Del 1
Utgangspunkter i utredningsarbeidet

2 Rammer for utredningen

2.1 Kort om gjeldende lovgivning

I 1988 ble det samtidig vedtatt to nye generelle lover om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) og om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven). Finansieringsvirksomhetsloven inneholdt en god del sentrale regler felles for alle finansinstitusjoner, herunder forretnings- og sparebanker og forsikringsselskaper. Dette lovarbeidet viste at også andre områder innenfor finanssektoren egnet seg for felles regulering. Banklovkommisjonen ble derfor oppnevnt ved kongelig resolusjon av 6. april 1990, blant annet for å foreta en mer fullstendig modernisering, samordning og revisjon av lovverket for institusjonene i bank- og forsikringssektorene. I årene deretter er dette lovgivningsprogrammet etappevis gjennomført av Banklovkommisjonen med i alt 29 utredninger på både bank- og forsikringsområdet, og disse er etter hvert blitt fulgt opp av departement og Storting. Tre av de viktigste utredningsarbeidene og lovtiltakene utgjør bakgrunnen for utredningen her.

Det første av disse førte til lov av 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner (banksikringsloven). Det vesentlig nye i loven var et modernisert regelverk om soliditets- og solvenssvikt i finansforetak, samt om offentlig administrasjon av banker, kredittforetak og forsikringsforetak. Denne del av loven ble i stor grad utformet som fellesregler for banker, forsikringsforetak og andre finansforetak. Regelverket var i hovedsak utarbeidet ut fra erfaringene fra bankkrisen på 1980- og 1990-tallet, men det oppfylte også de krav som EU senere fastsatte i «winding-up» direktivet 2001/24/EF. Videre ble regelverket om Bankenes sikringsfond og garantiordningen for bankinnskudd gjennomarbeidet, blant annet slik at kravene i EUs innskuddsgarantidirektiv 94/19/EF ville være oppfylt. Denne del av loven er senere endret, blant annet da Sparebankenes sikringsfond og Forretningsbankenes sikringsfond ble slått sammen ved lovendring av 25. juni 2004 nr. 44.

Det annet viktige utredningsarbeidet ble gjennomført ved lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet (forsikringsvirksomhetsloven). Loven innebar en omfattende revisjon, modernisering og utbygging av loven om forsikringsvirksomhet fra 1988, særlig på bakgrunn av den store betydning kollektiv pensjonsforsikring etter hvert hadde fått. Videre ble reglene om soliditets- og solvenssvikt i forsikringsselskaper samordnet med regelverket i banksikringsloven.

Det tredje og viktigste utredningsarbeidet er Banklovkommisjonens Utredning nr. 24, NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning, som i hovedsak sluttførte det oppdrag Banklovkommisjonen fikk i 1990. Der ble det fremlagt et utkast til en ny konsolidert lov om finansforetak og finanskonsern som i stor grad bygget på tidligere delutredninger og lovendringer, og som dessuten var tilpasset EUs mange nye lovtiltak på finansområdet i årene frem til 2011. Lovutkastet var uformet med sikte på at en stor del av den gjeldende institusjonsspesifikke lovgivningen kunne oppheves. Dette gjaldt banklovgivningen fra 1961 og de institusjonelle deler av finansierings- og forsikringsvirksomhetslovene, samt senere lovgivning om betalingsforetak og e-pengeforetak. Bestemmelsene i banksikringsloven fra 1996 ble samtidig innarbeidet i lovutkastet uten at det da ble foretatt annet enn enkelte redaksjonelle og lovtekniske endringer i regelverket, og forutsetningen var at også denne loven skulle oppheves når loven trådte i kraft. Bakgrunnen for denne løsningen var at Banklovkommisjonen allerede i 2009 og 2011 var gitt nye oppdrag vedrørende en full gjennomgang av banksikringsloven, blant annet med sikte på tilpasning til fremtidige EU-direktiver om garantier for bankinnskudd og krisehåndtering av banker som da var under utarbeidelse.

Banklovkommisjonens utkast til konsolidert finanslovgivning ble i hovedsak fulgt opp av departementet i Prop. 125 L (2013–2014) og deretter gjennomført ved lov av 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) hvor også de særlige reglene om finansieringsvirksomhet ble innarbeidet. Gjeldende lover for banker og finansieringsvirksomhet ble derfor opphevet. Samtidig ble det foretatt så omfattende endringer i forsikringsvirksomhetsloven fra 2005 at loven nå foreligger i helt ny versjon. Denne lovgivningen trådte i kraft 1. januar 2016 med visse overgangsregler, jf. særlig forskrift om overgangsregler mv. til lov 10. april 2015 nr. 17 av 21. desember 2015 nr. 1794.

Den nye finansforetaksloven medførte således at banksikringsloven av 1996 ble opphevet, og at lovens bestemmelser ble videreført uten vesentlige endringer i kapitlene 19 til 21 i finansforetaksloven. Gjeldende bestemmelser om soliditetssvikt og offentlig administrasjon i kapittel 21 er således i hovedsak fortsatt utformet som fellesregler for banker, forsikringsforetak og finanskonsern.

2.2 Utredningsoppdraget

I årene før finansforetaksloven ble vedtatt, fikk Banklovkommisjonen flere utredningsoppdrag fra Finansdepartementet vedrørende gjennomgang, modernisering og revisjon av bestemmelsene i banksikringsloven. Oppdragene hadde sin bakgrunn i ulike forhold.

For det første, det var fra ulike hold og av ulike grunner tidligere pekt på behovet for en bred gjennomgang av innskuddsgarantiordningen i Bankenes sikringsfond. Kredittilsynet (nå Finanstilsynet) hadde særskilt vist til at sikringsfondsregimet var til vurdering i EU. Dette var bakgrunnen for at Finansdepartementet i brev av 26. juni 2009 ga Banklovkommisjonen i oppdrag å utrede behovet for revisjon av regelverket om Bankenes sikringsfond. Departementet uttalte blant annet følgende:

«Finansdepartementet er enig i at man ved en revisjon av gjeldende regelverk må hensynta endringer i EU-direktivene. Banksikringsloven av 6. desember 1996 og lovforslaget i Ot.prp. nr 63 (1995–96), bygger på Banklovkommisjonens utredning (NOU 1995: 25). Departementet ser en revisjon av banksikringsloven som en naturlig utvidelse av det arbeidet med en samlet finanslovgivning som Banklovkommisjonen nå er i gang med.

Finansdepartementet ber på denne bakgrunn Banklovkommisjonen utrede en revisjon av gjeldende lov med forskrifter. Både i forhold til innhold og fremdrift bør Banklovkommisjonens arbeid tilpasses eventuelle endringer i relevante EU-direktiver.»

Bakgrunnen var at EUs innskuddsgarantidirektiv (94/19/EF) var blitt endret ved direktiv 2009/14/EF, og at EU-kommisjonen arbeidet med ytterligere endringer i direktivet. Direktiv 2009/14/EF hadde etablert et ensartet garantinivå for bankinnskudd, men som følge av norske myndigheters ønske om å opprettholde gjeldende garantinivå på to millioner kroner, ble det i forståelse med EU-kommisjonen besluttet at direktivet ikke skulle tas inn i EØS-avtalen før EU var endelig ferdig med sitt revisjonsarbeid. Dette tok imidlertid tid, og EUs nye regelverk om innskuddsgarantier ble først fastsatt ved direktiv 2014/49/EU våren 2014.

For det annet, i Finansdepartementets brev av 11. februar 2011 ble Banklovkommisjonen bedt om å følge opp en del av finanskriseutvalgets forslag i utredningen NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser. I brevet uttaler Finansdepartementet blant annet følgende:

«2

Finanskriseutvalgets forslag som omhandler medlemskap i og avgifter for innskuddsgarantien (avsnitt 16.4.4 i NOU 2011: 1), er etter departementets syn klart dekket av Banklovkommisjonens oppdrag på dette området, jf. departementets brev 26. juni 2009 til Banklovkommisjonen. Departementet vil oversende høringsmerknadene til NOU 2011: 1 til Banklovkommisjonen når høringen er avsluttet. Vi legger til grunn at Banklovkommisjonen vil vurdere utvalgets forslag om innskuddsgarantien (og høringsmerknader til disse), som en del av arbeidet med å se på behovet for endringer i banksikringsloven.

3

Når det gjelder utvalgets forslag om krisehåndtering (avsnitt 20.4.1-2 i NOU 2011: 1), viste departementet i høringsbrevet 2. februar 2011 til at det kan være naturlig at Banklovkommisjonen senere vurderer disse forslagene i lys av høringsmerknadene, da Banklovkommisjonen som nevnt allerede har fått i oppdrag å se på behovet for endringer i banksikringsloven. Departementet vil ta nærmere stilling til behovet for ev. tilleggsoppdrag til Banklovkommisjonen på dette området når høringen av 2011: 1 er avsluttet.»

Departementets brev punkt 2 er senere fulgt opp av departementet selv ved endring av banksikringsloven ved lov av 14. desember 2012 nr. 84 om endringer i finanstilsynsloven, banksikringsloven og foretakspensjonsloven, basert på Prop. 11 L (2012–2013). Etter endringer i loven § 2-7 skal bankene nå betale avgift til sikringsfondet hvert år, uavhengig av fondets størrelse til enhver tid. Det ble lagt vekt på at sikringsfondet dermed ville bli bygget opp for bedre å kunne håndtere problemer som oppstår i større enkeltbanker eller i flere banker samtidig, og at mer ansvarlig kapital i fondet vil gjøre det norske banksystemet mer motstandsdyktig og bedre bankenes evne til å klare seg selv i en krisesituasjon uten hjelp fra staten, se Prop. 11 L (2012–2013) side 23. Dessuten ble loven § 2-11 om sikringsfondets utbetalingsfrist endret i samsvar med EU-kommisjonens forslag om en utbetalingsfrist for garanterte innskudd på (maksimalt) én uke. Det ble imidlertid forutsatt at spørsmålet om fra hvilket tidspunkt utbetalingsfristen skulle løpe, ville bli avklart i Banklovkommisjonen utredningsarbeid, se Prop. 11 L (2012–2013) side 30, og må sees i sammenheng med den da forventede revisjon av innskuddsgarantidirektivet.

Punkt 3 i Finansdepartementets brev av 11. februar 2011 har sammenheng med et brev av 9. desember 2010 fra Finansdepartementet til Banklovkommisjonen vedrørende en henvendelse fra Norges Bank om EUs arbeid med forslag til bankkriseløsninger. Sentralbanken viser der til EU-kommisjonens arbeid med «[a]n EU framework for Crisis Management in the Financial Sector» fra høsten 2010. Dette arbeidet ble senere fulgt opp av EU-kommisjonen ved et forslag av 6. juni 2012 til nytt direktiv om håndtering av banker, kredittforetak og visse verdipapirforetak i krise. Etter omfattende diskusjon og bearbeidelse av forslaget fastsatte EU 15. mai 2014 et nytt råds- og parlamentsdirektiv (2014/59/EU) om «a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms», omtalt på norsk i utredningen her som «krisehåndteringsdirektivet».

Etter dette legger Banklovkommisjonen til grunn, i forståelse med Finansdepartementet, at oppdragene fra departementet i brevene av 26. juni 2009 og 11. februar 2011 til sammen omfatter en generell utredning av behovet for revisjon og modernisering av regelverket i banksikringsloven, nå inntatt i finansforetaksloven kapitlene 19 til 21. Banklovkommisjonen viser til at departementet har sett arbeidet med revisjon av regelverket i banksikringsloven som en naturlig del av de tidligere oppdrag til kommisjonen vedrørende utarbeidelsen av utkast til en ny samlet finanslovgivning. Dette oppdraget er i hovedsak gjennomført ved Banklovkommisjonens utredning nr. 24, NOU 2011: 8 Bind A og B, som ligger til grunn for finansforetaksloven. Som nevnt i avsnitt 2.1 foran, ble imidlertid arbeidet med en revisjon av regelverket i banksikringsloven da satt på vent fordi EU ennå ikke hadde sluttført arbeidet med de direktiver om innskuddsgarantier og krisehåndtering av banker mv. som omhandles i føringene i Finansdepartementet brev til Banklovkommisjonen fra 2009 og 2011. Dette ble gjort først i 2014 da innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU og krisehåndteringsdirektivet 2014/59/EU ble vedtatt.

Banksikringsloven av 1996 er med få endringer redaksjonelt innarbeidet i finansforetaksloven, og loven er nå opphevet. I samsvar med Finansdepartementets oppdrag har derfor Banklovkommisjonen med utgangspunkt i finansforetaksloven kapitlene 19 til 21 utredet behovet for modernisering og revisjon av lovgivningen på disse områdene. Utredningen blir fremlagt i to deler. I den første delen «Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren» fremlegges utkast til nye kapitler 19 og 20 i finansforetaksloven, som i samsvar med departementets føring også er tilpasset de krav til nasjonal lovgivning som følger av EUs nye direktiver om innskuddsgarantiordninger (2014/49/EU) og krisehåndtering av banker mv. (2014/59/EU). Den andre delen «Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren» med utkast til et nytt kapittel 21 i finansforetaksloven blir fremlagt noe senere, se også nedenfor avsnitt 2.6.

2.3 Utgangspunkter for lovrevisjonen

2.3.1 Regelverket i finansforetaksloven

Banklovkommisjonen har i utredningen om ny lov om finansforetak og finanskonsern i NOU 2011: 8 Bind A side 154 til 162 gitt en bred oversikt over regelverket i banksikringsloven. Denne fremstillingen er fortsatt i alt vesentlig dekkende for gjeldende rett, også etter at regelverket i banksikringsloven er innarbeidet i finansforetaksloven. I virkeligheten består regelverket i finansforetaksloven kapitlene 19 til 21 fortsatt av fire hoveddeler:

1. Kapittel 19 «Bankenes sikringsfond» (banksikringsloven kapittel 2) omhandler garantiordningen for innskudd i banker og organisering av Bankenes sikringsfond.

2. Kapittel 20 «Garantiordninger for forsikringsvirksomhet» (banksikringsloven kapittel 2A) gjelder innhold og organisering av garantiordningen for skadeforsikring.

3. Kapittel 21 «Soliditetssvikt og offentlig administrasjon» avsnitt I «Betalings- og soliditetsvansker» (banksikringsloven kapittel 3) omhandler håndteringen av ulike grader av soliditetssvikt i banker, forsikringsforetak og andre finansforetak. Avsnittet inneholder i hovedsak regler om hvilke tidligtiltak som myndighetene kan benytte for å gjenopprette foretakets soliditet, og i tilfelle foretakets solvens, slik at offentlig administrasjon eller konkurs kan unngås.

4. Kapittel 21 «Soliditetssvikt og offentlig administrasjon» avsnitt II «Offentlig administrasjon» (banksikringsloven kapittel 4 avsnitt I) inneholder fellesregler om myndighetsstyrt administrasjon av insolvente banker, kredittforetak, forsikrings- og pensjonsforetak og holdingforetak i finanskonsern. Dette er finansforetak som ikke skal undergis vanlig konkursbehandling, og som ved insolvens i stedet settes under offentlig administrasjon for å få avklart om det foreligger grunnlag for videreføring helt eller delvis av virksomheten i foretaket.

For forsikrings- og pensjonsforetak suppleres fellesreglene om offentlig administrasjon av enkelte særlige regler om håndteringen av skade- og livsforsikringsbestand i kapittel 21 avsnitt III «Særskilte regler for forsikrings- og pensjonsforetak» (banksikringsloven kapittel 4 avsnitt II).

Banklovkommisjonen legger til grunn – i samsvar med Finansdepartementets føringer gjengitt foran avsnitt 2.2 – at kommisjonens utkast til ny banksikringslovgivning (finansforetaksloven kapitlene 19 til 21), skal være tilpasset fullt ut til de krav til nasjonal lovgivning som følger av EU-direktivene på området og som også er EØS-relevante. Tilpasningen til EUs nye direktiver om innskuddsgarantier og om krisehåndtering av banker mv. (2014/49/EU og 2014/59/EU) vil således være en sentral oppgave. Dette vil i seg selv gjøre det nødvendig med omfattende endring i og utbygging av gjeldende lovverk. Behovet for tilpasninger til kravene i innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene gjelder imidlertid først og fremst de deler av gjeldende regelverk som omhandler henholdsvis 1) innskuddsgarantier og Bankenes sikringsfond (finansforetaksloven kapittel 19), og 2) myndighetsstyrt krisehåndtering – offentlig administrasjon – av banker og kredittforetak og holdingforetak og andre morselskap i finansielle konsern som omfatter slike foretak (finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II). De sentrale EU-direktiver på finansområdet – kredittinstitusjonsdirektivet (2013/36/EU) og forsikringsdirektivet (2009/138/EF som endret i 2014) – inneholder lite av bestemmelser med direkte tilknytning til de ulike deler av regelverket i finansforetaksloven kapitlene 19 til 21.

Utredningen av behovet for endringer i og revisjon av de deler av finansforetakslovens regelverk som ikke omfattes av de krav som følger av EUs innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektiver, vil i hovedsak kunne gjennomføres som et vanlig norsk lovarbeid. Et sentralt område her er reglene i kapittel 21 avsnitt I om tidligtiltak ved soliditetssvikt som nå gjelder for alle typer av finansforetak, også forsikrings- og pensjonsforetak. Det andre viktige området er reglene om offentlig administrasjon (myndighetsstyrt krisehåndtering) av forsikrings- og pensjonsforetak i finansforetaksloven kapittel 21 avsnittene II og III. Disse delene av gjeldende regelverk omhandler i hovedsak områder som hittil ikke er regulert ved EU-lovgivning. Det foreligger her et behov for en gjennomgang og modernisering av reglene som til dels viderefører gammel lovgivning. I dette arbeidet kan for øvrig EUs regelverk om krisehåndtering for banker mv. gi nyttige innspill selv om det verken gjelder for eller i alle henseender passer så godt for myndighetsstyrt krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak, se nærmere nedenfor avsnitt 2.4.

2.3.2 Innskuddsgarantidirektivet

Finansforetaksloven kapittel 19 om Bankenes sikringsfond er allerede tilpasset krav som følger av tidligere EU-direktiver om garantiordninger for bankinnskudd, først og fremst direktiv 94/19/EF. I EUs nye innskuddsgarantidirektiv (2014/49/EU) er kravene til nasjonal lovgivning i tidligere direktiver i stor grad videreført, men en redaksjonell omarbeiding basert på ny systematikk gjør at direktivet likevel fremtrer som nytt. Behovet for norsk tilpasning vil derfor – i tillegg til enkelte materielle endringer – først og fremst gjelde lovtekniske og redaksjonelle endringer påkrevd for at finansforetaksloven kapittel 19 formelt og systematisk i hovedsak skal motsvare regelverket i direktivet.

Direktivet stiller krav til medlemsstatenes garantiordninger som har til formål å harmonisere statenes lovgivning om garantiordninger for bankinnskudd, men bygger som nevnt på regler i tidligere EU-direktiver. Regelverket om Bankenes sikringsfond oppfyller derfor de fleste av de kravene som følger av det nye EU-direktivet. Det stilles imidlertid nye særlige krav om at de enkelte medlemsstater skal bygge opp et innskuddsgarantifond for å ha midler til å dekke mulig garantiansvar. Uavhengig av dette skal fondets midler fortsatt kunne benyttes til ulike støttetiltak ved soliditetssvikt i banker forut for offentlig administrasjon. For øvrig skal bankinnskudd i tilfelle av insolvens i banker også sikres prioritet i forhold til vanlige kreditorer (innskuddspreferanse), jf. krisehåndteringsdirektivet artikkel 108. Dette vil reelt innebære en endring av prioritetsreglene i dekningsloven.

I henhold til innskuddsgarantidirektivet skal nasjonale myndigheter fortsatt stå for organiseringen og forvaltningen av egen innskuddsgarantiordning, men det er forutsatt at det på en del punkter også vil bli lagt vekt på retningslinjer og anbefalinger utarbeidet innenfor Den europeiske banktilsynsmyndighet («European Banking Authority» – EBA) i samsvar med direktivet selv og EBA-forordningen (EU) nr. 1093/2010, jf. nedenfor kapittel 4.

Hovedregelen er at innskuddsgarantidirektivet skal være gjennomført i nasjonal lovgivning i medlemsstatene innen 3. juli 2015. Direktivet har imidlertid enkelte overgangsregler, blant annet når det gjelder den beløpsmessige grense for innskuddsgarantien. Direktivet er EØS-relevant, men spørsmål knyttet til selve inkluderingen av direktivet i EØS-avtalen er formelt ennå ikke fullt ut avklart, jf. også kapittel 4 nedenfor.

2.3.3 Krisehåndteringsdirektivet

Krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) inneholder et nytt og meget omfangsrikt regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering – offentlig administrasjon – ved solvenssvikt i banker, kredittforetak og viktige verdipapirforetak, samt holdingforetak og andre morselskap i finansielle konsern som omfatter slike foretak. Direktivet som er EØS-relevant, stiller meget omfattende og utførlige krav til den nasjonale lovgivning om myndigheters håndtering av insolvens i slike foretak og konsern. I motsetning til finansforetaksloven kapittel 21 gjelder imidlertid direktivet ikke for forsikrings- og pensjonsforetak eller for holdingforetak i forsikringskonsern.

Regelverket i krisehåndteringsdirektivet er meget omfattende, detaljert og ganske så uoversiktlig og komplisert. Lovteknisk er direktivet utformet på en måte som avviker ganske vesentlig fra norsk finanslovgivning og regelverket om solvenssvikt og offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21. Tilpasningen av norsk lovgivning til de krav som følger av direktivet, vil derfor være en meget viktig del av lovarbeidet her.

Banklovkommisjonen legger til grunn at tilpasningen til direktivet vil kreve at det utarbeides et eget lovverk for krisehåndtering av banker, kredittforetak, verdipapirforetak og holdingforetak og andre morselskap i finansielle konsern. For det første må det nye lovverket om myndighetsstyrt krisehåndtering av slike institusjoner prinsipielt utformes slik at det i hovedsak vil erstatte ellers gjeldende regler om soliditetssvikt og offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II. Dette innebærer at det må foretas en omfattende utbygging av norsk lovgivning på dette området slik at kravene til nasjonal lovgivning i det omfangsrike og detaljerte regelverket i krisehåndteringsdirektivet vil være oppfylt.

Deler av direktivet har imidlertid også til formål å få gjennomført regler om beredskapsplaner og andre forhåndstiltak som kan hindre at det vil oppstå krisesituasjoner i europeiske banker, kredittforetak, verdipapirforetak og finanskonsern. Direktivet inneholder også enkelte bestemmelser om tidligtiltak ved soliditetssvikt som bør innarbeides som supplement til de allerede gjeldende bestemmelsene om tidligtiltak ved soliditetssvikt i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I. Det er derfor også lagt til rette for en gjennomgang av reglene om tidligtiltak ved soliditetssvikt i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I, blant annet med sikte på modernisering og tilpasninger til enkelte bestemmelser om beredskaps- og tidligtiltak i krisehåndteringsdirektivet.

I hovedsak inneholder imidlertid krisehåndteringsdirektivet først og fremst et utførlig regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering av banker, kredittforetak, verdipapirforetak og finansielle konsern i solvenskrise. Dette er utformet med sikte på å begrense de samfunnsmessige skadevirkninger av kriser i banksektoren, fordele tap som følge av insolvens mellom investorer og långivere i foretaket, og redusere behovet for statlige støttetiltak til institusjoner i krise. De sentrale bestemmelsene angir vilkårene for at en nasjonal utpekt krisehåndteringsmyndighet kan beslutte at en institusjon skal undergis myndighetsstyrt krisehåndtering, og gir utførlige regler om de ulike typer av krisetiltak som i så fall kan settes i verk for å legge til rette for hel eller delvis videreføring av virksomheten. Direktivet krever også at banknæringen skal yte årlige bidrag til oppbygging av et nytt og særskilt nasjonalt krisefond til bruk ved krisehåndteringen. For øvrig er direktivets formål i hovedsak en minimumsharmonisering av medlemsstatenes lovgivning om krisehåndtering, og det er derfor ikke til hinder for at medlemsstatene fastsetter strengere eller supplerende bestemmelser, forutsatt at reglene ikke er i strid med det som er fastsatt i eller i medhold av direktivet (artikkel 1 nr. 2).

Tilpasningen av norsk lovgivning til de krav til nasjonal lovgivning som følger av krisehåndteringsdirektivet vil – til tross for direktivets omfang – i begrenset utstrekning medføre prinsipielle eller vesentlige materielle endringer i norsk rett. Dette skyldes først og fremst at selve tilnærmingsmåten, de viktigste stadier i krisehåndteringen, og hovedlinjene i regelverket i direktivet i det store og hele stemmer godt med det norske regelverket om offentlig administrasjon og med norsk insolvensrett for øvrig, herunder dekningslovens prioritetsregler. Direktivet bygger således også på prinsippet om at insolvente banker mv. skal undergis myndighetsstyrt krisehåndtering og ikke vanlig konkursbehandling. Et annet fellestrekk er at beslutning om krisehåndtering av en institusjon og valg av krisetiltak i enkelttilfeller ikke er regelstyrt, men i hovedsak beror på krisehåndteringsmyndighetens forvaltningsskjønn. Endringene i norsk lovgivning vil derfor i første rekke ha sammenheng med regelverkets systematikk, omfang og detaljeringsgrad. Behovet for en omfattende og utførlig ny norsk lovgivning som systematisk og redaksjonelt vil fremtre som bygget på og som et lovtiltak til gjennomføring av direktivet i norsk rett, er likevel klart nok.

I forhold til finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II om offentlig administrasjon, vil tilpasningen til kravene i krisehåndteringsdirektivet gjøre det påkrevd med en meget omfattende og til dels detaljert utbygning av regelverket, utformet redaksjonelt i hovedsak etter systematikken i direktivet. I forhold til norsk insolvensrett vil det viktigste nye være innføring av særlige regler om adgang til nedskrivning og konvertering til egenkapital av ansvarlig lånekapital og vanlige fordringer («bail-in»). Dessuten skal det etableres et nytt krisefond bygget opp ved bidrag fra banknæringen i løpet av en tiårsperiode, som skal være til disposisjon for myndighetens krisehåndtering av enkeltforetak.

Krisehåndteringsdirektivet gjelder for hele EU-området. For institusjoner i stater utenfor eurosonen skal hjemstatens nasjonale myndigheter fortsatt stå for håndtering av bankkriser. Det er forutsatt at nasjonale myndigheter ved praktiseringen av regelverket også vil ta i betraktning retningslinjer og anbefalinger utarbeidet innenfor Den europeiske banktilsynsmyndighet («European Banking Authority» – EBA) i samsvar med de arbeidsoppgaver som er overlatt til EBA i direktivet selv og i EBA-forordningen (EU) nr. 1093/2010. For banker, kredittforetak og finansielle konsern i stater innenfor eurosonen er det – i forlengelsen av Den europeiske sentralbankens tilsyn med banker i eurostater («Single Supervisory Mechanism» – SSM) – etablert en særskilt felleseuropeisk myndighet («Single Resolution Mechanism» – SRM) som skal forestå krisehåndteringen av enkeltforetak etter direktivets bestemmelser (forordning (EU) nr. 806/2014).

Direktivet skal være gjennomført i medlemsstatens lovgivning med virkning fra 1. januar 2015. For direktivets Del IV kapittel 4 avsnitt 5 om nedskrivning og konvertering til egenkapital av fordringer var imidlertid siste frist 1. januar 2016, jf. direktivet artikkel 130 nr. 1 tredje ledd. Krisehåndteringsdirektivet er EØS-relevant, men spørsmål knyttet til selve inkluderingen av direktivet i EØS-avtalen er formelt ennå ikke fullt ut avklart. For EØS-statene som ikke omfattes av EU, blir i alle tilfelle en særlig gjennomføringsfrist fastsatt av EØS-komiteen når dette er gjort. Forholdet til EØS-avtalen er nærmere omtalt nedenfor kapittel 4.

2.3.4 Et formelt skille mellom bank- og forsikringsområdene

EUs direktiv om krisehåndtering gjelder bare for banker, kredittforetak og verdipapirforetak, samt holdingforetak og andre morselskap i finansielle konsern som omfatter slike foretak. Forsikrings- og pensjonsforetak og holdingforetak i forsikringskonsern er ikke omfattet, og direktivets bestemmelser omhandler heller ikke viktige spørsmål som vil oppstå ved krisehåndtering av slike foretak.

I forhold til utformingen av ny norsk lovgivning tilpasset krav som følger av direktivet, vises det til at det systematiske grep og tilnærmingsmåten i banksikringsloven fra 1996, som inntil videre ble videreført i finansforetaksloven kapittel 21, er basert på felles krisehåndteringsregler for bank- og forsikringssektorene. Denne tilnærmingsmåten kan således ikke videreføres ved gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet i norsk rett. Et utkast til ny norsk lovgivning om soliditetssvikt og offentlig administrasjon (myndighetsstyrt krisehåndtering) som er tilpasset EUs direktiv om krisehåndtering, må derfor baseres på et formelt og systematisk skille mellom 1) det EU-baserte lovverket som skal gjelde for banker, kredittforetak, verdipapirforetak og finansielle konsern som omfatter slike foretak, og 2) et nasjonalt regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering – offentlig administrasjon – av foretak på forsikrings- og pensjonsområdet.

Norsk gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet medfører således at det i alle tilfelle også må foretas gjennomgang av og endringer i de regler om soliditetssvikt og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak som følger av finansforetaksloven kapittel 21 avsnittene I, II og III. Også andre forhold taler for at det nå foreligger et klart behov for en gjennomgang av gjeldende regelverk med sikte på en modernisering og utbygging av reglene om soliditets- og solvenssvikt i forsikrings- og pensjonsforetak, se nedenfor avsnitt 2.4.

2.4 Soliditetssvikt og krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak

2.4.1 Et nytt regelverk for forsikrings- og pensjonsforetak

I samsvar med forsikringssektorenes betydning i og for samfunnsøkonomien er utgangspunktet i finansforetaksloven kapittel 21 at insolvente forsikrings- og pensjonsforetak ikke skal avvikles ved vanlig konkursbehandling, men i stedet settes under offentlig administrasjon – myndighetsstyrt krisehåndtering. Hovedformålet er å få avklart i ordnede former i hvilken utstrekning virksomheten i foretaket kan bli videreført eller om foretaket må avvikles. Viktige konkursrettslige prinsipper vil likevel være av vesentlig betydning også på forsikrings- og pensjonsområdet. Finansforetaksloven inneholder imidlertid ikke regler om hvordan disse prinsippene skal gjennomføres i forhold til forpliktelser som utspringer av løpende forsikrings- og pensjonskontrakter. Det er også klart at prinsippenes virkemåte blir en annen på forsikrings- og pensjonsområdet enn i banksektoren. Bortsett fra garantiordningen for skadeforsikring (finansforetaksloven kapittel 20) gjelder det heller ingen sikringsordning for dekning av de tap som dette vil medføre for de forsikrede.

Hovedregelen er at vedtak om offentlig administrasjon «stopper klokken». Vedtaket medfører forbud mot at foretaket selv påtar seg nye forpliktelser eller foretar utbetalinger for å dekke fordringer som er stiftet før administrasjonsvedtaket. Poenget er at midlene i foretaket på vedtakstidspunktet skal – så langt de rekker – benyttes til dekning av de allerede påløpte fordringer etter prioritetsrekkefølgen i dekningsloven. Fordringer etter forsikrings- og pensjonsavtaler er imidlertid gitt fortrinnsrett til dekning foran andre fordringer unntatt massekrav (finansforetaksloven § 21-18, jf. § 21-17). De tap de forsikrede og andre fordringshavere påføres fordi foretaket er blitt insolvent, må således fordeles mellom dem etter prioritet og – for forsikringsfordringer flest som har lik prioritet – ved forholdsmessig avkortning.

Banklovkommisjonen viser til at norsk gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet gjør det påkrevd å utarbeide et eget og i hovedsak EU-basert lovverk som skal gjelde ved solvenssvikt og offentlig administrasjon av banker, kredittforetak, viktige verdipapirforetak og finansielle konsern som omfatter slike foretak, og som formelt og systematisk er atskilt fra gjeldende regelverk i finansforetaksloven kapittel 21. Dette er i seg selv ikke til hinder for at det gjeldende regelverk i hovedsak videreføres uendret for forsikrings- og pensjonsforetak. Om dette også vil være en tilfredsstillende løsning, er imidlertid en del av utredningsarbeidet vedrørende revisjonen av banksikringslovgivningen. Som grunnlag for denne vurderingen har Banklovkommisjonen gjennomført en analyse av de spørsmål som vil oppstå ved anvendelsen av gjeldende regelverk på forsikrings- og pensjonsforetak. Analysen bekrefter at det nå foreligger et markert behov for en modernisering, utbygging og utforming av et eget og langt på vei nytt regelverk om soliditetssvikt og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak. Hovedpunktene er følgende:

For det første, det regelverk om soliditetssvikt og offentlig administrasjon som er inntatt i finansforetaksloven, ble utformet i 1996 ut fra erfaringene fra bankkrisen på 1980- og 1990-tallet, og det består i hovedsak av bestemmelser som er felles for banker og forsikringsforetak. Ordlyden i mange av bestemmelsene adresserer, eller er først og fremst utformet med sikte på, de spørsmål knyttet til soliditets- og solvenssvikt som er typiske for banker. Spørsmålet om regelverket i alle hensender også passet for forsikringsforetak, ble da ikke undergitt noen grundigere vurdering. Kapittel 21 avsnitt III i loven inneholder riktignok noen særlige regler for offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak, men disse viderefører i hovedsak enkeltbestemmelser i lovgivning som er eldre enn forsikringsvirksomhetsloven av 1988.

Gjeldende regelverk tar generelt heller ikke hensyn til at regelverkets virkemåte vil påvirkes vesentlig av forskjellene mellom bankene og forsikrings- og pensjonsforetakene når det gjelder så vel foretakenes virksomhet, finansielle tjenester, kundeforhold og balansesammensetning, som foretakenes forpliktelser og kreditorsammensetning. En banks forpliktelser er normalt pengeforpliktelser med begrenset varighet og omfatter foruten kundeinnskudd også et betydelig volum av innlån fra investorer og finansielle kreditorer, samt andre engasjementer. Et forsikrings- og pensjonsforetaks forpliktelser derimot består i hovedsak av kundefordringer som tilkommer forsikringstakere og forsikrede, og som varierer ganske meget etter innhold og varighet. Særlig på livsforsikringsområdet dreier det seg om meget langsiktige forpliktelser i løpende kollektive kontraktsforhold med et innhold som er forskjellig i opptjenings- og utbetalingsperioden. Fordelingen av tap som skyldes foretakets insolvens, må derfor nødvendigvis bli en annen enn i banksektoren.

Disse forhold medfører at soliditetssikringsordningene på forsikrings- og pensjonsområdet må bli andre enn i banksektoren. Videre vil selve vurderingen av om det foreligger soliditets- og solvenssvikt som gir grunnlag for krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak, og av hvilke krisetiltak som trengs, også måtte bli til dels en annen enn innenfor banksektoren. Eksempelvis er det behov for regler om hvordan langsiktige forsikrings- og pensjonsforpliktelser som utspringer av løpende forsikringskontrakter, skal håndteres i tilfelle av offentlig administrasjon og deretter sikres etter at forsikringskravene er nedsatt og krisehåndteringen gjennomført. I sum betyr dette at det på forsikrings- og pensjonsområdet vil oppstå en god del spørsmål som ikke adresseres i eller lett lar seg besvare ut fra gjeldende bestemmelser om soliditetssvikt og offentlig administrasjon i finansforetaksloven.

For det annet, uavhengig av disse forhold har utviklingen på forsikrings- og pensjonsområdet i løpet av de siste 10-15 årene medført at det nå foreligger behov for en grundig gjennomgang og modernisering av lovgivningen om soliditetssvikt og offentlig administrasjon på forsikrings- og pensjonsområdet. I løpet av denne perioden er det gjennomført en omfattende revisjon og utbygging av forsikrings- og pensjonslovgivningen. Dette og den store samfunnsmessige betydning ulike typer av kollektive forsikringer etter hvert er blitt tillagt, har samlet ført til at også forsikrings- og pensjonsforetakene nå utgjør en langt større og viktigere del av norsk finansnæring enn tidligere. Samtidig har dette og andre forhold ført til vesentlige strukturelle endringer i forsikringsnæringen og forsikrings- og pensjonsvirksomheten. På livsforsikringsområdet er en meget stor del av virksomheten nå knyttet til skattegunstige og langsiktige kollektive pensjonsordninger. Området for og tidsperspektivet i skadeforsikring er også vesentlig utvidet og endret, blant annet som følge av et betydelig innslag av såkalte «lang-halede forretninger» på mange virksomhetsområder. I våre dager vil derfor håndteringen av soliditets- og insolvenssvikt i forsikrings- og pensjonsforetak være av stor betydning ikke bare for forsikringsnæringen selv, men også for store grupper av privat- og næringslivskunder og dermed også for samfunnsøkonomiske forhold.

For det tredje er det mye som tyder på at også EU i løpet av det nærmeste tiåret vil utarbeide et nytt regelverk om krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak. I så fall må det ventes at opplegget og prinsippene for ny EU-lovgivning stort sett vil stemme godt med krisehåndteringsdirektivet. Dette tilsier at en ved utformingen av et utkast til ny norsk lovgivning på området i tilfelle også søker veiledning i hovedlinjene i en fremtidig EU-lovgivning slik disse nå avtegner seg, se nærmere nedenfor avsnitt 2.4.2.

2.4.2 EUs arbeid med ny kriselovgivning for forsikringsområdet

EU har hittil ikke fastsatt særlige regler for krisehåndtering av foretak på forsikrings- og pensjonsområdet. I forsikringsdirektivet (2009/138/EU (Solvency II)) formålsparagraf 3 uttales det at «it is in the interests of the proper functioning of the internal market that coordinated rules be established relating to the supervision of insurance groups and, with a view to the protection of creditors, to the reorganization and winding-up proceedings in respect of insurance undertakings». Direktivet er senest endret ved direktiv 2014/51/EU.

EUs arbeid med et krisehåndteringsdirektiv for forsikringsforetak er likevel ennå ikke kommet i gang. Nederlandske og slovakiske myndigheter har i programmet for sin presidentperiode i Rådet fra henholdsvis 1. januar til 30. juni 2016 og 1. juli til 31. desember 2016 således ikke nevnt dette som et prioriteringsområde. Det har heller ikke EU-kommisjonen gjort i sitt «Commission Work Programme 2016» av 27. oktober 2015 (COM(2015) 610 Final). Det er likevel en del forhold som tyder på at EU på et tidspunkt vil sette i gang arbeidet med et direktiv om krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak som vil ha svært mye til felles med krisehåndteringsdirektivet. Det vises i denne sammenheng til følgende:

I oppdatert rapport av 15. oktober 2014 «The Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions» gjør Financial Stability Board (FSB) en vurdering av hvilke nøkkelelementer som trengs for å sikre et effektivt krisehåndteringsregelverk på finansområdet. Poenget er å gi myndighetene adgang til å løse økonomiske problemer i finansinstitusjoner ved fordeling av tap som følge av insolvens uten å eksponere offentlige midler for tap gjennom økonomisk støtte, samtidig som det kan sikres kontinuitet i samfunnsøkonomiske vitale funksjoner. EUs krisehåndteringsdirektiv for banker og andre kredittinstitusjoner (2014/59/EU) er i virkeligheten i meget stor grad utformet i samsvar med anbefalingene i denne rapporten fra FSB. Denne rapporten setter også krisehåndtering av forsikringsforetak på agendaen, og den inneholder langt på vei tilsvarende anbefalinger når det gjelder prinsippene for krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak, jf. særlig retningslinjene i rapportens Appendix II-vedlegg 2 – «Resolution of Insurers». Mye tyder således på at et fremtidig EU-regelverk om krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak vil bli preget av tilsvarende systematiske grep og i atskillig utstrekning av prinsipper som ligger til grunn for krisehåndteringsdirektivet. Det fremgår imidlertid også av de særlige anbefalinger i Appendix II-vedlegg 2 i FSBs rapport at det vil være behov for særlige tilpasninger til forholdene på forsikringsområdet. Det vil imidlertid neppe være noen helt enkel oppgave å utforme et omforent EU-regelverk på dette området. Arbeidet er heller ikke påbegynt, og en må nok derfor vente at det vil ta noe nær åtte til ti år før et slikt prosjekt kan ventes sluttført fra EUs side.

I de sektorspesifikke retningslinjene i Appendix II-vedlegg 2 – «Resolution of Insureres» – uttaler FSB blant annet at også for forsikringsforetak er det viktig å kunne gjennomføre en krisehåndtering uten alvorlige systemiske avbrudd eller tap for det offentlige, og samtidig slik at vitale økonomiske funksjoner ivaretas gjennom mekanismer som lar eiere og usikrede kreditorer bære tap i samsvar med kreditorprioritetsrekkefølgen i en insolvensbehandling. Den klart største post i forsikrings- og pensjonsforetakenes balanser består imidlertid av forsikringsforpliktelser, og ikke av krav fra investorer og usikrede kreditorer som kan nedskrives eller konverteres til egenkapital. FSB legger til grunn at et regelverk bør sørge for at interessene til forsikringshavere, sikrede og andre rettighetshavere også vil bli beskyttet. Det forutsettes imidlertid ikke at forsikringstakere skal ha full beskyttelse mot tap og nedskrivning av forsikringskrav under alle omstendigheter ut over det tap som eventuelt dekkes av en garantiordning.

På grunnlag av rapporten av 15. oktober 2014 har FSB i samarbeid med blant annet International Association of Insurance Supervisers (IAIS), utarbeidet et høringsdokument om «Devoloping Effective Resolution Strategies and Plans for Systemically Important Insurers» av 3. november 2015 som ble sendt på høring. I en høringsuttalelse av 4. januar 2016 stiller interesseorganisasjonen for forsikringsforetak (Insurance Europe) seg positiv til en del av forslagene fra FSB. Det er likevel usikkert hva som videre vil skje på EU-nivå.

2.4.3 Nytt norsk regelverk om soliditets- og solvenssvikt på forsikringsområdet

I samsvar med bemerkningene foran avsnitt 2.4.1 mener Banklovkommisjonen at det i forbindelse med revisjonen av regelverket i finansforetaksloven kapittel 21, også foreligger et markert behov for en modernisering og utbygging av norsk lovgivning om soliditetssvikt og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak. Den tilpasning, modernisering og utbygging av gjeldende regelverk som utviklingen tilsier, vil prinsipielt gi grunnlag for en samlet gjennomgang av de bestemmelser i finansforetaksloven kapittel 21 avsnittene I til III som nå gjelder i tilfelle av soliditets- og solvenssvikt i forsikrings- og pensjonsforetak. Banklovkommisjonen legger også til grunn at en utredning av de spørsmål som oppstår i denne sammenheng, vil være en viktig del av utredningsarbeidet knyttet til revisjonen av banksikringslovgivningen i samsvar med oppdraget fra Finansdepartementet.

Banklovkommisjonen mener således at det nå foreligger et klart behov for en grundig gjennomgang av reglene i kapittel 21 avsnittene II og III om offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak, fordi det ved offentlig administrasjon kan oppstå en god del spørsmål som ikke adresseres i eller lar seg besvare ut fra gjeldende regler. En gjennomgang av regelverket bør imidlertid også omfatte bestemmelsene om tidligtiltak ved soliditetssvikt i kapittel 21 avsnitt I. Effektive tidligtiltak for å unngå offentlig administrasjon vil være særlig viktige i forhold til forsikrings- og pensjonsforetak fordi offentlig administrasjon uunngåelig vil måtte få meget alvorlige virkninger for forsikringskundene, særlig ved kollektiv og individuell pensjonsforsikring. Banklovkommisjonen er etter dette kommet til at gjeldende regelverk for forsikrings- og pensjonsforetak i finansforetaksloven kapittel 21 bør moderniseres og erstattes med et nytt samlet og helhetlig regelverk som adresserer de ulike spørsmål som vil oppstå ved soliditetssvikt og offentlig administrasjon på forsikrings- og pensjonsområdet, og som samtidig er utformet i bestemmelser som er tilpasset de særlige forhold på forsikrings- og pensjonsområdet. Viktige spørsmål vil således være knyttet til håndteringen av løpende forsikringskontrakter og til videreføring og sikring av de pensjonsrettigheter som er i behold etter offentlig administrasjon.

Banklovkommisjonen ser det som en fordel om et utkast til nytt regelverk om soliditetssvikt og offentlig administrasjon på forsikrings- og pensjonsområdet vil la seg utforme ut fra en systematikk som i det store og hele ligger nær den som er lagt til grunn for utkastet til nytt regelverk om soliditetssvikt og offentlig administrasjon for banksektoren. Generelt vil dette gjøre det nye lovverket lettere tilgjengelig. På den annen side, krisehåndteringsdirektivet inneholder omfattende bestemmelser som ikke vil være relevante på forsikrings- og pensjonsområdet, for eksempel reglene om nedskrivning av fordringer og om krisefond. Også ellers vil et regelverk for forsikrings- og pensjonsområdet kunne bli enklere fordi EU-lovgivningen ikke stiller bestemte krav til norsk lovgivning på dette området. Uavhengig av dette vil enkeltbestemmelser i krisehåndteringsdirektivet likevel kunne gi nyttige innspill også ved utformingen av ulike bestemmelser for forsikrings- og pensjonsforetak i lovutkastet.

Banklovkommisjonen viser for øvrig til at en slik tilnærmingsmåte ved utforming av et utkast til ny lovgivning om soliditetssvikt og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak, vil ha meget til felles med det opplegg for tilsvarende fremtidig EU-lovgivning som fremgår av FSBs rapport av 15. oktober 2014 «The Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions» og anbefalingene i Appendix II-vedlegg 2 «Resolution of Insureres». Dette vil legge til rette for gjennomføring av de tilpasninger i vårt regelverk som det vil oppstå behov for når EU i løpet av en del år har sluttført sitt arbeid med den fremtidige EU-lovgivning på forsikrings- og pensjonsområdet, se også avsnitt 2.4.2 foran.

Banklovkommisjonen har sett det som viktig å unngå at utarbeidelsen og sluttføringen av arbeidet med nytt regelvelverk om soliditetssvikt og offentlig administrasjon på forsikrings- og pensjonsområdet vil forsinke avslutningen av arbeidet med ny norsk lovgivning tilpasset EUs innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektiver. Først etter at dette arbeidet er sluttført, vil derfor Banklovkommisjonen gjenoppta og avslutte arbeidet med utredningen av behovet for ny lovgivning om krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak. Utredningen vedrørende ny sikringslovgivning på bank-, forsikrings- og pensjonsområdet vil derfor bli delt og fremlagt i to særskilte NOU-utredninger (nedenfor avsnitt 2.6).

2.5 Et nytt systematisk opplegg

De forhold som er omtalt ovenfor avsnittene 2.3 og 2.4, vil måtte få virkninger for det systematiske opplegget i et utkast til ny lovgivning til avløsning av regelverket i finansforetaksloven kapitlene 19 til 21. Utkastet til ny lovgivning som skal innpasses i finansforetaksloven bør i stedet utformes i tre hoveddeler som følger:

• Et nytt kapittel 19 med regelverket om innskuddsgarantiordninger for banker som er tilpasset kravene i innskuddsgarantidirektivet (foran avsnitt 2.3.2). Gjeldende regelverk er bygget på direktiv 94/19/EF og må tilpasses en del endringer gjennomført i det nye innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU. I motsetning til direktiv 94/19/EF er det nye direktivet på enkelte områder utformet med sikte på fullharmonisering av medlemsstatenes garantiordninger.

• Et nytt kapittel 20 med regelverk som bare skal gjelde soliditets- og solvenssvikt i banker, kredittforetak og visse verdipapirforetak, samt for finansielle konserner hvori slike foretak inngår. En hovedoppgave er å få tilpasset norsk rett til regelverket i EUs direktiv om krisehåndtering 2014/59/EU. Kapitlet må – i tillegg til krav til kriseforebyggende og moderniserte regler om myndighetenes tidligtiltak ved soliditetskriser – først og fremst inneholde et meget utførlig regelverk om myndighetsstyrt håndtering av insolvenskriser i banker og øvrige foretak (foran avsnitt 2.3.3). Direktivet er et minimumsharmoniseringsdirektiv og åpner for at det kan fastsettes utfyllende eller strengere nasjonale regler for så vidt disse ikke er i strid med kravene i direktivet (artikkel 1 nr. 2).

• Et nytt kapittel 21 med regelverk om soliditetssvikt og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak, herunder forsikringskonsern som i hovedsak bare omfatter slike foretak. Den norske tilpasningen til krav som følger av krisehåndteringsdirektivet gjør det nødvendig å utforme et nytt kapittel 21 med et eget samlet og modernisert regelverk om soliditets- og solvenssvikt i forsikringsforetak mv. (foran avsnitt 2.4). Denne delen av utredningsarbeidet kan – etter anmodning fra Finansdepartementet – også inkludere en gjennomgang av garantiordningen for skadeforsikring i finansforetaksloven kapittel 20, som forutsettes plassert som et eget avsnitt i lovutkastet kapittel 21.

2.6 Gjennomføringen av utredningsoppdraget

1) Banklovkommisjonen kom tidlig til at det ikke ville være hensiktsmessig å starte opp det utredningsarbeidet som oppdragene i Finansdepartementets brev fra 2009 og 2011 omhandlet (foran avsnitt 2.2), før det var rimelig klart at EUs arbeid med direktivene om innskuddsgarantier og krisehåndtering nærmet seg sluttføring. EU har hele tiden sett en klar sammenheng mellom disse direktivene. Betydelig uenighet innad i EU, særlig om utformingen av krisehåndteringsdirektivet, skapte atskillig usikkerhet om når direktivene ville bli sluttført, og om hvilke regelverk de til slutt kom til å inneholde. Først sommeren 2013 ble det forholdsvis klart at EU ville komme til enighet om de nye direktivene i løpet ett års tid.

I en tidlig fase av utredningsarbeidet la derfor Banklovkommisjonen vekt på å følge utviklingen i EUs arbeid med de nye direktivene, og så langt som mulig å utføre forberedende arbeid. Dette arbeidet lot seg periodevis utføre parallelt med Banklovkommisjonens øvrige utredningsoppdrag knyttet til tilpasningen av tjenestepensjonslovgivningen til folketrygdreformen, senest NOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IV. Etter at innskuddsgarantidirektivet (2014/49/EU) og krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) var vedtatt forsommeren 2014, har imidlertid Banklovkommisjonens arbeid med utredningen her foregått med full styrke.

Sekretariatet har under sitt arbeid lagt vesentlig vekt på å holde kontakt med Finansdepartementet og berørte organisasjoner og institusjoner, både ved møter og på annen måte.

2) Fremdriftsplanen for utredningsarbeidet har vært tilpasset fremdriften i de relevante deler av EU-lovgivningen. Det viste seg at tilpasningen til innskuddsgarantidirektivet ville kreve forholdsvis beskjedne endringer i reglene for den norske garantiordningen i finansforetaksloven kapittel 19. EUs nye regelverk bygger i stor grad på det tidligere innskuddsgarantidirektivet (94/19/EF) og senere endringer i dette. Det nye direktivet omtales derfor som en «recast» – en redaksjonell samordning av tidligere direktiver – selv om det ved konsolideringen også er gjennomført noen endringer i og tillegg til tidligere regelverk. Den første del av utredningsarbeidet gjaldt derfor utformingen av ny lovgivning tilpasset kravene til nasjonal lovgivning i innskuddsgarantidirektivet. Sekretariatets første utkast til nytt kapittel 19 med bemerkninger ble forelagt Banklovkommisjonen første halvår 2015.

Krisehåndteringsdirektivet derimot inneholdt et helt nytt, omfangsrikt, detaljert, komplisert og til dels uoversiktlig regelverk. Arbeidet med ny lovgivning tilpasset kravene i krisehåndteringsdirektivet kunne imidlertid ikke komme ordentlig i gang før etter sommeren 2014, blant annet fordi viktige deler av krisehåndteringsdirektivet var under omarbeiding i selve sluttfasen. Utformingen av utkast til ny lovgivning om myndighetsstyrt krisehåndtering av banker, kredittforetak, verdipapirforetak og finanskonsern viste seg også å bli en utfordrende og tids- og arbeidskrevende oppgave. Av hensyn til omfanget av utredningsarbeidet ble det foretatt en grundig gjennomgang av lovutkast i en arbeidsgruppe med representanter fra interesserte parter. Kompleksiteten i krisehåndteringsdirektivet og ulike interessemotsetninger førte likevel til at arbeidet trakk ut i tid. Et foreløpig samlet utkast til ny norsk lovgivning var først klart etter ett års tid, ved årsskiftet 2015/2016.

Utbyggingen av EUs lovgivning på finansområdet i senere år har vist seg å medføre prinsipielle spørsmål i forhold til EØS-avtalen, noe som har ført til at en rekke lovtiltak, herunder innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivet, ikke ble inkludert i EØS-avtalen på vanlig måte. Disse spørsmålene ble først avklart ved vedtak av Stortinget medio juni 2016. Som det redegjøres nærmere for nedenfor kapittel 4, har imidlertid disse forhold ikke hatt vesentlig virkninger for fremdriften av utredningsarbeidet i Banklovkommisjonen. Etter hvert som ulike deler av utkast til ny lovgivning om innskuddsgarantier og krisehåndtering er blitt utarbeidet av sekretariatet, er lovutkastene med temanotater, bemerkninger og utkast til kapitler i utredningen i flere omganger blitt forelagt Banklovkommisjonen.

3) Arbeidet med særskilte regler for soliditets- og solvenssvikt i forsikrings- og pensjonsforetak og forsikringskonsern ble først påbegynt høsten 2015. Under arbeidet ble det klarlagt at anvendelsen av gjeldende regelverk på foretak i forsikringssektoren reiste en rekke spørsmål som gjeldende regelverk ikke ga noe klart svar på (foran avsnitt 2.4.3). Samtidig ble det klart at gjennomføringen av ny norsk lovgivning tilpasset de krav som følger av krisehåndteringsdirektivet, krevde formell og systematisk koordinering i forhold til arbeidet med et nytt regelverk om krisehåndtering på forsikrings- og pensjonsområdet. Hovedelementene i et nytt regelverk for forsikrings- og pensjonsområdet ble derfor drøftet i en egen arbeidsgruppe i tiden rundt årsskiftet 2015/2016. Denne del av utredningsarbeidet antas avgitt i løpet av første halvår 2017.

4) Banklovkommisjonen viser til at utrednings- og lovarbeidet ved revisjon av banksikringslovgivningen har vist seg å være atskillig mer arbeidskrevende og omfattende enn opprinnelig forutsatt. Banklovkommisjonen viser videre til at en samlet utredning ville få et omfang som også teknisk sett vanskelig lar seg samle innenfor rammen av én og samme NOU hvor også innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene inngår som vedlegg. Også tidsmessige grunner og forholdet til EØS-avtalen taler for at utredningen oppdeles i flere NOU’er. Dette har således åpnet for at en NOU med utredning av og utkast til norsk lovgivning om innskuddsgarantiordninger og krisehåndtering av banker, kredittforetak, verdipapirforetak og finansielle konsern (utkast til finansforetaksloven kapitlene 19 og 20) ble ferdigstilt først, se også avsnitt 2.4.3 foran.

I samsvar med dette har Banklovkommisjonen i samråd med Finansdepartementet kommet til at kommisjonens utredning i henhold til utredningsoppdraget blir delt i to og offentliggjort i to atskilte NOU’er:

1. En NOU med tittelen «Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren», med utkast til nye kapitler 19 og 20 i finansforetaksloven.

2. En NOU med tittelen «Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren», med utkast til nytt kapittel 21 i finansforetaksloven.

Første del av utredningsarbeidet ble avsluttet 19. september 2016.

3 Ny finanslovgivning i EU

3.1 Den nye finanslovgivningen

Det nye innskuddsgarantidirektivet (2014/49/EU) og krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) er en del av den omfattende revisjon og utbygging av EUs bank- og forsikringslovgivning som har funnet sted i årene etter finanskrisen i 2007–2008. Det er i årene deretter gjennomført noe nær 200 nye lovtiltak som i sum innebærer en utbygging av finanslovgivningen til et nærmest fullstendig og i hovedsak ensartet regelverk for det indre finansmarked. Felles for det meste av EUs nye lovgivning er at den er langt mer omfattende og detaljert enn tidligere lovtiltak på finansområdet. Store deler av den nye lovgivningen er også fastsatt i EU-forordninger som gjelder direkte som lov i medlemsstatene, og som derfor – i motsetning til direktivene – ikke forutsettes gjennomført i de enkelte medlemsstater ved nasjonal lovgivning tilpasset de krav til nasjonal lovgivning som følger av de enkelte direktiver. Finanslovgivning er blitt europeisert i meget stor grad. Hovedformålet har vært å få etablert et i alt vesentlig ensartet regelverk for det indre finansmarked i EU-området.

Med utgangspunkt i banksektorens store samfunnsøkonomiske betydning har mange av EUs lovtiltak til formål dels å hindre at banker kommer i krise og dels å etablere et felles regelverk for håndtering av bankkriser. De viktigste av disse lovtiltakene er:

• Krav til bankenes virksomhet og kapital som ble skjerpet og bygget ut ved en revisjon av direktivet om kredittinstitusjoner (2013/36/EU) og en helt ny og svært omfattende forordning om krav til og beregning av bankenes ansvarlige kapital (575/2013). Dette regelverket omtales som CRD IV/CRR («Capital requirements directive and regulation»), og gjelder for øvrig også for viktige grupper av verdipapirforetak. Det ble samtidig foretatt tilpasninger av en rekke tidligere direktiver, blant annet direktiv 2002/65/EF (konglomerater), direktiv 2005/60/EF (hvitvasking mv.), direktiv 2007/64/EF (betalingsforetak) og direktiv 2009/110/EF (elektroniske penger).

• Et nytt regelverk om håndtering av bankkriser og rekonstruksjon av banker, kredittforetak, verdipapirforetakog finansielle konsern fastsatt ved direktiv 2014/59/EU. Krisehåndteringsdirektivet som gjelder for hele EU-området, også medlemsstatene i eurosonen, er meget omfattende, utførlig og komplisert. Direktivet stiller detaljerte krav til medlemsstatenes nasjonale lovgivning på dette området. Formålet er både å få utarbeidet planer for ulike beredskapstiltak som kan hindre at det vil oppstå krisesituasjoner i europeiske banker og finansielle konsern, og å få fastsatt et ensartet regelverk for krisehåndteringen i enkelttilfeller. Hovedformålene er å legge til rette for etablering av et forsvarlig grunnlag for videreføring av kriserammet virksomhet slik at samfunnsmessige skadevirkninger begrenses, og at tap som følge av insolvens blir fordelt mellom foretakets eiere og kreditorer i stedet for å bli belastet statlige midler.

  For banker i EU-stater utenfor eurosonen skal hjemstatens nasjonale myndigheter fortsatt stå for krisehåndteringen, men direktivet forutsetter at utfyllende regler kan fastsettes av EU-kommisjonen, og at Den europeiske banktilsynsmyndighet («European Banking Authority» – EBA) kan gi retningslinjer og anbefalinger om praktiseringen av regelverket, jf. forordning (EU) nr. 1093/2010. Direktivet skal være gjennomført med virkning fra 1. januar 2015, men for Del IV kapittel 4 avsnitt 5 om nedskrivning eller konvertering til egenkapital av fordringer («bail-in») ble fristen satt til 1. januar 2016, jf. direktivet artikkel 130 nr. 1 tredje ledd.

• Et revidert direktiv om innskuddsgarantiordninger (2014/49/EU) hvor det fastsettes utførlige krav til medlemsstatenes lovgivning om garantiordninger for bankinnskudd og til oppbygging av nasjonale innskuddsgarantifond. Direktivet skal være gjennomført i medlemsstatene innen 3. juli 2015, men direktivet har enkelte overgangsregler. Nasjonale myndigheter skal stå for organisering og forvaltning av egen innskuddsgarantiordning innenfor de rammer som følger av direktivet, men på enkelte punkter kan utfyllende regler fastsatt av EU-kommisjonen eller anbefalinger og retningslinjer fra EBA også være relevante.

• Fire forordninger (EU) nr. 1092/1093/1094 og 1095/2010 som til sammen oppretter en europeisk tilsynsstruktur («European System of Financial Supervision» – ESFS). Dette oppfattes i EU som EUs viktigste svar på finanskrisen. Systemet omfatter tre europeiske finanstilsynsmyndigheter (samlet kalt «European Supervisory Authorities» – ESAs):

  1. Den europeiske banktilsynsmyndigheten («European Banking Authority» – EBA),

  2. Den europeiske tilsynsmyndigheten for forsikring og tjenestepensjon («European Insurance and Occupational Pensions Authority» – EIOPA), og

  3. Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndigheten («European Securities and Markets Authority» – ESMA).

  I tillegg kommer Det europeiske rådet for systemrisiko («European Systemic Risk Board» – ESRB), som er tillagt et overordnet ansvar for makroøkonomisk overvåking av systemrisiko.

  De nye europeiske tilsynsmyndighetene er utformet som samarbeids- og samordningsorganer hvor de enkelte EU-statene er representert ved sine nasjonale tilsynsmyndigheter, og hver av tilsynsmyndighetene har dessuten eget styre og direktør med myndighet og stab omtrent som et forvaltningsdirektorat. En viktig forskjell er imidlertid at styret består av tilsynsdirektører i medlemsstatene som de europeiske tilsynsmyndigheter skal føre tilsyn med. I EUs nye finanslovgivning er tilsynsmyndighetene etter hvert tillagt omfattende arbeidsoppgaver med sikte på at tilsynsmyndighetene i samarbeid med EU-kommisjonen vil kunne bidra til ensartet tolking, anvendelse og utvikling av EU-regelverket på finansområdet. Forutsetningen er at nasjonale tilsynsmyndigheter innenfor EU-området vil tilpasse sin tilsynspraksis til de retningslinjer og anbefalinger som følger av samarbeidet innenfor de europeiske tilsynsmyndighetene. Formelle beslutninger treffes i tilfelle etter EUs alminnelige regler om kvalifisert flertall.

  EUs nye rettsakter for banksektoren inneholder normalt et stort antall bestemmelser som forutsetter at regelverket i de enkelte direktiver eller forordninger skal bli utfylt, tolket og anvendt i samsvar med kommisjonsfastsatte forskrifter, samt retningslinjer og anbefalinger utarbeidet innenfor EBA (nedenfor avsnitt 5.5).

• Etablering av en bankunion som først og fremst omfatter bankene i eurosonen. Det sentrale i bankunionen er nå en felleseuropeisk banktilsynsmyndighet («Single Supervisory Mechanism» – SSM) som er lagt til Den europeiske sentralbanken (forordning (EU) nr. 1024/2013), og en felles krisehåndteringsmyndighet («Single Resolution Mechanism» – SRM) etablert ved forordning (EU) nr. 806/2014. Det er fastsatt en del særlige regler for SSMs og SRMs virksomhet, men i hovedsak skal disse myndighetene basere sitt arbeid på EUs alminnelige lovgivning om finansielt banktilsyn og krisehåndtering for banker, herunder reglene i rettsaktene om kredittinstitusjoner og krisehåndtering.

Et viktig trekk ved EUs ny finanslovgivning er at nyere direktiver og forordninger gjennomgående er innholdsmessig langt mer omfattende og detaljerte enn tidligere. På denne måten blir det lagt et fastere og bredere grunnlag for en enhetlig gjennomføring i medlemsstatene av de målsettinger som er satt på EU-nivå. Denne utviklingen har også medført en god del endringer i allerede eksisterende direktiver på finansområdet, og i det hele en vesentlig økning av volumet og kompleksiteten i EUs lovgivning på finansområdet.

3.2 Nærmere om EUs finanstilsyn

3.2.1 Tilsynsmyndighetenes arbeidsoppgaver

Finanskrisen i 2007–2008 viste at det innenfor i EUs medlemsstater forelå vesentlige mangler ved tilsynet av de enkelte finansforetak og av det finansielle system som helhet. For EU var det klart at den nasjonale tilsynsmodellen ikke hadde holdt tritt med globaliseringen av finansiell virksomhet og integreringen av de europeiske finansmarkeder, herunder som følge av sterkt økende virksomhet på tvers av landegrensene. EU så det derfor som meget viktig å få adressert svakheter ved samarbeidet mellom nasjonale tilsynsmyndigheter om koordinert og ensartet anvendelse av EUs regelverk, samt å få motvirket den sviktende tillit til de nasjonale tilsynsmyndigheters effektivitet. Fra EUs side medførte dette et ønske om utvikling av et i hovedsak integrert finansielt tilsyn innenfor EU-området som kunne erstatte et tilsynssystem basert i hovedsak på nasjonale tilsynsordninger.

Resultatet ble opprettelsen av den europeiske finanstilsynsstruktur, kalt «European System of Financial Supervision» (ESFS). EUs nye system for tilsynsmyndigheter på finansområdet ble offisielt etablert i 2011. I tillegg til et «European Systemic Risk Board» (ESRB, jf. forordning 1092/2010) med ansvar for makroøkonomisk tilsyn med det europeiske finansielle system og finansiell stabilitet, omfattet ESFS som allerede nevnt tre særskilte finanstilsynsmyndigheter («European Supervisory Authorities» – ESAs) for henholdsvis banksektoren i vid forstand, forsikrings- og pensjonsområdet og verdipapirområdet (forordninger (EU) nr. 1093/2010, 1094/2010 og 1095/2010). For å legge til rette for utarbeidelse av detaljerte og enhetlige retningslinjer for anvendelsen av den felles finanslovgivning, ble det i nye rettsakter på finansområdet normalt også inntatt omfattende hjemler for EU-kommisjonen til å fastsette utfyllende «forskrifter», ofte gitt som forordninger med direkte virkning i medlemsstatene. Dessuten er de tre europeiske tilsynsmyndighetene overlatt utarbeidelsen av retningslinjer og standarder for nasjonal tilsynspraksis.

Regelverket for EUs nye tilsynssystem ble utformet ut fra tre hovedhensyn:

• «upgrading the quality and consistency of national supervision,

• strengthening oversight of cross-border groups,

• establishing a European single rule book applicable to all financial institutions in the internal market.»

Formålet med de felles finanstilsynsmyndigheter som EU har etablert, er således både å sikre at det ensartede regelverk for det indre marked i praksis også blir anvendt som en «Single Rulebook» i medlemsstatene, og å oppnå at nasjonale tilsynsmyndigheter vil følge ensartet tilsynspraksis. Det er forutsatt at de nye finanstilsynsmyndighetene utarbeider en «Single Supervisory Handbook» for hvert sitt finansområde. EBA og de to andre sektororganene er derfor tillagt en sentral rolle når det gjelder å fremme ensartet tolking, anvendelse og utvikling av EU-regelverket. Forutsetninger for dette er et større innslag av tekniske standarder fastsatt av EU-kommisjonen etter forslag fra EUs finanstilsynsmyndigheter, og i tillegg retningslinjer og anbefalinger om regeltolking og tilsynspraksis utarbeidet innenfor de tre tilsynsmyndighetene. De tre tilsynsmyndighetene er også gitt myndighet til i noen tilfeller å treffe bindende vedtak rettet mot henholdsvis tilsynsmyndigheter og markedsaktører i medlemsstatene, se oversikten over de tre organenes arbeidsoppgaver og myndighet i Prop. 100 S (2015–2016) side 17 til 23, jf. også avsnitt 3.2.2 nedenfor.

I løpet av få år er forordningene om de tre europeiske finanstilsynsmyndighetene blitt fulgt opp ved et betydelig antall bestemmelser i EUs nye rettsakter som konkretiserer og vesentlig utvider tilsynsmyndighetenes arbeidsoppgaver på de ulike områder av finanslovgivningen. Både det nye kredittinstitusjonsdirektivet med tilhørende forordning (CRD IV/CRR), og nå også innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene, illustrerer denne utviklingen, og bekrefter samtidig den reelle betydning tilsynsmyndighetenes virksomhet er ment å ha innenfor EUs finanslovgivning.

3.2.2 Forholdet til nasjonalt banktilsyn

Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA) er etablert først og fremst som et samarbeidsorgan for de nasjonale tilsynsmyndigheter i medlemsstatene. EBA skal bistå EU-kommisjonen i regelutviklingsarbeidet og for øvrig stå for felles koordinering og overvåkning av tilsynspraksis i de enkelte stater. I årene etter at forordning (EU) nr. 1093/2010 ble vedtatt, er imidlertid EBA blitt utviklet til en stor byråkratisk institusjon med egne styringsorganer, nærmest som et stort forvaltningsrettslig direktorat. EBAs kapasitet og ressurser gir derfor nå også grunnlag for et omfattende og allsidig engasjement med sikte på ensartet anvendelse, praktisering og utvikling av regelverket for det indre finansmarked i EU-området. Forutsetningen er at tilsynsmyndighetene i den enkelte stat nå skal tilpasse sin virksomhet til de rammer som følger av EBA-samarbeidet og de retningslinjer og anbefalinger som EBA utferdiger. I det følgende gis en oversikt over EBAs oppgaver og myndighet:

For det første, det er EBAs oppgave å utføre det forberedende arbeidet og utarbeide utkast til omfattende regelverk til utfylling og gjennomføring av prinsipper og hovedregler som de enkelte direktiver og forordninger fra de senere år normalt gir EU-kommisjonen hjemmel til å fastsette i form av «delegated acts». EBA er derfor tillagt en viktig rolle – som normalt utføres med betydelig selvstendighet – når det gjelder utviklingen av EUs banklovgivning. Også førsteutkast til nye direktiver og forordninger som EU-kommisjonen akter å fremme forslag om for Rådet og Parlamentet, blir regelmessig utarbeidet av EBA.

For det annet, EBA skal på egen hånd utarbeide og vedta anbefalinger og retningslinjer om hvordan EU-regelverket, herunder kommisjonsfastsatte forskrifter, skal anvendes av myndighetene i medlemsstatene. Bakgrunnen er at det hittil rådende prinsippet om at EUs felles regelverk som hovedregel skal håndheves på nasjonalt nivå, innbyr til variasjoner i tilsynspraksis, for eksempel ut fra nasjonale hensyn. Viktige tilsynsproblemer som EUs gjennomregulerte, men internasjonaliserte indre finansmarked medfører, har generelt vist seg vanskelig å adressere og løse på en tilfredsstillende måte på nasjonalt nivå. Videre er det – også av konkurransehensyn – lagt særlig vekt på å sikre EBA deltakelse i tilsynet med finansielle konsern og banker med aktivitet i flere medlemsstater. Å få etablert et tett og integrert samarbeid mellom nasjonale tilsynsmyndigheter som gjør det mulig å «styre» nasjonal tilsynspraksis og dermed sikre en ensartet og effektiv tilsynspraksis i det indre finansmarked, er derfor blitt EBAs hovedoppgave. Betydningen av EBAs koordinering av medlemsstatenes tilsynspraksis blir styrket ved forhåndserklæringer fra nasjonale myndigheter om å basere sin tilsynspraksis på EBA-utarbeidede retningslinjer og anbefalinger.

For det tredje, EBA-forordningen innebærer at EBA tillegges en begrenset myndighet til i enkelte tilfeller å treffe enkeltvedtak eller foreta inngrep i forhold til nasjonale tilsynsmyndigheter, blant annet ved såkalt bindende mekling ved uenighet mellom tilsynsmyndigheter i flere medlemsstater. I krisesituasjoner vil dette også kunne omfatte inngrep direkte overfor private foretak. EBAs alminnelige vedtakshjemler er inntatt i EBA-forordningen artiklene 10 til 18. Bestemmelsene der må sees i sammenheng med at også de ulike forordninger og direktiver på finansområdet vedtatt etter at EBA-forordningen fra 2010 ble fastsatt, inneholder atskillig av egne bestemmelser som overlater en rekke nye arbeidsoppgaver til EBA, i stor grad også med henvisning til EBAs myndighet i henhold til EBA-forordningen.

EBAs arbeidsoppgaver er således fastlagt ved en kombinasjon av regler i EBA-forordningen og et stort antall bestemmelser i det materielle regelverk som er inntatt i EUs ulike direktiver og forordninger. Dette er helt sentralt for forståelsen av den viktige rolle EBA er tillagt når det gjelder regulering og tilsyn i det indre finansmarked. EBAs ulike arbeidsoppgaver er blitt utvidet og integrert i de ulike deler av EUs materielle regelverk for det indre marked. En virkning av dette er at det i praksis ofte blir vanskelig å skille klart mellom det materielle innhold av regler fastsatt i EUs ulike rettsakter, og de presiseringer av fastsatte regler som følger av EBAs retningslinjer og anbefalinger når det gjelder ensartet tolking, anvendelse og praktisering av regelverket.

Det som er sagt ovenfor om EBAs arbeidsoppgaver og rolle gjelder i hovedsak også for de nye tilsynsmyndighetene på forsikrings- og verdipapirområdet og deres arbeidsoppgaver og myndighet (henholdsvis «European Insurance and Occupational Pensions Authority» – EIOPA og «European Securities and Markets Authority» – ESMA).

En utførlig redegjørelse for de tre tilsynsmyndighetenes organisering, arbeidsoppgaver og vedtakskompetanse er som nevnt gitt i Prop. 100 S (2015–2016) side 17 til 23. I denne proposisjonen og i Prop. L 127 (2015–2016) ble det fremmet forslag som vil legge til rette for norsk tilknytning til og deltakelse i EUs system for finansielt tilsyn innenfor rammen av EØS-avtalen. Disse forslagene ble vedtatt av Stortinget i juni 2016, se nedenfor avsnitt 4.1.

4 Forholdet til EØS-avtalen

4.1 EUs nye finanstilsynssystem er EØS-relevant

EUs nye finanslovgivning – bortsett fra de særlige rettsakter for eurosonen – anses som EØS-relevant, og forutsettes inkludert i EØS-avtalen. EØS-statene utenfor EU er allerede en del av det indre finansmarked. Behovet for en ensartet regulering av det indre marked tilsier at ny EU-finanslovgivning blir tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført og anvendt i EØS-statene som del av nasjonal lovgivning på samme ensartede måte som innenfor EU. EUs rettsakter er fortløpende blitt inkludert i EØS-avtalen, og i samsvar med de folkerettslige forpliktelser EØS-avtalen medfører, er det norske lov- og forskriftsverket blitt tilpasset til de krav til nasjonal lovgivning som følger av EUs regelverk for det indre finansmarked.

Det har imidlertid vært vanskelig å finne en EØS-tilpasning til rettsaktene som etablerer henholdsvis EBA, EIOPA og ESMA. EUs oppfatning var at det nye europeiske finanstilsynssystemet er et nødvendig svar på de tilsynsproblemer i EU-statene som finanskrisen i 2007–2008 avdekket, og at tilsynssystemet derfor nå utgjør en helt sentral del av det felles regelverket for det indre finansmarked. Videre forutsatte en ensartet regulering av det indre finansmarked at tilsynsmyndighetene i hele EU-/EØS-området tilpasset sin virksomhet til de rammer som fulgte av det europeiske tilsynssamarbeidet og de retningslinjer og anbefalinger som de europeiske finanstilsynsmyndighetene utferdiget.

EU-siden har videre lagt vekt på at et sentralt element i etableringen av de tre EU-tilsynsmyndighetene var å legge visse oppgaver overnasjonalt for å få en mer enhetlig regulering, og at dette også måtte gjennomføres på EFTA-siden. EFTA-siden har lagt vekt på at to-pilarstrukturen i EØS-avtalen skal ligge til grunn når det fattes rettslig bindende vedtak. Løsningen på dette er at i de tilfellene der bindende vedtak overfor nasjonale tilsynsmyndigheter og finansmarkedsdeltakere i EU-statene fattes av EUs tilsynsmyndigheter, skal tilsvarende bindende vedtak overfor nasjonale tilsynsmyndigheter og finansmarkedsdeltakere i EFTA-statene fattes av EFTAs overvåkingsorgan. For å utnytte kapasiteten og kompetansen i de tre EU-tilsynsmyndighetene også på EFTA-siden, og å koordinere mellom de to pilarene, skal EFTAs overvåkingsorgans vedtak på dette området være basert på et utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten.

På et møte 14. oktober 2014 mellom økonomi- og finansministrene i EU og Norge og de andre EFTA-statene tilsluttet EØS-avtalen, ble det oppnådd nødvendig politisk enighet om de prinsipper som skal legges til grunn for inkorporering i EØS-avtalen av forordningene om EUs finanstilsynsmyndigheter. For EU har hovedsaken vært at EUs regelverk for det indre finansmarked blir anvendt og praktisert på en ensartet måte innenfor hele EU-/EØS-området, og at vedtak, retningslinjer og anbefalinger fra EUs tilsynsmyndigheter derfor må sikres gjennomslag og bli tillagt samme virkning i Norge og de to andre EFTA-statene som i EU-statene. For Norge har det vært viktig at dette ble gjort på en måte som ville være i samsvar med Grunnloven og med det to-pilarsystem som ligger til grunn for EØS-avtalen, det vil si de roller som er tillagt EFTA-statenes overvåkningsorgan og domstol på EØS-området.

EU-kommisjonen og de tre EFTA-statene har deretter fremforhandlet et opplegg for konkret gjennomføring av prinsippene i avtalen fra 2014. Hovedpunktene i det omforente opplegget er som følger, jf. også Prop. 100 S (2015–2016) avsnitt 2.4:

• Tilsynsmyndighetene i EØS-/EFTA-stater kan delta uten stemmerett i arbeidet i EUs finanstilsynsmyndigheter.

• EUs finanstilsynsmyndigheter utarbeider retningslinjer, anbefalinger og andre ikke-bindende beslutninger i tilsynsspørsmål rettet til tilsynsmyndigheter og private parter i EØS-/EFTA-statene.

• Bindende vedtak i tilsynsspørsmål rettet til tilsynsmyndigheter og private parter i EØS-/EFTA-statene skal i tilfelle treffes av EFTAs overvåkningsorgan basert på utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndighet. EFTAs overvåkningsorgan er imidlertid formelt ikke forpliktet til å treffe vedtak med et bestemt innhold.

• Tvist om gyldigheten av vedtak fattet av EFTAs overvåkningsorgan kan bringes inn for EFTA-domstolen.

• Det legges til rette for samarbeid mellom EUs finanstilsynsmyndigheter og EFTAs overvåkningsorgan, blant annet med gjensidig deltakelse uten stemmerett i tilsynsarbeidet.

I samsvar med dette opplegget har regjeringen i Prop. 100 S (2015–2016) og Prop. 101 S (2015–2016) fremmet forslag til Stortinget om nødvendig samtykke til å inkludere forordningene om EUs finanstilsynssystem med tilpasninger i EØS-avtalen, samt om samtykke til å foreta nødvendige tilpasninger i avtalen om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA). Bakgrunnen for forslagene fremgår av den utførlige oversikt over arbeidsoppgaver og myndighet tillagt de europeiske tilsynsmyndigheter som er gitt i Prop. 100 S (2015–2016) avsnitt 3.2, samt av det utkast til de teksttilpasninger i EU-forordningene som skal inngå i EØS-komiteens vedtak om å inkludere forordningene i EØS-avtalen (Prop. 100 S (2015–2016) avsnittene 3.3 og 4.2), se også Prop. 101 S (2015–2016) kapittel 1.

Stortinget ga 13. juni 2016 samtykke i samsvar med Grunnloven §§ 26 og 115 til regjeringens forslag. Samtidig ble det i samsvar med Prop. 127 L (2015–2016) vedtatt en ny lov om EØS-finanstilsyn som i loven §§ 1 til 4 fastsetter at EUs fire forordninger om de europeiske tilsynsmyndigheter (EU) nr. 1092 til 1095/2010 med senere endringer skal gjelde som norsk lov med de tilpasninger som følger av EØS-komiteens beslutninger om at de fire forordningene skal inkluderes i EØS-avtalen.

Flere av EØS-komitebeslutningene som gjennomfører den løsningen man har kommet frem til, innebærer at myndighet på enkelte avgrensede områder blir overført fra norske myndigheter til EFTAs overvåkingsorgan. I forlengelsen av dette blir også domsmyndighet overført til EFTA-domstolen. Denne myndighetsoverføringen er ansett som mer enn lite inngripende. Stortingets samtykke til de aktuelle EØS-komitebeslutningene ble derfor gitt i medhold av Grunnloven § 115 (tidl. § 93).

Innlemmelse av EUs nye og EØS-relevante rettsakter på finansområdet ble «satt på vent» inntil det var funnet en EØS-tilpasning til EUs finanstilsynssystem. Det viste seg krevende, og det tok tid å finne en EØS-tilpasning til EUs finanstilsynssystem som passet med EØS-avtalens to-pilarstruktur og de rettslige skranker i EU og de tre EØS-statene utenfor EU. I mellomtiden er det bygget opp et etterslep med et stort antall EØS-relevante rettsakter på finansmarkedsområdet som nå skal tas inn i EØS-avtalen.

4.2 En midlertidig løsning

Drøftelsene av mulige EØS-tilpasninger til EUs finanstilsynssystem viste seg å ta flere år. I mellomtiden har EØS-komiteen ikke som vanlig kunnet fortløpende vedta at de mange og viktige EØS-relevante deler av EUs nye bank- og finanslovgivning skulle inkluderes i EØS-avtalen. Minst 180 rettsakter er «satt på vent». Dette har imidlertid ikke vært til hinder for at de materielle deler av de viktigste av EUs nye direktiver og forordninger i hovedsak er blitt fortløpende gjennomført i norsk finanslovgivning. Denne fremgangsmåte ble benyttet ved utarbeidelsen av finansforetaksloven (lov av 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern), se Prop. 125 L (2013–2014) side 21. Det samme gjelder den nye lovgivning basert på EUs nye kredittinstitusjonsdirektiv med tilhørende forordning om ansvarlig kapital (CRD IV/CRR), jf. lovendring av 10. juni 2013 og Prop. 96 L (2012–2013), og et omfattende forskriftsverk om kapitalkrav for banker mv. er senere fastsatt av Finansdepartementet 22. august 2014. Også EUs nye forsikringslovgivning (direktiv 2009/138/EF) og kapitalkravene i Solvens II er gjennomført i finansforetaksloven og ved forskrift til finansforetaksloven om gjennomføring av Solvens II-direktivet av 25. august 2015 nr. 999 (Solvens II-forskriften).

Fra norsk side har denne fremgangsmåten vært sett på som en midlertidig løsning for å oppnå at norsk finanslovgivning fortsatt i hovedsak vil være i samsvar med EU-retten, og for å legge til rette for at EUs rettsakter senere også formelt kan inngå i EØS-avtalen. Samtidig har Finanstilsynet i sin egen tilsynspraksis lagt betydelig vekt på resultatene av EBAs og de andre tilsynsmyndighetenes virksomhet. Disse tiltakene var imidlertid ikke tilstrekkelig til å formalisere norsk tilknytning til EUs finanstilsynssystem og dermed sikre norske finansmarkedsdeltakere adgang til det indre marked. Etter EUs oppfatning krevde dette at tilsynsforordningene ble gjort til del av EØS-avtalen, noe som vil åpne for at også alle de øvrige rettsakter som nå er satt «på vent», deretter kunne inkluderes i EØS-avtalen.

4.3 Virkning for arbeidet i Banklovkommisjonen

Banklovkommisjonen legger etter dette til grunn at Stortingets vedtak i samsvar med Prop. 100 S (2015–2016) og Prop. 127 L (2015–2016) vil åpne for at EØS-komiteen etter hvert vil beslutte på vanlig måte at EUs rettsakter på finansområdet som er vedtatt etter 2010 og hittil har vært «satt på vent», skal inkluderes i EØS-avtalen med nødvendige konkrete tilpasninger. Dette gjelder også innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene. Det er imidlertid ennå ikke avklart hvilke konkrete tilpasninger i innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene som måtte inngå i EØS-komiteens vedtak om å inkludere disse direktivene i EØS-avtalen.

Banklovkommisjonen har lagt vekt på at den usikkerhet som måtte foreligge i så måte, ikke skal få virkning for fremdriften i utredningsarbeidet og sluttføringen av utredningen her. Ved utarbeidingen av lovutkastet har derfor Banklovkommisjonen i samsvar med oppdraget fra Finansdepartementet lagt til grunn at utkastet til nye kapitler 19 og 20 i finansforetaksloven skal være tilpasset fullt ut til de materielle krav til nasjonal lovgivning som følger av de to direktivene i sin nåværende form, se nedenfor kapittel 5 hvor det redegjøres for prinsipper som er lagt til grunn ved utformingen av lovutkastet. Det kan imidlertid være behov for enkelte justeringer i lovutkastet når det er avklart hvilke tilpasninger i direktivene som foretas ved selve inkluderingen av innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene i EØS-avtalen.

Banklovkommisjonen viser til at EØS-komiteen ennå ikke har truffet de formelle vedtak om å inkludere de fire forordningene i EØS-avtalen. I utredningen her er det følgelig ikke grunnlag for å gå nærmere inn på de bestemmelser i innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene som omhandler Den europeiske banktilsynsmyndighets (EBA) oppgaver når det gjelder tolking, anvendelse og praktisering av ulike enkeltbestemmelser i direktivene. Det er i lovutkastet likevel inntatt hjemmel for departementet til, etter behov, å utferdige forskrifter med nærmere regler om forholdet mellom tilsyns- og krisehåndteringsmyndigheter i Norge og innenfor EU-/EØS-området på områder som dekkes av lovutkastet, se utkastet § 20-4 tredje ledd.

5 Gjennomføringen av innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene i norsk lovgivning

5.1 Utgangspunkter

Banklovkommisjonens utgangspunkt er – i samsvar med Finansdepartementets føringer – at det forslag til ny norsk lovgivning som utarbeides og fremlegges i utredningen her, skal være tilpasset fullt ut de krav til nasjonal lovgivning som følger av relevant EU-regelverk på området, det vil si direktivene om innskuddsgarantier og krisehåndtering av banker mv. (2014/49/EU og 2014/59/EU). Lovutkastet skal dessuten utformes slik at det nye lovverket lar seg innpasse i finansforetaksloven i nye kapitler 19 og 20 og dermed kan erstatte lovens nåværende kapitler 19 og 21 (foran avsnittene 2.5 og 2.6). Loven kapittel 21 blir for øvrig stående og fortsatt gjeldende for forsikrings- og pensjonsforetak, se også avsnitt 5.7 nedenfor.

En tilpasning av regelverket i finansforetaksloven kapitlene 19 og 21 til kravene i EUs innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektiver vil kreve ny lovgivning av betydelig omfang. De materielle endringer i gjeldende rett som følger av kravene i direktivene, vil i og for seg være forholdsvis begrensede, og endringene gir heller ikke grunnlag for prinsipielle eller vesentlige rettspolitiske innvendinger i norsk sammenheng (foran avsnittene 2.3.2 og 2.3.3). Imidlertid er begge direktiver, og særlig krisehåndteringsdirektivet – på samme måte som de fleste nyere EU-rettsakter på finansområdet – meget omfangsrike og detaljerte. Etter Banklovkommisjonens oppfatning tilsier dette at lovutkastet lovteknisk og formelt i hovedsak blir utformet i samsvar med systematikken i innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene slik at det nye lovverket generelt også fremtrer som bygget på direktivene. Selv om direktivene inneholder en god del av bestemmelser og detaljregler som det ikke er behov for eller grunn til å forankre i lovverket, må derfor lovutkastet bli langt mer utførlig og detaljert enn gjeldende lovverk og det som er vanlig etter norsk lovgivningstradisjon. Det er likevel Banklovkommisjonens oppfatning at tilpasningen til direktivene i det store og hele vil bidra til en tiltrengt utbygging og modernisering av norsk lovgivning på området.

Videre har Banklovkommisjonen lagt til grunn at et utkast til nye kapitler 19 og 20 i finansforetaksloven så vidt mulig bør utformes i norsk lovspråk og i samsvar med norsk lovgivningstradisjon, noe som innebærer at begrepsapparatet i gjeldende lovgivning i hovedsak blir videreført. Dette er ikke til hinder for at regelverkets innhold materielt vil oppfylle de krav til innholdet i norsk lovgivning på disse områdene som følger av innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene. De krav til nasjonal lovgivning som følger av disse direktivene, vil i alle tilfelle måtte bli styrende for innhold, omfang og utforming av det lovutkast som fremlegges i utredningen her. Dette vil reelt få størst betydning for utformingen av den del av lovutkastet som skal legge til rette for norsk gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet.

Etter Banklovkommisjonens oppfatning vil gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet i samsvar med norsk lovgivningstradisjon kreve at de sentrale deler av regelverket i direktivet reflekteres i ny norsk lovgivning om myndighetsstyrt krisehåndtering (offentlig administrasjon) og innpasses samlet i en så vidt mulig oversiktlig lovstruktur. Dette kan best gjøres ved at det utarbeides et nytt kapittel 20 i finansforetaksloven som vil innebære en omfattende utbygging av regelverket i finansforetaksloven kapittel 21 om soliditetssvikt og offentlig administrasjon av banker, kredittforetak og finanskonsern i samsvar med de krav til nasjonal lovgivning som følger av direktivet. Krisehåndteringsdirektivets omfang, utforming, begrepsapparat og detaljeringsgrad virker imidlertid ganske fremmed vurdert i norsk sammenheng, og samlet sett fremtrer dets regelverk ganske så uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. Den mest krevende del av arbeidet vil utvilsomt være å utforme et nytt norsk lovverk om myndighetsstyrt krisehåndtering som vil være mer oversiktlig og lettere tilgjengelig for ulike grupper av brukere enn direktivet selv.

5.2 Behovet for ny lovgivning

Innskuddsgarantidirektivet og krisehåndteringsdirektivet står reelt i forskjellig stilling når det gjelder behovet for ny lovgivning. Dette er det også kort redegjort for i avsnitt 2.3 foran.

5.2.1 Innskuddsgarantidirektivet

Gjennomføringen av innskuddsgarantidirektivet vil kreve endringer i ulike bestemmelser i finansforetaksloven kapittel 19 om Bankenes sikringsfond. Den norske garantiordningen for bankinnskudd i finansforetaksloven kapittel 19 er imidlertid allerede tilpasset krav til innskuddsgarantiordninger i EUs tidligere innskuddsgarantidirektiv (94/19/EF) som nå i stor grad er videreført i det nye innskuddsgarantidirektivet (2014/49/EU). Behovet for nye tilpasninger er derfor reelt sett forholdsvis begrenset, blant annet fordi direktivet i stor grad overlater til den enkelte stat å fastlegge hvordan dets innskuddsgarantiordning skal organiseres. Dette innebærer også at forvaltningen av den norske garantiordningen fortsatt kan skje i regi av Bankenes sikringsfond, og at den omfattende kompetanse og erfaring som sikringsfondet har bygget opp på dette området, fortsatt kan bli utnyttet (nedenfor avsnitt 6.2.6). Banklovkommisjonen legger til grunn at reglene om innskuddsgarantier fortsatt skal være fastlagt ved bestemmelser inntatt i finansforetaksloven, jf. også avsnitt 2.5 foran.

De fleste av bestemmelsene i direktivet gjelder selve utformingen av garantiordningens ansvar for tilbakebetaling av bankinnskudd. Når det gjelder enkelthetene her, medfører de krav som følger av det nye direktivet behov for enkelte materielle endringer i gjeldende lov. Uavhengig av disse forhold tilsier tilpasningen til det nye direktivet at det også foretas en redaksjonell og systematisk gjennomarbeiding av regelverket om innskuddsgarantier. I tillegg er det behov for å få avklart forholdet mellom bidragsplikten til og oppbyggingen av midler i de to ulike fondsordninger som innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene nå krever etablert (nedenfor kapittel 7).

Samlet sett representerer reglene i lovutkastet kapittel 19 en videreføring av en del av reglene og prinsippene i finansforetaksloven kapittel 19, samt en gjennomføring av bestemmelsene i innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU.

5.2.2 Krisehåndteringsdirektivet

I forhold til norsk og nasjonal rett for øvrig innenfor EU-/EØS-området krever tilpasningen til krisehåndteringsdirektivet at det blir utarbeidet et helt nytt og utførlig lovverk om myndighetsstyrt krisehåndtering (offentlig administrasjon) av banker, kredittforetak, verdipapirforetak og finansielle konsern som omfatter slike foretak. Direktivet er meget omfattende og detaljert og fremtrer som forholdsvis uoversiktlig og komplisert. Regelverket er lovteknisk utformet på en måte som generelt avviker ganske vesentlig både fra regelverket om soliditetssvikt og offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 og fra norsk finanslovgivning ellers. I forhold til norsk tilpasning til de krav til nasjonal lovgivning som følger av direktivet, er det imidlertid vesentlig at hovedlinjene i det systematiske opplegget og de sentrale prinsipper i direktivet har meget til felles med gjeldende regelverk i finansforetaksloven kapittel 21.

I forhold til tilpasningen av norsk lovgivning til de krav som følger av krisehåndteringsdirektivet, er det sentralt at tilnærmingsmåten og de viktigste bestemmelsene i direktivets regelverk – til tross for ulikheter i form og detaljeringsgrad – stort sett stemmer godt med hovedlinjene i det norske regelverket om offentlig administrasjon. Også direktivet bygger således på prinsippet om at insolvente banker skal undergis myndighetsstyrt krisehåndtering og ikke vanlig konkursbehandling. Som hos oss skal en «krisehåndteringsmyndighet» forvalte krisehåndteringsregelverket og ved vedtak om krisehåndtering overta og utøve den myndighet som ellers tilligger institusjonens styrende organer. Et annet fellestrekk er at krisehåndteringen og valget av krisetiltak i enkelttilfeller ikke er regelstyrt, men i hovedsak beror på krisehåndteringsmyndighetens vedtak basert på forvaltningsskjønn i de enkelte krisesituasjoner. Av hensyn til rettsenhet innenfor EU-/EØS-området er det likevel behov for et omfattende nytt norsk lovverk for å få gjennomført krisehåndteringsdirektivet i norsk rett på en tilfredsstillende måte.

Sett i forhold til norsk rett medfører krisehåndteringsdirektivet vesentlige endringer først og fremst på to områder. For det første, et viktig element i direktivets regelverk er et sett av regler som gir myndigheten adgang til – som ledd i restruktureringen av et insolvent foretak og dets kapitalgrunnlag – å treffe vedtak om nedskrivning eller konvertering til egenkapital dels av foretakets ansvarlige lånekapital i form av godkjent kjernekapital eller godkjent tilleggskapital, og dels også av fordringer på foretaket som tilkommer finansielle kreditorer. Dette såkalte «bail-in» systemet skal imidlertid gjennomføres i samsvar med prioritetsregler som i hovedsak tilsvarer reglene i dekningsloven.

For det annet krever direktivet at det etableres et nytt nasjonalt krisefond til bruk ved krisehåndteringen av insolvente foretak. Krisefondet skal bygges opp ved årlige bidrag fra institusjoner med norsk konsesjon, det vil først og fremst si den nasjonale banknæring, og direktivet fastsetter et minstekrav til størrelsen av fondet etter ti års innbetaling av bidrag. Krisefondet og regelverket om fondet er imidlertid uavhengig av det fond til sikring av innskuddsgarantiordningen som innskuddsgarantidirektivet krever etablert, og det vil således gjelde forskjellige regler både om beregningen av banknæringens årlige bidrag til de to fondene og om bruken av fondsmidlene. Krisefondet og regelverket om fondet skal forvaltes av krisehåndteringsmyndigheten, som også skal treffe vedtak om institusjonenes årlige bidragsplikt og bruk av fondets midler ved krisetiltak.

Direktivene om innskuddsgarantier og krisehåndtering pålegger således den nasjonale banknæringen å betale årlige bidrag til to forskjellige nasjonale fond, noe som hos oss i prinsippet kan medføre at bankenes og kredittforetakenes årlig bidragsplikt til de to fondene vil overstige den nåværende bidragsplikt til Bankenes sikringsfond. De spørsmål som gjennomføringen av de to direktivene i samsvar med EØS-avtalen kan reise i så måte, behandles nedenfor i kapittel 6 og særlig i kapittel 7.

5.2.3 Aksjelovgivningen

Ved krisehåndteringsdirektivets Del X (artiklene 116 og 119 til 123) er det foretatt ulike endringer i en rekke av EUs direktiver på aksjelovgivningens område. Disse endringene har sammenheng med regelverket i krisehåndteringsdirektivet, og fastsetter særlige unntak i ulike regler i aksjelovgivningen for tilfeller hvor det i henhold til direktivets regler er gjennomført krisetiltak i forhold til banker og institusjoner som er aksjeselskaper eller allmenaksjeselskaper. Disse unntakene gjelder blant annet aksjerettslige regler om generalforsamling, sammenslåing av aksjeselskaper, overtakstilbud, nedskrivning og nytegning av aksjekapital, samt konvertering av alminnelige fordringer til aksjekapital.

Banklovkommisjonen kan ikke se at disse endringene er av generell betydning i forhold til norsk aksjelovgivning. Etter modell av den danske og svenske lovgivning om gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet har Banklovkommisjonen derfor valgt å gjennomføre disse artiklene ved særskilte unntak fra ulike deler av aksjelovgivningen som er inntatt i relevante bestemmelser i utkastet til finansforetaksloven kapittel 20 avsnittene III og V.

5.2.4 Verdipapirforetak

Krisehåndteringsdirektivets bestemmelser omfatter også soliditets- og solvenssvikt i «investment firms» som hos oss utgjør en gruppe av verdipapirforetak undergitt reglene i verdipapirhandelloven. Andre grupper av verdipapirforetak omfattes derimot ikke av direktivet. De spørsmål om endringer i loven om verdipapirhandel dette aktualiserer, omfattes imidlertid ikke av Banklovkommisjonens oppdrag.

Det vises for øvrig til at verdipapirforetak skal være medlem av Verdipapirforetakenes sikringsfond, jf. verdipapirhandelloven § 9-12 første ledd. Dette er en sikringsordning hvor det gis dekning for krav som skyldes et verdipapirforetaks manglende evne til å betale tilbake midler som investorene har til gode eller eier, og som oppbevares på deres vegne i forbindelse med investeringsvirksomhet. I avsnitt 8.1 punkt 3) nedenfor er denne ordningen beskrevet nærmere.

5.3 Norsk gjennomføringslovgivning

5.3.1 Utgangspunkter

EUs innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektiver er EØS-relevante. Det legges her til grunn at direktivene senere vil bli inkludert i EØS-avtalen, i tilfelle med de endringer som EØS-komiteen måtte fastsette. Ut fra dette har Banklovkommisjonen ved utformingen av utkast til ny lovgivning tilpasset direktivene, stort sett valgt å følge den fremgangsmåte som hittil er blitt benyttet ved tilpasningen av ny norsk finanslovgivning til de krav til materielt innhold i nasjonal lovgivning som følger av EUs nye finanslovgivning. Det vises til redegjørelsen foran avsnitt 4.2.

Et EU-/EØS-direktiv er formelt ikke utformet som et sett av lovbestemmelser som uten videre kan eller skal inkorporeres etter sin ordlyd eller en bloc i nasjonal lov. Direktiver retter seg til EUs medlemsstater og fastsetter krav til innholdet av den nasjonale lovgivning som de enkelte medlemsstatenes lovgivningsmyndigheter hver for seg skal fastsette og ha fastsatt på egnet måte for det område direktivet omhandler. Formålet er å oppnå at det innenfor EU/EØS’ indre finansmarked deretter i hovedsak vil gjelde materielt ensartede nasjonale regler for de forhold direktivene regulerer. Dette betyr imidlertid ikke at direktivet også vil føre til formelt ensartede lovregler i medlemsstatene. Den rettslige karakter av et EU-/EØS-direktiv innebærer at det er overlatt til den enkelte stat på hvilken måte gjennomføringslovgivningen skal utformes og fastsettes. Direktivformen gir altså et visst nasjonalt handlingsrom. Avhengig av nasjonale valg kan medlemsstatenes lovgivning basert på ett og samme direktiv formelt fremtre som nokså forskjellig. Lovgivningen i Danmark, Sverige og Norge til gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet er således til dels utformet på nokså forskjellige måter, se nedenfor avsnitt 5.3.2.

Det er neppe heller til å unngå at det handlingsrom direktivet gir, også kan føre til at nasjonalt fastsatt lovgivning reelt påvirkes av forskjeller mellom medlemstatenes lovgivning, rettstradisjon, interesser og økonomiske situasjon. Det er for å motvirke at slike forhold skal få virkninger for i hvilken grad de ulike medlemsstaters nasjonale lovgivning faktisk følger opp direktivets formål og krav til et enhetlig regelverk for det indre finansmarked innenfor hele EU-/EØS-området, at de fleste av EUs nyere direktiver på finansområdene nå blir utformet som et omfattende regelverk med meget utførlige og detaljerte krav til den nasjonale lovgivning i medlemsstatene. I mange tilfelle vil imidlertid direktivformen ikke anses tilstrekkelig til å sikre rettsenhet innenfor EU-området, og i så fall kan EUs finanslovgivning i stedet fastsettes i form av forordninger som uten nasjonal gjennomføring er direkte anvendelig som lov i medlemsstatene.

Det handlingsrom direktivformen gir, åpner for at en lovgivning til norsk gjennomføring av innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene kan utformes i norsk lovspråk og i samsvar med vår lovgivningstradisjon. Som nevnt foran avsnitt 5.1 er dette prinsipper som er lagt til grunn ved utforming av den norske gjennomføringslovgivningen for innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene i utkastet til finansforetaksloven kapitlene 19 og 20. Bestemmelsene i direktivene vil likevel i hovedsak bli styrende for det materielle innhold, omfang og utforming av lovutkastet. Det samme gjelder for øvrig også i forhold til den danske og svenske gjennomføringslovgivningen som formelt fremtrer som nokså ulike både i forhold til hverandre og i forhold til det norske lovutkastet.

5.3.2 Gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet

Regelverket i krisehåndteringsdirektivet er ikke fastsatt i en EU-forordning. Når krisehåndteringsdirektivet er blitt så omfangsrikt og kravene til nasjonal lovgivning så omfattende, utførlige og detaljerte, er mye av forklaringen at direktivet er rettet til samtlige EU-/EØS-stater. Kravene til nasjonal lovgivning må derfor utformes uavhengig av de enkelte staters eksisterende regler om myndighetsstyrt krisehåndtering og insolvens- og finansforvaltningsrett for øvrig. De enkelte staters behov for ny lovgivning kan således være nokså forskjellig. I en del EU-/EØS-stater, herunder Norge, vil derfor direktivet også bli sett på som unødig utførlig og detaljert. Det er ikke til å unngå at utformingen av og enkelthetene i gjennomføringslovgivning i de enkelte medlemsstater vil bli til dels forskjellig som følge av ulike rettstradisjoner, eller fordi mange av kravene i direktivet allerede er oppfylt i annen nasjonal lovgivning, for eksempel pante- og insolvenslovgivning, eller antas å gjelde detaljer som det ikke grunn til eller behov for å forankre i lov.

Banklovkommisjonens utgangspunkt ved utformingen av utkast til norsk gjennomføringslovgivning har vært at regelverket i krisehåndteringsdirektivet grovt sagt omfatter tre ulike områder, men med en klar formell og reell innbyrdes sammenheng: 1) Bestemmelser om beredskaps- og krisetiltaksplaner og tidligtiltak som har til formål å motvirke at institusjoner blir insolvente og må undergis krisehåndtering, 2) bestemmelser som utgjør et samlet og utførlig regelverk om krisehåndtering av insolvente institusjoner, og 3) bestemmelser om opprettelse av et krisefond til bruk ved krisehåndteringen med regler om institusjonenes plikt til innbetaling av bidrag til fondet og hva fondsmidlene kan brukes til under en krisehåndtering. Ved utformingen av utkastet til den norske gjennomføringslovgivningen, har Banklovkommisjonen lagt avgjørende vekt på at krisehåndteringsdirektivets sentrale deler og viktige enkeltbestemmelser blir gjennomført i et samlet lovverk på en oversiktlig måte og i hovedsak i samsvar med systematikken i direktivet. Dette vil også synliggjøre for internasjonale aktører at den nye norske lovgivningen bygger på krisehåndteringsdirektivet og oppfyller de krav til nasjonal lovgivning som direktivet stiller.

Utkastet til det nye lovverket er utformet som et nytt kapittel 20 i finansforetaksloven. Regler som følger av annen norsk rett, for eksempel de alminnelige bestemmelsene i pante-, deknings- og konkurslovene, samt forvaltningsloven, er generelt gjennomført ved henvisning til den eller de relevante lover. Videre er det lagt vekt på å unngå å belaste lovteksten med detaljerte regler som det etter norske forhold ikke er grunn til eller behov for å forankre i lov. I samsvar med prinsippet om at direktiver overlater til den enkelte stat å bestemme selve gjennomføringsmåte, forutsetter Banklovkommisjonen at enkeltheter og detaljregler etter behov kan fastsettes ved forskrift. Til tross for slike grep har nok Banklovkommisjonens lovutkast likevel fått et omfang og en detaljeringsgrad som er uvanlig etter norske forhold.

Banklovkommisjonen viser til at det opplegg som ligger til grunn for lovutkastet, i hovedtrekk tilsvarer opplegget både i den britiske gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet (jf. «The Bank of England’s approach to resolution», oktober 2014, side 8 til 10) og i den svenske gjennomføringslovgivningen (lov 2015:1016). Den nye svenske loven om «resolution» har samme hovedinndeling som det norske lovutkastet. Lovens avdeling II (kapitlene 3 til 7) inneholder utførlige bestemmelser om planer for krisehåndtering og tiltak for å unngå solvenssvikt og krisehåndtering, og dekker de fleste av de områder som er regulert i det norske lovutkastet kapittel 20 avsnittene II og III om beredskaps- og tidligtiltak. Regelverket om krisehåndtering og krisefond er samlet inntatt i avdeling III (kapitlene 8 til 27) i den svenske loven og motsvarer i hovedsak avsnittene IV til IX i det norske lovutkastet til kapittel 20. Systematikken og enkeltbestemmelser i de ulike kapitler i den svenske loven avdeling III avviker imidlertid en god del fra det norske lovutkastet. En årsak er at det norske lovutkastet i langt større grad er utformet direkte ut fra direktivets systematikk og bestemmelser, mens den svenske lovteksten nok i større grad er påvirket av svensk lovgivningstradisjon og insolvens- og forvaltningsrett, som på mange punkter avviker fra forholdene i norsk rett.

Opplegget for ny dansk lovgivning basert på krisehåndteringsdirektivet er et annet. Det avviker fra opplegget både i den svenske loven og i det norske lovutkastet, men ulikhetene er i stor grad av lovteknisk art. Direktivets bestemmelser om beredskaps- og krisetiltaksplaner og om tidligtiltak er i dansk lovgivning blitt gjennomført i et betydelig antall spredte bestemmelser og enkeltendringer i ulike deler av den omfattende danske finansforetaksloven. Det meste av regelverket om myndighetsstyrt krisehåndtering er derimot inntatt i en ny dansk lov om restrukturering og avvikling av visse finansielle virksomheter som også omhandler organisering av «Finansiell Stabilitet» – krisehåndteringsmyndigheten – som en selvstendig offentlig virksomhet, men i stor grad undergitt det danske finansdepartementet. De organisatoriske forhold mellom Finansiell Stabilitet, det danske finanstilsynet og finansdepartementet synes her å ha vært viktig for valg av opplegg.

Danmark og Sverige er medlemmer av EU, og den danske og svenske gjennomføringslovgivningen har derfor fått et større omfang enn det norske lovutkastet. En årsak er at den danske og svenske lovgivningen gjengir atskillig av enkeltheter og detaljer fra direktivet som det ikke er behov for å lovfeste hos oss. Dessuten inneholder den danske og den svenske gjennomføringslovgivningen utførlige bestemmelser som gjelder fordelingen av arbeidsoppgaver og myndighet i forholdet mellom EUs finanstilsynsmyndighet (EBA) og danske og svenske tilsyns- og krisehåndteringsmyndigheter. Det norske lovutkastet regulerer i liten grad slike spørsmål. De prinsipper som skal gjelde i forholdet mellom EUs tilsynsmyndigheter og norske tilsyns- og krisehåndteringsmyndigheter vil hos oss bli regulert generelt i samsvar med utkastene til beslutninger i EØS-komiteen som det er redegjort for i Prop. 100 S (2015–2016), jf. lov om EØS-finanstilsyn vedtatt i juni 2016. Det er utførlig redegjort for dette i avsnitt 4.1 foran. For øvrig forutsetter Banklovkommisjonen at departementet etter behov kan fastsette forskrift med nærmere regler om forholdet mellom norske tilsyns- og krisehåndteringsmyndigheter og tilsvarende myndigheter innenfor EU-området, jf. utkastet § 20-4 tredje ledd.

5.4 Norsk handlingsrom

Hovedformål med gjennomføringen av innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene i de enkelte EU-/EØS-stater er at det på de områder direktivene regulerer, etableres i hovedsak like nasjonale lovregler innenfor hele EU-/EØS-området. Hvor høy grad av harmonisering som faktisk blir resultatet, beror imidlertid ikke bare på hvordan medlemsstatenes rent formelt utformer sin gjennomføringslovgivning (foran avsnitt 5.3), men også på hvordan kravene til nasjonal lovgivning er utformet i det enkelte direktiv. Det må her generelt skilles mellom bestemmelser som angir minstekrav til de nasjonale reglene, og bestemmelser med krav som ikke åpner for nasjonale avvik eller bare for bestemte typer av avvik. I så måte er det en viss forskjell på innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene.

5.4.1 Innskuddsgarantidirektivet

Innskuddsgarantidirektivet overlater de organisatoriske spørsmål vedrørende den nasjonale garantiordning til de enkelte stater. Direktivet gir således de enkelte statene atskillig handlingsrom når det gjelder hvordan egen innskuddsgarantiordning skal etableres og utformes. I lovutkastet er det derfor lagt opp til videreføring av garantiordningen i Bankenes sikringsfond, men i noe endret form (nedenfor avsnitt 6.2.6).

Kravene til nasjonale regler om garantiordningenes ansvar overfor innehavere av bankinnskudd er derimot gjennomgående krav som må gjennomføres i den nasjonale lovgivningen. Direktivet legger opp til noe nær fullharmonisering når det gjelder hvilke typer av bankinnskudd som omfattes av garantiordningen og den beløpsmessige grense for garantiansvaret. Adgangen til nasjonale avvik fra kravene på disse områdene er begrenset ved bestemmelser som forholdsvis konkret angir både hvilke andre typer av bankinnskudd som kan inkluderes i garantiordningen, og hvilke særlige vilkår som må være oppfylt for at det for bestemte typer av bankinnskudd skal kunne gjøres unntak fra ansvarsgrensen i direktivet, jf. direktivet artiklene 5 og 6. Enkelte av bestemmelsene åpner således for fastsettelse av nasjonale regler som for visse typer av innskudd vil utvide innskyternes rettigheter.

Banklovkommisjonen viser til at det hos oss er lagt betydelig vekt på å trygge vanlige innskyterne ved en god og til dels romslig innskuddsgarantiordning. Etter Banklovkommisjonens oppfatning tilsier dette at det handlingsrom direktivet gir på disse områder, bør utnyttes fullt ut, se utkastet til nytt kapittel 19 §§ 19-5 annet og fjerde ledd og 19-6 tredje ledd. I lovutkastet er det også lagt til grunn at adgangen i direktivet artikkel 19 nr. 4 til å ha en høyere ansvarsgrense i en overgangsperiode blir benyttet, se lovutkastet § 19-6 annet ledd.

Videre viser Banklovkommisjonen til at direktivets krav til størrelsen på innskuddsgarantifondet og reglene om beregning av bidrag til fondet, også er utformet som minstekrav. Spørsmålene om utformingen av regelverket om innskuddsgarantifondet må imidlertid etter Banklovkommisjonens oppfatning sees i sammenheng med krisehåndteringsdirektivets krav om etablering av et nytt krisefond. Disse spørsmålene drøftes derfor nedenfor i kapittel 6 og særlig i kapittel 7.

5.4.2 Krisehåndteringsdirektivet

Krisehåndteringsdirektivets krav til nasjonal lovgivning er derimot i stor grad utformet som minstekrav. En stat har da ikke adgang til å opprettholde regler som er i strid med minstekravene, men kan som hovedregel fastsette supplerende eller strengere regler, jf. direktivet artikkel 1 nr. 2.

Banklovkommisjonen har ikke generelt sett behov for slike nasjonale tillegg, og har derfor i begrenset utstrekning gjort bruk av dette handlingsrommet. Allerede gjennomføringen av de materielle kravene i krisehåndteringsdirektivets sentrale deler, som også gjelder mange forhold som hittil ikke har vært utførlig regulert hos oss, vil kreve en vesentlig utbygging av regelverket om soliditetssvikt og offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnittene I og II, se foran avsnitt 2.3.3. Ved utformingen av et nytt lovverk om krisehåndtering i finansforetaksloven kapittel 20, bygget i hovedsak på krisehåndteringsdirektivet og systematikken der, har imidlertid Banklovkommisjonen lagt vekt på å videreføre begrepsapparat i gjeldende lovgivning (jf. foran avsnitt 5.1). Tilsvarende gjelder for bestemmelser som lar seg innpasse i direktivets systematikk og vil supplere direktivets regelverk uten å komme i strid med direktivet.

For det første, krisehåndteringsdirektivet har forholdsvis få bestemmelser om myndighetens adgang til i tilfelle av soliditetssvikt å treffe tidligtiltak for å gjenopprette institusjonens soliditet eller å forhindre at sviktende soliditet vil utvikle seg til en insolvenssituasjon som krever at institusjonen undergis myndighetsstyrt krisehåndtering. Direktivets regler om «tidligtiltak» gjelder først etter at det fra foretakets side er inntrådt alvorlige brudd på lovfastsatte krav til ansvarlig kapital og betryggende virksomhet (direktivet artikkel 27), eller hvor foretaket vil være nødt til å innstille sin virksomhet med mindre kapitalinstrumenter som inngår i foretakets ansvarlige kapital blir nedskrevet eller konvertert til egenkapital (direktivet artiklene 59 og 60). Bestemmelsene gjelder således bare tilfeller av langt-kommet og alvorlig soliditetssvikt, og gir derfor adgang til ganske alvorlige myndighetsinngrep i foretakets virksomhet.

Banklovkommisjonen mener at det i tillegg er behov for prosedyrer og tiltak på foretaks- og tilsynsnivå som kan benyttes ved tidlige stadier av sviktende soliditet i foretaket med det formål å forhindre en utvikling som kan føre til alvorlig soliditetssvikt og i tilfelle insolvens og offentlig administrasjon av foretaket. Finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I om betalings- og soliditetsvansker inneholder nå slike regler. Erfaringene fra bankkrisen på 1980- og 1990-tallet har vist at denne type regler gir myndighetene et nyttig og fleksibelt verktøy ved håndteringen av soliditetssvikt i banker slik at insolvens og offentlig administrasjon i hovedsak kan unngås. Banklovkommisjonen mener at det er viktig at dette regelverket blir videreført i modernisert form og med de påbygninger som tilpasningen til krav i krisehåndteringsdirektivet tilsier, se utkastet til finansforetaksloven nytt kapittel 20 avsnitt III.

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz vil påpeke at krisehåndteringsdirektivets bestemmelser om tidligtiltak på en presis måte beskriver det komplette spekter av problemer som kan ramme et finansforetak. Samtidig gir direktivet anvisning på adekvate virkemidler gradert etter arten og alvoret av den situasjon som er oppstått. Etter disse medlemmenes syn vil således en videreføring av de eksisterende bestemmelser om tidligtiltak tilføre lite og være egnet til å skape uklarhet. Disse medlemmene viser for øvrig til sin merknad til utkastet § 20-15 i avsnitt 15.3 nedenfor.

For det andre, Banklovkommisjonen viser til at direktivets bestemmelser om krisehåndtering og krisetiltak – den sentrale og mest omfangsrike del av direktivet – fremtrer generelt som bestemte krav til nasjonal lovgivning. Hver medlemstat skal utpeke en «krisehåndteringsmyndighet» og angir utførlig vilkårene for vedtak om myndighetsstyrt krisehåndtering. I tillegg angis hvilke typer av krisetiltak myndigheten skal ha adgang til å gjøre bruk av, til dels også virkningene av de ulike krisetiltakene og vilkår som angir når de enkelte krisetiltak kan tas i bruk. Valg og utforming av krisetiltak i enkelttilfeller er imidlertid i liten grad regelstyrt, og forutsettes derfor bestemt ved vedtak av krisehåndteringsmyndigheten basert på forvaltningsskjønn. Det er således bygget inn en stor grad av fleksibilitet i direktivets system for krisehåndtering. Etter Banklovkommisjonens oppfatning er det ikke behov for tillegg til direktivets regelverk om krisehåndtering. De typer av krisetiltak det gjøres bruk av og prinsippene for anvendelsen av krisetiltak avviker i virkeligheten i liten grad fra hovedtrekkene i regelverket om offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II, og stemmer også godt med reglene i dekningsloven og insolvenslovgivningen for øvrig. Det nye i forhold til norsk rett er først og fremst direktivets «bail-in» ordning som også formelt åpner for nedskrivning og konvertering til egenkapital av fordringer som tilkommer finansielle kreditorer (foran avsnitt 5.2.2).

Videre viser Banklovkommisjonen til at direktivet stiller krav om etablering av et nytt nasjonalt krisefond som er uavhengig av garantifondet etter innskuddsgarantidirektivet (foran avsnitt 5.2.2). Kravene til størrelsen på krisefondet og reglene om beregning av bidrag til fondet, er utformet som minstekrav, se nærmere nedenfor avsnitt 6.3. Banklovkommisjonen antar at det nå ikke er hensiktsmessig å utnytte denne handlefriheten til å stille krav ut over minstekravene, se nedenfor avsnitt 7.1.

5.5 Utfyllende regelverk

Banklovkommisjonens utkast til finansforetaksloven nye kapitler 19 og 20 er utformet for å legge til rette for gjennomføring av de krav til nasjonal lovgivning som følger av de sentrale deler av innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene (foran avsnitt 5.1). Disse direktivene inneholder imidlertid også et meget betydelig antall bestemmelser som forutsetter at direktivenes regelverk etter hvert skal utfylles i stor grad ved forskrifter og retningslinjer fastsatt av EU-kommisjonen og i tillegg ved retningslinjer og anbefalinger fra Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA). Som påpekt foran avsnittene 4.3 og 5.3.2, er denne type bestemmelser i meget liten grad reflektert i lovutkastet. Banklovkommisjonen vil imidlertid understreke at erfaringene så langt tyder på at de allerede omfattende regelverk i nye EU-direktiver i løpet av kort tid blir vesentlig påbygget ved tiltak fra EU-kommisjonen og EBA i samsvar med de omfattende arbeidsoppgaver som disse myndigheter er tillagt i direktivene.

Banklovkommisjonen legger til grunn at utfyllende regelverk og retningslinjer fastsatt i forordninger og direktiver vedtatt av EU-kommisjonen med hjemmel i innskuddsgaranti- eller krisehåndteringsdirektivenes bestemmelser, på vanlig måte skal gjennomføres også i norsk rett. I lovutkastet er det lagt opp til at forordninger og direktiver vedtatt av EU-kommisjonen, normalt vil bli gjennomført ved forskrift med hjemmel i finansforetaksloven § 1-7 eller i en ny forskriftshjemmel i utkastet § 20-4 eller andre forskriftshjemler i lovutkastet.

Etter Banklovkommisjonens oppfatning står imidlertid EU-kommisjonens forordning (EU) 2015/63 om beregningen av institusjonenes bidrag til det krisefond som skal etableres til bruk ved krisetiltak etter krisehåndteringsdirektivet, her i en særstilling. Forordningen inneholder regler som vil være bestemmende for omfanget av institusjonenes årlige bidragsplikt til krisefondet og i det hele for realitetene i regelverket om krisefond i lovutkastet kapittel 20 avsnitt IX. Banklovkommisjonen mener derfor at den type av bestemmelser som denne forordningen inneholder, bør være forankret i lov. I samsvar med dette er det i lovutkastet §§ 20-66 og 20-67 inntatt bestemmelser som medfører at beregningsreglene i forordningen direkte inkorporeres i norsk lov.

I innskuddsgarantidirektivet og særlig i krisehåndteringsdirektivet er EBA også tillagt en rekke arbeidsoppgaver som gjelder utarbeidelse og fastsettelse av retningslinjer og anbefalinger med det formål å oppnå ensartet tolking, anvendelse og praktisering av bestemmelsene i direktivene, herunder utarbeide utkast til utfyllende regler som skal fastsettes av EU-kommisjonen (foran avsnitt 3.2). EBA er imidlertid ikke – på samme måte som EU-kommisjonen – tillagt myndighet til selv å fastsette utfyllende regler. Tanken er at EBAs retningslinjer og anbefalinger normalt skal bli fulgt opp av tilsynsmyndighetene i de enkelte medlemsstater, og at EBA gjennom koordinering og overvåkning av tilsynspraksis og utarbeidelse av en «Single Supervisory Handbook» stort sett vil oppnå at dette vil skje (foran avsnitt 3.2). EBAs virksomhet medfører likevel at det i praksis kan bli vanskelig å skille klart mellom det materielle innhold av de enkelte bestemmelser i direktivene og de presiseringer av direktivfastsatte regler som følger av EBAs retningslinjer og anbefalinger.

EBA har allerede utferdiget en god del av de retningslinjer og anbefalinger som direktivenes bestemmelser forutsetter utarbeidet. Banklovkommisjonen legger til grunn at det med utgangspunkt i den nye loven om EØS-finanstilsyn i første omgang er opp til Finanstilsynet å vurdere om EBAs synspunkter skal være retningsgivende for norsk tilsynspraksis, jf. Prop. 100 S (2015–2016) side 14. Banklovkommisjonen legger videre til grunn at dette er forhold som det ikke er behov for å regulere nærmere i lovutkastet (foran avsnitt 4.3).

5.6 Sammenhengen mellom direktivene

Innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivet fremtrer som klart atskilte regelverk. I utredningen her blir derfor de spørsmål som knytter seg til hvert av direktivene behandlet atskilt i del II og del III av utredningen. Det er likevel klare forbindelseslinjer mellom de to regelverkene.

I en insolvenskrise vil normalt begge regelverk komme til anvendelse og påvirke fordelingen mellom eierne, kreditorene og innskyterne av tap som institusjonens insolvens medfører. I enkelttilfeller kan likevel virkningene av samspillet mellom direktivene bli nokså forskjellige, jf. krisehåndteringsdirektivet artiklene 108 nr. 2 og 109 (lovutkastet §§ 20-29 og 20-70). Det er også behov for samordning av tiltak som treffes henholdsvis av krisehåndteringsmyndigheten og Bankenes sikringsfond som forestår forvaltningen av garantiordningen for bankinnskudd. For å legge til rette for nødvendig samordning inneholder derfor lovutkastet kapittel 20 bestemmelser som pålegger krisehåndteringsmyndigheten å underrette Bankenes sikringsfond om ulike vedtak som kan være av betydning for sikringsfondet virksomhet, jf. også underretningsplikten i lovutkastet § 19-20 annet ledd. For øvrig vises det til at krisehåndteringsmyndigheten via Finansdepartementet/Finanstilsynet forutsettes å være representert i styret for Bankenes sikringsfond, jf. lovutkastet § 19-18.

Både innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene stiller krav til etablering av egne finansieringsordninger. I tillegg til Bankenes sikringsfond som er utformet som et innskuddsgarantifond, må det derfor nå også etableres et nytt norsk krisefond. Begge fondsordningene er basert på pliktig forskuddsbidrag fra norske banker og kredittforetak, men ordningene er rettslig atskilte og undergitt to forskjellige regelverk (nedenfor avsnittene 6.2 og 6.3). Ved norsk gjennomføring av direktivene oppstår det her likevel særlige spørsmål knyttet til de økonomiske virkninger for institusjonene av at det nå vil innføres bidragsplikt til to fond. De spørsmål som gjelder fondsordningene og forholdet mellom dem, drøftes derfor samlet nedenfor i kapitlene 6 og 7.

5.7 Ikrafttreden, overgangsbestemmelser og endringer i finansforetaksloven

Banklovkommisjonen forutsetter at gjeldende bestemmelser om ikrafttreden og overgangsbestemmelser i finansforetaksloven §§ 23-1 og 23-2, vil gjelde tilsvarende for bestemmelsene i lovutkastet kapitlene 19 og 20. Dette legger også til rette for at det kan fastsettes særskilte frister for når enkelte bestemmelser i lovutkastet, skal komme til anvendelse. Dette må for øvrig sees i sammenheng med utarbeiding av forskriftsbestemmelser til utfylling av enkelte av bestemmelsene i lovutkastet.

Lovutkastet kapittel 19 vil tre i stedet for gjeldende kapittel 19 i finansforetaksloven. Lovutkastet kapittel 20 vil for de foretak som omfattes av lovutkastet kapittel 20 sitt virkeområde, tre i stedet for reglene i finansforetaksloven kapittel 21, se lovutkastet § 20-1. Dersom reglene i lovutkastet kapittel 20 trer i kraft før arbeidet med regler om krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak er ferdigstilt og trådt i kraft, bør derfor dette reflekteres i finansforetaksloven § 23-2, eventuelt ved redaksjonell tilpasning i loven kapittel 21.

Som følge av at lovutkastet kapittel 20 forutsettes inntatt som et nytt kapittel 20 i finansforetaksloven, forutsettes det at gjeldende kapittel 20 om garantiordninger for forsikringsvirksomhet endres og i stedet inntas som et avsnitt IV i finansforetaksloven kapittel 21. Dette henger sammen med den planlagte lovrevisjonen av finansforetaksloven kapittel 21 vedrørende regler om krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren.

Andre konsekvensendringer som lovutkastet kapitlene 19 og 20 vil medføre i finansforetaksloven, vil måtte vurderes under det videre lovarbeidet og ved en endelig utforming av lovbestemmelser på området i den forbindelse.

Det forutsettes endelig at forskrifter som er fastsatt med hjemmel i finansforetaksloven kapittel 19, gjelder videre inntil noe annet er bestemt. Dette må reflekteres ved endring av loven § 23-2. Forskrifter fastsatt med hjemmel i loven kapittel 21 som gjelder for de foretak som omfattes av lovutkastet kapittel 20, forutsettes å gjelde inntil videre og dette krever også en endring av loven § 23-2.

6 Finansierings- og bidragsordningene i de nye direktivene

6.1 Utgangspunkter

Gjennomføringen av innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene krever at Norge til enhver tid har et innskuddsgarantifond (også benevnt garantifondet) og et krisehåndteringsfond (benevnt krisefondet). Fondsmidlene skal etter nærmere regler skaffes til veie ved årlige bidrag fra norske banker, kredittforetak og visse verdipapirforetak. Formålet med fondsordningene er å sikre effektiv anvendelse av regelverket om henholdsvis garantiansvar for bankinnskudd og krisehåndtering av banker, kredittforetak, verdipapirforetak og finanskonsern.

1) Direktivenes regelverk for de to fondsordningene er i hovedsak utformet over samme lest. Rettslig og praktisk sett dreier det seg likevel om to selvstendige og atskilte fondsordninger (nedenfor avsnitt 6.2.5). En oversikt over fondsordningen i hvert av direktivene gis nedenfor i avsnittene 6.2 og 6.3.

Utgangspunktet i begge direktiver er at hvert fond i løpet av tiårsperioden frem til 2024 skal tilføres et samlet årlig bidrag fra nasjonale institusjoner slik at hvert fond i 2024 minst vil oppfylle et måltall – minstekrav til størrelse – som i begge direktiver er fastsatt i prosent av samlede garanterte innskudd i nasjonale banker. Måltallet for innskuddsgarantifondet er 0,8 prosent av samlede garanterte innskudd, mens måltallet for krisefondet er 1 prosent av de samlede garanterte innskudd. Direktivene gir hver stat adgang til å fastsette høyere måltall. Banklovkommisjonen legger til grunn at en tilsvarende tiårsperiode vil reflekteres ved inkludering av direktivene i EØS-avtalen.

Lineært beregnet ut fra direktivenes måltall vil det samlede garanterte bidrag til hvert av fondene i det enkelte år utgjøre en tidel av måltallet. Beregnet ut fra et volum av samlede garanterte bankinnskudd i norske banker på vel 1100 milliarder kroner (2016) vil dette utgjøre et årlig bidrag på om lag 0,9 milliarder kroner til garantifondet og om lag 1,13 milliarder kroner til krisefondet, det vil si samlet om lag to milliarder kroner. Forutsetningen er at norske myndigheter hvert år skal fastsette det årlige måltall for norske institusjoners samlede bidrag til hvert av fondene («annual target level»). Først deretter blir de enkelte institusjoners andel av det årlige måltall for hvert fond beregnet og fastsatt slik at summen av enkeltbidragene vil tilsvare årets måltall. Det gjelder imidlertid ulike regler for beregningen av enkeltinstitusjoners årlige bidragsplikt til hvert av de to fond.

Det årlige måltall for det samlede bidrag tilinnskuddsgarantifondet skal først fordeles mellom bankene ved at den enkelte banks «basic annual contribution» (grunnbidraget) fastsettes foreløpig ut fra størrelsen av bankens andel av samtlige bankers garanterte innskudd. Deretter skal det foretas en risikojustering av «grunnbidraget» ut fra bankens beregnede risikoprofil for bankinnskudd sett i forhold til risikoeksponeringen for garanterte innskudd i de øvrige medlemsbankene. Dette kan føre til et tillegg til eller et fradrag i bankens «grunnbidrag» når bankens årlige bidragsplikt blir fastsatt. Prinsippene for beregning og risikojustering av bidragsplikten er meget detaljerte og fremgår av retningslinjer utarbeidet av EBA. Det vises også til avsnitt 6.2 nedenfor.

Også etter krisehåndteringsdirektivets regler foretas fordelingen av det årlige måltallet for samlede bidrag tilkrisefondet i en totrinnsoperasjon, men der benyttes helt andre fordelingsregler. For det første skal den enkelte institusjons «basic annual contribution» (grunnbidraget) beregnes foreløpig ut fra forholdet mellom 1) institusjonens samlede forpliktelser etter fradrag av ansvarlig kapital og garanterte innskudd, og 2) summen av samtlige institusjoners forpliktelser etter fradrag av deres ansvarlige kapital og garanterte innskudd. En viktig forskjell er også at både banker og kredittforetak har bidragsplikt til krisefondet, men for kredittforetak uten innskudd skal bare 50 prosent av «basic annual contribution» være tellende (kommisjonsforordning (EU) 2015/63 artikkel 11).

For det annet, en institusjons bidragsplikt til krisefondet fastsettes deretter ved risikojustering av den enkelte institusjons «basic annual contribution» (grunnbidraget) basert på institusjonens risikoprofil sett i forhold til de øvrige institusjoners risikoeksponering på passiva-siden i balansen. Nærmere regler om beregningen av bankenes og kredittforetakenes bidragsplikt til krisefondet er fastsatt i EU-kommisjonens forordning (EU) 2015/63, hvor det gis utførlige regler om beregningen av enkeltinstitusjoners risikoprofil. Beregninger utført av Bankenes sikringsfond viser at hos oss vil frittstående kredittforetak og bankenes OMF-kredittforetaks bidragsplikt beregnet etter risikojusteringen, til sammen tilsvare omtrent en firedel av det årlige måltall for samlet bidrag til krisefondet (avsnitt 7.4 nedenfor). Det vises også til avsnitt 6.3 nedenfor.

2) Reglene om fondsordningene i innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene atskiller seg på flere måter fra gjeldende lovverk.

For det første, finansforetakslovens regelverk om insolvenssvikt og offentlig administrasjon inneholder ikke regler om krisefond til bruk ved myndighetsstyrt krisehåndtering. Bankenes sikringsfond etter finansforetaksloven kapittel 19 er derimot et motstykke til innskuddsgarantifondet og er dessuten i hovedsak tilpasset kravene til innskuddsgarantiordninger i tidligere EU-direktiver som nå er videreført i det nye innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU. Det er bare banker som har bidragsplikt til innskuddsgarantiordningen. Bankenes sikringsfonds hovedoppgave er å sikre garantiansvaret for bankinnskudd gjennom garantifondet, og fondet kan således ikke regnes som et krisefond. Sikringsfondets midler har riktignok – i samsvar med reglene om støtte til medlemsbanker i det tidligere direktiv 94/19/EF og nå innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU artikkel 11 – en begrenset adgang til å yte «støtte» til en medlemsbank for å motvirke at svekket soliditet kan føre til solvenssvikt og offentlig administrasjon som vil utløse garantiansvaret (nedenfor avsnitt 6.2.4), men i så fall er vilkårene at banken ikke er undergitt krisehåndtering, og at fondet fortsatt vil ha tilstrekkelige midler til å sikre fondets garantiansvar, jf. også finansforetaksloven § 19-11.

For det annet, de samlede årlige bidrag til krise- og innskuddsgarantifondene, lineært beregnet over en tiårsperiode ut fra direktivenes måltall, vil utgjøre om lag to milliarder kroner og dermed overstige bankenes årlige bidrag til Bankenes sikringsfond, som i 2016 vil være nær 1,6 milliarder kroner. Om lag en firedel av det årlige bidrag til krisefondet, skal imidlertid nå dekkes ved årlige bidrag fra kredittforetak som hittil ikke har betalt bidrag til Bankenes sikringsfond.

For det tredje avviker direktivenes regler om fordelingen mellom institusjonene av de samlede årlige bidrag til de to fondene vesentlig fra reglene om beregningen av årlige bidrag til Bankenes sikringsfond. Samlet årlige bidrag til sikringsfondet er i dag ikke fastsatt som en bestemt årlig sum. Bidragsplikten beregnes årlig for hver enkelt bank ut fra 1 promille av bankens garanterte innskudd og 0,5 promille av bankens beregningsgrunnlag for ansvarlig kapital. I 2016 ville dette tilsvare et samlet årsbidrag på om lag 2,16 milliarder kroner, men etter fradragene for banker med god egenkapital på om lag 560 millioner kroner er nettobeløpet nær 1,6 milliarder kroner. To-fondsordningen i de nye direktivene vil derimot som nevnt medføre en samlet årlig bidragsplikt på om lag to milliarder kroner. For enkeltinstitusjoners årlige bidragsplikt kan imidlertid to-fondsordningen også få større virkninger enn selve økningen av institusjonenes samlede årlig bidragsplikt skulle tilsi. Dette skyldes i hovedsak fire forhold: 1) at finansforetakslovens regler om bidrag til Bankenes sikringsfond beregnet ut fra 0,5 promille av beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital og om fradrag for god egenkapital ikke kan videreføres, 2) at kredittforetakene – også bankenes kredittforetak – er pålagt bidragsplikt, 3) at bidragsplikten til krisefondet blir fordelt mellom banker og kredittforetak ut fra omfanget av institusjonens forpliktelser, og 4) at det foretas risikojustering av institusjonens årlige bidragsplikt til begge fond. Generelt betyr dette at en institusjons faktiske årlig bidragsplikt til hvert av fondene vil bli endret i samsvar med graden av institusjonens risikoeksponering og kredittforetaksvirksomhet.

3) Innskuddsgarantidirektivet er ikke til hinder for at garantiordningen i Bankenes sikringsfond blir videreført som innskuddsgarantifond (foran avsnitt 5.2.1). Dette forutsetter at reglene om bankenes årlige bidragsplikt tilpasses kravene i det nye direktivet om innskuddsgarantiordninger. Reglene om bidrag beregnet ut fra 0,5 promille av beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital og om fradrag/tillegg ut fra egenkapitaldekning kan ikke videreføres. Legges i stedet direktivets måltall for en tiårsperiode til grunn, vil dette i tilfelle innebære et samlet årsbidrag fra bankene på om lag en tidel av direktivets måltall tilsvarende 0,08 prosent av garanterte innskudd. I 2016 ville dette gi et samlet årsbidrag på om lag 900 millioner kroner, og vesentlig mindre enn årsbidraget etter gjeldende rett på om lag 1,6 milliarder kroner. Uavhengig av årlig bidragsnivå vil imidlertid en videreføring av Bankenes sikringsfond innebære at den omfattende kompetanse og erfaring som sikringsfondet har bygget opp når det gjelder bidragsberegning og systemer for hurtig utbetaling av garanterte innskudd, fortsatt kan bli utnyttet fullt ut. Banklovkommisjonen går derfor inn for at garantiordningen for bankinnskudd fortsatt skal forvaltes av Bankenes sikringsfond og foreslår enkelte tilpasninger i lovverket for å legge til rette for dette (nedenfor avsnitt 6.2.6).

Gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet vil derimot kreve at det nå blir etablert en ny norsk krisefondsordning, og at det blir fastsatt et nytt og utførlig lovverk om krisefond til bruk ved krisehåndtering i samsvar med direktivets regler (nedenfor avsnitt 6.3). Dette vil medføre blant annet at norske banker og kredittforetak må pålegges en plikt til årlig å tilføre krisefondet midler i samsvar med direktivets minstekrav. En tidel av direktivets måltall vil for 2016 som nevnt i tilfelle være om lag 1,13 milliarder kroner. De samlede årlige bidrag til krise- og innskuddsgarantifondene fra banker og kredittforetak (2016) vil i så fall ligge en del høyere enn det årlige bidrag bankene alene hittil har pliktet å tilføre til Bankenes sikringsfond. De spørsmål som dette aktualiserer, behandles nedenfor i kapittel 7.

6.2 Finansieringsordningen for innskuddsgarantiansvar

6.2.1 Hovedpunkter

Innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU artikkel 1 pålegger statene å ha en innskuddsgarantiordning og et innskuddsgarantifond. Det nasjonale regelverk om garantiordningen skal være utformet i samsvar med de krav til nasjonal lov som regelverket i direktivet stiller (artikkel 20).

Banker i en stat har ikke adgang til å motta innskudd med mindre banken er medlem av en garantiordning som er myndighetsgodkjent i hjemstaten (artikkel 4 nr. 3). Innskudd som en bank har mottatt gjennom filial etablert i annen EU-stat, omfattes også av garantiordningen i bankens hjemstat (artikkel 14). Utbetaling av garanterte innskudd skal likevel skje via garantiordningen i vertsstaten, som i så fall har krav på refusjon av kostnadene. Innskudd mottatt av filial i tredjestat omfattes ikke, men den enkelte stat kan fastsette regler om at også slike filialer skal omfattes av garantiordningen.

Bestemmelsene i direktivet forutsetter at en del oppgaver kan legges til den innskuddsgarantiordning som er etablert i samsvar med nasjonal lov (heretter benevnt garantiordningen), og stiller nærmere krav til garantiordningens handlemåte på viktige områder. Dette er i første rekke oppgaver knyttet til finansieringen av garantiordningen, blant annet beregning og innkreving av årlig bidrag fra de enkelte medlemsbanker (artiklene 10 og 13). Garantiordningen skal også ha systemer for utbetaling av garanterte innskudd innen fastsatte frister (artikkel 8 nr. 1), og forestå beregningen av garantibeløpene ut fra informasjon gitt av eller innhentet fra medlemsbankene (artikkel 8 nr. 6).

Staten skal utpeke en administrativ myndighet for garantiordningen som skal føre løpende tilsyn med garantiordningen for å påse at regelverket om garantiordningen blir overholdt (artikkel 4 nr. 7). Myndigheten skal også treffe vedtak om på hvilket tidspunkt en bank skal anses ute av stand til å tilbakebetale innskudd ved forfall slik at garantiansvar oppstår (artikkel 3 nr. 1 og 2).

6.2.2 Krav til garantiordningens midler og årlige bidrag fra medlemsbankene

1) Det er et statlig ansvar å sørge for at garantiordningen har forsvarlige systemer for beregningen av omfanget av mulig garanti- og utbetalingsansvar. Det er også en statlig oppgave å sørge for at garantiordningen har tilgjengelige midler som står i rimelig forhold til størrelsen av mulig garantiansvar (artikkel 10 nr. 1 første ledd). Direktivet krever at garantiordningen skal tilføres de nødvendige midler ved bidrag som innbetales på forhånd av samtlige medlemsbanker i hjemstaten. Bidrag skal innkreves og innbetales minst hvert år (artikkel 10 nr. 1 annet ledd).

Direktivet inneholder ikke uttrykkelige krav til størrelsen av de samlede bidrag fra medlemsbankene i det enkelte år, eller til det årlige bidrag fra den enkelte medlemsbank. Direktivet artikkel 10 stiller bare krav om at 1) midlene i garantiordningen skal skaffes til veie ved at det innkreves bidrag fra medlemsbankene minst én gang i året, og at 2) de samlede bidrag fra medlemsbankene i det enkelte år skal være tilstrekkelige til å sikre at garantiordningens midler etter ti års innbetaling (per 3. juli 2024) minst vil oppfylle et måltall på 0,8 prosent av samlede garanterte innskudd i medlemsbankene hjemmehørende i staten (artikkel 10 nr. 2), med mindre den enkelte stat fastsetter et høyere måltall. Det er en særlig adgang til å forlenge tidsfristen med inntil fire år (artikkel 10 nr. 2 femte ledd). Faller garantifondet under minstekravet, skal ytterligere bidrag innkreves.

2) Direktivets måltall for størrelsen av det nasjonale garantifondet i 2024 («target level») gir utgangspunktet for en beregning av det samlede bidragsvolum som nasjonale banker skal tilføre garantiordningen i det enkelte år («annual target level»). Samlet årsbidrag skal bestemmes for hvert år slik at garantiordningen per 3. juli 2024 – etter ti år – vil være tilført og ha tilgjengelige midler i et garantifond som i sum minst utgjør 0,8 prosent av summen av medlemsbankenes samlede garanterte innskudd på dette tidspunkt («target level»). Det legges opp til at det samlede bidrag i det enkelte år fastsettes slik at de årlige innbetalinger blir jevnt fordelt over denne tiårige oppbyggingsperioden, men det kan også tas hensyn til blant annet konjunkturforhold og virkningen av prosykliske bidrag. Lineært beregnet gir direktivets måltall en samlet årlig bidragsinnbetaling hvert år på minst 0,8 promille av medlemsbankenes samlede garanterte innskudd i året. Prinsipielt skal imidlertid det samlede bidrag i et år tilsvare det beløp som ut fra tidligere års innbetalinger må innkreves for å nå «target level» i løpet av det antall år som gjenstår til utløpet av tiårsperioden.

Videre inneholder innskuddsgarantidirektivet regler om beregningen av de enkelte medlemsbankers andel av det fastsatte «annual target level». Først beregnes den enkelte banks andel av årsbeløpet (grunnbidraget) ut fra bankens andel av medlemsbankenes samlede garanterte innskudd i det år beregningen gjelder. Den enkelte banks faktiske bidragsplikt i året fastsettes imidlertid deretter ved en komplisert risikojustering av den enkelte banks grunnbidrag. Risikojusteringen foretas ut fra medlemsbankens beregnede risikoprofil i forhold til bankinnskudd sett i forhold til risikoeksponeringen for bankinnskudd i de øvrige medlemsbankene (artikkel 13 nr. 1). Risikojusteringen vil innebære at den enkelte bank tilordnes et risikobasert påslag eller fradrag i forhold til sin beregnede andel av årets bidragsvolum. Risikojusteringen er imidlertid uten betydning for størrelsen av det samlede bidragsvolum fra medlemsbankene i det enkelte år («annual target level»), og gjelder altså bare selve fordelingen mellom bankene av det måltall som er fastsatt for det enkelte år.

Innskuddsgarantidirektivet artikkel 13 forutsetter at garantiordningen selv fastsetter metodene for beregning av risiko, risikoprofiler og risikojustering av medlemsbankenes årlige bidrag. Samtidig forutsettes det imidlertid at EBA skal fastsette nærmere retningslinjer både om metodene for beregningen av årlige bidrag og om risikojusteringen av bidragene (artikkel 13 nr. 2 og 3). Meget utførlige, men kompliserte retningslinjer ble fastsatt av EBA 22. september 2015 ved «Guidelines on methods for calculating contributions to deposit guarantee schemes» (EBA/GL/2015/10). Begrunnelsen er behovet for ensartet beregning av årsbidragene til innskuddsgarantifondet og bidragsplikten for enkeltbanker innenfor EU-/EØS-området. En må regne med at retningslinjene i hovedsak vil bli fulgt opp i garantiordningenes praksis og myndighetenes tilsynspraksis, og at EBAs anbefalinger dermed kan få betydning for størrelsen av medlemsbankenes årlige bidragsplikt til garantifondet.

Denne beregningsmåten innebærer at de enkelte medlemsbankers årlige bidrag beregnet i promille av garanterte innskudd, vil kunne variere noe fra år til annet. Uavhengig av dette tilsier praktiske hensyn at det er garantiordningen, det vil si det organ som står for forvaltningen av garantiordningen, som utfører disse beregningene (artikkel 13 nr. 1, 2 og 8).

3) Direktivet inneholder særlige regler om garantiordningens adgang til i etterhånd («ex post») og etter behov å innkreve ekstraordinære bidrag fra medlemmene (artikkel 10 nr. 8). Er garantiordningens midler ikke tilstrekkelige til å dekke utbetaling av garanterte innskudd når et medlem er blitt insolvent, kan garantiordningen kreve inn ekstraordinære bidrag fra medlemmene med inntil 0,5 prosent av medlemmenes samlede garanterte innskudd i det enkelte kalenderår. I særlige tilfelle, og med samtykke fra tilsynsmyndighetene, kan det også kreves et høyere samlet ekstraordinært bidrag. Det enkelte medlems andel av det samlede ekstraordinære bidrag beregnes også etter reglene i direktivet artikkel 13.

Bakgrunnen for reglene om ekstraordinære bidrag til innskuddsgarantifondet er at samlet innskuddsgarantiansvar ved insolvens i en bank i mange tilfeller kan komme til å overstige et «target level» på 0,8 prosent av samlede garanterte innskudd i medlemsbankene fastsatt i direktivet artikkel 10. Det er grunn til å anta at behovet for ekstraordinære bidrag til dekning av garanti- og utbetalingsansvar som følge av insolvens i en eller flere banker, i første rekke vil kunne oppstå i nedgangstider med virkninger for soliditeten i flere banker. I så fall vil en plikt for de øvrige banker til å yte ekstraordinære bidrag for å dekke garanterte innskudd i en annen – insolvent – bank, kunne øke foreliggende problemer og således medføre prosykliske virkninger. Om dette vil bli tilfellet, beror i første omgang på størrelsen av det innskuddsgarantifond som faktisk er opparbeidet over tid ved de årlige forhåndsbidrag («ex ante») som medlemsbankene har innbetalt.

4) Innskuddsgarantidirektivets bidragsordning er ikke til hinder for at garantiordningen i tillegg og etter behov tilføres ytterligere midler fra andre kilder («other sources», jf. direktivet artikkel 10 nr. 1 annet ledd). Det er likevel noe uklart hvilke kilder det her siktes til. Bestemmelsen må formodentlig sees i sammenheng med statens plikt til å sørge for at garantiordningen har midler som står i rimelig forhold til beregnet omfang av mulig garantiansvar (artikkel 10 nr. 1). Direktivets formålsparagraf 34 forutsetter at garantiordningen skal ha «alternative funding arrangements in place» for etter behov å kunne ta opp korttidslån, for eksempel ved å sikre seg nødvendige trekkrettigheter. Direktivet gir ikke nærmere regler om dette, bortsett fra regler om en særlig låneordning i direktivet artikkel 10 nr. 4 (omtales nedenfor i avsnitt 6.2.3) og en adgang til lån mellom garantiordninger innenfor EU-området (artikkel 12). Uavhengig av dette vil nok garantiordningens tilgang til lån og lånevilkårene i praksis bli bestemt av størrelsen av garantiordningens midler og størrelsen på de fremtidige årsbidrag som kan kreves innbetalt for å få tilbakebetalt lån.

6.2.3 Bidrag fra eksisterende krisefond

Etter innskuddsgarantidirektivet artikkel 10 nr. 4 kan en medlemsstat for å oppfylle plikten etter direktivet til å skaffe garantiordningen tilgjengelige midler, også tilføre midler til garantiordningen ved overføring av midler innbetalt av kredittinstitusjoner til «existing schemes of mandatory contributions established by a Member State in its territory for the purpose of covering the costs related to systemic risk, failure, and resolution of institutions». Garantiordningen kan således tilføres midler innbetalt til et allerede eksisterende nasjonalt krisehåndteringsfond eller stabiliseringsfond. De beløp som overføres fra et slikt fond, kan imidlertid ikke overstige det «target level» som er fastsatt i artikkel 10 nr. 2, det vil si 0,8 prosent av samlede garanterte innskudd per 3. juli 2024.

Det er fastsatt flere vilkår for at en stat skal kunne oppfylle sine plikter etter innskuddsgarantidirektivet på denne måten. Et første vilkår er at staten omgående og etter påkrav stiller midlene til disposisjon for garantiordningen, og at tilførte midler bare blir benyttet i samsvar med reglene om bruk av garantiordningens midler i direktivet artikkel 11. Videre kan garantiordningen bare få tilført midler etter direktivet artikkel 10 nr. 4, dersom tilsynsmyndighetene antar at det ikke kan innkreves ekstraordinære bidrag fra garantiordningens medlemmer etter reglene i direktivet artikkel 10 nr. 8 (foran avsnitt 6.2.2 punkt 3)).

Det viktigste vilkåret er imidlertid at innskuddsgarantiordningen i alle tilfelle skal tilbakebetale midler tilført fra et eksisterende nasjonalt krisefond ved å benytte de årlige bidrag som medlemmene skal innbetale til innskuddsgarantiordningen etter hovedreglene i direktivet artikkel 10 nr. 1 og 2. Reelt vil således midler tilført fra et eksisterende nasjonalt krisefond som nevnt i direktivet artikkel 10 nr. 4, ha karakter av et midlertidig lån fra det nasjonale krisefondet, og medfører således ikke at medlemsbankenes plikt til fortsatt årlig innbetaling av bidrag til innskuddsgarantiordningen bortfaller. Kredittinstitusjonenes bidrag til et krisefond etter krisehåndteringsdirektivet kan heller ikke regnes som oppfyllelse av bankenes plikt til å innbetale bidrag til innskuddsgarantiordningen (artikkel 10 nr. 5).

Uavhengig av disse forhold er bestemmelsen i direktivet artikkel 10 nr. 4 ikke relevant for norske forhold. Vi har – i motsetning til Sverige og enkelte andre stater – hittil ikke hatt noe krisefond av den type direktivet artikkel 10 nr. 4 omhandler. Det eneste eksisterende norske fond basert på pliktig bidrag fra kredittinstitusjoner er Bankenes sikringsfond. Sikringsfondet er etablert etter hittil gjeldende lovgivning og EU-direktiver om innskuddsgarantiordninger, og kan derfor ikke regnes som et krisefond i forhold til innskuddsgarantidirektivet artikkel 10 nr. 4. Sikringsfondets hovedoppgave er å sikre garanti- og utbetalingsansvaret for bankinnskudd. Midler i sikringsfondet har riktignok en begrenset adgang til å yte «støtte» til tidligtiltak for medlemsbank med svekket soliditet (nedenfor avsnitt 6.2.4), men det er et vilkår at fondet fortsatt har tilstrekkelige midler til å sikre fondets garantiansvar. De norske lovreglene på dette området er også i samsvar med de regler om støtte til medlemsforetak fra garantifondet som det nye innskuddsgarantidirektivet artikkel 11 inneholder (foran avsnitt 6.1).

6.2.4 Krav til bruk av innskuddsgarantiordningens midler

Etter direktivet artikkel 11 nr. 1 skal garantiordningens midler først og fremst bli benyttet til å tilbakebetale garanterte innskudd til innskytere. Garantifondets midler kan for øvrig brukes til særlige formål som er oppregnet i direktivet artikkel 11 dersom ulike vilkår er oppfylt.

Garantiordningen plikter å yte et særlig bidrag til finansieringen av krisetiltak etter reglene i krisehåndteringsdirektivet dersom krisetiltak overfor en medlemsbank fører til at innskyterne fortsatt vil ha tilgang til sine garanterte innskudd i bank hvor virksomheten videreføres, slik at garantiansvar unngås (artikkel 11 nr. 2). De nærmere regler om beregning av bidraget til krisehåndteringen fremgår av krisehåndteringsdirektivet artikkel 109 (lovutkastet § 20-70). Sikres innskyterne fortsatt tilgang til sine innskudd, er hovedregelen grovt sagt at garantiordningen skal yte et bidrag til krisehåndteringen lik det beløp som garanterte innskudd ville vært nedskrevet med hvis garanterte innskudd var blitt nedskrevet i samme utstrekning som andre fordringer på krisebanken. Garantifondets bidrag til krisehåndtering kan normalt ikke overstige 50 prosent av «target level» i innskuddsgarantidirektivet artikkel 10, eller det tap garantiordningen ville vært påført dersom krisebanken var blitt avviklet som insolvent (jf. lovutkastet § 20-28). Hvis bidraget medfører at garantiordningens midler blir redusert til mindre enn to tredeler av «target level», skal det årlige bidrag til garantifondet deretter fastsettes slik at «target level» vil være nådd i løpet av seks år (artikkel 109 nr. 5).

Direktivet artikkel 11 nr. 3 åpner for at garantiordningens midler også kan benyttes til ulike støttetiltak for å forhindre at en soliditetssvekket, men for øvrig levedyktig, medlemsbank ellers vil bli nødt til å innstille virksomheten, og at garantiansvar utløses, jf. også finansforetaksloven § 19-11. Vilkårene for dette er blant annet at krisehåndteringsmyndigheten ikke allerede har besluttet at banken skal undergis krisehåndtering (artikkel 11 nr. 3 bokstav a)), og at kostnadene for garantiordningen ikke overstiger garantifondets kostnader dersom garanterte innskudd blir utbetalt til innskyterne (artikkel 11 nr. 3 bokstav c)). Dessuten skal det blant annet fastsettes vilkår om risikostyring av bankens virksomhet mv., og vilkår som sikrer at innskytere fortsatt vil ha tilgang til sine innskudd.

Garantiordningens midler kan også benyttes til å finansiere tiltak i forbindelse med ved avvikling av insolvent bank som vil sikre at innskytere fortsatt vil ha tilgang til sine innskudd (artikkel 11 nr. 6), herunder ved overdragelse av virksomhet eller innskuddsporteføljer. Fondets bidrag skal imidlertid ikke overstige et beløp tilsvarende utbetalingsansvaret for garanterte innskudd.

Har innskuddsgarantifondet foretatt utbetalinger til dekning av garanterte innskudd, trer fondet inn i innskyternes krav og kan gjøre kravet gjeldende mot medlemsbanken (artikkel 9 nr. 2). Det samme gjelder dersom fondet etter innskuddsgarantidirektivet artikkel 11 nr. 2 har ytet bidrag til krisehåndteringen av en bank etter krisehåndteringsdirektivet artikkel 109, eller etter innskuddsgarantidirektivet artikkel 11 nr. 6 har ytet bidrag ved avviklingen av banken som insolvent. Ved krisehåndteringen av medlemsbanken og ved avvikling av banken som insolvent, har fondets regresskrav samme fortrinnsrett til dekning som garanterte innskudd og har derfor bedre prioritet enn andre kreditorer, jf. innskuddsgarantidirektivet artikkel 9 nr. 2 som viser til reglene krisehåndteringsdirektivet artikkel 108 bokstav b), jf. lovutkastet § 20-29. I alle tilfelle vil fondets tap som følge av utbetalinger og bidrag som nevnt, i siste omgang bli bestemt av den dividende fondet – gjennom sitt prioriterte regresskrav – i det enkelte tilfellet til slutt mottar ved fordelingen av gjenværende eiendeler etter at krisehåndteringen eller insolvensbehandlingen av medlemsbanken er gjennomført.

6.2.5 Finansieringsordningene i innskudds- og krisehåndteringsdirektivene

Innskuddsgarantidirektivets krav til finansieringsordningen for garantiordninger er uavhengig av de krav til den finansieringsordning for krisehåndtering som skal etableres etter krisehåndteringsdirektivet. Begge direktiver etablerer således rettslig sett to innbyrdes uavhengige finansieringsordninger.

For det første, fondenes formål er ulike. Innskuddsgarantifondets hovedoppgave er å sikre garanti- og utbetalingsansvaret for bankinnskudd i tilfeller hvor en eller flere banker ikke er i stand til å tilbakebetale innskudd ved forfall. Bankenes bidrag til garantifondet har derfor nærmest karakter av en forskuddsbetalt risikopremie for garantiansvaret, men den grad av trygghet fondet vil gi innskyterne, vil likevel først og fremst bero på omfanget av midlene i garantifondet til enhver tid. Krisefondets oppgave er derimot å dekke kostnader ved krisehåndtering av insolvente banker og kredittforetak, og å ha midler tilgjengelig som krisehåndteringsmyndigheten kan trekke på for å få gjennomført effektiv krisehåndtering og anvendelse av krisetiltak. Bankenes og kredittforetakenes bidrag til krisefondet skal sørge for at det finnes midler som kan benyttes til slike formål, og så vidt mulig av et omfang som gjør at det ikke vil oppstå behov for tilskudd av offentlige midler.

For det andre, innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene fastsetter ulike måltall («target level») for størrelsen av henholdsvis innskuddsgarantifondet og krisefondet. Reglene for de to fondene om beregningen og risikojusteringen av institusjonenes pliktige bidrag er også forskjellige, og både banker og kredittforetak skal betale bidrag til krisefondet, se innskuddsgarantidirektivet artiklene 10 og 13 og krisehåndteringsdirektivet artiklene 99 til 105. En konsekvens av det rettslige skillet mellom de to fondene er at bankenes bidrag til innskuddsgarantifondet ikke kan medregnes i forhold til det særskilte «target level» for krisefondet. I krisehåndteringsdirektivet sies det at «[c]ontributions to deposit guarantee schemes shall not count towards the target level for resolution financing arrangements set out in Article 102», se krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 6 annet ledd. Omvendt kan heller ikke midler beregnet og innkrevet som bidrag til krisefondet etter krisehåndteringsdirektivet artikkel 102 nr. 1, medregnes i forhold til oppfyllelsen av det «target level» som gjelder for garantiordningens midler, se innskuddsgarantidirektivet artikkel 10 nr. 5. Det vises også til avsnitt 6.3.3 nedenfor.

For det tredje, det gjelder helt ulike regler om bruk av midler knyttet til de to finansieringsordningene, se innskuddsgarantidirektivet artikkel 11 og krisehåndteringsdirektivet artikkel 101 (nedenfor avsnitt 6.3.3). Midler tilført krisefondet kan etter artikkel 101 bare benyttes i forbindelse med oppregnede krisetiltak, og krisefondets midler kan således ikke benyttes til dekning av garantiansvar for bankinnskudd. Etter innskuddsgarantidirektivet artikkel 11 kan normalt midler i garantifondet heller ikke benyttes ved krisehåndtering av medlemsbanker. Dette følger også av reglene om «støtte» til medlemsbanker i innskuddsgarantidirektivet artikkel 11 nr. 3, hvor det fremgår i bokstav a) at støtte fra garantifondet ikke kan ytes til medlemsbank som er besluttet undergitt krisehåndtering. Et særlig unntak gjelder som nevnt tilfeller hvor de krisetiltak som gjennomføres, medfører at garanterte innskudd fortsatt vil være tilgjengelige for innskyterne slik at det derfor ikke oppstår noe garantiansvar, jf. krisehåndteringsdirektivet artikkel 109, se foran avsnitt 6.2.4.

6.2.6 Videreføring av Bankenes sikringsfond

Den norske garantiordningen i Bankenes sikringsfond er tilpasset kravene i EU-direktiv 94/19/EF (med senere endringer) som i stor grad er videreført i det nye innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU. Dette legger til rette for at den norske garantiordningen, tilpasset krav i det nye direktivet, kan videreføres i sin helhet i Bankenes sikringsfond slik at sikringsfondet fortsatt vil ha karakter av et innskuddsgarantifond. Garanti- og utbetalingsansvaret for bankinnskudd vil dermed fortsatt være sikret ved sikringsfondets midler og de bidrag som norske banker senere tilfører sikringsfondet i samsvar med regler basert på kravene i innskuddsgarantidirektivet (foran avsnitt 6.2.2). Dette er lagt til grunn i lovutkastet kapittel 19.

Et slikt opplegg vil innebære at forvaltningen av den norske garantiordningen fortsatt kan legges til Bankenes sikringsfond. Enkelte organisatoriske endringer som gjennomføring av innskuddsgarantidirektivet i så fall tilsier, herunder en endring av sammensetningen av styret, er innarbeidet i lovutkastet kapittel 19 avsnitt II om Bankenes sikringsfond. En viktig del av garantiordningens oppgaver er administrative gjøremål slik som beregning og innkreving av årlige bidrag, forvaltning av fondskapital, etablering av prosedyrer for å forberede utbetaling av garanterte innskudd, og utbetaling av garanterte innskudd innen korte frister. Ved utformingen av lovutkastet kapittel 19 er det lagt vesentlig vekt på at slike administrative gjøremål fortsatt skal kunne bli utført ved bruk av eksisterende administrative personell og ressurser og deres kompetanse og erfaringer.

En videreføring av Bankenes sikringsfond vil ikke endre fondets karakter og hovedoppgave som innskuddsgarantifond. Midlene i fondet er over årene bygget opp ved bidrag fra norske banker for å sikre mulig garanti- og utbetalingsansvar for garanterte innskudd i bankene til enhver tid. I forhold til bankenes bidragsplikt ble den lovfastsatte grense for fondets størrelse opphevet i 2012 for å sikre at fondet kunne foreta utbetaling av garanterte innskudd selv om flere banker skulle få problemer samtidig. I lovutkastet er det lagt til grunn at fondets eksisterende midler bør videreføres og fortsatt være knyttet til innskuddsgarantiordningen for å sikre realiteten i garantiansvaret for innskudd i norske banker på en god måte. Et innskuddsgarantifond basert på direktivets måltall vil ut fra norske forhold innebære en meget betydelig svekkelse av innskuddsgarantiordningen.

Bankenes sikringsfond har nå en kapital på om lag 30 milliarder kroner. Det er påpekt at dette utgjør mer enn to og en halv ganger måltallet i innskuddsdirektivet artikkel 10, og at dette må tas i betraktning ved den norske gjennomføringen av regelverket om finansieringsordningene i de nye innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene. Forslaget i lovutkastet § 19-10, hvor bankenes årlige bidrag til innskuddsgarantifondet er satt til 0,8 promille av de samlede garanterte innskudd, vil imidlertid innebære at den vesentligste del av bankenes nye bidrag til krisefondet vil bli dekket inn ved reduksjon av årlig innbetaling til Bankenes sikringsfond. Som nevnt foran avsnitt 6.1, vil to-fondsordningen dermed føre til at det årlige bidrag til innskuddsgarantifondet – sett i forhold til gjeldende rett – vil bli meget vesentlig redusert. Spørsmål som er reist i denne sammenheng drøftes nærmere nedenfor i kapittel 7.

6.3 Finansieringsordning for krisehåndtering og krisetiltak

6.3.1 Alminnelige krav

Hver stat skal etablere en finansieringsordning til bruk ved krisehåndtering av insolvente banker og kredittforetak (kredittinstitusjoner) og visse verdipapirforetak etter reglene i krisehåndteringsdirektivet. De alminnelige krav til statlige krisefinansieringsordninger er inntatt i direktivet artikkel 100 nr. 1 til 4, og innebærer følgende:

For det første, etter direktivet artikkel 100 nr. 1 og 3 skal hver enkelt stat etablere en finansieringsordning som er tilstrekkelig til å sikre effektiv anvendelse av de krisetiltak direktivet gir krisehåndteringsmyndigheten adgang til å sette i verk i tilfelle av insolvenssvikt i banker mv. Krisehåndtering av en institusjon kan bare skje etter at krisehåndteringsmyndigheten har fastslått at institusjonen er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, og at de øvrige vilkår for krisehåndtering er oppfylt (artikkel 32 nr. 1). Midler i finansieringsordningen kan bare benyttes ved krisehåndtering av institusjoner i samsvar med de formål og prinsipper som er angitt i direktivet artiklene 31 og 34 (artikkel 100 nr. 1, jf. artikkel 101). Krisefondets midler kan således ikke benyttes til å dekke garanti- og utbetalingsansvar i henhold til garantiordningen for bankinnskudd.

For det annet, den enkelte stat skal sørge for at midlene i en krisefinansieringsordning bare kan disponeres av en offentlig myndighet med forvaltningsrettslig kompetanse, herunder krisehåndteringsmyndigheten. Det er likevel adgang til å samordne de administrative forhold vedrørende krisefinansieringsordningen og finansieringsordningen for innskuddsgarantiordningen (artikkel 100 nr. 2). Visse administrative gjøremål kan således legges til Bankenes sikringsfond (foran avsnitt 6.2.6). Banklovkommisjonen fremmer forslag om dette (lovutkastet § 20-72), og viser til at dette åpner for at sikringsfondet ut fra sin kompetanse og erfaring dermed også kan dekke krisefondets behov for administrative tjenester.

For det tredje, den enkelte stat er i direktivet artikkel 100 nr. 3 pålagt å sikre at krisefinansieringsordningen vil ha tilstrekkelige finansielle ressurser. For å oppnå dette skal den myndighet som forestår forvaltningen av krisefinansieringsordningen, gis myndighet som nevnt i direktivet artikkel 100 nr. 4 bokstavene a) til c) til blant annet:

• å fastsette og innkreve et samlet årlig forskuddsbidrag etter reglene i direktivet artikkel 103 fra institusjoner som er gitt nasjonal konsesjon, for å sikre at tilførte midler til bruk ved myndighetenes krisehåndtering til sammen minst vil ha nådd et «target level» (måltall) på minst 1 prosent av institusjonenes samlede garanterte innskudd innen 31. desember 2024 (artikkel 102). Forskuddsbidrag fra institusjonene skal innkreves minst hvert år (artikkel 103 nr. 1), og samlede årlige bidrag skal fastsettes slik at de årlige innbetalinger blir jevnt fordelt over tiårsperioden frem til 31. desember 2024 da «target level» skal være nådd (artikkel 102 nr. 2). En stat kan fastsette et høyere måltall enn angitt i direktivet artikkel 102 nr. 1, og det er en viss adgang til å forlenge tidsfristen med inntil fire år.

• å fastsette og innkreve ekstraordinære etterskuddsbidrag fra institusjonene med inntil tre ganger det ordinære årlige bidrag, dersom de midler som er tilgjengelig i krisefondet, ikke er tilstrekkelige til å dekke de tap og kostnader som belastes krisefinansieringsordningen etter direktivet artikkel 101, jf. artikkel 104.

• å foreta låneopptak eller skaffe alternativ finansiering fra andre kilder, jf. direktivet artikkel 105.

For det fjerde, det følger av andre bestemmelser i direktivet at en krisefinansieringsordning etter direktivet er uavhengig av og atskilt fra finansieringsordningen for innskuddsgaranti etter innskuddsgarantidirektivet, se avsnitt 6.2.5 foran.

6.3.2 Organisatoriske forhold

I den enkelte stat må organiseringen av krisefinansieringsordningen fastlegges i nasjonalt lov- og forskriftsverk i samsvar med direktivets krav. Hovedregelen i krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 5 er at en stat skal etablere sin finansieringsordning i form av et fond som disponeres av krisehåndteringsmyndigheten (krisefondet). Forutsetningen er at krisefondet skaffes nødvendige midler ved de bidrag som innkreves fra institusjonene etter direktivets regler.

Etter direktivet artikkel 100 nr. 6 kan imidlertid en stat på nærmere vilkår også etablere en statlig finansieringsordning som også er basert på pliktige bidrag fra nasjonale institusjoner, men som forvaltes av annen offentlig myndighet enn krisehåndteringsmyndigheten. Slike bidrag skal beregnes og brukes til krisetiltak på samme måte som bidrag til krisefondet, og krisehåndteringsmyndigheten kan kreve å få bidragsmidler stilt til disposisjon til bruk ved krisetiltak (artikkel 100 nr. 6 første ledd bokstav b), jf. artikkel 101), se nedenfor avsnitt 6.3.4.

De alminnelige krav til krisefinansieringen som nevnt foran avsnitt 6.3.1, gjelder uavhengig av om finansieringsordningen organiseres i form av et eget krisefond for krisehåndteringsmyndigheten etter direktivet artikkel 100 nr. 5, eller som en alternativ statlig finansieringsordning kontrollert av en annen statlig myndighet etter reglene i direktivet artikkel 100 nr. 6.

6.3.3 Krisefond for krisehåndteringsmyndigheten

1) Når en stat har etablert sin finansieringsordning for krisehåndtering i form av et krisefond som nevnt i direktivet artikkel 100 nr. 5, kan fondets midler disponeres av krisehåndteringsmyndigheten for å sikre effektiv anvendelse av krisetiltak, men bare til de ulike formål som er oppregnet i direktivet artikkel 101 nr. 1. Midler i krisefondet kan således ikke benyttes til å dekke garantiansvar etter garantiordning for bankinnskudd i samsvar med direktiv 2014/49/EU. Midler i innskuddsgarantifondet kan normalt heller ikke brukes til finansiering av krisehåndtering, se foran avsnitt 6.2.4.

En konsekvens av det rettslige skillet mellom finansieringsordningene for innskuddsgarantiordningen og for krisehåndtering (innskuddsgarantifondet og krisefondet) er at bankenes bidrag til innskuddsgarantifondet ikke kan medregnes i forhold til det særskilte «target level» for krisefondet. I krisehåndteringsdirektivet sies det at «[c]ontributions to deposit guarantee schemes shall not count towards the target level for resolution financing arrangements set out in Article 102», se direktivet artikkel 100 nr. 6 annet ledd. Omvendt kan heller ikke midler beregnet og innkrevet som bidrag til krisefondet etter krisehåndteringsdirektivet artikkel 102 nr. 1, medregnes i forhold til oppfyllelsen av det «target level» som gjelder for garantiordningens midler, se innskuddsgarantidirektivet artikkel 10 nr. 5, jf. også foran avsnitt 6.2.5.

Midlene i krisefondet skal skaffes til veie ved fastsatte årlige bidrag fra de institusjoner som medlemsstaten har gitt konsesjon enten som kredittinstitusjon (bank eller kredittforetak), eller som verdipapirforetak med tillatelse til å omsette finansielle instrumenter for egen regning eller å gi fulltegningsgarantier eller kjøpstilbud, jf. artikkel 103 nr. 1. Også slike verdipapirforetak skal således yte bidrag til krisefondet, men kommisjonsforordning (EU) 2015/63 om beregningen av årlig bidrag til finansieringsordningen, gjelder ikke for verdipapirforetak (forordningen artikkel 2 og formålsparagraf 3). Morselskap i finanskonsern hvor ett eller flere kredittinstitusjoner eller verdipapirforetak er datterforetak, kan også undergis krisehåndtering og skal yte bidrag til fondet.

I løpet av en tiårsperiode frem til 31. desember 2024 skal krisefondet være tilført de bidrag fra institusjonene som trengs for at fondet skal nå et «target level» (måltall) tilsvarende minst 1 prosent av summen av garanterte innskudd i nasjonale banker (artikkel 102). Det er forutsatt at den samlede bidragsplikten skal fordeles jevnt over oppbyggingsperioden frem til 31. desember 2024 (artikkel 102 nr. 2). Det er en særlig adgang til å forlenge tidsfristen med inntil fire år (artikkel 102 nr. 2 annet ledd). Faller fondet under «target level», skal ytterligere bidrag innkreves (artikkel 102 nr. 3).

«Target level» for krisefondet per 31. desember 2024 er uttrykt i prosent av summen av garanterte innskudd i institusjonene i en medlemsstat. Denne måten å fastsette det beløpsmessige minstekravet til fondsnivået på, er begrunnet i praktiske hensyn. Bestemmelsen er derfor uten reell betydning for selve beregningen og fastsettelsen av de enkelte institusjoners årlige bidrag til krisefondet.

2) Etter direktivet artikkel 103 nr. 1 skal det innkreves bidrag fra institusjonene minst hvert år, jf. også kommisjonsforordning (EU) 2015/63 formålsparagrafer 2 og 5. Det er krisehåndteringsmyndighetens oppgave å fastsette et «annual target level» for de enkelte år – det samlede årlige beløp som skal innkreves som bidrag til krisefondet fra samtlige institusjoner i året. Årsbidraget fastsettes slik at «target level» på 1 prosent av de samlede garanterte innskudd i institusjonene (artikkel 102) vil være nådd når det, i tillegg til tidligere års innbetalte bidrag, tas hensyn til de årlige bidrag som må antas å bli innbetalt i de år som gjenstår av perioden frem til 31. desember 2024 (kommisjonsforordning (EU) 2015/63 formålsparagrafer 4 og 5 og artikkel 4 annet ledd). En lineær beregning ut fra direktivets måltall gir en samlet årlig bidragsinnbetaling hvert år på minst 1 promille av medlemsbankenes samlede garanterte innskudd i året.

Krisehåndteringsmyndigheten beregner deretter enkeltinstitusjonenes andel av det fastsatte årsbeløpet og fastsetter bidragsplikten for en institusjon etter en risikojustering av det beløp andelen utgjør (foran avsnitt 6.1). Prinsippet er at en institusjons andel av årsbeløpet («basic annual contribution» – grunnbidraget) skal beregnes ut fra forholdet mellom 1) institusjonens samlede forpliktelser etter fradrag av ansvarlig kapital og garanterte innskudd, og 2) summen av samtlige institusjoners forpliktelser etter fradrag av deres ansvarlige kapital og garanterte innskudd (artikkel 103 nr. 2). Utgangspunktet ved beregningen bestemmes således av sammensetningen av en institusjons balanse. En institusjons grunnbidrag er imidlertid ikke avgjørende for institusjonens egentlige bidragsplikt. Bidragsplikten fastsettes ved en justering av de enkelte institusjoners grunnbidrag ut fra institusjonens risikoprofil sett i forhold til de øvrige institusjoners risikoeksponering (artikkel 103 nr. 2 annet ledd). Risikojusteringen kan gi så vel fradrag i som tillegg til den enkelte institusjons grunnbidrag. Sammensetningen av en institusjons forpliktelser og risikonivået i porteføljen kan derfor få stor betydning for bidragspliktens omfang.

3) Detaljerte utfyllende regler både om beregningen av de enkelte kredittinstitusjonenes «basic annual contribution» til krisefondet og om den etterfølgende risikojustering av bidragsplikten, er nå gitt i EU-kommisjonens forordning (EU) 2015/63. Denne forordningen må gjennomføres sammen med krisehåndteringsdirektivet, også fordi forordningens artikler 4 og 10 til 12 inneholder særlige regler for ulike typer av foretak. Formålet med forordningen er «to preserve a level playing field among the Member States and a strong internal market by avoiding discrepancies between Member States’ approaches to the calculation of contributions to their respective resolution financing arrangements» (formålsparagraf 6).

Fremgangsmåten ved gjennomføringen av risikojusteringen av de enkelte institusjoners grunnbidrag er fastsatt i kommisjonsforordningen artiklene 5 til 9. Det gis der utførlige regler om beregningen av en risikoprofil for hver institusjon. Forordningens regler er formelt forankret i direktivet artikkel 103 nr. 7, og avviker nok noe fra de retningslinjer for risikojustering av bidrag til innskuddsgarantiordningen som er utabeidet av EBA (EBA/GL/2015/10), se foran avsnitt 6.2.2.

Etter reglene i forordningen skal en institusjons risikoprofil fastsettes ut fra fire risikopilarer som igjen hver for seg bygger på et antall risikoindikatorer (forordningen artikkel 6). Det er fastsatt vektingsfaktorer, både for de fleste risikoindikatorene og for risikopilarene (forordningen artikkel 7), samt enkelte særlige regler om beregning av risikoindikatorer på konsolidert grunnlag (forordningen artikkel 8). På grunnlag av en vektet beregning av de fire risikopilarene bestemmes til slutt den enkelte institusjons samlede risikoprofil i form av en særskilt risikofaktor – en «risk adjusting multiplier» (forordningen artikkel 9 første ledd). Etter forordningen artikkel 9 tredje ledd kan det ikke fastsettes en «risk adjusting multiplier» for en institusjon som er lavere enn 0,8 eller høyere enn 1,5.

Den enkelte institusjons bidrag til krisefondet for det enkelte år fastsettes til slutt ved at institusjonens «basic annual contribution» multipliseres med den beregnede risikofaktor («risk adjusting multiplier») som er fastsatt for institusjonen (forordningen artikkel 9 annet ledd). Når det kan fastsettes en risikofaktor for den enkelte institusjon som ligger innenfor et intervall fra 0,8 til 1,5, innebærer dette at institusjonens bidrag i et år kan bli endelig fastsatt til et beløp som ligger mellom 80 og 150 prosent av grunnbidraget for institusjonen beregnet etter direktivet artikkel 103 nr. 2. Forordningens vedlegg I angir i detalj hvordan alle de beregningene som ligger til grunn for risikojusteringen, skal gjennomføres.

4) Kommisjonsforordningen inneholder også en del særlige regler om beregningen av årets bidragsplikt for særlige typer av institusjoner. Viktigst praktisk sett er her reglene i forordningen artikkel 10 som fastsetter at mindre banker skal svare årlig bidrag til krisefondet i form av et fastsatt årlig beløp, jf. forordningens formålsparagrafer 14 til 19. Reglene der gjelder banker hvor verdien av de samlede eiendeler ikke overstiger én milliard euro, og hvor de samlede forpliktelser etter fradrag av ansvarlig kapital og garanterte innskudd ikke overstiger 300 millioner euro. Størrelsen av det årlige bidrag til krisefondet for mindre banker skal fastsettes ut fra terskelgrenser knyttet til en banks samlede forpliktelser i seks trinn fra 50 millioner til 300 millioner euro. Dersom bankens risikoprofil ikke står i rimelig forhold til dens størrelse, kan det likevel fastsettes at en mindre bank skal innbetale bidrag beregnet på vanlig måte.

Forordningen inneholder ikke særlige regler om beregningen av bidrag til krisefondet fra morselskap i finanskonsern som omfatter kredittinstitusjon eller verdipapirforetak. Det forutsettes imidlertid at det i en del tilfelle skal beregnes en egen risikoprofil på konsolidert basis for morselskapet, og at denne risikoprofilen skal anvendes ved beregningen av bidragene fra hver av institusjonene i konsernet (forordningen artikkel 8 nr. 2 og 3).

5) Direktivet pålegger alle banker og kredittforetak plikt til å yte årlige bidrag til krisefondet og inneholder ingen unntakshjemmel. Bankenes OMF-kredittforetak og frittstående kredittforetak, herunder Kommunalbanken AS og Eksportfinans AS, har således også bidragsplikt. Direktivets og kommisjonsforordningens regler om beregningen av bidragsplikten gjelder også for kredittforetak selv om de ikke mottar innskudd og derfor ikke har – og heller ikke har hatt – bidragsplikt til garantifondet. Forordningen artikkel 11 inneholder imidlertid en særlig bestemmelse for kredittforetak som finansierer sin virksomhet ved utstedelse av obligasjoner med fortrinnsrett («covered bonds»), og som ikke har adgang til å motta innskudd, jf. krisehåndteringsdirektivet artikkel 45 nr. 3. Slike kredittforetak skal innbetale et årlig bidrag beregnet ut fra 50 prosent av «basic annual contribution» beregnet etter de vanlige reglene, jf. forordningen artikkel 11 og formålsparagraf 20. Dessuten vil bidragsbeløpet bli justert ut fra det enkelte kredittforetaks risikoprofil.

Kommunalbanken AS som er et kredittforetak, har med henvisning til forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav f) reist spørsmålet om banken har bidragsplikt etter direktivet. Forordningens bestemmelse gir visse særlige regler om beregningen av bidragsplikten «in case of institutions operating promotional loans», og Kommunalbanken har pekt på at bankens lån til kommunesektoren kan tenkes omfattet av denne bestemmelsen. Etter artikkel 5 nr. 1 skal det ved beregningen av bidragsplikt for institusjoner med slik virksomhet gjøres unntak for følgende forpliktelser:

• «the liabilities of the intermediary institution towards the originating or another promotional bank or another intermediary institution»,

• «the liabilities of the original promotional bank towards its funding parties in so far as the amount of such liabilities is matched by the promotional loans of that institution».

Kommisjonsforordningen inneholder ingen definisjon av begrepet «institutions operating promotional loans», men generelt gjelder i EU-retten at unntaksbestemmelser tolkes restriktivt. I forhold til Kommunalbanken er det i tilfelle fradragsbestemmelsen i annet strekpunkt som kan være av interesse. Hovedspørsmålet er i tilfelle om det kan gjøres unntak for Kommunalbankens forpliktelser overfor eiere av bankens obligasjonslån.

Kommunalbanken var tidligere en forvaltningsbedrift, men ble i 1999 omdannet til aksjeselskap eiet av staten, men uten ansvar for staten ut over innskutt kapital. Banken yter lån til norske kommuner eller mot kommunal garanti. Banken kan tilby gunstige rentevilkår fordi finansieringsbehovet (funding av utlån) dekkes i hovedsak ved obligasjonslån med god rating og lav rente i det internasjonale pengemarkedet. Etter Banklovkommisjonens oppfatning kan imidlertid ikke bankens virksomhet betegnes som «promotional», det vil si som lån med vilkår tilpasset særlige aktivitetsfremmende formål. Bankens utlån omfattes på vanlig måte av regelverket om kapitalkrav for banker, og banken regnes som en av de tre norske systemviktige bankene, se Meld. St. 29 2015–2016 (Finansmarkedsmeldingen 2015) side 59 og 72 til 77, særlig Finansdepartementets bemerkninger side 76 til 77 om risiko knyttet til bankens utlånsporteføljer. Banken omfattes også av reglene om solvenssvikt og offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21, som nå skal avløses av et regelverk basert på krisehåndteringsdirektivet.

Etter dette legger Banklovkommisjonen til grunn at Kommunalbanken som kredittforetak vil ha plikt til å svare årlig bidrag til krisefondet beregnet i samsvar med kommisjonsforordningen artikkel 11 og risikojustert etter beregnet risikoprofil. Direktivet har ingen generell hjemmel til å gjøre unntak for enkeltinstitusjoner, men for Kommunalbanken og andre kredittforetak medfører krisehåndteringsdirektivet artikkel 45 nr. 3 særskilt unntak fra plikten til å oppfylle minstekravet til nedskrivbare fordringer, jf. lovutkastet § 20-39 femte ledd.

6) Direktivet inneholder også særlige regler om krisehåndteringsmyndighetens adgang til etter behov å innkreve ekstraordinært etterskuddsbidrag fra institusjonene (artikkel 104 nr. 1, jf. artikkel 100 nr. 4 bokstav b)). Vilkåret er at finansieringsordningens tilgjengelige midler ikke er tilstrekkelige til å dekke de tap og kostnader som belastes finansieringsordningen i forbindelse med krisehåndteringen av institusjoner. Generelt gjelder at et ekstraordinært etterskuddsbidrag ikke skal overstige et beløp tilsvarende tre ganger årsbeløpet for det ordinære årsbidraget beregnet etter reglene i krisehåndteringsdirektivet artikkel 103 («annual target level»). Videre skal det ekstraordinære etterskuddsbidrag fordeles mellom institusjonene etter reglene i direktivet artikkel 103 nr. 2 og i kommisjonsforordningen. Krisehåndteringsmyndigheten kan imidlertid helt eller delvis utsette innbetalingen av en institusjons andel av ekstraordinært bidrag hvis dette er påkrevd for å unngå at institusjonens likviditet og solvens ellers blir alvorlig truet (artikkel 103 nr. 3).

7) Direktivets bidragsordning er ikke til hinder for at finansieringsordningen tilføres ytterligere midler fra alternative kilder («alternative funding means», jf. artikkel 105). En stat skal sørge for at dets finansieringsordning gis adgang til å inngå kontrakter om lån og annen finansiell støtte fra tredjeparter i tilfeller hvor tilgjengelige midler tilført ved institusjonenes ordinære årsbidrag etter direktivet artikkel 103, ikke vil være tilstrekkelige til å dekke de tap og kostnader som belastes ordningen i forbindelse med krisehåndtering av institusjoner. En forutsetning er imidlertid at det ikke omgående kan innkreves ekstraordinært årsbidrag etter direktivet artikkel 104.

Uavhengig av disse forhold er det klart nok at krisefondets lån vil måtte tilbakebetales ved bruk av fremtidige årlige bidrag til finansieringsordningen, jf. også reglene i krisehåndteringsdirektivet artikkel 102 nr. 3 om bidragsplikt dersom finansieringsordningens midler kommer under minstekravet til «target level» i direktivet artikkel 102. Som nevnt i direktivets formålsparagrafer 105 og 109 bygger reglene om finansieringsordning for krisehåndtering på prinsippene om at de nødvendige midler skal skaffes til veie ved bidrag innkrevd og innbetalt av «the industry», og at midler påkrevd ved krisehåndtering «should come primarily from shareholders and creditors of the institution under resolution».

6.3.4 Alternativ statlig finansieringsordning

1) Direktivet artikkel 100 nr. 6 åpner for at en stat i stedet for å etablere sin finansieringsordning i form av et krisefond styrt av krisehåndteringsmyndigheten, kan etablere en særlig statlig krisefinansieringsordning (foran avsnitt 6.3.2). En slik ordning skal være basert på lovpliktige bidrag fra de institusjoner som har nasjonal konsesjon, og samlet bidragsplikt ligger på samme nivå (artikkel 100 nr. 6 første ledd bokstav a)). Videre skal midlene knyttet til ordningen forvaltes av en egen statlig forvaltningsmyndighet (artikkel 100 nr. 1 annet ledd), men krisehåndteringsmyndigheten kan kreve at innbetalte bidrag stilles til disposisjon ved gjennomføringen av krisetiltak som nevnt i direktivet artikkel 101.

Krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 6 første ledd krever videre at de enkelte institusjonenes bidragsplikt skal beregnes i samsvar med de risikofaktorer som er angitt i direktivet artikkel 103 nr. 7. Dette er ellers en bestemmelse som egentlig bare angir rammer for EU-kommisjonens hjemmel til å fastsette nærmere regler om risikojustering av bidragene ut fra de enkelte institusjoners risikoprofil. Slike regler er nå fastsatt ved kommisjonsforordning (EU) 2015/63 som er utførlig omtalt foran avsnitt 6.3.3.

De alminnelige krav til statlige krisefinansieringsordninger i direktivet artikkel 100 nr. 1 til 4 (omtalt foran avsnitt 6.3.1) vil også gjelde for en statlig krisefinansieringsordning opprettet etter direktivet artikkel 100 nr. 6. Dette innebærer blant annet at midlene knyttet til finansieringsordningen må være tilstrekkelige til å sikre effektiv anvendelse av de krisetiltak krisehåndteringsmyndigheten setter i verk, at midlene bare kan disponeres av en utpekt statlig forvaltningsmyndighet, og at midlene bare kan brukes ved krisehåndtering i samsvar med formål og prinsipper som nevnt i direktivet artiklene 31 og 34, jf. artikkel 101. Videre skal også en slik finansieringsordning ha den myndighet til å innkreve bidrag fra institusjonene som er angitt i direktivet artikkel 100 nr. 4 og omtalt foran i avsnitt 6.3.3.

2) Etter krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 5 kan en stat ikke etablere sin krisefinansieringsordning på annen måte enn i form av et krisefond etter direktivets regler, med mindre den alternative finansieringsordningen oppfyller de vilkår som er oppregnet i direktivet artikkel 100 nr. 6 første ledd bokstavene a) til e). I direktivets formålsparagraf 104 uttales generelt at reglene om en alternativ statlig finansieringsordningen i direktivet artikkel 100 nr. 6 er «a strictly framed exception» fra hovedregelen om krisefond i direktivet artikkel 100 nr. 5. De viktigste vilkårene er som følger:

1. Finansieringsordningen skal tilføres de bidrag fra de nasjonale institusjoner som trengs for å nå det «target level» innen 31. desember 2024 som direktivet artikkel 102 fastsetter (bokstav a)).

2. Krisehåndteringsmyndigheten skal omgående og etter påkrav få stilt til disposisjon midler tilsvarende de lovpliktige bidrag som tilføres ordningen, og være til bruk bare i kombinasjon med krisetiltak som angitt i reglene i direktivet artikkel 101. Bakgrunnen for dette vilkåret er at den alternative finansieringsordningen ikke er et krisefond som kontrolleres av krisehåndteringsmyndigheten (bokstav b)).

3. EU-kommisjonen skal underrettes om at finansieringsordningen er etablert, og minst hvert år om omfanget av de midler som omgående kan stilles til disposisjon for krisehåndteringsmyndigheten (bokstavene c) og d)).

4. Den alternative finansieringsordningen skal være utformet slik at bestemmelsene om finansieringsordninger i direktivet artiklene 99 til 102, artikkel 103 nr. 1 til 4 og 6, og artiklene 104 til 109 fullt ut er oppfylt, for så vidt ikke annet følger av direktivet artikkel 100 nr. 6 (bokstav e)).

Hovedregelen er således at en alternativ statlig krisefinansieringsordning i hovedsak skal være undergitt de samme regler og krav som finansieringsordninger opprettet i form av krisefond, jf. særlig direktivet artikkel 100 nr. 6 første ledd bokstav e). Det er imidlertid enkelte huller i den henvisning til direktivets øvrige bestemmelser som er inntatt der. At bestemmelsen ikke også henviser til direktivet artikkel 103 nr. 5 om disponering av krisefondets midler, er likevel av liten betydning fordi en tilsvarende regel fremgår av direktivet artikkel 100 nr. 6 første ledd bokstav b). At henvisningene i krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 6 første ledd bokstav e) ikke direkte omfatter artikkel 103 nr. 7 kan derimot tenkes å være av betydning for risikojusteringen av institusjonenes årlige bidragsplikt slik som angitt i avsnitt 6.3.3 foran. Det er riktignok i direktivet artikkel 100 nr. 6 første ledd angitt at bidragene til den alternative krisefinansieringsordningen skal beregnes i samsvar med de risikofaktorer som direktivet artikkel 103 nr. 7 oppregner. Det må derfor likevel antas at risikojusteringen i så fall skal baseres på reglene om beregning av institusjonenes risikoprofil i den forordning som EU-kommisjonen har fastsatt med hjemmel i direktivet artikkel 103 nr. 7 (foran avsnitt 6.3.3).

3) Etter krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 6 første ledd skal en statlig alternativ krisefinansieringsordning hvert år tilføres bidrag fra institusjonene slik at «target level» i direktivet artikkel 102 vil være nådd innen 31. desember 2024. I forhold til dette kravet åpner imidlertid direktivet artikkel 100 nr. 6 annet ledd for at det kan foretas medregning av «mandatory contributions from any scheme of mandatory contributions established by a Member State at any date between 17 June 2010 and 2 July 2014 from institutions in its territory for the purposes of covering the costs relating to systemic risk, failure and resolution of institutions». Praktisk vil bestemmelsen omfatte nasjonale krisefondsordninger etablert etter finanskrisen, men før juli 2014, som er basert på en lovfastsatt bidragsplikt for nasjonale banker. Midler som faktisk overføres fra slik kriseordning, og dermed kan disponeres ved krisetiltak, kan således medregnes i forhold til «target level» som skal nås innen 2024. Derimot kan ikke de medlemsbidrag som faktisk er innbetalt til det nasjonale krisefondet medregnes i forhold til oppfyllelsen av institusjonenes årlige bidragsplikt etter direktivets regler.

Det er et vilkår for slik medregning av overføringer fra det nasjonale krisefondet at medlemsstaten for øvrig «complies with this Title» (bestemmelsene i artiklene 100 til 109), herunder reglene om årlig bidragsplikt i direktivet artikkel 103 nr. 1 og 2, jf. også artikkel 100 nr. 6 første ledd bokastav e)). I formålsparagraf 6 i kommisjonsforordningen (EU) 2015/63 fremheves behovet for å sikre «a level playing field» i forhold til institusjoner i andre medlemsstater. Krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 6 annet ledd sier for øvrig også klart at pliktige bidrag til en nasjonal garantiordning for bankinnskudd ikke kan medregnes i forhold til «target level» i artikkel 102. Dette betyr at midler i innskuddsgarantiordningen ikke kan medregnes eller inngå i finansieringsordning etter krisehåndteringsdirektivet, med mindre annet følger av de særlige reglene i direktivet artikkel 109, jf. foran avsnittene 6.2.4 og 6.2.5.

4) Adgangen til å etablere en statlig finansieringsordning etter direktivet artikkel 100 nr. 6, herunder reglene om medregning av overførte bidrag fra et eksisterende nasjonalt krisefond, har nær sammenheng med reglene om krisehåndteringsmyndighetens adgang til å unnta ansvarlige fordringer fra nedskrivning eller konvertering til egenkapital etter reglene om «bail-in» i direktivet artikkel 44 nr. 3 til 8. Det beløp de unntatte fordringer skulle ha vært nedskrevet eller konvertert med, kan i stedet dekkes av krisefinansieringsordningen (artikkel 101 nr. 1 bokstav f)) i den grad det er påkrevd for å sikre at nettoverdien av foretaket vil bli null, og at foretaket vil ha den egenkapital som trengs til videre virksomhet (artikkel 44 nr. 4).

Vilkårene for unntak av ansvarlige fordringer fra «bail-in» er imidlertid at (artikkel 44 nr. 5 til 7):

• foretakets ansvarlig kapital og ansvarlige fordringer har tatt tap minst tilsvarende 8 prosent av summen av foretakets samlede forpliktelser og ansvarlige kapital ved nedskrivning eller konvertering til egenkapital,

• krisefinansieringsordningen har tilstrekkelige tilgjengelige midler, herunder som følge av bidrag fra et nasjonalt krisefond som nevnt artikkel 100 nr. 6, og

• bidraget fra krisefinansieringsordningen ikke overstiger 5 prosent av foretakets forpliktelser og ansvarlige kapital, unntatt når ytterligere midler er tilført finansieringsordningen ved årlige bidrag eller ved bidrag fra et nasjonalt krisefond som nevnt i artikkel 100 nr. 6.

Vilkåret i første strekpunkt hvoretter foretakets ansvarlige kapital og ansvarlig fordringer må ha tatt tap tilsvarende 8 prosent, kan imidlertid fravikes (artikkel 44 nr. 8) dersom:

• foretakets ansvarlig kapital og ansvarlige fordringer har tatt tap minst tilsvarende 20 prosent av det risikobaserte beregningsgrunnlaget for krav til ansvarlig kapital,

• den statlige finansieringsordningen har tilgjengelig midler som er tilført ved årlige bidrag eller ved bidrag fra et nasjonalt krisefond som nevnt i artikkel 100 nr. 6, og som utgjør minst 3 prosent av samlede garanterte innskudd i nasjonale banker, og

• foretakets forvaltningskapital er lavere enn 900 milliarder euro på konsolidert grunnlag.

Realiteten i bestemmelsene i direktivet artikkel 44 nr. 4 til 8 er således at regelverket om «bail-in» kan praktiseres med betydelig fleksibilitet i en stat som har en statlig finansieringsordning etter direktivet artikkel 100 nr. 6, men bare dersom ordningen kan tilføres betydelig midler fra et eksisterende statlig krisefond som nevnt i direktivet artikkel 100 nr. 6 annet ledd. Fleksibiliteten øker dersom «target level» for den statlige finansieringsordning forhøyes fra 1 til 3 prosent av samlede garanterte innskudd i nasjonale banker, og de nasjonale bankers bidragsplikt etter direktivet artikkel 103 settes så høyt at et måltall på 3 prosent også vil bli nådd i løpet av få år, jf. alternativet for tvungen nedskrivning i direktivet artikkel 44 nr. 8. Det svenske stabilitetsfondet – opprettet etter finanskrisen i 2008–2009 – har gjort det mulig for Sverige å gjennomføre en slik ordning i loven om «resolution» (2015/1016), se nedenfor avsnitt 6.4.2.

6.3.5 Norsk krisefinansieringsordning

Ved vurdering av om den norske finansieringsordningen for krisehåndtering skal opprettes som et krisefond kontrollert av krisehåndteringsmyndigheten eller som en statlig krisefinansieringsordning etter reglene i direktivet artikkel 100 nr. 6 første ledd, kan flere forhold komme i betraktning:

1) Uavhengig av hvilket alternativ som velges, vil det norske regelverket måtte utformes i samsvar med de krav til nasjonale finansieringsordninger som følger av direktivets bestemmelser. Det følger av direktivet artikkel 100 nr. 6 første ledd bokstavene a) til e) at reglene for en alternativ statlig krisefinansieringsordning og et norsk krisefond i alt vesentlig vil måtte utformes på samme måte.

2) Ansvaret for spørsmål som gjelder en alternativ statlig krisefinansieringsordning, vil i og for seg kunne legges til en annen statlig forvaltningsmyndighet enn den norske krisehåndteringsmyndigheten. Under norske forhold vil det imidlertid neppe være av betydning hvilken statlig forvaltningsmyndighet som tillegges ansvaret for praktiseringen av reglene om beregning og innkreving av institusjonenes bidrag til krisefinansieringsordningen. Etter direktivet artikkel 100 nr. 6 første ledd bokstav b) er det i alle tilfelle krisehåndteringsmyndigheten som skal treffe beslutninger om anvendelsen av midlene i forbindelse med krisetiltak.

3) I krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 2 åpnes det for at de administrative gjøremål knyttet til krisefinansieringsordningen kan samordnes med den administrative ordningen for innskuddsgarantiordningen. Dette gjelder uavhengig av hvilket av de to alternativer for organisering av den norske krisefinansieringsordningen som blir valgt. I alle tilfelle åpner en videreføring av Bankenes sikringsfond for at fondets kompetanse blir benyttet til administrative gjøremål knyttet til den norske krisefinansieringsordningen, for eksempel ved beregning og innkreving av bidrag fra institusjonene, forvaltningen av fondskapital og utbetaling av midler til de krisetiltak krisehåndteringsmyndigheten vedtar. Ved utformingen av bestemmelsene i lovutkastet kapittel 20 avsnitt IX om finansieringsordning (§ 20-72) er det lagt vesentlig vekt på å legge til rette for dette.

4) Ved valg av norsk krisefinansieringsordning vil forholdet til medregningsordningen i direktivet artikkel 100 nr. 6 annet ledd (foran avsnitt 6.3.4 punkt 3)) også inngå i vurderingen. Uavhengig av de ulike tolkingsspørsmål som denne bestemmelsen reiser, er det her vesentlig at det for tiden ikke eksisterer noe norsk krisefond av den type fond som bestemmelsen omhandler, eller som vil kunne gi slik fleksibilitet i «bail-in» sammenheng som nevnt foran i avsnitt 6.3.4 punkt 4). I forhold til krisehåndteringsdirektivet er Bankenes sikringsfond et innskuddsgarantifond (foran avsnitt 6.2.3). Bestemmelsen i direktivet artikkel 100 nr. 6 annet ledd vil derfor ikke kunne få betydning under norske forhold. Dette tilsier at den norske krisefinansieringsordningen bør opprettes i form av et krisefond etter krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 5.

6.4 De danske og svenske finansieringsordningene

6.4.1 Danske fondsordninger

Innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene ble gjennomført i dansk rett ved en hel pakke av lovtiltak vedtatt 31. mars 2015. Det ble da foretatt omfattende endringer i den danske finansforetaksloven, loven om «indskyder- og investorgarantiordning» og loven om finansiell stabilitet. Samtidig ble det vedtatt en ny lov om restrukturering og avvikling av finansielle virksomheter, som også omdannet den danske krisehåndteringsmyndigheten (Finansiell Stabilitet) fra aksjeselskap til en selvstendig offentlig virksomhet. Videre ble det ved lovrevisjonen inntatt nærmere regler om innskuddsgarantifondet («garantiformuen») i loven om innskyter- og investorgarantiordningen, og om krisefondet («avviklingsformuen») i den nye loven om restrukturering og avvikling av finansielle virksomheter. Ansvaret for forvaltningen og disponering av både garanti- og avviklingsformuene er overlatt til Finansiell Stabilitet.

Den danske lovgivningen til gjennomføring av direktivene om innskuddsgarantier og krisehåndtering er generelt knyttet til direktivenes minstekrav, både når det gjelder størrelsen av garantifondet og krisefondet og omfanget av institusjonenes årlige bidragsplikter. For øvrig preges regelverket av de organisatoriske forhold i Finansiell Stabilitet.

Garantiformuen er inndelt i flere avdelinger, hvorav de tre viktigste her er avdelingene for pengeinstitutter (banker), for realkredittinstitutter (kredittforetak) og avdelingen for restrukturering (krisehåndtering av banker). Det er etablert rettslige skiller mellom midlene i de tre avdelingene, men det foreligger en viss gjensidig låneadgang. Garantiformuen er ikke en juridisk person, men bestyres og disponeres av Finansiell Stabilitet, og skal overta midler og virksomhet i den tidligere garantiordningen for bankinnskudd.

Pengeinstituttavdelingen skal finansieres ved årlige bidrag fra bankene, og måltallet er satt til 0,8 prosent av bankenes samlede garanterte innskudd (loven § 7). Bankenes årlige bidragsplikt skal opphøre dersom avdelingens formue overstiger måltallet. Den enkelte banks bidrag fastsettes ut fra omfanget av garanterte innskudd og bankens risikoprofil. Loven § 7 forutsetter at de nærmere regler om bankenes bidragsplikt skal fastsettes av departementet. Midler til realkredittavdelingen skal minst utgjøre 10 millioner DKK og skaffes ved bidrag og garantier fra kredittforetakene, og måltallet skal tilsvare 0,8 prosent av kredittforetakenes dekkede kontante midler (loven § 7a). Midlene i avdelingen for restrukturering av banker skal utgjøre 3,2 milliarder DKK og bestå av garantierklæringer fra bankene, men loven angir en grense på to promille av bankenes samlede innskudd for bidrag i det enkelte år.

Regelverket om avviklingsformuen er inntatt i loven om restrukturering og avvikling av finansielle virksomheter §§ 56 til 59. Loven gjelder banker, kredittforetak, finansielle holdingforetak og investeringsforetak. Avviklingsformuen er ikke en juridisk person, men bestyres og disponeres av Finansiell Stabilitet, som imidlertid ikke hefter for avviklingsformuens forpliktelser. Avviklingsformuen skal holdes atskilt fra statens formue, og garanti- og avviklingsformuene skal holdes atskilt fra Finansiell Stabilitets øvrige formue.

Avviklingsformuen skal utgjøre 1 prosent av de samlede garanterte bankinnskudd, og skal gradvis bygges opp ved årlige bidrag fra institusjonene i årene frem til 2024. Institusjonene skal årlig innbetale bidrag til avviklingsformuen, men bidragsplikten opphører hvis formuen overstiger dette måltallet. Det samlede bidrag fra institusjonene i det enkelte år fastsettes av Finansiell Stabilitet, som deretter også fastsetter fordelingen mellom de enkelte institusjoner ut fra omfanget av forpliktelser og risikoprofil i samsvar med direktivets regler eller regler fastsatt av departementet. Er midlene i avviklingsformuen ikke tilstrekkelige, kan det utlignes ekstraordinære bidrag innenfor de grenser direktivet angir.

6.4.2 Svenske fondsordninger

1) Utgangspunktet for den svenske lovgivningen er at statlig tiltak ved generelle finanskriser og ved kriser i enkeltinstitusjoner skal finansieres ved midler fra tre ulike fond.

For det første, innskuddsgarantifondet skal finansiere utbetalinger for innskuddsgarantien, samt yte visse bidrag til finansieringen av krisetiltak i samsvar med krisehåndteringsdirektivets bestemmelser. Den svenske innskuddsgarantiordningen er regulert i lov 1995:1571 om «innsetningsgaranti» som ble endret i forbindelse med gjennomføringen av innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU ved lov 2015:1026.

Ved utgangen av 2013 utgjorde fondet 29,4 milliarder SEK tilsvarende 2,2 prosent av garanterte innskudd på om lag 1400 milliarder SEK. Innskuddsgarantifondet er således mer enn dobbelt så stort som det måltall for fondets størrelse på 0,8 prosent som er fastsatt i direktivet artikkel 10 nr. 2. Etter den svenske loven skal bankene fortsatt ha plikt til hvert år å innbetale et samlet årsbidrag til garantifondet, som i loven § 12 annet ledd er fastsatt til 0,1 prosent av de samlede garanterte bankinnskudd. Det er imidlertid ikke fastsatt noe måltall for fondets størrelse, og heller ikke noe tidspunkt for et eventuelt bortfall av bidragsplikten.

Det skal foretas en risikobasert beregning av den enkelte banks andel av det bidrag som er fastsatt for hvert år. En banks årlige bidragsplikt skal utgjøre 0,1 prosent av summen av bankens garanterte innskudd, multiplisert med en risikofaktor som lavest kan settes til 60 prosent og høyest til 140 prosent basert på en vurdering ut fra bankens kapitaldekningsgrad og risikoeksponering (loven § 13).

For det andre, «resolutionsreserven» som etableres ved loven om «resolution» 2015/1016, den svenske gjennomføringsloven for krisehåndteringsdirektivet. Dette er et nytt krisefond som er bygget på direktivets krav til nasjonal finansieringsordning for krisehåndtering, og som skal tilføres midler ved årlige bidrag fra banker og kredittforetak. Den årlige bidragsplikt og måltallet for størrelsen av «resolutionsreserven» er fastsatt uavhengig av bidragsplikten til den svenske innskuddsgarantiordningen, og er dessuten satt vesentlig høyere enn kravene i krisehåndteringsdirektivet, se straks nedenfor.

For det tredje, stabilitetsfondet som ble opprettet i 2008 etter finanskrisen, og som da ble tilført en statlig bevilgning på 15 milliarder SEK som startkapital. Samtidig ble svenske banker og kredittforetak pålagt å betale årlige bidrag til fondet på 0,036 prosent av forvaltningskapitalen med fradrag av ansvarlig kapital mv. Synspunktet var at kredittinstitusjonene selv skulle dekke kostnadene ved håndteringen av fremtidige kriser. Ut fra erfaringene med bankkrisen i 1990-årene var målet at fondet innen 2023 skulle tilsvare 2,5 prosent av BNP. Tidlig i 2015 utgjorde midlene i stabilitetsfondet i alt 53 milliarder SEK, hvorav en betydelig del skrev seg fra innbetalt bidrag, garantiavgifter og inntekter fra ulike støttetiltak.

2) Ved gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet ble det bestemt at stabilitetsfondet skulle bevares som et nasjonalt fond, og at finansieringsordningen for krisehåndtering derfor skulle organiseres som en ny resolusjonsreserve. Stabilitetsfondets oppgave ville deretter være å finansiere forebyggende statlige støttetiltak til kredittinstitusjoner som ikke er gjenstand for krisehåndtering, og det ble poengtert at slik bruk av stabilitetsfondet ikke ville være begrenset av reglene i krisehåndteringsdirektivet (artikkel 101) eller i innskuddsgarantidirektivet (artikkel 11) om bruken av midler i henholdsvis krisefondet og innskuddsgarantifondet.

Et annet vesentlig hensyn var her at reglene om en alternativ statlig finansieringsordning i krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 6 (omtalt foran avsnitt 6.3.4) åpnet for at lovpliktige bidrag tilført stabilitetsfondet og fondets driftsinntekter kunne godskrives resolusjonsreserven. Stabilitetsfondet ble derfor delt i to. Midler tilsvarende innbetalte bidrag og inntekter fra krisehåndtering av enkeltinstitusjoner ble overført til resolusjonsreserven (om lag 15 milliarder SEK), mens de øvrige midler (om lag 41 milliarder SEK) som kunne benyttes til generelle støttetiltak og tiltak ved systemkrise, ble tilbake i det videreførte stabilitetsfondet.

En følge av dette opplegget var at bidragsplikten til stabilitetsfondet ble avviklet, og at kredittinstitusjonene i stedet ble pålagt årlig bidragsplikt til resolusjonsreserven som utformet etter krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 6.

3) I lov om «resolution» kapittel 27 § 13 er det fastsatt at de bidragspliktige institusjonene årlig skal innbetale et årsbidrag til «resolusjonsreserven» på til sammen 0,09 prosent av det totale bidragsgrunnlaget for samtlige bidragspliktige institusjoner. Det svenske bidragsgrunnlaget er ikke knyttet til samlede garanterte bankinnskudd slik som i direktivet, men til institusjonenes samlede forpliktelser med fradrag for garanterte innskudd og institusjonens ansvarlige kapital (kapittel 27 § 14). Årlig bidragsplikt vil således være noe nær tre ganger den tidligere avgiften til stabilitetsfondet. For øvrig følger det av loven kapittel 27 § 13 annet ledd at beregning og risikojustering av de årlige bidrag fra enkeltinstitusjoner skal foretas etter reglene i forordning (EU) 2015/63 (omtalt foran avsnitt 6.3.3).

De samlede årlige bidrag etter reglene i loven kapittel 27 §§ 13 og 14 skal innbetales inntil resolusjonsreserven tilsvarer 3 prosent av samlede garanterte innskudd i svenske banker (kapittel 27 § 18). Direktivets måltall for resolusjonsreserven – 1 prosent av samlede garanterte innskudd på om lag 1400 milliarder SEK – anses i og for seg oppfylt allerede som følge av overføringen av om lag 15 milliarder SEK fra stabilitetsfondet, men hensynet til effektiv anvendelse av krisetiltak anses her avgjørende for fastsettelse av det det høyere måltallet på 3 prosent. En årlig bidragsplikt knyttet til 0,09 prosent av det svenske bidragsgrunnlaget, antas å gi et samlet årlig bidragsvolum på mellom 6 og 7 milliarder SEK hvert år. Dette bidragsnivået som tilsvarer om lag 0,5 prosent per år av samlede garanterte bankinnskudd, vil gjøre det mulig å nå treprosentnivået (nær 45 milliarder SEK) i løpet av en fireårsperiode. Et vesentlig forhold er her at en resolusjonsreserve på 3 prosent ville gi den svenske krisehåndteringsmyndigheten betydelig fleksibilitet ved anvendelsen av adgangen til å unnta visse typer av fordringer fra nedskrivning etter «bail-in» regelverket. Utførlige regler om finansiering av slike unntak ved bruk av midler i resolusjonsreserven er inntatt i loven om resolusjon kapittel 21 §§ 30 til 33. Reglene bygger på bestemmelsene i direktivet artikkel 44 nr. 4 til 9 som er omtalt foran avsnitt 6.3.4 punkt 4).

Etter at treprosentnivået for resolusjonsreserven er nådd, skal institusjonene i stedet for årlig resolusjonsavgift innbetale en årlig risikoavgift som beregnet ut fra de forventede kostnader som kan bli belastet resolusjonsreserven som følge av den bidragspliktiges forhold (loven kapittel 27 § 18). Nærmere regler om beregningen skal fastsettes ved forskrift. Risikoavgiften kan imidlertid settes til null dersom sannsynligheten for at den bidragspliktige vil bli gjenstand for krisehåndtering er svært liten.

7 Norsk gjennomføring av innskuddsgaranti- og krisefondsordningene

Innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivet stiller krav om at en medlemsstat skal ha to uavhengige og rettslig atskilte finansieringsordninger: Et innskuddsgarantifond som skal finansiere garantiordningen for bankinnskudd, og et krisefond som bare kan brukes ved gjennomføring av krisehåndtering og krisetiltak. Felles for de to direktivene er at begge fond årlig skal tilføres nødvendige midler ved bidrag fra nasjonale finansforetak som omfattes av direktivene. Hvert av direktivene inneholder imidlertid utførlige og nokså forskjellige krav til de nasjonale regler om institusjonenes bidragsplikter og om omfanget og bruken av hvert fonds midler. Dette er det nærmere redegjort for foran i avsnittene 6.2 og 6.3. Det er foran i avsnitt 6.4 også redegjort for den danske og den svenske lovgivningen vedrørende gjennomføring av direktivenes to-fondsordning.

7.1 Nytt norsk krisefond

Banklovkommisjonen legger til grunn at det for tiden ikke foreligger noe norsk fond til bruk ved myndighetsstyrt krisehåndtering av insolvente banker og kredittforetak. Regelverket om offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II inneholder heller ikke regler om bruk av fondsmidler med sikte på effektivisering av krisehåndtering. Ved gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet er det derfor behov for ny lovgivning med regler om etablering, finansiering og bruk av et nytt norsk krisefond i samsvar med de krav som følger av regelverket i direktivet (foran avsnittene 6.3.3 og 6.3.5). Utkast til nærmere regler om krisefondet er inntatt i lovutkastet kapittel 20 avsnitt IX.

Banklovkommisjonen legger videre til grunn at det norske krisefondet vil være tomt når norsk lovgivning som gjennomfører krisehåndteringsdirektivet settes i kraft. Det er et krav i direktivet at krisefondet i løpet av ti år skal være tilført midler fra norske institusjoner som minst motsvarer 1 prosent av samlede garanterte innskudd i norske banker (artikkel 102). Etter direktivet artikkel 103 nr. 1 skal medlemsstaten sikre at det minst hvert år innkreves bidrag fra norske banker og kredittforetak, men størrelsen av årsbidraget i det enkelte år fremgår ikke uttrykkelig av bestemmelsen. EU-kommisjonens forordning (EU) 2015/63 om institusjonenes årlige bidragsplikt viser imidlertid at EU legger opp til et stramt regime basert på årlig beregning og innkreving av de enkelte institusjonenes bidrag til krisefondet i det enkelte år, og formålet er å opprettholde «a level playing field among Member States» sett i forhold til kostnadsbelastningen (foran avsnitt 6.3.3 punktene 2) og 3)). Basert på dette synspunkt og en lineær beregning ut fra måltallet for krisefondet i artikkel 102, vil det samlede årlige bidrag til krisefondet fra norske institusjoner tilsvare 0,01 prosent av samlede garanterte innskudd i norske banker. Dette bidragsnivået er lagt til grunn som det normale i lovutkastet § 20-66. I 2016 hvor samlede garanterte innskudd utgjør vel 1100 milliarder kroner, ville årsbidraget ha utgjort om lag 1,1 milliarder, og dermed innebære at fondet over en tiårsperiode vil bli tilført i alt om lag 11 milliarder 2016-kroner.

Hele årsbidraget til krisefondet skal ikke innbetales av norske banker. Også kredittforetakene – herunder bankenes OMF-kredittforetak – er pålagt bidragsplikt til krisefondet. Beregningsgrunnlaget for kredittforetak vil imidlertid normalt bare være 50 prosent av et tilsvarende beregningsgrunnlag for en bank (foran avsnitt 6.3.3 punkt 5)). I samsvar med kommisjonsforordningen artikkel 11 har Bankenes sikringsfond beregnet årsbidraget fra norske kredittforetak risikojustert til samlet 277 millioner kroner (nedenfor avsnitt 7.4 Tabell 7.1), totalt en firedel av det årlige måltall for årsbidraget til krisefondet. Det er altså vel 800 millioner kroner av årsbidraget til krisefondet som skal dekkes av norske banker, men bankene vil også ha bidragsplikt til innskuddsgarantiordningen. Mange av de kredittforetak som nå har fått bidragsplikt til det nye krisefondet, er imidlertid OMF-kredittforetak som inngår i de ulike bankgruppene, og bidragsplikten for den enkelte gruppe omfatter bidragene både fra bank og kredittforetak i gruppen. Ser en bort fra OMF-kredittforetakene, vil årsbidraget fra frittstående kredittforetak utgjøre vel 103 millioner kroner.

Årsbidraget til krisefondet er bare bestemmende for bankenes og kredittforetakenes samlede bidragsplikt til krisefondet i det enkelte år. Virkningene for det enkelte foretakets bidragsplikt til det nye krisefondet beror derimot først og fremst på de prinsipper som skal legges til grunn når årsbidraget hvert år blir fordelt mellom de bidragspliktige institusjonene (foran avsnitt 6.3.3). Hvor mye av et årsbidrag som skal innkreves fra den enkelte institusjon, vil etter direktivet artikkel 103 nr. 2 bero på:

• forholdet mellom de enkelte institusjonenes forpliktelser etter fradrag av ansvarlig kapital og garanterte innskudd,

• hvor stor del av årsbidraget som skal belastes og fordeles mellom norske kredittforetak, herunder bankenes OMF-kredittforetak,

• en risikojustering av beregnet bidrag for hver institusjon ut fra forskjeller i institusjonenes risikoeksponering og, avhengig av graden av risikoeksponering kan derfor slik beregnet bidragsplikt for den enkelte institusjon bli vesentlig økt eller redusert (foran avsnitt 6.1).

Banklovkommisjonen viser til at det ikke har vært rettet innvendinger mot å pålegge norske institusjoner en årlig bidragsplikt til krisefondet i samsvar med de krav som følger av direktivet. Under diskusjonene i Banklovkommisjonen har det imidlertid fremkommet bekymringer for at en årlig bidragsplikt som fastsatt i lovutkastet, vil medføre at det vil ta mange år før krisefondet vil oppfylle krisehåndteringsdirektivets måltall, og at dette vil svekke fondets betydning som redskap til bruk ved krisehåndtering. På den annen side er det ikke fra noe hold fremmet forslag om å fastsette et høyere måltall for fondet og heller ikke om en høyere samlet årlig bidragsplikt slik at måltallet kan nås på mindre enn ti år. Det har vært vist til at krisefondet om nødvendig vil kunne skaffe midler fra andre kilder, for eksempel ved lån, og til at det senere kan innkreves ekstraordinære bidrag fra institusjonene dersom krisefondets midler er utilstrekkelige (artikkel 104). Begge disse alternativene vil imidlertid medføre at kostnadene ved en krisehåndtering må finansieres ved bidrag fra institusjonene etter at en institusjon er blitt insolvent og undergitt krisehåndtering, noe som kan føre til svekket soliditet i institusjoner som inntil da har unngått krise.

Ved vurderingen av direktivets krisefondsordning og krav til størrelsen av krisefondet, legger Banklovkommisjonen til grunn at krisefondets oppgave er å bidra ved krisehåndtering av insolvente enkeltinstitusjoner. Krisefondets midler kan bare benyttes i forbindelse med krisetiltak som settes i verk etter at en institusjon er satt under offentlig administrasjon og besluttet undergitt krisehåndtering. Krisefondet er heller ikke dimensjonert med sikte på å kunne møte alvorlige trusler mot stabiliteten i det finansielle system. Slike situasjoner må derfor i alle tilfelle håndteres ved andre statlige tiltak, eksempelvis den norske statlige bytteordningen for å sikre bankenes utenlands-opplåning etablert under finanskrisen i 2008, eller bidrag fra et stabilitetsfond som i Sverige.

Uavhengig av dette kan det reises spørsmål om en i norsk lovgivning likevel bør gjøre bruk av direktivets adgang til å fastsette et høyere måltall for krisefondet og dermed også en høyere årlig bidragsplikt enn det som følger av direktivets minstekrav og lovutkastet § 20-66. Det er således ikke åpenbart at selv et fullt innbetalt krisefond tilsvarende 11 milliarder 2016-kroner vil ha de ressurser som trengs for en effektiv krisehåndtering og videreføring av middelsstore norske regionsbanker og i tilfelle deres OMF-kredittforetak. Erfaringene fra håndteringen av insolvente banker under bankkrisen på 1980- og 1990-tallet tyder ikke på det (jf. NOU 1995: 25 side 18), og ved finanskrisen i 2008 ble det også nødvendig å etablere Statens finansfond og å tilføre dette fondet vesentlig større midler med sikte på støtte til enkeltbanker. Ved gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet har våre naboland her valgt ulike løsninger. I den nye svenske lovgivning er det fastsatt et tre ganger så høyt måltall for krisefondet, og – for å sikre at dette nås i løpet av få år – et nivå på samlet årlig bidragsplikt i de 4-5 første årene som vil være mellom fire og fem ganger høyere enn årsbidragsplikten etter lovutkastet § 20-66 (foran avsnitt 6.4.2). Den danske lovgivningen derimot er basert på krisehåndteringsdirektivets minstekrav (foran avsnitt 6.4.1).

Banklovkommisjonen viser til at Finans Norge under drøftelsen av spørsmål knyttet til gjennomføringen av direktivenes to-fondsordning, har hatt sterke innvendinger mot enhver løsning som vil medføre at banksektorens årsbidragsplikt til krisefondet og innskuddsgarantifondet vil overstige bankenes nåværende årlige bidragsnivå til Bankenes sikringsfond. Etter finansforetaksloven § 19-6 er bankenes samlede årlige bidragsplikt til Bankenes sikringsfond i 2016 om lag 1,6 milliarder kroner, beregnet for hver bank ut fra 1 promille av garanterte innskudd og 0,5 promille av beregningsgrunnlag for bankens ansvarlig kapital, men med et fradrag på om lag 560 millioner kroner beregnet ut fra bankenes egenkapitaldekning (avsnitt 6.1 punkt 2) foran). På den annen side vil det samlede årsbidrag til krise- og innskuddsgarantifondene i 2016 – beregnet lineært ut fra direktivenes måltall – bestå av et årsbidrag fra banker og kredittforetak til krisefondet på 0,1 prosent av samlede garanterte bankinnskudd eller 1,1 milliarder kroner, og et årsbidrag fra banker til innskuddsgarantifondet på 0,08 prosent av garanterte bankinnskudd eller 0,9 milliarder kroner. Ut fra dette er det Finans Norges oppfatning at en slik økning av bidragsplikten fra dagens nivå til om lag to milliarder kroner per år er uakseptabel. Under arbeidet i Banklovkommisjonen har Finans Norge hevdet at den nye bidragsplikten til krisefondet og behovet for å styrke finansnæringens konkurranseevne tilsier at årlig bidragsplikt til innskuddsgarantifondet ikke blir videreført under oppbyggingsfasen for krisefondet, og at bestemmelser om slik bidragsplikt derfor ikke bør inntas i lovutkastet. Disse spørsmålene drøftes nærmere nedenfor i avsnittene 7.2 til 7.4, og det vises til særmerknad fra et mindretall i Banklovkommisjonen om dette i avsnitt 7.3.2 nedenfor.

Etter dette – og uavhengig av om et krisefond basert på minstekravene i krisehåndteringsdirektivet kan anses tilstrekkelig til å bidra til effektiv myndighetsstyrt krisehåndtering – antar Banklovkommisjonen at det nå ikke er hensiktsmessig å fremme forslag om at norske banker og kredittforetak skal pålegges en høyere bidragsplikt til krisefondet enn det som følger av krisehåndteringsdirektivets minstekrav. En økning i bidragsplikten til krisefondet av reell betydning ville – selv om økningen holdes på et mer beskjedent nivå enn fastsatt i svensk lovgivning – innebære at institusjonenes samlede årsbidrag til krisefondet i seg selv vil overstige bankenes nåværende bidragsplikt til Bankenes sikringsfond.

For øvrig viser Banklovkommisjonen til at nivået på samlet årsbidrag fra banknæringen til krisefondet – eller til krise- og innskuddsgarantifondene – ikke vil slå igjennom og også bli bestemmende for omfanget av den samlede årlige bidragsplikt for de enkelte institusjoner og dermed for virkningen for enkeltinstitusjoner av direktivenes to-fondsordninger. Hvor stor andel av det samlede bidragsbeløpet som blir henført til henholdsvis krisefondet og/eller innskuddsgarantifondet, er også viktig. Dette skyldes at det er vesentlige forskjeller mellom 1) grunnlaget for fordelingen mellom banker og kredittforetak av årsbidraget til krisefondet og den etterfølgende risikojustering av enkeltinstitusjoners beregnede andel, og 2) reglene om fordelingsgrunnlag og risikojustering av bankenes årsbidrag til innskuddsgarantifondet. Dette fremgår av redegjørelsen foran i avsnitt 6.1, og av de beregningene som ligger til grunn for tabellene 7.1 til 7.3 nedenfor i avsnitt 7.4.

7.2 Bidragsplikten til innskuddsgarantifondet

Banklovkommisjonen viser til at norske bankers samlede årlige bidrag til innskuddsgarantiordningen i Bankenes sikringsfond – beregnet etter reglene i finansforetaksloven § 19-6 – for tiden vil utgjøre knapt 1,6 milliarder kroner per år. Bidragsplikten beregnes årlig for hver enkelt bank ut fra 1 promille av bankens garanterte innskudd og 0,5 promille av bankens beregningsgrunnlag for ansvarlig kapital. I 2016 ville dette tilsvare et samlet årsbidrag på om lag 2,16 milliarder kroner, men etter et fradrag beregnet ut fra bankenes egenkapitaldekning på om lag 560 millioner kroner, er nettobeløpet nær 1,6 milliarder kroner.

Banklovkommisjonen viser videre til at gjennomføringen av innskuddsgarantidirektivet medfører at det må foretas endringer i beregningsreglene i finansforetaksloven § 19-6, først og fremst fordi regelen om justering av bidragsplikten ut fra en banks egenkapitaldekning er i strid med det system for risikojustering av bankenes bidragsplikt som følger av bestemmelsene i direktivet og retningslinjer utarbeidet av EBA. En slik tilpasning til innskuddsgarantidirektivet vil isolert medføre at bankenes bidragsplikt til Bankenes sikringsfond vil øke til mer enn 2,1 milliarder kroner per år. I tillegg kommer bidragsplikten for banker og kredittforetak til det nye krisefondet på om lag 1,13 milliarder per år. Uten andre endringer i reglene om bidragsplikten til Bankenes sikringsfond vil den samlede bidragsplikt til Bankenes sikringsfond og krisefondet dermed utgjøre vel tre milliarder kroner per år, noe som er vesentlig mer enn bankenes nåværende bidragsplikt til Bankenes sikringsfond.

Banklovkommisjonen mener derfor at det i hvert fall i den perioden på ti år som krisefondet nå må bygges opp, vil være hensiktsmessig å redusere bankenes nåværende bidragsplikt til innskuddsgarantiordningen. Ut fra dette foreslår Banklovkommisjonen at bankenes årsbidragsplikt til innskuddsgarantifondet knyttes til det nivå som følger av en lineær beregning av årsbidragsplikten ut fra direktivets minstekrav (måltall) til innskuddsgarantifondet etter ti års innbetaling. Bankenes samlede årlige bidragsplikt til garantiordningen vil, hvis beregnet ut fra 0,08 prosent av garanterte innskudd på om lag 1100 milliarder kroner, reduseres fra om lag 1,6 milliarder til om lag 900 millioner kroner per år. Dette nivået ligger til grunn for forslaget i lovutkastet § 19-10. Et mindretall i Banklovkommisjonen har avgitt særmerknad til dette, se avsnitt 7.3.2 nedenfor.

Banklovkommisjonen viser til at årlig bidragsplikt beregnet ut fra direktivets minstekrav til innskuddsgarantifondet etter ti års innbetaling, vil innebære en årlig reduksjon i forhold til bankenes nåværende årlige bidragsplikt med om lag 700 millioner kroner. Dette vil i meget stor grad redusere betydningen av bankenes nye bidragsplikt til krisefondet på vel 800 millioner kroner, beregnet etter fradrag for kredittforetakenes årlig bidrag til krisefondet på i alt 277 millioner kroner. For de aller fleste banker vil også et nivå på årlige bidrag til innskuddsgarantifondet på 0,08 prosent av garanterte innskudd, innebære at de enkelte bankers samlede årlige bidragsplikt til garanti- og krisefondene vil ligge om lag på samme nivå som nåværende bidrag til Bankenes sikringsfond etter finansforetaksloven § 19-6, se beregningene i tabellene 7.1 til 7.3 inntatt nedenfor avsnitt 7.4.

Tabellene 7.1 til 7.3 viser imidlertid også at for en av bankene vil den årlige bidragsplikt til de to fondene – både for banken og for bankgruppen samlet – bli markert høyere enn nå. Årsaken er først og fremst at både banken og dennes OMF-kredittforetak vil få bidragsplikt til krisefondet, og at direktivets regler både om beregningsgrunnlag og om risikojustering ut fra graden av risikoeksponering av bidrag til krisefondet, vil medføre at bidragsplikten til krisefondet både for banken og for OMF-foretakene blir vesentlig høyere enn for de øvrige institusjonene, se tabell 7.3 nedenfor i avsnitt 7.4. Dette gjelder uavhengig av en vesentlig reduksjon av bankens årlige bidrag til innskuddsgarantiordningen. Beregningene i tabell 7.3, sammenholdt med tabellene 7.1 og 7.2, viser også at en ytterligere reduksjon av bidragsplikten til innskuddsgarantiordningen, eksempelvis til 0,06 prosent av garanterte innskudd, bare i forholdsvis liten grad vil motvirke økningen i denne bankens og gruppens samlede bidragsplikt til de to fondene, se nærmere nedenfor avsnitt 7.4.

Etter Banklovkommisjonens oppfatning er det av vesentlig betydning at innskuddsgarantifondets ressurser fortsatt blir styrket ved tilførsel av årlige bidrag. Det vises til at en slik vurdering lå til grunn for endringen i 2012 av banksikringsloven § 2-7 første ledd (finansforetaksloven § 19-6 første ledd) som medførte at bankene ble pålagt full årlig bidragsplikt beregnet etter dagjeldende regler, uavhengig av størrelsen av garantifondet til enhver tid. Utgangspunktet for lovendringen var en uttalelse fra et bredt flertall i stortingets finanskomite (Prop. 11 L (2012–2013) side 15 til 16):

«Flertallet viser til at historien gang på gang har vist hvor mye det er å spare på å forebygge finanskriser, fremfor å bekjempe utslagene av kriser som oppstår. Flertallet mener at økt egenkapital i bankene og en styrket kapital i sikringsordningen vil gjøre det norske banksystemet enda mer motstandsdyktig mot forstyrrelser. Dette vil virke positivt på bankenes konkurranseevne og støtte opp om norsk økonomi både i gode og dårlige tider. Flertallet mener derfor at fondet bør bygges opp, slik at det blir bedre i stand til å håndtere større enkeltbanker, og problemer som rammer flere banker samtidig.»

I Prop. 11 L (2012–2013) side 20 til 22 utdyper Finansdepartementet disse synspunktene:

«Den norske banksikringsordningen utgjør andrelinjeforsvaret mot økonomiske problemer i norske banker og det norske banksystemet. Ordningen består av Bankenes sikringsfond og regelverket om fondets kapital og virkemidler, jf. banksikringsloven kapittel 2 med tilhørende forskrifter. Andrelinjeforsvaret omfatter alle banker og filialer som er medlem av sikringsfondet, og skal skape tillit til at eventuelle økonomiske problemer i en eller flere medlemsinstitusjoner kan løses på en ordnet måte uten statlige tilskudd.

Banker med økonomiske problemer kan ikke regne med statlig støtte. Bare en velfungerende banksikringsordning kan derfor motvirke at bankkundene tar ut sine sparepenger med en gang det stilles spørsmål ved en banks soliditet (innskyterløp på banken). Stabiliteten i innskuddsmassen er en forutsetning for at bankene skal kunne finansiere langsiktige utlån med likvide innskudd. Tilliten til banksikringsordningen er viktig for effektiv og lønnsom bankdrift, og svært viktig for stabilitetsegenskapene til finanssystemet og økonomien for øvrig. …

I Norge skal Bankenes sikringsfond på den ene siden sikre innskuddsforpliktelsene til medlemmene av fondet (innskuddsgarantiordningen), men, fondet på den andre siden også kan yte støtte til medlemmer av fondet for å sikre at medlemmene kan oppfylle sine forpliktelser eller videreføre virksomheten, eventuelt få overført virksomheten til annen institusjon.»

Finansdepartementets konklusjon var således at banksikringsloven burde endres slik at medlemmene av Bankenes sikringsfond får kontinuerlig plikt til å innbetale full årlig avgift til fondet uavhengig av fondets størrelse, og at endringen «vil bidra til en nødvendig styrking av andrelinjeforsvaret mot problemer i det norske banksystemet» (Prop. 11 L (2012–2013) side 23). Departementet forutsatte imidlertid også at dette spørsmålet kunne vurderes av Banklovkommisjonen under arbeidet med revisjon av banksikringslovgivning og tilpasningen av regelverket til relevante EU-regler på dette området. At EUs krisehåndteringsdirektiv nå pålegger banker og kredittforetak bidragsplikt til et nytt krisefond, må etter Banklovkommisjonens oppfatning tas i betraktning ved en slik vurdering. Med utgangspunkt i det nye innskuddsgarantidirektivets måltall for bidragsplikten til innskuddsgarantifondet fremmer derfor Banklovkommisjonen nå forslag i lovutkastet § 19-10 om en vesentlig reduksjon av det nivå på bankenes årlige bidrag til innskuddsgarantifondet som lå til grunn for lovendringen i 2012. En årlig reduksjon på om lag 700 millioner kroner vil riktignok medføre at den årlige styrkingen av garantifondet ved fortsatt årlig bidragsplikt blir vesentlig lavere enn forutsatt ved lovendringen i 2012. Forslaget i lovutkastet § 19-10 vil imidlertid også være vesentlig for en fortsatt styrking av innskuddsgarantifondet. Banklovkommisjonen mener at dette er viktig både av hensyn til tilliten til selve innskuddsgarantiordningen og av hensyn til garantifondets rolle i andrelinjeforsvaret mot økonomiske problemer i norske banker. Det vises til at et mindretall i Banklovkommisjonen har fremmet forslag til minstekrav til innskuddsgarantifondet omtrent knyttet til fondets nåværende nivå, se avsnitt 7.3.2 nedenfor. Banklovkommisjonen viser til at dette vil innebære at bidragsplikten til innskuddsgarantifondet vil opphøre når den nye lovgivningen trer i kraft, og at det heller ikke i noen år deretter vil bli aktuelt med slik bidragsplikt. Dette vil bero på utviklingen av bankenes samlede garanterte innskudd, og størrelsen av de årlige bidrag som denne utviklingen måtte betinge.

Banklovkommisjonen viser til at reglene i finansforetaksloven § 19-11 annet til fjerde ledd gir fondet adgang til å medvirke ved støttetiltak for å motvirke at soliditetsproblemer i en bank vil kunne utvikle seg til solvenskrise og utløse innskuddsgarantiansvar og i tilfelle offentlig administrasjon. Disse reglene er i hovedsak i samsvar med reglene i innskuddsgarantidirektivet artikkel 11 nr. 3 til 6, hvor vilkåret er at banken ikke er besluttet undergitt myndighetsstyrt krisehåndtering. Tilsvarende bestemmelser er derfor foreslått videreført i lovutkastet § 19-11 annet til fjerde ledd.

Andrelinjeforsvaret mot problemer i banksektoren vil fortsatt være av vesentlig betydning for stabilitetsegenskapene til banksystemet og for samfunnsøkonomien for øvrig. Banklovkommisjonen viser til at et andrelinjeforsvar forut for offentlig administrasjon legger til rette for effektive tidligtiltak etter lovutkastet §§ 20-12 til 20-21 for å unngå at problemene i en bank utvikler seg til en solvenskrise som nødvendiggjør offentlig administrasjon og krisehåndtering, og som dermed vil få langt alvorlige virkninger for banken, bankkundene og i tilfelle økonomiske forhold i det området banken driver virksomhet. Dessuten, regelverket om myndighetsstyrt krisehåndtering kan ikke anvendes før insolvenssvikt gjør at banken er ute av stand til å videreføre virksomheten. Det er derfor viktig at innskuddsgarantifondet fortsatt årlig blir tilført bidrag fra bankene og vil ha ressurser som legger til rette for et godt andrelinjeforsvar i tillegg til den kapital som trengs for å opprettholde nødvendig tillit til selve innskuddsgarantiordningen.

Banklovkommisjonen viser også til at krisehåndteringsdirektivets regelverk ikke er utformet med sikte å gi den samme sikkerhet som innskuddsgarantiordningen for at innskytere fortsatt vil ha tilgang til sine innskuddsmidler eller får utbetalt innskudd etter behov i tilfeller hvor en medlemsbank blir insolvent (nedenfor avsnitt 7.3). Krisefondets midler, selv etter at det etter ti år er fullt innbetalt i samsvar med minstekravene i direktivet, vil være langt mindre enn et innskuddsgarantifond på dagens nivå. Dessuten kan midlene i krisefondet bare benyttes i kombinasjon med krisetiltak i banker som er satt under offentlig administrasjon, og ikke til tilbakebetaling av garanterte innskudd.

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz vil vise til at krisehåndteringsdirektivet gir myndighetene omfattende nye virkemidler som setter dem i stand til å håndtere en krise i et stort foretak på en måte som innebærer at samfunnsviktige funksjoner opprettholdes, ikke minst at innskudd fortsatt er tilgjengelig. I disse tilfellene er det primært dette direktivets virkemidler som kan sikre innskuddenes tilgjengelighet. Innskuddsgarantifondet vil i en del situasjoner være for lite – uansett hvilken bidragsplikt man måtte pålegge næringen.

7.3 Skal årlig bidragsplikt til innskuddsgarantifondet lovfestes

7.3.1 Banklovkommisjonens flertall

Banklovkommisjonen viser til at Finans Norge under drøftelsene i kommisjonen – som nevnt foran avsnitt 7.1 – har gått inn for at årlig bidragsplikt til innskuddsgarantifondet ikke blir lovfestet, og dermed videreført under oppbyggingsfasen for krisefondet, jf. også særmerknad i avsnitt 7.3.2 nedenfor fra et mindretall i Banklovkommisjonen. Det er særlig vist til at Bankenes sikringsfond nå har en kapital på om lag 30 milliarder kroner, og at dette – i forhold til samlede garanterte innskudd i norske banker på om lag 1100 milliarder kroner – utgjør mer enn to og en halv gang av et minstekrav basert på måltallet i innskuddsgarantidirektivet artikkel 10 nr. 2. Ved utforming av ny lovgivning for den norske innskuddsgarantiordningen er dette et forhold som etter Finans Norges oppfatning vil ha vesentlig betydning på to ulike måter ved utformingen av de reglene om innskuddsgarantifondet som inntas i lovutkastet:

• Innskuddsgarantidirektivets bestemmelser om bidrag til innskuddsgarantiordningen fra nasjonale banker medfører ingen plikt for Norge til å lovfeste årlig bidragsplikt for norske banker, fordi det følger av direktivet artikkel 10 at den årlige bidragsplikten til garantifondet først oppstår dersom garantifondets midler er mindre enn måltallet i artikkel 10 nr. 2.

• Det norske innskuddsgarantifondet i Bankenes sikringsfond er allerede godt kapitalisert, og det er derfor ikke behov for fortsatt å pålegge bankene en plikt til årlig å tilføre fondet ytterligere midler. Det vises til at de to nye innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene innebærer en omlegging av hele kriseregimet som innebærer at en krise i en større bank ikke vil være en oppgave for innskuddsgarantifondet. Dessuten vil en videreføring av bidragsplikten svekke bankenes egen evne til å styrke egenkapitalen og bygge opp kapitalbuffere. Finans Norge mener derfor også at det lovbestemte taket på størrelsen av garantifondet som ble fjernet ved lovendringen i 2012, bør gjeninnføres, se også særmerknad fra et mindretall i Banklovkommisjonen i avsnitt 7.3.2 nedenfor.

1) Banklovkommisjonens flertall, unntatt medlemmene Digranes, Hines Grape, Heldal, Kierulf Prytz og Forgaard Rukin, viser til at innskuddsgarantidirektivet artikkel 10 nr. 1 – på samme måte som krisehåndteringsdirektivet artikkel 103 – krever at institusjonene skal ha plikt til å tilføre midler til garantifondet «at least annually», og at størrelsen på fondet etter ti års bidrag minst skal tilsvare måltallet i direktivet på 0,8 prosent av samlede garanterte innskudd i de nasjonale bankene (artikkel 10 nr. 2). Direktivene stiller imidlertid ikke uttrykkelige minstekrav til størrelsen av den årlige bidragsplikt. Både kommisjonsforordningen om beregningen av årsbidrag til krisefondet (omtalt foran avsnitt 7.l) og de tilsvarende retningslinjer om beregningen av årsbidrag til innskuddsgarantifondet utarbeidet innenfor EBA, forutsetter imidlertid årlig bidragsplikt. Ut fra direktivets måltall for innskuddsgarantifondets størrelse vil dette lineært beregnet over en periode på ti år, gi en årlig bidragsplikt for norske banker på 0,08 prosent av samlede garanterte innskudd i bankene. En viktig del av dette regimet er at den enkelte banks andel av dette årsbidraget også skal beregnes risikojustert slik at andelen av årsbidraget fra banker med høyere risikograd blir større enn for banker med lavere grad av risikoeksponering. Retningslinjene er en del av målsetningen om å opprettholde «a level playing field among Member States».

Uavhengig av dette er det klart nok at innskuddsgarantidirektivet ikke stiller noe krav om fortsatt årlig bidragsplikt etter at de nasjonale banker i henhold til direktivets bestemmelser har tilført garantifondet de midler som trengs for at fondet ved utløpet av en periode på ti år vil oppfylle måltallet i direktivet artikkel 10 nr. 2. Bestemmelsene i artikkel 10 nr. 2 annet og tredje ledd kan også tyde på at bidragsplikten etter direktivet suspenderes dersom måltallet er nådd på et tidligere tidspunkt. I den danske gjennomføringslovgivningen som pålegger danske banker en samlet årlig bidragsplikt på 0,08 prosent av bankenes samlede garanterte innskudd, er det uttrykkelig fastsatt at den årlige bidragsplikten bortfaller når direktivets måltall er nådd (foran avsnitt 6.4.1). Den svenske lovgivningen derimot fastsetter et årsbidrag til garantifondet på 0,1 prosent, men har ikke regler om bortfall av bidragsplikten til garantifondet til tross for at det svenske garantifondet allerede utgjør atskillig mer enn to ganger direktivets måltall.

Innskuddsgarantidirektivet har ikke uttrykkelige bestemmelser som åpner for at en medlemsstat helt kan unnlate å pålegge bankene årlige bidragsplikt av den grunn at garantifondet fra andre kilder kan tilføres midler tilsvarende direktivets måltall. Direktivet artikkel 10 nr. 4 tillater riktignok en medlemstat å oppfylle direktivets bidragsplikt ved å medregne midler i et nasjonalt krisefond, men det er et vilkår at nødvendig midler til innskuddsgarantifondet ikke kan skaffes ved innkreving av ekstraordinære bidrag fra bankene, og at tilførte midler i tilfelle skal tilbakebetales ved bruk av senere innkrevde årlige bidrag til garantifondet (foran avsnitt 6.2.3). Direktivet artikkel 11 nr. 8 inneholder også regler om årlig innkreving av ekstraordinære bidrag dersom midlene i innskuddsgarantifondet ikke er tilstrekkelige til å tilbakebetale garanterte innskudd når innskytere ikke lenger har tilgang til innskuddsmidlene.

Ut fra dette legger Banklovkommisjonen til grunn at innskuddsgarantidirektivets krav om at bankene «at least annually» skal yte bidrag til garantifondet, må komme klart til uttrykk i den norske gjennomføringslovgivningen. Skulle norske banker helt fritas fra bidragsplikt til innskuddsgarantifondet, ville dette virke utfordrende i forhold til både våre naboland og til EU for øvrig, og gi grunnlag for innvendinger basert så vel på konkurransehensyn som på behovet for klar rettslig forankring av det regelverk som skal gjelde for det indre finansmarked. Banklovkommisjonen legger derfor til grunn at hovedreglene om norske bankers bidragsplikt til innskuddsgarantifondet fortsatt bør være fastsatt ved lov. Tilpasningen av norsk lovgivning om innskuddsgarantier til de krav som følger av direktivet, medfører imidlertid – som nevnt foran avsnitt 7.2 – behov for vesentlige endringer i reglene i finansforetaksloven § 19-6 om bankenes bidragsplikt til garantiordningen.

For det første, direktivet forutsetter at nivået på bankenes samlede bidrag til innskuddsgarantifondet i det enkelte år fastsettes under ett for samtlige norske banker. Direktivet angir imidlertid ikke noe normalnivå for den årlige bidragsplikten. Beregnet lineært ut fra direktivets måltall for fondet, vil årsbidraget normalt utgjøre 0,08 prosent av norske bankers samlede garanterte innskudd, og i lovutkastet § 19-10 er dette lagt til grunn. Som nevnt foran avsnitt 7.2, vil dette nivået redusere bankenes årsbidrag til garantiordningen fra nåværende nivå på om lag 1,6 milliarder til om lag 900 millioner kroner per år. Hvilket normalnivå som i tilfelle skal lovfestes, er imidlertid et eget spørsmål. En stat kan – som Sverige – også benytte en høyere bidragsprosent.

For det annet, forutsetningen er at årsbidraget for hvert år skal fordeles mellom de enkelte bankene. Gjennomføringslovgivningen må derfor i tillegg inneholde regler som fastlegger hvordan de enkelte bankers andel av fastsatt årsbidrag til garantifondet skal beregnes. Disse reglene – som kan få vesentlig betydning for enkeltbankers bidragsplikt – må i hovedsak bygge på de prinsipper for beregning og risikojustering som ligger til grunn for direktivenes fordelingsregler og retningslinjer utarbeidet av EBA, jf. foran avsnitt 6.2.2.

2) Banklovkommisjonen viser videre til at garantiordningens hovedformål er å sikre at norske innskytere får utbetalt sine innskudd og fortsatt har tilgang til innskuddsmidlene også i tilfeller hvor medlemsbanken blir insolvent slik at bankkundene ikke kan få disponert innskuddene på vanlig måte. Lovfastsatte krav til bankenes ansvarlige kapital vil generelt redusere risikoen for insolvens i banker, men gir for øvrig ingen sikkerhet for tilbakebetaling av innskudd dersom en bank likevel blir insolvent. I så fall utløses innskuddsgarantiordningens utbetalingsansvar, som hovedregel syv dager etter at det er konstatert at banken ikke er i stand til å utbetale innskudd. Dette gjelder uavhengig av om banken settes under offentlig administrasjon og av om dette i tilfelle fører til at banken besluttes avviklet eller blir undergitt krisehåndtering. Omfanget av tilgjengelige midler i et norsk garantifond må derfor først og fremst vurderes ut fra gjengs omfang av norske husholdningers og bedrifters garanterte bankinnskudd og den grad av sikkerhet mot insolvens i norske banker som innskuddskundene med rimelighet bør kunne forvente.

Med dette som utgangspunkt er Banklovkommisjonen ikke enig i Finans Norges syn om at det ved utformingen av den norske gjennomføringslovgivningen må legges betydelig vekt på hvordan garantiordninger basert på innskuddsgarantidirektivet er utformet i mange av de øvrige stater innenfor EU-/EØS-området. Både de økonomiske forhold og gjeldende ordninger i andre stater kan være nokså forskjellig fra norske forhold. Banklovkommisjonen anser det således helt klart at en garantiordning knyttet nært til direktivets minstekrav og måltall, ikke vil være en tilfredsstillende ordning hos oss. Selv om Bankenes sikringsfond har vært forholdsvis godt kapitalisert, ble spørsmålet om omfanget av fondets midler var tilstrekkelige og om kontinuerlig årlig bidragsplikt til fondet vurdert av Stortinget så sent som i 2012, blant annet på bakgrunn av garantiordningene i en del andre stater. Resultatet ble en lovendring som opphevet det lovfastsatte taket på fondet, og dermed påla bankene plikt til årlig å tilføre fondet ytterligere midler ved bidrag beregnet etter de reglene som følger av finansforetaksloven § 19-6. Det er foran avsnitt 7.2 redegjort for de vurderinger som ligger til grunn for denne lovendringen.

Banklovkommisjonen slutter seg til disse vurderingene. Det er viktig å videreføre prinsippet om kontinuerlig årlig bidragsplikt til innskuddsgarantifondet selv om lovutkastet § 19-10, basert på direktivets minstekrav, vil medføre en reduksjon av årlig tilførte midler i forhold til det som ble forutsatt ved lovendringen i 2012. Begrunnelsen for lovendringen er etter Banklovkommisjonens oppfatning fortsatt relevante, uavhengig av om det skulle være treffende å hevde – som Finans Norge gjør – at innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene innebærer en omlegging av hele kriseregimet. Banklovkommisjonen viser til at krisehåndteringsdirektivets regelverk ikke er utformet med sikte å gi den samme sikkerhet som innskuddsgarantiordningen for at innskytere fortsatt vil ha tilgang til sine innskuddsmidler eller får utbetalt innskudd etter behov i tilfeller hvor en medlemsbank blir insolvent (nedenfor punkt 3). Videre er det i alle tilfelle klart at regelverket i krisehåndteringsdirektivet ikke kan dekke behovet for det andrelinjeforsvar mot problemer i banksektoren som fortsatt trengs forut for myndighetsstyrt krisehåndtering, og som den norske banksikringsordningen hittil har gitt grunnlag for. Krisefondet vil ha begrensede ressurser, og midlene der kan dessuten bare benyttes i kombinasjon med krisetiltak etter direktivets regelverk. Krisehåndteringsdirektivet fjerner derfor ikke behovet for et andrelinjeforsvar som ved tidligtiltak kan motvirke at soliditetsproblemer i en bank får utvikle seg til en insolvenskrise som nødvendiggjør myndighetsstyrt krisehåndtering etter direktivets regelverk. Det er derfor også viktig for Norge fortsatt å ha en innskuddsgarantiordning med ressurser som også kan yte bidrag til andrelinjeforsvaret.

Banklovkommisjonen fremmer derfor ikke forslag om gjeninnføring av et lovbestemt tak på garantifondet, men foreslår at departementets adgang til senere å nedsette eller øke den årlige bidragsplikt blir videreført. For øvrig viser Banklovkommisjonen til at den svenske lovgivningen har pålagt bankene kontinuerlig årlig bidragsplikt til garantifondet på 0,1 prosent av garanterte innskudd til tross for at kapitalen i det svenske garantifondet relativt sett ikke er så mye mindre enn det norske garantifondet (foran avsnitt 6.4.2).

3) Finans Norge har vist til at de to nye innskuddsgaranti- og krisehåndteringsdirektivene innebærer en omlegging av hele kriseregimet som innebærer at en krise i en større bank ikke vil være en oppgave for innskuddsgarantifondet. Banklovkommisjonen har oppfattet dette som en viktig del av begrunnelsen både for at bankenes bidragsplikt til garantifondet ikke bør videreføres, og som et grunnlag for en revurdering av vedtaket fra 2012 om å oppheve det lovbestemte taket for størrelsen på garantifondet.

Banklovkommisjonen kan vanskelig se at de to nye direktivene – sett i forhold til gjeldende norsk lovgivning – vil innebære «en omlegging av hele kriseregimet». Som det fremgår foran avsnitt 5.2.1 er reglene for den norske innskuddsgarantiordningen i finansforetaksloven kapittel 19 i hovedsak i samsvar det nye innskuddsgarantidirektivet. Dette gir og vil fortsatt gi grunnlag for et andrelinjeforsvar forut for offentlig administrasjon og krisehåndtering av insolvente banker etter reglene i finansforetaksloven kapittel 21 og nå reglene i lovutkastet 20. Videre fremgår det foran avsnitt 5.2.2 at tilnærmingsmåten og regelverket i krisehåndteringsdirektivet – til tross for ulikheter i form og detaljeringsgrad – stort sett stemmer godt med hovedlinjene i det norske regelverket om offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II og de krisetiltak dette regelverket hjemler.

Også det norske regelverket om offentlig administrasjon bygger på prinsippet om at insolvente banker skal undergis myndighetsstyrt krisehåndtering, og loven gir også myndighetene et bredt og i hovedsak tilsvarende spekter av «kriseverktøy» som kan benyttes etter forvaltningsskjønn i det enkelte tilfelle for å få etablert et tilstrekkelig økonomisk grunnlag for å videreføre virksomheten i den insolvente banken helt eller delvis (finansforetaksloven § 21-15). Lovens «kriseverktøy» omfatter således også adgang til å fastsette at fordringer skal settes ned i nødvendig utstrekning for så vidt dette er i samsvar med dekningslovens prioritetsregler, herunder når disse fører til at fordringer ikke vil ha rett til full dekning i administrasjonsboet. Det vesentlige nye i direktivet synes derfor å være at direktivets «bail-in» system formelt gir myndighetene en adgang til å treffe vedtak om nedsettelse/konvertering til egenkapital av ansvarlig lånekapital og alminnelige fordringer som etter de alminnelige prioritetsreglene ellers vil ha rett til dekning – helt eller delvis – av gjenværende midler i administrasjonsboet. Men også etter direktivet, på samme måte som i norsk rett, setter prioritetsreglene i konkurs en grense for det tap slike fordringshavere kan påføres på denne måten, jf. direktivet artikkel 43 nr. 2 som henviser til prinsippene i direktivet artikkel 34, herunder artikkel 34 nr. 1 bokstav g).

Uavhengig av dette omfattes ikke garanterte innskudd av direktivets «bail-in» system, jf. direktivet artikkel 44 nr. 2 bokstav a). Innskyternes rett til dekning fra innskuddsgarantifondet påvirkes derfor heller ikke av at en bank undergis krisehåndtering unntatt hvis resultatet av krisehåndteringen skulle medføre at innskyterne fortsatt er sikret tilgang til sine innskuddsmidler i en bank som helt eller delvis har overtatt virksomheten i den insolvente banken (direktivet artikkel 109 nr. 1 og 4). En annen sak er at innskuddsgarantifondet må yte et bidrag til kostnadene ved krisehåndteringen tilsvarende den fordel fondet i så fall oppnår som følge av bortfall eller reduksjon av sitt garantiansvar overfor innskyterne i den insolvente banken (direktivet artikkel 109 nr. 1, 2 og 5).

Banklovkommisjonen viser videre til at hovedformålet med krisehåndteringsdirektivet, herunder «bail-in» systemet, er å sikre at det tap som uunngåelig oppstår ved insolvens i banker, blir belastet den enkelte banks ansvarlig kapital og om nødvendig blir fordelt mellom de alminnelige ikkeetterstilte fordringshavere i banken. Dette er påkrevd for å unngå at tapene må dekkes av offentlige midler og vil belastes statlige budsjetter, se direktivets formålsparagrafer nr. 103 til 109. Det er imidlertid ikke det vesentlige at krisehåndteringen skal føre til at innskyterne fortsatt har tilgang til sine innskuddsmidler, selv om krisehåndteringen i enkelttilfeller vil føre til et slikt resultat. Krisehåndteringsregelverket er imidlertid et nytt, uprøvd, komplisert og til dels omdiskutert system. Det gjenstår derfor også å se om det i praksis vil føre til dette og i tilfelle innenfor tidsrammer som motsvarer utbetalingsfristene for garanterte innskudd etter reglene i innskuddsgarantidirektivet artikkel 8. Uavhengig av dette vil regelverket i krisehåndteringsdirektivet neppe generelt kunne sikre innskyternes tilgang til innskuddsmidlene på en måte som i vesentlig grad reduserer behovet for en betryggende innskuddsgarantiordning. Også hensynet til den sikkerhet for garanterte innskudd som garantiordningen skal gi innskytere i norske banker, tilsier derfor etter Banklovkommisjons oppfatning at garantiordningens ressurser fortsatt blir styrket ved tilførsel av årlige bidrag fra bankene.

4) Etter dette er det Banklovkommisjonens vurdering at det i lovutkastet bør inntas bestemmelser om norske bankers fortsatte bidragsplikt til innskuddsgarantiordningen. Med utgangspunkt i de synspunkter som ble lagt til grunn for lovendringen i 2012 og som er gjengitt foran avsnitt 7.2, og i betraktning av bestemmelsene i innskuddsgarantidirektivet, mener imidlertid Banklovkommisjonen at den årlige bidragsplikten bør kunne reduseres fra det nåværende nivå etter reglene finansforetaksloven § 19-6 og til 0,08 prosent av bankenes samlede garanterte innskudd. Det foreslås også at adgangen for departementet til å fastsette høyere eller lavere årlig bidragsplikt blir videreført. Beregnet fordeling mellom de enkelte banker og kredittforetak av den årlige bidragsplikt til både innskuddsgarantifondet og det nye krisefondet, basert på reglene om beregning og justering av enkeltbankers årlige bidragsplikt til hvert fond, fremgår nedenfor avsnitt 7.4 i tabellene 7.1 til 7.3.

7.3.2 Særmerknad fra medlemmene Digranes, Hines Grape, Heldal, Kierulf Prytz og Forgaard Rukin

Medlemmene Digranes, Hines Grape, Heldal, Kierulf Prytz og Forgaard Rukin er av en annen oppfatning enn det som fremgår av avsnitt 7.3.1 foran. Disse medlemmene viser til at en samlet Banklovkommisjon foreslår at nåværende midler i Bankenes sikringsfond i sin helhet skal overføres til det nye innskuddsgarantifondet. Dette vil ha konsekvenser i to retninger. Det innebærer for det første at det nye krisefondet må bygges opp fra grunnen og tilføres midler for å nå det EU-fastsatte måltallet på 1 prosent av garanterte innskudd innen ti år. For det andre innebærer det at det norske innskuddsgarantifondet vil påbegynne virksomheten under et nytt regelregime som svært høyt kapitalisert sammenlignet med øvrige europeiske stater.

Disse medlemmene viser til at dagens sikringsfond utgjør (ved utgangen av 2015) om lag 2,7 prosent av garanterte innskudd – gitt det norske garantinivået på to millioner kroner. Det nye innskuddsgarantifondet vil derved, når det tilføres alle midlene i Bankenes sikringsfond, utgjøre om lag tre ganger det krav EU har oppstilt som måltall for størrelsen av de nasjonale garantiordningene per 3. juli 2024 (basert på et garantinivå på 100 000 euro).

At den norske ordningen er godt kapitalisert i et internasjonalt perspektiv, forsterkes av at det norske fondet fortsatt vil bestå i sin helhet av innbetalte midler, og altså ikke av garantier fra medlemsbanker slik det praktiseres i en rekke stater og som innskuddsgarantidirektivet fortsatt innvilger en viss adgang til.

Den høye kapitaliseringen er et resultat av at norske banker allerede i mange år har bidratt med innbetalinger som svarer til de innbetalinger som nå blir nødvendige for banker i andre stater. Dette er en realitet som må tillegges vekt i forhold til alle deler av reglene om innskuddsgarantifondet, herunder oppfyllelsen av innskuddsgarantidirektivets måltall for fondet. Disse medlemmene ser det ikke som konkurranserettslig problematisk at man tar hensyn til de eksisterende norske fondsmidler ved fastsettelsen av bidragsplikten fremover, og kan heller ikke se at direktivet på noen måte skulle være til hinder for dette.

Siden akkurat disse spørsmål har vært så sterkt fremme i Banklovkommisjonens drøftelser, finner disse medlemmene grunn til å påpeke at det ikke kan utledes av innskuddsgarantidirektivet noe krav til årlig innbetaling av bidrag til innskuddsgarantifondet etter at måltallet på 0,8 prosent er nådd, og heller ikke hvis måltallet allerede er nådd som følge av overføring av eksisterende midler. Det vises til innskuddsgarantidirektivet artikkel 10 nr. 2 første ledd, der det heter at «[T]he member states shall ensure that, by 3 July 2024, the available financial means of a DGS shall at least reach a target level of 0,8 % of the amount of the covered deposits of its members».

Det heter videre i direktivet artikkel 10 nr. 2 annet ledd at plikten til å innbetale årlige bidrag skal gjeninnføres hvis fondets størrelse blir mindre enn måltallet på 0,8 prosent. Underforstått faller plikten til å betale årlige bidrag bort når måltallet er nådd, med mindre man i nasjonal rett innfører en slik forpliktelse. Det er heller ikke, etter disse medlemmenes syn, noe krav om årlige innbetalinger i tilhørende standarder og retningslinjer fra henholdsvis EBA og EU-kommisjonen. Disse standardene og retningslinjene forutsetter riktig nok årlig bidragsplikt, men kun når fondene er under det fastsatte minstenivå for å sikre en progresjon i oppbyggingen mot måltallet.

Det har i drøftelsene vært hevdet at det vil vekke reaksjoner i våre naboland hvis innkreving av årlige bidrag skulle opphøre i Norge. Dissemedlemmene kan vanskelig se noe grunnlag for slike reaksjoner når man ser hen til den danske ordningen, der innbetalingsplikten opphører fordi fondet overstiger måltallet på 0,8 prosent ved tilførsel av eksisterende midler.

Disse medlemmene mener det er viktig at den fremtidige målstørrelsen for garantifondet tilpasses den samlede fondsstrukturen og det samlede virkemiddelapparat som i fremtiden skal være med og sikre finansiell stabilitet.

Disse medlemmene vil understreke at gjennomføringen av innskuddsgarantidirektivet og krisehåndteringsdirektivet innebærer en radikal omlegging og styrking av det norske kriseregimet. Denne omleggingen innebærer at det som i 2012 var en adekvat begrunnelse for å fjerne taket for det gjeldende sikringsfondet, ikke lenger har tilsvarende gyldighet i dag. Det nye tosporede systemet med oppbygging av både innskuddsgarantifond og krisefond innebærer at en krise i en større bank ikke vil være en oppgave for det nye innskuddsgarantifondet.

Innskuddsgarantifondet er i henhold til innskuddsgarantidirektivet primært forutsatt brukt der det oppstår en krise i en mindre bank. I tilfeller der en slik bank likvideres etter ordinær insolvenslovgivning og innskyterne får utbetalt de garanterte innskudd, må det tillegges vekt at krisehåndteringsdirektivet innfører høy prioritet for garanterte innskudd, og at innskuddsgarantifondets regresskrav mot den aktuelle banken har samme prioritet. For fondet innebærer dette høy sannsynlighet for å kunne gjenvinne vesentlige deler av utbetalte midler.

I drøftelsene om kapitalgrunnlaget for innskuddsgarantifondet har det vært vist til at fondet også kan benyttes til støttetiltak. Disse medlemmene mener at det også i denne sammenheng må tas hensyn til de rammer som vil gjelde for virkemiddelbruken som følge av innskuddsgarantidirektivet og krisehåndteringsdirektivet. Det vises til at det etter forslaget til § 19-11 annet ledd bare kan ytes støttetiltak fra innskuddsgarantifondet når dette ventes å være rimeligere enn kostnadene ved garantiansvaret. Innskuddsgarantidirektivet artikkel 11 nr. 3 bokstav c) presiserer som en av flere begrensninger i den forbindelse følgende: «The costs of the measures do not exceed the costs of fulfilling the statutory or contractual mandate of the DGS;» Ved vurderingen av de påregnelige kostnadene ved eventuelle utbetalinger under innskuddsgarantiordningen, vil det blant annet måtte sees hen til garantiordningens regressadgang og til de prioritetsregler som gjelder for garantiordningens krav mot banken.

Kostnadene ved utbetalinger under innskuddsgarantiordningen vil med dette begrenses, noe som også har vært en del av formålet med reglene. I sin tur legger dette også nye begrensninger på adgangen til å bruke fondet til andre formål sammenholdt med dagens lovgivning. Disse medlemmene mener derfor at adgangen til å benytte innskuddsgarantifondet til støttetiltak har begrenset verdi som argument for et særlig stort innskuddsgarantifond.

Disse medlemmene vil ellers påpeke at lovutkastet forutsetter at medlemsbankene skal pålegges tilleggsbidrag når dette anses påkrevd som følge av utbetalinger, jf. utkastet § 19-11 sjette ledd. Ved vurderingen av en hensiktsmessig målstørrelse for fondet må det også sees hen til denne muligheten for tilleggsbidrag. Det må også tas i betraktning at innskuddsgarantidirektivet nå uttrykkelig utelukker bruk av fondets midler i en situasjon der vilkårene for bruk av krisetiltak etter krisehåndteringsdirektivet er tilstede (unntaket i direktivet artikkel 109 antas å ha liten praktisk betydning).

Disse medlemmene mener derfor at en målstørrelse for innskuddsgarantifondet på 2,5 prosent av garanterte innskudd vil sikre innskuddsgarantiordningen et kapitalgrunnlag som er betryggende i forhold til de oppgaver som det nye fondet skal ivareta. Det er viktig å unngå at skjerpede krav til bidrag til kriseordninger går på bekostning av bankenes utlånsevne og mulighet til å finansiere omstillinger i norsk næringsliv. En ubegrenset plikt til å svare bidrag til innskuddsgarantifondet – uansett størrelse på fondet – vil over tid innebære en betydelig og svakt begrunnet likviditetsinndragning fra norske banker.

Det vises for øvrig til dissens fra disse medlemmene til utkastet §§ 19-9 første ledd og 19-10 annet ledd med alternativ utforming til lovtekst, se avsnitt 16.l nedenfor.

7.4 Virkninger for enkeltinstitusjoner

På anmodning fra Banklovkommisjonen har Bankenes sikringsfond utført meget omfattende beregninger av virkningene for enkeltinstitusjoners og finansielle gruppers årsbidrag til innskuddsgarantifondet og krisefondet som direktivenes regler om beregning og risikojustering av årlig bidragsplikt kan medføre. Beregningene bygger på at direktivenes måltall for fondsordningene skal nås etter en innbetalingsperiode på ti år, henholdsvis 0,1 prosent og 0,08 prosent per år av samlede garanterte innskudd, jf. foran avsnittene 7.1 og 7.2. Her gjengis i tabellene 7.1 og 7.2 beregninger utført i forhold til to alternative prosentsatser for årsbidraget til innskuddsgarantifondet (henholdsvis 0,08 og 0,06 prosent). Tabellene bygger på en inndeling av institusjonene i seks grupper. For banker med egne OMF-kredittforetak gir beregningene også gruppetall for samlet årsbidrag til de to fondene.

Med utgangspunkt i beregningene fra Bankenes sikringsfond, har Banklovkommisjonen i tabell 7.3 sammenfattet 1) hvordan forskjellene mellom 0,08 og 0,06 prosentalternativene for bidrag til innskuddsgarantifondet innvirker på institusjonenes samlede årlige bidrag til de to fondene, 2) i hvilken utstrekning de samlede årlige bidrag avviker fra bidragene til Bankenes sikringsfond i 2016 for de banker som inngår i de ulike gruppene. Ved analyse av tallmaterialet er det vesentlig at bidrag til Bankenes sikringsfond og innskuddsgarantifondet bare ytes av banker, mens gruppenes samlede bidrag også omfatter de årsbidrag til krisefondet som skal ytes både av banker og kredittforetak i gruppene.

Tabell 7.3 viser etter Banklovkommisjonens oppfatning at summen av et årlig bidrag fra bankene til innskuddsgarantifondet på 0,08 prosent av garanterte innskudd, og et årlig bidrag til krisefondet fra banker og kredittforetak på 0,1 prosent av garanterte innskudd, for de aller fleste institusjoner og grupper vil ligge om lag på samme eller noe høyere nivå sammenlignet med bankenes nåværende årlige bidrag til Bankenes sikringsfond. Dette skyldes at for disse bankene vil selve overgangen til beregningen av årsbidrag til garantifondet på 0,08 prosent av garanterte innskudd og den reduksjon dette medfører, stort sett oppveie disse bankenes nye årlig bidrag til krisefondet (foran avsnitt 7.2).

Samtidig viser tabell 7.3 klart at DNB-gruppen her står i en særstilling. For DNB-gruppen vil to-fondsløsningen medføre en vesentlig kostnadsøkning. Dette skyldes i hovedsak den bidragsplikt til krisefondet som gruppens bank- og OMF-kredittforetak nå vil få, og at reglene om fordelingsgrunnlag og justering etter graden av risikoeksponering av bidragsplikten til krisefondet medfører markerte tillegg for DNB-foretakene. Dette gjelder uavhengig av om 0,08 eller 0,06 prosentalternativet legges til grunn for DNB-banks bidrag til innskuddsgarantifondet. Legges 0,06 prosentalternativet til grunn, vil bankens bidrag til innskuddsgarantifondet reduseres fra 310 til 233 millioner per år, og dermed slik at gruppens samlede årlige bidrag til de to fondene også reduseres med 77 millioner kroner. Sammenlignet med DNB-bankens årsbidrag til Bankenes sikringsfond på 638 millioner kroner i 2016 vil dette redusere DNB-gruppens merkostnad ved overgangen til to-fondsløsningen fra 269 til 191 millioner kroner sammenlignet med 0,08 prosentalternativet. En reduksjon av virkningene for DNB-gruppen av den nye bidragsplikten til krisefondet kan ikke oppnås med mindre bidragsplikten til innskuddsgarantfondet settes ytterligere ned, eventuelt bortfaller. Det vil imidlertid ikke være adgang til å benytte andre beregningsregler for DNB-foretak enn for andre foretak.

Legges 0,06 prosentalternativet til grunn for norske bankers årlige bidrag til garantifondet, vil bankenes bidrag til fondet dermed reduseres ytterligere fra 903 til 677 millioner kroner per år. I tillegg til en reduksjon på 77 millioner for DNB vil reduksjonen for de øvrige bankene utgjør 149 millioner kroner. Som tabell 7.3 viser, vil dette også medføre en ikke ubetydelig reduksjon av disse bankenes samlede bidragsplikt til to-fondsløsningen sammenlignet med bidragsplikt til Bankenes sikringsfond i 2016. I forhold til disse bankene vil 0,08 prosentalternativet i tilfelle medføre kun liten eller begrenset økning av det samlede bidrag til de to fondene sett i forhold til bidraget fra bankene i gruppene til Bankenes sikringsfond i 2016 (tabell 7.3). Banklovkommisjonen har valgt å legge avgjørende vekt på dette forhold ved utformingen av forslaget i lovutkastet § 19-10 (foran avsnitt 7.3.1), og har basert lovutkastet på 0,08 prosentalternativet.

7.5 Overføring av midler fra Bankenes sikringsfond til krisefondet

Under diskusjonene i Banklovkommisjonen har det fra flere hold vært vist til at Bankenes sikringsfond har betydelige midler, og det er reist spørsmål om ikke vesentlige deler av midlene kunne overføres til det nye krisefondet. Et synspunkt synes å ha vært at dette kunne føre til lavere bidrag fra banknæringen til krisefondet og dermed motvirke kostnadsøkning for bankene. Som det fremgår foran avsnitt 7.1, vil imidlertid dette neppe gi grunnlag for en reduksjon av årlige bidrag til krisefondet i samsvar med reglene i direktivet. Uavhengig av tolkingen av direktivet selv, synes systemet i kommisjonsforordningen (EU) 2015/63 å stenge for at bankenes årlige bidrag settes lavere enn 0,1 prosent av beregningsgrunnlaget.

Et annet synspunkt har vært at det vil ta mange år før et krisefond bygget opp ved årlig bidrag på 0,1 prosent av samlede garanterte innskudd etter reglene i krisehåndteringsdirektivet, vil kunne virke som et effektivt redskap ved krisehåndtering av banker og kredittforetak. I Sverige har en kunnet forkorte den tid det vil ta å bygge opp krisefondet ved en kombinasjon av overføring fra det svenske stabilitetsfondet og fastsettelse av en bidragsplikt med måltall som vesentlig overstiger direktivets måltall (foran avsnitt 6.4.2). Banklovkommisjonen legger til grunn at en slik løsning ikke er aktuell hos oss (foran avsnitt 7.1).

Det har også vært pekt på at Bankenes sikringsfond er unødvendig stort i forhold til det tap fondet kan bli påført i enkelttilfeller, og derfor at vesentlige deler bør kunne overføres til krisefondet til bruk ved krisehåndtering, og at krisehåndteringsdirektivet neppe er til hinder for en overføring av Bankens sikringsfond midler. Det vises i denne forbindelse til beskrivelsen av krisehåndteringsdirektivets regler om tilføring av midler til krisefondet i avsnitt 6.3.4 foran. Et annet spørsmål er for øvrig om EUs direktiver 94/19/EF og 2014/49/EU stenger for en slik bruk av midler knyttet til innskuddsgarantiordningen. En overføring av midler fra Bankenes sikringsfond til krisefondet vil innebære at overførte midler så å si «låses inne» i krisefondet. Midler i krisefondet kan ikke benyttes til å dekke eller finansiere utbetaling av innskuddsgarantiansvar (ovenfor avsnitt 6.3.1). En overføring av midler fra Bankenes sikringsfond til krisefondet vil i alle tilfelle medføre at sikkerheten for innskytere i norske banker blir vesentlig redusert sammenlignet med forholdene i dag, ganske enkelt fordi fondet vil være tilsvarende mindre. På samme måte vil en slik løsning svekke Bankenes sikringsfonds rolle som «andrelinjeforsvar» i tilfelle av soliditetssvikt i norske banker (foran avsnitt 7.2).

Formålet med Bankenes sikringsfond i sin nåværende form er – på samme måte som EU-direktivenes krav til etablering av innskuddsgarantifond – å sikre dekning av omfanget av mulig fremtidig garanti- og utbetalingsansvar som følge av solvenssvikt i en eller flere banker (foran avsnitt 7.2). Innskuddsgarantien etter det nye direktivet er utformet som en likviditetsgaranti som utløses ved betalingsmislighold, og ikke som en tapsgaranti som i finansforetaksloven § 19-9. Sikringsfondet er derfor ikke dimensjonert ut fra hvilket tap innskyterne og fondet selv til slutt kan få i tilfeller hvor garanterte innskudd er utbetalt, men hvor fondets prioriterte regresskrav i beste fall bare vil oppnå delvis dekning i bankens administrasjonsbo. Dessuten, etter utbetaling av garanterte innskudd i en bank, må fondet også ha midler til sikring av garanterte innskudd i øvrige banker. Garantiansvaret aktualiseres ved betalingsmislighold, også ved vedtak om krisehåndtering. Utbetalingsfristen er kort for at innskyterne omgående skal få tilgang til sine innskudd når banken selv ikke kan tilbakebetale innskuddene ved påkrav. Selve krisehåndtering av en bank vil imidlertid ikke sikre innskuddenes likviditet ved forfall på den måte som garantiordningen og utbetalingsfristene for garanterte innskudd gjør (foran avsnitt 7.3.1). Heller ikke den preferanse innskudd har i boet til en insolvent bank (krisehåndteringsdirektivet artikkel 108), vil sikre likvid utbetaling ved forfall, men kun gi innskytere eller garantiordningen rett til utbetaling eller dividende under eller ved avslutning av insolvensbehandlingen.

Bankenes sikringsfond videreført som innskuddsgarantifond, vil – til tross for sterkt reduserte årsbidrag til innskuddsgarantifondet (foran avsnitt 7.3.1) – medføre at innskudd i norske banker fortsatt vil være forsvarlig sikret i et garantifond som har overtatt opparbeidet kapital i Bankenes sikringsfond og som årlig tilføres bidrag fra bankene. Det er ikke noe som tyder på at fondet i dag er større enn nødvendig for å fylle denne oppgaven, se foran avsnitt 7.2 hvor det fremgår at det i 2012 ble gjennomført lovtiltak for å sikre tilførsel av ytterligere midler til styrking av fondet. Størrelsen av innskuddsgarantifondet er tilpasset omfanget av fondets mulige garanti- og utbetalingsansvar ved insolvens i en mellomstor norsk bank eller i flere banker på samme tid. Hvilket tap en utbetaling av garanterte innskudd i insolvent bank til slutt kan føre til for fondet, beror på i hvilken utstrekning fondets regresskrav mot den enkelte banken lar seg inndrive dersom banken undergis krisehåndtering eller avvikles som insolvent. Dette vil normalt først vise seg i ettertid under eller ved avslutningen av krisehåndteringen, når det er klart hvilken dividende fondets regresskrav vil oppnå.

Etter Banklovkommisjonens oppfatning tilsier disse forhold at vesentlige deler av Bankenes sikringsfond ikke kan eller bør overføres til det nye krisefondet.

Medlemmene Digranes, Heldal, Kierulf PrytzogRyel gir sin tilslutning til at midlene i Bankenes sikringsfond legges inn i det nye innskuddsgarantifondet. Disse medlemmene finner likevel grunn til å påpeke at krisehåndteringsdirektivet ikke er til hinder for at deler av dagens fond legges inn i krisefondet, om det skulle anses ønskelig, og at dette vil telle med i måltallet for krisefondet.