Del 2
Situasjonsbeskrivelse

3 Cruisetrafikk i Norge

DNV har på oppdrag fra Kystverket utarbeidet en rapport som beskriver dagens cruiseflåte i norske farvann1, samt sannsynlig utvikling i trafikk og flåte i årene fremover. Disse tallene inkluderer ikke alle ekspedisjonscruisefartøy som opererer på Svalbard, og er derfor ikke helt dekkende for denne virksomheten. For å bedre dekke Svalbard og ekspedisjonscruisesegmentet, har AECO på oppdrag fra Cruiseutvalget utarbeidet en rapport2 som beskriver ekspedisjonscruisetrafikken på Svalbard. Omtalen i dette kapitlet baserer seg i hovedsak på disse to rapportene, der ikke annen kilde er nevnt.

Cruisetrafikken kan deles i forskjellige segmenter avhengig av skipstype, operativ praksis, reiserute og tjenester om bord. Konvensjonelt cruise er segmentet som typisk er forbundet med relativt store skip. Skipene har gjerne plass til flere tusen passasjerer, og passasjerene går på og av i samme havn. Ekspedisjonscruise kjennetegnes ved mindre skip, vanligvis med opptil 500 passasjerer. Ekspedisjonscruise er oftest cruise utenfor allfarvei som har søkelys på destinasjonen, inkludert dyreliv og andre naturopplevelser. Opplevelser på skipet, som er vanlig på konvensjonelle cruise, er erstattet med foredrag, ilandstigninger, fotturer, sightseeing med småbåter, kajakk og lignende. I tillegg har vi de rutegående skipene som tilbyr cruiselignende reiser med minst en overnatting om bord. Den sistnevnte gruppen har kapasitet til opptil 2600 passasjerer. Denne er også medregnet i utvalgets definisjon av cruise, men inngår ikke i tallgrunnet som blir presentert under.

3.1 Det globale cruisemarkedet og cruiseflåten

Cruisemarkedet globalt har de siste årene hatt en årlig vekst på 5–7 prosent, dersom man ser bort fra 2020 og 2021. I 2019 reiste 29,7 millioner passasjerer på cruise. Globalt varer et cruise i gjennomsnitt 7,1 dager, og gjennomsnittsalder på passasjerene er 46,8 år. Før covid-19 pandemien var det forventet en årlig vekst på 5–6 prosent i årene fremover. Covid-19 pandemien førte til tilnærmet global stans av all cruisetrafikk i mars 2020. Noen cruiseskip begynte å seile igjen i deler av Europa, Asia og Sør-Stillehavet i juli 2020. Fra juli til midten av desember 2020 var det i overkant av 200 cruiseseilaser globalt.

I begynnelsen av 2021 besto den globale cruiseflåten av rundt 420 skip, med en gjennomsnittsalder på om lag 21 år. Covid-19 pandemien har ført til at flere av rederiene har kvittet seg med deler av flåten sin, og antallet cruiseskip som blir solgt til opphugging økte i 2020 sammenlignet med andre år.

3.2 Cruiseflåten i Norge

I 2019 ble det registrert 121 unike cruiseskip med anløp til norske havner. Det betyr at omtrent 26 prosent av den globale cruiseflåten hadde én eller flere cruiseseilaser i Norge i 2019.

I perioden fra 2010 til 2019 har antall unike cruiseskip med bruttotonnasje på over 1000, som har besøkt norske havner, økt fra 65 i 2010 til 109 i 2019. Året 2020 er ikke tatt med på grunn av at covid-19 pandemien har hatt særskilte konsekvenser for cruisenæringen. Fra og med andre kvartal 2020 nærmest forsvant cruiseoperatørenes inntekter. Det var kun registrert 22 cruiseskip med bruttotonnasje over 1000 med anløp til norske havner i 2020.

Forstørr bilde

Kilde: DNV

Figur 3.2 viser unike cruiseskip i norske farvann for hver måned i årene 2015 til 2019. Den viser at sommermånedene mai til august har flest besøkende skip. Den generelle trenden som også er vist i figuren over, er at trafikken er økende. Dette gjelder også månedsvis. Figuren viser at trafikken om våren og høsten («skuldersesongene») øker betydelig, spesielt i månedene april, september og oktober. Også i vintermånedene ser vi en økning fra 2015 til 2019.

Forstørr bilde

Kilde: DNV

Antall unike cruiseskip fordelt etter antall personer om bord (POB) har økt for alle størrelseskategorier fra 2010. Figur 3.3 viser at det har vært størst økning i antall cruiseskip i kategoriene med over 3000 POB, og for cruiseskip i kategorien 50–500 POB.

Forstørr bilde

Kilde: DNV

Ser man på årene 2017 til 2019 var det registrert 136 unike cruiseskip i Norge. Figur 3.4 viser at 51 av 136 skip (38 prosent) som har besøkt Norge i perioden har kapasitet til flere enn 3000 personer om bord, samt at nesten 50 prosent har kapasitet til 1500 eller færre personer.

Kilde: DNV

Aldersfordelingen for de 136 cruiseskipene som har anløpt norske havner i årene 2017 til 2019 er vist i figur 3.5. Figuren viser at 58 prosent av skipene er yngre enn 20 år, og 37 prosent er 10 år eller yngre, mens 21 prosent er eldre enn 30 år.

Kilde: DNV

Figur 3.6 viser at 35 prosent av cruiseskip som besøker Norge har en bruttotonnasje i intervallet 10.000 til 50.000, mens 28 prosent av flåten har en bruttotonnasje i intervallet 50.000 til 100.000. Totalt 19 prosent hadde en bruttotonnasje som var mindre enn 10.000 og 18 prosent mer enn 100.000 bruttotonn, men mindre enn 200.000.

Kilde: DNV

I figur 3.7 er aldersfordelingen for cruiseskipene i hver POB-kategori presentert. Figuren viser at de eldste skipene (eldre enn 30 år) i all hovedsak faller innunder kategoriene POB 50–500 og POB 500–1500, med henholdsvis 15 skip og 9 skip. Cruiseskipene med POB-kapasitet på 3.000 eller flere personer har en overvekt av skip yngre enn 20 år. Av totalt 51 skip som havner i kategorien POB > 3000 er 24 skip 10 år eller yngre, 21 skip er mellom 10 og 20 år, mens seks skip er mellom 20 og 30 år gamle.

Forstørr bilde

Kilde: DNV

3.3 Operasjons- og anløpsmønster i Norge

Hovedtyngden av cruise i norske farvann går til Vestlandet og Nord-Norge. Figur 3.8 viser de 15 mest anløpte havnene basert på oversikt fra Kystdatahuset3 som er gjengitt i DNV rapporten.

Kilde: DNV

De fem havnene/destinasjonene med flest cruiseanløp i årene 2017 til 2019 var Bergen, Stavanger, Geiranger, Ålesund og Flåm. Anløpsinformasjon som hentes fra Kystdatahuset baserer seg på skipenes egen rapportering i SafeSeaNet4.

Totalt antall anløp til norske havner var 2593 i 2019 mot 1361 i 2010. Utvikling i antall anløp fordelt etter POB-kategori viser at kategorien antall personer om bord over 3000 står for den største andelen av anløpene alle årene, med unntak av 2010.

Forstørr bilde

Kilde: DNV

3.4 Nærmere om ekspedisjonscruiseturisme på Svalbard

Ekspedisjonscruisesegmentet på Svalbard har økt over de siste fire tiårene, og er nå en signifikant del av cruiseturismen på Svalbard. Dette fremkommer av rapporten til AECO, som det er referert til innledningsvis i dette kapitlet. Tall fra Sysselmesteren på Svalbard viser også den betydelige veksten i ekspedisjonscruisemarkedet på Svalbard, se figur 3.10. Når det gjelder tallet på 73 cruisefartøy for 2019 fra Sysselmesteren, er utvalget blitt gjort oppmerksom på at dette også kan inkludere noen fartøy som ikke bedriver cruisevirksomhet. Tall fra AECO i figur 3.11 og 3.12 viser til sammenligning 66 cruisefartøy i alle størrelseskategorier i 2019.

Forstørr bilde

Kilde: Sysselmesteren på Svalbard

Ekspedisjonscruisesegmentet består av både skip som opererer med passasjerkapasitet fra 13 til 500 passasjerer, men også små fartøy med passasjerkapasitet til 12 eller færre.

Ifølge tall fra AECO består ekspedisjonscruiseflåten på Svalbard i segmentet 13–500 passasjerer av 26 skip i 2019. De fleste skipene i dette segmentet har en kapasitet på opp mot 200 passasjerer, men noen få har kapasitet til mer enn 500 passasjerer.

Forstørr bilde

Kilde: AECO

40 fartøy med kapasitet til 12 passasjerer eller færre opererte i ekspedisjonscruisemarkedet på Svalbard i 2019.

Forstørr bilde

Kilde: AECO

Totalt var det registrert 200 turer med ekspedisjonscruiseskip i segmentet 13–500 passasjerer på Svalbard i 2019, se figur 3.13.

Forstørr bilde

Kilde: AECO

Svalbardsesongen strekker seg fra mai til slutten av august, men noen få cruiseoperatører opererer fra april til oktober.

AECO anslår en økning fra 26 skip i 2019 til 35 skip i 2022 i segmentet 13–500 passasjerer på Svalbard.

3.5 Faktorer som kan påvirke cruisetrafikken i Norge

Her gjennomgås faktorer som kan påvirke hvordan cruisetrafikken i Norge blir fremover. Fremstillingen er basert på rapporten DNV har utarbeidet for Kystverket.5

3.5.1 Generelle trender og markedsbehov

DNV trekker frem i sin rapport at det er vanskelig å forutse hvordan og eventuelt i hvilken grad covid-19 pandemien vil påvirke cruiseindustrien, samt etterspørsel av cruiseferier, på lang sikt. De identifiserer følgende trender globalt:

• Cruiseskipene blir større

• Alternative drivstoffkilder – økt bruk av LNG (flytende naturgass) som drivstoff, spesielt for større skip

• Oppgraderinger av cruiseskipene for å sikre attraktiviteten

• Utvikling av mer miljøvennlige løsninger om bord for både eksisterende cruiseflåte og nybygg

3.5.2 Fremtidens klima og sesongvariasjoner

Klimaforandringer antas å føre til at iskanten trekker lenger nord. DNV slår i sin rapport fast at iskanten er et attraktivt mål for cruise, da det er mye dyreliv i disse områdene. Det at iskanten trekker lenger nord kan gjøre at distansen mellom cruiseskip og land øker, og dermed øker også avstanden til rednings- og bergingsressurser.

Figur 3.2 viser at cruiseanløp i norske havner utenom sommersesongen har vært økende de senere årene. Kombinasjonen av at det forventes økt grad av ekstremvær og at cruiseoperatørene strekker sesongen, gjør at disse operasjonene kan bli mer krevende. Klima kan også føre til at dynamikken i isen blir større, og at man får mer is ned mot Svalbard noe som vil være krevende uansett årstid.

3.5.3 Regulatorisk rammeverk for cruiseaktivitet i norske farvann

Det er flere regulatoriske endringer som vil påvirke cruisetrafikken i norske farvann fremover. Noe er allerede iverksatt, noe er vedtatt, men enda ikke trådt i kraft, andre er enda ikke vedtatt.

Allerede iverksatte tiltak

Særkrav i verdensarvfjordene

1. mars 2019 trådte særregler for verdensarvfjordene i kraft6. Disse reglene setter miljøkrav til skip over 1000 BT som skal anløpe Nærøyfjorden og Geirangerfjorden.

Det ble fastsatt svovelkrav som i ECA (Emission Control Area) for hele verdensarvfjordområdet, strengere krav til nitrogenutslipp, forbud mot utslipp av kloakk og gråvann, reguleringer for bruk av eksosvaskeanlegg, krav om en miljøinstruks og forbud mot forbrenning av avfall om bord i verdensarvfjordene. Det er kun en snever dispensasjonsadgang for skip vernet eller fredet av Riksantikvaren. Svovelkravene kan imøtekommes ved at skipene benytter drivstoff som ikke overstiger 0,1 vektprosent svovelinnhold, godkjent lukket eksosrenseanlegg, eller godkjent hybrid eksosrenseanlegg i lukket modus. Skipene som bruker eksosrenseanlegg for å nå svovelkravet, skal benytte en innretning som reduserer synlig utslipp til luft.

Den nye bestemmelsen baserer seg på nitrogenutslippsnivåene som fremgår av MARPOL regel VI/13, med følgende tidspunkt for innfasing, uavhengig av byggeår:

• Nivå I-kravene oppfylles fra 1. januar 2020

• Nivå II-kravene oppfylles fra 1. januar 2022

• Nivå III-kravene oppfylles fra 1. januar 2025

Ifølge DNV vil den eksisterende cruiseflåten komme til å ha utfordringer med å tilfredsstille reglene knyttet til nitrogenutslipp, spesielt Nivå II- og Nivå III-kravene.

Nordsjøen som ECA-område

Fra 1. januar 2021 ble nitrogenutslipp Nivå III-krav iverksatt i Nordsjøen opp til 62 grader nord. Skip som er bygget etter 1. januar 2021, må tilfredsstille nitrogenutslipp nivå III. Dette kravet har ikke tilbakevirkende kraft, i motsetning til særkravene i verdensarvfjordene, så det vil ikke påvirke den eksisterende cruiseflåten. Basert på DNVs kartlegging, er det også forventet at de fleste nybygg i ordreboken vil tilfredsstille Nivå III-kravene.

Vedtatte tiltak som ikke er implementert

Særkrav i verdensarvfjordene

Stortinget har i 2018 fattet anmodningsvedtak om nullutslipp fra turistskip og ferger i verdensarvfjordene fra 2026. Stortinget har videre fremmet et ønske om at regjeringen skal foreslå tiltak som sikrer verdensarvfjordene som cruiseanløpshavner også etter 2026.

Tungoljeforbud på Svalbard

Tungoljeforbudet på Svalbard trådde i kraft 1. januar 2022. Forbudet innebærer at skip som anløper territorialfarvannet rundt Svalbard, ikke skal bruke eller ha om bord petroleumsbasert drivstoff med høyere viskositet, tetthet eller stivnepunkt enn tillatt for marin gassolje.7

DNV leverte i 2020 en rapport til Sjøfartsdirektoratet, Innspill til miljøregelverk på Svalbard – Fase 1, som beskriver dagens seilingsmønster og skipstrafikk for Svalbards territorialfarvann, samt vurderer miljøeffekter og de administrative og økonomiske konsekvensene av innføring av et tungeoljeforbud for hele Svalbards territorialfarvann. DNV identifiserte totalt 31 unike cruiseskip i 2019, og 10 av disse er større skip som benytter tungolje. Disse cruiseskipene vil da bli påvirket av tungoljeforbud på Svalbard. Dette dreier seg om konvensjonelle cruiseskip, ifølge DNV.

Vurderte tiltak

Myndighetene vurderer å utvide reglene som gjelder for verdensarvfjordene også til andre fjorder og destinasjoner. Målsetningen med en eventuell utvidelse av kravene er å begrense både utslipp fra cruisetrafikk og annen skipsrelatert turistvirksomhet i de relevante områdene. Samtidig vil det forhindre at forurensningen fra de cruiseskipene som ikke kan imøtekomme kravene i verdensarvfjordene, forflyttes til andre destinasjoner og fjorder der kravene ikke gjelder.

Det er ingen vedtatte reguleringer om en utvidelse av verdensarvfjordkravene til andre fjorder eller destinasjoner per i dag, men DNV skisserer i sin rapport at det er sannsynlig at dette vil gjennomføres i løpet av de nærmeste ti årene. DNV antyder at et mulig scenario er utvidelse av verdensarvfjordkravene (nitrogenutslippskravene) til grunnlinjen.

Miljødirektoratet har i september 2021, sendt på høring forslag til innstramninger i miljøregelverket, inkludert også for cruiseskip på Svalbard. Samtidig har Justis- og beredskapsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet sendt forslag til skjerpede krav for turistoperatører, inkludert cruiseoperatører, på høring. Forslagene innebærer blant annet at cruiseskip som skal trafikkere verneområdene på Svalbard, ikke kan ha mer enn 200 passasjerer. Cruisenæringen har varslet at en regelendring som foreslått vil kunne få store konsekvenser for cruisenæringen på Svalbard, uten at detaljene er kjent på dette tidspunktet. Forslagene er ikke tatt hensyn til i prognosene gjengitt i kapittel 3.5.4, da de kom etter at prognosene ble utarbeidet.

3.5.4 Prognoser for cruisetrafikken i Norge

DNV har i sin rapport8 analysert tre scenarioer for cruisetrafikken fremover9:

• Scenario 1: Basert på identifiserte og iverksatte internasjonale og særnorske reguleringer

• Scenario 2: Basert på en utvidelse av nitrogenutslippskravene i verdensarvfjordene til grunnlinjen

• Scenario 3: Et scenario hvor kun karbonnøytrale drivstoff kan benyttes for seilas i norske farvann

Scenario 1 omhandler de allerede identifiserte og iverksatte tiltakene nevnt forut. Dette er særkrav i verdensarvfjordene og tungoljeforbud på Svalbard. I DNV-rapporten skisseres to alternativer, da det er en viss usikkerhet rundt hvorvidt de strenge kravene i verdensarvfjordene vil påvirke cruisetrafikken totalt sett. I det første alternativet, antas det at cruiseskipene vil finne alternative destinasjoner å seile til (typisk andre vestlandsfjorder) eller alternative løsninger for å frakte passasjerer inn i verdensarvfjordene. Da vil man ikke se noen nedgang i cruisetrafikken i årene som kommer anslår DNV, men en jevn økning av antall cruiseskip til Norge basert på en konstant andel av en voksende global cruiseflåte. I det andre alternativet, antas det at Norge som destinasjon vil bli mindre attraktiv når verdensarvfjordene blir utilgjengelige, og man vil ha omtrent 30 prosent reduksjon i cruiseskip til Norge sammenlignet med utviklingen gitt ved en konstant andel av en voksende cruiseflåte globalt.

I scenario 2, nitrogenutslippsnivåkrav til grunnlinjen, forventer DNV en nedgang i cruisetrafikken sammenlignet med dagens nivå. Dette er basert på at det kun er en viss andel av den globale cruiseflåten som kan oppfylle nitrogenutslippsnivå III-kravene. Denne andelen vil allikevel øke etter hvert som det leveres nye cruiseskip, slik at den tilgjengelige globale cruiseflåten som oppfyller de gitte kravene vokser, og man vil se en gradvis økning av cruisetrafikk i Norge mot 2040.

I scenario 3 tillates det kun cruiseskip som benytter karbonnøytralt, eller nær nøytralt, drivstoff. Dette scenariet avhenger av fremtidige regulatoriske rammeverk, tilgjengelighet og volum (det vil si infrastruktur), samt pris, på drivstoff i denne kategorien. Det antas at cruisetrafikken til Norge ville stoppet opp dersom krav til karbonnøytralitet skulle ha blitt innført med umiddelbar virkning. Det estimeres at trafikken ville begynt å ta seg opp igjen fra og med rundt 2025, i takt med økt tilgjengelighet og redusert pris på denne typen drivstoff.

DNV anslår scenario 2 som det mest sannsynlige fremtidsscenario. En mulig tidslinje for en slik innfasing av ulike nitrogenutslippsnivåkrav til grunnlinjen er ifølge DNV:

• Nivå I-kravene skal oppfylles fra 1. januar 2023

• Nivå II-kravene skal oppfylles fra 1. januar 2026

• Nivå III-kravene skal oppfylles fra 1. januar 2030

3.6 Risiko for alvorlige hendelser i cruisetrafikken

Hva er risiko?

Risiko dreier seg alltid om hva som kan skje i fremtiden. I noen situasjoner kan det være aktuelt å snakke om hvilken risiko noen har blitt utsatt for, men da tar man utgangspunkt i at man går tilbake i tid og ser fremover. Viking Sky-hendelsen er et eksempel på at selv om ikke menneskeliv gikk tapt, så betyr det ikke at risikoen var null.

Ifølge Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO)10 kan risiko defineres som kombinasjonen av frekvens og alvorligheten av konsekvensen. I NS 5814:202111 defineres risiko som usikkerhet knyttet til om en uønsket hendelse vil inntreffe og hvilke konsekvenser den kan få.

Utvalget velger å vektlegge definisjonen som inneholder usikkerhet (NS 5814) fordi fokuset i utredningen er på alvorlige hendelser som har en relativt lav sannsynlighet, men med potensielt svært alvorlige konsekvenser. Slike hendelser eller storulykker inntreffer såpass sjelden at det kan være usikkerhet knyttet til kunnskapsgrunnlaget for å vurdere risikoen.

En uønsket hendelse kan defineres som en hendelse som kan medføre tap av verdier. Vi er som oftest ikke sikker på om en uønsket hendelse vil inntreffe eller ei og derfor brukes sannsynlighet eller frekvens for å anslå om eller hvor ofte en uønsket hendelse kommer til å inntreffe. Risikoen kan derfor uttrykkes ved det samlede svaret på spørsmålene: 1) Hva kan gå galt? 2) Hva er sannsynligheten for at det går galt? og 3) Hva er konsekvensene hvis det går galt? Svarene på disse tre spørsmålene beskriver risikoen knyttet til et analyseobjekt eller en aktivitet.

Hva er risikoen for alvorlige hendelser som involverer cruiseskip?

Uønskede hendelser som involverer cruiseskip kan omtales som alvorlige hendelser.12 Et nylig erfart eksempel er hendelsen med Viking Sky, som også kan kalles en nestenulykke. En nestenulykke er en «hendelse som kunne ha ført til skade på mennesker, miljø eller andre verdier, men som ved en tilfeldighet ikke førte til skade»13. Eksempler på alvorlige hendelser med cruiseskip er motorstans, brann, grunnstøting, kollisjon og kantring.

Konsekvensene av en alvorlig hendelse med cruiseskip kan være store, noe grunnstøtingen og kantringen av cruiseskipet Costa Concordia i 2012 utenfor kysten av Italia er et eksempel på. Viking Sky opplevde motorstans og drev mot land i svært dårlig vær. Dette kunne ha ført til grunnstøting, et svært høyt tap av menneskeliv, oljeutslipp og store økonomiske kostnader. Ifølge foreløpig rapport fra Statens Havarikommisjon, var Viking Sky mindre enn en skipslengde fra å grunnstøte.14 Kystnær navigasjon øker risikoen for grunnstøting, men samtidig vil cruiseskip gjerne seile nært land for å gi passasjerene opplevelsene de ønsker.

Nestenulykken med Viking Sky hadde storulykkepotensiale. Problemstillingen har tidligere vært tatt opp blant annet i sjøsikkerhetsmeldingen15, «Analyser av krisescenarioer 2019»16 og i flere fylkesvise risiko- og sårbarhetsanalyser. Tabell 3.1 lister opp noen av de alvorlige hendelsene med cruiseskip som har inntruffet de senere år i norsk redningsansvarsområde.

Om og når en uønsket hendelse vil inntreffe avhenger av en rekke risikofaktorer, som for eksempel fartøysaktivitet, antall og type skip, utseilt distanse og hvor lenge et skip oppholder seg i et område. Vind, bølgehøyde, bølgeperiode og klimatiske forhold kan bidra til både å øke sannsynligheten for at en uønsket hendelse inntreffer og føre til at konsekvensene blir mer alvorlige. Noen områder langs fastlandskysten og Svalbard er utsatt for mer krevende vær- og bølgeforhold enn andre, for eksempel Hustadvika. I dårlig vær har mannskapet ombord begrenset tid til gjenoppretting av skipets fremdriftssystemer når disse svikter. Samtidig kan evakuering ved bruk av livbåter være tilnærmet umulig under slike forhold.

Samlet sett er det altså mange årsaker eller omstendigheter som kan påvirke sannsynligheten og konsekvensene for en uønsket hendelse. En oversikt over risikofaktorer for skipstrafikk, som er relevante for cruiseskipstrafikk innen norsk redningsansvarsområde, er vist i tabell 3.2.

DNV har på oppdrag for Kystverket, gjennomført en risikoanalyse som identifiserer tilleggsrisikoen forbundet med cruisetrafikk til sjøs om vinteren langs norskekysten17. I denne analysen fremkommer det at cruiseskip langs norskekysten har høyere sannsynlighet for å miste fremdriften og drive i vintersesongen enn om sommeren. Videre anslår DNV økt sannsynlighet fremover for en alvorlig hendelse med cruiseskip hvis ikke tiltak iverksettes for å redusere sannsynligheten. Mer trafikk, større skip med flere passasjerer, forventet økt grad av ekstremvær kombinert med at cruiseoperatørene strekker seilingssesongen kan medføre at operasjonene blir mer utfordrende, og at det blir høyere risiko knyttet til cruisetrafikken.

Det er krevende å frembringe informasjon om hyppighet av alvorlige skipsulykker. Hassel et al (2011) anslår underrapportering av maritime ulykker til å være ca. 50 prosent.18 Dette betyr at ulykkesstatistikk må brukes med varsomhet for å beregne risiko. Historiske data kan være utfordrende å anvende for å predikere hva som kan skje i fremtiden.

Det er gjort flere risikostudier av cruise- og passasjerskip, se boks 3.1. Direkte sammenlikning av risikoberegninger kan være utfordrende, da de er gjennomført for ulike områder, for ulike skipsstørrelser og tidsperioder, og med ulike målenheter. Det har også blitt innført nye reguleringer i perioden og det er usikkerhet i tallmaterialet.

Risikoen for alvorlige hendelser inneholder en betinget sannsynlighet, dvs. – gitt at drivende skip inntreffer, er det en viss sannsynlighet for grunnstøting som igjen har en viss sannsynlighet for å resultere i dødsfall. Tilsvarende gjelder for andre alvorlige hendelser, som kollisjon, brann, og kantring.

En alvorlig hendelse vil i mange tilfeller oppstå som et resultat av flere brudd på barrierer. I henhold til NS 5814:2021, er en barriere et tiltak som har til hensikt å påvirke et hendelsesforløp slik at hendelsen ikke inntreffer eller ikke får alvorlige konsekvenser. Det er to hovedtyper av risikoreduserende tiltak, det vil si (i) sannsynlighetsreduserende tiltak, og (ii) konsekvensreduserende tiltak (inkludert beredskapstiltak). Risikofaktorene i tabell 3.2 kan gi underlag for risikoreduserende tiltak.

Tilnærminger til risikoreduksjon19

Hvilken risiko som aksepteres eller tolereres i en gitt sammenheng avhenger av verdier og holdninger i samfunnet og i virksomheten, og kan endre seg over tid. De kriteriene som beslutningstakeren kan bruke til å vurdere om risikoen er aksepterbar kan ta utgangspunkt i myndighetskrav, standarder, teoretisk kunnskap, erfaring, men også holdningene til enkeltpersoner og interessegrupper.

De fleste av oss har en tendens til å oppfatte en ulykke med eksempelvis ti drepte som langt mindre aksepterbar enn ti ulykker der én person blir drept i hver ulykke. Maktforhold i samfunnet, og økonomisk viktighet og betydning av virksomheten der ulykken inntreffer, kan være noen av årsakene.

Generelt bør en virksomhet anstrenge seg for at kjent risiko som kan fjernes, fjernes – så langt dette er rimelig praktisk gjennomførbart. Videre bør det legges en ekstra innsats for å fjerne eller redusere risiko for storulykker. Konsekvensene av ulykker bør så langt det er mulig holdes innenfor virksomhetens eget område.

Det er flere tilnærminger til å vurdere om risikoen er aksepterbar eller ikke. Den kan være:

• Nyttebasert som vil si at risikoen som personer og samfunnet eksponeres for må balanseres mot tilsvarende fordeler for individene eller samfunnet,

• Rettighetsbasert som betyr at virksomheten ikke skal utsette enkeltpersoner for risiko over et forutbestemt risikonivå,

• Teknologibasert som innebærer at virksomheten alltid skal bruke den teknologien som gir minst mulig risiko, såframt dette er mulig å gjennomføre.

UK HSE20 skiller mellom tolererbar og aksepterbar risiko. I økende grad brukes risikotoleranse framfor begrepet risikoaksept, fordi virksomheter ikke ønsker å skape et inntrykk av at risiko knyttet til deres aktiviteter er aksepterbar. I stedet for å erkjenne at det er umulig å fjerne all risiko, foretrekker man å kommunisere at man håndterer en tolererbar restrisiko21.

ALARP-prinsippet

De fleste tilnærmingene til vurdering av risikoaksept skiller ikke skarpt mellom aksepterbar og ikke-aksepterbar risiko. I stedet baserer ALARP-prinsippet22 seg på at risikonivået i analyseobjektet skal være «så lavt som rimelig praktisk gjennomførbart». ALARP-prinsippet deler risikonivået i tre områder, som vist i figur 3.14.

Forstørr bilde

¹ Rausand, M, Utne IB, 2022. Risikoanalyse, teori og metoder. Fagbokforlaget, 2 utgave.

Kilde: Rausand & Utne

Skillet i figur 3.14 mellom det ikke-aksepterbare området og ALARP-området kalles øvre toleransegrense. Nedre toleransegrense er skillet mellom ALARP-området og det generelt aksepterte området. I Storbritannia blir disse grensene fastsatt av myndighetene. Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO, 2018)23 anbefaler en lavere tolererbar risiko for passasjerene enn for sjøfolkene/besetningen om bord på skip, noe som også er vanlig i andre bransjer. Grensene refererer til den totale risiko som personer ombord på et cruiseskip eksponeres for knyttet til hendelser som brann, kollisjon, grunnstøting osv.

ALARP-prinsippet innebærer «omvendt bevisbyrde». Dette betyr at det skal bevises hvorfor risikoreduserende tiltak ikke blir innført. Risikoreduserende tiltak skal altså innføres med mindre det kan dokumenteres at det er uforholdsmessige store kostnader eller ulemper24. For å bestemme om et tiltak har en uforholdsmessig stor kostnad, kan det være aktuelt å gjøre nytte- kostnadsanalyser, men også andre aspekter må tas inn i beslutningene.

I nytte- kostnadsanalyser inngår kostnader knyttet til innkjøp, installering og drift av det risikoreduserende tiltaket, samt eventuelt høyere nedetid, lavere effektivitet etc. I kostnadsreduksjonen eller nytten inngår sparte menneskeliv, færre skader og andre positive effekter. Verdien av et statistisk liv (VSL), eller verdien av å forebygge et tapt menneskeliv, uttrykker hvilken økonomisk innsats vi er villige til å bruke for å redusere antall drepte med én. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har tallfestet VSL til 30 millioner 2012-kroner, som skal realprisjusteres hvert år. Denne verdien er brukt i den samfunnsøkonomiske analysen (SØA) utført for Cruiseutvalget.

Generelt er det krevende å avgjøre hva som er en «uforholdsmessig» kostnad og det finnes ingen definisjon, men UK HSE antyder at kostnaden for et tiltak kan være 10 ganger høyere enn forventet kostnadsreduksjon («nytte») ved risiko nær øvre toleransegrense. Nytten av cruisetrafikken for samfunnet kan være relevant å vurdere når man skal bedømme om den tilhørende risikoen er aksepterbar eller ikke. Lav nytte vil ofte kunne føre til at aksepterbar risiko blir lavere enn ved høy nytteverdi. En utfordring er at nytte- og kostnadsvirkningene kan berøre ulike aktører, som rederiene, passasjerer og storsamfunnet.

Det er gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse25 for Cruiseutvalget for noen av de foreslåtte risikoreduserende tiltakene. «Kostnadene» som nevnes i ALARP-prinsippet kan både være prissatte og ikke-prissatte kostnader. I den samfunnsøkonomiske analysen er for eksempel kostnadsbesparelsene knyttet til redusert bruk av redningsressurser, som følge av ulike risikoreduserende tiltak og dermed lavere sannsynlighet for storulykker med cruiseskip, en ikke-prissatt virkning i analysen. En utfordring er uansett at det tilnærmet er umulig å dimensjonere tilstrekkelig beredskap og redningsressurser for store cruiseskip. Det er derfor viktig å fokusere på sannsynlighetsreduserende tiltak, noe som også er i tråd med anbefalingene til Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO, 2018)26.

Resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen viser at enkelte risikoreduserende tiltak foreslått av utvalget har lav eller negativ nytteverdi. Spesielt gjelder dette noen av tiltakene som er rettet mot å redusere sannsynligheten for drivende grunnstøting for cruiseskip langs norskekysten. Denne lave sannsynligheten inkluderer kun faktiske ulykker, og tar ikke høyde for nestenulykker. Kostnadene av en storulykke med cruiseskip er beregnet til mellom 14 og 85 milliarder kroner, men store økonomiske konsekvenser får en relativt liten betydning i beregningen av forventet nåverdi. Årsaken er at produktet av en svært stor kostnad og en tilhørende lav sannsynlighet blir et lite tall, som i tillegg neddiskonteres.

Definisjonen av risiko i NS 5814 vektlegger viktigheten av å vurdere usikkerheten knyttet til forutsetninger og kunnskapsgrunnlag. I den samfunnsøkonomiske analysen er noen virkninger kun vurdert kvalitativt og det er relativt høy usikkerhet knyttet til deler av datagrunnlaget som ligger til grunn for beregningene. Både risikoanalyser og SØA bidrar til et beslutningsunderlag, men gir ikke endelige svar.

I følge NOU 2012: 1627 nevnes spesielt utfordringene knyttet til samfunnsøkonomiens behandling av potensielle katastrofer som en årsak til at det kan være grunnlag for å innføre tiltak på basis av føre-var-prinsippet.

Boks 3.1 Nasjonale og internasjonale risikostudier av cruisetrafikk de siste 20 årene

DNV beregner frekvensen for drivende cruiseskip til

per nm utseilt distanse (ca. 1 per 720 000 nm) om sommeren og

per nm (ca. 1 per 660 000 nm) om vinteren¹. Frekvensen for drivende grunnstøting for cruiseskip av ulike størrelser sommer/vinter beregnes til å variere mellom

per år (ca. 1 per 300. år – 1 per 10 000. år). Andre alvorlige hendelser analyseres også, samt ulike risikoreduserende tiltak.

En masteroppgave fra NTNU analyserer risiko for grunnstøting ved vintercruise, med fokus på området Trondheim-Kirkenes.² Sannsynligheten for grunnstøting per nm utseilt distanse beregnes til å være

(ca. 1 per 66 000. nm) og den individuelle risikoen per rundtur på strekningen til å være

(1 per 6000. nm) Resultatet viser en høyere risiko enn andre studier, men hovedårsaken til dette er knyttet til antagelser om hvordan vintersesongen påvirker risikoen.

European Maritime Safety Agency (EMSA) presenterer ulykkesfrekvenser for cruiseskip internasjonalt for periodene 1994–2012 og 2000–2012³. Kort oppsummert er konklusjonen fra denne studien at risikoen befinner seg i ALARP-området.

Ifølge Friis-Hansen (2008)⁴ er den årlige frekvensen for drivende skip («blackout») for passasjer/roroskip⁵

, mens for andre typer skip er den

. Konsekvensene av en slik hendelse er avhengig av lokalitet, værforhold og varighet.

I et dokument sendt inn til IMOs maritime sikkerhetskomite (MSC85/17/1 – 2008)⁶ refererer Danmark til en risikoanalyse (FSA) -studie på cruiseskip som viser at risikonivået for cruiseskip er i ALARP -området.

Frekvensen for grunnstøting per cruiseskips-år er ifølge Vanem & Skjong⁷

(ca. 1 per 9000 cruiseskips-år) for hendelser med mer enn 5 prosent døde og

(1 per 127 000 cruiseskips-år) for hendelser med mer enn 90 prosent døde av personer om bord. Risiko for brann og kollisjon presenteres også i denne studien.

DNV gjennomførte en FSA i 2003⁸ med fokus på grunnstøting og kollisjon for cruiseskip. Resultatene i denne analysen viser at grunnstøtinger skjer oftere enn kollisjoner, men at kollisjoner forårsaker flere dødsfall. Analysen viser at den individuelle dødsrisikoen er i ALARP-området.

¹ DNV (2020). Analyse av tilleggsrisiko forbundet med cruisetrafikk langs norskekysten utenfor sommersesongen. Rapport.

² Tysdahl, E, 2020. A BBN risk analysis of cruise ship groundings in Northern Norway during winter. MSc-oppgave. Institutt for marin teknikk, NTNU, Trondheim.

³ EMSA (2014). Risk level and acceptance criteria for passenger ships. First interim report, part 1: Risk level of current fleet.

⁴ Friis-Hansen, 2008. Basic modeling principles for prediction of collision and grounding frequencies, IWRAP MK II Working document, Technical University of Denmark.

⁵ Roroskip: Roll on roll off. Betegnelse på en skipstype der rullerende last kan kjøres direkte om bord og av skipet, for eksempel bilferje.

⁶ IMO Maritime Safety Committee, 2008. Formal Safety Assessment. FSA – Cruise ships, MSC 85/17/1.

⁷ Vanem, E, Skjong, R. 2004. Collision and grounding of passenger ships – risk assessment and emergency evacuations, International Conference on Collision and Grounding of Ships (ICCGS), Tokyo, Japan.

⁸ DNV (2003). FSA Annex II: Risk assessment – Large Passenger Ships – navigation. Edited version of 2003-0277.

Føre-var-prinsippet

I følge Direktoratet for økonomistyring28, kan det være aktuelt i enkelte samfunnsøkonomiske analyser å følge føre-var-prinsippet for å legge inn en ekstra sikkerhetsmargin når det er fare for særlig katastrofale og irreversible konsekvenser, selv om sannsynligheten er lav. Prinsippet er også relevant i vurderingen av aktuelle tiltak som skal forebygge alvorlig skade som ikke nødvendigvis defineres som katastrofal. Veilederen gir noen retningslinjer som bør være oppfylt for situasjoner der man bør vurdere føre-var-prinsippet:

• «Det er stor usikkerhet som ikke kan tallfestes eller verdsettes i kroner, knyttet til de fremtidige konsekvensene. Skadescenarioene er komplekse, og man kjenner ikke sammenhengen mellom tiltaket og sannsynligheten for skade i fremtiden.

• Skadene kan bli dramatiske, enten for dagens befolkning eller for fremtidige generasjoner.

• Skadene vil være irreversible dersom de inntreffer.

• Det er ikke tid til å se an utviklingen og innhente mer informasjon om de mulige skadevirkningene før risikoreduserende aktiviteter iverksettes».

Føre var-prinsippet gir i seg selv ikke et svar på hva som er et optimalt eller forsvarlig ambisjonsnivå når det gjelder risikoreduksjon for cruisetrafikken.

Prioritering av risikoreduserende tiltak

Resultat av samfunnsøkonomiske analyser kan til en viss grad brukes til å prioritere risikoreduserende tiltak. Slike analyser har imidlertid sine begrensninger. Derfor kan det være relevant å benytte Haddons (1970)29 ulykkesforebyggende strategier som et utgangspunkt for prioritering av anbefalingene. Disse er listet opp i tabell 3.3 med noen illustrative eksempler fra Cruiseutvalgets anbefalinger.

De tre første strategiene handler om å unngå, redusere eller separere farekilden, deretter følger strategier om å innføre barrierer som kan hindre skade, mens de to nederste strategiene fokuserer på å redusere konsekvensene av den uønskede hendelsen.

4 Aktørbildet

En alvorlig hendelse med cruiseskip som innebærer massevakuering, vil normalt involvere aktører på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Dette for å håndtere situasjonen til sjøs, ved en eventuell nødcamp, i mottakssenteret på land og den videre håndteringen av de evakuerte. Internasjonal assistanse kan også bli aktuelt. Det som har hovedfokus i dette kapittelet, er selve redningsaksjonen og det forberedende grunnlaget for denne. Redningsaksjonen er den akutte innsatsen for å ivareta liv og helse gjennom koordinert innsats og samvirke mellom offentlige virksomheter, frivillige organisasjoner, private virksomheter og personer.

Etter Organisasjonsplan for redningstjenesten30, plikter alle offentlige virksomheter som har kapasitet, informasjon eller kompetanse egnet for redningsformål, å bidra i redningstjenesten med til enhver tid tilgjengelige kapasiteter, kompetanse og fullmakter. Samvirkeprinsippet innebærer at alle aktører har et selvstendig ansvar for å sikre mest mulig samvirke både i det forberedende arbeidet og under redningsaksjoner. Offentlige institusjoner stiller også ulike rådgivningsfunksjoner og redningsrelevante data mv. kostnadsfritt til disposisjon overfor Hovedredningssentralen og lokale redningssentraler.31

Oversikten over aktører og roller vil ikke nødvendigvis være uttømmende.

4.1 Sentral krisehåndtering

Regjeringen har det øverste ansvaret for beredskapen i Norge, herunder det overordnede politiske ansvaret for både styringen og håndteringen av kriser som oppstår. Regjeringens sikkerhetsutvalg er det øverste organet for å diskutere sikkerhetsspørsmål i Norge. De faste medlemmene er normalt statsministeren, utenriksministeren, forsvarsministeren, justis- og beredskapsministeren og finansministeren.

Departementene – Systemet for sentral krisehåndtering bygger på de grunnleggende prinsippene for samfunnssikkerhet om at det departementet som har ansvar for en sektor også har ansvaret for beredskapsplanlegging og tiltak i en krisesituasjon. Ved kriser skal departementene innhente situasjonsrapporter fra egne operative virksomheter og identifisere og treffe beslutninger om nødvendige tiltak innenfor eget ansvarsområde for å håndtere den aktuelle situasjonen. Arbeidet må skje koordinert med andre departementer og spesielt det departementet som er utpekt som lederdepartement.

Departementene skal påse at operative aktører har nødvendige fullmakter.

Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå. Det er opprettet for å styrke den sentrale koordineringen.

Lederdepartementet – Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser med mindre annet blir bestemt. Lederdepartementet har ansvaret for å koordinere håndteringen av krisen på departementsnivå. Utpeking av et lederdepartement medfører ikke endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle departementer beholder ansvar og beslutningsmyndighet for sine respektive saksområder.

Krisestøtteenheten skal ved behov kunne yte støtte til lederdepartementet og Kriserådet i deres krisehåndtering. Krisestøtteenheten er sekretariat for Kriserådet. Krisestøtteenheten understøtter også Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet og er fast kontaktpunkt for informasjon til og fra Justis- og beredskapsdepartementet ved ekstraordinære hendelser og kriser.32

4.2 Aktører

4.2.1 Myndigheter på sentralt nivå

Justis- og beredskapsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for samfunnssikkerhet i sivil sektor på nasjonalt nivå og samordningsrolle innen samfunnssikkerhet og IKT-sikkerhet33. Nærmere bestemmelser om samordningsrollen er fastsatt i samfunnssikkerhetsinstruksen34.

Justis- og beredskapsdepartementet har dessuten ansvaret for administrativ koordinering av redningstjenesten. Hovedredningssentralen er øverste operative nivå med ansvar for ledelse og koordinering av sjø-, land og luftredningsaksjoner. Departementet gir nærmere instrukser, mandat og retningslinjer for utøvelse av redningstjenesten.35

Justis- og beredskapsdepartementet er også hovedansvarlig departement for den kritiske samfunnsfunksjonen redningstjeneste. Videre har departementet fag- og budsjettansvar for redningshelikoptertjenesten og forvalter også statens avtale med Telenor om levering av nød- og sikkerhetstjenesten til sjøs (kystradiotjenesten) og statens rammeavtale med Redningsselskapet.

Hovedredningssentralen er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og leder og koordinerer redningsaksjoner (sjø, land og luft). Den består av to avdelinger, en for Sør-Norge og en for Nord-Norge. Direktøren for Hovedredningssentralen har ansvar for den administrative ledelsen av de to avdelingene. Politimesteren i Nordland og politimesteren i Sør-Vest har ansvar for de operative funksjonene ved de respektive avdelingene som kan overta for hverandre ved behov.

Hver av de to avdelingene består av en redningsledelse, sammensatt av de sentrale samvirkepartene og med politimestrene med ansvar for Sola og Bodø som ledere. De statlige sentrale samvirkepartnerne i redningsledelsen skal bestå av representanter for Forsvaret, Luftfartstilsynet, Kystverket, Sjøfartsdirektoratet, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, Helsedirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Politidirektoratet. Øvrige representanter i redningsledelsene er representanter for Avinor, Telenor Kystradio, Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum (FORF) og Redningsselskapet.

Når redningsledelsen er innkalt, leder og koordinerer redningsledelsen redningsaksjonene på overordnet nivå. Redningsledelsen skal for øvrig bidra til å utvikle den samvirkende redningstjenesten. De skal møtes jevnlig for å gjennomgå Hovedredningssentralens virksomhet, og for å planlegge og legge fram forslag til Justis- og beredskapsdepartementet om eventuelle tiltak for redningstjenesten36.

Politiet har en sentral rolle i å ivareta samfunnets sikkerhet og håndtere ekstraordinære hendelser og kriser. Politidirektoratet er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og utgjør det operasjonelle nivået. Ved ekstraordinære hendelser og kriser er direktoratet ansvarlig for samordning og prioritering av innsats som krever ett eller flere politidistrikt. Politidirektoratet skal også ivareta koordinering med andre relevante etater.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap understøtter Justis- og beredskapsdepartementet i deres samordningsrolle. Direktoratet er også blant annet nasjonal forvalter av Nødnett og etatsleder for Sivilforsvaret. Sivilforsvaret er statens beredskapsressurs, som støtter nød- og beredskapsetatene i fred, krise og krig. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap er også fagmyndighet på brannområdet, der brann- og redningsvesenet er en sentral aktør i redningstjenesten.

Forsvarsdepartementet

Forsvarsdepartementet har ansvar for utforming og iverksetting av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Forsvaret bidrar med ressurser først og fremst i forbindelse med alvorlige hendelser der de sivile myndighetene ikke klarer å håndtere situasjonen med sine egne ressurser. Dette foregår i tett samarbeid med politiet og øvrige samfunnsetater. I utgangspunktet kan alle Forsvarets tilgjengelige ressurser stilles til rådighet for å ivareta samfunnssikkerheten, avhengig av den faktiske situasjonen og de sivile myndighetenes behov. Bistand til politiet og andre sivile myndigheter skal skje innenfor rammene av Instruks om Forsvarets bistand til politiet37 eller annet etablert regelverk eller avtaler. Forsvaret ved Forsvarets operative hovedkvarter støtter redningstjenesten med søk- og redningsressurser.

Luftforsvaret ved 330 skvadronen opererer redningshelikoptrene, stasjonert på Fastlands-Norge. Redningshelikoptrene er omtalt i Boks 11.1.

Kystvakten er en integrert del av Forsvaret, og vil være en del av de ressurser Forsvaret kan bistå det sivile samfunn med. Samtidig har Kystvakten en selvstendig rolle i relasjonen med det sivile samfunn, forankret i lov om Kystvakten. Loven gir Kystvakten i oppgave å overvåke havområdene, hevde norsk suverenitet og utøve norsk myndighet. Søk og redning er blant oppgavene. Videre kan Kystvakten føre kontroll med bestemmelser i flere aktuelle lover i denne sammenheng, jf. blant annet kystvaktloven § 11 om miljøoppsyn mv. og § 12 om andre oppsynsoppgaver, inkludert oppsyn etter havne- og farvannsloven. Kystvakten har siden 1. januar 2020 ansvaret for den operative utøvelsen av den nasjonale slepebåtberedskapen, etter avtale med Kystverket.

Kystvakten gjennomførte 2757 oppdrag i 2020. Flere ulykker og havarier ble håndtert, og mange ble avverget gjennom deltagelse i 164 søk- og redningsaksjoner, og gjennom 177 utførte slep.

Heimevernet fungerer som en hurtig mobiliseringsstyrke for Forsvaret, og er med sin lokale tilknytning et viktig bindeledd til det sivile samfunnet og en rekke beredskapsaktører. Heimevernet kan bistå blant annet ved ulykker og naturkatastrofer.

Nærings- og fiskeridepartementet

Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar for å legge til rette for sikker og klima- og miljøvennlig maritim virksomhet for mannskap og skip. Departementet har også ansvar for de næringspolitiske rammene for reiselivsnæringen, herunder cruisenæringen. Fiskeri- og havministeren har ansvaret for fiskeri- og havsaker i Nærings- og fiskeridepartementet, inkludert den maritime forsknings- og innovasjonspolitikken. Statsråden har også ansvar for kystforvaltningen og havne- og sjøtransportpolitikken.

Sjøfartsdirektoratet er underlagt Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljøverndepartementet. Sjøfartsdirektoratet er forvaltnings- og tilsynsmyndighet for arbeidet med sikkerhet for liv, helse, miljø og materielle verdier på fartøy med norsk flagg og utenlandske fartøy i norske farvann. Sjøfartsdirektoratet driver blant annet sjøsikkerhetsarbeid gjennom regelverksarbeid, tilsyn, inkludert havnestatskontroll av utenlandske skip som går innom norsk havn eller ankringsplass, og holdningsskapende arbeid. Direktoratet er en pådriver innen sikkerhets- og miljøarbeid både nasjonalt og internasjonalt.

Kystverket – Ansvaret for etatsstyringen av Kystverket ble i forbindelse med regjeringsskiftet høsten 2021, overført fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og fiskeridepartementet. Kystverket har oppgaver innenfor kystforvaltning, sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning. Formålet er å sørge for sikker og effektiv ferdsel i farleder langs kysten og inn til havner, og sørge for en nasjonal beredskap mot akutt forurensning. Kystverket utøver myndighet etter blant annet havne- og farvannsloven, losloven, deler av forurensningsloven, samt svalbardmiljøloven. Blant sentrale oppgaver nevnes utvikling og vedlikehold av farleder, fyr- og merketjenester, trafikksentraltjenester, lostjenester, meldingstjenester og navigasjonsvarsel, statlig beredskap mot akutt forurensning, havnesikkerhet.

Samferdselsdepartementet

Samferdselsdepartementet er blant annet øverste myndighet for luftfarten i Norge og eier av de fleste lufthavnene i Norge.

Luftfartstilsynet er underlagt Samferdselsdepartementet og skal ivareta sikkerheten innen norsk luftfart, i norsk luftrom og i områder hvor Norge i henhold til internasjonale konvensjoner og avtaler er forpliktet til å yte lufttrafikktjeneste.

Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for at befolkningen får gode og likeverdige helse- og omsorgstjenester.

Helsedirektoratet er underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. I sin beredskapsvirksomhet skal Helsedirektoratet sikre samordning innenfor egen sektor. Helsedirektoratet skal, etter delegasjon fra Helse- og omsorgsdepartementet, stå for den overordnede koordineringen av helse- og omsorgssektorens innsats og iverksette nødvendige tiltak når en krisesituasjon truer eller har inntruffet.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet er underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Direktoratet har blant annet et beredskaps- og krisehåndteringsmandat med ledelse og sekretariatsfunksjon for Kriseutvalget for atomberedskap som har ansvar for den nasjonale atomberedskapen38. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og Hovedredningssentralen har sammen utviklet retningslinjer for ansvarsfordelingen for atomberedskap og redningsaksjoner, se kapittel 5.5.

Kommunal- og distriktsdepartementet

Kommunal- og distriktsdepartementet har blant annet ansvar for kommuneøkonomi og lokalforvaltning, regional- og distriktspolitikk, kart- og geodatapolitikken og elektronisk kommunikasjon. Departementet har også det administrative ansvaret for statsforvalterne.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet er underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet skal sikre hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester og posttjenester.

Kartverket er underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet. Sentrale roller til Kartverket i denne sammenhengen er å være sjøkartmyndighet i Norge, nasjonal dybdedataforvalter og nasjonal geodatakoordinator.

Klima- og miljødepartementet

Klima- og miljødepartementet ivaretar helheten i regjeringens klima- og miljøpolitikk. Departementet har blant annet ansvaret for Sjøfartsdirektoratets saker som gjelder forurensning fra skip og vern av det marine miljøet.

Meteorologisk institutt (MET) er underlagt Klima- og miljødepartementet og skal bidra til å sikre liv og verdier, gjennom blant annet værprognoser og varsel for privatpersoner, beredskap og offentlige etater. MET lager varsler som dekker norsk økonomisk sone og fiskebankene. Nordområdene er et prioritert satsningsområde. MET lager også beredskapsmodeller for søk og redning som blant annet Kystverket, Sjøforsvaret, Kystvakten og Hovedredningssentralen har tilgang til. Meteorologisk institutt har en fri og åpen datapolitikk til nytte for samfunnet, men også noen kommersielle tjenester som informasjon om vind i fjorder og skreddersydd informasjon med vær- og bølgeparametere.

Kunnskapsdepartementet

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for utdanning. Tilgang på kompetanse er viktig blant annet for å bevare og utvikle konkurranse- og verdiskapingsevnen til sjøs. Sjøfartsdirektoratet, under Nærings- og fiskeridepartementet, har ansvaret for å godkjenne utdanningsinstitusjoner og å sertifisere sjøfolk på norske skip.

4.2.2 Myndigheter på regionalt og lokalt nivå

Statsforvalteren skal på regionalt nivå samordne den sivile krisehåndteringen, og mellom sivile og militære myndigheter, for å sikre optimale løsninger i samarbeid med berørte aktører, og i samsvar med gitte instrukser, retningslinjer og lover. Ved uønskede hendelser skal statsforvalteren og berørte politimestere umiddelbart etablere gjensidig kontakt for å vurdere situasjonen. På Svalbard ivaretas oppgaven som statsforvalter og politimester av Sysselmesteren på Svalbard. Instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering39 regulerer det regionale samordningsansvaret ved håndtering av uønskede hendelser.

Fylkeskommunen har blant annet ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner som planlegging, drift og vedlikehold av fylkesveier samt sikring av og tilrettelegging for en nødvendig og regionalt tilpasset transportberedskap i fylket (buss og båt). Fylkeskommunen har også ansvar for å bistå og understøtte statsforvalterens samordningsfunksjon med nødvendige vei- og transportfaglige råd ved større regionale kriser.

Lokale redningssentralers organisering og roller er fastsatt i Organisasjonsplan for redningstjenesten40. De lokale redningssentralene er underordnet Hovedredningssentralen og er det ledelses- og koordineringsapparatet som iverksettes i et politidistrikt under en redningsaksjon. De leder og koordinerer normalt landredningsaksjoner og vil ha ansvar for å lede og organisere evakuerte fra skip på land. Den lokale redningssentralen består av en lokal redningsledelse sammensatt av de viktigste samvirkepartnerne innen landredning, med politimesteren som leder. Når redningsledelsen er innkalt, leder og koordinerer redningsledelsen redningsaksjonene på overordnet nivå. Medlemmene av redningsledelsen handler etter fullmakt fra sine respektive departementer, relevant lokal myndighet og foresatte.

Den lokale redningssentralen på Svalbard utøver normalt sin virksomhet fra Sysselmesterens kontor. Ansvarsområdet omfatter landområder innenfor Sysselmesterens distrikt og eventuelt andre områder etter pålegg fra Hovedredningssentralen. Redningsledelsen ledes av Sysselmesteren.

Politidistriktene utgjør det taktiske nivået og politiet har et omfattende ansvar i den lokale og regionale beredskapen. Dette innebærer samvirke med de øvrige nødetatene, kommunene, Statsforvalteren, Forsvaret, privat næringsliv, frivillige organisasjoner og publikum.

De sentrale rollene for politiet i forbindelse med en alvorlig hendelse med et cruiseskip vil være deltakelsen i redningsaksjonen, primært på land, for eksempel gjennom etablering av mottaks- og evakuerte-senter i samarbeid med kommunen, samt de rent politiledete oppdragene slik som å innføre ferdselsforbud og iverksette søk etter antatt omkomne.

De regionale helseforetakene er statseide helseforetak som omfatter alle offentlige virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten i geografisk definerte områder. Norge er organisert i regionale helseforetak med underliggende selvstendige helseforetak. Helseforetak omfatter ett eller flere sykehus. Regionale helseforetak yter blant annet sykehustjenester, akuttmedisinsk beredskap, medisinsk nødmeldetjeneste, luftambulansetjeneste og ambulansetjeneste. De regionale helseforetakene skal utarbeide en beredskapsplan for institusjonene og tjenestene de har ansvar for. Planen skal samordnes med kommunenes, fylkeskommunenes og de andre regionale helseforetakenes beredskapsplaner.

Kommunen

Kommunen har et grunnleggende ansvar for å ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet. Den utgjør det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen og er en viktig bærebjelke i krisehåndteringen i Norge. Kommunen er derfor viktig både for lokale, regionale og sentrale myndigheter. Etter ansvars-, likhets-, nærhets- og samvirkeprinsippene er det i mange tilfeller kommunen som har primæransvaret for håndteringen av konsekvensene av ekstraordinære hendelser og kriser. I slike tilfeller skal kommunen opprettholde normale samfunnsfunksjoner og tjenester, informere publikum og media og særlig sørge for funksjoner av betydning for innsatsen som settes inn. Den har også ansvar for viktige beredskapsressurser lokalt. Kommunen rapporterer til Statsforvalteren.

Sivilbeskyttelsesloven regulerer kommunens plikt til å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer og hvordan de kan påvirke kommunen. Resultatet skal sammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse som skal legges til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap og oppdateres ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet.

Med utgangspunkt i risiko- og sårbarhetsanalysen skal kommunen utarbeide en beredskapsplan med oversikt over hvilke tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser. Beredskapsplanen må inneholde en plan for kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplan og plan for informasjon til befolkningen og media. Beredskapsplanen skal være oppdatert og revideres minimum én gang per år. Kommunen skal sørge for at planen blir jevnlig øvet.

Kommunen har lovpålagte oppgaver for å ivareta alle som bor eller oppholder seg i kommunen. Som ansvarlig for kommunehelsetjenesten skal den blant annet sørge for tilstrekkelig helseberedskap. Kommunen skal ved behov og i samråd med politiet etablere og drifte evakuerte- og pårørendesenter.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap anbefaler kommunene å etablere et beredskapsråd som skal være kommunens samarbeidsorgan i beredskapsspørsmål, og ledes av ordføreren. Kommunelegen inngår i rådet, og politiet, Sivilforsvaret, Forsvaret og andre statlige etater og frivillige organisasjoner er representert som rådgivere. På Svalbard ivaretas mange av kommunens oppgaver av Longyearbyen lokalstyre.

Akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus

Kommunenes og de regionale helseforetakenes akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus omfatter den kommunale legevaktordningen, ambulansetjenesten (bil-, båt- og luftambulanse), den medisinske nødmeldetjenesten (AMK- og legevaktsentraler) og tjenester som ytes av andre etter avtale med kommunen eller et regionalt helseforetak. De regionale helseforetakene har ansvar for å etablere og drifte AMK-sentraler.

AMK-sentralenes primæroppgaver er blant annet å håndtere henvendelser om akuttmedisinsk bistand, gi råd og veiledning samt prioritere, registrere, iverksette, koordinere og følge opp akuttmedisinske oppdrag og iverksette trippelvarsling ved behov for samtidig innsats fra flere nødetater. I hver helseregion er en AMK-sentral gitt det overordnede koordineringsansvaret i regionen.

De regionale helseforetakene har ansvar for å tilby befolkningen nødvendige ambulansetjenester med bil-, båt- og luftambulanse (fly og helikopter). Ambulansetjenesten skal ha beredskap for å kunne dekke behovet for ambulansetjenester ved større ulykker og kriser, både i egen helseregion og i andre regioner.

4.2.3 Rednings- og beredskapsorganisasjoner

Redningsselskapet har gjennom 130 år reddet liv og berget verdier langs Norges kyst, og jobber etter visjonen «ingen skal drukne». Flåten til Redningsselskapet består av 52 redningsskøyter, fire ambulansebåter og rundt 50 støttefartøyer som er strategisk plassert langs norskekysten. Redningsskøytene bemannes av 200 maritimt utdannede faste mannskaper og rundt 900 frivillige som gjennomgår kurs og opplæring. De 26 fast bemannede redningsskøytene bistår ved hendelser innenfor skipsfarts-, fiske- og fritidsflåten. De 26 frivillig bemannede redningsskøytene gir i hovedsak bistand til fritidsflåten. De fire ambulansebåtene jobber opp mot regionale helseforetak, men bistår også ved redningshendelser i sine områder. Redningsselskapet samarbeider med Kystvakten, redningshelikoptertjenesten og private slepebåtrederier. Ved alvorlige sjøhendelser langs kysten har redningsskøytene bistått i 75–80 prosent av redningsoppdragene de siste ti årene. I denne perioden har Redningsselskapet også gitt bistand til flere cruisebåter med slep til havn og holdekapasitet i påvente av større ressurser.

Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum (FORF) er en paraplyorganisasjon for flere frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner. Blant medlemsorganisasjonene nevnes her Norges luftsportsforbunds flytjeneste, Norsk Folkehjelp Sanitet, Norsk Radio Relæ Liga og Røde Kors Hjelpekorps. Ved ekom-utfall, inkludert Nødnett, kan Norsk Radio Relæ Liga for eksempel bistå med samband lokalt, regionalt, nasjonalt. Norsk folkehjelp kan blant annet bidra med beredskapsambulanser med kvalifisert personell. Røde Kors Hjelpekorps er den største frivillige aktøren i redningstjenesten i Norge og bistår politiet i alt fra søk etter savnede personer til store ulykker og naturkatastrofer.

4.2.4 Cruisenæringen

Ved en alvorlig hendelse med cruiseskip vil skipsfører og rederi være helt sentrale aktører som beredskapsmyndighetene vil måtte være i tett dialog med.

For øvrig er cruisenæringen representert ved egne interesseorganisasjoner. Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO) representerer ekspedisjonscruisenæringen og Cruise Lines International Association (CLIA) representerer de fleste konvensjonelle cruiseskip. Videre markedsfører Cruise Norway de store cruisehavnene i Norge, inkludert Svalbard. Disse organisasjonene er nærmere omtalt i kapittel 8.2 Samarbeid mellom myndigheter og cruisenæring.

4.2.5 Øvrige aktører

Telenor Kystradio har døgnkontinuerlig operativt ansvar for kystradiotjenesten og Norges Maritime Nødnett. Kystradiostasjonene dekker hele Norges kyst til nord for Svalbard, samt langt ut til havs. Kystradiooperatørene er trent i å bistå i en nød- og assistansesituasjon og kommuniserer parallelt med søk- og redningsenheter som for eksempel redningsselskapenes fartøy, eller redningshelikopter. Årlig får mellom 5000 og 6000 fritids- og yrkesbåter hjelp gjennom Telenor Kystradio, og sommermånedene juni, juli og august er de travleste.41

Avinor er et 100 prosent statlig eid aksjeselskap under Samferdselsdepartementet med oppgave å sikre gode luftfartstjenester ved å eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av flyplasser for sivil sektor og en samlet flysikringstjeneste for sivil og militær sektor. Avinor driver også kontrolltårn, kontrollsentraler og annen teknisk infrastruktur for sikker flynavigasjon.

5 Regelverk og annet formelt grunnlag

Her gis en oversikt over regelverk og annet formelt grunnlag av betydning for cruisetrafikk med vekt på sjøsikkerhet, beredskap og redning. Skipsfarten, inkludert cruise, er global og reguleres derfor gjerne internasjonalt, primært gjennom Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO), men også gjennom EU med virkning for Norge gjennom EØS-avtalen og gjennomføring i norsk rett. Det er imidlertid et visst rom for nasjonal og lokal regulering, særlig innenfor territorialfarvannet. Oversikten omfatter internasjonalt, nasjonalt og lokalt regelverk, instrukser med videre. Den er ikke ment å være uttømmende.

5.1 Havretten

Havretten regulerer staters rettigheter og plikter for bruk og bevaring av verdens hav- og sjøområder. FNs havrettskonvensjon av 1982 betegnes gjerne som «havenes grunnlov». I havrettskonvensjonen kombineres kyststatenes suverene rettigheter med en stor grad av frihet til å bruke havet. For eksempel balanseres kyststatens behov for beskyttelse av eget territorium og egne ressurser, opp mot andre staters rettigheter til å benytte seg av havet. Dette er en relevant balansegang også med tanke på i hvilken grad kyststaten kan beskytte seg mot store ulykker langs kysten.

En rekke norske lover gjør havrettskonvensjonens regler til norsk rett. Her nevnes at norske grenser og jurisdiksjonssoner til havs, inkludert Svalbard og Jan Mayen, er gjennomført ved blant annet territorialfarvannsloven42 og lov om Norges økonomiske sone43.

Indre farvann og sjøterritoriet

Etter territorialfarvannsloven består Norges territorialfarvann av sjøterritoriet og de indre farvann. Grunnlinjene danner yttergrensen for de indre farvann og utgangspunktet for beregningen av sjøterritoriet og jurisdiksjonsområdene utenfor i samsvar med folkeretten. Grensen for sjøterritoriet er tolv nautiske mil fra grunnlinjen og angir yttergrensen for Norges territorium. Utgangspunktet er at kyststaten har samme jurisdiksjon over sjøterritoriet og indre farvann som på landterritoriet.

Uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet

Den viktigste begrensningen i kyststatens suverenitet i sjøterritoriet, er retten til uskyldig gjennomfart. Med uskyldig gjennomfart forstås navigasjon over sjøterritoriet, enten i transitt eller på vei til eller fra norsk indre farvann. I følge territorialfarvannsloven § 2 har fremmede fartøyer rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet og til stans eller ankring i sjøterritoriet når dette er nødvendig på grunn av force majeure44 eller havsnød, eller for å yte assistanse til personer, skip eller luftfartøy som er i fare eller nød. «For enhver annen virksomhet som ikke har direkte sammenheng med gjennomfart»45, kan kyststaten i utgangspunktet bestemme hvilke aktiviteter den ønsker å regulere og hvordan. Cruisetrafikk innebærer normalt aktiviteter utover ren gjennomfart og faller derfor ikke inn i kategorien uskyldig gjennomfart. Et unntak vil være dersom skipet er i ren transitt.

Kyststaten kan uansett regulere uskyldig gjennomfart blant annet når det gjelder sikkerhet til sjøs og, regulering av skipstrafikken (havrettstraktaten artikkel 21). Kyststaten kan videre forlange at bestemte trafikkseparasjonssystemer eller skipsleder benyttes dersom det er nødvendig for sjøsikkerheten. Eksempler på slik regulering i norsk rett er forskrift om forebygging av sammenstøt på sjøen46 og forskrift om bruk av sjøtrafikksentralenes tjenesteområde og bruk av bestemte farvann (sjøtrafikkforskriften)47. Kyststaten kan derimot ikke regulere fremmede skips utforming, bygging, bemanning eller utstyr med mindre reguleringen bygger på allment godtatte internasjonale regler eller standarder.

Rett til å søke nødhavn

Dette er en sedvanebasert rettighet som er viktig for Norge som skipsfartsnasjon. Norge har tradisjon for å legge betydelig vekt på skipsførers vurdering av hva som er en nødsituasjon.

Økonomisk sone

Norges økonomiske sone strekker seg 200 nautiske mil ut fra grunnlinjen ved Fastlands-Norge med mindre begrenset avstand til nabostater har gjort det nødvendig å inngå avtaler om hvor grensene skal gå. Den økonomiske sonen er ikke en utvidelse av territorialfarvannet, men innebærer suverene rettigheter for kyststaten, for eksempel rett til fiske og utnyttelse av øvrige naturressurser i havet, på havbunnen og i havgrunnen. Norge har også opprettet en fiskerisone rundt Jan Mayen og en fiskevernesone rundt Svalbard.

Kontinentalsokkelen

Kyststaten har suverene rettigheter til å utforske og utnytte naturressursene på og i sokkelen. Denne retten er eksklusiv for kyststaten. Andre land har rett til å seile.

Havrettslige spørsmål i nord

Havrettskonvensjonen gjelder i arktiske havområder som for alle andre havområder. Videre følger det av konvensjonens artikkel 234 at kyststater i polare strøk har kompetanse til miljøregulering i isdekkede deler av økonomisk sone. Dette er en bestemmelse med mange vilkår som må være oppfylt for at den kan benyttes.

Artikkel 234 isdekkede områder:

«Kyststatene har rett til å vedta og håndheve ikke-diskriminerende lover og forskrifter for å hindre, begrense og kontrollere havforurensning fra skip i isdekkede områder innenfor grensene for den eksklusive økonomiske sone, der særlig harde klimatiske forhold og is som dekker områdene størstedelen av året, skaper hindringer eller usedvanlig store farer for skipsfarten, og forurensning av det marine miljø kan føre til betydelig skade på eller uopprettelig forstyrrelse av den økologiske balanse. Slike lover og forskrifter skal ta tilbørlig hensyn til skipsfarten og til vern og bevaring av det marine miljø, basert på det beste vitenskapelige materiale som foreligger.»

Det kan være sammenfall mellom hensynene til henholdsvis sjøsikkerhet og miljøregulering når det gjelder spørsmålet om en aktivitet bør reguleres eller ei. Et eksempel er tungoljeforbudet som gjelder for nasjonalparker og verneområder på Svalbard. Kyststaten vil ofte ønske å se disse hensynene i sammenheng.

Plikt til å gi bistand i havsnød

Etter havrettskonvensjonen artikkel 98 nr. 1 skal hver stat pålegge kaptein på skip som seiler under dens flagg å gi bistand til mennesker og skip i havsnød. Denne plikten er gjennomført i norsk rett gjennom sjøloven § 135 tredje ledd om at skipsførere må «yte all mulig og nødvendig hjelp til enhver som befinner seg i havsnød eller trues av fare til sjøs», i den utstrekning dette kan skje uten særlig fare.

Videre skal hver kyststat «arbeide for å etablere, drive og opprettholde en tilfredsstillende og effektiv søk- og redningstjeneste, og skal for dette formål samarbeide med nabostatene gjennom regionale ordninger når omstendighetene krever det» (havrettskonvensjonen artikkel 98 nr. 2).

Havrettskonvensjonens bestemmelse er av relativt overordnet karakter. Den og øvrige bestemmelser om samarbeid om søk- og redning utfylles og konkretiseres av IMO-konvensjonene om sjøsikkerhet og søk og redning til sjøs.

5.2 IMO-konvensjonene om forebyggende sjøsikkerhet

Regelverket for skipsfarten fremforhandles blant annet i Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen, IMO (International Maritime Organization). De sentrale IMO-konvensjonene er sjøsikkerhetskonvensjonen (SOLAS), MARPOL-konvensjonen og STCW-konvensjonen.

Sjøsikkerhetskonvensjonen (SOLAS)

Sjøsikkerhetskonvensjonen – Den internasjonale konvensjonen om sikkerhet for menneskeliv til sjøs av 1974 med endringer – setter standard for bygging, utrustning og drift av passasjer- og lasteskip, sammen med blant annet lastelinjekonvensjonen av 1966 (International Convention on Load Lines, ICLL). Sjøsikkerhetskonvensjonen ble første gang vedtatt i 1914 som en direkte konsekvens av Titanic-katastrofen. Konvensjonen suppleres av utdypende regulering gjennom såkalte koder. Hvert kapittel i SOLAS er i dag implementert i norsk rett med en egen forskrift. For eksempel gjennomfører forskrift om navigasjonshjelpemidler for skip, SOLAS kapittel V (Safety of Navigation), og forskrift om redningsredskaper på skip gjennomfører SOLAS kapittel III (Life-saving appliances and arrangements).

STCW-konvensjonen

STCW-konvensjonen om normer for opplæring, sertifikater og vakthold for sjøfolk av 1978, med endringer (International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers) inneholder krav til utdanning og sertifisering av sjøfolk, og til vaktholdet om bord i skip. Konvensjonen gjennomføres i norsk rett gjennom blant annet forskrift om kvalifikasjoner og sertifikater for sjøfolk48 og forskrift om vakthold på passasjer- og lasteskip49.

MARPOL-konvensjonen

MARPOL-konvensjonen – Den internasjonale konvensjonen om hindring av forurensning fra skip av 1973/78. Konvensjonens målsetning er å ivareta det marine miljøet gjennom en fullstendig eliminering av forurensning ved olje eller andre skadelige substanser, og gjennom en minimalisering av slike utslipp ved uhell.

Polarkoden

Polarkoden er Den internasjonale sjøfartsorganisasjonens (IMO) kode for skip som opererer i polare farvann. Den trådte i kraft 1. januar 2017 og gjelder i havområder i Arktis og Antarktis. Polarkodens geografiske virkeområde i Arktis fremgår av figur 5.1. I norsk redningsansvarsområde går grensen for polarkoden, som vist i figur 2.1 i kapittel 2. Det vil si at hele Svalbard ligger innenfor polarkodens virkeområde, mens store deler av Norskehavet og hele fastlandskysten ligger utenfor.

Kilde: Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO)

Polarkoden medførte tillegg til tre konvensjoner, SOLAS, MARPOL og STWC. Den har regler om utforming og konstruksjon av skip, om utstyr, operasjonelle forhold, opplæring, søk- og redning og beskyttelse av miljøet. Selve koden er delt inn i to adskilte deler, en sikkerhetsdel og en miljødel. Sikkerhetsdelen og miljødelen er igjen delt inn i en obligatorisk del og en veiledningsdel. Polarkodens sikkerhetsdel er gjennomført i norsk rett ved forskrift om sikkerhetstiltak for skip som opererer i polare farvann, 23. november 2016.

Målet med polarkoden er å legge til rette for sikker drift av skip og for vern av det polare miljøet ved å gripe fatt i risikoer som er til stede i polare farvann som ikke er tilstrekkelig begrenset av IMOs andre instrumenter. Polarkoden er målbasert, dvs. at sikkerhetsnivået er fastsatt, men at løsningene for å oppnå dette kan variere fra skip til skip.

Det arbeides for å tilrettelegge for en harmonisert implementering av polarkoden globalt. Her har Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) og Arktisk Råd nøkkelroller. En rekke initiativ er allerede iverksatt, for eksempel Arctic Shipping Best Practice Information Forum – etablert under Arktisk Råd. Formålet med forumet er å øke oppmerksomhet om bestemmelsene og legge til rette for informasjonsutveksling og deling av beste praksis om blant annet søk og redning og skipsutstyr.

5.3 Internasjonale avtaler om søk og redning og oljevern

Globalt rammeverk

Det internasjonale rammeverket for redningstjeneste på sjø og i luft fremgår av de globale konvensjonene om søk og redning. Disse er:

• SAR-konvensjonen av 1979, IMO (International Convention on Maritime Search and Rescue

• ICAO-konvensjonen av 1944, vedlegg 12 (Convention on International Civil Aviation

• SOLAS-konvensjonen av 1974, IMO

SAR-konvensjonen inneholder bestemmelser om etablering og koordinering av søk- og redningstjeneste til sjøs. ICAO-konvensjonen vedlegg 12 gir standarder og anbefalt praksis om luftredningstjeneste. International Aeronautical and Maritime Search and Rescue Manual (IAMSAR Manual) gir retningslinjer for felles tilnærming for luft- og sjøredning.

Regionale avtaler

Avtale om samarbeid om søk og redning i forbindelse med luft- og sjøfart i Arktis (SAR-Arktis-avtalen)

SAR-Arktis-avtalen trådte i kraft i 2013. Partene er medlemsstatene i Arktisk råd, dvs. de fem nordiske landene, samt Canada, Russland og USA. Gjennom avtalen er Arktis delt inn i fem ansvarsregioner for søk- og redning som samlet dekker det sirkumpolare Arktis. Det er etablert nasjonale kontaktpunkter for utveksling av informasjon og gjensidig bistand og assistanse. Hovedredningssentralen avdeling Nord-Norge er kontaktpunkt for norsk redningsansvarsområde i henhold til avtalen. Det arrangeres jevnlig øvelser under avtalen som følges opp internasjonalt gjennom arbeidsgruppen Emergency Prevention, Preparedness and Response (EPPR) under Arktisk råd.

Avtale om samarbeid om beredskap og respons ved marin oljeforurensning i Arktis

Under Arktisk råd er det utarbeidet en oljevernavtale som gjelder samarbeid, koordinering og gjensidig assistanse mellom landene knyttet til beredskap og respons for å beskytte miljøet mot oljeforurensning50.

Bilaterale avtaler med Russland

Norge er part i en bilateral avtale med Russland om samarbeid ved søk og redning i Barentshavet.51 Avtalen øves årlig i form av skrivebords-øvelser og i felt utenfor Varangerfjorden. Siden 2006 etterfølges feltøvelsen av en oljevernøvelse, basert på en avtale mellom Norge og Russland om gjensidig varsling, øvelser og assistanse ved akutte oljeutslipp i Barentshavet.52

5.4 EU-regelverk

EU har også fastsatt en rekke rettsakter med virkning for skipsfarten. EU-reglene bygger ofte på internasjonalt IMO- og ILO53-regelverk når det gjelder sjøsikkerhet og beredskap, og det tilstrebes å oppdatere regelverket i tråd med utviklingen i de internasjonale konvensjonene. Formålet med å gjennomføre internasjonalt regelverk på EU-nivå kan være å sikre gjennomføring av de internasjonale konvensjonene i alle EU-land til tross for manglende tiltredelse fra enkeltland, å sikre gjennomføring på et tidligere tidspunkt enn det internasjonale regelverket krever, eller å fastsette europeiske særkrav eller et tydeligere rammeverk rundt de internasjonale forpliktelsene. EU har klare sanksjonsmuligheter overfor medlemslandene ved manglende gjennomføring av regelverket. I tillegg har EU utviklet regelverk for skipsfarten på områder som ikke dekkes av de internasjonale konvensjonene, eksempelvis for passasjerskip i innenriksfart. Passasjerskipsdirektivet54 inneholder tekniske krav til passasjerskip i innenriksfart. Direktivet erstatter dermed en stor del av sjøsikkerhetskonvensjonens (SOLAS) krav innenriks. Direktivet gjelder blant annet for skipene i kystruten Bergen–Kirkenes.

EU-regelverket som omfatter skipsfarten er som hovedregel EØS-relevant, og inntas derfor i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. EØS-avtalen gjelder ikke for Svalbard. Dersom Norge allerede har ratifisert og gjennomført det korresponderende internasjonale regelverket vil gjennomføringen av EU-regelverket i norsk rett begrense seg til gjennomføringen av særkrav fra EU. Under nevnes noen EU-direktiv som inneholder europeiske særkrav som er av betydning for cruiseskip og beredskapsarbeid.

Skipsutstyrsdirektivet

Direktiv 2014/90/EF har som formål å harmonisere gjennomføringen av internasjonale krav til skipsutstyr der dette åpner for fortolkninger. Basert på en samsvarserklæring etter godkjenning av et teknisk kontrollorgan, kan produsenter eller importører påføre rattmerket (wheelmark) på skipsutstyret. Rattmerket og samsvarserklæringen skal sammen være en garanti for at utstyret oppfyller relevante krav, og gjør at skipsutstyret kan brukes på ethvert skip flagget i det indre marked. Direktivet er hovedsakelig gjennomført i norsk rett i forskrift om skipsutstyr55, og er hjemlet i skipssikkerhetsloven.

Direktivet om registrering av personer som reiser med passasjerskip

Direktivet 98/41/EF har som formål å sikre at tallet på passasjerer om bord på passasjerskip ikke overstiger tillatt antall passasjerer og redningsutstyr, og at informasjon om passasjerene og besetningen om bord er tilgjengelig ved eventuelle søk- og redningsaksjoner. Direktivet presiserer og utvider virkeområdet for kravet om telling og registering av passasjerer som allerede følger av SOLAS kapittel III. Direktivet er gjennomført i norsk rett i forskrift om opptelling og registrering av ombordværende på passasjerskip56, og er hjemlet i skipssikkerhetsloven.

Ved endringsdirektiv (EU) 2017/2109 er det fastsatt krav om elektronisk rapportering av passasjerantall- og informasjon via felles nasjonalt meldepunkt57, alternativt via AIS58 for mindre skip. Endringsdirektivet er ikke tatt inn i EØS-avtalen per januar 2022.

Sivil beredskapsreserve i EU og rescEU

Norge deltar i den europeiske programordningen for sivil beredskap, som blant annet innebærer at medlemsstatene kan be om bistand fra andre medlemsland ved en katastrofe. Ordningen gjennomgikk betydelige endringer i 2019, hvor man blant annet styrket den sivile beredskapsreserven European Civil Protection Pool (ECPP) og etablerte rescEU.59 Den sivile beredskapsreserven er en frivillig europeisk reserve bestående av eksisterende kapasiteter som deltakerstatene har meldt inn. Den omfatter moduler, andre beredskapsressurser og eksperter. Det er medlemsstatene som velger om de ønsker å melde inn kapasiteter, basert på behov i beredskapsreserven. Bistanden og assistansen som en deltakerstat yter gjennom den europeiske sivilberedskapsreserven supplerer eksisterende kapasiteter i anmodende stat, uten at dette berører deltakerstatenes primære ansvar for forebygging mot og innsats ved kriser og katastrofer. Norge har en innmeldt kapasitet, det medisinske teamet «Emergency Medical Team» (NOR-EMT).

RescEU skal være en mer «toppet» reserve av ressurser som kan anvendes ved kriser i medlemsstatene når nasjonale kapasiteter og den sivile beredskapsreserven ikke er tilstrekkelig. Norges deltakelse i EUs ordning for sivil beredskap gir oss tilgang på mange typer kapasiteter vi kan anmode om ved hendelser i Norge, også maritime. For eksempel vil en shelterkapasitet kunne være en aktuell ressurs ved ilandføring av havarerte. Dette kan eksempelvis inkludere triage, varme, sanitet, m.m. Ved en søk- og redningsaksjon vil en også kunne anmode om ressurser fra EUs ordning, med de begrensninger som ligger i det aktuelle tidsvinduet.

5.5 Nasjonalt regelverk

Skipssikkerhetsloven

Skipssikkerhetsloven60 regulerer norske skip uansett hvor de befinner seg. Loven regulerer også utenlandske skip med de begrensninger som følger av folkeretten. Formålet med skipssikkerhetsloven er å trygge liv og helse, miljø og materielle verdier ved å legge til rette for god skipssikkerhet og sikkerhetsstyring, herunder hindre forurensning fra skip, sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø og trygge arbeidsforhold om bord på skipet, samt et godt og tidsmessig tilsyn.

Rederiet har ansvar for styring og internkontrollsystem og er det sentrale pliktsubjektet her, jf. kapittel 2. i loven.

Sjøloven

Sjøloven61 regulerer skipsfart og sjøveis transport. Loven regulerer først og fremst privatrettslige spørsmål knyttet til skip og transport av gods og personer med skip. Loven inneholder blant annet regler om skipsbygging, ansvar ved ulykker, skade på gods, forlis, berging, sjøforklaring og tvister. Sjøloven regulerer også spørsmål av mer generell sikkerhetsmessig karakter og inneholder regler om begrensning av ansvaret for skade som oppstår ved driften av skipet.

Havne- og farvannsloven

Havne- og farvannsloven62 skal fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann, samtidig som det skal tas hensyn til et konkurransedyktig næringsliv. Loven gjelder i riket, medregnet sjøterritoriet og indre farvann. Den kan videre gjøres gjeldende i Norges økonomiske sone. Lovens kapittel 2 regulerer farvann og har regler om for eksempel regulering av ferdsel, sjøtrafikksentraler, tiltak overfor fartøy i fare, losplikt og farledsbevis. Kapittel 3 regulerer havner, for eksempel mottaksplikt, krav til forvaltning og drift av havner og vederlag for havnetjenester og bruk av havneinfrastruktur. Videre er det i kapittel 5 regulering av fartøys meldeplikt. Loven inkluderer også bestemmelser om plikt til å bruke los i norske farvann. Det er losplikt innenfor grunnlinjen for alle passasjerfartøy over 50 meter lengste lengde.

Politiloven

Det følger av politiloven63 § 27 første ledd at politiet skal iverksette og organisere redningsinnsats der menneskers liv eller helse er truet, hvis ikke annen myndighet er pålagt ansvaret. Organiseringen mv. av redningstjenesten er fastsatt av regjeringen ved kgl. res. Organisasjonsplan for redningstjenesten, oeg er hjemlet i politiloven § 27.

Videre følger det av § 27 tredje ledd at politiet i ulykkes- og katastrofesituasjoner, skal iverksette de tiltak som er nødvendig for å avverge fare og begrense skade. Inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet, skal politiet organisere og koordinere hjelpeinnsatsen.

Politiets beredskapssystem, del I (PBS I) – gir retningslinjer for politiets beredskap og skal bidra til en koordinert planlegging og innsats av så vel ordinære som ekstraordinære hendelser og kriser.

Organisasjonsplan for redningstjenesten

I Organisasjonsplan for redningstjenesten64 har regjeringen fastsatt redningstjenestens organisering, rutiner for samarbeid, ledelse, koordinering, ansvar og oppgaver. Redningstjenesten er en funksjon, ikke en organisasjon. Formålet er å ivareta en integrert redningstjeneste – land, sjø og luft – basert på samvirke mellom offentlige, frivillige og private aktører. Hovedredningssentralen er den sentrale offentlige virksomheten for ledelse og koordinering av redningsaksjoner i Norge. Justis- og beredskapsdepartementet har fastsatt underliggende instrukser og mandater til organisasjonsplanen.

Håndbok for redningstjenesten

Redningshåndboken65 gir en overordnet beskrivelse av roller, ansvar og oppgaver i redningstjenesten og redegjør for de sentrale verdiene og prinsippene for den norske redningstjenesten.

Nasjonal veileder for planverk og samvirke i redningstjenesten

Dette er en veileder publisert i 2018 av Hovedredningssentralen for utarbeidelse av planverk for best mulig samhandling mellom samvirkeaktørene i redningstjenesten. Den gjelder alle samvirkeaktørene som er representert i redningsledelsene ved de lokale redningssentralene og Hovedredningssentralen. Veilederen er retningsgivende for utarbeidelse og revisjon av hver aktørs eget planverk.

Atomhendelser og redningsaksjoner

Det er gitt retningslinjer for ansvarsfordeling mellom de ulike aktørene som kan være involvert i håndtering av atomhendelser som innebærer redningsaksjoner.66 Retningslinjene skal være et grunnlag for videreutvikling av planverk både i redningstjenesten, Kriseutvalget for atomberedskap67, statsforvalterne og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet.

Kystvaktloven

Etter kystvaktloven68 skal Kystvakten delta i og gjennomføre søk- og redningsaksjoner ved faresituasjoner og ulykker til sjøs, og så langt det er mulig, yte bistand til person som er alvorlig syk eller skadet eller av andre årsaker er i åpenbar nød, jf. § 14. Videre kan Kystvakten føre kontroll med bestemmelser i flere aktuelle lover i denne sammenheng, jf. blant annet kystvaktloven § 11 om miljøoppsyn mv. og § 12 om andre oppsynsoppgaver, inkludert oppsyn etter havne- og farvannsloven.

Brann- og eksplosjonsvernloven

Brann- og eksplosjonsvernloven69 har som formål å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot brann og eksplosjon, mot ulykker med farlig stoff og farlig gods og andre akutte ulykker, samt uønskede tilsiktede hendelser, jf. § 1. Brannvesenet skal etter anmodning yte bistand ved brann og ulykker i sjøområder innenfor eller utenfor den norske territorialgrensen, jf. § 11 første ledd bokstav g.

Forurensningsloven

Forurensningsloven70, kapittel 6, har bestemmelser om aksjoner mot akutt forurensning ved ulykker. Etter forurensningsloven skal forurenser varsle og iverksette tiltak når akutt forurensning oppstår. Skipsfarten har ikke har krav om egen beredskap mot akutt forurensning i Norge. De er imidlertid økonomisk og juridisk ansvarlige for den skade de måtte forårsake på miljø og økonomiske interesser. Kystverket er statlig myndighet knyttet til akutt forurensning.

Ved store ulykker vil kommunene og de interkommunale utvalgene mot akutt forurensning (IUA, aksjonsutvalget på Svalbard) være sterkt involvert i opprydning etter en ulykke. Svalbardmiljøloven har tilsvarende bestemmelser som forurensningsloven.

Helseberedskapsloven

Formålet med helseberedskapsloven71 er å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. Loven fastsetter at kommuner, fylkeskommuner, regionale helseforetak og staten plikter å utarbeide en beredskapsplan for de helse- og omsorgstjenester eller sosialtjenester de skal sørge for et tilbud av eller er ansvarlige for.

Helse- og omsorgstjenesteloven

Kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester og skal i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven72 § 3-2 blant annet tilby hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner, herunder legevakt, heldøgns medisinsk akuttberedskap, medisinsk nødmeldetjeneste, og psykososial beredskap og oppfølging.

Spesialisthelsetjenesteloven

Spesialisthelsetjenesteloven73 fastsetter de regionale helseforetakenes ansvar for spesialisthelsetjenester. Det regionale helseforetaket skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjeneste, inkludert akuttmedisinsk beredskap, medisinsk nødmeldetjeneste, luftambulansetjeneste og ambulansetjeneste med bil og eventuelt med båt, jf. § 2-1 a.

Nasjonal helseberedskapsplan

Nasjonal helseberedskapsplan74 ved Helse- og omsorgsdepartementet, er det overordnede rammeverket for helse- og omsorgssektorens forebygging og håndtering av alle typer kriser og katastrofer. Planen beskriver lov- og plangrunnlag, aktørene, deres roller, ansvar og oppgaver, samt ressurser i forebygging og beredskap.

Sivilbeskyttelsesloven

Sivilbeskyttelsesloven75 har som formål å beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikke-militær makt når riket er i krig, når krig truer, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og ved uønskede hendelser i fredstid, jf. § 1. I loven fastsettes Sivilforsvarets oppgaver, herunder å bistå nød- og beredskapsetatene med personell og materiell i forbindelse med skadeforebyggende og skadebegrensende tiltak for beskyttelse av sivilbefolkningen, miljø og materielle verdier, jf. § 4.

Sivilbeskyttelsesloven regulerer også kommunenes plikt til å utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse og med utgangspunkt i denne utarbeide en beredskapsplan, jf. §§ 14 og 15. Pliktene er nærmere regulert i forskrift om kommunal beredskapsplikt76.

Instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard

Formålet med Instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering77 er å gi retningslinjer for statsforvalterens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, og for statsforvalterens samordning av krisehåndtering ved uønskede hendelser. Instruksen gjelder for Sysselmesteren på Svalbard med visse tilpasninger.

Særskilt regulering i nord

Svalbardmiljøloven

Svalbardmiljøloven78 ble vedtatt i 2001. Paragraf 82 a (krav til drivstoff for motorferdsel i sjø) er en tilføyelse som trådte i kraft 1. januar 2022 med overgangsordning for enkelte skip frem til 1. januar 2024. I følge bestemmelsen skal skip som anløper territorialfarvannet rundt Svalbard, ikke bruke eller ha om bord petroleumsbasert drivstoff med høyere viskositet, tetthet eller stivnepunkt enn tillatt for marin gassolje. Marin gassolje, med angivelse av viskositet, tetthet og stivnepunkt, defineres nærmere i forskrift gitt av departementet.

Forskrift om sikkerhetstiltak for skip som opererer i polare farvann

Forskriften79 gjennomfører SOLAS kapittel XIV og polarkodens sikkerhetsdel i norsk rett. Se kapittel 5.2. for en nærmere omtale av polarkoden.

Forskrift om bygging, utrustning og drift av passasjerskip i territorialfarvannet ved Svalbard

Svalbards rettslige stilling gjør at det er viktig med like regler for alle flaggstater, forutsigbarhet og et klart regelverk for skip som frakter passasjerer i territorialfarvannet ved Svalbard. Forskriften gjør mesteparten av sjøsikkerhetskonvensjonen (SOLAS) med den tilhørende polarkoden, samt lastelinjekonvensjonen, bindende for alle passasjerskip som opererer i territorialfarvannet selv om de ikke er sertifisert for internasjonal reise. Forskriften av 7. juni 2019, trådte i kraft 1. januar 2020 og har en overgangsordning for enkelte skip frem til 1. januar 2025.

Forskrift om turisme, feltopplegg og annen reisevirksomhet på Svalbard

På Svalbard, landområdet og sjøområdet innenfor territorialfarvannet, gjelder en forsikringsplikt for redningsutgifter alle turoperatører. Dette er regulert i forskrift om turisme, feltopplegg og annen reisevirksomhet på Svalbard (turistforskriften)80 § 7. Sysselmesteren fastsetter forsikringssummens eller garantiens størrelse. Kravet foreslås videreført med noen justeringer i forslag til ny forskrift som ble sendt på høring ved Justis- og beredskapsdepartementet 31. august 2021 med høringsfrist 1. mai 2022.