12 Arbeidstidsreguleringer

Arbeidsmiljøloven er en vernelov. Behovet for å ha et vern knyttet til lange arbeidsøkter, skiftarbeid og nattarbeid er godt dokumentert. Norge har særlig høy yrkesdeltakelse blant kvinner og eldre i sammenlignet med andre OECD-land. Noe av dette kan knyttes til rammebetingelsene i arbeidsmarkedet, for eksempel ved at de samlet sett legger til rette for å kunne kombinere jobb og omsorg for barn. Radikale endringer vil derfor kunne påvirke tilgangen på arbeidskraft.

På den annen side er det store forskjeller mellom ulike deler av arbeidslivet, både når det gjelder risiko (helseeffekter for ansatte, arbeidsulykker og fare for feil) og i hvilken grad virksomhetene har behov for fleksibilitet ut over hovedreglene i loven. Arbeidstakere er forskjellige og har ulike ønsker om bl.a. annet overtid og arbeidsrytme.

Fleksibel bruk av arbeidskraft over tid, for å møte variasjoner i etterspørsel og for å utnytte produksjonsutstyr bedre, kan være viktig for produktivitetsutviklingen. I arbeidsmarkedet er det flere reguleringer som skal sikre arbeidstakerens behov for vern og velferdsmessige og sosiale behov. Arbeidstidsreguleringer, enten de er lovfestede eller tariffestede, kan begrense muligheten for fleksibel bruk av arbeidskraften og effektiv utnyttelse av infrastruktur og utstyr. Eventuelle produktivitetsgevinster av en mer fleksibel bruk av arbeidskraften må imidlertid veies mot ulempene for arbeidstakerne ved lang og/eller ugunstig arbeidstid.

Som gjennomgangen i dette kapitlet viser, er ulike typer avtaler om alternative arbeidstidsordninger utbredt. På den ene siden sikrer dette fleksibilitet og at det tas hensyn til lokale forhold. På den andre siden er mengden søknader om unntak til både fagforeningene og tilsynene stor, og innvilgede unntak må fornyes jevnlig. Systemet er derfor forholdsvis byråkratisk.

I deler av offentlig sektor er bemanningen på kveldstid og i helger vesentlig lavere enn det som er ønskelig, både fra et effektivitets- og et brukerperspektiv. Arbeidstidsreguleringer på sykehusene bidrar til at en del aktivitet bare drives innenfor et forholdsvis snevert tidsrom på dagtid, slik at dyrt utstyr og infrastruktur er ubenyttet store deler av døgnet. Mange pasienter og brukere ønsker også tilbud utenfor egen arbeidstid. Arbeidstidsreguleringer i politiet bidrar til at det er færrest på vakt når behovet er størst, på kveldene og i helgene. Også i skolen har tariffavtalte arbeidstidsreguleringer betydning for lærernes tidsbruk og skoleledelsens styringsrett over arbeidstiden.

Arbeidstidsordninger i petroleumssektoren gir høyere kostnader i norsk oljevirksomhet enn for eksempel på britisk sokkel, og dermed svakere konkurranseevne for norsk oljenæring. Dette kan bidra til å redusere andelen av norske petroleumsressurser som blir utvunnet.

Kommisjonen mener det er nødvendig å se nærmere på behovet for fleksibilitet, variasjoner i behovet for regulering i ulike deler av arbeidsmarkedet og muligheter for å regulere unntak fra arbeidsmiljøloven på en enklere måte. Det er oppnevnt et eget arbeidstidsutvalg, som vil komme inn på enkelte av disse problemstillingene.

12.1 Innledning

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i samfunnet. Høy yrkesdeltakelse og en godt kvalifisert arbeidsstyrke er avgjørende for vekst og velstand. Samtidig er det avgjørende hvordan arbeidstiden innrettes, slik at kapitalutstyr og viktige behov kan ivaretas på en kostnadseffektiv måte. Dette kapitlet drøfter hvordan arbeidstidsreguleringer, enten de er lovfestede eller tariffestede, kan påvirke muligheten for fleksibel bruk av arbeidskraften.

Arbeidstidsreguleringer er fastsatt for å sikre arbeidstakerens behov for vern og velferdsmessige og sosiale behov, samt ivareta hensynet til sikkerhet. Fleksibel bruk av arbeidskraft over tid, for å møte variasjoner i etterspørsel og for å utnytte produksjonsutstyr bedre, kan være viktig for produktivitetsutviklingen. Eventuelle produktivitetsgevinster av en mer fleksibel bruk av arbeidskraften må imidlertid avveis mot de hensyn arbeidstidsreguleringene er ment å ivareta. Dette kapitlet belyser at denne avveiingen på noen punkter bør tas opp til ny vurdering.

Skatt på arbeid kan føre til at den enkelte arbeidstaker velger å arbeide mindre enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Reguleringer i arbeidslivet bidrar til at den enkelte ikke velger arbeidsinnsats på helt fritt grunnlag. Reguleringer av arbeidstid, men også pensjonsordninger og retten til deltid, kan bidra til å holde gjennomsnittlig arbeidstid oppe, selv med økende preferanser for fritid i befolkningen. I dette perspektivet er det derfor viktig for samfunnet å holde fast ved en norm om heltid, og at heltidsnormen ikke er for lav. Det er likevel verdt å minne om at for liten fleksibilitet til å jobbe deltid kan hemme yrkesdeltakelsen, særlig blant kvinner, eldre og personer med nedsatt arbeidsevne. Det er samtidig viktig å sørge for tilstrekkelig fleksibilitet til å jobbe overtid.

12.2 Arbeidstid og produktivitet

Som vist i figur 3.9 i kapittel 3, er arbeidsproduktiviteten høy i Norge. Andelen av befolkningen som er i arbeid, er også høy i internasjonal sammenheng, særlig blant kvinner og eldre. Antall arbeidede timer per sysselsatt er derimot forholdsvis lavt i forhold til andre land. Det må bl.a. ses i sammenheng med godt utbygde permisjonsordninger og høyt sykefravær, i tillegg til at deltidsandelen er noe høyere enn i gjennomsnitt for OECD-området. Dessuten vil økende produktivitet på samfunnsnivå føre til at gjennomsnittlig arbeidstid går ned. Dette har sammenheng med at god produktivitetsvekst legger til rette for velstandsvekst, som delvis tas ut som økte inntekter, og dels som økt fritid.

Den motsatte effekten, altså hvordan økt arbeidstid påvirker produktiviteten, er mer komplisert og mindre entydig. Det er godt dokumentert at lang arbeidstid (herunder bl.a. lange arbeidsøkter) gir negative helseeffekter, flere arbeidsulykker og økt fare for feil (Lie m.fl. 2014). Særlig i fysisk krevende arbeid og for arbeid som krever stor konsentrasjon og oppmerksomhet, må det antas at det er produktivitetsfremmende å ha klare grenser for arbeidstiden.

På den annen side vil kort arbeidstid i noen tilfeller ha klart negative virkninger på produktiviteten. Dette gjelder for eksempel når arbeidsgiver må dele oppgaver på mange stillinger, slik det er vanlig i pleie- og omsorgssektoren i kommunene. Det kan føre til lite effektiv drift, dårlig kvalitet på tjenestene og dårlig arbeidsmiljø for de ansatte (Moland 2013). I slike tilfeller kan samfunnet få dårlig utbytte av den enkeltes kompetanse. I tillegg vil mye ressurser gå med til rekruttering, planlegging og opplæring. Læringen hos den enkelte kan også bli dårligere dersom tiden på jobben er lav. I disse tilfellene kan en organisering som muliggjør flere heltidsstillinger, gi produktivitetsgevinster.

Sett fra mange bedrifters side kan produktiviteten bedres dersom arbeidskraften kan brukes fleksibelt over tid. Det gjelder særlig i bedrifter der det er behov for mye arbeidskraft i perioder med stor etterspørsel, og mindre arbeidskraft i perioder med lavere etterspørsel. Eksempler på dette finnes i virksomheter som står overfor sesongvariasjoner, som reiselivsnæringen, eller virksomheter som konkurrerer om store kontrakter som kan gi arbeidstopper i perioder, for eksempel verftsindustrien. Både overtidsreglene og reglene for gjennomsnittsberegning av arbeidstid gir en viss fleksibilitet til å møte slike variasjoner, og kan dermed bidra til høyere produktivitet enn ved midlertidige ansettelser eller innleie av arbeidskraft. Det er ikke ønskelig ut i fra et produktivitetsperspektiv å ha en grunnbemanning som er tilpasset høy etterspørsel eller høysesong. Dette kan både innebære høy bruk av permitteringer og/eller at arbeidsstokken er unødig stor i perioder med lav etterspørsel. Blant arbeidstakerne vil det trolig være noen som ønsker fleksibilitet til å jobbe mer intensivt i enkelte perioder for å kunne ta fri senere, mens andre har behov for regelmessig arbeidstid. Overtid anses som en ulempe som kompenseres økonomisk. Et minstenivå på denne kompensasjonen er fastsatt i arbeidsmiljøloven.

Plasseringen av arbeidstiden gjennom døgnet og uka (dag, kveld, natt og/eller helg) er også av vesentlig betydning i mange typer virksomhet. Restaurantbransjen er et eksempel. Nye krav til åpningstider og tilgjengelighet har gjort at behovet for lang driftstid og stor fleksibilitet har økt også i andre bransjer. Internasjonalisering trekker i samme retning, bl.a. fordi samhandlingen med land i andre tidssoner har økt. Økte muligheter til å spre arbeidsinnsatsen over døgnet eller uka kan bidra til at produksjonsutstyr utnyttes bedre. Det kan øke produktiviteten, særlig der det er mye produksjonskapital bak hver arbeidstaker. På den annen side opplever de fleste arbeidstakere natt- og helgearbeid som belastende, og vil kreve at ubekvem arbeidstid kompenseres økonomisk. Størrelsen på den økonomiske kompensasjonen er ofte fastsatt i tariffavtale. Virksomhetenes eventuelle valg om å spre arbeidsinnsatsen utover døgnet og uka skjer derfor etter en avveining mellom produktivitets- eller andre gevinster ved lengre driftstid og økte kostnader som kompensasjon av ubekvem arbeidstid medfører. I private bedrifter vil en slik avveining skje ut fra hensynet til lønnsomhet og gitt de begrensningene som finnes i lov- og avtaleverk.

Virksomheter i offentlig sektor forholder seg til andre og delvis mer komplekse mål enn å maksimere lønnsomheten. Her vil et valg om (for) lav bemanning på kveldstid og i helger gi innsparing på budsjettene, mens konsekvensene for en stor del bæres av en tredjepart, dvs. brukerne. Det er derfor en fare for at hensynet til brukerne tillegges for liten vekt. Figur 12.1 illustrerer problemet med for lav politibemanning på tidspunkter i uka da visse former for kriminalitet er høy, spesielt om kvelden og i helgene. Dette er omfattende beskrevet og dokumentert både i 22. juli-kommisjonens rapport (NOU 2012: 14) og i Politianalysen (NOU 2013: 9).

Kilde: NOU 2012: 14 22-juli-kommisjonens rapport.

Et annet eksempel er at en del aktivitet på sykehusene bare drives innenfor et forholdsvis kort tidsrom på dagtid, slik at dyrt utstyr står ledig store deler av døgnet. Helse- og omsorgsdepartementet ga våren 2013 de regionale helseforetakene i oppdrag å iverksette tiltak som utvider sykehusenes driftstid for planlagt virksomhet til tidsrommet 08:00 til 17:00 i første omgang og deretter en ytterligere utvidelse til tidsrommet mellom kl. 06:00 og 21:00, dvs. innenfor hele tidsrommet for dagarbeid i arbeidsmiljøloven (Helse- og omsorgsdepartementet 2013, pressemelding. De formelle utfordringene med å få innført slike åpningstider lå først og fremst i tariffavtalene, og spørsmålet ble derfor tatt inn i forhandlingene om hovedtariffavtalen mellom Spekter og Legeforeningen. Resultatet ble at sykehusene, uten å inngå særskilt avtale med lokal fagforening, kan ha driftstid for planlagt virksomhet i tidsrommet 07:00 til 18:00. Også i skolen har tariffavtalte arbeidstidsreguleringer betydning for lærernes tidsbruk og styringsrett over arbeidstiden, se omtale i kapittel 17.

Reguleringen av arbeidstid både gjennom lov og tariffavtaler påvirker mulighetene til og kostnadene ved å benytte lang driftstid eller døgnkontinuerlig drift. Endringer av rammebetingelsene i loven endrer de praktiske mulighetene til å fordele arbeidstiden etter virksomhetens behov, men kan også endre kostnadene, enten direkte eller ved at referansepunktet for forhandlinger om økonomisk kompensasjon for ubekvem arbeidstid endres.

12.3 Hvordan fungerer dagens regelverk?

12.3.1 Regler og unntaksmuligheter – beskrivelse

Arbeidsmiljøloven setter noen ytre rammer for arbeidstiden, men arbeidstiden er også regulert i tariffavtaler. Etter loven er for eksempel ukentlig arbeidstid som hovedregel 40 timer, mens den i tariffavtalene som hovedregel er satt til 37,5 timer. For skift- og turnusarbeid er både lovbestemt og tariffbestemt arbeidstid noe kortere. Enkelte yrkesgrupper har særavtaler om arbeidstid som gir andre og til dels bedre rettigheter. Forholdet mellom regulering i lov og regulering i avtaler skal vurderes av Arbeidstidsutvalget, som skal levere sin innstilling innen utgangen av 2015.

Arbeidsmiljølovens grenser for alminnelig arbeidstid angir hvor lang arbeidstiden kan være før arbeidet regnes som overtid per døgn, per uke og i gjennomsnitt over angitte perioder. Regjeringen har foreslått å øke grensen for hvor lang arbeidstiden maksimalt kan være i løpet av ett enkelt døgn når det benyttes gjennomsnittsberegning, jf. Prop. 48 L (2014 – 2015). Arbeides det overtid, kan en gå ut over grensene for tillatt alminnelig arbeidstid, men overtidsarbeidet må ha en særlig og tidsavgrenset grunn og må kompenseres med overtidstillegg. Det er videre lovbestemte grenser for overtid per uke, per fire uker og per år. Grensene per uke og per fire uker er også foreslått utvidet.

Arbeidsmiljøloven regulerer også nattarbeid og søndagsarbeid. Nattarbeid regnes som hovedregel som arbeid mellom kl. 21:00 og kl. 06:00. Nattarbeid og arbeid på søn- og helgedager er ikke tillatt med mindre arbeidets art gjør det nødvendig. Arbeidstaker som har jobbet på en søn- eller helgedag, skal som hovedregel ha fri påfølgende søn- eller helgedagsdøgn. Arbeidsgiver og arbeidstaker kan imidlertid avtale en annen rytme for søn- og helgedagsarbeidet. Arbeidstaker må uansett ha fri halvparten av søn- og helgedagene over en 26 ukers periode, og det ukentlige fridøgn må falle på en søn- eller helgedag minst hver tredje uke. Regjeringen har bl.a. foreslått at arbeidsgiver og arbeidstaker skal kunne avtale at det ukentlige fridøgn minst hver sjette uke skal falle på en søn- eller helgedag.

Arbeidstakere med ledende eller særlig uavhengig stillinger er unntatt fra bestemmelsene i arbeidsmiljøloven, såfremt arbeidstiden er forsvarlig. Det er også flere muligheter for å avvike fra hovedreglene gjennom avtale eller dispensasjon. Enkelte unntak kan avtales mellom arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker. Noe større unntak, bl.a. utvidet ramme for overtid og lengre alminnelig arbeidstid enkelte dager, kan avtales lokalt med tillitsvalgt i virksomhet som er bundet av tariffavtale.

Ønskes videre unntak enn det som kan avtales med den enkelte eller lokalt, kan bedriftene i enkelte tilfeller søke om dispensasjon fra Arbeidstilsynet eller Petroleumstilsynet. Dersom det inngås avtale med fagforening med innstillingsrett etter arbeids- eller tjenestetvistloven (dvs. fagforening med flere enn 10 000 medlemmer og forhandlingsberettigede organisasjoner i det statlige tariffområdet), kan det i utgangspunktet gis unntak fra hele arbeidstidskapitlet i arbeidsmiljøloven, såfremt arbeidstidsordningen vurderes som forsvarlig.

12.3.2 Arbeidstid i praksis

I 2013 hadde 67 pst. av arbeidstakerne arbeidstid innenfor ordinær dagtid (06:00 til 18:00). De øvrige 33 pst. arbeidet regelmessig utenom ordinær dagtid, herunder 24 pst. i skift- eller turnusordning. Helse- og sosialtjenester, transport og lagring og overnatting og servering skiller seg ut med en særlig høy andel arbeidstakere (om lag 50 pst.) som regelmessig arbeider utenom ordinær dagtid. Det er også mange med arbeid utenfor ordinær dagtid i industri og utvinning, samt i varehandelen.

Gjennomsnittlig faktisk arbeidstid i 2013 var om lag 34 timer. Om lag 26 pst. av alle sysselsatte jobbet deltid i 2013. Det finnes ikke gode opplysninger om hvor mange arbeidstakere som regelmessig jobber overtid.

Det meste av deltiden i norsk arbeidsliv er frivillig.1 I yrker med turnus, særlig i de kvinne-dominerte yrkene i helse- og omsorgssektoren, er deltidsbruken høy. Nærmere halvparten av kvinner i helse- og sosialtjenester jobbet deltid i 2013, mens deltidsandelen for kvinner i alt var i underkant av 40 pst. I den kommunale delen av helse- og omsorgssektoren er deltidsandelen enda høyere. En del av deltidsbruken i sektoren skyldes praksisen med arbeid kun hver tredje helg. Denne begrensningen medfører et stort behov for vikarer og deltidsansatte i små stillinger for å dekke opp bemanningsbehovet i helgene. Bruk av deltid skaper i seg selv behov for å dekke opp resterende arbeidstid med mer deltid. I helse- og omsorgssektoren er ufrivillig deltid relativt utbredt og dessuten mer varig enn i andre sektorer (Svalund 2011).

Seip m.fl. (2013) dokumenterer at lokalt avtalte unntak fra arbeidstidsbestemmelsene er svært vanlig, og vanligst blant virksomheter som har skift- eller turnusordning. Slike unntak kan for eksempel være avtale om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden. Dette er vanligst blant offentlig eide virksomheter med mer enn 50 ansatte og skift- eller turnusordning. Blant samme type virksomhet hadde halvparten også fravik fra hviletidsbestemmelsene. Avvik fra overtidsbestemmelsene ble i størst grad brukt av større virksomheter i privat sektor. Avtaler om arbeid oftere enn annenhver søndag er relativt lite utbredt. Sett under ett for alle bestemmelsene er det svært utbredt å ha en eller annen form for unntak blant virksomheter med skift- eller turnusordning (mellom 60 og 78 pst.). Selv blant virksomheter der arbeidet i utgangspunktet skjer på ordinær dagtid, praktiserte om lag en tredel fravik fra de arbeidstidsbestemmelsene de ble bedt om å rapportere om.

Antall av unntak fra arbeidstidsbestemmelsene ved sentrale tariffavtaler er også stort, og det har vært en sterk økning i slike avtaler (Stokke m.fl. 2010). Forslaget fra Regjeringen til endringer i arbeidsmiljøloven, jf. Prop. 48 L (2014 – 2015), innebærer at tilsynene vil kunne gi dispensasjon også når partene i virksomheten har kompetanse til å etablere den aktuelle arbeidstidsordningen ved tariffavtale. Dette vil kunne føre til at flere virksomheter får mulighet til å søke tilsynene om dispensasjon, som et alternativ til unntak via tariffavtale.

Det har vært gjennomført flere forsøk med ordninger som ikke krever dispensasjon fra arbeidsmiljøloven, med hensikt å redusere bruken av deltid (Moland og Bråthen 2012a). Noen slike ordninger er vikarpool (en ordning der tidligere «løse ekstravakter» samles til faste vikarstillinger), hyppigere arbeid i helgene, kombinasjon av deltidsstillinger ved flere arbeidssteder til større stillingsbrøker, økt grunnbemanning, kvalifiseringstiltak2 og alternative turnuser, slik som fleksibel turnus eller forhandlingsturnus. Alle tiltakene bidro ifølge denne studien til å øke gjennomsnittlig stillingsstørrelse. Størst effekt hadde økt grunnbemanning, etterfulgt av arbeid flere helger og kombinert arbeid ved flere arbeidssteder. Fleksibel turnus hadde dårligst effekt. Noen av tiltakene innebar imidlertid i utgangspunktet høyere kostnader for arbeidsgiver, slik som økt grunnbemanning og alternativ turnus med arbeidstidsforkortelse. I studien rapporteres det også at tiltakene bidro til å bedre tjenestekvaliteten og arbeidsmiljøet.

I helse- og omsorgssektoren praktiseres og prøves det også ut en rekke alternative arbeidstidsordninger som krever unntak fra arbeidstidsbestemmelsene, slik som turnus med innslag av lange vakter. I mange tilfeller har hensikten med forsøkene vært å redusere deltidsbruken. Moland og Bråthen (2012a) finner i en studie av fem kommuner at langturnus med dispensasjon fra arbeidstidsbestemmelsene hadde god effekt på arbeidsmiljøet og tjenestekvaliteten. En studie av langturnusordninger i Bergen kommune finner at virkningene av ordningene var overveiende positive både når det gjaldt kvalitet i tjenestene, arbeidsmiljø og mulighetene for å øke andelen som jobber heltid (Moland og Bråthen 2012b). Om effektivitet heter det i rapporten at «suksess koster» – langvaktene utløste avspaseringstid og turnustillegg, og langturnusen førte videre til at det i større grad ble brukt (dyr) utdannet arbeidskraft med lang ansiennitet framfor (billig) ufaglært arbeidskraft. På den annen side sparte kommunen noe på lavere turnover og mindre tidsbruk på opplæring, samt at sykefraværet gikk ned. I rapporten pekes det på at noe av gevinsten i form av bedre kvalitet kunne tilskrives langturnusordningen i seg selv, men at mye også skyldtes at ordningen muliggjorde økt bruk av heltid. Det er usikkert om resultatene fra forsøkene i Bergen er overførbare til andre arbeidsplasser, i og med at langturnusordningene i stor grad var selvvalgt og frivillig fra de ansattes side. For å unngå slik utvalgsskjevhet bør en benytte eksperimentelle studier.

Blant annet i deler av industrien og i bygg og anlegg praktiseres en del rotasjons- og innarbeidingsordninger begrunnet i at arbeidstaker oppholder seg langt borte fra hjemmet. Ordningene krever store avvik fra hovedreglene i arbeidsmiljøloven og dermed avtale med fagforening med innstillingsrett. Med slike ordninger sparer arbeidsgiver utgifter til transport av arbeidstakere over lange avstander fordi antallet oppmøter reduseres, samtidig som arbeidstakerne får konsentrerte og effektive arbeidsperioder på arbeidsstedet og mest mulig sammenhengende fritid hjemme. Et eksempel på rotasjonsordning er skiftordningene i Nordsjøen, som innebærer konsentrasjon av arbeidstid og i mange tilfeller forkortet arbeidstid sammenlignet med skiftarbeidere på land. Den vanligste ordningen i dag er 14 – 28-rotasjon, det vil si 14 dager med vakter på 12 timer etterfulgt av en friperiode på 28 døgn. Tariffestet arbeidstid er imidlertid 33,6-timersuke (tilsvarende timetall som skiftarbeidere i helkontinuerlig skift på land). Med 14 – 28-rotasjon kommer man ikke opp i dette timetallet, og ordningen er derfor en deltidsordning. I henhold til noen tariffavtaler trekkes arbeidstakerne derfor om lag 8 pst. i lønn for manglende timer, mens det i andre avtaler er innrømmet lønnskompensasjon. Denne ordningen gir høyere kostnader i norsk oljevirksomhet sammenlignet med for eksempel på britisk sokkel. I perioden fra 2000 til 2010 ble kostnadsnivået for bore- og brønnoperasjoner mer enn doblet. Riggutvalget (2012) fant at driftskostnadene var om lag 90 pst. høyere i Norge enn i Storbritannia. Hovedårsaken til denne forskjellen var ifølge utvalget høyere personellkostnader i Norge. 63 pst. av forskjellen skyldes ulike arbeidstidsordninger, mens resten skyldes høyere indirekte lønnskostnader (21 pst.) og høyere timelønn (16 pst.). Lavere tidsbruk gjennom mer effektiv bore- og brønnoperasjoner kan kompensere for et høyere kostnadsnivå i Norge. Ifølge Riggutvalget er det imidlertid ikke dokumentert vesentlige forskjeller i boreeffektiviteten3 mellom Norge og Storbritannia, og de høyere kostnadene i norsk oljevirksomhet gir dermed svakere konkurranseevne for norsk oljenæring.

Riggutvalget påpekte at det kan gi store gevinster, både for selskapene og for samfunnet, å få bore- og brønnkostnadene ned på britisk nivå. Reduserte kostnader ville ifølge utvalget gi en direkte effekt på kontantstrømmen fra petroleumssektoren gjennom høyere overskudd. Den direkte effekten på netto kontantstrøm over tid ble anslått til rundt 500 mrd. kroner, og noe under 300 mrd. kroner når tallene neddiskonteres, jf. figur 12.2. I tillegg kom de direkte effektene på kostnader ved brønnvedlikehold og kostnader ved «plugging» av brønner, som også vil være betydelige. Riggutvalget pekte også på en rekke indirekte virkninger, bl.a. endringer i lønnsomhet for prosjekter på felt i drift og økt lønnsomhet ved utbygging av nye felt. De direkte og indirekte effektene på nettokontantstrømmen anslås av Riggutvalget til over 1 000 mrd. kroner tilsammen. Slike anslag er naturligvis beheftet med stor usikkerhet, men anslaget viser likevel at det er betydelige økonomiske gevinster knyttet til en reduksjon i kostnadsnivået på norsk sokkel. Riggutvalget anbefalte i sin rapport at partene i arbeidslivet gjennomgår arbeidstidsordningene for offshorepersonell i lys av det særnorske kostnadsnivået og det økende behovet for kvalifisert arbeidskraft i årene som kommer.

Kilde: Riggutvalget (2012).

Den lave arbeidstiden til norske oljearbeidere kan ses som en alternativ form for avlønning. Den samlet sett svært gode avlønningen i næringen gjenspeiler høy lønnsomhet. Alternativt kunne mer av inntjeningen bidratt til økt overskudd i selskapene, som skattlegges særlig høyt gjennom petroleumsskatten. Inntektene ville da i større grad kommet samfunnet som helhet til gode. I et lengre tidsperspektiv kan den høye avlønningen i norsk oljenæring, herunder arbeidstidsordningen, representere et tap for samfunnet også av andre grunner. Etter hvert som olje- og gassressursene tømmes, vil utvinningskostandene øke, og konkurransepresset i petroleumsnæringen øke. Dette kan bidra til å redusere andelen av norske petroleumsressurser som blir utvunnet.

12.4 Kommisjonens vurderinger

Behovene for regulering av arbeidstid varierer mellom ulike deler av arbeidsmarkedet, og omfanget av unntak fra reguleringene er stort. Ulike arbeidstakergrupper ser også ut til å ha ulike preferanser når det gjelder arbeidstid.

Som gjennomgangen i dette kapitlet viser, er ulike typer avtaler om alternative arbeidstidsordninger utbredt. På den ene siden sikrer dette fleksibilitet og at det tas hensyn til lokale forhold. På den andre siden er mengden søknader om unntak til både fagforeningene og tilsynene stor, og innvilgede unntak må fornyes jevnlig. Systemet er derfor forholdsvis byråkratisk. Kommisjonen har ikke gått nærmere inn i spørsmålet om hva som er et hensiktsmessig system for å sikre tilstrekkelig fleksibilitet, men registrerer at Regjeringens forslag i Prop. 48 L (2014 – 2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven med bl.a. økte rammer for overtid og gjennomsnittsberegning og økt adgang til å søke dispensasjon fra Arbeidstilsynet/Petroleumstilsynet, vil gi større fleksibilitet.

Større fleksibilitet til å møte variasjoner i etterspørselen eller for å kunne forlenge driftstiden over større deler av døgnet og i helger, vil i mange tilfeller gi høyere produktivitet. I deler av offentlig sektor er det en fare for at bemanningen utenom ordinær dagtid blir lavere enn det som er optimalt, fordi konsekvensene av dette ikke rammer virksomheten som sådan, men snarere brukerne av offentlige tjenester. Produktivitetskommisjonen støtter derfor anbefalingene fra 22. juli-kommisjonen (NOU 2012: 14) og Politianalysen (NOU 2013: 9) om at bemanningen i politiet i større grad må tilpasses til behovet. Kommisjonen støtter også Helse- og omsorgsdepartementets initiativ til utvidet driftstid for planlagt virksomhet på sykehusene og mener en bør fortsette å jobbe for ytterligere utvidelser. Også i skolen har tariffavtalte arbeidstidsreguleringer betydning for lærernes tidsbruk og skoleledelsens styringsrett over arbeidstiden, jf. omtale i kapittel 17.

Kommisjonen ser at den høye deltidsbruken i helse- og omsorgssektoren gir produktivitetsutfordringer. Kommisjonen ser derfor positivt på at det arbeides med ulike tiltak for å øke andelen fulltidsstillinger i helse- og omsorgssektoren.

Arbeidstidsordninger i petroleumssektoren gir høyere kostnader i norsk oljevirksomhet enn for eksempel på britisk sokkel, og dermed svakere konkurranseevne for norsk oljenæring. Dette kan bidra til å redusere andelen av norske petroleumsressurser som blir utvunnet. Kommisjonen støtter Riggutvalgets anbefaling om at partene i norsk arbeidsliv gjennomgår arbeidstidsordningene for offshore personell på norsk sokkel, med sikte på å redusere det særnorske kostnadsnivået. Kommisjonen er videre enig med Riggutvalget i at det kan gi store gevinster, både for selskapene og for samfunnet, å få bore- og brønnkostnadene på norsk sokkel ned på britisk nivå.

Kommisjonen mener det er nødvendig å se nærmere på behovet for fleksibilitet, variasjoner i behovet for regulering mellom ulike deler av arbeidsmarkedet og muligheter for å regulere unntak fra arbeidsmiljøloven på en enklere måte. Det er oppnevnt et eget arbeidstidsutvalg, som vil komme inn på enkelte av problemstillingene.