte adgangen i § 11-1.

Etter fornyet vurdering er departementet kommet til at en ikke vil begrense adgangen for foretakets investeringsvalg for ytelsesbasert foretakspensjon til utelukkende å gjelde premiereserven for alderspensjon. Etter reglene i lov om foretakspensjon § 11-1 fjerde ledd vil risikoen for kapitalforvaltningen i første omgang ligge på foretaket eller eventuelt på den institusjonen som forvalter midlene, og ikke på medlemmene eller de tredjepersoner som er berettiget til ytelsene, jf. Ot.prp. nr. 20 (2000-2001) side 43-44. Når praktiske hensyn og kostnadshensyn kan tale for felles forvaltning av midlene i pensjonsordning med ytelsesbasert foretakspensjon, antar derfor departementet at det ikke vil være betenkelig at loven endres slik at det åpnes adgang for dette. Forslaget til lov om foretakspensjon § 11-1 første ledd er utformet i samsvar med dette.

Pensjonsordninger med alderspensjon som innskuddspensjon og engangsbetalt foretakspensjon kan påbygges med uføre- og etterlatteytelser, som i tilfelle skal følge reglene i lov om foretakspensjon kap. 6 og 7. Også i pensjonsordninger med alderspensjon som innskuddspensjon eller engangsbetalt foretakspensjon vil derfor eventuelle uføre- eller etterlateytelser være ytelsesbaserte. Selv om de samme praktiske ulemper og kostnader i forhold til å skille mellom de ulike delene av ordningens kapital ikke gjør seg gjeldende for disse ordningene, legger departementet til grunn at ordningene bør ha samme adgang til å forvalte eventuell premiereserve for uføre- og etterlattepensjon med investeringsvalg.

I samsvar med vurderingene ovenfor foreslår departementet at premiereserve til sikring av eventuelle uføre- og etterlatteytelser knyttet til pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon, innskuddspensjon eller engangsbetalt foretakspensjon skal kunne følge reglene i lov om foretakspensjon § 11-1, jf. forslag til lov om foretakspensjon § 11-1. I lov om innskuddspensjon er det ikke behov for særlige regler om dette fordi uføre- og etterlatteytelser knyttet til innskuddspensjon i alle tilfelle følger reglene om lov om foretakspensjon, jf. lov om innskuddspensjon § 2-4 annet ledd.»

Som det fremgår av departementets uttalelse, legges det til grunn at ansvarsordningen i foretakspensjonsloven § 11-1 fjerde ledd også skal kunne gjelde i forhold til premiereserve for så vel alderspensjon som uføre- og etterlatteytelser. Fører investeringsvalget til verdireduksjon og således manglende premiereserve, vil i første omgang bedriften og i annen omgang pensjonsinnretningen ha plikt til å skyte til det som i tilfelle mangler. En slik ansvarsordning passer ikke for fripoliser som utgår av ytelsesbaserte pensjonsordninger. Fripolisen er et separat rettsforhold mellom pensjonsinnretningen og fripoliseinnehaveren, og bedriftens ansvar opphører ved utstedelsen av fripolisen. En avtale mellom pensjonsinnretningen og arbeidstakeren om forvaltning av midlene knyttet til fripolisen kan derfor ikke medføre nytt ansvar for bedriften. En ordning med forvaltning av premiereserve for alderspensjon i egen investeringsportefølje må nødvendigvis medføre at verken pensjonsinnretningen eller bedriften deretter vil ha noe ansvar for resultatet av forvaltningen, heller ikke i en form tilsvarende ordningen i foretakspensjonsloven § 11-1 fjerde ledd.

Uføre- eller etterlatteytelser er risikoytelser som oppstår først ved forsikringstilfellet. Den premiereserve som sikrer slike ytelser, er beregnet ut fra alminnelig risikostatistikk og ikke ut fra konkrete forhold knyttet til den enkelte arbeidstakers situasjon. Under opptjening av fripoliserettigheten vil det således være en begrenset premiereserve for uføre- og etterlatteytelser knyttet til fripolise, og det skal ikke betales ytterligere premie etter utstedelse av fripolisen, verken fra bedrift eller arbeidstaker, eller ved belastning av pensjonskapitalen. Når forsikringstilfellet er inntrådt – og ikke før – må imidlertid pensjonsinnretningen ved overføring fra sin alminnelige risikoavsetning foreta tilstrekkelige avsetninger til premiereserve for de forpliktelser som da er oppstått. Denne avsetningspraksisen er illustrert i figurene 5.1 og 5.2. Ved oppreserveringen sikres fripoliseinnehaveren bare rett til en så stor del av fullt opptjent uførepensjon etter pensjonsplanen som forholdet mellom arbeidstakerens tjenestetid ved utstedelsen av fripolisen og tjenestetidskravet for fulle ytelser ved nådd pensjonsalder utgjør. Hvor stor samlet uførepensjon fripoliseinnehaveren faktisk vil få i det enkelte tilfellet, vil derfor – på samme måte som når det gjelder samlet alderspensjon – i stor grad bero på opptjening i andre pensjonsordninger, før eller etter at fripolisen ble utstedt.

Kilde: FNO

Kilde: FNO

Hvis investeringsvalget også omfattet uføre- og etterlatteytelser, vil omfanget av slike ytelser når forsikringstilfellet inntreffer, være avhengig av størrelsen av premiereserven for alderspensjonen. Hvis verdiutviklingen av de midler som er tilordnet fripolisen hadde vært negativ, ville dette medføre en lavere ytelse enn ved positiv verdiutvikling. Uavhengig av dette forholdet vil imidlertid investeringsvalg for uføreytelse hvor uføreytelsens størrelse knyttes til størrelsen av alderspensjon i de fleste tilfeller umiddelbart medføre en betydelig reduksjon i uføreytelsen. Grunnen til dette er at ved investeringsvalget for alderspensjonsytelsen vil rentegarantien bortfalle og det vil ikke lenger være noen garantert alderspensjonsytelse basert på fremtidig avkastning. Alderspensjonsytelsen vil i stedet for være basert på den faktiske størrelsen av midlene knyttet til alderspensjonen. Dette forholdet trekker i retning av at ytelser knyttet til lovens kapitler 6 og 7 holdes utenfor investeringsvalget og videreføres uten endring. Banklovkommisjonen har vurdert om det burde være opp til medlemmet/fripoliseinnehaveren selv å vurdere om investeringsvalget burde omfatte risikoytelsene eller ikke. Kommisjonen har imidlertid kommet til at det i mange tilfeller vil vise seg vanskelig å oppfylle krav om rådgivning om så kompliserte forsikringstekniske forhold. På denne bakgrunn har kommisjonen konkludert med at det bare er premiereserve knyttet til alderspensjon med tilhørende tilleggsavsetninger og administrasjonsreserve som skal være gjenstand for ny forvaltningsordning når medlemmet/fripoliseinnehaveren velger fripolise med investeringsvalg

5.1.3 Avtaleforholdet

Endring av forvaltningsordningen for midler knyttet til alderspensjon forutsetter avtale mellom arbeidstakeren og pensjonsinnretningen. Det må, for det første, kreves at avtalen fastsetter at forvaltningsordningen bare skal omfatte midlene knyttet til alderspensjonsytelser. Videre må avtalen angi hvordan investeringsporteføljen skal sammensettes og hvilken adgang fripoliseinnehaveren skal ha til å endre sammensetningen. Dernest er det vesentlig at avkastningen av investeringsporteføljen tilordnes fripolisekontoen, og at fripoliseinnehaveren bærer risikoen for at verdien av investeringsporteføljen blir redusert, med mindre annet fastsettes i avtalen med pensjonsinnretningen, jf. FVL § 9-9 annet ledd og foretakspensjonsloven § 11-2 tredje ledd. Det er således ikke noe i veien for at det i avtalen bestemmes at pensjonsinnretningen fortsatt skal ha en viss avkastningsrisiko, for eksempel en 0-garanti som innebærer at fripoliseinnehaveren er sikret mot at verdien av porteføljen blir mindre.

I samsvar med forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 2-7 annet ledd, vil pensjonsinnretningen kunne kreve vederlag for administrasjon og forvaltning av fripolisen og belaste fripolisekontoen for slikt vederlag, jf. FVL § 9-3 fjerde ledd. Bedriftens kostnadsansvar er bortfalt i og med utstedelsen av fripolisen. Det er imidlertid en forutsetning at det til fripoliser knyttes en administrasjonsreserve (forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-2), men som følge av endringen av forvaltningsordningen vil denne måtte inngå i de midler knyttet til fripolisen som blir forvaltet som egen investeringsportefølje. For øvrig skal pensjonsinnretningen ha særskilte pristariffer for beregningen av vederlaget, herunder vederlag for eventuell avkastningsgaranti, jf. forskrift til forsikringsloven § 2-2 fjerde ledd.

Banklovkommisjonen legger til grunn at en arbeidstaker vil ha behov for informasjon og rådgivning fra pensjonsinnretningens side i forbindelse med inngåelsen av en avtale om endring av forvaltningsordningen for midler knyttet til en fripolise. God rådgivning vil være av vesentlig betydning både for at arbeidstakeren skal få et treffende bilde av hvilke virkninger endringen vil medføre, og for at investeringsporteføljen i tilfelle skal bli sammensatt på en måte som blant annet er tilpasset et tilfredsstillende risikonivå og gjenstående tid til uttak av pensjon. Slik informasjon vil være viktig for at fripoliseinnehaverne skal kunne foreta velbegrunnet valg ved et tilbud om konvertering til investeringsvalg. Det legges til grunn at denne informasjonen blant annet bør omfatte beregningsrentens betydning, risikoen ved bortfall av denne, betydningen av antall år igjen til uttakstidspunkt og kostnadene ved investeringsvalget. I tillegg vil selvfølgelig en nøktern informasjon om mulige overskuddsnivå på både kort sikt og lang sikt være viktig. Nærmere regler om dette bør fastsettes i forskrift. En avtale om endring av forvaltningsordningen vil være av en slik karakter at det ved vurderingen av omfanget av pensjonsinnretningens informasjonsplikter også vil være naturlig å bygge på reglene i forsikringsavtaleloven kapittel 11. Forsikringsavtaleloven § 11-3 om informasjonsplikt om utviklingen i forsikringsforholdet vil også kunne gi føringer.

Banklovkommisjonen mener at det vil være en fordel om det utarbeides bransjenormer for hvilken informasjon som skal gis til fripoliseinnehaveren og hvordan denne informasjonen skal gis. En bransjenorm alene anses imidlertid i denne sammenheng ikke som tilstrekkelig. En rådgivnings-/informasjonsplikt bør også forankres i regelverket. Det vises i denne sammenheng til den opplysningsplikt som er nedfelt i foretakspensjonsloven § 5-7d om uttak av alderspensjon. I forarbeidene til denne bestemmelsen la departementet betydelig vekt på viktigheten av grundig og tydelig informasjon til arbeidstakerne for at de skulle kunne ta valg best tilpasset deres egen situasjon og behov.

5.1.4 Uttak av pensjon

Banklovkommisjonen mener at utbetaling av alderspensjon fra fripoliser bør baseres på de utbetalings- og omregningsprinsippene som gjelder i henhold til foretakspensjonsloven §§ 5-7a til 5-7d. Beslutning om uttak av pensjon vil således være basert på informasjon fra pensjonsinnretningen i samsvar med kravene i loven § 5-7d.

Dersom alderspensjon tas ut før eller etter nådd opptjeningsalder, må det således foretas omberegning av pensjonsytelsen på forsikringsteknisk grunnlag etter reglene i loven § 5-7c første og tredje ledd. Utgangspunkt for beregningen av årlig pensjon tas i så fall i verdien av investeringsporteføljens verdi på uttakstidspunktet og forventet levetid etter beregningsgrunnlaget. En videreføring av investeringsvalg i utbetalingsperioden vil utsette pensjonskapitalen for kursmessige svingninger, og en hovedregel basert på alminnelig forvaltning i pensjonsinnretningens regi vil derfor være best i samsvar med foretakspensjonsloven § 11-1a tredje ledd og innskuddspensjonsloven § 3-2a tredje ledd som forutsetter at premiereserve for medlemmer med få år igjen til rett til uttak av pensjon, skal forvaltes på en særlig betryggende måte. Spørsmålet om levealdersjustering ved beregning av ytelser under eksisterende fripoliser bør i tilfelle vurderes samtidig med vurderingen av dette spørsmålet for forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger generelt.

Beregning av årlig pensjon ut fra investeringsporteføljens verdi ved uttak forutsetter at fripoliseinnehaveren deretter ikke har adgang til å endre porteføljesammensetningen. Det kan reises spørsmål om ikke en fripoliseinnehaver likevel bør gis adgang til å kreve at midler knyttet til fripolisen fortsatt skal forvaltes som egen investeringsportefølje. I så fall må pensjonsytelsen beregnes ut fra investeringsporteføljens verdi og forventet gjenstående levetid ved begynnelsen av det enkelte år, jf. innskuddspensjonsloven § 7-4 tredje ledd. En beregning ut fra gjenstående levetid vil imidlertid innebære en særlig levealdersjustering basert på forventet gjenstående levetid til enhver tid, og ikke forventet levetid etter beregningsgrunnlaget. Det vil også være en helt annen type av levealdersjustering enn den som ligger til grunn for folketrygdreformen. Banklovkommisjonen mener derfor at en slik løsning ikke bør legges til grunn med mindre det er en nødvendig følge av at fripoliseinnehaveren krever at midlene knyttet til fripolisen også i utbetalingstiden skal forvaltes som egen investeringsportefølje. Uavhengig av disse spørsmål kan årlig pensjonsytelse i henhold til fripolisen bli forholdsvis beskjeden. Når vilkårene i foretakspensjonsloven § 5-1 annet ledd er oppfylt, bør derfor pensjonens løpetid kunne settes ned om samlet årlig alderspensjon ikke når opp i terskelbeløpet som der er fastsatt (nedenfor avsnitt 5.3).

5.2 Fripolise med beskjeden premiereserve

5.2.1 Utgangspunkter

Hovedregelen i foretakspensjonsloven § 4-7 er at arbeidstaker som slutter i foretaket, skal få utstedt fripolise som sikrer medlemmet rett til opptjent pensjon. Gjennom fripolisen blir arbeidstakeren dessuten informert om hvilke pensjonsrettigheter som er opptjent ved arbeidet i foretaket, og hvilke ytelser arbeidstakeren kan forvente fra ordningen. Fripolise benyttes også for å gi arbeidstakere informasjon om opptjente rettigheter i forbindelse med andre endringer enn avslutning av arbeidsforholdet, for eksempel ved skifte av stilling i foretaket (foretakspensjonsloven § 4-4), ved avvikling av foretaket eller dets virksomhet (foretakspensjonsloven § 15-2) eller ved avvikling og omdanning av pensjonsordningen (foretakspensjonsloven §§ 15-3 og 15-6), samt ved endring av pensjonsplanen som medfører reduksjon av ytelser (foretakspensjonsloven § 5-9). Fripolisen er således et dokument som bekrefter og gir opplysninger om arbeidstakerens rett til opptjent pensjon på det tidspunktet dokumentet utstedes. Ordet fripolise benyttes imidlertid også om selve retten til opptjent pensjon og de pensjonsrettigheter som er knyttet til denne. Denne tosidigheten av begrepet fripolise kommer klart til uttrykk i foretakspensjonslovens språkbruk.

En fripolise er å anse som et eget rettsforhold mellom fripoliseinnehaveren og pensjonsinnretningen, jf. loven § 4-9. Dette rettsforholdet kan være svært langvarig. Håndtering av fripoliser med beskjeden premiereserve er uforholdsmessig kostbart å administrere. Foretakspensjonsloven § 4-7 første ledd tredje punktum har derfor en regel om at «medlemmet [har] likevel bare rett til at premiereserven og en forholdsmessig andel av tilleggsavsetninger blir overført til annen foretakspensjonsordning eller individuell pensjonsavtale» dersom premiereserven knyttet til alderspensjon er mindre enn 50 prosent av folketrygdens grunnbeløp (G). Regelen om at medlemmet bare kan kreve midlene overført til annen foretakspensjonsordning eller individuell pensjonsavtale, er også begrunnet med at det kan gjøre det enklere å samle flere pensjonsforhold med forholdsvis beskjedne midler i én og samme avtale. Dette vil kunne gi bedre oversikt og senke kostnadene til administrasjon.

Lovens ordlyd alene kan gi en viss usikkerhet med hensyn til om bestemmelsen gir medlemmet valget mellom å få utstedt fripolise og å få overføre premiereserven til en annen ordning, eller om medlemmet bare kan kreve midlene overført til annen ordning. I denne forbindelse vises det til NOU 1998: 1, Utkast til lov om foretakspensjon side 95-96 der det ble foreslått at grensen for bestemmelsen skulle være 10 prosent av G. Etter dette forslaget var meningen at om medlemmet ikke krevde overføring, ble det ikke utstedt fripolise og premiereserven skulle i stedet for tilfalle pensjonsordningen, jf. NOU 1998: 1 side 185. Medlemmet hadde således bare rett til å kreve overføring av beløpet til annen ordning og kunne ikke kreve utstedt fripolise. Meningen med ordet «bare» i lovteksten er å understreke dette. Departementet foreslo i Ot.prp. nr. 47 (1998-99) om lov om foretakspensjon, å heve grensen på 10 prosent av G til 50 prosent av G og begrunnet dette blant annet med at «kostnadene forbundet med svært små premiereserver ville kunne overstige forventet avkastning på reservene».

Banklovkommisjonen har fått opplyst at en vanlig praksis knyttet til regelen er at dersom medlemmet ikke fremmer noe krav, blir premiereserven med tilhørende tilleggsavsetninger overført til en individuell pensjonsavtale, jf. lov 27. juni 2008 nr 62 om individuell pensjonsordning. Banklovkommisjonen mener at denne praksisen er i harmoni med regelen.

Tidligere måtte den individuelle pensjonsavtalen som midlene og opptjente pensjonsrettigheter ble overført til, være en pensjonsforsikringsavtale og ikke en spareavtale, jf. Ot.prp. nr. 47 (1998-99) side 268. Etter endring av foretakspensjonsloven § 4-7 i 2008, kan midlene enten overføres til en pensjonsforsikringsavtale eller til en pensjonsspareavtale, jf. Utredning nr. 18 fra Banklovkommisjonen, NOU 2007: 17 Individuell pensjonsordning, side 91.

5.2.2 Økning av grensen for å overføre midlene til annen ordning

Bestemmelsen i § 4-7 første ledd tredje punktum ble som nevnt, i sin tid tatt inn i loven blant annet på grunn av de uforholdmessige høye administrative kostnader ved forvaltningen av et betydelig antall fripoliser tilknyttet forholdsvis små midler. Ved gjennomføringen av Solvency II regelverket må det legges til grunn at det vil bli en vesentlig skjerping av kapitalkravene på grunn av renterisikoen knyttet til fripolisene. Dette medfører at pensjonsinnretningene i tillegg til administrative kostnader vil få betydelig økte kapitalkostnader knyttet til fripolisene. Pensjonsinnretningenes samlede kostnader ved fripolisene vil derfor øke også for små fripoliser. Det er da naturlig å reise spørsmålet om den beløpsmessige grense på 50 prosent av G bør forhøyes. En økning av grensen vil begrense antallet fripoliser og dermed redusere kravet til kapital og pensjonsinnretningenes kostnader.

Fra bransjehold er det opplyst at den premiereserve som kreves for å sikre utbetaling i 10 år av en årlig ytelse på 20 prosent av G (ca. 16.000 kroner), vil utgjøre om lag 150 prosent av G (ca. kr 120.000). Dette vil likevel variere noe blant annet avhengig av alder og hvilken tariff som velges. En årlig ytelse på 20 prosent av G svarer til minstebeløpet etter gjeldende regler i foretakspensjonsloven § 5-1 annet ledd, jf. også dagens grense i § 5-6 annet ledd.

Forhøyes den beløpmessige grensen i § 4-7 til 150 prosent av G, vil man oppnå en vesentlig reduksjon av det antall fripoliser som ellers vil måtte utstedes til arbeidstakere med mer enn 12 måneders tjenestetid. I figur 5.3 indikerer det røde feltet effekten på antall nye fripoliser ved å heve grensen fra 50 prosent av G til 150 prosent av G. Reduksjonen i antall nye fripoliser antas å utgjøre vel 20 prosent.

Kilde: Figuren er basert på Storebrands bestand av kollektiv ytelsespensjon i privat sektor. Figuren viser fordelingen av antall nye fripoliser fra denne bestanden pr. august 2011. Beregningen omfatter premiereserve for alderspensjon.

Samlet premiereserve knyttet til nyutstedte fripoliser vil også bli redusert, men volumnedgangen her er prosentvis mindre betydelig. I figuren nedenfor indikerer det røde feltet effekten på redusert premiereserve for nyutstedte fripoliser ved å heve grensen fra 50 prosent av G til 150 prosent av G. Reduksjonen antas å utgjøre knapt 10 prosent.

Kilde: Figuren er basert på Storebrands bestand av kollektiv ytelsespensjon i privat sektor. Figuren viser fordelingen av premiereserve for nye fripoliser fra denne bestanden etter premiereserve for alderspensjon, pr. august 2011. Beregningene omfatter premiereserve for alderspensjon.

Hvor lenge en arbeidstaker må være omfattet av en foretakspensjonsordning for at premiereserven skal være tilstrekkelig til å tilsvare en livsvarig årlig utbetaling på om lag 20 prosent av G (ca. kr 16.000), vil bero på lønn, stillingsbrøk, alder og den opptjening som følger av pensjonsplanen. Andre faktorer som vil ha betydning er størrelsen på grunnbeløpet, pensjonsplanens bestemmelser om pensjonsnivå (pensjonsdekningsgrad) og løpetiden på pensjonsutbetalingene.

Tabellene nedenfor viser hvor lang opptjeningstiden må være for å nå grensen på henholdsvis 50 og 150 prosent av G (beregningsgrunnlag K2005 med 2,5 prosent grunnlagsrente):

Følgende forutsetninger er lagt til grunn for beregningene i tabell 5.1;

• Mann født 1984 med lønn kr 400.000

• Opptak ved 37 år (30 års opptjening)

• Pensjonsnivå 60 prosent, inklusive «gammel» folketrygd med grunnpensjon 0.75G

• Livsvarig alderspensjon fra 67 år = kr 45.842

Tabell 5.1 viser at premiereserve for opptjent pensjon utgjør 50 prosent av G etter 3,9 år. Etter 10,1 års opptjening utgjør premiereserve for opptjent pensjon 150 prosent av G.

Følgende forutsetninger er lagt til grunn for beregningene i tabell 5.2:

• Kvinne født 1984 med lønn kr 500.000

• Opptak ved 37 år (30 års opptjening)

• Pensjonsnivå 66 prosent, inklusive «gammel» folketrygd med grunnpensjon 0.75G

• Livsvarig alderspensjon fra 67 år = kr 100.907

Tabell 5.2 viser at premiereserve for opptjent pensjon utgjør 50 prosent av G etter 1,6 år. Etter 4,5 års opptjening utgjør premiereserve for opptjent pensjon 150 prosent av G.

Banklovkommisjonen har vært noe i tvil om en ny høyere grense bør settes ved 100 prosent av G eller 150 prosent av G. For at hevingen av grensen skal få tilstrekkelig effekt på fripolisebestanden, har kommisjonen konkludert med at grensen for nyutstedte fripoliser bør være på 150 prosent av G. Kommisjonens forslag er innarbeidet i lovutkastet § 4-7 første ledd tredje punktum.

I mange tilfeller vil det kreve en lang tjenestetid for at opptjent premiereserve for alderspensjon skal nå opp i en størrelse på 150 prosent av G. Dette vil i særlig grad gjelde for yngre arbeidstakere med middels eller lavere inntekter. For å motvirke at det ikke blir utstedt fripoliser til arbeidstakere med forholdsvis lang tjenestetid, foreslår Banklovkommisjonen en supplerende regel om at «medlem som har minst 8 års medlemstid i pensjonsordningen kan alltid kreve fripolise utstedt».

Ny forhøyet grense vil gjelde ved fratreden, lønnsreduksjon på grunn av stillingsendring og nedsettelse av ytelsene i pensjonsplanen, samt ved visse foretaksendringer, omdanning av foretakspensjon til innskuddspensjon med lukking og ved annet opphør av medlemskap i en foretakspensjonsordning som foretas etter at de nye regler har begynt å gjelde. For fripoliser som er utstedt før dette tidspunktet, kan pensjonsinnretningen ikke ensidig beslutte overføring av midlene til annen ordning. Dersom fripoliseinnehaver med slik eldre fripolise krever overføring, mener Banklovkommisjonen at ordlyden i bestemmelsen ikke er til hinder for dette, og at overføring bør kunne gjennomføres innen rammen av bestemmelsen i § 4-7 første ledd tredje punktum. Finanstilsynet (tidligere Kredittilsynet) har i brev av 30. september 2003 presisert at overgangsreglene til foretakspensjonsloven skal forstås slik at regelen i foretakspensjonsloven § 4-7 om overføring til individuell pensjonsavtale bare kan foretas for fripoliser utstedt etter 1. januar 2001 etter reglene i foretakspensjonsloven. Overføring til individuell pensjonsavtale kan derfor ikke foretas for fripolise utstedt etter tidligere regelverk (TPES-reglene).

5.2.3 Enkelte andre forhold om retten til overføring til annen ordning

Når premiereserven er for liten til å utstede fripolise, foreskriver foretakspensjonsloven § 4-7 to alternativer. Medlemmet kan kreve rett til opptjent pensjon og tilhørende premiereserve og en forholdmessig andel av tilleggsavsetninger overført til annen foretakspensjonsordning eller til en individuell pensjonsforsikringsavtale. Hele premiereserven skal overføres, også eventuelt den standardavsetning som knytter seg til administrasjonsreserven. Siden det ikke utstedes fripolise i disse tilfeller, kan det være et spørsmål om regelen i forskrift til forsikringsloven (livsforsikring) § 5-2 om at «institusjonen skal foreta avsetning til administrasjonsreserve for fripoliser og pensjonskapitalbevis med kontraktsfastsatte ytelser» kommer til anvendelse, det vil si om pensjonsinnretningen er pliktig til å tilføre ytterligere premiereserve som eventuelt måtte være nødvendig ved utstedelse av en fripolise. Dette spørsmål har imidlertid ikke kommet «på spissen» da rettsoppfatningen i pensjonsforsikringsnæringen synes å ha vært at slike ytterligere administrasjonsreserver skal tilføres avtalen og følge med ved overføringen.

Har regelverket i den nye foretakspensjonsordningen regler om medregning av tjenestetid, vil midlene og opptjente pensjonsrettigheter bli en integrert del av den nye foretakspensjonsordningen som arbeidstakeren blir medlem av, jf. foretakspensjonsloven § 4-11.

I den grad alternativet med å overføre premiereserven med tilhørende tilleggsavsetninger til en annen foretakspensjonsordning blir valgt, vil midlene og opptjente pensjonsrettigheter bli forvaltet sammen med øvrige midler i den «nye» foretakspensjonsordningen. Pensjonsinnretningen som er leverandør av denne foretakspensjonsordningen, vil kunne kreve vederlag for kostnadene ved forvaltning av disse midler og opptjente pensjonsrettigheter, herunder vederlag for avkastningsrisikoen, som en del av det samlede vederlaget for forvaltning av foretakspensjonsordningen. Vederlaget vil være basert på pensjonsinnretningens kollektivtariff.

Ved overføring av midler og opptjente pensjonsrettigheter til individuell pensjonsavtale, vil pensjonsforholdet bli regulert av lov 27. juni 2008 nr. 62 om individuell pensjonsordning. I forbindelse med overføringen vil det bli etablert en individuell pensjonsavtale mellom pensjonsinnretningen og arbeidstakeren (kunden), jf. loven § 1-1, med mindre midlene overføres til en individuell pensjonsavtale som arbeidstakeren allerede har opprettet. En pensjonsforsikringsavtale skal blant annet regulere hvilke premier og vederlag for tjenester kunden skal betale(§ 3-1), mens en pensjonsspareavtale skal fastsette vederlaget til institusjonen for administrasjon av avtalen, herunder vederlag for forvaltning av alderspensjonskapitalen samt i tilfelle vederlag for administrasjon av forsikring som er tilknyttet avtalen (§ 2-1). Loven § 1-4 inneholder motregningsforbud for pensjonsinnretningen. Dette innebærer at pensjonsinnretningen på vanlig måte må kreve betaling av kunden for de tjenestene den yter i tilknytning til den individuelle pensjonsavtalen. Loven § 1-4 fjerde ledd åpner likevel for motregning med konnekse krav ved utbetaling av ytelser.

Overføring av midler og pensjonsrettigheter til individuell pensjonsavtale er i dag det vanlige når premiereserven for alderspensjon er lavere enn grenseverdien på 50 prosent av G. Dette er en konsekvens av at ny arbeidsgiver i mange tilfeller ikke har foretakspensjonsordning men innskuddspensjonsordning. Ved omdanning fra foretakspensjonsordning til innskuddspensjonsordning med lukking, vil alternativet med overføring til annen foretakspensjonsordning heller ikke være aktuelt for arbeidstakere som må tre ut av foretakspensjonsordningen. Det antas likevel at overføring til individuell pensjonsavtale også gjennomføres i en god del tilfeller hvor overføring til annen foretakspensjonsordning er et reelt alternativ. Pensjonsinnretningen bør kunne medvirke til at arbeidstakeren foretar et informert valg. Skal overføring skje til en individuell pensjonsforsikringsavtale, er det naturlig å forankre dette i pensjonsinnretningens informasjonsplikt etter forsikringsavtaleloven § 11-1.

5.3 Hurtigere avvikling av fripoliser med lavere pensjonsbeløp

5.3.1 Utgangspunkter

Foretakspensjonsloven har bestemmelser som åpner for at de årlige pensjonsytelser ikke skal bli for små. Utbetaling av lave årlige pensjonsytelser og forvaltning i utbetalingstiden av alderspensjonsrettigheter tilknyttet beskjedne premiereserver er uforholdsmessig kostbart. Det er flere regler i foretakspensjonsloven som skal bidra til at utbetalingene av årlig ytelse ikke blir for små.

Etter foretakspensjonsloven § 5-6 annet ledd første punktum kan det i regelverket for pensjonsordningen fastsettes at pensjonens løpetid skal settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at årlig pensjon kommer opp på et nivå tilsvarende om lag 20 prosent av folketrygdens grunnbeløp (G). Med regelverket menes pensjonsforsikringsavtalen med tilhørende vilkår og pensjonsplan, jf. loven § 1-2 bokstav b. Dersom regelverket har en slik bestemmelse, skal løpetiden settes ned. Dette gjelder uansett om det i utgangspunktet er avtalt at ytelsen skal være livsvarig eller opphørende.

Har regelverket ikke bestemmelse om nedsettelse av løpetiden når årlig alderspensjon er lavere enn 20 prosent av folketrygden og pensjonsytelsen etter pensjonsplanen i utgangspunktet er livsvarig, kan utbetalingstiden settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig alderspensjon utgjør om lag 20 prosent av G dersom både medlemmet og pensjonsinnretningen er enige om det. Dette følger av foretakspensjonsloven § 5-1 annet ledd tredje punktum.

Er alderspensjonsytelsen etter pensjonsplanen ikke livsvarig, men opphørende, er det i foretakspensjonsloven § 5-1 annet ledd annet punktum bestemt at «utbetalingstiden for opphørende ytelser kan settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig alderspensjon utgjør om lag 20 prosent av folketrygdens beløp». Bestemmelsens ordlyd gir ikke holdepunkter for hvem som kan bestemme at ytelsen kan settes ned. Da tredje punktum krever enighet og annet punktum gir anvisning på en annen regel, må det legges til grunn at meningen med annet punktum ikke er å kreve at partene skal være enige. Men er det medlemmet eller pensjonsinnretningen eller begge parter hver for seg som kan beslutte at løpetiden for en opphørende ytelse skal reduseres? Siden lovteksten er åpen og forarbeidene ikke gir nærmere holdepunkter for tolkningen, legges det til grunn at medlemmet ensidig kan kreve nedsettelse av utbetalingstiden og at pensjonsinnretningen på sin side ensidig kan beslutte nedsettelse av utbetalingstiden.

Bestemmelsene om nedsettelse av utbetalingstiden gjelder både i de tilfeller det er utstedt fripoliser til arbeidstakeren på grunn av fratreden eller annen endring av pensjonsforholdet, og de tilfeller der arbeidstakeren er aktiv medlem av bedriftens pensjonsordning helt frem til uttaket av alderspensjon. I avsnittene 5.3.2 til 5.3.4 er det fokusert på hvilken betydning en økning av grensen vil ha for fripolisebestanden.

5.3.2 Økning av grensen for reduksjon av utbetalingstiden

20 prosent av folketrygdens beløp utgjør etter dagens verdi av G en årlig pensjon på om lag kr 16.000, eller i overkant av kr 1.300 pr måned før skatt. Dersom regelverket har en bestemmelse om nedsettelse av løpetiden når årlig pensjon er mindre enn 20 prosent av G eller det bestemmes å nedsette utbetalingstiden, vil alderspensjonsytelsene bli utbetalt i et kortere tidsrom enn det som ellers ville vært tilfelle. Pensjonisten vil således få et større årlig alderspensjonsbeløp, men utbetaling over færre år. Bestemmelsene i foretakspensjonsloven §§ 5-1 og 5-6 om reduksjon av utbetalingstiden bidrar således til en hurtigere avvikling av den del av pensjonsinnretningenes fripoliseporteføljer som omfatter pensjonsforhold med lave årlige pensjonsbeløp og relativt beskjedne premiereserver, og vil dermed bidra til reduksjon av kostnader.

Banklovkommisjonen har vurdert om grensen på 20 prosent av grunnbeløpet bør heves. Ved å heve grensen i lovens § 5-6 annet ledd første punktum, kan flere fripoliser under utbetaling bli raskere avviklet. På denne måten vil fripolisebestanden over tid bli redusert. Dette vil innebære en viss reduksjon i kapitalkravet til pensjonsinnretningene og dermed en reduksjon av pensjonsinnretningenes kapitalkostnader.

Banklovkommisjonen har innhentet beregninger som viser hvor stor del av fripolisebestanden som kan påregnes å ha årlige utbetalinger av alderspensjon som ligger under terskler på henholdsvis 20 prosent, 30 prosent og 50 prosent av G. Figurene 5.5 og 5.6 viser antall rettigheter under disse grenser, mens figurene 5.7 og 5.8 viser hvilken premiereserve disse rettighetene representerer.

I figur 5.5 indikerer blått felt det antall fripoliser med årlig livsvarig alderspensjonsutbetaling under 20 prosent av G og som faller under dagens grense. Dette utgjør i overkant av tre firedeler av alle fripoliser. Rødt felt indikerer antall fripoliser med årlig livsvarig utbetaling som har en årlig utbetaling på mellom 20 prosent og 50 prosent av G. Dette utgjør i underkant av en sjettedel av fripolisebestanden målt i antall. Figuren angir således potensialet med hensyn til hvor mange flere fripoliser med i utgangpunktet livsvarige ytelser som i fremtiden kan bli avviklet raskere om grensen ble økt til 50 prosent av G.

Kilde: Figuren er basert på Storebrands eksisterende bestand av fripoliser og viser fordeling av antall fripoliser som har en årlig alderspensjon innenfor de oppgitte intervaller, pr. desember 2011.

I figur 5.6 indikerer rødt felt antall fripoliser med livsvarig utbetaling som vil ha en årlig utbetaling på mellom 20 prosent og 30 prosent av G. Dette utgjør om lag en tidel av fripolisebestanden målt i antall. Figuren angir således potensialet med hensyn til hvor mange flere fripoliser med i utgangspunktet livsvarige ytelser som i fremtiden kan bli avviklet raskere om grensen blir økt til 30 prosent av G.

Kilde: Figuren er basert på Storebrands eksisterende bestand av fripoliser og viser fordeling av antall fripoliser som har en årlig alderspensjon innenfor de oppgitte intervaller, pr. desember 2011

Figurene 5.5 og 5.6 viser at en ikke utbetydelig andel av fripolisene som pensjonsinnretningene forvalter, vil ha en årlig utbetaling på over 20 prosent av G og mindre enn henholdsvis 30 prosent av G og 50 prosent av G. Figurene 5.7 og 5.8 viser den samlede premiereserve disse fripolisene representerer. Om lag tre tideler av samlet premierserve i fripolisebestanden vil omfattes av dagens grense på 20 prosent av G. Ved en økning av grensen til 50 prosent av G, vil ytterligere om lag en firedel av premiereserven av fripolisebestanden bli omfattet. Økes grensen fra 20 prosent av G til 30 prosent av G, vil ytterligere vel en tidel av premiereserven av fripolisebestanden bli omfattet.

Kilde: Figuren er basert på Storebrands eksisterende bestand av fripoliser og viser fordeling av samlet premiereserve for fripoliser som har en årlig alderspensjon innenfor de oppgitte intervaller pr. desember 2011.

Kilde: Figuren er basert på Storebrands eksisterende bestand av fripoliser og viser fordeling av samlet premiereserve for fripoliser som har en årlig alderspensjon innenfor de oppgitte intervaller pr. desember 2011.

Det bemerkes for øvrig at en endring av grensen i foretakspensjonsloven § 4-7 om overføring av midler og pensjonsrettigheter til annen ordning, jf. alminnelige motiver 5.2, vil innebære at det blir færre fripoliser med årlig utbetaling under 20 prosent av G hvor det er aktuelt å redusere utbetalingstiden enn det som figurene indikerer. Det vil gjelde i de tilfeller arbeidstakerens medlemskap i pensjonsordingen har opphørt på grunn av fratreden eller av annen grunn. Intervallet av pensjonsrettigheter mellom 20 prosent av G og 50 prosent av G vil bli lite berørt av en endring av grensen i foretakspensjonsloven § 4-7.

Bankklovkommisjonen har vært noe i tvil om hvor mye dagens grense på 20 prosent av G i §§ 5-1 og 5-6 bør heves.

50 prosent av G svarer til en årlig pensjon på knapt kr 40.000 eller månedlig om lag kr.3.300 før skatt. 40 prosent av G svarer til en årlig pensjon på knapt kr 32.000 eller månedlig vel kr. 2.600 før skatt. 30 prosent av G svarer til en årlig pensjon på knapt kr 24.000 eller månedelig noe under kr 2.000 før skatt.

Hvor lenge arbeidstakeren må være omfattet av en foretakspensjonsordning for at premiereserven skal være tilstrekkelig til å tilsvare en livsvarig årlig utbetaling på mer enn henholdsvis kr 40.000, kr. 32.000 og kr. 24.000 vil bero på lønn, stillingsbrøk, alder og den opptjening som følger av pensjonsplanen. Andre faktorer som vil ha betydning, er størrelsen på grunnbeløpet, pensjonsplanens bestemmelser om pensjonsnivå (pensjonsdekningsgrad) og den beregnede løpetiden på pensjonsutbetalingene.

Figurene 5.9 og 5.10 nedenfor viser effekten av å øke grensen for raskere utbetaling av alderspensjon til henholdsvis 50 prosent og 30 prosent av G. I figurene er det forutsatt at fødselsåret er 1960 og at det skal betales livsvarig pensjon fra fylte 67 år. Folketrygden er beregnet etter reglene før 2011 og det er forutsatt en grunnpensjon på tre firedeler av G. Tabellen viser variasjonene ved tjenestetider på henholdsvis 10, 20 og 30 år, og pensjonsplaner med pensjonsnivå (pensjonsdekningsgrad) på hhv 60, 66 og 70 prosent.

Kilde: DNB Forsikring og Storebrand.

Kilde: DNB Forsikring og Storebrand.

Ut fra figuren 5.9 kan man for eksempel lese at for et pensjonsnivå (pensjonsdekningsgrad) på 70 prosent og en tjenestetid på 30 år, må lønnen være minst 3 G for at årlig alderspensjonsytelse fra fylte 67 år skal utgjøre minst 50 prosent av G. Figur 5.10 viser for eksempel at dersom pensjonsnivået (pensjonsdekningsgraden) er 60 prosent og tjenestetiden 10 år, må lønnen være minst 7 G for at årlig alderspensjonsytelse skal nå opp til terskelen på 30 prosent av G. Skal foretakspensjonen tas ut tidligere enn ved fylte 67 år, vil lønnen måtte være høyere for å nå terskelnivået.

Banklovkommisjonen foreslår etter dette at grensen økes til 40 prosent for opphørende ytelser og 30 prosent for livsvarige ytelser. En økning av grensene fra 20 prosent av G til henholdsvis 40 prosent av G og 30 prosent av G vil gi pensjonsinnretningene større anledning enn i dag til å korte ned løpetiden for pensjoner med forholdsvis lave årlige ytelser. En regelendring vil derfor gi et bidrag med hensyn til å få en raskere avvikling av allerede utstedte fripoliser og fripoliser som vil bli utstedt i tiden fremover.

Økning av grensen i § 5-1 annet ledd annet punktum vil åpne for at pensjonsinnretningen kan iverksette en raskere utbetalingstid for alderspensjonsytelser som etter pensjonsplanen er opphørende. For livsvarige alderspensjonsytelser kreves det derimot enighet mellom medlem og pensjonsinnretning (§ 5-1 annet ledd tredje punktum) eller at det i regelverket er fastsatt at utbetalingstiden skal settes ned til det antall år som er nødvendig for at årlig pensjon kommer opp på et nivå tilsvarende om lag 30 prosent av G (§ 5-6), se punkt 5.3.3 nedenfor.

5.3.3 Pensjonsinnretningenes adgang til å endre livsvarige ytelser til opphørende ytelser

En fripolise utgjør et eget rettsforhold mellom den som har mottatt fripolisen og pensjonsinnretningen. For fripoliser som er utstedt før økning av grensen i § 5-6 er trådt i kraft, vil senere endring av regelverket ikke ha noen virkning for rettighetene knyttet til fripoliser. Endringen vil derfor i utgangspunktet bare ha virkning for pensjonsrettigheter som er underlagt regelverket på det tidspunkt de nye grensene i regelverket implementeres. Effekten av en økning av grensen i § 5-6 fra 20 prosent til 30 prosent av G vil for livsvarige alderspensjonsytelser først inntre suksessivt etter hvert som regelverket i pensjonsordingene tilpasses den nye grensen og arbeidstakere som har hatt sine pensjonsordninger regulert av regelverket på endringstidspunktet begynner å utta sine pensjoner.

Banklovkommisjonen har vurdert om man burde gå et skritt videre og gi pensjonsinnretningen rett til ensidig å iverksette en reduksjon av utbetalingstiden for livsvarige ytelser også i de tilfeller dette ikke er hjemlet i regelverket. Det kan reises spørsmål ved om det er sosial- og pensjonspolitisk gunstig at pensjonisten får utbetalt en høyere ytelse fra foretakspensjonsordningen i én periode, og etter at perioden er løpt ut, ingen utbetaling av foretakspensjon. Vil dette føre til at pensjonsmottakeren mot sin vilje får en for lav kjøpekraft etter utløpet av pensjonens betalingsperiode?

I denne forbindelse kan det vises til at pensjonsreformen som trådte i kraft 1. januar 2011 gir stor fleksibilitet med hensyn til pensjoners uttakstidspunkt og uttaksgrad. Pensjonisten bestemmer selv utakstidspunktet for foretakspensjonen mellom fylte 62 og fylte 75 år, jf. foretakspensjonslovens §§ 5-7a og 5-7 b. Videre kan alderspensjonen i folketrygden tas ut fleksibelt fra fylte 62 år, jf. folketrygdloven §§ 19-4, 19-10 samt §§ 20-2 og 20-14. Eventuell innskuddspensjon og AFP i privat sektor som er et påslag på alderspensjonen, kan også tas ut fleksibelt fra fylte 62 år, jf. innskuddspensjonsloven §§ 7-1 og 7-2 og AFP-tilskottsloven § 5 bokstav a). Viktigst er imidlertid at alderspensjonen i folketrygden har stor fleksibilitet med hensyn til uttaksgrad. Pensjonsmottakeren kan selv velge følgende uttaksgrader; 0, 20, 40, 50, 60, 80 og 100. Uttaksgraden kan videre endres minst hvert år. Ved å kombinere en høyere årlig alderspensjon fra foretakspensjonen med en gradert alderspensjon fra folketrygden i de år foretakspensjonen betales ut og øke utbetalingsgraden fra folketrygden fra fylte 75 år eller tidligere om foretakspensjonen opphører før fylte 75 år, vil de fleste kunne få en livsvarig utbetalingsprofil på samlede alderspensjonsytelser som er forholdsvis jevnt fordelt. Dette kunne trekke i retning av en regel som ga pensjonsinnretningen adgang til ensidig å redusere utbetalingstiden for livsvarige ytelser når årlige alderspensjonsutbetalinger var mindre enn 30 prosent av G.

En reduksjon av utbetalingstiden for livsvarig alderspensjonsytelse er rettslig sett en endring av ytelsenes frigjøringstid. En slik regel innebærer i utgangspunktet ingen reduksjon i pensjonsleverandørens samlede forpliktelser. Det vises her til at det i § 5-6 annet ledd er bestemt at forsikringsteknisk kontantverdi av pensjonen skal være den samme før og etter omregningen. For fripoliseinnehaveren innebærer regelen at man på et tidligere tidspunkt får hånd om pensjonsmidlene. En regelendring fører derfor ikke til noen endring i balanseforholdet mellom de forsikrede som gruppe og pensjonsinnretningen. Endring av en livsvarig ytelse til opphørende ytelse må imidlertid anses for en prinsipiell endring av pensjonsforholdet og vil for pensjonister som får et langt liv, kunne ha relativt stor økonomisk betydning. Banklovkommisjonen har på denne bakgrunn konkludert med at for livsvarige alderspensjonsytelser bør pensjonsinnretningen ikke gis adgang til ensidig å kunne endre til opphørende alderspensjonsytelser selv om årlige alderspensjonsytelser ligger under lovens terskelbeløp. Utover den økning av terskelbeløpet fra 20 prosent av G til 30 prosent av G som er foreslått i avsnitt 5.3.2, og som vil gi adgang til å gjøre om en livsvarig ytelse til opphørende ytelse når dette følger av regelverket eller partene er enige om det, foreslår Banklovkommisjonen ingen endring i foretakspensjonsloven § 5-1 annet ledd tredje punktum.

5.3.4 Opplysningsplikt når utbetalingstiden reduseres

Løpetiden for alderspensjonsytelser vil kunne reduseres av ulike grunner dersom årlig utbetaling blir mindre enn 40 prosent av G for opphørende ytelser og 30 prosent av G for livsvarige ytelser. Det kan være fordi regelverket fastsetter at slik reduksjon skal gjennomføres eller fordi pensjonsinnretningen og medlemmet er enige om det. For opphørende ytelse kan dessuten medlemmet ensidig kreve reduksjon i utbetalingstiden og pensjonsinnretningen kan ensidig iverksette en slik endring. Dersom en slik endring skal iverksettes, er det ikke sikkert at medlemmet er seg bevisst muligheten til å redusere utbetalingen av alderspensjonen i folketrygden eller andre ytelser som kan jevne ut utbetalingene av samlede alderspensjoner over tid, se avsnitt 5.3.3. Er utbetalingstiden redusert i forhold til pensjonsplanen, foreslår Banklovkommisjonen derfor en regel om at pensjonsinnretningen skal gjøre pensjonisten oppmerksom på sin rett til redusert uttaksgrad for alderspensjonen i folketrygden og for eventuelle andre mulige pensjonsytelser. Hensikten med dette er å minne pensjonisten om muligheten for å oppnå en jevnere utbetalingsprofil av samlede pensjonsytelser. Den alderspensjonen fra folketrygden som pensjonisten skyver foran seg (restpensjonen/pensjonsbeholdning) vil være gjenstand for et stadig bedre forholdstall/delingstall (nøytralt uttak) og vil bli regulert i samsvar med lønnsveksten, jf. folketrygdloven §§ 19-12, 19-14, 20-16 og 20-18. Etter fylte 75 år blir imidlertid forholdstallet/delingstallet for alderspensjonen i folketrygden ikke endret. Uttak av full alderspensjon i folketrygden bør derfor uansett vurderes fra fylte 75 år. Også dette bør pensjonsinnretningen opplyse pensjonsmottakeren om. Banklovkommisjonen foreslår at opplysningspliktregelen tas inn i foretakspensjonsloven § 5-7d.

6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Banklovkommisjonens forslag til endringer kan medføre bruk av visse administrative ressurser for det offentlige i tilknytning til vedtakelse og ikrafttredelse av en endring av foretakspensjonsloven. Det kan også oppstå enkelte tilsynsmessige kostnader i den grad Finanstilsynet finner å kontrollere at pensjonsinnretningene har implementert reglene i sine avtaler og systemer mv.

Det er knyttet rentegaranti til vanlige fripoliser. I et lavrenteregime representerer denne rentegarantien en betydelig risikoeksponering for pensjonsinnretningene. Denne risikoen kommer tydelig frem i Solvency II regelverket som flerdobler kravet til egenkapital i relasjon til de vanlige fripoliser i forhold til dagens kapitalkrav. Hovedformålet med lovforslagene er å oppnå en viss reduksjon i antallet vanlige fripoliser. Reduksjonen vil kunne oppnås ved at en del kunder vil ønske fripolise med investeringsvalg i stedet for vanlig fripolise med kontraktsfastsatte ytelser. Videre vil forslaget om å heve grensen for premiereserve knyttet til alderspensjon for at fripoliser skal kunne kreves utstedt, medføre at det i tiden fremover vil bli utstedt færre fripoliser enn etter dagens regler. Videre foreslås det at opphørende alderspensjonsytelser med årlig utbetaling mindre enn 40 prosent av G kan bli raskere utbetalt enn etter dagens regler som setter grensen for årlig utbetaling av alderspensjon til 20 prosent av G. Livsvarige alderspensjonsytelser med årlig utbetaling mindre enn 30 prosent av G vil kunne bli endret til opphørende ytelser når dette følger av regelverket for pensjonsordningen eller pensjonsinnretning og pensjonisten er enige om dette.

Reduksjonen i antall fripoliser og hurtigere utbetaling av pensjonsrettigheter, vil kunne gi et visst bidrag til å redusere kostnadene ved administrasjon av et betydelig antall små fripoliser og dessuten å redusere pensjonsinnretningenes kapitalkrav etter Solvency II. Dette vil senke behovet for kapital og dermed redusere pensjonsinnretningenes kapitalkostnader. Lovendringene vil også kunne medføre noen kostnader for pensjonsinnretningene i forhold til tilpasning av avtaleverk og systemer mv., men disse kostnader antas imidlertid som små i forhold til andre besparelser og den fordelen som følger av en reduksjon i kapitalkravene og pensjonsinnretningenes reduserte kapitalkostnader.

For arbeidstakerne vil adgangen til fripolise med investeringsvalg representere en utvidelse av produktspekteret og en mulighet som ikke foreligger i dag. Avhengig av resultatene av forvaltningen av investeringsporteføljen, kan investeringsvalget over tid gi høyere avkastning og alderspensjonsytelser enn en fripolise uten investeringsvalg, men det vil først i ettertid være mulig å konstatere om den enkelte arbeidstaker har tjent eller tapt på investeringsvalget. Siden arbeidstakeren gjennom forslaget er gitt en ny mulighet, må dette forslaget anses som et gode for arbeidstakeren. En forutsetning for en slik bedømmelse er naturligvis at pensjonsinnretningen oppfyller sine opplysnings- og rådgivningsplikter som følger av forslaget.

Økning av grensen for utstedelse av fripoliser fra 50 prosent av G til 150 prosent av G når medlemmer har mindre enn 8 års medlemstid i pensjonsordningen, vil medføre at opptjente pensjonsrettigheter med tilhørende midler blir overført til individuell pensjonsavtale, eller i noen tilfelle til annen foretakspensjonsordning. Skjer overføringen til annen foretakspensjonsordning, vil kostnadene ved den videre forvaltning normalt bli båret av arbeidstakerens arbeidsgiver. Blir opptjent pensjon og tilhørende midler overført til individuell pensjonsavtale, vil arbeidstakeren måtte betale pensjonsinnretningen årlige forvaltningshonorarer som del av sin avtale om individuell pensjonsavtale. Arbeidstakeren vil imidlertid etter omstendighetene kunne få de overførte pensjonsrettigheter slått sammen med rettigheter etter individuell pensjonsavtale. I begge tilfeller vil arbeidstakeren kunne oppnå å samle sine pensjonsrettigheter på færre kontraktsforhold som vil kunne være en fordel.

Heving av grensen for en reduksjon av utbetalingstiden for pensjonsytelser med små årlige utbetalinger, vil i utgangspunktet medføre at pensjonisten vil få utbetalt sin pensjon på et tidligere tidspunkt enn det som ellers ville vært tilfelle. For de fleste vil dette isolert sett ikke kunne anses som en økonomisk ulempe. For arbeidstaker som får et vesentlig lengre liv enn det som er lagt til grunn i beregningsgrunnlaget for pensjonen, vil en endring fra livsvarig ytelse til opphørende ytelse imidlertid kunne medføre lavere samlede pensjonsytelser enn det som ellers ville vært tilfelle. En slik endring krever imidlertid etter forslaget enten hjemmel i regelverket – og da vil dette være et forhold som vil være kjent på forhånd – eller at pensjonisten samtykker. Da levealderen ikke er en kjent størrelse, kan heller ikke denne endringen anses som en ulempe for en pensjonist. Dessuten vil en pensjonist som får en raskere utbetaling av pensjon kunne bremse utbetalingen av andre pensjonsytelser, for eksempel ved å gradere utbetalingen av alderspensjon fra folketrygden. Dermed kan pensjonisten selv motvirke eventuelle uheldige sider ved en forsert utbetaling av alderspensjon fra foretakspensjonsordningen.