5 Luftfart, klima og miljø

5.1 Innledning

Ifølge Verdens meteorologiorganisasjon (WMO) var jordas overflate i 2018 om lag 1 grad varmere enn i før-industriell tid, og mesteparten av denne temperaturøkningen har skjedd siden midten av 1970-tallet. De siste fire årene var de fire varmeste som noensinne er registrert globalt1. I følge den siste hovedrapporten fra FNs klimapanel (IPCC)2 er oppvarmingen av klimasystemet utvetydig. Klimapanelet mener det er «ekstremt sannsynlig» (mer enn 95 pst sikkert) at menneskelig påvirkning gjennom utslipp av klimagasser har bidratt til mer enn halvparten av temperaturendringene målt siden 1951. Energiproduksjon og -bruk, industri, transport og landbruk er de dominerende utslippskildene.

Endrede nedbørsmønstre, mer ekstremvær, surere hav og høyere havnivå observeres allerede. Det er de samlede klimagassutslippene over tid som påvirker klimaendringene, og den globale temperaturen fortsetter å øke i alle Klimapanelets utslippsscenarier. Klimapanelet mener det er «svært sannsynlig» (mer enn 90 pst sikkert) at man framover vil oppleve hyppigere og mer langvarige hetebølger og mer intense og hyppigere perioder med ekstrem nedbør. Forsuringen av verdenshavene vil fortsette, og havnivået vil stige.

Paris-avtalen fra 2015 er den første rettslig bindende internasjonale klimaavtalen som nesten alle verdens land har forpliktet seg til. Avtalens mål er å holde den globale oppvarmingen godt under 2 grader, og tilstrebe å begrense temperaturstigningen til 1,5 grader. For å nå det langsiktige temperaturmålet, tar partene sikte på at de globale klimagassutslippene skal nå toppunktet snarest mulig, og å oppnå en balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i andre halvpart av dette århundret.

Foran i utredningen har vi sett hvordan liberalisering og inntektsvekst har ført til et stadig mer omfattende flytilbud, lavere priser og kraftig vekst i flytrafikken, både globalt og i Norge. Vi har påpekt de store samfunnsøkonomiske gevinstene som god flytilgjengelighet fører med seg. Men luftfart bidrar også til klimagassutslipp og oppvarming av kloden. I 2017 stammet rundt to pst av globale CO₂-utslipp fra luftfart. Utslipp fra norsk innenriks sivil luftfart var noe over to pst av totale norske utslipp samme år. I tillegg kommer utslipp fra reiser fra norske lufthavner til destinasjoner i utlandet. Oppvarmingen fra luftfart er større enn det CO₂-utslippene alene tilsier på grunn av (hovedsakelig) dannelsen av kondensstriper og fjærskyer (jf Kapittel 5.3.2). Både globalt og nasjonalt vokser utslipp fra luftfart raskere enn utslipp fra andre kilder hvis ikke kraftige virkemidler tas i bruk. For at målene i Paris-avtalen skal kunne nås, må utslippene reduseres, – også fra luftfart. I tråd med mandatet, skal dette kapitlet handle om hvordan rammebetingelsene for luftfarten bør utformes for å stimulere til slik utslippsreduksjon:

«Regjeringen har satt et mål om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050, nedfelt i Lov om klimamål (Klimaloven). Videre har Norge forpliktet seg til togradersmålet og Parisavtalen. I likhet med andre virksomheter skal luftfarten bidra til å oppfylle fremtidige klimaforpliktelser. Siden 2012 har sivil luftfart innen EØS vært del av EUs system for handel med klimagasskvoter (EU-ETS). Utvalget skal vurdere hvilke omstillinger luftfarten kan stå overfor som følge av fremtidige internasjonale klimaavtaler, og hvordan rammebetingelsene for luftfarten bør utformes for å legge til rette for en slik omstilling. Utvalget skal også vurdere hvordan luftfarten kan bidra til andre miljøforbedringer, bl.a. redusert støy.»

Både mandatet og alvorligheten i klimaendringene tilsier at hovedvekten i dette kapitlet blir lagt på å drøfte klimapolitiske virkemidler og hvordan disse bør utformes i Norge for å sikre at også luftfartssektoren bidrar til å nå målene i Paris-avtalen. I henhold til mandatet diskuterer vi også hvordan støy og andre miljøutfordringer forårsaket av luftfart kan håndteres. For de det gjelder kan flystøy utgjøre et stort problem, og luftfart forårsaker også kjemikalieutslipp ved lufthavnene.

Forsvarets flygninger bidrar også med støy og utslipp av klimagasser og kjemikalier. Om lag ti pst av utslipp fra innenriks luftfart stammer fra Forsvarets flygninger. I tråd med mandatet, legger vi ikke opp til å diskutere virkemidler for å redusere miljøbelastningen fra Forsvarets flygninger.

For å ha et grunnlag når virkemidler og tiltak skal vurderes, innleder vi diskusjonen med en kort gjennomgang av noen viktige prinsipper for utformingen av klima- og miljøpolitiske virkemidler.

5.2 Virkemidler i klima- og miljøpolitikken

5.2.1 Prinsipper og kriterier for virkemidler i miljøpolitikken

Gjennom årene er en rekke offentlige utvalg blitt nedsatt for å vurdere norsk miljøpolitikk og virkemiddelbruk. En del viktige, og etter hvert anerkjente, prinsipper og kriterier for miljøpolitikken går igjen i samtlige utredninger, og noen av disse er også nedfelt i norsk lov, særlig naturmangfoldloven og forurensningsloven. Nedenfor gir vi en kort gjennomgang av de – for luftfartens del – mest relevante miljøpolitiske prinsipper og kriterier, baser på tidligere utredninger3.

Utgangspunktet for både de miljøpolitiske prinsippene og valg av virkemidler er at forurensning, klimagassutslipp, nedbygging av natur og annen skadelig miljøpåvirkning er et utslag av markedssvikt: I et uregulert marked framstår det som gratis – eller svært billig – å forringe naturen. Derfor tar ikke produsenter og forbrukere som forårsaker utslipp etc. i tilstrekkelig grad hensyn til at deres aktiviteter påfører samfunnet skader eller ulemper, og man får et overforbruk av naturens tjenester. Myndighetenes rolle blir derfor å sørge for at de negative følgene av aktivitetene på en eller annen måte blir synliggjort for utbyggere, konsumenter, produsenter og andre, og dermed tatt hensyn til når de tar beslutninger om produksjon, forbruk og annen økonomisk aktivitet.

Føre var-prinsippet er et viktig miljøpolitisk prinsipp, som sier at dersom det er fare for at en aktivitet kan skade miljøet, skal man ta tilstrekkelige forholdsregler mot slik skade, eller la være å gjennomføre aktiviteten. Manglende eller utilstrekkelig kunnskap er ikke argument for ikke å sette inn tiltak. Føre var-prinsippet er spesielt viktig når det er snakk om irreversible skader på naturen, f.eks. klimaendringer. Føre var-prinsippet er nedfelt i forurensningsloven, i tillegg til en rekke andre lover.

Forurenser betaler-prinsippet innebærer at den som har ansvar for forurensningen også har ansvar for å rydde opp og bære kostnadene ved oppryddingen. Også dette prinsippet er nedfelt i forurensningsloven. Forurenser betaler-prinsippet er en forutsetning for et annet viktig miljøpolitisk prinsipp – at virkemidler og tiltak4 skal være kostnadseffektive. Kostnadseffektivitet innebærer at de ressursene som settes inn for å løse et miljøproblem skal gi størst mulig effekt – det skal altså ikke være mulig å oppnå større forbedringer (f.eks. utslippsreduksjoner) ved å omfordele ressursbruken. Følger man prinsippet om at forurenser betaler, vil hver og en av de som forårsaker miljøskaden ha et økonomisk insentiv til å minimere skaden, og de vil ønske å gjøre det til lavest mulig kostnad. Virkemidlene skal også være dynamisk effektive, det vil si at de bør gi insentiver til å redusere tiltakskostnader og miljøpåvirkning over tid, f.eks. ved å utvikle og fase inn ny teknologi. I tillegg skal de være styringseffektive, det vil si at de skal sørge for at man oppnår de forbedringene man ønsker, når man ønsker. Sist, men ikke minst, virkemidlet må ha legitimitet, det vil si at involverte må oppfatte virkemidlet som fornuftig, rimelig og rettferdig. Det forutsetter bl.a. at målet for politikken og de tiltakene virkemidlene utløser oppfattes som legitime.

Kravene om dynamisk effektivitet, kostnads- og styringseffektivitet legger også føringer for når virkemidler og tiltak bør settes i gang. Det er de samlede utslippsreduksjonene over tid som skal være størst mulig i forhold til ressursinnsatsen, og de må inntreffe til rett tid – som når det gjelder utslipp av klimagasser vil si så raskt som mulig. En omfattende litteratur viser f.eks. at å utsette tiltak mot utslipp av drivhusgasser kan føre til at det investeres i karbonintensive teknologier og infrastruktur som er vanskelig eller kostbart å fase ut når investeringene først er gjort og tatt i bruk5. FNs klimapanel (se kapittel 5.3.1) mener at behovet for utslippsreduksjoner og teknologier som fjerner karbondioksid blir større når man utsetter å innføre utslippsreduserende tiltak, og at tiltakskostnader og langsiktige økonomiske konsekvenser blir høyere (IPPC, 2014).

I praktisk politikkutforming tillegges også andre hensyn stor vekt. Særlig fordelingshensyn veier tungt, både fordeling mellom befolkningsgrupper og regioner. I tillegg må man selvsagt ta hensyn til praktiske og administrative kostnader ved valg av virkemiddel.

5.2.2 Virkemidler

Ulike miljøpolitiske virkemidler har forskjellige egenskaper når det gjelder prinsippene ovenfor.

Økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler er en fellesbetegnelse på virkemidler som bruker priser til å korrigere for markedssvikt. Miljøavgifter, omsettelige kvoter, pantesystemer og subsidier er eksempler. Særlig miljøavgifter er mye brukt i Norge, og når de utformes riktig er dette et effektivt virkemiddel for å redusere negativ miljøpåvirkning. Miljøavgifter er det klassiske eksemplet fra litteraturen på et kostnadseffektivt virkemiddel, som også sørger for at forurenser betaler. En avgift på utslipp, en miljøskadelig aktivitet eller produkt gir hver enkelt av oss – enten vi er utbyggere, produsenter, forbrukere eller har andre roller – insentiver til å redusere utslippene, aktiviteten eller forbruket, og vi vil gjøre det på den måten som gir størst forbedring i forhold til innsatsen. Miljøavgiften vil dessuten gi kontinuerlige insentiver til å utvikle og ta i bruk ny teknologi og nye produkter med bedre miljøegenskaper. Miljøavgifter er følgelig et eksempel på et dynamisk effektivt virkemiddel.

Avgifter er derimot ikke spesielt styringseffektive, siden myndighetene ikke kan vite hvor store utslippsreduksjoner avgiften vil føre til.

En forutsetning for at miljøavgifter skal være dynamisk effektive og kostnadseffektive, er at det er nær sammenheng mellom det man vil bekjempe og det som avgiftslegges, slik det f.eks. er for avgifter på utslipp av SO₂ og NO_x. Siden utslipp av CO₂ er direkte proporsjonale med forbruket av fossilt brensel, vil CO₂-avgiften på fossilt brensel også oppfylle dette kriteriet. En annen forutsetning er at avgiften er lik for alle aktører. I motsatt fall vil en aktør som er pålagt høye avgifter gjennomføre mer kostbare tiltak enn en som er pålagt lave avgifter, og man har ikke lenger noen garanti for at de samlet sett mest effektive tiltakene blir gjennomført. For det tredje har man heller ingen garanti for at en avgift er et kostnadseffektivt virkemiddel hvis miljøkostnaden som utslippet forårsaker varierer, f.eks. geografisk. I så fall bør avgiften også variere for å reflektere miljøkostnaden, slik at man får størst utslippsreduksjoner der skaden er størst.

Et system med omsettbare kvoter har de samme gunstige egenskapene som avgifter – det er både kostnadseffektivt og dynamisk effektivt. Hvis det i tillegg settes et tak på f.eks. utslipp, er det også styringseffektivt. På samme måte som med utslippsavgifter, får utslippene en pris; i dette tilfellet gjennom kvoteprisen. Aktørene får de samme insentivene til å redusere utslippene hvis dette koster mindre enn kvoteprisen, og de mest effektive tiltakene vil bli gjennomført først. Er tiltakskostnaden høyere enn kvoteprisen, er det mer lønnsomt å kjøpe kvoter. Systemet gir også insentiver til å utvikle og ta i bruk utslippsreduserende teknologi, fordi reduserte utslipp gir avkastning i form av kvoter som kan selges eller at færre kvoter må kjøpes.

Prinsippet om at forurenser betaler er oppfylt i kvotemarkedet dersom kvotene auksjoneres bort og ikke tildeles vederlagsfritt. Systemet kan fremdeles være kostnadseffektivt dersom kvotene kan omsettes fritt. Men hvis det periodevis tildeles vederlagsfrie kvoter basert på tidligere adferd, vil den reelle kvoteprisen de ulike aktørene står overfor ikke være lik. Det samme gjelder hvis det tildeles kvoter ved nyetableringer eller kapasitetsutvidelser. Kvotesystemet er da ikke så kostnadseffektivt.

Både avgifter og omsettelige kvoter stimulerer til utvikling av ny og mer miljøvennlig teknologi, jf foran. Dersom dette ikke er tilstrekkelig, kan subsidier benyttes i tillegg. Et eksempel: Hvis den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved FoU er høyere enn den privatøkonomiske – selv når avgifter og eller kvoter er tatt i bruk – blir det produsert for lite FoU. En subsidie kan rette opp dette og være samfunnsøkonomisk sett riktig.

Subsidier kan også brukes til å gjøre miljøvennlige goder rimeligere, og på den måten stimulere folk til å velge bort mer miljøskadelige goder. Subsidiebegrepet inkluderer også reduserte avgifter, ikke bare direkte overføringer. Favoriseringen av elektriske biler gjennom fritak fra merverdiavgift og kjøretøyavgifter er f.eks. subsidier. Subsidier til miljøvennlig goder istedenfor avgiftslegging av miljøskadelig goder vil kunne føre til at det produseres og konsumeres for mye av det subsidierte godet. Subsidier betegnes derfor ofte som nest-best i forhold til avgifter eller kvoter, som kan brukes når det ikke finnes andre egnede virkemidler eller når det er for krevende å sette en avgift tilstrekkelig høy. Det er også et poeng at mens avgifter og omsettelige kvoter gir inntekter til staten fra de som forurenser, er subsidier en overføring fra staten til enkeltbedrifter og privatpersoner. I enkelte tilfeller kan det være enklere å få aksept for subsidier enn for restriktive tiltak som vanskeliggjør bruk, for eksempel ved å gjøre det dyrere.

Øremerkning av miljøavgifter til miljøformål er en subsidie. Argumentene for øremerking er at det vil gi økt aksept for bruk av miljøavgifter. Øremerking er imidlertid ikke samfunnsøkonomisk optimalt. Det er ikke nødvendigvis sammenheng mellom størrelsen på avgiftsinntektene og det samfunnsøkonomisk sett optimale nivået på subsidiene, eller mellom hvor i økonomien avgiftene hentes inn og hvor en subsidie kaster mest av seg. Selv om det er grunn til å vise varsomhet med bruk av øremerkning, kan en gjennomtenkt utforming av øremerking i prinsippet kombinere hensyn til effektivitet og fordeling på en slik måte at det samfunnøkonomisk sett oppnås mer enn i en situasjon der en første-beste løsning forkastes politisk.

Direkte reguleringer

Forbud og påbud, fredning av områder, ikke-omsettelige utslippskvoter, teknologistandarder og frivillig avtaler er eksempler på direkte reguleringer. Slike virkemidler har ofte motsatte egenskaper enn avgifter, – de kan være svært styringseffektive, men er sjeldent særlig kostnadseffektive. Med påbud, forbud og andre reguleringer vet myndighetene hva de oppnår, men konsumenter og produsenter gis ingen fleksibilitet. Hvis reguleringen er absolutt, risikerer man å «regulere bort» aktiviteter som gir høyere velferd enn de gir miljøskade. Er den ikke absolutt, bryter den forurenser betaler-prinsippet siden ingen må betale for restutslippet, og gir heller ingen insentiver til å gjøre mer enn det som er nødvendig for å tilfredsstille kravet. I utgangspunktet er dermed reguleringer ikke spesielt dynamisk effektive. Hvis ikke reguleringen holder takt med teknologiutviklingen, risikerer man dessuten å bremse utviklingen ved å holde for lenge på gamle krav og regler. Men, når det er viktig å stanse utslipp eller oppnå forbedringer raskt og med stor grad av sikkerhet, dvs. når styringseffektivitet er spesielt viktig, velger man gjerne direkte reguleringer, f.eks. for å stoppe utslipp av miljøgifter. Er det stor usikkerhet om framtidige skadevirkninger, kan føre-var-prinsippet tilsi at direkte reguleringer er mest fornuftig. Dessuten kan reguleringer og avgifter kombineres for å oppnå bedre kostnadseffektivitet og dynamisk effektivitet. Utslipp fra transport er f.eks. både regulert gjennom tekniske krav til kjøretøy, fly og skip, og gjennom avgifter på restutslippene.

Luftfartslovens krav om konsesjon fra Samferdselsdepartementet for å anlegge, drive eller inneha en lufthavn er et eksempel på en direkte regulering i luftfartssektoren. I konsesjonen kan departementet f.eks. regulere lufthavnas åpningstider av hensyn til støybelastningen. Ved store endringer ved eksisterende lufthavner må det søkes om ny konsesjon.

Kunnskap og informasjon

Dette er en litt annen type virkemidler enn de som er nevnt over. Med bedre kunnskap om hvordan klima og miljø blir påvirket, vil både myndigheter og private aktører ta mer informerte valg. Et eksempel er forskrift om energimerking av nye kjøretøy fra 2001, som stiller krav om at bilforhandlere må opplyse om kjøretøyets CO₂-utslipp. Et annet eksempel er forskrift om konsekvensutredning, som stiller krav om at bl.a. miljøpåvirkningen av nærmere spesifiserte tiltak, bl.a. større tiltak på store lufthavner, skal utredes. For lufthavner der det ikke er krav om konsekvensutredning, stiller konsesjonsregelverket tilsvarende krav. Skal tiltaket finansieres over statsbudsjettet, skal det i tillegg gjennomføres en konseptvalgutredning (KVU) hvis tiltakskostnaden er anslått til mer enn 750 mill. kr. Hensikten med konseptvalgutredningen er å vurdere alternative måter (konsepter) for å løse et spesifisert behov, f.eks. et transportbehov. Miljøpåvirkningen er blant mange av konsekvensene som må utredes. Konseptvalgutredningen skal kvalitetssikres av eksterne eksperter (KS1). F.eks. må Avinor søke Samferdselsdepartementet om konsesjon for den planlagte tredje rullebanen ved Oslo lufthavn (jf Boks 5.7). Søknaden må vedlegges en konsekvensutredning der miljøkonsekvensene framgår. Siden prosjektet skal helfinansieres av Avinor uten statlig tilskudd, er det ikke krav om KVU/KS1.

Informasjon og kunnskap kan dessuten gi andre virkemidler, som skatter og avgifter, større legitimitet. Ofte brukes informasjon i kombinasjon med andre virkemidler.

Holdningsendringer

Mange er opptatt av at folks holdninger til bruk av luftfart bør endres. Samtidig er det liten tvil om at luftfarten spiller en viktig rolle i et topografisk sett krevende land som Norge, med spredt bosetting og med et næringsliv som er til dels avhengig av stedlige naturressurser og som har bygget opp aktivitet basert på slike ressurser for å kunne konkurrere i et globalt marked. Det å kunne ha muligheten til å holde kontakt med familie og venner samt å oppleve andre lands kulturer er goder som utvilsomt verdsettes høyt.

Boks 5.2 viser et blandet bilde når det gjelder holdninger til å redusere antall flyreiser, men at de yngre synes mer positive til å gjøre det, selv om koblingen mellom det man svarer i en spørreundersøkelse og faktisk atferdsendring er usikker. Spørsmålet er om det finnes egnede virkemidler for å påvirke folks holdninger som går ut over de mer konvensjonelle økonomiske og adminsitrative, som virker gjennom billettpriser og mer direkte reguleringer, og som kan påvirke de mer «marginale» reisene som man av ulike grunner gjennomfører (turer for å komme over en terskel for bonuspoeng, reiser for å benytte rimelige tjenester – f.eks. tannhelsetjenester – utenlands, gjerne i kombinasjon med å fylle taxfree-kvoten, shoppinghelger, mv.). Forskere innen humanøkologi og adferdsøkonomi har vært opptatt av slike virkemidler i mange sektorer. Tengstrøm (1991) argumenterer for at dersom avstanden mellom faktisk og det man oppfatter som en mer ideell atferd blir for stor for en betydelig andel av befolkningen, så kan endring i kollektiv atferd skje raskt dersom det gis en egnet impuls. Hans utgangspunkt er bruk av privatbil. Mer moderne litteratur fokuserer på nudging («dulting» på norsk) på individnivå, som er definert som «any aspects of the choice architecture that alters people’s behavior in a predictable way without forbidding any options or significantly changing their economic incentives«6. Referanseverket er Thaler & Sunstein (2008). Man kan altså bruke såkalt atferdsdesign til å påvirke bruken av en vare eller tjeneste uten at det gis ytterligere «straff» eller «belønning», og uten at man går inn på direkte reguleringer med en eller annen normativ begrunnelse. Eksempler som kan nevnes, er plassering av sunne matvarer på steder som erfaringsmessig øker salg, størrelsen på tallerkener for å redusere matsvinn og utslipp fra hoteller, og at man aktivt må melde seg av framfor på tjenester som gagner fellesskapet. Et eksempel på det siste er det spanske systemet for organdonasjon, der folk blir automatisk innmeldt. Milde former for nudging er informasjon om konkrete virkninger av de valg konsumentene tar, som eksempelvis miljømerking, merking av helsemessige effekter og informasjon om utslippsvirkninger av reisevalg, f.eks. omveier sammenliknet med direkteruter. Et program for miljømerking av fly, flyselskap og flyplasser (Environmental Label Programme) er igangsatt av EASA.

Dobbel virkemiddelbruk

Ifølge standard økonomisk teori bør myndighetene bruke ett virkemiddel per mål, og virkemidlene skal rettes direkte mot målet. Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15) mener flere virkemidler for å nå ett mål tilslører sammenhengen mellom virkemiddel og miljømål. Ved dobbel – eller trippel – virkemiddelbruk mener Grønn skattekommisjon at totaleffekten av den samlede politikken blir uklar, at effektiviteten i det samlede systemet svekkes, og at virkemidlene kan motvirke hverandre eller innebære at ett av virkemidlene ikke har betydning for måloppnåelsen. Grønn skattekommisjon mener dobbeltreguleringer bør unngås med mindre det foreligger særskilte grunner. Et eksempel på dobbel virkemiddelbruk finner vi i innenriks luftfart, som både er inkludert i EU ETS og er pålagt CO₂-avgift, jf kapittel 5.3.4.

5.2.3 Juridisk handlingsrom

Internasjonale avtaler kan både begrense Norges mulighet til å drive miljøpolitikk, og pålegge en bestemt virkemiddelbruk. Når det gjelder luftfart, er særlig EØS-avtalen, Chicagokonvensjonen og de bilaterale luftfartsavtalene relevante. Klimaavtalene omtales i kapittel 5.3.1.

EØS-avtalen legger ingen direkte bindinger på utformingen av norske skatte- og avgiftsregler. De generelle reglene om fri bevegelse av varer, personer, tjenester og kapital, likebehandling og forbud mot statsstøtte etc. gjelder imidlertid også for skatter og avgifter, inklusive miljøavgifter. Hovedregelen er at det ikke skal innføres tiltak som direkte eller indirekte forskjellsbehandler innenlandske og utenlandske varer og tjenester.

EØS-avtalen har bestemmelser som skal hindre konkurransevridninger, bl.a. forbud mot å gi statsstøtte. Ett av kriteriene for at det skal foreligge statsstøtte er at støttemottaker får en økonomisk fordel. Støtte til miljøformål kan ansees som en økonomisk fordel.

For at et tiltak skal ansees som statsstøtte er det et vilkår at tiltaket begunstiger enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer (er selektive). Generelle tiltak som kommer alle virksomheter til gode er ikke statsstøtte. I enkelte tilfeller kan det være krevende å ta stilling til om en del av et system er et selektivt og fordelaktig unntak fra en hovedregel, eller om den aktuelle delen bare er en naturlig følge av begrunnelsen for hele systemet. Som eksempel kan en lav sats på de avgiftene som betales som vederlag for lufthavntjenester enten sees på som en ordinær rabatt som er statsstøtte eller som en pris som på en treffsikker måte reflekterer kostnader for en bestemt bruk av en lufthavn som er mindre kostnadskrevende enn den bruken hovedsatsen gjenspeiler.

Gjennom EØS-avtalen følger Norge EUs miljøregelverk på mange områder. Det gjelder bl.a. miljøkrav til en rekke varer, tjenester og annen økonomisk aktivitet, regelverket om EU ETS og fornybardirektivet, samt EUs miljøregelverk som gjelder forurensning i vid forstand, bl.a. støy. Ofte setter EUs miljøregelverk minimumskrav, og det er mulig for nasjonalstatene å stille strengere nasjonale krav enn minimumskravene.

Chicagokonvensjonen fra 1944 utgjør grunnlaget for det internasjonale samarbeidet om sivil luftfart. Konvensjonen er grunnlaget for FN-organet International Civil Aviation Organization – ICAO. ICAO har fastsatt såkalte standarder (krav) og anbefalinger for sivil luftfart i til sammen 19 vedlegg til Chicago-konvensjonen. Bl.a. stilles det krav til flyenes støyegenskaper og utslipp av CO₂. Medlemslandene er folkerettslig forpliktet til å følge standardene, og oppfordres sterkt til å følge anbefalingene. Norsk praksis har i alle år vært å følge alle standarder og de aller fleste av anbefalingene ICAO fastsetter. Luftfartstilsynet fastsetter forskrifter som gjennomfører standarder og anbefalinger i norsk rett, og fører tilsyn med at Avinor og andre aktører i luftfarten overholder bestemmelsene.

Av særskilt betydning for muligheten til å redusere luftfartens miljøpåvirkning er artikkel 24 bokstav a) i Chicagokonvensjonen som forhindrer toll og annen beskatning av flydrivstoff. Tolkningen er imidlertid ikke åpenbar, og i en rapport bestilt av EU-kommisjonen, argumenteres det for at regelen kun gjelder drivstoff som allerede er ombord i flyet når det lander.7

Det følger også av konvensjonen at internasjonal luftfart ikke kan pålegges avgifter (charges) utover det som er nødvendig for å dekke kostnadene knyttet til flyplassene og til annen luftfartsinfrastruktur. Slike avgifter regnes med andre ord som vederlag for bruk av tjenester og infrastruktur. I tillegg forbyr Chicagokonvensjonen artikkel 15 at slike vederlagsavgifter behandler internasjonale flygninger mindre fordelaktig enn nasjonale flygninger med mindre det finnes en annen saklig og treffsikker begrunnelse for skillet (typisk reelle kostnadsforskjeller som f.eks. passkontroll).

Skatter og avgifter berøres også i bilaterale luftfartsavtaler mellom Norge og land utenfor EU/EØS. Avtalene i seg selv er ikke til hinder for at stater innfører nasjonale skatter og avgifter. Slike avtaler inneholder imidlertid ofte bestemmelser som forplikter avtalepartene til å unnta enkelte produkter som benyttes i forbindelse med flyvningene, bl.a. drivstoff, fra eventuelle nasjonale skatter og avgifter som måtte gjelde. Inkludering av slike bestemmelser i avtalene er et forhandlingstema og kan kun skje dersom avtalepartene er enige om det. Den skandinaviske standardavtalen som brukes i luftfartsforhandlinger med tredjeland inneholder en slik bestemmelse. Luftfartsavtalen mellom USA, EU, Norge og Island har en artikkel 15 om miljø. Denne bestemmelsen krever at en avtalepart som vurderer å innføre et miljøtiltak må evaluere hvilken betydning tiltaket har for utøvelsen av de trafikkrettighetene som er avtalens kjerneformål, og hva som kan gjøres for å redusere eventuelle negative virkninger for trafikkrettighetene. Motparten kan be om dokumentasjon både for evalueringen og for de negative virkningene.

5.3 Luftfart og klima

Som vi var inne på innledningsvis, har menneskeskapt påvirkning gitt det dominerende bidraget til observerte klimaendringer de siste tiårene. Konsekvensene av dette kan være svært alvorlige og utslippene må derfor reduseres raskt. Luftfart er en beskjeden, men økende, bidragsyter til globale klimagassutslipp, og må ta sin del av ansvaret for å redusere utslippene. I dette kapitlet diskuterer vi hvordan.

5.3.1 Internasjonalt klimasamarbeid

FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen

Klimaeffekten av ett tonn klimagass8 er uavhengig av hvor på kloden utslippet finner sted. Samtidig har utslippene fra ett enkelt land svært liten effekt på klimaendringene (med noen unntak), mens gevinstene ved utslippsreduksjoner tilfaller alle, uavhengig av hvem som bærer kostnadene. Isolert sett er derfor alle land tjent med å fortsette som før, og la andre påta seg å redusere utslippene. Forpliktende internasjonale avtaler om utslippskutt er derfor helt nødvendige.

FNs rammekonvensjon om klimaendringer – Klimakonvensjonen – trådde i kraft i 1994. Konvensjonen utgjør grunnlaget for alt internasjonalt klimasamarbeid og har som langsiktig mål å stabilisere innholdet av klimagasser i atmosfæren på et nivå som forhindrer farlige menneskeskapte klimaendringer. Kyotoprotokollen, som er en avtale under Klimakonvensjonen, ble undertegnet i 1997 og trådde i kraft i 2005. Avtalen innebar at utslipp av klimagasser i 37 i-land skulle reduseres med 5,2 pst i 2012 i forhold til 1990-nivå. På klimakonferansen i Doha i 2012 ble det enighet om å forlenge Kyoto-avtalen til 2020. Norges forpliktelser etter Kyotoprotokollen er å kutte i de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pst av Norges utslipp i 19909.

Utslipp fra innenriks luftfart er inkludert i landenes forpliktelser, men protokollen omhandler ikke utslipp fra internasjonal luftfart. For å begrense klimagassutslippene fra internasjonal luftfart, viser Kyotoprotokollen til ICAO10. I 2013 vedtok ICAO et mål for internasjonal luftfart om karbonnøytral vekst etter 2020, altså at eventuelle utslipp over 2020-nivå må kompenseres gjennom reduksjoner i andre sektorer.

Paris-avtalen

Paris-avtalen, som ble inngått i desember 2015, utmerker seg med at det er den første internasjonale klimaavtalen som nesten alle verdens land har sluttet seg til. Avtalen trådte i kraft i november 2016. I klimaforhandlingene om Paris-avtalen ble landene enige om at den globale gjennomsnittstemperaturen på bakkenivå ikke skal ligge mer enn godt under 2 grader over før-industrielt nivå, og helst begrenses til 1,5 grader (Artikkel 2). Fordi det er en global gjennomsnittstemperatur, vil oppvarmingen være høyere enn 2 grader nærme polene (som i Norge), mens den vil være lavere andre steder. Landene forpliktet seg også til å oppnå en balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av drivhusgasser i andre halvdel av dette århundret (Artikkel 4). Det betyr at alle gjenværende utslipp av drivhusgasser må motsvares av en tilsvarende fjerning fra atmosfæren, gjennom for eksempel binding av karbondioksid i skog, vegetasjon og jord eller teknologier for såkalte negative utslipp.

For å nå disse målene har landene satt seg klimamål, som de meldte inn til FN i 2015. Landene skal regelmessig rapportere på utslipp og hva de gjør for å nå målene sine. Hvert femte år skal disse målene økes ved at partene legger fram nye eller oppdaterte utslippsmål, som skal være høyere enn de forrige. Denne gradvise økningen skal bidra til å nå temperaturmålet, da verden, med de klimamålene som landene meldte inn til FN i 2015, er på vei mot 3 til 4 grader11.

Kilde: Climate Action Tracker. Temperatures. https://climateactiontracker.org/global/temperatures/

Høsten 2018 presenterte FNs klimapanel en rapport som viser konsekvensene av ulike utslippsscenarier og temperaturstigninger (IPCC 2018, se Boks 5.3). Rapporten viser at de globale utslippene må reduseres med 40–50 pst sammenliknet med 2010 innen 2030 dersom den globale oppvarmingen skal holdes under 1.5 grader, og utslippene må være på netto null rundt 2050. Ved netto null utslipp må det fjernes minst like mye CO₂ fra atmosfæren som det slippes ut. Det er foreløpig ikke utviklet teknologier for å få til dette, og FNs klimapanel advarer mot å legge mye vekt på framtidige og hittil ukjente teknologier. Dersom oppvarmingen skal holdes under 2 grader må utslippene kuttes med 25 pst i forhold til 2010 innen 2030 og være netto null rundt 2075.

Norges klimamål og forpliktelse i Paris-avtalen for 2030, som er å redusere våre samlede utslipp av klimagasser med minst 40 pst innen 2030 sammenliknet med nivået i 1990, er lovfestet i klimaloven. I tråd med Paris-avtalen skal dette målet oppdateres i 2020. Norges mål om å bli et lavutslippssamfunn fra 2050, hvor klimagassutslippene reduseres med 80 til 95 pst sammenliknet med 1990, er også lovfestet i klimaloven. I 2018 var de norske klimagassutslippene på 52 mill. tonn CO₂-ekvivalenter ifølge SSB. Det er en økning på 1,1 pst fra 1990. Gjennom kjøp av kvoter i andre land og utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland vil Norge nå sine forpliktelser etter Kyotoprotokollen, til tross for utslippsveksten nasjonalt.

Alle globale utslipp omfattes av Paris-avtalen. Ettersom nasjonale utslippsregnskap/bokføring av utslipp kun omfatter utslipp på eget territorium, vil utslipp fra internasjonal luftfart ikke nødvendigvis omfattes av landenes klimapolitikk/bidrag under Paris-avtalen. Disse utslippene håndteres gjennom ICAO. ICAOs mål om karbonnøytral vekst etter 2020 er vanskelig å forene med Paris-målene. Scenariene til FNs klimapanel (IPCC, 2018) viser at det er behov for å kutte minimum 45 pst innen 2030 i forhold til 2010 for å nå 1,5 gradersmålet og 25 pst for å nå 2 gradersmålet, og netto null utslipp i løpet av siste del av århundret. Det krever i så fall at utslipp fra andre sektorer reduseres tilsvarende mye mer, og at på sikt må man aktivt fjerne gjenværende utslipp.

5.3.2 Utslipp av klimagasser fra luftfart

Globale utslipp

I følge IATA bidro sivil luftfart med 895 mill. tonn CO₂ i 201812. Det tilsvarer om lag 2 pst av globale utslipp av CO₂ (42 mrd. tonn). I perioden 1995–2015 økte utslippene med 2,25 pst per år i gjennomsnitt. Trafikken, målt i antall passasjerkilometer vokste vesentlig mer, med 5,7 pst per år (Lee, 2018). Mer energieffektive flymotorer, operasjonelle endringer og flere passasjerer per fly er årsakene til at utslippene har økt langt mindre enn trafikken. I følge IATA er drivstoffbruken per passasjerkilometer mer enn halvert siden 1990.

Prognoser som utarbeides av de store internasjonale luftfartsaktørene (IATA, ACI, ICAO og flyprodusentene, jf kapittel 3.10) tilsier alle fortsatt vekst i luftfarten, med rundt 3,5–4,1 pst per år fram mot 2040 for passasjertallet og noe høyere (4,3 – 4,6 pst per år) for antallet passasjerkilometer. Det er også forventet vekst i varetransporten med fly, jf kapittel 3.10. Utviklingen med mer drivstoffeffektive flymotorer og operasjoner er forventet å fortsette. I ICAOs prognoser for CO₂-utslipp fram mot 2050, varierer antatt drivstoffeffektivisering fra mellom 0,96 pst per år i det minst optimistiske scenariet, til 1,5 pst per år i det mest optimistiske. Selv med det mest optimistiske teknologianslaget, vil utslippene fra internasjonal luftfart i 2040 ligge mer enn 500 mill. tonn CO₂ over nivået i 2020. I 2050 er utslippene mer enn 1 000 mill. tonn over 2020-nivået. ICAO konkluderer med at nye tiltak må til for at målet om karbonnøytral vekst etter 2020 skal nås, og peker spesielt på teknologiske og operasjonelle forbedringer, innfasing av bærekraftig alternativt drivstoff som biodrivstoff, og kjøp av utslippsreduksjoner fra andre sektorer (CORSIA, jf kapittel 5.3.4). Prognoser fra IATA, ACI og flyprodusentene korresponderer godt med ICAOs, og også disse aktørene viser til at alternative drivstoff (primært biodrivstoff) og CORSIA vil sørge for at målet om karbonnøytral vekst etter 2020 nås. Redusert trafikkvekst omtales ikke som et alternativ av disse aktørene.

Norske utslipp

Norges klimagassutslipp var 52,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2017, som var det siste året SSB hadde kildefordelte tall for da denne utredningen ble skrevet. 12,9 mill. tonn CO₂-kvivalenter stammet fra innenriks transport (ekskl. Forsvarets flygninger). Det tilsvarte 24 pst av norske klimagassutslipp i 2017. I 1990 var tallene henholdsvis 10,8 mill. tonn og 21 pst. Utslippene fra transportsektoren har altså økt sterkere enn andre utslipp.

Utslipp fra sivil innenriks luftfart utgjorde 6,5 pst av transportutslippene i 1990 og 8,7 pst i 2017, jf Figur 5.2. Dette tilsvarte omtrent 1,4 pst av totale norske utslipp i 1990 og 2,1 pst i 2017 (henholdsvis 0,7 og 1,1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter).

Kilde:  SSB

Sivil innenriks luftfart inkluderer reiser mellom norske flyplasser inkludert Svalbard og installasjoner på norsk kontinentalsokkel, og omfattes av Norges internasjonale utslippsforpliktelser i Kyotoprotokollen og Paris-avtalen. I tillegg kommer utslipp fra reiser fra norske lufthavner til destinasjoner i utlandet på om lag 1,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2017. Disse utslippene rapporteres til FN13, men bokføres ikke i Norges utslippsregnskap og er ikke en del av våre utslippsforpliktelser.

Klimagassutslippene fra sivil luftfart i og fra Norge er om lag doblet siden 1990, jf Figur 5.3. Det er utslippene fra utenriks luftfart som har økt mest. Utslippene fra innenriks sivil luftfart har ligget stabilt rundt 1 mill. tonn de siste 20 årene, og har gått noe ned etter 2014. Utslipp per passasjer er redusert, og var om lag 65 pst av nivået i 1990 i 2017.

Kilde:  SSB, Miljødirektoratet og Avinor.

Også norsk flytrafikk er forventet å øke framover, særlig antall utenriksreiser. Avinor forventer en samlet vekst på 3,3 pst per år i antallet passasjerer fram til 2021 og 1,7 pst per år i perioden fram til 2040, jf kapittel 4.2. Med samme drivstoffeffektivisering som legges til grunn i globale prognoser (0,96–1,5 pst per år) vil utslippene fra norsk luftfart fortsette å øke uten nye tiltak.

Drift av lufthavner medfører også utslipp av klimagasser. De største utslippskildene er forbruk av drivstoff til kjøretøy i tilknytning til lufthavndriften. I 2018 var Avinors egne kontrollerbare klimagassutslipp fra lufthavndrift 15 780 tonn CO₂-ekvivalenter (Avinor, 2019). Selskapet kjøper klimakvoter for å kompensere for egne utslipp og har ambisjon om å være utslippsfri i 2030.

Luftfartens påvirkning på klima14

Luftfart påvirker klima gjennom flere mekanismer enn CO₂-utslippene. Flytrafikk bidrar til at det dannes kondensstriper når de varme avgassene fra flyet blandes med kald luft og danner ispartikler. I tørr luft fordamper ispartiklene og kondensstripene forsvinner, men i fuktig luft kan de bli værende lenge og dessuten bre seg utover og utvikles til fjærskyer (cirrusskyer). Kondensstripene og fjærskyene har både oppvarmende og avkjølende effekter, men de oppvarmende dominerer. Effekten på oppvarming av fjærskyer og kondensstriper er potensielt svært sterk og sterkere enn CO₂-effekten, men også svært kortvarig sammenliknet med effekten av CO₂, jf Figur 5.4. Fly kan påvirke dannelse av høye cirrusskyer gjennom utslipp av partikler. Denne mekanismen og den påfølgende klimaeffekten er imidlertid ikke fullt ut forstått.

Kilde:  Lund m.fl. (2016)

Videre gir forbrenning av flydrivstoff utslipp av nitrogenoksider (NO_x), som bidrar til at det dannes ozon. Ozon er en svært kraftig drivhusgass. Men NO_x bidrar også til å bryte ned klimagassen metan, og derfor motvirke oppvarmingen. Nettoeffekten av NO_xfra fly er imidlertid et «positivt» bidrag til global oppvarming. Effekten er kortvarig sammenliknet med CO₂.

I tillegg gir forbrenning av drivstoff utslipp av partikler, samt NO_x og svoveldioksid (SO₂) som bidrar til at det dannes partikler. Partikler har direkte effekter fordi de absorberer og reflekterer solstråling og har en avkjølende klimaeffekt. Noen partikler, som sotpartikler, absorberer solstråling og virker oppvarmende. Den direkte effekten er trolig liten. Partikler har også en indirekte effekt fordi de kan bidra til at det dannes fjærskyer. Effekten av reflekterende partikler er en avkjøling, også fra fly, mens størrelsen på klimaeffekten av partikler er mer usikker.

Klimapåvirkningen av en konkret flyreise kan altså være betydelig større enn effekten av CO₂-utslippene alene, særlig på kort sikt. Tilleggseffekten vil avhenge av de meteorologiske og kjemiske forholdene i atmosfæren hvor flyreisen gjennomføres, og dermed av hvor på kloden og i hvilken høyde det skjer. Norsk innenrikstrafikk foregår normalt i såpass lave høyder at tilleggseffekten sannsynligvis er liten. Tilleggseffektene er dessuten usikre, særlig oppvarmingseffekten av kondensstriper og fjærskyer, og de indirekte effektene av partikkelutslipp. For å ta hensyn til de sterke oppvarmende, men både usikre og kortlivede effektene av flytrafikk, er en vanlig tilnærming å anta at den samlede klimaeffekten av luftfart er 1,8–1,9 ganger høyere enn påvirkningen fra CO₂-utslippet alene. I dette tallet er det lagt til grunn et hundreårsperspektiv15, i tråd med Kyotoprotokollen. Er man mer opptatt av effektene på kort sikt er tallet høyere (4,2). Det knytter seg imidlertid stor usikkerhet til dette tallet. En annen tilnærming er ifølge bl.a. Lund m.f, (2016) å operere med et intervall mellom 0,8 og 2,5. Det er altså ikke utelukket at klimapåvirkningen av flyreiser er lavere enn effekten av CO₂-utslippene. Den store usikkerheten er en viktig årsak til at det foreløpig ikke tas hensyn til tilleggseffekten verken i norsk eller internasjonal klimapolitikk.

5.3.3 Tiltak for lavere klimagassutslipp fra luftfart

Tiltak for å redusere klimagassutslipp fra flytrafikken kan grovt sett deles inn i to grupper: flytrafikken kan reduseres, og utslipp per flygning kan reduseres.

Mindre flytrafikk

Redusert flytrafikk vil redusere utslippene fra luftfart, men nettoeffekten avhenger av hva alternativet er. De reisene som ikke gjennomføres har en positiv effekt på utslippene, forutsatt at ikke tiden og pengene man sparer ved ikke å reise brukes til spesielt utslippsintensive aktiviteter. Reisene som gjennomføres likevel, men med andre transportmidler, vil gi både klimagassutslipp og annen miljøpåvirkning. Om klimagassutslippene er større eller mindre enn ved flyreisen, avhenger i stor grad av hva slags – og hvor mye – drivstoff som benyttes og antallet passasjerer per transportmiddel. Som en illustrasjon, har Avinor fått beregnet klimagassutslipp per person for en reise mellom Oslo og Bergen og Oslo og Bodø med fly, tog og personbil16. Utslipp fra hvert av transportmidlene er beregnet på to måter: Gjennomsnittlig norsk personbil med en eller to personer; regiontog med typisk passasjerbelegg (50 pst) med norsk eller nordisk elektrisitetsmiks, samt fly med gjennomsnittlig passasjerbelegg (72 pst) på hhv SAS’ mest brukte fly (737–700) og SAS’ mest moderne fly i 2017 (737–800). Resultatene er vist i Figur 5.5 og Figur 5.6.

Kilde:  NHO Luftfart, Norwegian, SAS og Avinor

Kilde:  NHO Luftfart, Norwegian, SAS og Avinor

For en reise til fra Oslo til Bergen kommer jernbane godt ut ettersom Bergensbanen er elektrifisert. Fly gir lavere utslipp enn en personbil med bare én person, men hvis det er to personer i bilen er utslippene per passasjer høyere med fly. For en reise mellom Oslo og Bodø kommer også personbilen med én passasjer dårligst ut. Jernbanen er elektrisk til Trondheim, men Nordlandsbanen er dieseldrevet. Det øker utslippene fra jernbane slik at de tilsvarer om lag 60 pst av utslippene fra fly på samme distanse.

I Figur 5.7 har vi beregnet utslipp per personkilometer fra en reise mellom Oslo og henholdsvis Bergen og Bodø med det nyeste SAS-flyet og en personbil med gjennomsnittlig utslipp og to passasjerer. Fordi et fly tilbakelegger en vesentlig kortere avstand enn en bil på samme reise, er forskjellen i utslipp mellom bil og fly mindre når de måles per personkilometer enn når de måles per person. Jo større avstand, desto mer effektivt er flyet sammenliknet med bilen med hensyn til utslipp.

Kilde: Egne beregninger basert på NHO luftfart, Norwegian, SAS og Avinor (2017)

Mer energieffektive fly og flygninger, bedre kapasitetsutnytting

Når det gjelder utslipp per flygning eller passasjer, er de som nevnt ovenfor betydelig redusert allerede, både gjennom mer drivstoffeffektive fly, mer effektive flygninger og høyere passasjerbelegg. I perioden 2004–2018 utgjorde drivstoff ifølge IATA mellom 17 (i 2004) og 36 pst (i 2008) av flyselskapenes driftskostnader, avhengig av prisen på råolje. I 2017 var råoljeprisen relativt lav og kostnadsandelen for drivstoff var 21 pst. Den høye kostnadsandelen gir både flyprodusenter og flyselskap et kraftig insentiv til å utvikle og anskaffe mer drivstoffeffektive fly, og til å modifisere eksisterende fly f.eks. ved å bytte motor. Isolert sett har også selskapene økonomiske insentiv til å fylle opp flyene så mye som mulig, og kabinfaktoren har økt jevnt fra 73,5 pst i 2004 til nesten 82 pst i 2018, igjen ifølge IATA.

Mer effektiv bruk av luftrommet og optimalisering av landinger og avganger vil også redusere drivstofforbruket og dermed CO₂-utslippene. Denne typen tiltak krever innsats både fra lufthavner, flysikringstjenesten, flyselskapene og teknologiutviklere. EU bruker derfor det såkalte ytelsessystemet for flysikringstjenesten som et middel til å sikre kortest mulige og mest mulig drivstoffeffektive flygninger. Ny teknologi gjør det mulig å øke mengden trafikk som kan avvikles på en sikker måte innenfor et gitt luftrom og innenfor et gitt tidsrom. Norge, Sverige, Danmark, Finland, Latvia og Estland innførte ‘Free Route Airspace’ i 2016. Dette er en luftromsorganisering som gjør at flyselskapene ikke lenger trenger å følge forhåndsdefinerte traséer, men kan følge den mest optimale ruta (trajektori i tre dimensjoner). Mangel på samlokalisering av lufttrafikktjenesten, kombinert med ulike systemer, kan imidlertid bidra til at ‘Free Route Airspace’ er utfordrende å praktisere.

Satellittnavigasjon gir muligheter for mer nøyaktige og fleksible inn- og utflygningsprosedyrer, blant annet kurvede flygninger. I tillegg til lavere drivstofforbruk reduserer dette støyplagene og tidsbruken, jf kapittel 5.4.5.

ICAO har som mål at drivstoffeffektiviteten skal bedres med 2 pst per år i gjennomsnitt globalt fram til 2050, gjennom innfasing av nye fly og operasjonelle forbedringer. I 2017 innførte ICAO en utslippsstandard for CO₂, som skal gjelde for fly designet etter 2020 og fly som allerede er satt i produksjon fra 2023.

Biodrivstoff

Utslipp av CO₂ fra forbrenning av biodrivstoff inngår ikke i nasjonale totalutslipp av CO₂ etter FNs klimakonvensjon. Dette er basert på en forutsetning om at forbrenning av biologisk materiale ikke tilfører nytt karbon til karbonkretsløpet i naturen. Karbonet som frigjøres ved forbrenning er nylig tatt opp da planten vokste, og det forutsettes at det tas opp igjen av en ny plante etter forbrenning.

Innfasing av biodrivstoff for luftfart blir regnet som et viktig tiltak både av bransjen selv og ICAO. Biodrivstoff ble sertifisert til bruk i sivil luftfart i 2009, og rent teknisk kan det blandes inn opptil 50 pst biojetdrivstoff i jetdrivstoff uten tilpasning av flymotoren eller infrastruktur. På Avinors lufthavner i Oslo og Bergen er drivstoffet innblandet en liten andel avansert biojetdrivstoff, – så sant dette er å få tak i. Enkelte studier tyder på at biodrivstoff, på grunn av lavere partikkelutslipp, kan redusere kondensstripedannelse og dermed flytransportens klimapåvirkning utenom klimagassutslipp. Problemstillingen forutsetter imidlertid mer forskning før det kan konkluderes.

Biojetdrivstoffet må tilfredsstille internasjonale drivstoffstandarder for luftfart. En helt avgjørende faktor for at bruk av biojetdrivstoff skal være et klimatiltak er at drivstoffet er bærekraftig og gir reelle utslippsreduksjoner globalt, hensyn tatt til produksjon, transport, arealbruksendringer etc. jf Boks 5.4. Produksjonen av sertifisert, bærekraftig biojetdrivstoff er foreløpig svært begrenset og kostnadene er høye, jf kapittel 5.3.4.

Lav- og nullutslippsteknologi

Utvikling og innføring av lav- og nullutslippsteknologi i luftfarten er viktige tiltak for å redusere utslipp av klimagasser, særlig ved bruk i luftfartøy, men også i forbindelse med drift av bakkebasert infrastruktur. Det er flere mulige valg for framdrifts- og energisystemer i luftfartøy, men elektriske drivlinjer spiller en viktig rolle i denne tidlige utviklingsfasen. Elektriske luftfartøy defineres her til å ha en eller flere elektriske motorer for framdrift – og kan kombineres med andre framdrifts- og energisystemer i hybride løsninger. Det er i dag anslagsvis 200 prosjekter under utvikling for elektriske luftfartøy beregnet for transport av mennesker på verdensbasis17. Dette inkluderer både EVTOL (Electric Vertical Takeoff and Landing) passasjerdroner og helikoptre, og fly med fastmonterte vinger (‘Fixed Wing’). Flere demonstrasjonsprosjekter har, eller er i ferd med å starte testflyging. Signaler fra flyprodusentene tilsier at elektrifiserte fly kan introduseres på kommersielle ruter i løpet av perioden 2025–2030. Sannsynligvis vil de første modellene av elektriske passasjerfly ha relativt lav setekapasitet og begrenset rekkevidde, men vil allikevel kunne introduseres på kortere ruter.

En del forhold i Norge generelt, og ved det norske luftfartsmarkedet spesielt, kan trekke i retning av at Norge kan være en arena for tidlig utvikling og introduksjon av lav- og nullutslippsfly for kommersiell passasjerflyging. Norge har:

• et unikt nettverk av kortbaneflyplasser,

• mange innenriks flyruter har lavt passasjergrunnlag som går over så korte distanser at de er velegnet for de første elektrifiske flyene som forventes å ha begrenset rekkevidde,

• politiske ambisjoner om omstilling til lav- og nullutslippsløsninger i transportsektoren generelt, og ønske om introduksjon av elektriske fly i kommersiell passasjerflyging spesielt,

• et behov for å bytte ut flyflåten på kortbanenettet innen ca. 2030,

• erfaring med elektrifisering av bilparken og innen maritim sektor,

• motiverte markedsaktører,

• tilgjengelig fornybar energi.

Norge kan derfor representere et interessant marked for utprøving av ny teknologi i en tidlig fase. Dersom Norge ikke er tidlig ute, er det en risiko for at det kan ta vesentlig lengre tid før det utvikles elektriske fly som er tilpasset operasjoner på vårt kortbanenett og under våre topografiske og klimatiske forhold. På den annen side er det mulig for Norge, i denne tidlige fasen, å påvirke til raskere utvikling og innfasing av elektrifiserte fly med en rekke målrettede og kostnadseffektive tiltak, primært ved å legge til rette for teknologiutvikling og ved å finne insentiver for å ta lav- eller nullutslippsteknologi raskt i bruk. Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.3.4.

Norge er avhengig av internasjonalt samarbeid for å få til en tidlig introduksjon av elektriske fly. I den forbindelse ble det i juni 2019 inngått en flerårig avtale om innovasjonssamarbeid (Innovation Partnership Agreement – IPA) mellom EASA (European Union Aviation Safety Agency) og Luftfartstilsynet. Avtalen vil omfatte samarbeid om teknologiutvikling, regulatorisk rammeverk og andre tiltak og insentiver som kan bidra til å akselerere prosessen.

Tiltak på lufthavnene

Som nevnt stammer om lag halvparten av klimagassutslippene knyttet til Avinors lufthavndrift fra kjøretøy. Elektrifisering og innblanding av biodrivstoff er derfor viktige tiltak også på dette området. Ved anskaffelser av kjøretøy i Avinor, gjøres det alltid en vurdering av om fossile kjøretøy kan erstattes med elektriske kjøretøy. Avansert biodiesel benyttes på kjøretøy som ikke så enkelt lar seg elektrifisere (Avinor, 2019).

Energien som forsyner Avinors bygningsmasse og infrastruktur kommer hovedsakelig fra innkjøpt elektrisitet. Noen lufthavner er knyttet til fjernvarmenett. I tillegg er det noen lufthavner som har egenprodusert energi fra blant annet flis, sjøvann, grunnvarme og solenergi. Energien brukes hovedsakelig til oppvarming, kjøling, belysning, baneanlegg og annet teknisk utstyr. Avinor bruker også en del biofyringsolje til oppvarming.

5.3.4 Virkemidler for lavere utslipp av klimagasser fra luftfart

Flere virkemidler er tatt i bruk i Norge for å redusere klimagassutslippene fra luftfart, særlig økonomiske. Luftfart innad i EU/EØS-området er inkludert i EUs kvotehandelssystem. Norsk innenriks luftfart er i tillegg pålagt CO₂-avgift. Flytrafikk inn og ut av EU/EØS-området er i dag kun gjenstand for krav om utslippsstandarder fastsatt av ICAO, og det er ingen miljøavgifter eller andre miljøreguleringer av denne trafikken. Fra og med 2021 vil imidlertid den frivillige fasen av ICAOs globale markedsmekanisme CORSIA starte opp for internasjonal luftfart. I Norge vil det fra 2020 bli krav om innblanding av 0,5 pst avansert biodrivstoff i alt flydrivstoff som tankes i Norge. Flypassasjeravgiften er ikke definert som en miljøavgift, men kan likevel påvirke både tilbud og etterspørsel etter flyreiser og dermed trafikkomfang og utslipp. De ulike virkemidlene blir nærmere gjennomgått nedenfor.

CO₂-avgift

Innenriks luftfart er pålagt CO₂-avgift. I 2019 er satsen 510 kr/tonn CO₂. Dette er noe over den generelle satsen, f.eks. på diesel til veitrafikk på 507 kr/tonn, og satsen på bensin på 509 kr/tonn. Mineralolje til fiske og fangst innen 250 nautiske mil har en avgift på 109 kr/tonn. Ulik avgift i ulike anvendelser er ikke i tråd med prinsippet om kostnadseffektivitet, jf kapittel 5.2.1. CO₂-avgiften, slik den er utformet i dag, sikrer ikke at de mest effektive utslippsreduserende tiltakene gjennomføres først. Avgiften gir likevel et insentiv til å sette i gang alle tiltakene som er omtalt i kapittel 5.3.3. I forslaget til statsbudsjett for 2020, er CO₂-avgiften foreslått økt til 545 kr/tonn CO₂ i de fleste anvendelser, inklusive innenriks luftfart.

Foreløpig er Norge det eneste landet i EU/EØS med CO₂-avgift på luftfart, men skattlegging av luftfart, bla. gjennom karbonavgifter diskuteres, jf Boks 5.5. Se ellers omtale av bruk av CO₂-avgift i tillegg til EU ETS nedenfor.

EU ETS

Ett av EUs virkemidler som skal bidra til utslippskutt, er det europeiske kvotesystemet som luftfart er en del av: EU ETS (Emission Trading System). Siden 2005 har Norge deltatt i EU ETS, og luftfart ble inkludert i ordningen i 2012. Omtrent 90 pst av utslippene fra norsk sivil innenriks luftfart er omfattet av kvotesystemet.

Kvotesystemet setter et tak for hvor store CO₂-utslippene fra de kvotepliktige sektorene kan være totalt. I 2030 skal utslippene være 43 pst lavere enn i 2005. Kombinert med målet for ikke-kvotepliktig sektor (30 pst sammenliknet med 2005), tilsvarer dette 40 pst reduksjon i CO₂-utslippene totalt, sammenliknet med 1990-nivået. Dette er EUs og Norges mål og innspill til Paris-avtalen.

Utslippsreduksjonen oppnås ved å redusere kvotemengden med 2,2 pst per år. Reduseres kvotemengden med samme takt etter 2030, blir utslippene i 2050 om lag 84 pst lavere enn i 2005.

Kvotene gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige aktørene både vederlagsfritt (etter søknad) og gjennom auksjoner. Auksjoner innebærer at kvotene utstedes til høystbydende, mens inntektene går til staten. Kvotene er fritt omsettelige. En bedrift som slipper ut mer CO₂ enn antall kvoter den har fått tildelt vederlagsfritt må kjøpe flere kvoter. En bedrift som slipper ut mindre kan selge kvoter. Prisen på kvoter settes i markedet, og avhenger dermed av tilbud og etterspørsel.

Systemet dekker utslippsintensiv industri og energiproduksjon, og fra 2012 også luftfart i EU/EØS-området. Det er et eget utslippstak for luftfart på om lag 50 mill. tonn CO₂ per år. Fra og med 2021 vil antall kvoter som gjøres tilgjengelig for luftfarten bli redusert med 2,2 pst per år, som er samme nedjusteringsfaktor som for stasjonære utslippskilder. Internasjonale flygninger inn og ut av EØS er unntatt fra EU ETS ut 2023, i påvente av etableringen av ICAOs globale markedsmekanisme CORSIA, jf nedenfor. Det er unntak for bl.a. militære flygninger og fly med startvekt under 5 700 kg.

I perioden 2013–2020 blir 82 pst av utslippskvotene for luftfart tildelt vederlagsfritt, 3 pst går til en reserve for nye deltakere og de resterende 15 pst auksjoneres ut. Luftfartssektoren kan kjøpe kvoter fra stasjonære kilder. Det er derimot ikke tillatt for stasjonære kilder å kjøpe luftfartskvoter. Fra 2021 oppheves denne asymmetrien, og stasjonære kilder vil også kunne kjøpe luftfartskvoter. I praksis betyr dette lite fordi luftfart er netto kvotekjøper – i 2017 var utslippene fra kvotepliktige luftfartsaktører 64,7 mill. tonn CO₂, mens taket altså var om lag 50 mill. tonn.

Systemet tar ikke hensyn til at utslipp fra luftfart kan ha større oppvarmede effekt enn utslipp fra andre kilder, jf kapittel 5.3.2.

Et effektivt tak på utslippene i kombinasjon med strenge sanksjoner gjør at utslippene ikke vil overstige samlet antall kvoter som gjøres tilgjengelig. EU ETS er dermed et svært styringseffektivt virkemiddel for å redusere klimagassutslipp. Fordi tildelingen av gratiskvoter er basert på tidligere aktivitet, er imidlertid ikke systemet kostnadseffektivt; siden den vederlagsfrie tildelingen er basert på aktivitetsnivået i foregående år, vil bedriftene være mindre tilbøyelige til å redusere utslippene fordi det fører til redusert tildeling av vederlagsfrie kvoter senere. Vederlagsfri tildeling til kapasitetsutvidelser og nyetableringer er subsidiering av økte utslipp.

Som følge av EU ETS har det fram til nå vært lite hensiktsmessig å redusere utslippene fra kvotepliktige aktører mer enn det som følger av redusert kvotetak og prissignalene i kvotesystemet. En reduksjon i utslipp fra innenriks norsk luftfart som følge av f.eks. CO₂-avgiften vil redusere etterspørselen etter EU ETS-kvoter tilsvarende, og øke kvotetilbudet og utslippene fra resten av luftfarten i EU/EØS (og fra øvrig kvotepliktig sektor fra 2021). Det blir dermed ingen reduksjon i utslippene fra EU ETS samlet, og totale kostnader øker. Grønn skattekommisjon anbefalte derfor å redusere CO₂-avgiften i kvotepliktige sektorer, herunder luftfart, etter hvert som kvotemengden reduseres og kvoteprisen øker. Argumentet for å likevel benytte flere virkemidler for å redusere utslippene i kvotepliktig sektor er at lavere kvotepris kan gjøre det politisk mer akseptabelt å senke kvotetaket ytterligere.

Fra og med 2019 gjelder imidlertid en ny mekanisme – reserven for markedsstabilitet, der antallet kvoter over et visst nivå automatisk blir annullert, jf Boks 5.6. Konsekvensene av markedsstabiliseringsreserven for effektene på EU ETS-utslippene av nasjonale tilleggstiltak er ikke fullt ut kjent, spesielt ikke for tiltak innen luftfart. Det antas likevel at mekanismen vil redusere lekkasjen fra nasjonale tiltak til andre deler av EU ETS (Silbye og Sørensen, 2019).

Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation – CORSIA

I 2013 vedtok ICAO et mål om karbonnøytral vekst etter 2020. For å oppnå dette lanserte ICAO sin ‘basket of measures’: Nye fly med mer effektive flymotorer, mer effektive flygninger, utvikling og innfasing av bærekraftig flydrivstoff og et system for kjøp av utslippsreduksjoner i andre sektorer, jf Figur 5.8.

Kilde:  ICAO

I 2016 vedtok ICAO de politiske føringene for en global ordning for internasjonal luftfarts kjøp av utslippsreduksjoner fra andre sektorer – CORSIA. I dette systemet skal flyselskap som er registrert i de deltakende landene kjøpe utslippsreduksjoner (kvoter) for å gjøre opp for utslipp som overstiger 2020-nivået. Kvotekjøpet innebærer at det utløses utslippsreduksjoner utenfor luftfartssektoren tilsvarende veksten i luftfartsutslipp.

CORSIA innledes med en frivillig fase fra 2021 til 2026, deretter blir ordningen obligatorisk. Høsten 2019 hadde 81 stater meldt at de vil delta i den frivillige fasen, herunder Norge og 43 andre europeiske land. Et krav om rapportering av utslipp vil gjelde fra 2019. Landene på FNs lister over henholdsvis verdens minst utviklede land (Least Developed Countries, 48 land), små øystater under utvikling (Small Island Developing States, 58 land) og utviklingsland uten kystlinje (Landlocked Developing Countries, 31 land), pluss flyselskap med lavere utslipp enn 10 000 tonn per år er fritatt fra CORSIA. Miljødirektoratet skal håndheve mekanismen ovenfor berørte norske flyselskaper, det vil si Norwegian og Widerøe, mens SAS er svenskt ansvar.

Mesteparten av det detaljerte tekniske og juridiske rammeverket ble vedtatt i 2018, og våren 2019 vedtok ICAO kriteriene for hva slags programmer og prosjekttyper flyselskapene kan kjøpe utslippsreduksjoner fra for å få dem godskrevet. Bl.a. kan utslippsreduksjoner godkjent under FNs klimasekretariat og Parisavtalen godkjennes. Et utestående punkt er hvor gamle programmer og prosjekter som skal kunne godtas i CORSIA. Norge har gått inn for at det bare er nye utslippsreduksjoner som skal godtas, f.eks. fra etter 1.1.19.

Flyselskapenes utslippstall nedjusteres når de benytter bærekraftig drivstoff. ICAOs miljøkomite hadde opprinnelig foreslått 12 kriterier for bærekraft, men det er nå besluttet at bare to av disse skal gjelde fram til 2023, da spørsmålet vil bli vurdert på nytt. Det ene kriteriet er at drivstoffet skal ha minst 10 pst lavere utslipp enn fossilt drivstoff gjennom livsløpet, det andre at biomasse ikke skal komme fra arealer med høyt karbonlager. Metodikken for hvordan utslippsreduksjonene skal beregnes eller hva som kjennetegner et areal med høyt karbonlager er ennå ikke avklart. Uansett innebærer kriteriene bl.a. at konvensjonelt fossilt drivstoff med lavere karboninnhold kan godkjennes. Sammen med EU har Norge arbeidet for at bærekraftig luftfartsdrivstoff skal gi minst 30 pst lavere utslipp gjennom livsløpet. Slik bærekraftskriteriet er utformet i dag og fram til 2023, vil det gi små insentiver til utvikling og innfasing av nye drivstoff. I følge en rapport fra Regnskogfondet, er de billigste og mest tilgjengelige råstoffene for biodrivstoff til fly i dag palmeolje og soya. Økt etterspørselen etter palmeolje og soya i luftfarten slik ICAO ser for seg kan føre til tap av 3 millioner hektar tropisk skog, et område tilsvarende Belgia (Regnskogfondet, 2019).

Det er bestemt at CORSIA skal implementeres i EU igjennom EU ETS-direktivet, men det er fortsatt ikke bestemt om det er CORSIA eller EU ETS som skal gjelde på internasjonale flygninger innenfor EØS-området fra 2021. ICAO mener CORSIA bør være det eneste gjeldende kvotesystemet for internasjonal luftfart, inklusive i EU/EØS-området. EU skal komme tilbake til dette spørsmålet når alle relevante beslutninger er tatt i ICAO. Resultatet av denne prosessen vil ha stor betydning for effektiviteten i klimapolitikken på luftfartsområdet i EU/EØS og behovet for nye tiltak.

Kostnaden per tonn redusert CO₂ er anslått til mellom 6 og 20 USD i 2020 og mellom 12 og 40 USD i 2035. Virkemidlet er i så fall svært kostnadseffektivt i norsk målestokk. I hvilken grad systemet vil gi reelle, globale utslippsreduksjoner er imidlertid helt avhengig hvordan kravene til prosjektene flyselskapene skal kjøpe utslippskvoter fra håndheves. Mange EU/EØS-land, herunder Norge, mener også at ambisjonsnivået for CORSIA må økes, og at karbonnøytral vekst etter 2020 ikke er et tilstrekkelig bidrag fra internasjonal luftfart til å nå målene i Paris-avtalen. Fra norsk side har det imidlertid vært viktigst at CORSIA nå kommer i gang etter planen, og at ambisjonsnivået heller kan økes etter hvert.

Krav om innblanding av biojetdrivstoff

I Nasjonal transportplan 2018–2029 ble det foreslått å innføre et omsetningskrav på 1 pst bærekraftig biodrivstoff i luftfart fra 2019, med mål om 30 pst i 203018. Forslaget er en oppfølging av et anmodningsvedtak fra Stortinget fra 2016. Ved framleggingen av statsbudsjettet for 2019 varslet regjeringen Solberg II at det skal innføres et krav om at 0,5 pst av omsatt jetdrivstoff skal være avansert biojetdrivstoff, dvs. biodrivstoff basert på avfall og rester og uten ILUC-effect, jf Boks 5.4. Relevante endringer av produktforskriften ble vedtatt 30. april 2019, og forskriften trer i kraft fra 1. januar 2020. Så vidt utvalget er kjent med, er Norge det første landet i verden med et slikt omsetningskrav til biojetdrivstoff.

I konsekvensutredningen av forslaget ble det anslått at et omsetningskrav på 0,5 pst avansert biodrivstoff vil redusere utslippene av CO₂ med 15 300 tonn (Miljødirektoratet, Avinor og Luftfartstilsynet, 2018). Tar man hensyn til at utvinning, dyrking, produksjon og transport av drivstoffet også medfører klimagassutslipp, blir effekten en reduksjon på 14 000 tonn. Tiltakskostnaden er anslått til 54 mill. kr. Kostnaden per tonn redusert CO₂ blir dermed 3530 kr, noe som gjør dette til et svært kostbart klimatiltak, jf CO₂ – avgiften på 510 kr/tonn. Det understrekes i konsekvensutredningen at det foreløpig produseres lite avansert biodrivstoff som er sertifisert for bruk i fly, og at kostnadsanslaget dermed er svært usikkert. I følge konsekvensutredningen kan det forventes lavere kostnader ved produksjon av biojetdrivstoff over tid, og lavere priser til flyselskapene.

Omsetningskravet er styringseffektivt, men med en tiltakskostnad på 3530 kr/tonn CO₂ er det svært lite kostnadseffektivt. Et argument for å likevel innføre kravet var at det vil øke forutsigbarheten for biodrivstoffprodusentene og redusere risikoen ved å etablere produksjonskapasitet.

Flypassasjeravgiften

Flypassasjeravgiften ble innført 1. juni 2016, med formål å skaffe staten inntekter.

Da Stortinget behandlet statsbudsjettet for 2018, ba det regjeringen vurdere en omlegging av flypassasjeravgiften slik at den får en miljøprofil, «….for eksempel differensiering etter flyreisens lengde.» I 2018 var avgiften 83 kr. per passasjer. I 2019 ble avgiften lagt om slik at den fikk to satser avhengig av avstand. Den lave satsen er på 75 kr og gjelder for flyginger til destinasjonsland som har sin hovedstad nærmere enn 2 500 km fra Oslo. Dessuten har flyginger til alle EØS-land lav sats, uavhengig av avstand. For destinasjonsland med hovedsteder mer enn 2 500 km fra Oslo er satsen 200 kr. Endringen var provenynøytral sammenliknet med 2018.

Som miljøavgift er flypassasjeravgiften verken kostnadseffektiv eller styringseffektiv, selv etter omleggingen. En kostnadseffektiv miljøavgift skal reflektere miljøskaden og gi produsenter og konsumenter insentiv til å ta hensyn til denne i produksjon og forbruk. Slik flypassasjeravgiften er utformet gir den ikke flyselskapene insentiver til å ta i bruk mer energieffektive fly eller bedre kapasitetsutnyttingen gjennom høyere kabinfaktor. Den kan gi lavere etterspørsel etter flyreiser, men bare i begrenset grad på en måte som reflekterer flyreisens miljøbelastning. Finansdepartementet understreker at flypassasjeravgiften fremdeles primært er å anse som en fiskal avgift, selv om den også kan ha en miljøeffekt ved at den reduserer etterspørselen etter flyreiser19. Flypassasjeravgiften som fiskal avgift er omtalt i kapittel 4.4.2

Tilskudd til innfasing og utvikling av teknologi

Statens direkte økonomiske støtte med relevans for luftfartens klimagassutslipp går i dag i hovedsak gjennom statsforetaket Enova og særlovsselskapet Innovasjon Norge.

Enova skal bidra til at nye energi- og klimateknologier blir utviklet og tatt i bruk, og kan dekke deler av merkostnaden ved å velge mer energi- og klimavennlige løsninger. I 2018 ga Enova tilsagn om 1,8 mrd. kroner til nesten tusen energi- og klimaprosjekter i virksomheter i Norge. En stor del av dette (over 800 mill. kr) gikk til transportprosjekter, særlig innen elektrifisering av skipsfart og veitransport. Luftfartsnæringen mottok ikke tilskudd, med unntak av Avinor som fikk bidrag til elektriske busser ved Oslo lufthavn. Enova gir også støtte til etablering av anlegg som produserer biogass eller biodrivstoff. EUs statsstøtteregelverk krever at støtten fra Enova skal være prosjektutløsende. Det vil si at den skal utløse prosjekter som ikke ellers ville vært lønnsomme. Det kan kun gis statsstøtte til teknologiutvikling for produksjon av avansert biodrivstoff. Det er ikke anledning til å støtte produksjon av biodrivstoff som er omfattet av omsetningskrav, slik biojetdrivstoff blir fra 1.1.20.

Innovasjon Norge skal øke innovasjonen i næringslivet, bidra til å utvikle distriktene, og profilere norsk næringsliv og Norge som reisemål. I 2018 mottok norske bedrifter 7,2 mrd. kr som tilskudd, garantier og lån, samt en rekke rådgivnings-, nettverk- og profileringstjenester, fra Innovasjon Norge. Selskapets ordninger er ikke spesielt innrettet mot verken transport, energi eller miljø, men både Widerøe og Rolls-Royce Electrical Norway har fått midler til elektrifiseringsprosjekter. De samme reglene for statsstøtte som gjelder for Enova gjelder for Innovasjon Norge.

5.3.5 Skatteutgifter og andre ordninger som påvirker klimagassutslipp fra luftfart

Men unntak av flypassasjeravgiften, er målet for virkemidlene vi har sett på hittil å redusere klimagassutslippene. Det finnes imidlertid en rekke virkemidler som har helt andre målsettinger, og som mer eller mindre tilsiktet stimulerer til økt flytrafikk og økte utslipp.

Merverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlandsk forbruk av varer og tjenester. Den generelle merverdiavgiftssatsen er 25 pst. Persontransport, inklusive innenriks luftfart betaler en lav sats på 12 pst. Det er ingen merverdiavgift på utenriks luftfart. Lav – eller ingen – merverdiavgiftssats medfører mer flytrafikk og høyere utslipp enn man ville hatt dersom satsen var høyere. Teorier for optimal beskatning tilsier også at merverdiavgiften bør legges på et bredt og generelt grunnlag, og at unntak og lave satser bør oppheves. Lik merverdiavgiftssats er derfor et forslag som går igjen i alle utredninger som diskuterer skatte- og avgiftssystemet, sist i NOU 2019: 11 Enklere mervardiavgift med én sats.20 Merverdiavgiften er nærmere omtalt i kapittel 4.4.2.

Taxfree-ordningen

Taxfree-ordningen er et unntak fra hovedregelen om at alle varer som innføres til Norge, skal beskattes. Vilkår for avgiftsfri innførsel er at den reisende har oppholdt seg i utlandet i minst 24 timer, og at verdien av varer som totalt innføres avgiftsfritt, ikke overstiger 6 000 kroner. For alkohol og tobakk er det i tillegg begrensninger på mengde (kvote). Ordningen gjelder også for ferjetrafikk. Taxfree-ordningen ved innreise på norske lufthavner er en praktisk tilrettelegging for slik avgiftsfri innførsel. Adgangen til taxfreesalg ved innreise ble innført i 2005.

Avinor-modellen er presentert i kapittel 4.3.1. Som det framgår her, kommer om lag halvparten av Avinors inntekter fra avgifter pålagt flyselskapene og om lag halvparten er kommersielle inntekter. Av den siste halvparten er en ny halvpart inntekter knyttet til taxfree-ordningen. Taxfree-ordningen fungerer som en subsidie til lufthavnvirksomhet ved at staten gir avkall på avgiftsinntektene. Ordningen bidrar også til finansiering av ikke-statlige Torp lufthavn og Haugesund lufthavn.

Ved et eventuelt bortfall av inntektene knyttet til taxfree-ordningen, måtte enten Avinors kostnader reduseres, inntektene fra andre kilder måtte øke, inntektsbortfallet måtte kompenseres med tilskudd over statsbudsjettet, eller en kombinasjon. Økte inntekter fra andre kilder betyr i praksis høyere luftfartsavgifter, som i neste omgang vil gi høyere billettpriser. Alternativt, eller i en kombinasjon, måtte trolig en del av lufthavnene som går med bedriftsøkonomisk underskudd legges ned – hvis vi ser bort fra muligheten for tilskudd over statsbudsjettet. Både økte billettpriser og færre lufthavner vil kunne redusere etterspørselen etter flyreiser, og gi mindre trafikk og mindre utslipp. En del av trafikken ville trolig blitt erstattet med annen transport og gi økte utslipp derfra, men spesielt lange reiser er ikke godt tilrettelagt for andre transportformer enn fly.

Ved å subsidiere alkohol og tobakk, gir adgangen til avgiftsfri innførsel også et tilleggsinsentiv til å reise. I en analyse fra 2011, beregnet Vista Analyse den økonomiske betydningen av taxfree-ordningen for flypassasjerene, og hvordan denne påvirket reiseomfanget. I følge Vistas beregninger, ville flytrafikken reduseres med mellom 2,5 og 11 pst dersom adgangen til avgiftsfri innførsel falt bort (Homleid og Rasmussen, 2011).

Både Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15) og flertallet i utvalget som vurderte særavgiftene (NOU 2007:8) anbefalte å fjerne innførselskvotene. En eventuell avvikling av taxfree-ordningen uten en samtidig avvikling av innførselskvotene, kan ifølge disse utvalgene føre til økt innførsel av alkohol og tobakk fra utlandet i forbindelse med utenlandsreiser, ettersom slike varer fremdeles vil være vesentlig rimeligere i de fleste andre land enn i Norge. Dette kan øke flyenes vekt, og dermed drivstofforbruk og utslipp, sammenlignet med dagens situasjon.

Avinors rabatter

For å stimulere til passasjervekst og gjøre det attraktivt for flyselskapene å etablere ruter fra selskapets lufthavner, har Avinor, i likhet med andre europeiske lufthavner, et bonus- og rabattsystem. Systemet omfatter i hovedsak passasjertrafikk, men fra 2017 også et rabattsystem for flyfrakt. Selskapet kan gi bonus og rabatter ut fra kommersielle vurderinger så lenge de er i tråd med regelverket om statsstøtte.

Bonusprogrammet for passasjertrafikken gir flyselskapene en bonus for nye passasjerer fra et år til det neste. Grunnlaget for rabattene er antallet passasjerer som reiser fra en Avinor-lufthavn. I 2019 er bonusen 48 kr for alle nye passasjerer på interkontinentale flyginger, 24 kr per nye passasjer på flyginger til andre destinasjoner i utlandet og 12 kr per nye passasjer på innenlands flyginger.

I tillegg har Avinor en ordning med rabatter i start- og passasjeravgiften for flyselskap som etablerer nye direkteruter til utlandet fra en av selskapets lufthavner. Ordningen reduserer den økonomiske risikoen for flyselskapene ved å etablere nye ruter. Rabattene trappes ned over en periode på 3 år for ruter til/fra Europa og over 5 år for interkontinentale ruter, jf Tabell 5.1.

Avinor har også en oppstartsrabatt for ruter for flyfrakt. Denne rabatten er basert på det samme prinsippet som rabatten for passasjertrafikken, men med reduserte satser.

På samme måte som taxfree-ordningen, må bonussystemet sees i lys av Avinors samfunnsoppdrag og finansieringsmodell, jf kapittel 4.3.1. Selskapet skal bl.a. drive et landsdekkende nett av lufthavner, og finansiere de bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavnene med overskuddet fra de lønnsomme. Selskapet skal være selvfinansierende, og er avhengig både av kommersielle inntekter og inntekter fra lufthavnbrukerne for å utføre samfunnsoppdraget. Rabattene er kommersielt begrunnet, med hensikt å øke selskapets inntekter.

Kjøp av innenlands flyruter og tilskudd til ikke-statlige lufthavner

Ordningen med kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyruter er presentert tidligere. I 2019 er det satt av 717 mill. kr til formålet. Det bevilges også midler over Samferdselsdepartementets budsjett til de ikke-statlige lufthavnene ved Notodden, Stord og Ørland, og etter Stortingets behandling av budsjettforslaget for 2019 ble det også tildelt midler til Gullknapp lufthavn ved Arendal. Tilskuddet ble økt fra 31 mill. kr til 45 mill. kr. Bakgrunnen for ordningen med tilskudd til ikke-statlige lufthavner er den samme som for ordningen med kjøp av innenlands flyruter, – ønske om å sikre et tilfredsstillende transporttilbud i hele landet.

Som en del av regionreformen skal ansvaret for begge de to tilskuddsordningene overføres til fylkeskommunene fra 2020. Midlene som overføres fra Samferdselsdepartementets budsjett inngår i fylkeskommunenes frie inntekter. Det blir dermed fylkeskommunene som tar stilling til om ordningene skal videreføres og på hvilket nivå, eller om midlene gir større nytte i en annen anvendelse.

Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15) anbefalte å avvikle tilskuddet til ikke-statlige lufthavner, redusere statens kjøp av flyruter og vurdere en lufthavnstruktur med færre lufthavner. Det var ikke bestemt at de to tilskuddsordningene skulle overføres fylkeskommunene da denne utredningen ble lagt fram.

Utvalget som vurderte verdien av norsk natur (NOU 2013: 10) anbefalte at næringsstøtte med mulige uheldige miljøkonsekvenser, herunder taxfree-ordningen og støtte til bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyruter og ikke-statlige lufthavner burde gjennomgås og avvikles dersom de ikke gir vesentlig større positive enn negative effekter.

5.4 Støy

5.4.1 Kilder og utvikling

Støy er definert som uønsket lyd og kan forårsake søvnforstyrrelser, redusert livskvalitet og redusert helse. Ifølge Verdens Helseorganisasjon – WHO – bidrar støy med minst 1 million helsetapsjusterte leveår (DALY)21 årlig i Vest-Europa (WHO, 2011). Det største bidraget kan tilskrives støyrelaterte søvnforstyrrelser. Støy anses som forurensning etter forurensningsloven.

De viktigste støykildene er samferdsel, industri, tekniske installasjoner, naboaktiviteter og bygge- og anleggsvirksomhet. SSB (2016) har beregnet antall personer utsatt for støy over visse nivåer. Figur 5.9 viser antallet tusen personer utsatt for et gjennomsnittlig utendørs støynivå over døgnet som ligger over 55 dB(A), fra veitrafikk, jernbane, lufttrafikk, industri og annen næringsvirksomhet ( se Boks 5.8 for en forklaring av måleenheten og skalaen for lyd). Et gjennomsnittlig støynivå som ligger over 55 dB(A), anses som for høyt, og 55 dB(A) tilsvarer WHOs inntil nylig anbefalte grense for utendørs støy for å unngå alvorlig støyplage (WHO, 2011).

Kilde:  SSB (2016)

Veitrafikk er den desidert største kilden til støyplager i Norge. Om lag 1,9 millioner mennesker var utsatt for støy over 55 dB (A) fra denne kilden i 2014, tilsvarende 92 pst av de som var støyutsatte på grunn av samferdsel eller næringsvirksomhet. Om lag 43 500 var utsatt for flystøy, eller litt over 2 pst av de støyutsatte fra disse kildene. Dette er i hovedsak personer utsatt for støy fra jagerfly, men også personer bosatt ved de største sivile lufthavnene og personer bosatt ved lufthavner med mye offshore helikoptertrafikk.

I følge SSB (2016) økte antall mennesker utsatt for støy over 55 dB(A)fra luftfart med rundt 24 pst fra 1999 til 2014, mens antallet utsatt for veitrafikkstøy økte med 54 pst. Befolkningsveksten forklarer en del av økningen i antallet støyutsatte. At flere bor i byer og tettsteder bidrar også, særlig til økningen i støyplager fra veitrafikk. Økningen i støyplager fra flytrafikk henger særlig sammen med trafikkveksten, som mer enn oppveier effekten av at flyene er blitt mer stillegående. Innføring av nye helikoptertyper til offshoretransport har også medført økning i flystøybelastning ved lufthavnene ved Stavanger og Bergen. Bare jernbanestøy rammet færre mennesker i 2014 enn i 1999.

5.4.2 Nasjonale støymål

Stortinget har vedtatt et nasjonalt mål om at støyplagen (SPI)22 innen 2020 skal reduseres med 10 pst i forhold til 1999, jf St.meld. nr. 26 (2006–2007). Målsettingen gjelder den støyutsatte delen av befolkningen i 1999, altså uten å ta hensyn til befolkningsveksten. I følge SSB har støyplagen (SPI) for de boligene som var utsatt for støy i 1999, gått ned med 9 prosent mellom 1999 og 2014. Det vil si at den støyutsatte delen av befolkningen i 1999 var mindre støyplaget i 2014. Det er en nedgang i støyplagen for alle de kartlagte kildene, men den er størst for jernbanestøy med nesten 50 prosent, etterfulgt av luftfart med nesten 30 prosent. Også veitrafikk viser en liten nedgang i støyplage. Siden beregningene tar utgangspunkt i de som var støyutsatte i 1999, blir det ikke tatt hensyn til befolkningsvekst eller tilflytting til områder som er plaget av støy.

Stortinget har også vedtatt et nasjonalt mål om at antall personer utsatt for støy over 38 dB(A) innendørs reduseres med 30 prosent innen 2020 i forhold til 2005, jf St.meld. nr. 26 (2006–2007). I følge SSB er antallet mennesker utsatt for mer enn 38 dB(A) innendørs økt med 20 pst fra 2005 til 2014. Til tross for vekst i antall personer utsatt for mer enn 55 dB(A) utendørs, jf Figur 5.9, er antallet personer utsatt for flystøy over 38 dB(A) innendørs redusert med 12 pst i perioden. Isolering av boliger har vært det viktigste tiltaket for å oppnå dette.

5.4.3 Nye anbefalinger fra WHO

Siden de første anbefalingene kom, er det forskningsbaserte kunnskapsgrunnlaget om støy og helse økt betydelig. I 2018 ga WHO ut nye anbefalinger basert på nyere kunnskap (WHO, 2018). Disse anbefalingene er kildespesifikke, og for luftfartens vedkommende kraftig skjerpet, – mens den tidligere anbefalingen var at utendørs støynivå ikke burde overskride 55 dB(A) i gjennomsnitt over døgnet, er anbefalingen nå 45 dB(A). WHO gir også egne anbefalinger for nattestøy, som er 40 dB(A) for flystøy. Anbefalingene for veitrafikkstøy og jernbanestøy er ikke skjerpet i samme grad, og er på henholdsvis 53 dB(A) og 54 dB(A) i gjennomsnitt over døgnet. Kunnskapsgjennomgangen viser at et gitt flystøynivå oppfattes som mer plagsomt enn samme støynivå fra andre kilder, og at andelen som er sterkt søvnforstyrret er høyere. WHO finner også støtte for at flystøy ved skoler påvirker barns leseferdigheter negativt.

WHO mener derfor man kan oppnå betydelige helsegevinster ved å redusere flystøy til de anbefalte nivåene, og at disse gevinstene mer enn oppveier de mulige negative effektene tiltakene for å oppnå dette kan medføre, f. eks gjennom lavere mobilitet for passasjerer og flyfrakt.

WHOs siste anbefalinger har møtt betydelig motbør i luftfartsorganisasjonene, bl.a. har både ICAO og ACI vært skeptiske. En hovedinnvending går på at det vitenskapelige grunnlaget er for dårlig til å gi såpass dramatiske anbefalinger, og at kostnadene ved å følge dem er undervurdert. ACI mener f.eks. at trafikken ved Frankfurt lufthavn måtte reduseres med 98 pst i forhold til nivået i 2017 for å tilfredsstille anbefalingen, med dagens befolkning og bosettingsmønster rundt flyplassen. Konsekvensene ville bli mindre dramatiske i Norge, men Avinor mener likevel at trafikken ved Oslo lufthavn måtte reduseres 75 pst for å imøtekomme en slik anbefaling.

For øvrig har SINTEF gjennomført spørreundersøkelser blant bosatte ved lufthavnene ved Oslo, Stavanger, Trondheim, Bodø og Tromsø (Gjelderblom m.fl. 2016). Ved de fire siste oppgir respondentene å være langt mindre plaget av flystøy enn hva man finner i internasjonal litteratur. Ved Oslo lufthavn synes befolkningen å være mindre tolerant overfor flystøy enn ved de fire andre lufthavnene, men de aksepterer likevel mer støy enn hva man finner ved tilsvarende flyplasser internasjonalt. Studier viser også at uforutsigbarhet øker støyplagen (WHO, 2018). Endringer av ut-/innflygingsruter og rutiner kan være mer forstyrrende enn ruter som beboere har blitt vant med, selv om disse i utgangspunktet er mer støyende.

5.4.4 Dagens virkemidler mot støy

Med unntak av omsetningskravet til biojetdrivstoff, vil klimavirkemidlene gjennomgått i kapittel 5.3.4 også påvirke flystøy, gjennom insentivene de gir til mindre trafikk og til å ta i bruk nyere fly. Den direkte reguleringen av støy foregår imidlertid nesten utelukkende gjennom juridiske virkemidler i Norge, og en rekke lover, forskrifter og retningslinjer regulerer støy fra ulike kilder, herunder luftfart. Regelverket retter seg i hovedsak mot anleggseiere, og Avinor gjennomfører en rekke tiltak for å begrense flystøyproblemer. Bare unntaksvis benyttes økonomiske virkemidler.

Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging (T-1442:2016)

Det viktigste regelverket med tanke på å forhindre framtidige støyproblemer er retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging (T-1442:2016). Støyretningslinjen benyttes ved planprosesser etter plan- og bygningsloven og inneholder anbefalte grenseverdier for utendørs støy fra ulike kilder. Grenseverdiene varierer med områdenes bruksformål, og er f.eks. lavere for friområder enn områder som kan bygges ut. Støyretningslinjen gir også anbefalte utendørs støygrenser ved etablering av nye støykilder, f.eks. lufthavner.

For å synliggjøre områder med potensielle støyproblemer for utbyggere og planleggere, anbefaler støyretningslinjen at det utarbeides støysonekart. Det er anleggseier som skal utarbeide støysonekartene. Et støysonekart viser beregnet støy i to støysoner:

• Rød sone, nærmest støykilden, angir et område som ikke er egnet til støyfølsomme bruksformål – bl.a. skoler, barnehage, hus og hytter, og etablering av ny bebyggelse med støyfølsom bruksformål skal unngås. Arealer der utendørs flystøynivå er over 62 dB(A) i gjennomsnitt over døgnet eller der utendørs maksimalt støynivå i nattperioden mellom kl. 23:00 og 07:00 er over 90 dB(A) havner i rød sone.

• Gul sone er en vurderingssone, hvor bebyggelse med støyfølsom bruksformål kan oppføres dersom avbøtende tiltak gir tilfredsstillende støyforhold. Kriteriene for at et areal havner i gul sone er 52 dB(A) over døgnet og 80 dB(A) maksimalt om natta.

Støyretningslinjen sier at støykartleggingen skal baseres på beregninger, og gir klare føringer for hvordan disse skal gjennomføres. Retningslinjen gir også føringer for hvor ofte støykartleggingen skal oppdateres.

Forurensningsforskriftens § 5 – Støy

Forurensningsforskriften krever kartlegging av gjennomsnittlig innendørs støy over døgnet ned til 35 dB (A) i boliger, barnehager og utdannings- og helseinstitusjoner. Kartleggingen skal oppdateres hvert femte år. Når det gjennomsnittlige støynivået innendørs over døgnet overskrider 42 dB(A) i eksisterende bygninger, skal det gjennomføres tiltak.

Forurensningsforskriften implementerer også EUs Støydirektiv (Direktiv 2002/49/EF) i norsk rett. Denne forskriften krever kartlegging av støysituasjonen utendørs for sivile flyplasser med mer enn 50 000 flybevegelser i året. I 2018 gjaldt dette de 4 største norske lufthavnene (Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim). Kartleggingen skal omfatte støynivåer ned til 55 dB(A) i gjennomsnitt over døgnet og støynivåer ned til 50 dB(A) om natta, og skal oppdateres hvert femte år. Igjen er det anleggseier som er ansvarlig for å gjennomføre kartleggingen av støy fra sine anlegg, og nivået skal beregnes ved hjelp av metoder som er spesifisert i forskriften. Senest ett år etter fristen for kartlegging skal anleggseier sørge for at det utarbeides handlingsplaner med formål å redusere støyplagen. Disse skal oppdateres hvert 5. år og meldes til EU.

Forskrifter og vedtak etter luftfartsloven

Forskrift om konsesjon for landingsplasser

Støy (og andre miljøkonsekvenser) vurderes i konsesjonsbehandlinger og operative begrensninger kan inkluderes i konsesjonsvilkårene av støyhensyn. I konsesjonsbehandlingen kreves støyberegninger i henhold til støyretningslinjen, jf foran. Før konsesjon gis, høres lokale myndigheter, som kan gi innspill blant annet til lufthavnas åpningstider. Flyplasseier skal gjøre avtale med lokale myndigheter om inn- og utflygningstraseer for å skjerme flyplassnær bebyggelse. Flere mindre flyplassene har begrensninger i åpningstider og et tak på antall flybevegelser for å redusere flystøy for flyplassenes naboer.

Forskrift om støyforebygging for Oslo lufthavn, Gardermoen, Akershus

Luftfartstilsynet har revidert støyforskriften for Oslo lufthavn, og denne trådte i kraft i mai 2016. Formålet med forskriften er å unngå unødige støybelastninger i områdene rundt Oslo lufthavn, og samtidig ivareta hensynet til sikkerhet, operative forhold, øvrige miljøhensyn og kapasitet. Forskriften regulerer bl.a. rullebanebruk og hvilke områder som kan overflys i nærområdene rundt lufthavna avhengig av tidspunkt på døgnet. Den legger restriksjoner på avganger nattestid som avhenger av flyenes støysertifisering. Forskriften åpner for permanent bruk av kurvet innflygning (jf nedenfor), der traseen er lagt utenom tettbebyggelse. Forskriften angir også utflygningskorridorer som gjør det mulig å opprettholde avgangskapasiteten på lufthavna, samtidig som man unngår å fly over områdene med flest mennesker.

Forskrift om begrensning av støy og utslipp fra sivile luftfartøyer

Chicagokonvensjonen inkluderer standarder for støysertifisering av fly. Disse er innarbeidet i norsk rett gjennom forskrift om begrensning av støy og utslipp fra sivile luftfartøyer. I henhold til forskriften skal fly over en viss størrelse tilfredsstille standarder til støybegrensninger satt av ICAO ved førstegangsutstedelse av norsk luftdyktighetsbevis. Formålet med støysertifiseringen er å sikre at de til enhver tid best tilgjengelige støyreduserende teknologier tas i bruk når nye fly designes. Standardene skjerpes kontinuerlig i takt med utviklingen av nye fly og flymotorer. Standarden som gjelder fra 2018 vil redusere den opplevde støyen fra nye fly med 7 dB, sammenliknet med den foregående standarden. Norge deltar aktivt i arbeidet i ICAO med å utvikle støykravene, og har medvirket til at hensyn som er særlig viktige for Norge ivaretas. Det arbeides også med å utvide støysertifiseringsordningen til også å omfatte nye kategorier luftfartøy som droner, «air taxis» og supersoniske sivile fly.

Forskrift om avgifter for bruk av lufthavner drevet av Avinor AS

I henhold til denne forskriften skal flyselskapene betale et støytillegg til startavgiften for flygninger med start fra Bodø lufthavn. Støytillegget er 60 ganger full startavgift for ikke-støysertifiserte jetdrevne luftfartøy som ikke er sertifisert etter ICAOs standarder, og 30 ganger full startavgift for jetdrevne luftfartøy som er sertifisert. I praksis vil alle aktuelle fly være støysertifisert. For trafikk mellom kl. 20.00 og 08.00 økes tillegget med 50 pst.

For alle lufthavner utenom Svalbard innkreves det et tillegg til startavgiften på 50 pst for hver start og hver landing i tidsrommet mellom kl. 24.00 og 05.59.

Forskrift om støyrelaterte driftsbegrensninger ved norske flyplasser

ICAO har vedtatt at flystøy skal håndteres gjennom en balansert tilnærming (Balanced Approach), som skal sikre at støytiltakene som settes inn er tilstrekkelig, men ikke strengere enn nødvendig. Fire tiltaksformer kan kombineres: reduksjon av støy fra kilden (altså flyet), arealplanlegging på og rundt lufthavnene, støybegrensende operative prosedyrer, og direkte restriksjoner på flyplassoperasjonene. Kravet fra ICAO er innlemmet i EU gjennom forordning (EU) nr. 598/2014. Denne forordningen er gjennomført i norsk rett gjennom Forskrift om støyrelaterte driftsbegrensninger ved norske flyplasser.

5.4.5 Tiltak mot støy

Mer støysvake fly

Økningen i støyplagene fra flytrafikk har ligget langt under økningen i trafikken. Introduksjon av mer støysvake fly får mye av æren for dette. IATAs tommelfingerregel sier at støy-fotavtrykket fra et nytt fly vil være minst 15 pst mindre enn fra det flyet som erstattes. ICAO setter krav til støynivå for nye fly og disse kravene er innarbeidet i norsk lovgivning, jf foran.

Som vi har vært inne på tidligere, utgjør drivstoff en høy andel av flyselskapenes kostnader og er et kraftig insentiv til å anskaffe nye, mer energieffektive, og dermed mer støysvake, fly. De økonomiske klimavirkemidlene kan også ha en effekt. Med unntak av begrensningene i støyforskriften for Oslo lufthavn, der det er nattbegrensninger på de mest støyende flytypene, gir ingen av virkemidlene som brukes i Norge mot flystøy operatørene ytterligere insentiver til å anskaffe nye fly, og heller ikke til å bruke de minst støyende flyene på ruter til, fra eller i Norge. Det siste kan bli en utfordring hvis andre land innfører virkemidler, f.eks. avgifter, for å stimulere til innfasing av mer støysvake fly ved sine lufthavner. F.eks. innførte Heathrow lufthavn utenfor London støydifferensierte lufthavnavgifter i 2017, nettopp for å stimulere operatørene til å sette de mest støysvake flyene inn i trafikken på denne lufthavna.

Norge er ett av få land med betydelig støyproblemer fra store, tunge helikoptre. I Europa og verden for øvrig arbeides det mest med måling av støynivå for små og mellomstore helikoptre – som er det største støyproblemet der. Dette reflekteres også i produktutviklingen, og utviklingen av mer støysvake helikoptre egnet for offshoretrafikk går sakte.

Støykartlegging

Regelverket ovenfor stiller krav til Avinor, i egenskap av anleggseier. Det gjelder både kartlegging av støynivå og utbedring av støyproblemer. Avinors arbeid for å redusere støybelastningen fra flytrafikk strekker seg imidlertid ut over det selskapet er pålagt, og Avinor har som konsernovergripende mål å arbeide aktivt for å redusere støybelastningen fra fly- og helikoptertrafikk for beboerne ved 10 av Avinors mest støyutsatte lufthavner innen 2020. Dette gjelder lufthavnene ved Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim, Tromsø, Kristiansand, Ålesund, Brønnøysund, Kirkenes og Florø.

Støykartleggingen er et av Avinors viktigste verktøy for å redusere støyplager fra fly. Avinor gjør støysonekartlegging av alle selskapets lufthavner minimum hvert 10. år og oftere ved behov.

Flyoperative tiltak

Trafikkstyring og justering av inn- og utflygningsprosedyrer er viktige tiltak for å redusere støyplagen, og de siste årene har en rekke flyoperative tiltak blitt gjennomført i norsk luftrom. Tiltak inkluderer omlegging av luftrommet, etablering av nye prosedyrer for inn- og utflygning og innføring av ny teknologi. Overgangen fra bakkebasert navigasjon til bruk av satellitt (Performance Based Navigation – PBN) gir rom for svært presis ruteføring og åpner for kortere og mer direkte ruter, mer energieffektive inn- og utflyginger og tilpassede traseer som reduserer støybelastningen for lufthavnas naboer. De satelittbaserte innflygningene unngår områder der det bor flest mennesker. Ved Bergen lufthavn har nye innflygningstraséer ført til anslagsvis 35 pst færre beboere under traséene.

Figur 5.10 viser hvordan trafikken ved konvensjonelle innflygninger (venstre illustrasjon) spres over store deler av Oslo. Illustrasjonen til høyre viser bruk av satellitt som gir stor fleksibilitet i trasévalg, samtidig som nøyaktigheten og repetitivt flymønster skaper forutsigbarhet for naboene rundt Oslo lufthavn. Forutsigbarheten i flygningene gir kommunene anledning til å tilpasse sine reguleringsplaner slik at færrest mulig blir støyplaget, og kan i tillegg føre til at endringene ved lufthavna oppfattes som mindre plagsomme av naboene rund. Ulempen er at fly passerer over de samme beboerne ved alle innflygninger, og de som rammes, rammes spesielt hardt.

Avinor har som mål å etablere PBN ved de fire største lufthavnene innen 2020 og fase inn bruken over tid, i første omgang til 50 pst av flybevegelsene. Andelen vil variere mellom lufthavnene, basert på kompleksiteten i trafikkavviklingen. Den samme teknologien vil også redusere støyen fra offshore helikoptre. I tillegg til teknisk utstyr, forutsettes det imidlertid at operatørene får godkjenning til å fly alle typer av satellittbaserte prosedyrer. Dette innebærer bl.a. opplæring av pilotene. Ikke alle utenlandske operatører har denne godkjenningen i dag, og Avinor vurderer tiltak for å stimulere til at flere kan benytte systemet.

I Norge er det tillatt med visuelle inn- og utflygninger ved alle flyplasser, unntatt Oslo lufthavn. Dette medfører at en del av flytrafikken tillates å fly utenom fastsatte traseer, og flere steder lavt over tett bebygde områder. For mange flyplasser er det mulig å velge traseer over mindre tett bebygde områder. En del av den flyplassnære befolkningen utsettes derfor for unødig mye flystøy. Trafikk utenom fastlagte traseer kan føre til at støysonekartene ikke er korrekte, og at antall personer som er utsatt for flystøy er høyere i virkeligheten enn ifølge kartene. På de største flyplassene (hvor det er tett bebygde områder) er det lagt inn restriksjoner for hvor de visuelle inn- og utflygingene kan flys. Visuelle innflyginger innebærer at pilotene ser hvor de er og da unngår støysensitive soner, både de som er publisert og etter egne tilleggsvurderinger (kirke på søndag, folkeansamlinger o.l.).

I tilfelle med drivstoffbesparende utflygninger vil oftest flyene svinge av fra traséen i lavere høyde. Når det gjelder innflyginger, vil visuelle innflyginger være mer drivstoffeffektive enn ordinære/PBN-innflygingstraseer. Dette medfører at visuelle innflyginger kommer høyere (med mindre støy) enn ordinære/PBN-innflyginger.

Luftfartstilsynet og Avinor arbeider med å se på hvordan man best regulerer visuelle inn- og utflygninger. En slik måte er at fly pålegges å følge fastsatte traséer som er etablert av støymessige årsaker. I denne sammenheng er det nødvendig at både flyoperative brukere og lokalsamfunn rådføres.

Fasadeisolering

For å redusere støyplagene innendørs benyttes i tillegg isoleringstiltak på eksisterende boliger. Så langt har både Forsvaret og Avinor gjennomført tiltak for å komme under 42 dB(A) innendørs. Forurensningsforskriftens krav til innendørs støynivå er i dag oppfylt.

5.5 Annen miljøpåvirkning

5.5.1 Lokal luftkvalitet

Lokal luftforurensning gir helseproblemer og redusert trivsel. I Norge er lokal luftforurensning først og fremst et problem i de største byene, og vegtrafikk er den dominerende kilden. Lokalt på lufthavnene vil utslippene fra lufthavndriften ha størst betydning for luftkvaliteten, med fly og kjøretøy som de viktigste utslippskildene.

Forurensningsforskriften spesifiserer hvilke verdier av bl.a. NO_x og svevestøv som utløser tiltaksplikt. Luftkvalitetskriterier angir grenser for når luftforurensning er helseskadelig. Norge har også nasjonale mål for å begrense luftforurensning. Overvåkning av luftkvalitet ved Oslo lufthavn viser at konsentrasjoner av NO_x og svevestøv har vært innenfor både myndighetskrav og nasjonale mål, og med få overskridelser av de anbefalte luftkvalitetskriteriene.

5.5.2 Utslipp til vann og grunn

Drift av lufthavner medfører forbruk av kjemikalier. Risiko for vann- og grunnforurensing er i hovedsak knyttet til flyavising, baneavising, brannøving og risiko for drivstofflekkasjer. Enkelte områder er forurenset på grunn av tidligere aktiviteter.

Avisingskjemikalier brukes for å sikre at is og snø på fly og rullebane er i henhold til sikkerhetsreglene. Avinor bruker stoffer med den laveste miljøbelastningen av det som finnes av baneavisningskjemikalier. Ut fra vurderinger av sårbarhet i miljøet rundt lufthavnene har Avinor etablert system for oppsamling av glykol fra flyavising på flere flyplasser. Ved slike tiltak vil kjemikalier samles opp, og belastningen på naturmiljøet reduseres. Utslipp av kjemikalier kan likevel føre til at vann- og grunnforekomstens tålegrense og naturlige nedbrytingskapasitet overstiges

Alle Avinors lufthavner har egne utslippstillatelser i henhold til Forurensningsloven. Disse er blant annet basert på vurderinger av naturens tålegrenser for hver enkelt lufthavn, i forhold til behovet for kjemikaliebruk for å kunne drifte lufthavnene forsvarlig. Utslippstillatelsene regulerer blant annet hvor mye avisingskjemikalier og kjemikalier til brannøvelser som er tillatt å bruke og hvor mye som eventuelt kan slippes ut. Formålet er å ivareta vannkvaliteten i resipientene og de naturlige økologiske, biologiske og kjemiske forhold. På grunn av økt trafikk og mer utfordrende værforhold har Avinors forbruk av avisningskjemikalier økt de siste vintrene, og selskapet har ved flere anledninger overskredet utslippstillatelsene og måttet søke om nye. Dette gjelder spesielt for flyavising. Dersom denne utviklingen fortsetter, kan det få konsekvenser for muligheten til å kunne avise fly og dermed også avviklingen av flytrafikken på dager med vintervær. Avinor arbeider sammen med flyselskapene og handlingselskapene for å løse dette.

Fram til 2012 benyttet Avinor ulike typer syntetiske fluorholdige organiske forbindelser (PFAS) i brannskum ved brannøvingsfeltene sine. Den mest kjente forbindelsen, PFOS, ble faset ut i 2001. Etter hvert som det har blitt dokumentert at flere av PFAS-forbindelsene er giftige og tungt nedbrytbare, har Avinor gått over til fluorfritt brannskum. Flere år med bruk av fluorholdige brannskum har imidlertid ført til forurensning i grunnen på flere av Avinors brannøvingsfelt. Disse forurensningene bidrar fremdeles til at PFAS lekker ut i naturen rundt lufthavnene. Avinor har dialog med Miljødirektoratet om hvordan disse forurensningene skal håndteres. Det er allerede startet opp tiltak på Oslo lufthavn og andre tiltak vurderes.

5.6 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

5.6.1 Utvalgets vurderinger

Mye negativ miljøpåvirkning fra transport, men klima er i en særstilling

All transport påvirker miljøet negativt gjennom utslipp av forurensende stoffer til luft, jord og vann, og gjennom utslipp av klimagasser som påvirker temperaturen på jorda. Med mulig unntak av sjøtransport, bidrar transport til støyproblemer, mens særlig landtransport påvirker naturmangfold gjennom et stort arealbehov. Ser vi et øyeblikk bort fra klimaproblematikken, er luftfart på grunn av lite arealbehov en relativt sett skånsom transportform. I følge den siste rapporten fra FNs naturpanel IPBES (Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services) fra mai 2019 er tapet av natur en like stor trussel som klimaendringene (IPBES, 2019). Arealbruksendringer er den viktigste årsaken til tap av naturmangfold i følge rapporten. Arealbruksendringer inkluderer bl.a. økt bruk av arealer til landbruk, – bl.a. til produksjon av biodrivstoff, byspredning og økt bruk av arealer til infrastruktur bl.a. til transportformål.

Luftfart fører med seg utslipp av kjemikalier, støy og lokal luftforurensning rundt lufthavnene. Kjemikalieutslipp akkumuleres over tid og kan gi store og irreversible skader på vann og jord. Derfor er det viktig både å rydde opp i eksisterende forurensningsforekomster og å unngå nye utslipp. Så vidt utvalget kan se, følger Avinor forurensningsmyndighetenes krav og anbefalinger på dette punktet. Utvalget har ikke sett på praksisen utenfor Avinor.

Flystøy kan være plagsomt for de som rammes, men problemet er svært lokalt både i tid og rom. Utvalget mener det viktig å redusere støyplagene så mye som mulig. Som vi har redegjort for foran, benytter Avinor en rekke tiltak for å få til dette. En stadig fornying av flyparken og nye innflygingsprosedyrer vil redusere støyproblemet ytterligere. De fleste tiltak som gjennomføres for å redusere klimagassutslippene fra flytrafikken vil også redusere flystøy.

Etter utvalgets oppfatning står utslipp av klimagasser i en særstilling når tema er luftfartens miljøpåvirkning. Annen miljøpåvirkning er helt lokal, i større grad reversibel og i større grad under kontroll, og man forventer ikke samme utslippsvekst. Klimagassutslippene er derimot økende, de akkumuleres i atmosfæren og påvirker klima i lang tid etter at de har funnet sted. Det finnes foreløpig ingen kjent teknologi for å «rense» utslippene fra transport eller fjerne klimagasser fra atmosfæren. Et tonn utslipp gir dessuten samme skade uavhengig av hvor på kloden det skjer, og det er like viktig å bidra til globale utslippsreduksjoner som å redusere norske utslipp. Utvalget har derfor valgt å legge mest vekt på dette tema.

Paris-avtalen og Norges forpliktelser

Klimaendringene er allerede merkbare. Temperaturen på jorda vil fortsette å stige, med potensielt svært alvorlige konsekvenser. I følge FNs klimapanel (IPCC) må de globale utslippene reduseres med 25 pst innen 2030 i forhold til 2010 hvis oppvarmingen skal holdes under 2 grader, og være netto null rundt 2075. Hvis oppvarmingen skal holdes under 1,5 grad, må utslippene reduseres med 40 – 50 pst innen 2030, og være netto null rundt 2050. Konsekvensene av en temperaturøkning på 2 grader kan være svært mye større enn konsekvensene av en økning på 1,5 grad. Målet for Paris-avtalen er å holde den globale temperaturstigningen godt under 2 grader, og tilstrebe å begrense den til 1,5 grad.

I forbindelse med inngåelsen av Paris-avtalen spilte Norge inn et mål om å redusere norske klimagassutslipp med minst 40 pst innen 2030, i forhold til nivået i 1990. Dette inkluderer utslipp fra norsk territorium, herunder innenriks luftfart. Målet skal innfris i samarbeid med EU, som har samme målsetting, og det skal oppdateres jevnlig for å nå Paris-målene.

Norges forpliktelser for 2030 blir innfridd for luftfart

Når det gjelder innenriks luftfart, er mange virkemidler allerede tatt i bruk, jf foran. Innenriks luftfart er pålagt CO₂-avgift, samtidig som om lag 90 pst av utslippene fra sivil innenriks luftfart er dekket av EUs kvotehandelssystem EU ETS. EU ETS regulerer også utslipp fra luftfart mellom Norge og resten av EU/EØS. I tillegg kommer flypassasjeravgiften og fra 1.1.20 krav om innblanding av biodrivstoff, som gjelder all luftfart til, fra og i Norge.

Deltakelsen i EU ETS er spesielt viktig. Kvotesystemet er både kostnads- og styringseffektivt og sikrer at utslippene reduseres mest der kostnadene er lavest. Utslippsreduksjonen per krone blir så høy som mulig, enten det skjer innen luftfart eller i andre kvotepliktige næringer. EU ETS setter et tak på utslippene fra sektorene som er inkludert i systemet.

Lav etterspørsel etter kvoter kombinert med et høyt tilbud førte til at kvoteprisen lenge var svært lav og ga minimale insentiver til utvikling og innfasing av ny, utslippsreduserende teknologi, noe som er avgjørende for å få til en omstilling og nå klimamålene på lang sikt. I 2017 ble det derfor vedtatt flere innstramminger i systemet, som antakelig er den viktigste årsaken til at kvoteprisen nå har økt. Framover skal utslippstaket reduseres med 2,2 pst per år, slik at utslippene i de kvotepliktige sektorene blir 43 pst lavere i 2030 enn i 2005.

Hvis utslippsmålene for ikke-kvotepliktige sektorer også blir nådd, vil EUs og Norges mål som ble meldt inn i forbindelse med inngåelse av Paris-avtalen i 2015 innfris, gjennom avtalen med EU om felles gjennomføring.

Som vi har redegjort for tidligere, er internasjonal luftfart ikke inkludert i landenes innmeldte reduksjoner i Paris-avtalen, men skal håndteres gjennom ICAO. ICAOs mål er at klimagassutslippene fra internasjonal luftfart skal stabiliseres på 2020-nivå. Utslipp ut over dette skal kompenseres for gjennom kvotekjøp under CORSIA. For Norges og EUs del vil det inntil videre gjelde luftfart til/fra EU/EØS-området.

Ny politikk nødvendig likevel

Oppsummert er altså norsk luftfarts selvpålagte forpliktelser i forbindelse med Paris-avtalen i hovedsak ivaretatt fram mot 2030 gjennom deltakelsen i EU ETS, mens forpliktelsene til utslippsreduksjoner fra internasjonal trafikk er delvis ivaretatt av EU ETS, delvis av CORSIA. Utslippsreduksjonen i EU ETS er også i tråd med den FNs klimapanel mener er nødvendig fram til 2030 for å holde temperaturøkningen under 2 grader.

Fordi verden med dagens politikk og innmeldte mål til Paris-avtalen er på vei mot 3 til 4 graders oppvarming (altså høyere enn temperaturmålene i Paris-avtalen), er det nødvendig å utvikle klimapolitikken videre, også på luftfartsområdet. FNs klimapanel mener utslippene må være netto null i 2050 for å nå temperaturmålene i Paris-avtalen, og gjennom Paris-avtalen har landene forpliktet seg til å oppnå en balanse mellom menneskeskapte utslipp og fjerning av drivhusgasser i andre halvdel av dette århundret (Artikkel 4). Paris-avtalen legger opp til en innstramming ved at partene skal oppdatere målene sine og øke ambisjonene hvert femte år23.

Når det gjelder kvotesystemet, må ambisjonsnivået under EU ETS øke, og kvotemengden må reduseres med en større årlig faktor en planlagt, særlig etter 2030. Hvis kvotemengden i EU ETS reduseres med samme takt etter 2030, blir utslippene i 2050 om lag 84 pst lavere enn i 2005.

Dessuten, – ICAOs ambisjonsnivå om karbonnøytral vekst etter 2020 er langt fra forenlig med Klimapanelets anbefalinger.

Etter utvalgets oppfatning bør det derfor være en viktig målsetting for norsk klimapolitikk på luftfartsområdet å bidra til et høyere ambisjonsnivå, både for EU ETS og CORSIA. Dette trekker for det første i retning av at norske virkemidler og tiltak bør være kostnads- og styringseffektive – Norge bør kunne vise fram gode eksempler på tiltak og virkemidler som gir store og sikre utslippsreduksjoner per krone som settes inn. Dyre tiltak med liten klimaeffekt bør unngås – de tjener ikke som gode argumenter for en mer ambisiøs global politikk. For det andre bør Norge bidra til teknologiutvikling, slik at kostnadene knyttet til klimapolitikken blir redusert. Ny teknologi som gjør det billigere å redusere utslipp, gjør det også lettere å få gjenomslag for ambisiøse utslippsmål og korresponderende tiltak. Fordi klimagassutslipp har samme påvirkning på klima uansett hvor på kloden de skjer, vil ny utslippsreduserende teknologi dessuten komme Norge til gode uavhengig av hvor i verden den tas i bruk.

Løsninger på kort sikt – økt produksjon av avansert biojetdrivstoff

Mye tyder på at innblanding av biojetdrivstoff er det tiltaket som vil kunne gi størst utslippsreduksjoner på kort sikt. Det er allerede mulig å blande inn inntil 50 pst biojetdrivstoff i jetdrivstoffet uten tilpasninger av flyene, og i Norge blir det innført et omsetningskrav på 0,5 pst avansert biojetdrivstoff fra 1.januar 2020. Utfordringen ligger i drivstoffproduksjonen, som foreløpig er svært kostbar i tillegg til at volumet er lite. Produksjon av avansert biodrivstoff til fly konkurrerer allerede med produksjonen til kjøretøy. I Norge er omsetningskravet i veitransport foreslått økt til 20 pst i statsbudsjettet for 2020, og av dette skal 4 pst være avansert biodrivstoff. Et krav om omsetning av avansert biodrivstoff til skip er under utredning, og dette vil øke konkurransen om produksjonskapasiteten ytterligere hvis det blir innført.

En annen stor utfordring når det gjelder innfasing av biodrivstoff globalt er mulige konsekvenser for arealbruk, matproduksjon og naturmangfold. Norsk biojetdrivstoff skal som nevnt være avansert, det vil i praksis si at det produseres av avfall og rester. EU stiller også krav til bærekraft som krever at andelen avansert biodrivstoff skal øke over tid. ICAOs krav – som jo gjelder størstedelen av verdens flytransport – synes å være mer liberale. Som vi så foran er palmeolje og soya i dag de mest sannsynlige råstoffene i den globale biodrivstoffproduksjonen.

Etter utvalgets oppfatning er det derfor viktig at Norge, sammen med EU, arbeider for strengere bærekraftskriterier i ICAO. Gjennom økt etterspørsel etter avansert biodrivstoff i Norge, kan vi i tillegg bidra til utvikling av produksjonsteknologien slik at dette på sikt blir mer konkuransedyktig overfor både fossile drivstoff og biodrivstoff basert på palmeolje eller soya.

Utvikling av produskjonsteknologien for avansert biodrivstoff kan stimuleres gjenom flere ulike virkemidler. En opptrapping av omsetningskravet til avansert biojetdrivstoff vil redusere risikoen for produsenter som ønsker å øke produksjonen, og bidra til teknologiutvikling og lavere priser over tid. Biodrivstoff er fritatt fra CO₂-avgift og kvoteplikt, og økte avgifter på fossilt drivstoff vil gjøre biojetdrivstoff mer konkurransedyktig. Flypassasjeravgiften kan også differensieres etter flyenes miljøegenskap, dersom den ikke avvikles. Hvis avgiftsendringen forventes å vare ved, reduseres også risikoen for produsentene.

Etter utvalgets oppfatning er imidlertid en mer direkte tilnærming mer treffsikker. Utvalget mener derfor det bør vurderes å etablere en fondsløsning med midler fra f.eks. CO₂-avgiften etter modell av NO_x-fondet. Med en slik ordning kan dagens CO₂-avgift helt eller delvis opprettholdes, men provenyet kan anvendes som et insentiv for i første omgang å få i gang produksjon av avansert biodrivstoff. Teknisk sett kan det etableres en fondsordning tilnærmet som for NO_x-fondet, altså fritak for avgift, men innbetaling til et fond, for eksempel administrert av Næringslivets NO_x-fond. Denne ordningen er vel etablert og har lave administrative kostnader.

I første fase kan et slikt fond anvendes til å dekke prisdifferansen mellom avansert biojetdrivstoff og ordinært drivstoff, men fondet kan også støtte andre klimavennlige teknologier. Et slikt fond vil få stor forhandlingsmakt og kan inngå langsiktige avtaler med klare rammer for kostnadseffektivitet og tydelige insentiver for produsenter m.v. for å redusere utviklings- og produksjonskostnader. Intensjonen må være at slike avtaler over en gitt tid skal bidra til at avansert biojetdrivstoff kan omsettes kommersielt, og at forskjellen mellom produksjonskostnader for avansert biojetdrivstoff og ordinært drivstoff reduseres. Etter hvert kan støtten til dette formålet avvikles, og midlene kan isteden rettes mot nyere teknologier. Ordningen gir forutsigbarhet for produsentene og grunnlag for langsiktige kontrakter med flyoperatørene. På generelt grunnlag ser utvalget det som essensielt at anvendelsen av fondet blir nøye vurdert med grunnlag i de effektivitetsprinsippene som er beskrevet i kapittel 5.2.1.

Siden luftfarten fortsatt vil være en del av EU ETS og CORSIA, vil en slik fondsløsning ikke bryte med «forurenser betaler»-prinsippet.

Statsstøtteregelverket setter grenser for hvordan myndighetene kan gi tilskudd til utvikling og innfasing av ny teknologi og produkter. Reglene er kompliserte, spesielt gjelder dette produkter som er introdusert i markedet, men som ennå ikke er kommersielt konkurransedyktige, som avansert biojetdrivstoff. Utvalget har ikke gjennomgått detaljene i regelverket, og vudreringen av et CO₂-fond, som utvalget anbefaler, må også inkludere en vurdering av det statsstøtterettslige handlingsrommet. Blant annet er utvalget usikre på hvilke konsekvenser det vedtatte omsetningskravet til avansert biojetdrivstoff har for CO₂-fondets mulighet for å bidra til økt bruk av slikt drivstoff. Utvalget mener omsetningskravet gir svakere incentiver for teknologiutvikling og kommersialisering enn det CO₂-fondet kan gjøre, og at omsetningskravet bør avvikles hvis det reduserers fondets effektivitet.

Et CO₂-fond må, som NO_x-fondet, uansett notifiseres til ESA.

Dersom statsstøtteregelverket står i veien for en ønsket, ambisiøs miljøpolitikk, mener utvalget at Norge bør arbeide for mindre rigide regler i EU.

Løsninger på lengre sikt – fly med lave eller ingen utslipp

Det er vanskelig i dag å forutse hva som blir framtidas mest kostnadseffektive teknologiske løsninger. Utvalget vil innledningvis understreke viktigheten av teknologinøytralitet, og at virkemidlene må innrettes slik at man unngår innlåsing til enkeltteknologier – slik man i dag er innlåst til teknologier basert på fossil energi.

Når det gjelder elektriske fly, og andre lav- og nullutslippsløsninger, er det fremdeles mange uløste tekniske utfordringer og innfasing i vanlig passasjertrafikk ligger trolig et godt stykke fram i tid. Samtidig har vi tidligere i kapitlet (jf kapittel 5.3.3) pekt på hvorfor Norge bør og kan være en arena for utvikling og tidlig innfasing av slike fly. Selv om det er lite sannsynlig at det vil bli produsert passasjerfly med lave eller ingen utslipp i Norge, kan norske miljøer anvende sin kompetanse for å utvikle teknologiske løsninger til fly og bakkeinfrastruktur både på kort og lang sikt. Tar en alle faktorene i betraktning er det derfor i norsk egeninteresse at det tas i bruk effektive virkemidler som gir aktørene gode vilkår for testing og utvikling i Norge. Virkemidlene må også bidra til konstruktivt samarbeid mellom fly- og teknologiprodusenter, flyselskap, flyplasseiere, luftromsaktører, myndigheter, akademia, forskningsinstitusjoner, virkemiddelaktører, andre innovasjonsmiljøer og relevante interesseorganisasjoner. Dette inkluderer å legge til rette for internasjonalt samarbeid på en rekke områder – både fordi det ikke finnes tilstrekkelig norsk kompetanse innen luftfart på alle relevante områder og fordi vilkårene og reglene for luftfarten i stor grad er basert på internasjonale mekanismer og rammeverk. Et konkret samarbeid gir muligheter for løpende mulighets- og konsekvensanalyser av nye teknologier, utvikling av regelverk i takt med at teknologien modnes, og mer åpen, synlig og aksellerert innovasjon mot nullutslippsteknologi.

Ordningen med kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyruter – FOT – overføres fra staten til fylkeskommunene fra januar 2020. Staten bør likevel sørge for at offentlig kjøp av flyruter benyttes som verktøy for innfasing av fly med betydelig lavere utslipp enn dagens fly. En grunnleggende utfordring for de som skal ta ny teknologi i bruk er spørsmålet om teknologien fort blir utdatert. Derfor blir det viktig å redusere noe av risikoen for investeringer i lav- og nullutslippsfly. Et mulig instrument er FOT-rutene. Staten, og fylkene når de overtar ansvaret, kan både stille krav om bruk av en spesiell type fly, innlemme klimagassutslipp i anbudskriteriene og legge inn bonusordninger som premierer lavere utslipp. En utfordring i dag er at kontrakten om FOT-rutene har 4–5 års varighet og det er en kort periode for å kunne avskrive kostnader knyttet til teknologiinvesteringer. For å benytte FOT-ruter som et virkemiddel må derfor ulike former for risikoreduserende tiltak vurderes, f.eks. en løsning der staten er med og finansierer noe av infrastrukturen. Man må også unngå tiltak som fører til innlåsing til enkeltaktører eller enkeltteknologier.

Skatte- og avgiftssystemet er også et viktig verktøy, jf omtalen over av virkemidler for økt produksjon av avansert biojetdrivstoff. Siden utslippene er lave eller null, er både CO₂-avgiften og kvotekravet lavt eller null. Jo høyere CO₂-avgift og kvotepris, desto større er denne fordelen. Differensiering av flypassasjeravgiften, dersom den videreføres, og eventuelt også fritak fra merverdiavgift på flybillettene er andre mulige virkemidler. I utviklingsfasen vil en slik framtidig avgiftsfavorisering virke risikoreduserende. Derfor er det viktig å lansere en slik politikk lenge før den faktisk skal gjennomføres. Det må også være tydelig hvor lenge favoriseringen skal vare.

Når teknologiene blir markedsklare og fases inn vil det bidra til reduksjon i utslippene fra luftfarten både nasjonalt og globalt. Selv om de første generasjoner kommersielle null- og lavutslippsfly vil ha begrenset rekkevidde og lasteevne, vil de allikevel innebære viktige steg på veien til større fly med lengre rekkevidde.

Adferdsendringer også mulig

Hittil har utvalget diskutert virkemidler som i begrenset grad vil påvirke veksten i flytrafikken. Vi ser det også som ønskelig å finne virkemidler for å kunne påvirke valg av reiseomfang og reisemiddel, som et tillegg til øvrige virkemidler som berøres i dette kapitlet. Moderne velferdsøkonomi beskriver nudging («dulting») som en mulighet for å påvirke bruken av en vare eller tjeneste uten at det gis ytterligere «straff» eller «belønning», og uten at man går inn på direkte reguleringer. Utvalget anbefaler at man ser på muligheten for å anvende slike virkemidler, f.eks. gjennom bedre informasjon om alternativer til reisen og konsekvensene av de reisevalgene man gjør. Vi mener også at Avinor bør avvikle ordningen som stimulerer trafikkveksten gjennom oppstartsrabatter, bonusordninger o.l.

5.6.2 Særmerknader

Taxfree-ordningen

Utvalget er delt i vurderingen av taxfree-ordningen.

Utvalgets medlemmer Bråthen, Leiren, Steen, Steinland og Quale mener at analyser av taxfree-ordningen for flypassasjerer viser at den påvirker reiseomfanget på en måte som er uheldig for de klimautfordringene vi står ovenfor. Disse medlemmene foreslår derfor at taxfree-ordningen avvikles, sammen med innførselskvotene for alkohol og tobakk fra utlandet. Disse bør avvikles samtidig da slike varer er vesentlig billigere i de fleste andre land enn Norge. Dersom taxfree-ordningen avvikles alene vil dette kunne føre til handel av kvotevarer i utlandet og dermed øke flyenes vekt, drivstofforbruk og utslipp i forhold til i dag. Disse medlemmene erkjenner imidlertid at finansieringen av dagens infrastruktur synes å være avhengig av ordningen. Derfor må en avvikling vurderes i sammenheng med kompenserende tiltak fra myndighetenes side.

Utvalgets medlemmer Carlsen, Lothe, Nyberg, Rise og Snekkerbakken er på det rene med at taxfree-ordningen kan føre til et noe større reiseomfang enn man ellers ville hatt. Samtidig bidrar ordningen til en forutsigbar og sikker finansiering av Avinors mindre, bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavner (ca 35–40 lufthavner), samt de ikke-statlige lufthavnene Haugesund og Torp. I tillegg finansierer Avinor en rekke andre samfunnsoppgaver gjennom disse inntektene.

For store deler av landet er Avinors nett av små lufthavner en forutsetning for bosetting og næringsvirksomhet, og de kan være svært lønnsomme samfunnsøkonomisk sett. Også de to ikke-statlige lufthavnene Torp og Haugesund har stor betydning for den regionale utviklingen. Så lenge de bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavnene er i statens og Avinors eie, og taxfree-inntektene er avgjørende for å sikre videre drift av Torp og Haugesund, mener disse medlemmene at taxfree-ordningen bør videreføres.

Dagens avgifter

Utvalget er også delt i sitt syn på flypassasjeravgiften, jf kapittel 4.8 der medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg og Rise argumenterer for at avgiften bør avvikles.

Utvalgets flertall, medlemmene Bråthen, Leiren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale mener at flypassasjeravgiften bør erstattes av en mer treffsikker avgift. På grunn av alvorligheten av klimaendringene bør ikke dagens avgiftsnivå senkes, da avgifter har en miljøeffekt ved at de reduserer etterspørselen etter flyreiser. Det vil også kunne gi en uheldig internasjonal politisk signaleffekt for Norge. Disse medlemmene er klar over at selve mekanismen i EU ETS ideelt sett burde fungere uten et slikt dobbelt virkemiddel, men mener at det i dag ligger en så vidt stor usikkerhet knyttet til den politiske implementeringen, eksempelvis av begrensingen i antall kvoter som skal til for å oppfylle målene i Parisavtalen, at de ikke ønsker å stille seg bak en tilrådning om å avvikle flypassasjeravgiften. En slik miljørettet avgift bør utformes mest mulig dynamisk sett i forhold til hvor den vil kunne gi størst effekt. Nivået på avgiften bør sees i sammenheng med utviklingen av EUs kvotesystem og CORSIA, også i den forstand at avgiften dynamisk burde tilpasses utviklingen, og kanskje på sikt avvikles.

Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg og Rise mener at miljømotiverte avgifter på luftfartsområdet skal være faglig fundert, og ikke basert på mer symbolmessige hensyn eller forventninger om at EU i framtiden ikke i tilstrekkelig grad følger opp sin klimapolitikk. Disse medlemmene mener at effektene på samlede CO₂-utslipp av eventuell videreføring av CO₂-avgiften og flypassasjeravgiften i tillegg til de internasjonale virkemidlene EU ETS og Corsia må utredes av faglig ekspertise. Så lenge slike doble virkemidler i Norge svekker kvotesystemenes effektivitet og tvert imot bidrar til en mindre virkningsfull klimapolitikk bør slike doble avgiftsordninger avvikles.

5.6.3 Utvalgets anbefalinger

Oppsummert mener utvalget den norske klimapolitikken på luftfartsområdet både må reflektere at luftfart er en global næring og at klimaendringene er et globalt problem. Norsk luftfart er en del av EUs kvotesystem og det kommende globale kvotesystemet CORSIA. Nasjonale virkemidler som CO₂-avgiften og flypassasjeravgiften gir derfor begrenset direkte effekt på globale utslipp fordi de på kort sikt motsvares av utslippsøkninger andre steder. Etter utvalgets oppfatning bør nasjonale virkemidler fortsette å være innrettet mot å oppnå globale utslippsreduksjoner, enten direkte gjennom utvikling av ny teknologi, eller mer indirekte ved å framvise gode eksempler. Både ny teknologi og gode eksempler vil i neste omgang underbygge og muliggjøre en mer ambisiøs global klimapolitikk.

Utvalget erkjenner at det er grunn til å vise varsomhet med bruk av øremerking, som drøftet i kapittel 5.2.2. Vi mener likevel at en gjennomtenkt utforming av øremerking kan kombinere hensyn til effektivitet og fordeling på en slik måte at det samfunnsøkonomisk sett kan oppnås mer enn i en situasjon der en første-beste løsning vanskelig kan gjennomføres. Enkelte av utvalgets anbefalinger, eksempelvis bruk av avgiftsinntekter i finansiering av bransjerettede utviklingstiltak, bør ses i lys av dette. Med dette utgangspunktet har utvalget følgende anbefalinger:

• Norske myndigheter bør arbeide for mer ambisiøse mål for utslippsreduksjoner fra internasjonal luftfart gjennom ICAO, og for at målene reflekteres i utformingen av den globale markedsmekanismen CORSIA. Målene må være i tråd med de utslippsreduksjonene FNs klimapanel mener er nødvendig for å begrense oppvarmingen til 1,5 grad.

• Norske myndigheter bør arbeide for strengere bærekraftskriterier for alternative drivstoff i CORSIA.

• Norske myndigheter bør arbeide for mer ambisiøse mål for utslippsreduksjoner innenfor EU ETS, spesielt for perioden etter 2030. Målene må være i tråd med de utslippsreduksjonene FNs klimapanel mener er nødvendig for å begrense oppvarmingen til 1,5 grad.

• Flere land utenfor Norge har innført nasjonale særavgifter. Norske myndigheter bør arbeide for et felleseuropeisk system for klimaavgifter der dette utfyller EU ETS på en effektiv måte.

• Det bør utredes å etablere en fondsløsning etter modell av NO_x-fondet med midler fra f.eks. CO₂-avgiften og/eller flypassasjeravgiften, dersom den videreføres. Midlene fra fondet kan både brukes til å framskynde produksjon og bruk av avansert biodrivstoff og utvikling av klimavennlige teknologier.

• Statsstøtteregelverket må utfordres der det er nødvendig på klima- og miljøområdet for å kunne gjennomføre hensiktsmessige tiltak, eksempelvis tiltak for å støtte innfasing og produksjon av avansert biodrivstoff.

• Virkemidler som påvirker omfanget av flyreiser bør vurdres. Eksempler på slike virkemidler kan være:

  • CO₂-merking av flyreiser ved bruk av gjennomsnittstall for den aktuelle flygning, fortrinnsvis utformet slik at budskapet må leses før man avslutter kjøpsprosessen.

  • Offentlige myndigheter kan gjennom eierstyring og kjøp av tjenester gi insentiver til at elektroniske kommunikasjonsformer blir valgt der dette kan erstatte fysiske reiser uten vesentlig tap av funksjonalitet.

  • Statens reiseavtaler krever at tjenestereiser skal foretas på den for staten hurtigste og rimeligste måte. Miljøhensyn bør også tillegges vekt.

• Avinors ordninger der flyselskapene belønnes for trafikkvekst og etablering av nye flyruter gjennom lavere luftfartsavgifter kan stimulere til økt trafikk og høyere utslipp. Ordningene bør derfor avvikles.

• Arbeidet med å utvikle og ta i bruk flyoperative forbedringer bør videreføres. F.eks. bør prosedyrer for kurvede innflyginger, hvor man både unngår overflyging av tett befolkede områder og reduserer drivstofforbruket ved hjelp av forbedret navigasjonsteknologi, tas i bruk på flere av Avinors lufthavner.

• Samarbeid med EU-organer der Norge kan være pådriver bør prioriteres. Et eksempel er Innovation Partnership Agreement mellom Luftfartstilsynet og EASA som ble inngått i juni 2019. Slike samarbeid bør også ha som målsetting å identifisere og påvirke det europeiske virkemiddelapparatet for forskning og investeringer, som Horisont Europa (2020–2027), LIFE-programmet, osv.

• Det bør etableres et senter/en arena for innovasjon knyttet til lav- og nullutslippsteknologi og bærekraftig luftfart. Dette kan organiseres virtuelt eller fysisk og skal være en arena for samarbeid mellom industrielle aktører på forskjellige områder (fly, motor, batterier, flyselskap, flyplass, mv.) og andre interessentgrupper. Det må etableres klare kriterier for deltakelse og en modell for finansiering av senteret der både brukere, leverandørindustri og myndigheter bidrar. Det bør også lages klare vurderingskriterier for utvelgelse av tiltak. Forskningsrådets mekanisme for opprettelse av Senter for forskningsdrevet innovasjon (SFI) og/eller Senter for fremragende forskning kan være en del av en slik løsning, sammen med bidrag fra sentrale aktører som ENOVA, Innovasjon Norge, SIVA, Nysnø, mv.

• Det bør gjøres enkelt og attraktivt for innovatører å anvende Norge som arena for testing og utvikling av lav- eller nullutslippsfly. Eksempler på virkemidler kan være å gjøre bakkebasert infrastruktur og luftrom tilgjengelig, og å bistå innovatører som vurderer å etablere virksomhet i Norge.

• Staten bør stille krav til at fylkeskommunene inkluderer utslippsbaserte kriterier i framtidige anbud på FOT-ruter. Det bør etableres en tilskuddsordning til fylkeskommuner for å dekke merkostnadene et slikt krav kan forventes å gi i en overgangsfase. Det bør i tillegg etableres en bonusordning som gir positivt utfall for leverandører dersom de faser inn lav-/nullutslippsteknologi i løpet av kontraktsperioden.

• Det bør allerede nå gis signaler om at avgiftssystemet skal innrettes slik at reiser med null- eller lavutslippsfly blir relativt sett rimeligere. F.eks. kan billetter med elektriske fly i en overgangsperiode fritas fra fiskale avgifter når de etter hvert blir et aktuelt alternativ. En slik avgiftspolitikk vil framskynde utvikling, produksjon og anskaffelser av lav- og nullutslippsteknologi.

• En vellykket miljøpolitikk på luftfartsområdet vil redusere de negative miljøkonsekvensene av en tredje rullebane på Oslo lufthavn. Muligheten for å bygge en tredje rullebane bør derfor ikke avskrives. Men en utbygging bør først skje når kapasitetsgrensen ved dagens lufthavn blir nådd, samtidig som alle aktører står overfor priser som reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved flytrafikken, inklusive miljøkostnader. Klimapolitikken kan påvirke når denne kapasitetsgrensen blir nådd.

Utvalget er delt i synet på enkelte øvrige virkemidler:

• Utvalgets flertall, medlemmene Bråthen, Leiren, Snekkerbakken, Steen,Steinland og Quale mener at flypassasjeravgiften bør erstattes med en mer treffsikker miljøavgift.

• Utvalgets medlemmer Bråthen, Leiren, Steen,Steinland og Quale foreslår at taxfree-ordningen avvikles samtidig med en avvikling av innførselskvotene for alkohol og tobakk fra utlandet. Dette forutsetter kompenserende tiltak fra myndighetenes side.

• Utvalgets medlemmer Carlsen, Lothe, Nyberg, Rise og Snekkerbakken mener at taxfreeordningen bidrar til blant annet en stabil og forutsigbar finansiering av regionale flyplasser og bør videreføres.

• Utvalgets medlemmer Carlsen, Lothe, Nyberg og Rise mener at effektene på samlede CO₂-utslipp av eventuell videreføring av CO₂-avgiften og flypassasjeravgiften i tillegg til de internasjonale virkemidlene EU ETS og CORSIA må utredes av faglig ekspertise. Avgiftene bør avvikles så lenge de ikke bidrar til en effektiv klimapolitikk.