7 Kriterium for å vurdere konsekvensane av justerte opningstidsreglar

7.1 Korleis er søndagen i 2017?

7.1.1 Tidsbruk

7.1.1.1 Inntektsarbeid

Også på søndagar er folk på jobb, men i gjennomsnitt bruker vi 25 prosent mindre tid på inntektsarbeid på laurdag og søndag enn på kvardagar.1 Kvinner arbeider mest på laurdagar og menn mest på søndagar. Blant dei som har jobb, arbeider menn og kvinner like mykje på laurdagar og menn litt meir på søndagar.2 Svenskane arbeider litt meir enn nordmenn i helgene.3 Svenske menn arbeider litt meir enn norske menn på laurdagar, og norske menn arbeider litt meir enn svenske menn på søndagar. Svenske kvinner arbeider vesentleg meir enn norske kvinner på søndagar. Dette kan ha samanheng med at butikkane er opne på søndagar, og at mange kvinner arbeider i varehandelen.

7.1.1.2 Innkjøp

Ingen blir overraska over at svenskane bruker meir tid på innkjøp av varer og tenester på søndagar enn nordmenn.4 Butikkane deira er jo opne. Svenskane bruker om lag 20 prosent mindre tid på innkjøp på søndagar enn på laurdagar, medan nordmenn bruker om lag 20 prosent meir tid enn svenskane på innkjøp på laurdagar. Samla sett bruker svenskane meir tid på innkjøp i helga enn nordmenn, men gjennomsnittet for heile veka er nokså likt i dei to landa.5 Både i Sverige og i Noreg bruker kvinner meir tid på innkjøp i helga enn menn.

7.1.1.3 Idrett og friluftsliv

Folk bruker meir tid på idrett og friluftsliv på søndagar enn på andre dagar – mellom tre kvarter og ein time i gjennomsnitt.6 Norske menn bruker meir tid på idrett og friluftsliv på laurdagar og søndagar enn på kvardagar, medan det særleg er søndagen som skil seg ut for norske kvinner. I Sverige er laurdag og søndag mykje meir like når det gjeld idrett og friluftsliv, enn i Noreg.7 Det kan tyde på at laurdag og søndag er meir like i Sverige enn i Noreg. Både i Noreg og Sverige bruker menn meir tid på idrett og friluftsliv enn kvinner.

7.1.1.4 Fritid og sosialt samvær

Svenskane har mindre fritid i helgene enn nordmenn. På grunn av at svenskane gjer meir husarbeid på søndagar enn nordmenn, har dei i gjennomsnitt éin time mindre fritid på søndagane.8 Forskjellen er spesielt stor for kvinner fordi svenske kvinner i tillegg arbeider meir enn norske kvinner på søndagar.

Svenskane bruker mindre tid på sosialt samvær i helgene enn nordmenn – om lag 40 minutt mindre begge dagar. Svenske menn bruker mindre tid på sosialt samvær i helgene enn svenske kvinner, medan forskjellen mellom kjønna er liten i Noreg.

7.1.1.5 Kven arbeider på søn- og høgtidsdagar i dag?

Det er om lag 2,6 millionar sysselsette i Noreg.9 Varehandelen sysselset om lag 360 000 personar.10 25 prosent av dei tilsette er 15–24 år, 29 prosent er 25–39 år, 31 prosent er 40–54 år, og 15 prosent er 55–74 år. Butikkmedarbeidarane er den nest yngste gruppa av tilsette, berre servitørane er yngre.11

I mandatet til utvalet heiter det: «En viktig problemstilling er hvilke typer arbeidstakere som i dag arbeider på søndager – er det for eksempel studenter eller eldre butikkansatte?» Utvalet har ikkje gjennomført undersøkingar for å svare på spørsmålet, men det finst ein del data allereie. Tala nedanfor viser at det er mange som arbeider på søndagar i dag, men relativt få av dei arbeider i varehandelen.12

Tidsbruksundersøkinga til SSB (2010-tal) viser at søndagsarbeid er relativt vanleg. Måndag til torsdag hadde 49 prosent av alle mellom 9 og 79 år inntektsgivande arbeid, medan tala for laurdag og søndag var 14 og 12 prosent.13 For menn 9–79 år var tala 54, 14 og 14 prosent. For kvinner 9–79 år var tala 44, 14 og 9. Kvinner har litt kortare arbeidsdag på søndag enn på laurdag, medan dei to arbeidsdagane er like lange for menn. I gjennomsnitt arbeider 12 prosent av alle nordmenn 9–79 år på søndagar og arbeidsdagen deira er gjennomsnittleg på 5 timar og 41 minutt, to timar mindre enn måndag til torsdag. Når ein tek omsyn til at berre 49 prosent rapporterer om inntektsgivande arbeid måndag til torsdag, blir dei 12 prosentane som rapporterer om søndagsarbeid, inga liten gruppe.

SIFO gjennomførte i 2015 ei spørjeundersøking om betalt arbeid på søndagar.14 35 prosent av dei som svarte, arbeidde på søndagar. Dei fleste av dei var menn, og det var små geografiske forskjellar. Litt under halvparten svarte «både og» på spørsmålet om dei liker eller misliker å arbeide på søndagar. Fordelinga var elles nokså jamn på begge sider av skalaen.15

YS Arbeidslivsbarometer spør om mellom anna søndagsarbeid.16 41,1 prosent svarte i 2017 at dei arbeider nokre gonger, ofte eller alltid på søndagar i løpet av ein månad. Tilsvarande tal for 2016 var 36,9 prosent og for 2015 39,3 prosent. Tala varierer altså noko frå år til år, men dei viser at søndag er arbeidsdag for mange.

Arbeidskraftundersøkinga til SSB spurde folk om arbeidstida.17 I alle næringar var det 247 000 som regelmessig arbeidde på søndagar, og 370 000 som arbeidde på søndagar av og til. Det er flest innanfor helse- og sosialtenester som arbeider på søndagar, sjå figur 7.1. Dei neste store søndagsbransjane er primærnæring/ industri/ utvinning, transport/ lager, varehandel, finansiering/ konsulentverksemd og overnatting/ servering.18 Av personar med varehandel som hovudjobb i 2016 var det 110 00 som regelmessig arbeidde på laurdagar, og 66 000 som av og til arbeidde på laurdagar.19 Det var 17 000 som regelmessig arbeidde på søndagar i varehandelen og 34 000 personar som av og til arbeidde på søndagar. Av dei over 600 000 personane som arbeider på søndagar (regelmessig eller av og til), arbeider om lag 51 000 i varehandelen, dvs. litt over 8 prosent.

Kjelde: SSBs tabell 09883, arbeidskraftundersøkinga (2016).

Samanlikna med gjennomsnittet i EU er det færre i Noreg som ofte arbeider på søndagar (tre eller fleire søndagar i månaden), og fleire som arbeider sjeldnare (ein–to søndagar i månaden).20 Samanlikna med Danmark, Finland, Nederland og Sverige er det framleis færre som ofte arbeider på søndagar i Noreg, men fleire som arbeider sjeldan på søndagar i Noreg enn i Finland og Nederland.

For mange er altså ikkje søndagen ein arbeidsfri dag. Det er likevel slik at fri plassering av arbeidstida har mykje å seie for korleis ein opplever å arbeide på søndag. I varehandelen blir dei tilsette fordelte på vakter. Vaktordninga kan vere så fleksibel ho vil, men jobbe på søndag, det må dei. Det same gjeld i mange andre næringar. Andre kan velje om dei vil jobbe søndag eller laurdag – eller om dei vil vere lenge på jobb ein annan dag i veka. Ein del av dei tilsette plasserer til ein viss grad timane sine sjølve. Det gjeld i til dømes konsulentverksemd, offentleg forvalting, undervisning, forsking, media og frie yrke. Dersom ein legg til grunn at halvparten av desse plasserer arbeidstida si fritt, er det tale om 73 000 arbeidstakarar, dvs. om lag 12 prosent av dei som regelmessig eller av og til arbeider på søndagar.21 Desse tala tyder på at det frivillig plasserte søndagsarbeidet er relativt avgrensa og det beordra søndagsarbeidet hovudregelen.

7.1.1.6 Når er gudstenestene på dei mindre høgtidsdagane?

Hovudvekta av gudstenestene på skjærtorsdag er på kveldstid, sjå figur 7.2. Ifølgje Kyrkjerådet har dette vore ein tendens sidan 1990-talet. Hovudvekta av gudstenestene på andre påskedag er på formiddagen, men mange sokn legg gudstenesta til kveldstid, truleg for å gi eit tilbod til folk som kjem heim frå påskeferie. Andredagane har mange stader ein viktig funksjon ved at sokn som ikkje har gudsteneste på førstedagane, har gudstenesta si då. Det finst betre statistikk for Kristi himmelfartsdag enn for mange andre høgtidsdagar. I åra 2013–2015 var det om lag 435 gudstenester denne dagen. I 2013 deltok over 55 000 menneske på gudsteneste Kristi himmelfartsdag, dvs. om lag 1 prosent av innbyggjarane i landet. Gudstenesta blir vanlegvis halden kl. 11. I folkerike område er det gjerne fellesgudsteneste for heile prostiet på andre pinsedag. Ifølgje Kyrkjerådet har desse fellesgudstenestene godt oppmøte.

Kjelde: Gudstenestelista i Aftenposten. Gudstenestelista annonserte 115, 55, 91 og 19 gudstenester desse dagane. Dette omfattar mykje av det sentrale Austlandet og ei rekkje kristne trussamfunn. Alle gudstenester er talde med, uansett språk og trussamfunn. Halve timar er lagde inn som heile timar (halvtime før).

7.1.1.7 Drøfting

Søndag er i dag arbeidsdag for mange nordmenn i ulike bransjar. Sverige har hatt frie opningstider sidan 1972. Det er nokre skilnader i tidsbruk mellom Sverige og Noreg, men dei gir ikkje grunnlag for å seie at det er avgjerande forskjellar mellom det svenske og det norske samfunnet, trass i ulik opningstidsregulering.

7.2 Tverrgåande perspektiv

7.2.1 Likestilling

Fordi det er flest kvinner som jobbar i varehandelen, kan ei endring i opningstidsreguleringa få meir å seie for kvinner enn for menn. Utvalet trekkjer i dette avsnittet opp nokre hovudlinjer, men analyserer ikkje dei ulike modellane i kapittel 8 i eit likestillingsperspektiv.

Historisk har det vore ei kopling mellom opningstider og likestilling mellom kjønna. Til dømes ønskte Likestillingsrådet, Norske Kvinners Nasjonalråd og Norsk Kvinnesaksforening ei liberalisering av opningstidsreglane på 1980-talet,22 men dette perspektivet stod ikkje sentralt i høyringa av liberaliserte opningstider i 2015. Truleg opplever både kvinner og menn at dei får handle det dei treng, innanfor dei svært vide opningstidene måndag–laurdag som vi har i dag. Utvalet har likevel merka seg synspunktet som kom fram under møtet i Stockholm om at det var lettare å drive ein familie når butikkane var opne på søndagar.

Kvinner arbeider meir deltid enn menn i varehandelen, og fleire kvinner enn menn ønskjer større stillingsprosent enn dei har i dag (ufrivillig deltid eller undersysselsetjing), sjå tabell 7.4 og 7.5. Utvida opningstider fører til meir deltid, ikkje til at deltidstilsette får heiltidsstillingar, sjå kapittel 7.4.5.

Kvinner arbeider i større grad enn menn regelmessig utanom ordinær dagtid, dvs. måndag til fredag kl. 06–18, sjå SSBs tabell 09734. I grove trekk arbeider seks av ti menn ordinær dagtid, medan det tilsvarande talet for kvinner er fire av ti. Seks av ti kvinner arbeider regelmessig utanom ordinær dagtid, medan det tilsvarande talet for menn er fire av ti. Dermed har kvinner i varehandelen meir ulagleg arbeidstid enn menn.

Utvida opningstider på søn- og høgtidsdagar vil truleg føre til meir deltid, som i hovudsak fell på kvinner, og meir ulagleg arbeidstid, som også i hovudsak fell på kvinner. Ei slik utvikling kan bli ytterlegare forsterka dersom arbeidsgivarar som følgje av søndagshandel flyttar vakter frå tidleg i veka til helga.

På bakgrunn av nordiske erfaringar legg utvalet til grunn at varehandelen har likestillingsutfordringar som søndagsopne butikkar ikkje vil bidra til å løyse, særleg gjeld det ufrivillig deltid. Eigarar og leiarar i varehandelen har eit hovudansvar for likestillinga i bransjen.

7.2.2 Forenkling

I mandatet heiter det: «Utvalget skal ta utgangspunkt i at forslag om endring skal innebære forenkling.» Utvalet vil i vurderingane i kapittel 8 og 9 leggje vekt på at opningstidsreguleringa skal vere enkel og ha låge kostnadar for næringa og det offentlege.

7.2.3 Like konkurransevilkår

Mandatet peiker på konkurransetilhøva som ein vesentleg konksekvens:

«Det gjeldende regelverket skaper konkurransevridninger mellom utsalgssteder som rammes av forbudet i helligdagsloven § 5 første ledd, omsetningsformer som ikke er omfattet av forbudet, og utsalgssteder som faller inn under lovens ulike unntaksbestemmelser.

Søndag er en betydelig handledag for butikker som etter gjeldende regelverk har anledning til å holde åpent. Dette gjelder blant annet mindre dagligvarebutikker, hagesentre og utsalgssteder på typiske turiststeder. Det har vært hevdet at enkelte unntaksbestemmelser ikke er godt nok begrunnet eller ikke klart nok utformet. Vareutvalget i ulike butikker endres, blant annet slik at samme vare kan kjøpes i ulike typer butikker. Andre omsetningsformer enn salg fra fast utsalgssted, som for eksempel netthandel, er ikke regulert i helligdagsloven i dag. Økt netthandel utfordrer dagens lovgivning. Det er også konkurranse fra grensehandel.»

Reguleringa av næringslivet er basert på ei tenking om at like konkurransevilkår vil gi låge prisar og effektiv utnytting av ressursane. Opningstider er ein konkurranseparameter på linje med pris, service og vareutval. Som mandatet konstaterer, gir ikkje heilagdagslova § 5 like konkurransevilkår.

Konkurransetilsynet har i høyringsfråsegna til endring i opningstidsreglane uttalt at det er uheldig med eit regelverk som legg til rette for at utsalsstader som i stor grad sel same type varer, har ulike rammevilkår for opningstid.23 Konkurransetilsynet har vore positive til at opningstidsavgrensingar på kvardagar fell bort for å auke konkurransen i daglegvaremarknaden. Tilsynet peikte på at bransjegliding gjer det vanskeleg å skilje mellom daglegvarebutikkar, kioskar og bensinstasjonar. Alle tre er no aktørar i daglegvaremarknaden, og bør derfor ha dei same rammevilkåra. Konkurransetilsynet rådde derfor i høyringssvaret til å oppheve opningstidsavgrensingane for ordinære daglegvarebutikkar. Tilsynet peikte også på at forskjellen i tillate salsareal mellom bensinstasjonar og kioskar kunne føre til konkurransevriding fordi det 50 prosent større arealet for bensinstasjonar ikkje er regulert til å innehalde bilrelaterte produkt.24 Vidare påpeikte tilsynet at omgrepa «bensinstasjon» og «kiosk» ikkje klart avgrensar kva slags varer dei «i det vesentlige» kan selje, til dømes når nye vareslag dukkar opp. Dermed kan det bli tvil om kva for utsalsstader som fell inn under unntaka for kioskar, bensinstasjonar og daglegvarebutikkar. For å unngå konkurransevriding har Konkurransetilsynet rådd til at regelverket for opningstider blir utforma slik at det sikrar konkurranse på like vilkår for aktørar i den same marknaden. Eventuelle unntak i regelverket bør derfor gi minst mogleg rom for skjønn. Omgrep i dagens regelverk som tilsynet meiner er eigna til å føre til uheldig konkurransevriding, er mellom anna «i det vesentlige» (i unntak nr. 1, 9 og 10) og «typiske turiststeder» (i unntak nr. 4).

Dispensasjonsregelen i heilagdagslova § 5 sjuande ledd gir fylkesmannen høve til å dispensere ved særlege behov. Eit revidert regelverk bør vere så godt tilpassa forholda at det sjeldan blir behov for dispensasjon. Terskelen for å gi dispensasjon er «særlege grunnar», og dette markerer ein høg terskel. Dersom fylkesmannen set terskelen for lågt, kan resultatet bli ulike konkurransevilkår.

7.2.3.1 Drøfting

Like konkurransevilkår vil det først bli dersom alle utsalsstader kan halde opent når dei vil, eller om dei same restriksjonane gjeld alle, til dømes at alle utsalsstader må halde stengt på søn- og høgtidsdagar. Dersom slike modellar ikkje er aktuelt i praktisk politikk, vil målet vere å utforme ei regulering som gir så like konkurransevilkår som mogleg. Dette kan til dømes vere å innføre objektive rettslege kriterium (som kan målast) for å skilje mellom lovlege og ulovlege tilfelle og å unngå kriterium som krev eit konkret skjønn. Ein annan måte å gjere det på kan vere å unngå rettslege kriterium som skil mellom varetypar, som fører til at enkelte verksemder får lov til å selje varene sine, medan andre ikkje får det. Dei som har lov til å halde opent, kan dessutan selje produkt frå sortimentet til dei som må halde stengt (bransjegliding). Eit regelverk basert på varetypar kan dermed skape ulike konkurransevilkår mellom bransjar, til dømes mellom daglegvarebutikkar og delar av faghandelen. Dette taler for å velje reglar som behandlar alle bransjar likt (bransjenøytrale reglar).

7.2.3.2 Kriterium

Dersom ein vel å regulere opningstidene, bør ein velje rettslege grenser som er lette å forstå, og som gir minst mogleg konkurransevriding. Å ha bransjenøytrale reglar er betre enn å skilje mellom kva varetypar som er lovlege/ulovlege å selje på søn- og høgtidsdagar.

7.2.4 Lokalt sjølvstyre

7.2.4.1 Innleiing

Departementet sende i 2015 på høyring eit alternativ der avgjerda om søndagsopne butikkar blei lagd til den enkelte kommunen. Med denne løysinga kunne dei lokalt folkevalde ta stilling til om høvet til å halde søndagsopent skulle utvidast i kommunen deira eller ikkje. Ingen lovtekst følgde med forslaget, og det var vanskeleg for høyringsinstansane å ta stilling til kva dette alternativet ville innebere. Det var relativt få som støtta den kommunale modellen i høyringa. Utvalet har vurdert nærare om og på kva måte fullmakta til å avgjere opningstidene kan leggjast til kommunane.

7.2.4.2 Historisk og komparativt

Frå 1913 til 1999 var det kommunane som utforma lokale opningstidsreglar innanfor dei rammene som lova fastsette. Kravet om statleg stadfesting av dei lokale forskriftene innebar at det i realiteten var staten som tok avgjerda, til dømes om kor tidleg butikkane skulle stengje på laurdagar, sjå vedlegg 2 punkt 14.1 og 15.2.

Innføring av reint nasjonale opningstidreglar blei fremma i Ot.prp. nr. 75 (1996–97). I innstillinga hadde ingen i stortingskomiteen innvendingar mot reduksjonen i det kommunale sjølvstyret.25

I Nederland kan kommunane tillate butikkane å halde opent alle dagar og heile døgnet. Lova stiller ikkje vilkår eller fastset kriterium for den kommunale avgjerda, men kommunane kan knyte vilkår og atterhald til løyvet til å halde søndagsopent, sjå kapittel 6.6. I Tyskland kan lokale styresmakter tillate søndagshandel, men innanfor nasjonale rammer.

7.2.4.3 Om overføring av rettsleg kompetanse til kommunane

Dersom staten overfører rettsleg kompetanse til kommunane, må kommunane halde seg innanfor dei rammene som staten set. Kommunane kan i så fall velje om eller i kor stor grad dei vil nytte seg av denne kompetansen. Til dømes kan ein kommune i staden for å tillate opne butikkar alle vanlege søndagar avgrense løyvet til å gjelde den første vanlege søndagen i månaden.

Ei regulering av opningstidene vil vere i form av ei forskrift etter forvaltningslova som må høyrast før ho blir fastsett. Avgjerdsmakt som er lagd til kommunane, ligg i utgangspunktet til kommunestyret og kan fritt delegerast vidare. Kommunane vil forstå at dette er ei viktig avgjerd, og det er ikkje nokon grunn til å krevje at ei forskrift om opningstider blir vedteken av kommunestyret.

I ein del tilfelle må ei kommunal forskrift stadfestast av fylkesmannen. Slike reglar reduserer spelerommet for det kommunale sjølvstyret, men kan sikre ei betre lokal regulering ved at fylkesmannen ser over forskrifta. Utvalet viser til at opningstidsreglar er eit møtepunkt for ei rekkje ulike omsyn og vurderingar som vil engasjere både nasjonalt og lokalt. Utvalet viser òg til at det er krevjande å utforme gode opningstidsreglar. Det kan tale for at kommunale forskrifter blir stadfesta av fylkesmannen, i alle fall dei første åra. Dersom det er kommunane som fastset reglane, kan ein del av handhevinga også leggjast til kommunane. Ein kan dele opp handhevinga slik at kommunane fører tilsyn, medan politiet etterforskar og eventuelt skriv ut førelegg eller tek ut tiltale.

7.2.4.4 Drøfting

Denne rapporten viser at det er eit krevjande arbeid å utforme opningstidsreglar, sjå mellom anna historia i vedlegg 2. Dersom det blir aktuelt å overlate opningstidsreguleringa til kommunane, bør dei nasjonale reglane utformast slik at dei fleste kommunane er nøgde med dei, og slik at det for mange kommunar ikkje er nødvendig å utforme eigne reglar. Rammene for kommunale forskrifter kan utformast på ulike vis. To hovudalternativ er:

1. Kommunane kan få høve til å setje ut av spel nasjonale reglar som tillèt butikkane å halde opent. Til dømes kan kommunen seie at butikkane ikkje kan halde opent dei tre siste søndagane før julaftan.

2. Kommunane kan få høve til å setje ut av spel nasjonale forbod mot å halde opent. Til dømes kan kommunen seie at butikkane ikkje treng å stengje før midnatt på påskeaftan. I realiteten står kommunane fritt til å utforme nye opningstidsreglar ved dette alternativet.

Fordi mange av spørsmåla er vanskelege og kan skape usemje lokalt, bør Stortinget setje rammer for kva reglar kommunane kan gi. For å sikre rettslikskap og ein grunnleggjande kvalitet i reguleringa bør staten peike ut alternativ som kommunane kan velje mellom, eller på annan måte setje klare rammer for dei lokale forskriftene. Dei mest sentrale rettslege omgrepa som det er aktuelt at kommunane nyttar i forskriftene sine, bør vere definerte i lova.

På grunn av faren for konkurransevriding bør det ikkje vere ulike opningstider for ulike bransjar eller for ulike delar av kommunen. Også rettslege tersklar som er baserte på storleiken til butikken, bør gå fram av nasjonal lov. Opningstidsreglane bør så langt som råd vere nasjonale.

7.2.4.5 Kriterium

Lokale styresmakter bør berre få rettsleg kompetanse til å regulere opningstidene innanfor rammer som sikrar at reguleringa ikkje blir konkurransevridande.

7.3 Område der friare opningstider truleg vil ha små verknader

7.3.1 Auka sysselsetjing? Økonomisk vekst?

7.3.1.1 Innleiing

Auka produktivitet og større lønnsemd er bra for somme og mindre bra for dei som kanskje mistar jobben eller må betale meir for varene. Omstilling inneber ofte endring og for enkelte tap eller nedlegging. Heller ikkje innanfor varehandelen er utviklinga alltid til det beste for alle. Og det er ikkje alt staten bør eller kan styre.26 I mandatet til utvalet heiter det: «Utvidelse av adgangen til søndagsåpent vil på den andre siden kunne gi økt tilbud om arbeid.» I det følgjande er spørsmålet om friare opningstider gir auka sysselsetjing og økonomisk vekst.

Det er vanskeleg å isolere dei økonomiske konsekvensane av utvida opningstider frå konsekvensane av andre, samtidige, endringar. Utvida opningstider er ei endring i rammevilkåra for marknadsaktørane som kan skape ny dynamikk – anten ved å setje kraft bak endringsprosessar som allereie er i gang, bremse dei eller setje i gang nye prosessar. Ein faktor som skil ordskiftet i dag frå tidlegare tiår, er e-handelen. E-handelen gjer at kvar einaste butikk i Noreg er internasjonalt konkurranseutsett, i alle fall for varer som ikkje er ferskvarer og for varer utanfor norsk tollvern, sjå nærare kapittel 5.1.27

Lengre opningstid gir folk betre tid til å handle når det passar dei, til dømes på dagar då dei uansett har fri. Dei fleste har opplevd å gå ut av ein butikk med fleire varer enn det som stod på handlelista. Lengre opphaldstid i butikkane kan gi meir sal, men kanskje ikkje kvar søndag?28 Det er fullt i dei fleste klesskapa i Noreg, og det er få som treng meir mat. Eit folkeleg skipperskjønn tilseier at utvida opningstid ikkje vil føre til at vi kjøper meir. Statistisk har inntektene her i landet auka mykje dei siste tiåra.29 Sjølv om meir pengar gir meir handel, er det kanskje ikkje stengde butikkar som held oss frå å kjøpe endå meir?

Spørsmålet om pris er drøfta i kapittel 7.3.3.

7.3.1.2 Akademiske oppfatningar

7.3.1.2.1 Franske undersøkingar før liberaliseringa i 2015

Reglane for søndagshandel er liberaliserte i Frankrike. Ei uavhengig ekspertgruppe såg på opningstidsendringar som verkemiddel før behandlinga i parlamentet i 2015.30 Rapporten deira samanliknar og samanfattar rapportar frå land som har fått søndagsopne butikkar, og konkluderer slik:

• Søndagshandel førte til fleire arbeidsplassar og fleire arbeidstimar totalt.

• Søndagshandel synest ikkje å ha påverka prisane i nemneverdig grad.

• Ingen studiar stadfestar eller avkreftar effekten av søndagshandel på det totale konsumet.

7.3.1.2.2 OECDs råd til Finland, Frankrike og Noreg om å liberalisere opningstidene

I 2007 rådde OECD Finland til å liberalisere opningstidene.31 I OECDs økonomiske landgjennomgang av Frankrike frå april 2015 rår OECD til å «eliminate restrictions on loss-leader selling, dates of discount sales and opening hours (for which time-off and salary compensation should be negotiated)«.32 I den økonomiske landgjennomgangen av Noreg frå januar 2016 rår OECD til å «press on with de-regulation, for instance in shop-opening hours».33

Det faglege grunnlaget for råda frå OECD er eit «working paper» av Christos Genakos og Svetoslav Danchev (OECD): Evaluating the Impact of Sunday Trading Deregulation.34 Dei gjekk igjennom statistiske data frå 30 europeiske land for å sjå på effektar av endra (dvs. friare) regulering av handel på søndagar.35 Metoden og funna blei kritiserte i den norske debatten i 2015.36 Det blei vist til at Noreg ikkje kunne samanliknast med gjennomsnittet i Europa fordi vi har låg arbeidsløyse (blant ungdom), høg yrkesdeltaking blant kvinner, mange butikkar, mange kjøpesenter og ein god del søndagsopne butikkar allereie.

7.3.1.3 Kan søndagshandel bli lønnsamt?

Å halde opent gjer at kapitalen i lokale og utstyr blir betre utnytta. Ein søndagsstengd butikk kan samanliknast med eit hotell eller ei jernbanestrekning som eitt døgn i veka ikkje er i bruk. Eit regelverk som gir butikkane høve til å ha søndagsopent og lange opningstider, gir ei betre utnytting av investert kapital.

I motsett retning trekkjer det at arbeidskrafta kan bli dyrare. Ivar Pettersen i NILF (no NIBIO) rekna med at lønnskostnadene på søndagar i gjennomsnitt er 30 prosent høgare.37 Det er store skilnader når det gjeld kor stor del av kostnadene som er knytt til lønn i ulike bransjar. I grove trekk vil kostnadene til lønn i dei mest effektive daglegvarebutikkane utgjere 5–10 prosent av dei totale driftskostnadene. Lønnskostnadene i distriktsbutikkane er talfesta til om lag 13 prosent.38 I faghandelbutikkar kan lønnskostnadene utgjere 35–60 prosent.39 Dessutan er det ikkje alle delar av varehandelen som får tak i medarbeidarar som aksepterer så små stillingar at det ikkje kvalifiserer til tilleggsbetaling på søndagar, sjå kapittel 7.4.2.2. I konkurransen er det ein fordel for dei som kan halde prisane låge, ha lange opningstider og eit høveleg vareutval med få timeverk per omsette krone.

Å spreie omsetninga på sju i staden for seks dagar utan vekst kan vanskeleg bli lønnsamt for alle. Konsulentfirmaet Damvad rekna ut at lønnskostnadene i varehandelen vil auke med 9 milliardar kroner med generell søndagsopning.40 Dette var grunnlaget for å talfeste at over 2000 butikkar med til saman meir enn 22 000 tilsette ville leggje ned som følgje av auken i lønnskostnader, typisk i kommunar med mellom 3500 og 25 000 innbyggjarar.

7.3.1.4 Erfaringar

I Danmark gav ikkje liberaliserte opningstider økonomisk vekst, men dei har medverka til omstilling. Finanskrisa gjer det vanskeleg å fastslå årsaker og verknader i utviklinga i Danmark. Dei seinare åra har lågprisbutikkane i daglegvarehandelen vakse, og det har vore både ei konsolidering og ei sentralisering. Det treng ikkje i seg sjølv å vere negativt, men opningstidene er truleg ikkje heile forklaringa på denne utviklinga. Også i Danmark slit små faghandlarar.

Rapportane frå Finland viser at dei næringsdrivande er delte i synet på om det lønner seg å halde opent på søndagar, men svara omfattar også næringsdrivande som ikkje hadde utvida opningstidene. Om lag halvparten meinte at det lønte seg, resten ikkje.

I Nederland svarte over halvparten av dei som hadde utvida opningstida til søndag, at omsetninga hadde gått opp.

Eit skriv frå Svensk Handel i 2013 gir inntrykk av at sysselsetjinga og omsetninga har gått opp som følgje av dei liberale svenske opningstidene, sjå Svensk Handel: Deregulated shop opening hours: the Swedish experience.41 Det er tale om eit hefte på fem sider, og påstandane er ikkje dokumenterte. Møtet utvalet hadde med danske og svenske miljø, og gjennomgangen av internasjonale rapportar gir ikkje grunnlag for å seie at sysselsetjinga har gått opp som følgje av meir liberale opningstider. Det er lite data som tyder på det, sjølv om ein teoretisk kan leggje til grunn at lengre opningstider gir større behov for arbeidskraft. Heller ikkje er det grunnlag for å seie at omsetninga har gått opp som følgje av meir liberale opningstider.

7.3.1.5 Omstilling

Sysselsetjinga i varehandelen vil sjølvsagt ha samanheng med utviklinga i folketalet, men også etterspørselen etter varer og produktiviteten i næringa har mykje å seie. Konsolidering blant grossistar og danninga av store butikkjeder har saman med ny teknologi endra varehandelen betydeleg. Sysselsetjinga har ikkje auka parallelt med befolkningsveksten dei seinare åra, og dersom ein legg dei same utviklingslinjene til grunn framover, kan det i 2030 – trass i fleire innbyggjarar – vere 10 prosent færre tilsette i varehandelen enn i dag.42 Ein kan dermed ikkje ta for gitt at varehandelen vil sysselsetje like mange som i dag.

E-handelen vil føre til endringar i alle ledd i varehandelen. E-handel, transportløysingar, lokalisering og opningstider kan skape vekst både i bysentrum, i «big box-butikkar» og i kjøpesenter. Truleg vil små og sjølvstendige faghandlarar slite dei kommande tiåra.43 Ein skal heller ikkje ta for gitt at kompetansekrava i varehandelen vil vere dei same som i dag.44 Opningstider er ikkje hovuddrivaren bak auka press på omstilling og effektivisering i varehandelen.

7.3.1.6 Drøfting

Det er vanskeleg å kjenne seg heilt trygg på dei akademiske studiane av effektar av liberaliserte reglar for søndagshandel – eller innvendingane mot desse studiane. Det er vanskeleg å skilje ideologi frå empiri. Stortinget må truleg ta vala om regulering av opningstider på søndagar utan klare akademiske råd om effektane det har på sysselsetjing og økonomisk vekst.

Etter denne gjennomgangen er det liten grunn til å vente at liberaliserte opningstider vil gi fleire årsverk eller økonomisk vekst. Det er dermed ikkje grunnlag for å seie som mandatet at søndagsopne butikkar vil føre til eit større tilbod om arbeid. Derimot er det grunn til å vente at presset på omstilling i varehandelen vil auke med friare opningstider. Dette presset er her allereie i form av e-handel, konsolidering, vriding av forbruket frå varer til tenester og innkjøp i utlandet.

7.3.1.7 Kriterium

Det er liten grunn til å vente at liberaliserte opningstider vil gi fleire årsverk eller økonomisk vekst.

7.3.2 Forbrukarane

7.3.2.1 Kva er viktig for forbrukarane?

Mandatet til utvalet løftar fram forbrukarperspektivet: «Dagens unntaksregler er ment å ivareta forbrukernes behov for tilgang til varer det har vært ansett å være særlige grunner for å tillate.» Forbrukarar blir påverka av opningstidene som kundar, innbyggjarar, veljarar og tilsette. Eit smalt forbrukarperspektiv ligg i denne formuleringa i mandatet: «For forbrukerne vil flere søndagsåpne butikker gi større frihet til å handle når det passer dem.» For forbrukarane er vide opningstider slik sett alltid betre enn avgrensa opningstider.

Også andre dimensjonar vil sjølvsagt vere relevante for forbrukarane: pris, vareutval, produktutvikling og tilgang til butikken (til dømes om nærbutikken blir lagd ned som følgje av auka konkurranse eller lågare lønnsemd). I dette avsnittet drøftar utvalet undersøkingar om haldningar til søndagsopne butikkar.

7.3.2.2 Kva meiner folk?

I meiningsmålingar har det over lang tid vore eit større eller mindre fleirtal mot full liberalisering av opningstidene. Grunngivinga for det eine eller det andre standpunktet har vore relativt stabil:45

• For søndagsopent: Det er greitt å kunne handle når som helst, kjekt dersom ein har gløymt noko, butikkane må få bestemme sjølv, fint for folk å få arbeide.

• Mot søndagsopent: Tilsette i butikk bør få fri på søndagar, fint med ein dag som er annleis, ein skal halde kviledagen heilag, fint med ein felles fridag.

Ei spørjeundersøking frå 2015 viste at 70 prosent er imot søndagsopne butikkar generelt, 23 prosent er for, og 9 prosent veit ikkje.46 Ei undersøking frå 2017 viser at folk er mindre negative til søndagsopne daglegvarebutikkar enn til full liberalisering. I spørsmålet om søndagsopne daglegvarebutikkar var 46 prosent mot og 46 prosent for, resten visste ikkje.47 Det er også langt færre som går inn for at bensinstasjonar og kioskar skal halde stengt på søndagar.48 I enkelte undersøkingar er dei yngre meir liberale enn dei eldre,49 og menn er meir liberale enn kvinner.50 Enkelte undersøkingar tyder på at forbrukarane er meir liberale enn dei tilsette i butikkane.51 Folk i byar og tettstader er meir liberale enn andre.52

7.3.2.3 Forbrukarane er stort sett nøgde med opningstidene

At eit fleirtal av innbyggjarane over tid er negative til søndagsopne butikkar, tyder på at dei er nøgde med opningstidene. Generelt ser det ut til å vere ein status quo-effekt på dette området, dvs. at folk føretrekkjer ting som dei er. Etter kvart som opningstidene har blitt utvida, er det ikkje noko press på tilstramming, sjølv om delar av befolkninga var negative til endringa. I Danmark og Sverige ønskjer dei ikkje at butikkane skal halde stengt på søndagar.

Utvalet spurde kommunane med typiske turiststader om det hadde komme initiativ eller ønske frå dei fastbuande om å halde butikkane stengt på søndagar etter at kommunen blei turiststad. Berre éin av dei 42 kommunane som svarte på spørsmålet, hadde motteke initiativ frå innbyggjarane om å innskrenke opningstidene. Det tyder på at folk på turiststadene er nøgde med opningstidene der.

I ei undersøking Forbrukarrådet gjorde i 2016, meinte 63 prosent at det ikkje burde bli enklare å handle mat på søndagar.53 Forbrukarrådet spurde i 2017 kva opningstider dei ønskte på søndagar dersom alle butikkar fekk lov til å halde opent.54 58 prosent svarte at opningstidene på søndagar burde vere kortare enn på kvardagar eller så korte som mogleg.

I 2017 spurde SIFO om folk meinte det var sannsynleg at dei ville forskyve handlinga av daglegvarer til søndag dersom daglegvarebutikkane var opne. Over 60 prosent meinte det var lite sannsynleg, og 10 prosent visste ikkje. Det var ein klar samanheng mellom haldninga til søndagsopne daglegvarebutikkar og kor sannsynleg det var at folk ville nytte seg av høvet til å handle.

Tidleg på 1970-talet svarte 20 prosent av dei spurde svenskane som handla ein søndag, at dei ikkje kunne ha utsett innkjøpet til ein annan dag i veka, sjå SOU 1977: 72 side 120. 80 prosent kunne handla ein annan dag, men valde å gjere det på søndag. Når denne gruppa av forbrukarar ikkje kunne peike på kvifor dei hadde behov for å handle på søndagar, blei det i utgreiinga vurdert slik:

«Den omständigheten att de för inköp besökte en söndagsöppen butik indikerar dock att de – oavsett grad av olägenhet med en förskjutning av inköpen – vid val mellan olika inköpsalternativ föredragit at verkställa inköpet på en söndag. En situation som kräver inköp på söndagar kan dock denna grupp av konsumenter knappast peka på varför deras beteende närmast får tas som uttryck för en värdering av olika möjligheter att planera tillgänglig tid med avseende på förvärvsarbete, resor og fritid.»

I mandatet til utvalet heiter det: «Erfaringer fra andre land tyder på at forbrukerne vil velge å handle på søndager dersom de får et tilbud, og at mange butikker vil velge å holde åpent.» Dette stemmer med erfaringane utvalet er kjent med frå andre land. Slik har det òg vore i Noreg: Etter kvart som opningstidene har blitt utvida i Noreg, har folk teke dei i bruk, sjølv om dei opphavleg ikkje såg behov for eller var imot utvidinga. I Finland svarte 44 prosent av dei som ikkje var samde i liberaliseringa av opningstidene, at dei hadde handla på søndagar.55 I ei undersøking i Noreg frå 2017 svarte 16 prosent av dei som var imot søndagsopne daglegvarebutikkar, at dei hadde handla daglegvarer på ein søndag.56

7.3.2.4 Drøfting

Opningstidene på kvardagar er vide, og mange utsalsstader er opne på søn- og høgtidsdagar. Forbrukarane får tak i det dei treng, og folk er stort sett nøgde med opningstidene i varehandelen. Samtidig har forbrukarane teke i bruk opningstidene etter kvart som dei har blitt utvida. Utvalet legg til grunn at eventuelle utvida opningstider vil bli tekne i bruk av norske forbrukarar.

Det har sjølvsagt stor interesse kva folk meiner om søndagsopne butikkar. Undersøkingar opp gjennom åra har vist relativt stabile haldningar. Likevel vil utvalet streke under at spørjeundersøkingar ikkje er folkeavrøystingar, og at det er Stortinget som må vege omsyna mot kvarandre når opningstidsreguleringa skal vedtakast.

7.3.3 Prisar til forbrukarane

Utvida opningstider trekkjer i retning av prisauke (særleg dersom det omsette volumet ligg fast), men betre utnytting av kapital, strukturendringar og ein eventuell forsterka konkurranse trekkjer i motsett retning. Det er lite materiale som tyder på at prisane aukar som følgje av lengre opningstider.57 Kostnadsauken blir med andre ord handtert av verksemdene. I ein artikkel frå 1992 drøftar Mikael Ingemarsson og Per Skedinger argument for og imot regulerte opningstider og ser på erfaringane frå Sverige:58

«I ett statisk perspektiv kan hypotesen om en prishöjande effekt av fria affärstider te sig rimlig. Med ett dynamiskt betraktelsesätt, där hänsyn tas till effekterna på resursutnyttjandet på längre sikt i branschen, blir slutsatsen en annan. Vi kan inte finna något stöd för hypotesen att avgregleringen har lett til högre priser.»

Med dei analysemodellane ein brukte i SOU 1991: 10, førte lengre opningstider ikkje til auka priser,59 men derimot til auka prispress og til at arbeidsproduktiviteten auka. I møtet med utvalet viste Jan V. Bergqvist til at opningstider berre er éin av fleire parametrar som påverkar prisane.60

Erfaringane frå Danmark viser også at prisane ikkje har auka som følgje av liberaliserte opningstidsreglar, sjølv om dei tilsette får betre betalt for timane på søndagar.61 Dei finske og nederlandske rapportane såg ikkje på prisar.

7.3.3.1 Kriterium

Utvida opningstider på søndagar vil truleg ikkje føre til høgare prisar for forbrukarane.

7.3.4 Folkehelse og friluftsliv

7.3.4.1 Innleiing

Mandatet tek ikkje eksplisitt opp friluftsliv eller folkehelse, men utvalet meiner at det må vurderast om endra opningstidsreglar kan ha vesentlege konksekvensar for folkehelse og friluftsliv. Folkehelselova § 22 krev dessutan at styresmaktene skal vurdere konsekvensane for helsa til innbyggjarane der det er relevant.62 Utvalet gjer her greie for ulike faktorar knytte til folkehelse og friluftsliv, og vil deretter vurdere om søndagsopne butikkar vil påverke dei enkelte faktorane, dvs. retning og styrke.

Verken friluftsliv eller folkehelse lèt seg måle eksakt som tilstand eller endring. Til dømes er det vanskeleg å måle fysisk aktivitet. Det finst objektive og subjektive målingar. Når folk gir informasjon sjølve på spørjeskjema (subjektive data), overrapporterer særleg menn fysisk aktivitet.63 Resultat frå ulike undersøkingar kan ikkje samanliknast for å skissere ei utvikling. Utvalet har ikkje gjennomført eigne empiriske undersøkingar av kva konsekvensar endra opningstidsreglar kan ha på friluftsliv og folkehelse. Utvalet kjenner heller ikkje til samanliknande undersøkingar i Norden. Utvalet har ikkje lykkast med å få fram tal som viser når i veka folk går på treningssenter, dvs. om dei trener mindre når butikkane er opne.

7.3.4.2 Folkehelsefaktorar

7.3.4.2.1 Ein samanheng, kanskje, men kor sterk?

Opningstidene til butikkane kan påverke sider ved samfunnet og folks liv. I kva retning og i kva grad opningstidene vil påverke folkehelsa og friluftslivet, kan vere vanskelegare å finne ut. Søndagsstengde butikkar kan motivere til sunne aktivitetar denne dagen, men om søndagsturen ville bli nedprioritert til fordel for shopping, veit ein ikkje.

Helsedirektoratet legg i høyringssvaret sitt i 2015 til grunn at desse folkehelsefaktorane i liten grad blir påverka av om butikkane har opent på søndagar, eller at effektane er usikre:64

• Utdanning

• Helse- og omsorgstenester

• Bustad og bustadstilhøve

• Inkludering

• Mattryggleik

• Helseåtferd (ernæring, fysisk aktivitet, søvn, bruk av rusmiddel og tobakk, seksuell helse)

• Verknadene på ytre miljøfaktorar som luftforureining, inneklima, stråling, støy, miljøgifter og kjemikaliar og klimaendringar vil truleg vere av mindre omfang.

• Ulempene for mjukare transport av auka motorisert transport på søndagar blir truleg ikkje større enn på kvardagar.65

Helsedirektoratet legg til grunn at desse folkehelsefaktorane i stor grad kan bli påverka av om butikkane har opent på søndagar, men tek atterhald om at omfanget er vanskeleg å fastslå:

• Inntekt og materielle ressursar (som økonomisk og sosial tryggleik) kan bli utfordra dersom det blir prisauke eller auka kjøpepress.

• Tryggleik for arbeidsplassen og arbeidstidsordningar kan bli utfordra dersom konkurransen fører til at butikkar bli lagde ned, eller dersom det blir press på å arbeide på dagar då resten av familien/nettverket har fri.

• Helsevennleg næringsutvikling (sysselsetjing, utjamning og betring av sosiale levekår, tilrettelegging for fysisk aktivitet, innovasjon mv.) kan bli utfordra ved omstilling og nedlegging i varehandelen.

• Nærmiljøkvalitetar som attraktivt nærmiljø og uformelle møteplassar kan bli negativt påverka dersom butikkar på små stader blir lagde ned (distriktsbutikken), samtidig kan det bli meir liv på søndagar andre stader.

• Godt fungerande sosiale nettverk kan bli utfordra dersom søndagen blir svekt som felles sosial aktivitetsdag.

7.3.4.2.2 Helsekonsekvensar av vareutval

Variasjonen i vareutvalet mellom utsalsstadene kan ha konsekvensar for kjøpsåtferd og matvanar og dermed også for folkehelsa. Dette momentet var framme då 100 m²-regelen blei innført som argument for at ikkje berre kioskvarar, men også daglegvarer skulle kunne seljast på søndagar.66 Kioskane har etter kvart spesialisert seg på kioskvarer og ferdigmat fordi det har blitt så mange små daglegvarebutikkar med same opningstid.

Det er krevjande å dokumentere helseverknadene av at utvalet av matvarer er tilgjengeleg til ulike tider og eksponert i utsalsstaden på ulike måtar i store og små daglegvarebutikkar. Utvalet kjenner ikkje til data om dette. I og med at det ville vere vanskeleg å trekkje klare konklusjonar om data skulle finnast, har utvalet ikkje gjennomført eigne empiriske undersøkingar av det. Dessutan kan vareutvalet endre seg med bransjegliding, produktinnovasjon og teknologisk/logistisk utvikling. Derfor ser ein bort frå denne folkehelsefaktoren.

7.3.4.2.3 Helsekonsekvensar av at butikkar blir lagde ned

Arbeid er viktig for folk. Det er vanskeleg å seie klart om søndagsopne butikkar vil føre til auka konkurranse og/eller at butikkar blir lagde ned. Tap av arbeidsplassar er alltid ei påkjenning for dei det gjeld, men er også ein konsekvens av omstilling i næringslivet. Samfunnsøkonomisk vil det vere problematisk å innrette politikken for å oppretthalde butikkar som ikkje generer overskot. Utvalet drøftar derfor ikkje nedlegging av butikkar som folkehelseutfordring.

7.3.4.2.4 Helsekonsekvensar av å arbeide på søndagar

Ein kan ikkje slå fast at det har negative verknader på den fysiske og psykiske (sosiale) helsa å arbeide på søndagar, sjå kapittel 7.4.2.3.

7.3.4.2.5 Støy

Det har mykje å seie for kvila og kjensla av helg at det er stille. Heilagdagslova §§ 3 og 4 inneheld reglar om såkalla heilagdagsfred, og er eit viktig vern mot støy. Handel på søndagar vil kunne føre til meir transport og varelevering på søndagar, men ei endring i opningstidsreguleringa inneber ikkje ei svekking av vernet av heilagdagsfreden elles.

7.3.4.2.6 Køyrer folk oftare bil til butikken på søndag? Redusert fysisk aktivitet?

Fordi det ikkje går så mange bussar og trikkar på søndagar, kan det bli meir køyring til søndagsopne butikkar enn på kvardagar og laurdagar. Kor omfattande denne køyringa blir, veit ein ikkje. Det er vanlegare å køyre bil til butikken enn når ein skal på besøk. Mange turar til butikken vil vere kombinerte med andre gjeremål, som tur og besøk, men det kan hende at folk vel bil i staden for sykkel på ei fritids- og besøksreise fordi dei no kan handle på vegen heim frå ein søndagsmiddag. Helsedirektoratet meiner i brev til utvalet 30. mai 2017 at beina vil bli erstatta med bil på «hundretusentalls reiser på søndager». Transportøkonomisk institutt (TØI) har på oppdrag frå utvalet sett nærare på resonnementet.67 Det er mange føresetnader som må takast for å kunne rekne slik Helsedirektoratet har gjort: at det blir fleire handleturar (elles ville det redusere bilbruken på reiser elles i veka), og at fritids- og besøksreiser vil bli kombinert med handel, slik at bilbruken går opp på søndagar. TØI konkluderer med at vi ikkje veit nok til å seie noko om søndagsopne butikkar vil føre til fleire bilturar og færre sykkel- og gåturar på søndagane.

7.3.4.3 Nærare om konsekvensar for friluftslivet. Kva vil skje med søndagsturen?

Folk bruker meir tid på idrett og friluftsliv på søndagar enn andre dagar – mellom tre kvarter og ein time i gjennomsnitt.68 Menn bruker meir tid på idrett og friluftsliv på laurdagar enn på kvardagar. Kvinner bruker mindre tid på idrett og friluftsliv enn menn, men kvinner i jobb bruker nesten like mykje tid på idrett og friluftsliv som menn på kvardagar og søndagar. Ei mogleg forklaring på at menn bruker meir tid på idrett og friluftsliv på laurdagar enn kvinner, kan vere at fleire kvinner enn menn arbeider på laurdagar, til dømes i varehandelen.

Det er eit politisk mål at endå fleire skal få oppleve friluftsliv som ei kjelde til betre helse og høgare livskvalitet, sjå Meld. St. 18 (2015–2016) Friluftsliv. Friluftslivet omfattar eit breitt spekter av aktivitetar som har til felles at aktivitetane skjer ute i naturen, i parkar eller i andre tilrettelagde grøntområde i nærmiljøet. Dei sosiale forskjellane er mindre når det kjem til friluftsliv, enn andre former for fysisk aktivitet.69

7.3.4.3.1 Nordmenn blir meir aktive …

83 prosent av nordmenn i alderen 16 år eller eldre trener minst éin gong i veka (2016).70 Aktivitetsnivået i befolkninga er høgare enn før. I 2001 var det 66 prosent som trente kvar veke. Berre 5 prosent trener eller mosjonerer aldri, ei halvering sidan 2001. Dette tyder på at nordmenns levevaner blir stadig betre. Kvar ein bur, har lite å seie for treningsvanane. Noko fleire trener kvar veke i tettstader med meir enn 100 000 innbyggarar enn i mindre sentrale strøk. Det er i Trøndelag det er flest som trener kvar veke.71

7.3.4.3.2 … men ikkje aktive nok

Meir fysisk aktivitet hos alle aldersgrupper, mellom anna i form av friluftsliv, vil gi både helsegevinstar og samfunnsøkonomiske gevinstar.72 Det er derfor ikkje godt nytt at aktivitetsnivået i Noreg har falle dei siste 20 åra, og at det store fleirtalet av innbyggjarane er mindre fysisk aktive enn det helsestyresmaktene anbefaler.73 Samanlikningar med andre land gjer at «[m]yten om spreke nordmenn står for fall», som SSB skreiv i 2008.74

Studiar viser at den norske befolkninga er blant dei minst fysisk aktive befolkningane i Europa.75 Tid brukt til trening og enkelte former for friluftsliv har auka (folk i Norden bruker også meir tid på trening enn gjennomsnittet i Europa), men dette er likevel ikkje på langt nær nok til å kompensere for mindre kvardagsaktivitet. Folk ser vidare ut til å tru dei er meir aktive enn dei reelt sett er.76 Helsedirektoratet skriv i ein rapport frå 2014:

«Med unntak av de yngste barna er det fysiske aktivitetsnivået i befolkningen urovekkende lavt. Allerede fra seks- til ni årsalderen synker aktivitetsnivået. Blant niåringene oppfyller 86 % av guttene og 70 % av jentene anbefalingene om i gjennomsnitt minst 60 minutters daglig fysisk aktivitet. Blant 15-åringene er tilsvarende tall 58 % blant guttene og 43 % blant jentene. Kun én av fem voksne oppfyller anbefalingene til fysisk aktivitet. Det er en trend med økt trening i deler av befolkningen. Treningen kompenserer likevel ikke for stillesitting på skole, jobb, transport og foran skjerm. Stillesitting er økende og bør sees på som et selvstendig atferdsproblem.»77

7.3.4.3.3 Folk går tur, men ikkje berre på søndag

Fordi vêret varierer, vil søndagsopne butikkar gjere at forbrukarane kan ta søndagsturen på laurdag dersom vêret er betre då, og heller handle på søndag. Dei som arbeider på laurdagar i dag, til dømes i varehandelen, har ikkje hatt dette valet.

Verken SSB eller Miljødirektoratet har tal som skil mellom ulike dagar i veka då folk går på skogstur eller driv med andre friluftsaktivitetar.78 Ei norsk undersøking skilde i 2009 mellom veke og helg, men ikkje mellom laurdag og søndag. Aktivitetsnivået var registrert med aktivitetsmålarar (objektive data), og det var vesentleg høgare i helga.79 Auken i aktiviteten mellom kl. 12 og kl. 16 i helga kan ifølgje rapporten «gjenspeile nordmenns vaner med å gå på tur». Det er ikkje grunn til å tru at dette har endra seg vesentleg sidan 2009.

For å finne ut når folk går tur i skog og mark, kan ein sjå på talet på registrerte mobilar på basestasjonar i friluftsområde langt unna bilveg osv. Helsedirektoratet har fått tal frå Telenor Research som viser at det er fleire folk på Kikut i Nordmarka i helgene enn i kvardagane, men at det varierer om laurdag eller søndag er den største friluftsdagen.80 Det kan henge saman med vêret eller med om det blei arrangert ein konkurranse. Det same gjeld på Norefjell, men i tillegg var det mange folk ute på kvardagane i påska (påskeferien). På Trolltunga var fordelinga mellom kvardag, laurdag og søndag mykje jamnare, truleg fordi dette er ein lengre tur som folk tek som del av ein ferie, ikkje som ein helgetur.

Helsedirektoratet har også fått tal frå Tromsø kommune etter automatisk registrering av syklistar, fotgjengarar og skiløparar i Tromsømarka. Søndagar er litt meir populære som turdagar enn laurdagar, men skilnaden mellom veke og helg er relativt liten.

Tala frå Telenor og Tromsø kommune viser at folk går tur sjølv om butikkane er opne, dvs. på kvardagar og laurdagar. Tradisjonen med å gå tur i helga ser ut til å stå sterkt, men mange gjer det også på laurdagar og kvardagar. Tala gir ikkje grunn til å rekne søndagen som ein mykje viktigare dag for friluftsliv enn laurdagen, men stadfestar at helga er viktig for friluftslivet.

7.3.4.4 Drøfting

Det er mange ulike forhold som verker inn på folks helse. Det er uråd å skaffe eit empirisk grunnlag for å seie noko om kva som vil skje med søndagsturen eller folkehelsa dersom butikkane får lov til å halde opent på søndagar. Det er grenser for kor presise svar ein kan få på så komplekse spørsmål, og kor sanne svara vil vere. Utvalet legg til grunn at folk som liker å gå tur, framleis vil gå tur og trene sjølv om butikkane er opne, slik dei allereie gjer på kvardagar og laurdagar.

Søndagsopne butikkar kan føre til endringar i fordelinga av aktivitetar mellom laurdag og søndag utan at den samla turgåinga går ned. Søndagsturen i seg sjølv kan også endre seg ved at byområde blir meir attraktive mål for turen. Sannsynlegvis vil den fysiske intensiteten vere høgare når ein går på tur, enn når ein går i byen og i butikkar, men ein kan ikkje sjå bort frå at ein søndagstur i byen til søndagsopne butikkar kan ha ein folkehelsegevinst. Dessutan kan handleturar vere turar som uansett ikkje ville bli tekne i skogen.

Det er lite som tyder på at søndagsopne butikkar vil ha vesentleg negativ effekt på folkehelsa, men utvalet strekar under at det vil vere ei belastning for dei som må gå på jobb på søndagar, at dei ikkje har fri samtidig som venner og familie har fri. Dessutan vil det vere vanskeleg å planleggje fritida si dersom arbeidsplanane ikkje er føreseielege og ein ikkje alltid veit når ein må på jobb på søndagen.

Det er ei utfordring for oss som samfunn å ta tak i faktorar som hindrar fysisk aktivitet, men opningstidene i varehandelen er nok ikkje årsaka til at folk ikkje kjem seg opp av sofaen.

7.3.4.5 Kriterium

Søndagsopne butikkar vil ikkje vere uheldig for folkehelsa.

7.3.5 Frivillig innsats

7.3.5.1 Innleiing

Mandatet peiker på frivillig innsats i avsnittet om søndagen som ein annleis dag i veka: «Søndagen er en dag hvor det foregår felles aktiviteter som er basert på frivillighet, for eksempel innen idrett, korps og lignende.» Det same sa Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité i høyringssvaret sitt i 2015.81 Frivillig innsats er noko anna enn å delta (vere tilskodar på idrettsarrangement eller kyrkjegjengar). Frivillig innsats er ubetalt, men reell bruk av energi og tid på ein aktivitet som verken er jobb eller knytt til heimen.

Den ulønte, frivillige innsatsen er stor og utgjer 148 000 årsverk.82 Om lag to av tre deltek i frivillig arbeid.83 Dei mest vanlege aktivitetane er rydding/dugnad, arrangementsarbeid og styrearbeid.

7.3.5.2 Søndag som dag for frivillig innsats

Over fleire tiår har opningstidene blitt utvida. Samtidig har den frivillige innsatsen auka.84 Dette kan tale for at det heller er ikkje noka motsetning mellom frivillig innsats og søndagsopne butikkar. Utvalet har funne lite data om kva dag i veka folk utfører frivillig arbeid. Ei spørjeundersøking SIFO gjorde i 2015, tyder ikkje på at ubetalt frivillig arbeid er meir omfattande på søndagar enn på kvardagar.85 Tal for tidsbruk frå SSB viser at personar mellom 9 og 79 år bruker like mykje tid på frivillig arbeid og deltaking i organisasjonar på kvardagar, laurdagar og søndagar: om lag ti minutt i gjennomsnitt av ei fritid på om lag åtte timar i helga og i underkant av seks timar på kvardagane.86 Dersom ein skil mellom kjønn, deltek menn meir i frivillig innsats enn kvinner. Menn gjer mest på laurdagar og kvinner mest på søndagar. Det gjeld òg om ein avgrensar seg til folk i jobb, men her er det større skilnader.87 Menn i jobb konsentrerer det frivillige arbeidet til helga og særleg laurdag, medan kvinner i jobb konsentrerer det frivillige arbeidet til søndag og lite på laurdagar. Ei mogleg forklaring er at fleire kvinner enn menn arbeider på laurdagar, til dømes i varehandelen. Tala tyder ikkje på at folk gjer meir frivillig innsats på søndagar.

Utvalet har ikkje funne data som kan skilje mellom den frivillige innsatsen på typiske turiststader (utan opningstidsregulering) og andre stader i landet. Utvalet har heller ikkje funne data om kor lang ei økt med frivillig innsats er i gjennomsnitt eller fordelt på ulike typar frivillig innsats. Utvalet har ikkje presise data for kor lang ein handletur er, slik at ein eventuelt kunne sett om shopping kom i vegen for frivillig arbeid. Utvalet har ikkje funne data om det er slik at skiftarbeidarar arbeider frivillig på same måte som andre, eller om til dømes helsepersonell og oljearbeidarar trener fotballag like ofte som andre. Utvalet har ikkje data på kva vekedag det oftast blir arrangert dugnad og årsmøte i foreiningar og burettslag.88

7.3.5.3 Høyringa i 2015 og erfaringar frå andre land

I høyringa i 2015 var frivillige organisasjonar bekymra for at søndagsopne butikkar ville gjere det vanskeleg å få folk til å stille på dugnad.89 Det blei vist til at «[h]elgedagene er de viktigste «frivillighetsdagene» og dugnaden er avhengig av at mange har fri samtidig». Bekymringa er særleg knytt til at folk må på jobb, ikkje til at folk vil velje å handle framfor å gjere ein frivillig innsats.90 Det blei ikkje vist til statistikk om fordelinga av frivillig innsats på dei ulike vekedagane. Synspunktet er at redusert fritid kan gi redusert frivillig innsats. Rjukan speidergruppe tek i høyringssvaret sitt opp at dersom dei eldre ungdommane vel å arbeide på søndagar, kan det føre til færre speidarturar for heile gruppa.91 For idretten vil det også vere problematisk om søndagsarbeid skulle føre til færre betalande tilskodarar. For andre typar frivillig innsats kan søndagsopne butikkar senke terskelen for å arrangere treffpunkt på søndagar fordi arrangørane veit at dei kan handle inn det dei manglar, til dømes dersom det kjem fleire enn dei hadde rekna med, dersom det trengst pølser utan svinekjøt, eller dersom det trengst partytelt, meir saft eller gaffateip.

Prosentdelen danskar som seier at dei har engasjert seg i frivillig arbeid, har ikkje gått ned etter liberaliseringa av opningstidene.92 Verken Folkekirken eller Svenska kyrkan hadde i møte med utvalet erfaring med lågare frivillig innsats. Det er likevel ikkje tvil om at arbeid for mange kjem i vegen for andre gjeremål. I den svenske undersøkinga av resultata av frie opningstider frå 1991 heiter det: «Ca 45 % av de detaljhandelsanställda som arbetar både på normal och obekväm arbetstid eller endast på obekväm tid upplever problem med att kunna delta i fritidsaktiviteter. Samtidigt uppger mellan 35 och 40 % att inga sådana problem föreligger.»93

Ut frå allmenn kjennskap til kva som er situasjonen rundt omkring, kan ein truleg leggje til grunn:

• Mange loppemarknader er opne både laurdag og søndag. Sjølv om dei fleste butikkane er opne på laurdagar, er det mogleg å halde loppemarknad. Dermed blir det ikkje umogleg å halde loppemarknad på søndag sjølv om butikkane er opne då.

• Frivillig arbeid er sjeldan basert på 100 prosent oppmøte kvar gong. Om nokon må arbeide (eller lage barnebursdag), fell ikkje den frivillige aktiviteten saman.

• Mykje av den organiserte frivillige innsatsen skjer på ettermiddagane og kveldane på kvardagar (som leksehjelp, flyktningguide, besøksteneste), men det gjeld ikkje frivillig beredskap som sjøredningskorpsa til Redningsselskapet eller hjelpekorpsa til Raudekrossen.

7.3.5.4 Drøfting

I mandatet til utvalet heiter det: «Søndagen er en dag hvor det foregår felles aktiviteter som er basert på frivillighet, for eksempel innen idrett, korps og lignende.» Det er riktig dersom ein legg vekt på talet på tilskodarar, men søndagen er ikkje ein dag med stor frivillig innsats samanlikna med andre dagar.

Vi nordmenn er stolte av den frivillige verksemda vår, og den frivillige innsatsen betyr mykje for folk og lokalsamfunn. Det er om lag 2,5 millionar lønnstakarar i Noreg. Endringar i opningstidsreguleringa vil innebere at fleire jobbar på søndagar enn i dag. For dei nye søndagsarbeidarane vil søndagen ikkje lenger vere ein felles fridag, men det vil ikkje bli umogleg å gjere ein frivillig innsats dei timane ein ikkje er på jobb på søndagen. Den samla fritida blir ikkje mindre, for endringar i opningstidsreguleringa endrar ikkje arbeidstida per veke som følgjer av arbeidsmiljølova og overeinskomstane.

Det er også rimeleg klart ut frå erfaringar frå Danmark og frå opningstidsutvidingane her heime at utvida opningstider i fysiske butikkar ikkje reduserer den frivillige innsatsen. Utvalet legg òg til grunn at dei som i dag kjenner motivasjon til å gjere ein frivillig innsats på søndagar (eller gå på fotballkamp), ikkje vil føretrekkje å handle dersom butikkane skulle vere opne.

7.3.5.5 Kriterium

Liberalisering av opningstidsreguleringa vil i liten grad påverke den samla frivillige innsatsen i Noreg.

7.3.6 Miljø

7.3.6.1 Innleiing

Mandatet omtaler miljøkonsekvensar i eit eige punkt om bakgrunnen for oppnemninga, og miljø er nemnt blant konsekvensane utvalet skal vurdere. Søndagsopne butikkar kan ha negative miljøkonsekvensar dersom

• det blir fleire arbeidsreiser i bil dersom folk skal på jobb på søndagar

• summen av køyreturar til butikken aukar, dvs. at kundane handlar oftare eller fleire tek bilen til butikken

• summen av vareleveringar til butikkane går opp

• energibruken i butikkar og kjøpesenter går opp

I høyringa i 2015 var det mange som viste til moglege negative miljøkonsekvensar av frie opningstider på vanlege søndagar, mellom andre Naturvernforbundet og Framtiden i våre hender.94

7.3.6.2 Avgrensing

7.3.6.2.1 Grensehandel

Fordi grensehandelen i stor grad heng saman med kronekursen, avgiftsnivå og vareutvalet, er det vanskeleg å seie kor mange som framleis vil køyre til Sverige for å handle, om dei får høve til å handle heime på søndagar. Utvalet ser derfor bort frå miljøkonsekvensar av redusert eller auka grensehandel.

7.3.6.2.2 Endring i tidsbruk

Dersom folk bruker meir tid på varehandel som følgje av søndagsopne butikkar, ser vi bort frå miljøkonsekvensane av den reduserte tidsbruken på andre område. Tilsvarande ser vi bort frå miljøkonsekvensane av alternative gjeremål dersom folk bruker mindre tid på varehandel.

7.3.6.2.3 Matsvinn i daglegvarebutikkane

Det har ikkje vore råd for utvalet å få ut informasjon frå norske eller danske fagmiljø og butikkar om det er slik at matsvinnet i butikken og heime går ned når daglegvarebutikkane har opent sju dagar i veka.95

7.3.6.2.4 Auka omsetning av varer og tenester

Utvalet har ovanfor komme til at det er liten grunn til å vente at liberaliserte opningstider vil føre til auka omsetning i varehandelen. Auka omsetning i varehandelen ville ha ført til større verdiskaping og tryggare arbeidsplassar, men òg til større ressursbruk til produksjon og transport av varer, kanskje også miljøfarleg forureining og utslepp.96 Dette blir problematisert av næringa sjølv i Veikart for grønn handel 2050, under overskrifta: «Forbruk bidrar til store utslipp».97

7.3.6.2.5 Energibruk knytt til å halde butikken open

Utvalet har merka seg at Damvad tok med i reknestykka sine energibruken som var knytt til å halde senteret opent, men har ikkje funne noko faktagrunnlag å byggje på.98 Det er uklart kor mykje energi som blir spart i timane mellom stenging laurdag og opning måndag. Kjølinga av varene er konstant, men kundar og verksemder vil bruke heisar, rulletrapper og varmtvatn berre når butikkane er opne. I mangel av data må utvalet avgrense mot denne dimensjonen.

7.3.6.3 Kva varehandelen sjølv gjer for miljøet

Dokumentet Veikart for grønn handel 2050 er utarbeidd i eit samarbeid mellom Virke og LO og i dialog med handelsnæringa og ei rekkje organisasjonar.99 Dokumentet gjer greie for miljøutfordringane og tiltak for at næringa skal gjere sitt til å nå ambisiøse samfunnsmessige mål:

• norsk handel med null utslepp

• ingen bruk av miljøgifter

• ressursbruk innanfor tolegrensa til naturen

• gode og anstendige liv

• ei lønnsam handelsverksemd

Grep som desse blir peika ut i Veikart for grønn handel 2050:

• å setje miljø på dagsordenen i eiga verksemd og i dialogen med eigne leverandørar

• sirkulærøkonomi, nye forretningsmodellar og betre ressursutnytting (gjenbruk og gjenvinning)

• å hjelpe forbrukarane med å ta klimavennlege val (dei tilsette som rådgivarar for kundane)

• miljø og sosiale omsyn i verdikjeda

• eiga verksemd: transport, handelssenter og bygg

Vegkartet skisserer ein omfattande og djuptgåande endringsprosess for heile næringa utan å nemne verken opningstid eller arbeidstid. Dokumentet tek heller ikkje opp talet på bilbaserte innkjøpsreiser direkte, sjølv om rapporten er positiv til bilfrie sentrum.

7.3.6.4 Innkjøpsreiser

Det er eit mål å unngå vekst i persontransporten med bil, sjå klimaforliket i Stortinget. Kvinner handlar meir daglegvarer til hushaldet enn menn, sjølv om fordelinga har blitt jamnare over tid.100 66 prosent køyrer bil til daglegvarebutikken. Dei som handlar daglegvarer oftast, går til butikken, medan dei som handlar sjeldnare, bruker bilen.101

I eit scenario med frie opningstider tek Vestlandsforsking utgangspunkt i at alle butikkar held opent på søndagar om dei kan, og at alle aukar innkjøpsreisedagane sine med éin dag, dvs. at alle vil handle på søndagar. Det gir 1,4 prosent auke i klimagassutsleppa frå personbilar (bensin og diesel).102 Dersom det er større vareutval enn i dag i søndagsopne daglegvarebutikkar, er det truleg at handleturen på søndag kjem i staden for handel andre dagar i veka. Det er lite i dei nordiske erfaringane som tyder på auka omsetning eller fleire handledagar i varehandelen. Dermed er det lite som tyder på fleire innkjøpsreiser. Utsleppa frå innkjøpsreiser vil derfor truleg ikkje auke.103

7.3.6.5 Transport av tilsette

Søndagsopne butikkar inneber at tilsette må på jobb og dermed fleire arbeidsreiser. Dersom rutetilbodet i kollektivtransporten ikkje er like godt på søndag som på andre dagar, kan fleire måtte ta bil til jobb på søndagar samanlikna med andre dagar. Talet på arbeidsreiser kan også gå opp dersom vaktene er kortare på søndagar, slik at fleire må på jobb for å halde butikken open.

Transportøkonomisk institutt har på oppdrag frå utvalet sett på miljøkonsekvensane av søndagsopne butikkar. Fleire tilsette i varehandelen enn i andre bransjar køyrer bil til jobb, men dei køyrer kortare avstandar. Ut frå ein føresetnad om at 80 prosent av butikkane vil halde opent på søndagar og 160 000 arbeidstakarar i varehandelen må på jobb, kom TØI til at arbeidsreisene til søndagsopne butikkar ville føre til ein auke på 0,1 prosent i CO₂-utsleppa frå vegtrafikken i Noreg.104

7.3.6.6 Varetransport

Ein kan rekne med at enkelte varetypar må distribuerast kvar dag butikken held opent, til dømes dei ferskaste ferskvarene. Logistikken i norsk daglegvarehandel er effektiv, og aktørane vil truleg unngå å sende halvfulle lastebilar rundt om i landet. Sidan logistikkterminalane i daglegvarebransjen i hovudsak er i drift heile tida, kan også andre varer sendast med på søndagar. Det samla meirutsleppet kan bli relativt avgrensa. TØI har ikkje rekna på auken i varetransport.

7.3.6.7 E-handel og heimkøyring av varer

TØI har på oppdrag frå utvalet sett på forsking om direktedistribusjon (heimlevering) frå e-handel er meir miljøvennleg enn distribusjon via butikk. Dersom distributøren utfører fleire leveringar per tur og dermed erstattar individuelle bilturar til butikken, vil e-handel og heimlevering av daglegvarer kunne gi lågare CO₂-utslepp. Det er i byar tilbodet av heimlevering er størst, men der er det også mindre bruk av bil til butikken. Dersom fleire turar på sykkel til butikken gjennom veka blir erstatta med e-handel med heimkøyring, blir klimaeffekten negativ, sjå Transportøkonomisk institutt: Handel overalt alltid. Klimaeffekter av e-handel og søndagsåpne butikker. TØI-rapport 1599/2017 (2017) side 20–23.

7.3.6.8 Drøfting

Produksjon, transport og heimkøyring av varer har store miljøkonsekvensar, men det er ikkje eit politisk mål å redusere varehandelen i Noreg. Rettleiaren for miljø og klima i varehandelen viser til ei rekkje tiltak som kan redusere utsleppa og inkluderast i ein nasjonal plan. Lønnsam varehandel og sikre arbeidsplassar kan kombinerast med ei utvikling i retning av lågare utslepp i alle ledd i varehandelen.

Det er primært varehandelen sjølv som skal sørgje for at varehandelen har lågast moglege negative miljøkonsekvensar. For det offentlege høyrer spørsmålet inn under den nasjonale miljøpolitikken og den lokale arealplanlegginga – veg, bane og kollektivtrafikk.

Endringsprosessane varehandelen står overfor, både generelt og for å bli «grøn», er omfattande, mellom anna når det gjeld logistikk. Miljøeffektane av endra opningstider vil i denne større samanhengen vere marginalt.

7.3.6.9 Kriterium

Liberalisering av opningstidsreguleringa gir ein marginal auke i klimagassutsleppa frå vegtrafikken i Noreg.

7.3.7 Distriktsbutikkar

7.3.7.1 Innleiing

Nærbutikken er ein viktig utviklingsaktør og speler ei nøkkelrolle i arbeidet med å skape gode lokalsamfunn med eit godt tilbod av varer, tenester og møteplassar. Dei såkalla distriktsbutikkane er svært viktige institusjonar i lokalsamfunnet, men dei minste butikkane med det minste kundegrunnlaget har låg lønnsemd. Mandatet til utvalet viser til at endra opningstidsreglar kan påverke konkurransen mellom butikkar i bysenter, distrikt og kjøpesenter.

7.3.7.2 Kva er ein distriktsbutikk?

Ein distriktsbutikk ligg utanfor tettbygde strøk og er åleine om å tilby daglegvarer og tilgrensande tenester til innbyggjarane i eit naturleg avgrensa marknadsområde.105 Dette er marginale butikkar i ein marginal marknad, og det er sjeldan rom for tilsette. For dei minste er det ikkje mogleg å få drifta til å svare seg, og desse butikkane blir drivne som folkebutikkar som er eigde av bygda.

Det finst distriktsbutikkar i heile landet.106 Kundegrunnlaget for distriktsbutikkane er ikkje stort, det kan vere nede i eit par hundre personar.107

Det er truleg berre eit fåtal distriktsbutikkar som kjem inn under unntaket for ≤ 100 m², og dei fleste distriktsbutikkane er på mellom 100 og 300 m².108 Om lag 40 prosent av distriktsbutikkane sel drivstoff, men ikkje mange av dei er under 150 m², og dei ser ikkje primært på seg sjølve som bensinstasjonar.

7.3.7.3 Merkur-programmet

Målet for det statleg finansierte Merkur-programmet er å sikre innbyggjarane i distrikta tilgang til ein nærliggjande daglegvarebutikk med god kvalitet. Programmet omfattar om lag 600 butikkar og består av kompetanseutviklings- og investeringsstøtte for dei minste daglegvarebutikkane i distrikta.109 På vegner av Kommunal- og moderniseringsdepartementet forvaltar Mentor AS om lag 50 mill. kroner innanfor Merkur-programmet for utvikling av daglegvarebutikkar og drivstofftilbod i distrikta.110 Gjennomsnittleg omsetning i Merkur-butikkane i 2015 var 8,6 millionar kroner.

7.3.7.4 Køyreavstand til konkurrentane

Distriktsbutikkane ligg eit stykke unna næraste konkurrent. Denne avstanden har fleire sider. For det første viser avstanden kor viktig butikken er for dei som bur på staden – jo større avstand det er til næraste konkurrent, desto viktigare er butikken for at innbyggjarane skal få mat osv. For det andre gir avstanden butikken ei viss skjerming mot konkurranse – jo større avstand, desto vanskelegare er det for innbyggjarane å handle hos andre.

Kva som er lang avstand, vil sjølvsagt variere mellom rurale og urbane område.111 Då Konkurransetilsynet i mars 2015 vurderte om Coop skulle få kjøpe ICA, la tilsynet til grunn ulike køyretider mellom butikkane i vurderinga av om dei låg i same marknad (kor langt kundane er villige til reise for å handle):112

• 20 minutt køyretid i dei minst sentrale kommunane utan tettstad

• 15 minutt køyretid i dei minst sentrale kommunane med liten tettstad og i mindre / noko sentrale kommunar med og utan liten tettstad

• 10 minutt køyretid i mindre, noko sentrale kommunar og sentrale kommunar med (liten) tettstad.

• 5 minutt køyretid i sentrale kommunar med stor tettstad

Til samanlikning har danskane gitt friare opningstider til daglegvarebutikkar som ligg minst fire kilometer frå næraste konkurrent, ut frå ei distriktspolitisk grunngiving.

Den gjennomsnittlege køyreavstanden til næraste konkurrent i spørjeundersøkinga som blei utført av Institutt for bransjeanalyser AS (juni 2014), var 14,8 kilometer. Basert på spørjeundersøkinga reknar Institutt for bransjeanalyser AS med at om lag 30 prosent har under 1 mil til konkurrenten, 40 prosent mellom 1 og 2 mil og 20 prosent over 2 mil. 10 prosent var avhengig av ferje eller båt for å komme til butikken.113

Coop har gitt utvalet tal som viser kor mange av butikkane innanfor dei ulike kjedekonsepta som har meir enn 10 minutt køyretid til næraste konkurrent. Det er særleg dei to konsepta til NorgesGruppen, Joker og Nærbutikken, som har flest butikkar som ligg langt frå ein konkurrent (om lag 20 prosent av butikkane i kjeda). Det er litt fleire butikkar i Coop-konseptet Marked som har meir enn 10 minutt til næraste konkurrent (25 prosent), men dei har vesentleg færre distriktsbutikkar enn Nærbutikken og Joker. Til samanlikning er om lag 1 prosent av butikkane til Rema og Meny lokalisert slik at køyreavstanden til næraste konkurrent er på over 10 minutt.

7.3.7.5 Søndagsopne distriktsbutikkar i dag

Om lag 20 prosent av distriktsbutikkane har opent på søndagar, basert på svar frå 314 butikkar.114

Halvparten av dei har søndagsopent heile året, resten berre i turistsesongen. Hos dei som har søndagsopent, kjem over ein tredel av omsetninga frå turistar, medan turistar stod for om lag ein femdel av omsetninga i distriktsbutikkane i gjennomsnitt.115 Salet til turistar og andre som bur utanfor bygda, er særleg viktig for dei butikkane som har den minste nærmarknaden og størst avstand til konkurrenten. Desse butikkane vil dermed bli påverka dersom tilreisande handlar andre stader.

90 prosent av butikksjefane i Merkur-butikkane ønskjer ikkje endringar i opningstidsreglane som tillèt søndagsopent.116

7.3.7.6 Samspelet mellom butikken og lokalsamfunnet. Tilleggstenester

Lars Julius Halvorsen og Finn Ove Båtevik konstaterer at butikkstrukturen i distrikta er relativt stabil, og drøftar sosiale mekanismar som er med på å halde distriktsbutikkane i gang.117 Det dreier seg både om samhald i lokalsamfunnet (ei kjensle av skjebnefellesskap)118 og om idealisme hos dei som driv butikken.

Kommunane er ein sentral part i samarbeidet om dei sårbare sistebutikkane, men Merkur-programmet har lagt opp til at butikkane ikkje skal få passiv støtte frå kommunane. Ein del butikkar utfører tilleggstenester etter oppdrag frå kommunen, til dømes rettleiing av turistar. Dette er tenester butikken får betalt for av kommunen.

Distriktsbutikkar har utvikla seg til lokale landhandlarar med eit vareutval som går utover daglegvarer.119 Også opningstidene er tilpassa kundane, til dømes pendlarar som kjem seint heim om kvelden.

Distriktsbutikkane gir kundane andre tenester i tillegg til daglegvarer osv. Dei viktigaste tenestene er tipping, utlevering av apotekvarer, Post i butikk, drivstoff, miljøstasjon, kafé/pub og turistinformasjon.120 Det hender òg at distriktsbutikken leverer ut hyttenøklar til leigetakarar på vegner av eigaren. Desse tenestene påverkar resultatet av verksemda, særleg for dei minste butikkane, der tilleggstenestene gjennomsnittleg er grunnlag for ein tredel av bruttofortenesta.

7.3.7.7 Samspelet mellom distriktsbutikken og daglegvarekjedene

Dei fleste distriktsbutikkane er medlem i kjeder. Kjedene speler ei viktig rolle i å leggje til rette for vidare drift i utsette butikkar. Særleg viktig er det at butikkane har fri frakt av varer, dvs. at fraktkostnadane blir fordelte på alle og ikkje utlikna på kvar enkelt rekna ut frå avstand og volum. Kjedene er også aktive ved at dei gir opplæring til tilsette og har utvikla system på kjedenivå som butikkane kan nytte seg av, mellom anna slik at distriktsbutikkane betre kan klare å tilpasse tilbodet sitt til marknaden lokalt.

7.3.7.8 Danmark

Oppfatningar om utviklinga i Danmark etter liberaliseringa av opningstidene stod sentralt i fleire høyringsfråsegner i 2015, mellom anna frå UNIO.

Etter dansk rett kan forvaltningsorganet Erhvervsstyrelsen gjere vedtak om at opningstidsreglane (for heilagdagane) ikkje skal gjelde for «butikker, der udelukkende eller hovedsagelig sælger dagligvarer, og som er beliggende i landområder», sjå lukkelova § 6. Erhvervsstyrelsen har avgrensa dette til å gjelde butikkar som er åleine om å selje daglegvarer i eit område, og som dermed er svært viktige for om folk der får gjort innkjøp. Omsetninga i slike butikkar med unntak kan liggje over omsetningsgrensa i lova.

Foreininga De samvirkende Købmænd organiserer særleg dei mindre daglegvareaktørane i Danmark. Dei opplyser at om lag 8 prosent av danske daglegvarebutikkar blei lagde ned i tiåret 2006–2016.121 I område med under 2000 innbyggjarar er heile 33 prosent av daglegvarebutikkane blitt lagde ned i same periode. Dette kan skape utfordringar for tilgangen på daglegvarer for dei eldre som bur i desse områda. Talet på butikkar i område med over 100 000 innbyggjarar auka i perioden med 25 prosent. Handelen blei med andre ord konsentrert til dei store byane.

Avstandane er kortare i Danmark enn i Noreg. Danskane fastsette vidare opningstider for å hjelpe butikkar med 4 kilometer til næraste konkurrent (truleg ut frå ein tanke om at dette var ein butikk med lite kundegrunnlag). Vidare er kundegrunnlaget til dei minste danske daglegvarebutikkane større enn i Noreg. Dei 132 mest utsette områda (postnummer med berre éin butikk) har 239 651 innbyggjarar, dvs. over 1800 personar per butikk i gjennomsnitt.122 I Noreg har 79 prosent av distriktsbutikkane eit kundegrunnlag på under 600 personar.

7.3.7.9 Sverige

Utvalet har fått informasjon om distriktsbutikkar i Sverige frå Tillväxtverket.123 Utvalet vil innleiingsvis peike på at sjølv om både Sverige og Noreg har store område med få innbyggjarar, bur det relativt fleire menneske i distrikta i Noreg enn i Sverige. Ein skal derfor vere varsam når ein samanliknar distrikta i Sverige og i Noreg.

I distrikta i Sverige har fire daglegvarekjeder ulike konsept. I områda med låg eller svært låg tilgang til tettstader hadde ICA flest butikkar, deretter Axfood, Coop og Menigo (totalt 382 butikkar).124

I Sverige er det i 2017 totalt 4198 daglegvarebutikkar. Om lag 90 prosent av butikkane har under 10 km til næraste konkurrent, sjå tabell 7.1.

Tillväxtverket samlar inn informasjon om opningstider frå kjedene. Distriktsbutikkane i Sverige har sjeldnare opent på søn- og høgtidsdagar enn andre dagar. Av dei 180 minste butikkane til ICA var om lag ein tredel søndagsopne. Årsaka var at butikksjefen prioriterte å ha fri etter å ha vore på arbeid heile veka. ICA kommenterte at butikkar som hadde søndagsopent eller hadde utvida opningstida, gjekk betre, men dette seier ikkje noko om kvifor dei gjekk betre.

I Menigo-kjeda er opningstidene generelt vidare i høgsesongen. Om lag 70 prosent av butikkane har opent på søndagar. Det er særleg dei minste som har stengt på søndagar.

Også i Axfood-kjeda er det dei minste butikkane som har stengt på søndagar. Om lag 80 prosent av butikkane har opent på søndagar. Axfood peiker på at kundane har fri på søndagane og ofte er heime og kan handle, medan dei som driv butikken, ønskjer å ha fri.

Kjedene svarer at distriktsbutikkane har stor konkurranse frå søndagsopne butikkar på større stader. Vareutvalet er større (mellom anna faghandel) og prisane lågare, og for mange er handleturen ein søndagstur for heile familien.

7.3.7.10 Drøfting

På små stader langt frå konkurrentar vil daglegvarebutikken kunne få ein monopolsituasjon, også fordi det ikkje blir levert e-handla daglegvarer der. Dersom norske distriktsbutikkar held opent på søndagar, vil det kunne auke kostnadane og redusere lønnsemda ytterlegare. Det kan føre til nedleggingar, eventuelt saman med auka konkurranse frå kjøpesenter og store butikkar, som allereie i dag er konkurrentar til distriktsbutikkane.

Mange distriktsbutikkar i Sverige held stengt på søndagane sjølv om dei har lov til å halde opent. Det er ikkje slik at alle butikkar vil ha opent på søndagar dersom lova blir endra.

Søndagsopne butikkar vil gi pendlarar meir tid til å handle lokalt. Søndagsopne butikkar vil òg gi folk meir tid til å reise til tettstaden for å handle når dei har fri, og vil dermed undergrave fordelen som ligg i å ha lang avstand til næraste konkurrent. Denne fordelen skal ikkje nødvendigvis skjermast gjennom opningstidsreglane. Verkemiddel for å sikre vidare drift av ulønnsame distriktsbutikkar må finnast innanfor distriktspolitikken.

7.3.7.11 Kriterium

Full liberalisering av opningstidene vil kunne gi distriktsbutikkane større konkurranse fordi søndag er ein dag folk stort sett har fri og dermed kan storhandle i tettstadane.

7.3.8 Bilbaserte kjøpesenter og handel i sentrum

7.3.8.1 Innleiing

Mandatet til utvalet viser til at endra opningstidsreglar kan påverke konkurransen mellom butikkar i bysenter, distrikt og kjøpesenter. I Noreg har det vore bekymring for konkurransen mellom bilbaserte kjøpesenter og sentrum i byar og tettstader, noko som var grunngivinga for den såkalla kjøpesenterstoppen i 1999.125 Dei felles og vide opningstidene har vore ein av fordelane for kjøpesentera, og mange sentrumsområde har opplevd at handelen har gått tilbake.

Inntrykket frå dialogen med fagfolk i Danmark er at liberaliseringa av opningstidene ikkje har endra ei utvikling som allereie gjekk i retning av meir sentralisert handel og konsolidering av aktørane.126 Utan å kunne peike på djuptgåande analysar eller konkrete data meiner utvalet at ein kan vere rimeleg sikker på at full liberalisering av opningstidene (dvs. opne butikkar og kjøpesenter på søndagar) vil føre til at

• dei største aktørane blir større i alle ledd i varehandelen

• reklamekampanjar kan bli meir effektive fordi helga får éin handledag til, dvs. at kampanjar som blir sette i gang før helga, kan gi sal både fredag, laurdag og søndag

• laurdagen på kjøpesenter og i store butikkar blir noko rolegare fordi handelen blir spreidd over laurdag og søndag.

7.3.8.2 Reguleringar som skjermar handel i sentrum mot auka konkurranse?

7.3.8.2.1 Sentrumssoner

SSB arbeider med kartfesta informasjon og kan seie mykje om arealbruk. SSB gir visse område status som sentrumssone basert på statistiske data (sentrumsdefinisjon):127

1. Eit sentrum er eit område som er sett saman av éin eller fleire sentrumskjernar og ei sone på 100 meter omkring.

2. Ein sentrumskjerne er eit område med minst fire ulike hovudnæringsgrupper med sentrumsfunksjonar. I tillegg til detaljvarehandel må offentleg administrasjon, helse- og sosialtenester, kulturell verksemd, underhaldning eller anna tenesteyting vere representert. Avstanden mellom verksemdene skal ikkje vere meir enn 50 meter.

Det må vere minst 50 tilsette i sentrumssona.

Ein kunne tenkje seg å knyte opningstidsreguleringa til kategorien sentrumssone (SSB). I så fall var det berre for den næringsdrivande å gå inn på kartet og sjå om ho eller han hadde lov til å halde opent. Ulempene ville vere at statistisk koding blei avgjerande for næringsfridommen. Ein næringsdrivande kunne då oppleve å få rammevilkåra sine endra av at andre verksemder flytta (slik at sentrumsstatusen blei borte). Fordi det er registerdata som ligg til grunn for arealavgrensinga, kan det ha betydning kvar til dømes politiet eller Nav (offentleg tenesteyting) legg kontora sine. Flyttar dei til dømes til andre etasje av eit kjøpesenter, kan området få status som sentrumssone.

7.3.8.2.2 Arealformål i reguleringsplan

I plan- og bygningslova er «sentrumsformål» eit eige formål under «bebyggelse og anlegg», sjå §§ 11-7 og 12-5. Ein reguleringsplan gir varig og kartfesta inndeling av areal, og kunne tenkjast å vere eit grunnlag å knyte ei opningstidsregulering til. Til dømes kunne det vere vidare opningstider i areal som var regulerte til sentrumsformål og forretningar, enn på kjøpesenter. Blant ulempene med ei slik regulering er at mange reguleringsplanar er gamle og dermed eit dårleg grunnlag å regulere næringsfridommen på. Dessutan kan kommunane ha ulik eller feil bruk av arealkategoriane.

7.3.8.2.3 Positivt å regulere butikkar i sentrum

Bystatus etter kommunelova (både før og etter 1996) er ikkje eit eigna rettsleg avgrensingskriterium i opningstidsreguleringa. Derimot er det tenkjeleg at ein kunne stille vilkår i opningstidsreguleringa som opna for at butikkar «langs sentrumsgater» og «med eigen inngang» fekk halde opent når andre måtte halde stengt. Slike vilkår ville hindra bilbaserte kjøpesenter i å halde opent. Det ville vere krevjande for lovgivar presist å avgrense kva som var ei sentrumsgate, og kva som var ein eigen inngang. Slike vilkår kunne vere del av den rettslege kompetansen kommunane eventuelt fekk til å regulere opningstidene, men også kommunen ville kunne få problem når det blei tale om å trekkje ei grense, dersom lokale næringsdrivande på kvar side fekk ulike opningstider. Ei anna ulempe er at mange stader både har sentrumsgater og grender. Ville det vere greitt om berre sentrumsgatene i Fagernes fekk halde opent, medan butikkane i Tisleidalen og Vaset i Nord-Aurdal kommune måtte halde stengt?

7.3.8.3 Drøfting

Varehandelen i Noreg er i endring. Det gjeld òg kjøpesentera. Ein veit ikkje kvar utviklinga går. Det er ikkje sikkert at utfordringane i framtida er dei same som dei vi hadde i går, eller dei vi har i dag.

Å regulere opningstidene er å regulere næringslivet. Det bør vere eit grunnleggjande krav at reguleringa gir mest mogleg like konkurransevilkår. Dersom reguleringa ikkje gir like konkurransevilkår, bør grunngivinga vere svært god.

Gjennomgangen ovanfor viser at det ikkje lèt seg gjere å regulere opningstider på eit fornuftig vis med kriterium knytte til kartdata, arealformål i reguleringsplanar eller lokalisering i bestemte delar av ein tettstad eller kommune. Det gir dessutan ikkje like konkurransevilkår dersom utsalsstader som er lokaliserte i kjøpesenter, systematisk skal ha andre opningstider enn andre. Andre omsyn kan likevel tale for å regulere opningstidene på måtar som gjer at visse utsalsstader må halde stengt på tider då andre kan halde opent. Dersom Stortinget har eit mål om å stimulere handel på bestemte stader, vil ikkje opningstidsreguleringa vere eigna som verkemiddel.

7.3.8.4 Kriterium

Opningstidsreguleringa er ikkje eit tenleg verktøy for å løyse transport- og arealbruksutfordringar knytte til konkurransen mellom handel i tettstader og handel i bilbaserte kjøpesenter.

7.4 Område der friare opningstider kan ha større verknader

7.4.1 Næringa

7.4.1.1 Innleiing

Varehandelen er ein stor bransje med ei omsetning på om lag 530 milliardar kroner.128 Ein reknar med at handelen utgjer éin av sju verksemder, 14 prosent av sysselsetjinga og 9,2 prosent av verdiskapinga i Noreg.129 Om lag ein tredel av varehandelen skjer i kjøpesenter, sjå nærare kapittel 5.10.

Utvalet har møtt representantar for store delar av varehandelen, og har også lese høyringsfråsegner frå 2015. Mandatet ber utvalet vurdere konsekvensane for næringslivet:

«Erfaringer fra andre land tyder på at forbrukerne vil velge å handle på søndager dersom de får et tilbud, og at mange butikker vil velge å holde åpent. Hvor stor effekt dette vil få på varehandelens omsetning, sysselsetting, priser og butikkenes lønnsomhet, er usikkert.

Flere handelsdager kan på kort sikt bety økte kostnader for handelsstanden. Særlig økte lønnskostnader vil trekke i retning av høyere priser. Samtidig vil mer effektiv utnyttelse av realkapitalen, mindre topper i omsetningen gjennom uken og økt konkurranse kunne bidra til å avgrense økning i priser og kostnader. Nettovirkningene på lengre sikt vil være usikre. På tross av økte kostnader viser erfaringer fra blant annet Danmark at mange butikker velger å holde åpent på søndager dersom de får mulighet til det, for å konkurrere om markedsandeler. Dette kan føre til effektivisering og restrukturering i næringen.»

Næringslivet må tilpasse seg dei rammene som lovgivaren set. Dersom Stortinget fører vidare ei opningstidsregulering, må næringslivet tilpasse seg. Dersom Stortinget opphevar opningstidsreguleringa, får næringslivet større fridom til å tilpasse seg. Utgangspunktet er at næringslivet har størst handlingsrom ved fråvær av regulering. I møta utvalet har hatt, er det berre nokre få næringslivsaktørar som har hatt ønske om ei liberalisering av opningstidsreguleringa. Næringslivet er stort sett nøgd med ikkje å ha lov til å fastsetje opningstidene på søn- og høgtidsdagar.

7.4.1.2 Vil alle butikkar halde opent om dei får sjansen?

7.4.1.2.1 Er butikkane søndagsopne i Noreg?

Heilagdagslova § 5 tillèt søndagsopne butikkar, men innanfor visse rammer. På søndagar kan desse utsalsstadene halde opent:

• om lag 1200 kioskar (2016)130

• i overkant av 1100 betente bensinstasjonar131

• 573 daglegvarebutikkar132

• alle utsalsstadene på 156 typiske turiststader

• alle utsalsstader dei tre siste søndagane før jul

• alle blomebutikkar og hagesenter

• utsalsstader som er omfatta av andre unntak: campingplassar, kunstgalleri, flyplassar osv.

Firmaet Geodata har på oppdrag for utvalet sett på søndagsopne daglegvarebutikkar.133 Av 573 søndagsopne daglegvarebutikkar ligg 466 i tettstader og 107 i distrikta utanom tettstader.134 Over 3 millionar nordmenn treng ikkje køyre meir enn 5 minutt for å komme til ein søndagsopen daglegvarebutikk, sjå tabell 7.2. 90 prosent av befolkninga treng ikkje køyre meir enn 15 minutt for å komme til ein søndagsopen daglegvarebutikk.

Dei søndagsopne daglegvarebutikkane er registrerte i ulike intervall for storleik. Berre litt over halvparten av dei ligg i intervall som teoretisk kan oppfylle arealkravet om ≤ 100 m². Det tyder på at mange av dei søndagsopne butikkane kjem inn under andre unntak, til dømes unntaket for typiske turiststader. Ein del av butikkane er truleg også registrerte med arealet til hovudbutikken, medan berre ein mindre søndagsbutikk er open på søndagar.

7.4.1.2.2 Er butikkane opne på søndagar på turiststadene?

52 kommunar med turistunntak svarte på spørsmålet om kva for utsalsstader som heldt opent på søn- og høgtidsdagar, sjå kapittel 5.5. I hovudtrekk er daglegvarebutikkar, kioskar, bensinstasjonar og turistretta utsalsstader opne. Det er med andre ord ikkje snakk om eit breitt vareutval eller om at alle tilsette i varehandelen på turiststadene må på jobb på søn- og høgtidsdagar.

Innanfor faghandelen er det stort sett berre hagesenter som er opne på søn- og høgtidsdagar. I over halvparten av turistkommunane har desse turistretta utsalsstadene opent på søn- og høgtidsdagar: utsalsstader ved ein turistattraksjon, på campingplassar og på museum, sjå figur 5.3. Gardsbutikkar og suvenirbutikkar har i mindre grad opent på søn- og høgtidsdagar.

Stadene med status som typiske turiststader er stort sett små. Det følgjer av regelverket. Dermed er det truleg ikkje kundegrunnlag for alle butikkar til å halde opent på søn- og høgtidsdagar. Dette kunne bli annleis dersom like liberale opningstidsreglar gjaldt i byane eller andre stader der det bur mykje folk. Ein ser i Sverige at det er særleg i byane mange butikkar held opent på søn- og høgtidsdagar, men sjølv i dei store byane i Danmark held fag- og sentrumsbutikkar stengt nokre av søndagane i månaden. Erfaringane frå Danmark, Finland og Sverige tyder på at mange vel å halde stengt sjølv om dei har høve til å halde opent. Det er ei kommersiell vurdering.

7.4.1.2.3 Er butikkane opne på søndagar i Danmark, Finland og Sverige?

I Danmark held dei fleste daglegvarebutikkar opent på søndagar, medan det er meir avgrensa i faghandelen, sjå kapittel 6.2.2.3. Utanfor København held færre butikkar opent kvar søndag. Dei største kjøpesentera held opent kvar søndag dei har lov, heile året. I mindre kjøpesenter og store byar er det vanleg å halde opent éin søndag i månaden og i desember.

Evalueringa i Finland i 2017 såg ikkje på kven som likevel valde å halde stengt. Eit stort fleirtal av kioskane og daglegvarebutikkane hadde søndagsopent i 2012, medan eit stort fleirtal av faghandlarane heldt stengt.

I Sverige er butikkane stor sett opne på søndagar i sentrale strøk. Kjøpesenter og daglegvarebutikkar har lange opningstider. Mindre, sjølvstendige butikkar og butikkar på landet har oftare søndagsstengt. Dei store kjedene har drive opp opningstidene, særleg gjeld det daglegvarebutikkar og kjøpesenter.

7.4.1.2.4 Kva vil skje i Noreg?

Ei liberalisering kan vere omfattande eller avgrensa. Ved ei omfattande liberalisering som omfattar heile daglegvarehandelen, meinte konsulentfirmaet Damvad at alle daglegvarebutikkar vil halde søndagsopent på grunn av konkurransesituasjonen.135 Stian Skår Ludvigsen kom til motsett konklusjon og viste at nabokommunane til turistkommunar ikkje taper vesentleg på handel.136 Det taler for at butikkar som ikkje ligg nær kvarandre, kan ha ulikt søndagsregime utan at den som held stengt, taper vesentleg.

Utsalsstader i kjøpesenter vil etter gjeldande reglar ha avgrensa rett til å fastsetje opningstidene sjølve, sjå kapittel 5.10. Dersom omsetninga ikkje aukar som følgje av forlengde opningstider, vil ikkje sentereigarane få auka inntekter (fordi leiga følgjer omsetninga), og det kan bli eit press frå leietakarane for å tilpasse opningstidene til når kundane faktisk handlar.

Hovudinntrykket frå intervjua FAFO gjorde med bransjen, var at i alle fall kjøpesentera og lågprisbutikkane i daglegvarebransjen ville halde søndagsopent ved full liberalisering.137 Opningstidene i lågprisbutikkane ville bli lange. Andre aktørar ville halde søndagsopent dersom konkurransen kravde det.

Opningstidene er sentralt styrte, og sentereigaren har berre fordelar av lengre opningstider. Faghandelen i kjøpesenter må halde opent dersom senterleiinga krev det. Andre faghandlarar vil truleg halde stengt dersom dei ikkje ser kommersielle fordelar. Arealkrevjande faghandel og butikkar med mange kundar vil velje å halde opent for å spreie laurdagshandelen over to dagar og stimulere til lengre opphaldstid (og meir sal?). Over tid vil det sjølvsagt skje ei tilpassing av opningstidene på søndagar, og kanskje på kvardagar òg. Ein kan sjå for seg at butikkane stengjer dei minst lønnsame (siste) opningstimane alle dagar i veka.

7.4.1.2.5 Oppsummering

Kor mange butikkar som vel å halde opent på søndagar etter ei lovendring, er avhengig av utforminga av dei nye reglane og om butikkeigarane finn det lønnsamt. Erfaringane frå turiststadene i Noreg og frå andre land tyder på at mange vil velje å halde stengt sjølv ved full liberalisering. Vurderinga av konsekvensar av liberaliserte opningstidsreglar kan ikkje ta utgangspunkt i at alle butikkar og kjøpesenter vil halde opent. For det første kan Stortinget vedta avgrensa endringar i heilagdagslova § 5. For det andre vil butikkeigarar stort sett ha interesse av å halde stengt dersom dei ikkje meiner det er lønnsamt å halde opent.

7.4.1.3 Kor store er butikkane? Kor mange arbeider i butikkar av ulik storleik?

Det finst ingen offentleg statistikk som viser kor stort salsareal dei enkelte utsalsstadene har. Utvalet har heller ikkje funne slike tal hos private leverandørar i marknaden. For 2007 publiserte Statistisk sentralbyrå tal som fordeler over 24 000 føretak i ulike intervall av salsareal.138 Statistikken viser at salsarealet i 58 prosent av detaljhandelsføretaka var under 120 m² i 2007, men tala er ikkje sikre. For det første gjeld tala føretak og ikkje bedrifter eller utsalsstader. Det inneber at tala kan vise for store areal fordi eitt føretak kan ha fleire butikkar. For det andre kan salsareala ha endra seg sidan 2007 – butikkane hadde vakse mellom 2002 og 2007.

Det finst ingen offentleg statistikk som fordeler tilsette i varehandelen på butikkar med salsareal av ulik storleik. Ein kan gjere seg tankar om kor mange tilsette som må til for å halde butikkar av ulik storleik opne i ulike bransjar, men utvalet har ikkje dokumentasjon å vise til. Vaktene på søndagar er visstnok ofte kortare enn andre dagar i veka. Det inneber at dersom opningstidene er like lange, må det fleire tilsette til for å halde butikken open på søn- og høgtidsdagar enn andre dagar i veka. Det er tenkjeleg at vaktene vil tilpassast ei eventuell opningstid på seks timar på ein søndag.

7.4.1.4 Lærlingar

I åra 2014–2016 var det ifølgje Utdanningsdirektoratet gjennomsnittleg om lag 950 lærlingar i salsfaget. Læretida går over to år, så kvart år blir halvparten av desse ferdige med fagbrevet. Om lag 40 prosent av lærlingane er jenter.

Dersom det blir opna for generell søndagshandel, vil salsfaget kunne bli oppfatta som mindre attraktivt av ungdommar som skal velje utdanningsløp. Det gjeld berre så langt søndagsarbeid og varierande arbeidstid blir oppfatta som mindre attraktivt, og dette har ein ikkje sikre tal på. Det ein derimot kan leggje til grunn, er at søndagsopent truleg vil føre til meir deltid. Det vil vere mindre attraktivt å velje eit utdanningsløp som ikkje gir heile stillingar. Dersom søndagsopent reduserer lønnsemda i varehandelen, kan det vidare bli meir krevjande for arbeidsgivarar å tilby lærlingplassar.

7.4.1.5 Daglegvarehandelen

7.4.1.5.1 Innleiing

Dei om lag 3800 daglegvarebutikkane står for om lag 40 prosent av varehandelen i Norge.139

Det er fleire daglegvarebutikkar per innbyggjar i Noreg enn i Sverige: Kundegrunnlaget per butikk i Noreg er 1335 personar, eller 0,75 butikkar per 1000 innbyggjarar. I Sverige er det 2530 personar per butikk, eller 0,40 butikkar per 1000 innbyggjarar. Vidare er vareutvalet vesentleg mindre i Noreg enn i Sverige – i alle typar butikkar og i alle ulike storleikar.140

Folk handlar daglegvarer ofte. 44 prosent handlar tre–fire gonger i veka og 43 posent ein–to gonger i veka. Tala har vore relativt stabile sidan tidleg på 1990-talet.141

7.4.1.5.2 Konsentrert eigarskap i daglegvarehandelen

Daglegvaremarknaden i Noreg var i 2016 på om lag 170 milliardar kroner (ekskl. mva).142 Noreg har ein av dei mest konsentrerte daglegvaremarknadene i Europa – etter Sveits, Sverige, Danmark og Finland.143 Marknaden er dominert av tre aktørar i detaljistleddet: NorgesGruppen144 med 42,3 prosent, Coop145 med 29,4 prosent og Rema 1000 med 24,4 prosent. Marknaden er vidare sterkt prega av vertikal integrasjon, dvs. at grossistleddet eig eller styrer detaljistleddet.

Ein kan tale om tre former for integrering i varehandelen. Horisontal integrering vil seie at éin daglegvareaktør har fleire profilkjeder. Coop og NorgesGruppen er døme på dette. Vertikal integrasjon vil seie at same konsern er detaljist, grossist, distributør, har eigne varemerke og driv produksjon. Coop, NorgesGruppen og Rema 1000 er døme på dette. Diagonal integrasjon skjer på tvers av kanalar, til dømes ved at daglegvareaktørane eig serveringsstader og kioskar. NorgesGruppen eig til dømes MIX, Deli de Luca, Floriss, Parfymelle, VITA, Norli Libris AS (49 prosent), Kaffebrenneriet, Dolly Dimples, Jafs!, Fresh og Big Horn Steakhouse.146 Reitangruppen eig mellom anna Narvesen, 7-Eleven, Pressbyrån, Max Mat (75 prosent) og delar av produsentar som Hugaas Rugeri, Staur Foods og Grans.

Talet på butikkar går sakte nedover, og i 2016 var det om lag 3800 daglegvarebutikkar. Frå 1976 til 1995 sokk talet på daglegvarebutikkar frå om lag 9000 til 5200.147 Medan talet på butikkar har gått nedover, har storleiken og opningstidene auka. Framleis har Noreg ifølgje Virke flest daglegvarebutikkar per person i Europa.148

Innanfor daglegvare skil ein mellom ulike typar butikkar: lågpris, supermarknad, nærbutikk og hypermarknad. Norske lågprisbutikkar har eit relativt breitt vareutval samanlikna med utanlandske.149 I Noreg er lågprisbutikkane klart dominerande med over 65 prosent av marknaden. Det har lenge gått nedover med marknadsdelen til supermarknadar, nærbutikkar og hypermarknader.150

7.4.1.5.3 Opningstidene

Opningstidene har blitt dramatisk utvida mellom 1985 og 2015:151

• måndagar frå 8 timer og 4 minutt til 13 timer og 41 minutt

• laurdagar frå 4 timer og 41 minutt til 12 timar

• frå at 88 prosent av daglegvarebutikkane stengde kl. 17.00 eller tidlegare på kvardagar, til at 74 prosent av butikkane stengde kl. 21.00 eller seinare

• frå at 68 prosent av daglegvarebutikkane stengde kl. 13.00 eller tidlegare på laurdagar, til at 71 prosent stengde kl. 20.00 eller seinare

Daglegvarebutikkar ≤ 100 m² har lov til å halde opent når som helst, men det betyr ikkje at dei held opent heile døgnet eller opnar svært tidleg. SIFO fann at det vanlegaste var at daglegvarebutikkar opna kl. 09 og stengde kl. 21 på søndagar.152

7.4.1.5.4 Daglegvarebutikkane på søndagar

Om lag 15 prosent av daglegvarebutikkane heldt opent på søndagar i 2016, mot 5 prosent i 1996.153 Gjennomsnittleg held daglegvarebutikkar opent 11 timar på søndagar. Dei same butikkane held opent 13 timar på laurdagar og 14 timar måndag–fredag.154

Daglegvarekjedene opplyser at dei på søndagane sel meir tobakk, brus, ferdigmat, kioskvarer, meieriprodukt og frosen pizza enn på kvardagane.155 Dei sel ikkje øl (det er ikkje lov å selje på søndagar), og dei sel mindre av ferskvarer, frukt og grønt samanlikna med kvardagar. Sjølv innanfor det avgrensa vareutvalet i dei små daglegvarebutikkane som held opent på søndagar, ser det dermed ut til at kundane held seg til rask mat og suppleringsvarer på søndagane.

Ei undersøking som Forbrukarrådet gjorde i 2016, viser at 48 prosent meiner det er enkelt å handle mat på søndagar, medan 23 prosent aldri handlar mat på søndagar.156 Undersøkinga viser geografiske variasjonar mellom landsdelane og kor tettbygd eit område er. På landsbygda og Nord-Noreg svarer 35 og 36 prosent at det er enkelt å handle mat på søndagar, men det er også her det er flest som aldri handlar mat på søndagar. I Oslo og Midt-Noreg er det færrast som aldri handlar mat på søndagar.

Dei geografiske skilnadene var mindre i spørsmålet om daglegvarebutikkar burde ha frie opningstider på søndagar (dvs. ta avgjerda om opningstider sjølve): 45 prosent svarte ja, 46 prosent svarte nei, og 9 prosent visste ikkje. Folk ser ut til vere meir positive til søndagsopne daglegvarebutikkar enn til søndagsopne butikkar generelt.

7.4.1.5.5 Omsetning på seine kveldar

Det er svært mange daglegvarebutikkar som har opent til kl. 22 eller seinare. Dersom dei opnar klokka 06 og held opent til kl. 23, er timane mellom kl. 21 og 23 om lag 12 prosent av opningstida. Held dei opent til kl. 24, utgjer timane mellom kl. 21 og 24 om lag 17 prosent av opningstida. Daglegvarekjedene opplyser at ingen av konsepta har ei omsetning desse timane som svarer til prosenten av opningstida.157 Dei fire høgaste omsetningsprosentane er mellom 4,5 og 6,5 for timane mellom kl. 21 og 24.

7.4.1.5.6 Arealet i daglegvarebutikkane

Nokre av kjedene har mange daglegvarebutikkar ≤ 100 m² som kan halde opent heile tida. Rema 1000 har få slike daglegvarebutikkar, men konsernet har svært mange kioskar. Det finst òg daglegvarebutikkar ≤ 100 m² som berre held opent på søn- og høgtidsdagar, gjerne vegg i vegg med ein større daglegvarebutikk.

Innanfor daglegvare er svært få butikkar i dag mellom 100 og 200 m². I dei snart to tiåra som har gått sidan 100 m²-regelen kom, har daglegvarebutikkane anten tilpassa seg ved å skalere ned til 100 m² eller halde seg godt over. Innanfor daglegvare kan ein skilje mellom ulike storleikar, sjå Nielsen Norge AS: Dagligvarerapporten 2017 side 69–70:158

• < 99 m² (0,3 prosent av daglegvareomsetninga)

• 100–399 m²: På grunn av at intervallet omfattar 100 m², høyrer truleg mange av dei små daglegvarebutikkane som har frie opningstider, til her (11,6 prosent av daglegvareomsetninga)

• 400–999 m²: små supermarknader (53,1 prosent av daglegvareomsetninga)

• 1000–2499: store supermarknader (28,3 prosent av daglegvareomsetninga)

• Over 2500 m²: hypermarknader (6,6 prosent av daglegvareomsetninga)

7.4.1.6 Faghandelen

Faghandelen rommar alle spesialbutikkar og alt som ikkje er daglegvarer eller høyrer til KBS-marknaden. Desember er særleg viktig for faghandelen, med 43 prosent større omsetning enn elles. Delar av faghandelen har over dobbelt så stor omsetning i desember som i dei andre månadene i året i gjennomsnitt. Det gjeld leikebutikkar, platebutikkar, bokhandlarar, urmakarar, gullsmedar og butikkar som sel kjøkkenutstyr.159

Faghandelen er svært utsett for konkurranse frå e-handelen. Ein ser at marginane er små, og overskotet kjem gjennom volum.160 Det er stor skilnad i vekstrate innan same bransje. Det er ikkje slik at ein bransje er i vekst, men at enkelte aktørar gjer det godt og andre ikkje. Unntaket er butikkar med såkalla breitt vareutval, som har vakse stort som bransje. Horisontalt ser ein ei bransjeblanding, dvs. at dei same varetypane finst i fleire bransjar. Vertikalt ser ein motsette trendar: eigne varemerke (detaljisten går inn i produsentrolla) og «concept stores» (produsenten blir detaljist).

Utvalet har hatt møte med representantar for faghandelen. Inntrykket er at utfordringane for faghandelen i dag er

• låg lønnsemd på detaljistnivået, særleg i mindre butikkar på mindre stader

• konkurranse frå e-handel og krav til investering i eigne nettbutikkar

• å rekruttere og halde på medarbeidarar med fagutdanning eller lang bransjeerfaring

Høve til å halde opent på søn- og høgtidsdagar vil ikkje hjelpe på desse utfordringane. Utvida opningstider er ikkje eit svar på konkurransen frå e-handelen, sjå kapittel 5.1. Representantane for faghandelen reknar derimot med at kostnadsauken som følgje av dyrare arbeidstimar på søn- og høgtidsdagar kan ta knekken på mindre butikkar. Faghandlarane reknar med at søndag vil bli ein stor handledag fordi folk har fri, men dei trur ikkje den samla omsetninga i fysiske butikkar vil gå tilstrekkeleg opp til å dekkje kostnadane.

Vakter på søn- og høgtidsdagar når dei fleste andre har fri, vil gjere det vanskelegare å halde på flinke folk. Apoteka mistar allereie farmasøytar som ikkje vil jobbe på laurdagar, til arbeidsgivarar med fem arbeidsdagar i veka.161 Dersom kostnadane går opp, blir det freistande å ha færre tilsette på jobb, men det kan auke belastninga dersom det ikkje er nok tilsette til stades når det kjem mange kundar. Også eit slikt press på dei tilsette kan gjere varehandelen mindre attraktiv som framtidig arbeidsplass, sjå kapittel 7.4.1.4.

Dersom det skulle bli lov å halde opent på søn- og høgtidsdagar, meinte representantane for faghandelen at kjøpesentera ville tvinge dei til å halde opent, sjå kapittel 5.10. Det blei vist til at om lag halvparten av faghandelen skjer i kjøpesenter. På spørsmål om ein lovfesta rett til å halde stengt ein dag i veka ville gjere situasjonen betre, svarte dei at kjøpesentereigaren kan presse leigetakarane på andre måtar, og at ingen butikksjef eller kjede er tent med å bli oppfatta som vanskeleg.

Representantane for faghandlarane var også bekymra for at butikksjefane deira ville få for mykje å gjere dersom dei skulle ha ansvar for ein butikk som heldt opent sju dagar i veka.

Bransjar som i dag held opent sju dagar i veka, til dømes hagesenter, har erfaring for at det går fint: Dei held på fagfolka, kundane er lenger i butikken enn andre dagar, og dei tener pengar. Enkelte aktørar som i Noreg ikkje kan halde opent på søn- og høgtidsdagar, viste til gode erfaringar frå andre nordiske land. Dersom det skulle bli frie opningstider i Noreg, meinte desse aktørane at det ikkje var aktuelt å opne butikkane på første juledag og andre særlege dagar i Noreg, sjølv om første juledag er ein stor handledag i Sverige.

7.4.1.7 Kiosk, service og bensinstasjonar

Utvalet har møtt representantar for kioskar og bensinstasjonar, den såkalla KBS-marknaden. Det blir færre bensinstasjonar, sjå kapittel 5.3, og dei sel mindre av daglegvarer etter at dei små daglegvarebutikkane har fått frie opningstider. Bensinstasjonane har ei konkurranseulempe overfor daglegvarebutikkane fordi lova forbyr dei å selje øl, som er ei svært lønnsam vare.

7.4.1.8 Grensehandelen

På ferie handla nordmenn varer for over 22 milliardar kroner i 2012.162 Dagsturane til utlandet kjem i tillegg. I 2016 gjennomførte nordmenn ifølgje SSB 7,7 millionar dagsturar til utlandet for å handle for i underkant av 14 milliardar kroner.163 53,3 prosent av handlebeløpet blei brukt i Strømstad, 15 prosent i Charlottenberg og 5,3 prosent i Töcksfors. Om lag 1 milliard kroner blei brukt på dagsturar i andre land enn Sverige. I 2010 brukte ifølgje SSB nordmenn om lag halvparten av pengane på dagsturar i utlandet på mat.164 Norsk tollvern og norske avgifter er mellom årsakene til at nordmenn vel å reise til Sverige for å kjøpe daglegvarer.

Ei undersøking frå SIFO viste at 10 prosent av dagsturane til Sverige for å handle var på søndagar i 2002, sjølv om Systembolaget var stengt.165 Fordi det er søndagsopne butikkar i Sverige, heiter det i rapporten: «Dagens søndagstur kan derfor kombineres med en handletur i utlandet.» Laurdag var den store handledagen for nordmenn på dagstur til Sverige, med 20 prosent av turane og det største gjennomsnittlege handlebeløpet. Kjøtt og matvarer dominerte blant varene nordmenn kjøpte i Sverige. 68 prosent kjøpte kjøtt, og 30 prosent kjøpte brennevin. Dette tyder på at det ikkje blir handla meir i Sverige på dagar med stengde butikkar i Noreg.

7.4.1.9 Drøfting

Sjølv om aktørane i norsk varehandel stort sett ønskjer at opningstidene framleis skal vere regulerte, har Stortinget ansvar for å balansere omsynet til etablerte aktørar (og deira investeringar) mot allmenne mål om konkurranse i marknaden, mellom anna at det skal vere mogleg å etablere nye verksemder og innovere.

På grunn av bransjeglidinga bør endringar i opningstidsreglane utformast slik at ikkje daglegvarebutikkane får ein endå betre konkurransesituasjon samanlikna med andre delar av varehandelen.

7.4.1.10 Kriterium

Store delar av norsk varehandel ser seg ikkje tente med ei vesentleg meir liberal regulering av opningstidene på søn- og høgtidsdagar. Friare opningstider vil ikkje betre konkurransevilkåra for norsk varehandel overfor e-handel frå utlandet eller grensehandelen.

7.4.2 Fleire arbeider på søn- og høgtidsdagar i varehandelen

7.4.2.1 Kor mange vil arbeide på søn- og høgtidsdagar dersom ein liberaliserer opningstidene?

Ei justering eller liberalisering av opningstidsreglane i heilagdagslova § 5 får konsekvensar for arbeidstidsvernet som følgjer av arbeidsmiljølova. I dette avsnittet ser utvalet på konsekvensane for forbodet mot arbeid på søn- og høgtidsdagar. I neste avsnitt ser utvalet på konsekvensar for forbodet mot nattarbeid.

Søndag er allereie arbeidsdag for mange, sjå kapittel 7.1.1. Frie opningstider i norsk varehandel vil føre til at fleire må på jobb på søndagar og høgtidsdagar samanlikna med no. Som utvalet viser i kapittel 7.4.1.2, er det ikkje truleg at alle butikkar held opent sjølv om dei får lov. Fordi søndagen blir oppfatta som annleis enn laurdag, særleg søndag formiddag, vil truleg opningstidene uansett bli meir avgrensa på søndag enn på laurdag.

Ved ei full liberalisering av opningstidene vil søndagen maksimalt bli som laurdagen i varehandelen. Ut frå tala SSB har over dei som har varehandel som hovudjobb, vil om lag 124 000 fleire måtte jobbe på søndag.166 I tillegg kjem deltidstilsette som ikkje har varehandelen som hovudjobb. Innanfor næringa transport og lagring arbeider 69 000 regelmessig eller av og til på laurdagar og 59 000 regelmessig eller av og til på søndagar. Ved full liberalisering vil truleg søndagen bli meir lik laurdagen, dvs. at 10 000 fleire enn i dag må på jobb regelmessig eller av og til.

FAFO har rekna på kor mange som vil bli eksponerte for søndagsarbeid ved ei liberalisering. Dette er maksimumstal. Det er ikkje tal for kor mange som faktisk må på jobb, men kor mange som arbeider i verksemder som kan halde opent på søndagar ved ei liberalisering. FAFO har teke utgangspunkt i tal frå 2009 som viser kor mange som arbeider innanfor butikk (detaljhandel), ikkje berre dei som har varehandel som hovudjobb. 245 000 fleire personar i handelsverksemder vil bli eksponerte for søndagsarbeid ved ei full liberalisering av opningstidene, har FAFO rekna ut. I tillegg kjem 45 000 fleire personar i andre bransjar som blir påverka av opningstidene i varehandelen.167

Ein kan spørje om det finst tilstrekkeleg arbeidskraft til å halde søndagsopent: FAFO fann at talet på studentar ikkje er tilstrekkeleg til å dekkje opp arbeidskraftbehovet ved søndagsopne butikkar.168 Det er næringa sjølv som må tilpasse opningstidene til lønnsemda og rekrutteringa. Konkurransen kan drive lønna opp eller opningstidene eller lønnsemda ned. Det er dermed viktig at verksemdene får fastsetje opningstidene sine sjølve, sjå kapittel 5.10.

Ein har naturleg nok ikkje norske undersøkingar om kor lett det er å få arbeidskraft til varehandelen på søndagar.169 Inntrykket frå Danmark, Finland, Nederland og Sverige er at det ikkje er vanskeleg å få folk til å jobbe på søndagar.

7.4.2.2 Gjeldande arbeidsrett

Heilagdagslova gjeld søndagar og heilagdagar. Arbeidsmiljølova seier at det skal vere arbeidsfri frå kl. 18 dagen før ein søn- eller helgedag og til kl. 22 dagen før neste kvardag, sjå arbeidsmiljølova § 10-10 første ledd. Jul-, påske- og pinseaftan skal det vere arbeidsfri frå kl. 15 til kl. 22 dagen før neste virkedag. 1. og 17. mai har same status som kyrkjelege heilagdagar, sjå lov om 1. og 17 mai som høgtidsdager.

Arbeidsmiljølova set grenser for talet på arbeidstimar per veke og søndagar per år. Arbeidstakarar skal normalt ikkje arbeide meir enn ni timar i løpet av 24 timar og 40 timar i løpet av sju dagar, sjå arbeidsmiljølova § 10-4.170 Det inneber at arbeid på søn- og høgtidsdagar vil føre til fritid andre dagar i veka. Uansett vakter og arbeidstid skal arbeidstakaren ha fri halvparten av alle søndagar i året, jf. § 10-8.171 Arbeidstakarar skal ha ein samanhengande arbeidsfri periode (vekekvile) på 35 timar i løpet av sju dagar, og den arbeidsfrie perioden skal så vidt mogleg omfatte søndag. Landsovereinskomsten mellom Virke og Handel og Kontor gir arbeidstakarar som må arbeide ofte på søndagar, kompensasjon gjennom redusert generell arbeidstid, sjå avtalen punkt 2.2.2. I verksemder der drifta krev at arbeidstakaren må arbeide minst kvar tredje søndag, skal ordinær effektiv arbeidstid ikkje vere på over ni timar i døgnet og 35,5 timar i veka. Den alminnelege arbeidstida for tilsette som ikkje arbeider jamleg på søndagar, er 37,5 timar i veka.

Tillegg er ikkje lovregulerte, men opp til partane i arbeidslivet.172 Avtalane som NHO og Virke har med Handel og Kontor, seier begge at dei som arbeider mindre enn 12 timar per veke, ikkje får dei avtalte tillegga for kvelds-, natt- og helgearbeid.173 12 timar per veke tilsvarer 32 prosent stilling (rekna frå 37,5 timar per veke).174

Arbeid på søn- og helgedagar er ikkje tillate «med mindre arbeidets art gjør det nødvendig», sjå arbeidsmiljølova § 10-10 (2). Opningstidsreglane i heilagdagslova regulerer når det er «nødvendig» etter arbeidsmiljølova § 10-10 (2) å arbeide på søn- og høgtidsdagar. Etter kvart som opningstidsrammene er blitt utvida (på kvardagar), er vernet etter arbeidsmiljølova blitt snevra inn.175 Forarbeida til arbeidsmiljølova viser til den meir detaljerte føresegna som gjaldt før.176 Døme på arbeid som gjer søndagsarbeid nødvendig, er mellom anna

• arbeid som må utførast for at anna arbeid på arbeidsplassen ikkje skal måtte avbrytast, og som på grunn av driftstida på arbeidsplassen må utførast på søn- og helgedagar

• arbeid i verksemder for sjuke- og pleiehjelp, barneheimar o.l.

• arbeid i herberge- og serveringsverksemder når det er nødvendig for å ta seg av gjestene177

• arbeid innan politi, brannvesen, tollvesen og kriminalomsorg, kyrkjelege tenester, arbeid ved redningssentralar, drift av kringkasting, aviser osv.

• arbeid ved utsalsstader innanfor dei opningstidsrammene som er fastsette i eller i medhald av anna lovgiving

7.4.2.3 Helseverknader av arbeid på søn- og høgtidsdagar i varehandelen

Ein gjennomgang av eksisterande forsking – internasjonalt – som ILO gjorde i 2012, viste at arbeid på søndagar førte med seg ulemper for dei tilsette samanlikna med arbeid på laurdagar.178 Helgearbeid ser ut til å auke rapporterte plager. Ein del av forskinga kjem frå land med svakare arbeidarvernlovgiving enn det vi har i Noreg.179

I norsk arbeidsliv er det ikkje grunnlag for å seie at arbeid på kveldstid (ikkje natt) og søndagar i varehandelen i seg sjølv har negative helsekonsekvensar. Dette er formulert slik av Arbeidstidsutvalet i 2016:180

«Reglene om søn- og helgedagsarbeid er først og fremst begrunnet i hensynet til arbeidstakernes sosiale og velferdsmessige behov, og ikke i hensynet til helse og sikkerhet. Det er ansett som viktig å verne om en felles fridag som gir mulighet til samvær og sosial kontakt med familie og venner. Barnehager og skoler har stengt på søndager, og en rekke fritidsaktiviteter er organisert slik at det er ansett nødvendig med en felles fridag. Det er altså ikke den totale arbeidsbelastningen eller hvor mye arbeidstaker ellers arbeider som er avgjørende for begrensningene i anledningen til å arbeide på søn- og helgedager, men hensynet til behovet for en livsrytme der arbeid og hvile veksler, og det er forskjell på hverdag og helg. Felles hvile- og helgedager er også viktig for samfunnet som helhet fordi de muliggjør aktiviteter som skaper en følelse av fellesskap og kollektiv samhørighet i samfunnet.»

I kombinasjon med lange arbeidsøkter, lang samla arbeidstid og utilstrekkeleg eller ujamn kvile er det likevel ikkje tvil om at arbeid på kveldar og søndagar kan ha negative helsekonsekvensar.

7.4.2.4 Ulemper ved ikkje å ha fri når andre har fri

Arbeid på søn- og høgtidsdagar inneber å arbeide når andre har fri, og vil ved ei liberalisering komme i tillegg til arbeid på laurdagar i varehandelen.181 Sjølv om arbeid på søn- og høgtidsdagar kan komme i tillegg til arbeid på laurdagar, må ein ikkje gløyme at det allereie er mange som arbeider på søndag, og at arbeidsmiljølova sikrar alle fri minst halvparten av søndagane i året.

Dei sosiale ulempene ved søndagsarbeid er vanskelege å kartleggje og talfeste. Mellom anna er det vanskeleg å vite om folk trivst med å arbeide på søndagar, eller om vaktene er lette å fylle fordi betalinga kompenserer for sosiale ulemper. For enkelte grupper av arbeidstakarar vil vakter på søndagar passe bra, for andre ikkje. I vekslinga mellom arbeid og fritid skårar varehandelen betre enn andre bransjar når det gjeld arbeid når ein eigentleg har fri, dvs. at færre i varehandelen enn i andre bransjar rapporterer at fritida blir forstyrra av gjeremål knytte til arbeidet (lesing av jobb-e-post osv.).182 Tilsette i varehandelen opplever dermed sjeldnare at fritida blir arbeidstid. Utvalet har ikkje funne måtar å undersøkje empirisk dei sosiale konsekvensane av at fleire tilsette i varehandelen må arbeide på søn- og høgtidsdagar, men konstaterer at heilagdagslova § 5 i dag gir eit vern som eventuelle lovendringar kan gripe inn i.

Møta i Danmark og Sverige vitnar ikkje om alvorlege konsekvensar for dei tilsette. Inntrykket er ikkje at tilsette i varehandelen har behov for barnehagetilbod på søndagar, og barnehagetilbodet på laurdagar i Noreg i dag er relativt avgrensa.183 Samtidig har utvalet merka seg at det på kongressen til arbeidstakarorganisasjonen Handels i Sverige i 2016 blei vedteke ein resolusjon som kravde opningstidsrammer etter 44 år med frie opningstider, men utan at resolusjonen gjekk imot søndagshandel, sjå kapittel 6.5. I Storbritannia viser ein rapport at mødrer som arbeider kvar andre eller tredje søndag, rapporterer at dei har mindre tid til å følgje opp barna og partnaren sin.184 Ikkje standard arbeidstid hang i denne studien saman med generelt større misnøye med tida ein fekk med barna sine. Ein annan studie viste at foreldre som arbeidde på søndagar, hadde problem med å ta igjen tida dei mista med borna, seinare i veka.

7.4.2.5 Mogleg press på tariffavtalane

Dersom opningstidsreguleringa blir liberalisert, slik at fleire tilsette får søn- og høgtidsdagar som ordinær arbeidstid, vil det kunne føre til press på reguleringane i tariffavtalane, mellom anna når det gjeld lengda på vaktene på søndagar, tillegga og dei høgtidsdagane som er omtalte som fridagar i tariffavtalane.

7.4.2.6 Kan ein regulere vilkåret om «nødvendig» arbeid på søn- og høgtidsdagar?

Nødvendig-kriteriet i arbeidsmiljølova er sett ut av spel av heilagdagslova. Ein kunne gjere forsøk på å regulere nærare i heilagdagslova kva som er nødvendig arbeidstid, men dette er truleg ein omveg. Det er meir fornuftig å regulere opningstidsrammene direkte. Derimot kan det vere mogleg med tida og i ein annan samanheng å regulere nærare i arbeidsmiljølova når natt- og søndagsarbeid er nødvendig.185 Ein modell kunne vere at det med heimel i arbeidsmiljølova blei gitt ei forskrift som lista opp situasjonar då søndagsarbeid skulle vere tillate.186 Dersom departementet sette daglegvarebutikkar på lista, kunne dei ha tilsette på jobb på søn- og høgtidsdagar. Dersom ein fekk frie opningstider, ville ei slik forskrift leggje rammene for opningstidene. Fordi arbeidsmiljølova gjeld alle typar verksemder, må dette greiast ut i ein større samanheng enn denne.

7.4.2.7 Kan partane i arbeidslivet fastsetje rammene for arbeid på søn- og høgtidsdagar?

Arbeidstidsutvalet drøftar om omsyna bak forbodet mot arbeid på søn- og høgtidsdagar kan ivaretakast av partane i arbeidslivet, eller om det framleis bør vere ei lovregulering, og konkluderer slik: «En felles fridag krever en samfunnsmessig koordinering som det ikke kan forventes at partene i arbeidslivet, særlig på lokalt nivå, kan oppnå. Således oppstår et klart behov for regulering i lov.»187 Som det går fram av kapittel 6, har styresmaktene i Finland, Nederland og Sverige komme til at det ikkje er behov for ei nasjonal regulering av opningstidene i varehandelen for å sikre ein felles fridag. Arbeidstidsutvalet rådde ikkje til å overlate spørsmålet om arbeid på søn- og høgtidsdagar til partane i arbeidslivet.

Utvalet har likevel ønskt å sjå nærare på korleis dette eventuelt kunne gjerast. Ei vesentleg utfordring er at forbrukarane ikkje er part i drøftingane, slik situasjonen også var etter lukkelova, sjå vedlegg 2.

Reglane i arbeidsmiljølova gjeld alle bransjar, og det er få reglar om arbeidstid i andre lover. Det er likevel mogleg å tenkje seg ei særskild regulering knytt til arbeidstid i heilagdagslova § 5, som dermed direkte vil gjelde varehandel på søn- og høgtidsdagar. Éin modell kunne vere at lova sette rammer for kva avtalen kunne fastsetje, og overlate til partane i arbeidslivet å bli samde om opningstider innanfor desse rammene.

Ein avtale kan gjerast lokalt eller sentralt. Ein lokal avtale vil vere mellom partane på den enkelte arbeidsplassen, men partane kan vere bundne av føresegner i nasjonale overeinskomstar.188 I ein sentral avtale vil den eine parten vere ei fagforeining med innstillingsrett (minimum 10 000 medlemmer).189 Arbeidsgivaren kan inngå avtale direkte med arbeidstakarorganisasjonen og treng ikkje vere bunden av tariffavtalen gjennom arbeidsgivarorganisasjonen.190 For at avtalen då skulle gjelde alle tilsette i verksemda, måtte heimelen for avtalen liggje i heilagdagslova, fordi ein avtale med heimel i arbeidsmiljølova § 10-12 berre vil gjelde medlemmene i den aktuelle fagforeininga.191

I grossist- og lagerverksemdene har ein nytta heimelen i arbeidsmiljølova til å gjere unntak frå arbeidstidsreglane.192 Dette har ført til at det gjeld ulike reglar om arbeidstid og kompensasjon for dei tilsette i daglegvarehandelen og i grossist- og lagerverksemdene, som mellom anna leverer til daglegvarebutikkane, sjå tabell 7.3.193

7.4.2.8 Drøfting

Stortinget vedtok 6. juni 2017 samrøystes å be regjeringa leggje fram ei stortingsmelding om varehandelen, sjå Innst. 345 S (2016–2017). Opningstidene eller arbeidstidene blei ikkje nemnde verken i representantforslaget eller i innstillinga. Utvalet meiner at spørsmål om arbeidstid i varehandelen bør drøftast i meldinga.

Det er etter lovgivinga i dag ein automatikk i at utvida opningstider etter heilagdagslova § 5 også gjer arbeidstida «nødvendig» etter arbeidsmiljølova. Sjølv om det ikkje er knytt helsefare til arbeid på søn- og høgtidsdagar, inneber eventuelle utvida opningstider på søn- og heilagdagar ei svekking av etablerte vernereglar og ein reduksjon i den felles fritida med familie og venner for ei gruppe arbeidstakarar.

Opningstider er ein konkurranseparameter på linje med pris, service og vareutval. Det er betre å ha nasjonale reglar om opningstider enn å kople opningstidene til avtalar mellom partane i arbeidslivet.

Tariffavtalane for varehandelen er utforma slik at tilsette som ikkje arbeider meir enn 12 timar i veka, ikkje får tillegg for å arbeide på søndagar. Utvalet merkar seg at dette gir deltidstilsette dårlegare lønnsvilkår samanlikna med heiltidstilsette.

Dersom Stortinget opnar for fri søndagshandel, vil søndagsarbeid bli ein naturleg del av yrkesvegen for dei som søkjer jobb i varehandelen.

7.4.2.9 Kriterium

Med utvida opningstider på søn- og høgtidsdagar kan arbeidstakarane i varehandelen måtte arbeide opp mot halvparten av søndagane i året, men ikkje fleire timar per veke enn i dag. Det er likevel ikkje dekkjande å sjå matematisk på timetalet, for dei sosiale ulempene ved søndagsarbeid kjem i tillegg til ulempene ved arbeid på laurdagar og kveldar.

7.4.3 Nattarbeid i varehandelen

7.4.3.1 Helsefare

Generelt er arbeidsmiljøet trygt og godt i varehandelen.194 Den arbeidsrettslege natta startar kl. 21 og varer til kl. 06. Arbeid om natta er helsefarleg, men det er heller ikkje mange i varehandelen som arbeider om natta.195

I dag er det fritt fram for nattarbeid i varehandelen utanom søndagar kl. 00–24.196 Tillegg blir gitt fordi arbeidsgivarane som ikkje er bundne til det, følgjer tariffvilkåra.

Finnane rekna ikkje med fleire nattopne butikkar då dei liberaliserte frå 2016, fordi dei butikkane som allereie kunne halde opent om natta, ikkje hadde gjort det.197 Det same kan nok leggjast til grunn ved ei eventuell liberalisering i Noreg.

Arbeidsmiljølova er generell, og heilagdagslova § 5 gjeld berre søndagar. Dersom hovudlinjene i dagens regulering blir førte vidare, kan ein fastsetje at unntaket for til dømes turiststader berre gjeld tidsrommet kl. 06–21, altså ikkje den arbeidsrettslege natta. Ulempa er at dette berre ville gjelde på søndagar og ikkje resten av veka. Å regulere opningstider på kvardagar vil sprengje rammene for det som kan regulerast i heilagdagslova, og aktualisere behovet for ei opningstids- eller lukkelov.

Ein modell kunne vere at heilagdagslova (eller ei ny opningstidslov) opna for opningstider på kvardagar utanom til dømes kl. 06–23 dersom partane i arbeidslivet blei samde om ein avtale. Ei slik kollektiv løysing ville binde alle arbeidstakarane og ikkje berre dei som etter individuell avtale vil jobbe til kl. 23, noko dei kan etter gjeldande rett. Denne modellen overlèt til partane i arbeidslivet å inngå avtalar om både opningstid og arbeidstid på natta, dvs. å finne balansen mellom behovet for og ulempene ved søndagsopne butikkar for dei tilsette og verksemdene. Fordi nattarbeid er helsefarleg, vil det vere rimeleg å krevje ein sentral avtale, dvs. at den eine parten er ei fagforeining med innstillingsrett etter arbeidstvistlova.

7.4.3.2 Drøfting

Det er i dag relativt få som arbeider i varehandelen natt til søndag, og det vil truleg ikkje bli mange fleire om regelverket skulle tillate fleire butikkar å halde opent på søn- og høgtidsdagar. Dette taler mot å regulere nattarbeid særskilt denne eine natta som det i dag gjeld opningstidsreglar for. I motsett retning taler at forbodet mot nattarbeid (kl. 00–05) i Sverige ser ut til å ha vore viktig for arbeidstakarsida i forhandlingane med arbeidsgivarsida, trass i at opningstidene elles er frie. Ein del av arbeidet i butikkar må gjerast når kundane ikkje er til stades. Dersom butikken er open kl. 07–23 sju dagar i veka, kan det til dømes bli nødvendig å telje varer om natta.

Utvalet viser til at mandatet er avgrensa til å gjelde søn- og høgtidsdagar. Det generelle spørsmålet om nattarbeid i varehandelen må løysast i ein annan samanheng enn denne. Samtidig meiner utvalet at vernet mot nattarbeid som følgjer av heilagdagslova, ikkje bør svekkjast, då nattarbeid er helsefarleg alle dagar i veka, uavhengig av storleiken på butikken. Forbodet mot å halde butikkar opne på søn- og høgtidsdagar rommar òg eit vern mot å arbeide natt til laurdag, som er ei natt då mange er seint oppe. Dei som må på jobb denne natta, går glipp av sosialt samvær, men kan også bli utsette for uheldige sider ved andre folks fest og moro medan dei er på jobb.

7.4.4 Lokal drøfting av behovet for arbeid på søn- og høgtidsdagar og nattarbeid

7.4.4.1 Mandatet og gjeldande rett

Mandatet til utvalet peiker på samspelet mellom arbeidsgivaren og dei tilsette lokalt:

«Endringer i reglene om søndagsåpne butikker kan ha betydning for arbeidstakernes rett til medvirkning i organiseringen av arbeidstiden, og særlig praktiseringen av reglene om at behovet for søndagsarbeid skal drøftes med arbeidstakerne.»

Arbeidsgivaren skal gjennomføre ei drøfting med tillitsvalde før det blir sett i gang nattarbeid og arbeid på søn- og høgtidsdagar, sjå arbeidsmiljølova §§ 10-10 (3) og 10-11 (5).198 Drøftingsplikta i § 10-10 (3) må ta utgangspunkt i alminnelege reglar om styringsretten til arbeidsgivaren. Styringsretten gir arbeidsgivaren rett til å bestemme arbeidstida for dei tilsette, men berre så langt lov- og avtaleverk ikkje hindrar det. Føresegna gir dei tilsette rett til medverknad i det arbeidsgivaren bestemmer om søndagsarbeid. Dei tilsette skal ha informasjon, dei skal ha tid og høve til å ivareta interessene sine, og dei skal høyrast. Det er ikkje noko krav om semje mellom partane. I kraft av styringsretten er det arbeidsgivaren som tek den endelege avgjerda.

Når det gjeld drøfting av søndagsarbeid etter § 10-10 (3) på utsalsstader i varehandelen, vil den største delen av det som skal drøftast («behov» for søndagsarbeid), allereie vere vurdert og teken stilling til. Enkelte undersøkingar gir inntrykk av at drøftingane lokalt kunne fungert betre.199

7.4.4.2 Drøfting

Det er opp til arbeidsgivaren å sørgje for reelle drøftingar med dei tillitsvalde om arbeidstida i verksemda. Arbeidstakarar som får påverke arbeidstidsordninga, er i høgare grad motiverte til å utføre arbeidet, sjølv om arbeidsgivaren har styringsrett etter lova.

Partane sjølve kan løyse mange av utfordringane innanfor varehandelen utan at Stortinget må hjelpe til, mellom anna kan dei utvikle modellar som gir større medverknad for dei tilsette og meir føreseielege vaktordningar.

Dersom det blir endringar som tillèt søndagsopne butikkar, kan det bli eit mål å styrkje medverknaden lokalt. Det vil ha mindre effekt om ein krev at arbeidsgivaren skal dokumentere vurderingane som blir gjorde i samband med drøftingane etter arbeidsmiljølova §§ 10-10 (3) og 10-11 (3). Derimot kan ein med arbeidsmiljølova § 14-9 som førebilete innføre eit krav om årlege drøftingar, til dømes i form av ei ny setning i § 10-10 (3):

Arbeidsgiver skal drøfte behovet for søn- og helgedagsarbeid med arbeidstakernes tillitsvalgte før det iverksettes. Arbeidsgiver skal minst en gang per år drøfte bruken av søn- og helgedagsarbeid med de tillitsvalgte, blant annet grunnlaget for og omfanget av søn- og helgedagsarbeid, samt konsekvenser for arbeidsmiljøet og arbeidsplanleggingen.

7.4.5 Ufrivillig deltid

Det er store skilnader mellom kjønna når det gjeld heiltid og deltid i varehandelen, sjå tabell 7.4. Medan over halvparten av kvinnene arbeider deltid, har meir enn tre firedelar av mennene heil stilling. På tvers av næringane arbeider i gjennomsnitt kvar fjerde arbeidstakar deltid – 15 prosent av mennene og 37 prosent av kvinnene. Kvinner arbeider i større grad enn menn regelmessig utanom ordinær dagtid, dvs. utanom måndag til fredag kl. 06–18, sjå SSBs tabell 09734. Dette kan vere ein negativ arbeidsmiljøfaktor. Langt fleire kvinner enn menn i varehandelen ønskjer større stillingsprosent enn dei får, sjå tabell 7.5.

I 2013 var 66 000 personar undersysselsette i Noreg, dvs. om lag 2,4 prosent av alle sysselsette og 8,9 prosent av alle deltidssysselsette.200 Fleirtalet av dei undersysselsette er kvinner fordi det er flest kvinner som arbeider deltid. Av dei 59 000 undersysselsette i tredje kvartal 2014 var 44 000 kvinner. Arbeidskraftundersøkinga til SSB har tilsvarande tal for 2016, der 49 000 av dei 74 000 undersysselsette er kvinner.201

Undersysselsette er definerte som yrkesaktive som har avtale om å arbeide deltid, men som har forsøkt å få meir arbeid. Varehandelen ligg over gjennomsnittet når det gjeld undersysselsetjing. Utvida opningstider i mellom anna varehandelen har vore med på å skape behov for deltidstilsette, sjå NOU 2016: 1 Arbeidstidsutvalget punkt 5.4.1.

Kvinner i varehandelen tener mindre enn menn. Den gjennomsnittlege månadslønna for kvinner i varehandelen er 90 prosent av tilsvarande lønn for menn, sjå SSBs tabell 11419. Kvinner på heiltid tener 90 prosent av det menn gjer. Kvinner på deltid tener 2 prosent meir enn menn i deltidsstillingar, truleg fordi dei har større stillingsprosent.

Over 60 prosent av dei som arbeider i daglegvarebutikkar, arbeider deltid, sjå Virkes publikasjon Dagligvarehandelen 2015. Nesten halvparten av dei tilsette er under 25 år, og av dei arbeider nesten 90 prosent deltid. Virke forklarer dette slik i Dagligvarehandelen 2015 side 24–25:

«En av forklaringene på den høye graden av deltidssysselsatte i dagligvarehandelen skyldes bl.a. at butikkene har åpningstider utover vanlig arbeidstid, og at deltidsarbeid typisk benyttes utenfor de mest ordinære arbeidstidene, som kveldstid og i helgene. I de fleste tilfeller ønsker de ansatte å jobbe deltid, men det forekommer også tilfeller hvor de ansatte ønsker å jobbe mer.»

I ei undersøking frå 2012 svarte butikksjefane at det ville vere krevjande å drive butikken med færre tilsette på deltid, og at det var lettare å gi tilsette færre enn fleire timar (større stilling).202 Over tre firedelar av butikksjefane innan daglegvare svarte at dei sjeldan eller aldri får spørsmål frå tilsette om større stilling. FAFO-forslag Kristine Nergaard formulerer dilemmaet slik:203

«Det er behov for økt arbeidsinnsats, men det er krevende å omsette behov for økt arbeidsinnsats på ettermiddag og kveld i større stillinger på grunn av at slike vakter er lite populære blant dem som ønsker større stilling.»

Handel og Kontor og Virke har samarbeidd om prosjektet «Ufrivillig deltid i varehandel». Prosjektet har resultert i fleire Fafo-rapportar og prosjekt i verksemder som Plantasjen og Meny.204

Arbeidstidsutvalet såg på undersysselsetjing i NOU 2016: 1, sjå punkt 4.3.3:

«Ser vi kun på dem som anser seg selv som hovedsakelig yrkesaktive, ønsker om lag en fjerdedel av de deltidsansatte lengre arbeidstid. (...) Om lag 3 av 4 ansatte i varehandelen sier derimot at de er fornøyd med arbeidstiden sin, og andelen som ønsker større stillingsprosent er høyest blant dem med kortest ansiennitet.»205

Fafo undersøkte kven som ville komme til å arbeide på søndagar, ved å intervjue bransjeaktørar.206 Svara frå arbeidsgivarsida gir lite grunnlag for optimisme når det gjeld spørsmålet om generell søndagshandel vil gi undersysselsette større stillingar. Heiltid blei oppfatta som lite fleksibelt og dyrt. Det var uklart korleis arbeidsgivarane hadde tenkt å sørgje for eit tilstrekkeleg fagleg nivå i heile den forlengde opningstida.

7.4.5.1 Drøfting

Søndagsopne butikkar vil kunne auke timetalet då butikkane er opne gjennom veka, men ikkje redusere ufrivillig deltid i varehandelen. Basert på erfaringane frå land som har liberalisert reglane for handel på søn- og høgtidsdagar, fører lengre opningstider og opning for søndagshandel til meir deltidsarbeid.

Deltidsprosenten varierer i varehandelen, mellom anna har bransjar med overvekt av menn mindre deltid. Utvalet viser til at partane sjølve kan løyse mange av utfordringane i varehandelen utan at Stortinget må hjelpe til. Det er mellom anna gjort viktig arbeid i spørsmålet om heiltid og deltid.

7.4.5.2 Kriterium

Søndagsopne butikkar vil føre til meir deltidsarbeid.

7.5 Søndagsarbeid og søndagshandel som verdispørsmål

7.5.1 Innleiing

Høyringa i 2015 utløyste eit stort engasjement, og for mange var søndagsopne butikkar eit spørsmål om verdiar. Mandatet til utvalet omtaler søndagen som ein annleis dag i veka:

«Søndagen som en annerledes dag, der flere personer, familier, grupper mv. kan ha fri samtidig og sammen, har lang tradisjon. Behovet for en naturlig veksling mellom dag og natt, aktivitet og søvn, arbeid og hvile er viktig for alle. Samtidig har samfunnsutviklingen, som nevnt, ført til at enkeltpersoner i større grad har fritid på ulike tidspunkter, og at fritiden også brukes mer ulikt. Likevel er hensynet til en felles fridag en viktig side ved dagens helligdagsordning.»

Oppgåva til utvalet er ikkje å grunngi heilagdagsordninga, arbeidstidsreguleringa i arbeidsmiljølova eller behovet for fritid og kvile. Utvalet skal vurdere den gjeldande reguleringa av opningstider på søn- og heilagdagar og eventuelt gjere framlegg om endringar. For å svare på mandatet må utvalet vurdere om endringar i opningstidsreguleringa vil endre eller true vesentlege sider ved søndagen slik denne delen av helga fungerer i det norske samfunnet i dag. Dette er ikkje eit spørsmål det er lett å finne tal og empiri for. Utvalet har forsøkt å beskrive søndagen i dag og set vidare opningstidsreguleringa i eit større perspektiv.

7.5.2 Grunngivinga for hovudregelen om stengde butikkar på søndagar

Vernet mot arbeid på søndagar er grunngitt mellom anna i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005):

«Forbudet mot søndagsarbeid kan sies å først og fremst være begrunnet i hensynet til arbeidstakeres sosiale og velferdsmessige behov, og ikke i samme grad i hensynet til liv, helse og sikkerhet. Felles hvile- og helgedager ivaretar en samfunnsinteresse ved at det muliggjør aktiviteter som skaper en følelse av fellesskap og kollektiv tilhørighet i samfunnet, men markerer også det menneskelige behov for en livsrytme der arbeid og hvile veksler, og det er forskjell på hverdag og helg.

Departementet mener at det er viktig ut fra velferdshensyn at adgangen til å arbeide på søndager begrenses. Det er viktig å verne om en felles fridag som gir mulighet til sosial kontakt med venner og familie. Departementet vil videre vise til at barnehager og skoler er stengt på søndag. Videre er en rekke fritidsaktiviteter organisert slik at det er nødvendig med en felles fridag.»207

I Ot.prp. nr. 72 (1998–99) er formålet med lova formulert slik:

«Loven skal ivareta 3 hovedhensyn – hensynet til forbrukerne som skal ha rimelig tilgjengelighet til dagligvarer, hensynet til arbeidstakerne som skal ha rett til beskyttelse mot natt- og helligdagsarbeid og til slutt ønsket om at søndagen skal fremstå som en annerledes dag med begrenset kommersiell aktivitet.»

NOU 2013: 1 Det livssynsåpne samfunn viste til den tradisjonelle funksjonen heilagdagane har, sjå punkt 16.3.1:

«Tradisjonelt har helligdagene både hatt en religiøs og en sosial funksjon; de skulle være en dag for gudstjeneste, en dag for nødvendig hvile, og de skulle legge til rette for at folk skulle kunne markere helligdager og høytidsdager i fellesskap, ved at de fleste hadde arbeidsfri på samme dag.»

NOU 2004: 5 Arbeidslivslovutvalget viste til at forbodet mot søndagsarbeid la til rette for kollektive handlingar, sjå punkt 13.5.5:

«Forbudet mot søndagsarbeid kan sies å først og fremst være begrunnet i hensynet til arbeidstakeres sosiale og velferdsmessige behov, og ikke i samme grad i hensynet til liv, helse og sikkerhet. Felles hvile- og helgedager ivaretar dessuten en samfunnsinteresse ved at det muliggjør aktiviteter, seremonier og ritualer som skaper en følelse av fellesskap og kollektiv tilhørighet i samfunnet.»

7.5.3 Er det arbeid eller handel på søndagar ein vil unngå?

Heilagdagslova § 5 forbyr utsalsstader å halde opent på søn- og høgtidsdagar. All handel var aldri forbode, fordi torghandel, automatar osv. ikkje var omfatta av forbodet. Intensjonen med forbodet har til dels vore å unngå kommersiell aktivitet på søn- og heilagdagar som ledd i å skilje søn- og høgtidsdagar frå resten av veka. Etter kvart som e-handelen aukar, blir det klarare at forbodet i heilagdagslova § 5 ikkje regulerer innkjøp, men reduserer talet på menneske som går på jobb i fysiske butikkar. Handel er med ein del unntak lov på søndagar, det er søndagsarbeidet ein vil unngå. Vi har altså reglar mot søndagsopne butikkar for at færrast mogleg skal gå på jobb. På den måten sørgjer ein både for at flest mogleg får ein felles fridag, og markerer søn- og høgtidsdagane som annleis enn andre dagar i veka.

7.5.4 Rytme

7.5.4.1 Må fritida vere felles?

Ein eigenskap ved varehandel og tenesteyting er at nokon må ha fri for at andre skal jobbe – og motsett at nokon må arbeide medan andre har fri.208 Det er ikkje slik at fritid berre har verdi når alle eller mange har fri samtidig.209 Opningstidsregulering er eit forsøk på å regulere tidsbruken i samfunnet slik at folk har fri til same tid, altså ut frå ein tanke om at koordinert fritid på eit kollektivt nivå har større verdi enn at kvar enkelt kan bruke den tilmålte fritida si slik han eller ho ønskjer. Vi kan sjå fotballkampar, gudstenester og siesta som forsøk på å organisere ei felles fritid.210

7.5.4.2 Er det helga som er annleis, eller er det søndagen?

Veka er menneskeskapt i den forstand at ho ikkje korresponderer med nokon rytme i naturen.211 Helga er fritid for dei fleste, men det er ingen garanti for kvile eller ro.212 Søndagen og helga gir likevel veka ein regelmessig rytme.213 Mange framheva i høyringa i 2015 at denne rytmen gir ein kollektiv struktur med helsefremmande effektar. Slik sett vil alle endringar som inneber ei «normalisering» av søndagen, svekkje det kollektive mønsteret. Samtidig ser søndagen og helga ut til å vere annleis enn resten av veka også i land med søndagsopne butikkar, sjå kapittel 7.1.1.214

Tradisjonelt er samfunnet innretta ut frå at veksling mellom arbeid og kvile er eit gode for menneske, familiar og samfunnsliv – og at det bør gjelde for alle samtidig. Ein kan sjå dei avgrensa opningstidene på søndagar som strukturerande element i samfunnet og i livet til menneske, familiar og verksemder. Alternativt kan ein leggje vekt på at skoleruta og arbeidsmiljølova skaper denne vekslinga.

Det tredje bodet – om å halde kviledagen heilag – er ikkje eit påbod om å gå i kyrkja. Bodet handlar om at samfunnet må sikre menneska ein rett til å kvile. Vern om heilagdagane er eit forsvar for ein livsrytme ein meiner er bra for folk. Med kyrkjelege ord et det ikkje eit spørsmål om lære (teologi), men eit diakonalt spørsmål. I eit slikt perspektiv blir ei liberalisering av opningstidsreglane å rive kvila laus frå heilagdagen og å la førestillinga om rett til å kvile forsvinne ut av lovgivinga.

Ei endring i opningstidsreguleringa vil ikkje endre på kva som er raude dagar, og kva som er vanlege dagar, og høgtidene vil vere like synlege i kalenderen. At kalenderen og samfunnsrytmen synleggjer heilagdagane, gir ei plattform for å markere og undervise om kristen tru (opplæring). Dette blei framheva i møtet utvalet hadde med representantar for Den norske kyrkja og med representantar for Folkekirken.215

7.5.4.3 Behov for bremsar i samfunnsstrukturen?

I NOU 1984: 13 heiter det: «Karakteristisk for tidsoppfatningen i moderne, vestlige samfunn som det norske i dag er troen på at all tid kan utnyttes produktivt; at «tid er penger».» Industrialiseringa førte til at tida blei meir eksakt, og til standardisering av arbeidstid på grunn av felles oppgåver ved same maskin eller synkronisering av ulike funksjonar i eller utanfor verksemda.216 Ein del forfattarar ser tidsbruken i vår tid som uttrykk for kommersialisering, og flettar inn kritikk av kapitalismen.217 «Alt går så fort i våre dager, ikke bare tiden», song Odd Børretzen. Trond Berg Eriksen seier det slik i boka Tidens historie 1999 (side 226 og 203):

«For to hundre år siden lukket natten byportene og soveværelsesdørene. Nå har kunstig belysning utvisket skillet mellom natt og dag. Natten er ikke lenger en gyldig unnskyldning for hvile. Natten er kolonialisert av dagens geskjeftighet. Ikke noen del av den lineære tiden er dermed unndratt organisasjon.»

«Vi ødelegger verden like effektivt med hastverk og rytmisk støy som med industriavfall. Årstidenes tidsbestemte vekslinger, dag og natt, ebbe og flo, har faktisk vært enda mer konstante livsbetingelser enn de romlige.»

NOU 1984: 13 konstaterte (side 30): «For mange kan det være et problem at dagliglivet preges av travelhet, hastverk og rastløshet.» Ei slik kjensle kan vere bakgrunnen for at Human-Etisk Forbund har sett opp tenkjebenker rundt omkring i Noreg med teksten: «Alle har godt av å skru ned tempoet av og til. For tanken vokser der det er plass, og modnes der det er tid.» I boka Øyeblikkets tyranni frå 2001 argumenterer Thomas Hylland Eriksen for at bremsar på tilgjengelegheit og digitale impulsar bør vere innebygde i samfunnsstrukturen, sjå side 204 og 199. Den nødvendige og gode langsemda kan ikkje berast av kvar enkelt åleine. Langsemda treng støtte frå strukturane omkring oss. I møtet med utvalet la han vekt på at rastløyse er ein sivilisasjonssjukdom: Den som lever med blikket festa 10 sekund inn i framtida (til neste melding på telefonen), risikerer å få eit liv utan narrativ, eit liv som ikkje heng saman. Vi taper i djupna det vi vinn i breidda; livet vårt blir meir fragment enn vevnad. Når vi fyller alle mellomrom og ikkje tek oss tid til langsemd, blir det mindre kontemplasjon (tid til å finne seg sjølv, oppleve hytta, religion, å vere heller enn å produsere) og mindre kreativitet (hjernen renn over av inntrykk, er ikkje kreativ når det skjer noko heile tida). Han ser faren ved å romantisere (alt var ikkje berre betre før), og han er skeptisk til autoritært definerte soner (mobilfri på T-banen) eller tider (TV-frie dagar). Kan ein sjå på dette som forureining? Er det behov for ein utvida miljøpolitikk?

7.5.4.4 Ein rett å vere fråkopla?

Ein dansk statsråd innførte forbod mot at dei tilsette i Uddannelses- og Forskningsministeriet sender e-post seg imellom på søndagar. Frankrike har gått eitt skritt lenger. Målet med lova som tok til å gjelde 1. januar 2017, var å trekkje ei klarare grense mellom arbeidsliv og privatliv, ei grense som har blitt mindre klar etter som arbeidstakarar har tilgang til e-post og annan arbeidsrelatert informasjon på mobil osv. etter arbeidstid. Ved å trekkje denne grensa vil franske styresmakter redusere faren for utbrende arbeidstakarar.

7.5.4.5 Ro vil seie ikkje å slå på eit medium

Det er lenge sidan TV-skjermane var svarte eller viste prøvebiletet på søndagar. Kanalmangfaldet og Internett gjer at søndagen berre er stille om ein tek eit aktivt val om ikkje å slå på eit medium.218 Den som har det stille i stova, på badet, i bilen eller på soverommet, har valt å ikkje slå på eit eller anna medium. Dermed er ansvaret for å skape kvile og ro kanskje meir individuelt enn det var før: At vi har tilbod heile døgnet og heile veka, krev òg av oss at vi vel kva vi vil gå glipp av.

Søndagen har vore ein viktig TV-dag, og oppslutninga om NRK TV nådde eit høgdepunkt i 1983, då 92 prosent av befolkninga såg på NRK TV på søndagar.219 NRKs søndagstilbod på TV var på 3,5 timar i 1965, 5,5 timar i 1970, 7 timar og 45 minutt i 1975,220 6,5 timar i 1980, 8,5 timar i 1985 og over 14 timar i 1990.221 Den samla sendetida for norsk TV har gått opp frå 9 timar per døgn i gjennomsnitt i 1990 til 120 timar i 2010, sjå figur 7.3. Ein ser då bort frå svensk TV, som 20 prosent hadde tilgang til i 1971.222

Kjelde: Medienorge (http://www.medienorge.uib.no/)

Radiolyttinga har jamt over vore høgare på kvardagane enn på søndagar.223 I 1965 sende NRK i underkant av 16 timar radio på søndagar, i 1970 i underkant av 17 timar og i 1975 døgnet rundt.224 P2 kom i 1984. Den samla sendetida i norsk radio var lengst i 2008, då sju kanalar sende heile døgnet. Samla sendetid var 42 timar per dag i 1991, fordelte på P1 og P2. I 2012 var samla sendetid i norsk radio 144 timar per døgn.

7.5.4.6 24/7-samfunnet – trugsmål eller uttrykk for mangfald?

Mandatet konstaterer at samfunnsutviklinga har ført til at enkeltpersonar i større grad har fritid på ulike tidspunkt, og at fritida blir brukt meir ulikt.

Måten vi utfører arbeid på, er i endring i samfunnet vårt, og arbeidet er ikkje i like stor grad knytt til tid og stad som før. Vekslinga mellom arbeid og fritid har endra seg, og nordmenns forbruksvanar er blitt meir varierte. Ulik livsstil og ulike livssituasjonar gjer etterspørselen etter varer og tenester meir variert og aukar behovet for lengre opningstider. Dei fleste nordmenn som har tilgang til Internett (på PC eller telefon), kan la seg underhalde, sjekke faktainformasjon, utføre banktenester, ha dialog med venner og familie, dele bilete, planleggje reiser og kjøpe varer og tenester heile døgnet. At tilbod er tilgjengelege heile døgnet, legg til rette for mangfald og er eit uttrykk for mangfald. Kvar enkelt får høve til å velje, og må velje kva ho eller han vil gjere når og kor lenge. Større mangfald gir større fridom, men òg eit større personleg ansvar for å ta val.

Vi lever i stigande grad ulike liv, med ulike prioriteringar og preferansar. Større mangfald fører til variasjon i tidsbruk, handlemønster og mediekonsum. Eitt av uttrykka for auka mangfald er større variasjon i tidsbruk – både kva vi gjer, når vi gjer det, og kor lang tid vi bruker på det vi gjer. Større mangfald fører òg til at dei ulike dagane i veka statistisk sett blir meir like kvarandre, og dei kollektive mønstera blir mindre tydelege enn før.

7.5.4.7 Varehandelen som aktør i kampen om tida

For dei som kjem til å arbeide i eventuelle søndagsopne butikkar, vil ei liberalisering av opningstidsreglane endre søndagen i stor grad. Dette vil òg gjelde familien og primær-nettverket deira. For alle andre vil effektane av liberaliseringa berre påverke søndagen om dei vel å handle og kor lang tid dette tek.

Fredagen er dagen med flest innbyggjarar på handletur (58 prosent), men dei som handlar, bruker mest tid på laurdag (57 minutt), ifølgje tidsbruksundersøkinga til SSB. Sjølv med dagens avgrensa opningstider og tilbod gjer 19 prosent innkjøp av varer og tenester på søndagar, samanlikna med 56 prosent på laurdag. I gjennomsnitt bruker kvar av oss 8 minutt til innkjøp på søndagar, mot 32 minutt på laurdagar. Dei som handlar på søndagar, bruker 44 minutt, dvs. om lag like mykje som dei som handlar på måndagar. Samanlikna med 1971 bruker vi meir tid i butikken no. Det er fordi fleire bruker ein del av dagen sin til innkjøp, men tida vi oppheld oss i butikken per besøk, er om lag den same som i 1971.225

Tidsbruksundersøkinga til SSB viser at innkjøp av daglegvarer tok 22 minutt måndag til torsdag og 3–5 minutt meir fredag og laurdag.226 I gjennomsnitt handlar vi daglegvarer 3,4 gonger i veka.227 Andre typar innkjøp tek lengre tid, ifølgje tidsbruksundersøkinga til SSB. Det kan vere fordi det dreier seg om større investeringar eller eit mindre kjent vareutval. Desse andre innkjøpa tok 46, 54 og 59 minutt måndag–torsdag, fredag og laurdag. Til samanlikning brukte vi i gjennomsnitt (alle) 1 time og 12 minutt på måltid og 2 timar og 19 minutt på å sjå på TV kvar dag.228

Å unngå kommersiell aktivitet på søndagar er ei av grunngivingane for gjeldande rett. I dag er kommersiell aktivitet ikkje avgrensa til fysiske butikkar. For det første e-handlar folk når det passar dei. For det andre blir vi utsette for kommersiell påverknad på dei fleste nettsider, i aviser, radio og TV, langs vegar og på husvegger. Som nemnt i kapittel 5.1.4, sender nettbutikkar e-post for å få folk til å handle i nettbutikken på søndagar. Uansett kva for opningstidsreglar Stortinget vedtek, blir nok ikkje søndagen ein dag utan kjøpepress slik Naturvernforbundet ønskte i høyringsfråsegna si i 2015.229

7.5.4.8 Opningstidsreguleringa som symbol

Engasjementet i høyringa i 2015 kan tyde på at forslaget om frie opningstider på vanlege søndagar blei oppfatta som eit uttrykk for ei utvikling eller verdiar som folk ikkje ønskte. Jon Lilletun frå Kristeleg Folkeparti sa det slik i stortingsforhandlingane 19. januar 1995 side 265: «Men skal denne dagen verte annleis, må den ha eit minimum av lovvern som gjer dagen annleis.»

7.5.5 Drøfting

Kampen om tida vil fortsetje uansett kva for opningstidsregulering Stortinget vedtek. Det er sterke krefter i og omkring oss som premierer målretta arbeid og passivt mediekonsum framfor introspeksjon, kontemplasjon, meditasjon, søndagstur og kvile. Kor viktige er opningstidsreglane i den store samanhengen? Dersom vi har blitt eit sofafolk, ikkje eit søndagsturfolk, kan vidareføring av dei same opningstidsreglane få nordmannen opp av sofaen og ut på tur på søndagar? Kan stengde butikkar få foreldre til å leggje frå seg mobilen når dei et middag med familien sin? Dersom målet er ein ny og sunnare tidskultur (for menneske, familiar, lokalsamfunn osv.), er opningstidene riktig arena å kjempe på?

Individuelt kan ein ikkje seie at dei som arbeider på søndagar, har lågare livskvalitet enn dei som arbeider måndag til fredag. På eit kollektivt eller samfunnsmessig plan kan ein likevel leggje vekt på rytmen som søndagen set med dei stengde butikkane, sjølv om effekten ikkje lèt seg måle.

Frå eitt perspektiv vil lovreglar om når butikkar kan halde opent, vere i ytterkant av kva styresmaktene har noko med, fordi det avgrensar fridommen til innbyggjarane og næringslivet utan direkte å sikre vesentlege verdiar. Frå eit anna perspektiv gir opningstidereglane eit signal om ei veksling mellom arbeid og kvile som er eit gode for menneske, familiar og samfunnsliv.

7.5.6 Kriterium

Endringar som inneber liberalisering i opningstidsreguleringa på søndagar, vil i liten grad endre tidsbruken i det norske samfunnet, men kan oppfattast som ei symbolsk svekking av dei kollektive strukturane som markerer vekslinga mellom arbeid og kvile.

7.6 Oppsummering

7.6.1 Er søndagsopne butikkar samfunnsøkonomisk lønnsamt?

Mandatet til utvalet peiker på spørsmålet om samfunnsøkonomisk lønnsemd:

«Vil regelendringer som åpner for mer søndagsåpne butikker være samfunnsøkonomisk lønnsomt? For forbrukerne vil flere søndagsåpne butikker gi større frihet til å handle når det passer dem. For noen arbeidstakere vil dette være positivt ved at det gir nye muligheter for arbeid. Andre vil oppleve det som en byrde å måtte arbeide på søndager. For deler av næringen vil søndagsåpne butikker føre til økt lønnsomhet på grunn av økte markedsandeler. Andre vil på sin side få redusert lønnsomhet på grunn av økt konkurranse og økte lønnskostnader. På lang sikt kan flere søndagsåpne butikker føre til restruktureringer i næringen og utvikling av nye løsninger som kan bidra til økt verdiskaping. Endringer i lovreguleringen vil også kunne få betydning for statlige kontroll- og tilsynsoppgaver. Dette vil igjen kunne påvirke sysselsetting og økonomiske og administrative kostnader for det offentlige.»

Mandatet krev at utvalet vurderer samfunnsøkonomisk lønnsemd av eventuelle endringar som blir foreslått. Samfunnsøkonomisk lønnsemd er ein metode, ikkje eit omsyn. Samfunnsøkonomisk lønnsemd blir gjerne rekna ut som ein kost–nytte-analyse, dvs. ein systematisk gjennomgang av fordelar og ulemper. Ein skil mellom store og små verknader. Dei små blir vurderte etter skjønn, medan ein forsøkjer å talfeste dei store. Mandatet ber om ein samfunnsøkonomiske analyse av endringane som utvalet foreslår, men også det å ikkje endre reglane kan ha kostnader (null-alternativet).

Utvalet har ikkje talfesta dei samfunnsøkonomiske konsekvensane av ei liberalisering av opningstidsreglane. I tabell 7.6 går utvalet igjennom momenta på nytte- og kostnadssida.

7.6.2 Drøfting

Problemstillingane i mandatet til utvalet dreier seg om interessemotsetningar mellom bransjar, marknadsaktørar, arbeidstakargrupper og samfunnsaktørar med ulikt syn på søndagen som arbeids- og annleisdag. Slike faktorar er vanskelege å talfeste, og argument utan talverdiar vil til sist bli avgjerande. Ein kost–nytte-brøk som konklusjon på vurderingane til utvalet vil gi lite meining.

Ein må vente at næringslivet tilpassar seg dei rammene Stortinget set for arbeidstid og opningstid i fysiske butikkar. Gjennomgangen til utvalet viser at endringar i opningstidsreguleringa vil ha negative og positive konsekvensar for ulike aktørar, men det har ikkje komme fram informasjon som tilseier at ei vidareføring av dagens reglar eller ei omfattande liberalisering vil ha store samfunnsøkonomiske konsekvensar.

7.7 Liste over kriterium for å vurdere alternative måtar å regulere søndagsopne butikkar på

Konsekvensane mandatet nemner, er drøfta ovanfor. Dei vesentlege konsekvensane og kriteria som utvalet tek med seg inn i drøftinga i kapittel 8 og 9, går fram av tabell 7.7.