Del 3
Gjeldende politikk og utvalgets vurderinger og forslag

9 Menneskerettigheter og internasjonal rett

Menneskerettigheter som følger av både internasjonale konvensjoner og Grunnloven, har stor betydning for hvilken tegnspråkpolitikk norske myndigheter kan føre. Internasjonale menneskerettskonvensjoner og Grunnloven inneholder grunnleggende menneskerettigheter som i seg selv ikke dreier seg om språk generelt eller tegnspråk spesielt, men som likevel kan innebære krav om at hørselshemmede og døve får tilgang til tegnspråk i forskjellige sammenhenger. Videre er Norge tilsluttet FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), som forplikter Norge til anerkjenne og legge til rette for bruk av tegnspråk på flere samfunnsarenaer.

9.1 Forholdet mellom internasjonale konvensjoner og norsk rett

Menneskerettigheter beskrives av Høstmælingen (2010) som grunnleggende rettigheter og friheter som individene har overfor statlige myndigheter. Slike regler er nedfelt i avtaler mellom stater som hver enkelt stat selv avgjør om den vil slutte seg til. Disse avtalene kalles traktater eller konvensjoner. De statene som slutter seg til slike avtaler, sier med det fra seg en del av sin selvråderett: Statene forplikter seg fra nå av å behandle alle individer på sitt territorium i tråd med de kravene som stilles i konvensjonene, og statene kan ikke lenger handle i strid med disse normene. Det handler dermed om internasjonal lov som får virkning for enkeltmennesker i de landene som har sluttet seg til avtalene.

Den norske staten er forpliktet av flere forskjellige folkerettslige – internasjonale – avtaler som gjelder menneskerettigheter. At Norge har forpliktet seg til å etterleve en folkerettslig avtale, betyr likevel ikke uten videre at avtalen gjelder direkte som norsk lov. Likevel er enkelte internasjonale menneskerettslige konvensjoner gjort direkte gjeldende som norsk lov – altså inkorporert i norsk lov. Gjennom menneskerettsloven fra 1999 er flere internasjonale menneskerettskonvensjoner gitt forrang foran andre norske lover, bortsett fra Grunnloven. Det finnes også konvensjoner som er gjort til norsk lov, men uten å få forrang, for eksempel FNs rasediskrimineringskonvensjon, som er inkorporert gjennom likestillings- og diskrimineringsloven.

Det finnes også menneskerettslige konvensjoner som Norge er tilsluttet, men som ikke er gjort gjeldende som norsk lov. Det innebærer at konvensjonen er internasjonalt forpliktende for Norge som stat, selv om den ikke gjelder som intern norsk lov. Enkeltpersoner har ikke krav på å få rettigheter innfridd ved å vise til en slik konvensjon. Det betyr ikke at en kovensjonen er uten betydning innenfor Norge. Det såkalte presumsjonsprinsippet innebærer at man i utgangspunktet går ut fra at norsk rett er i samsvar med folkeretten, og at norske rettsregler derfor skal tolkes på en måte som er i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser – dersom det er mulig innenfor rammen av norsk rett.

Et eksempel på en menneskerettslig konvensjon som ikke er inkorporert i norsk rett, er FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (Convention on the rights of persons with disabilities – CRPD). Denne konvensjonen omtaler tegnspråk i flere artikler og er dermed direkte relevant for tegnspråk i Norge. CRPD ble først undertegnet i 2006. Den ble undertegnet av Norge i 2008 og ratifisert i 2013, da den også begynte å gjelde for Norges del. Det finnes en valgfri tilleggsprotokoll til CRPD om en individuell klageordning som gjør at enkeltpersoner kan få behandlet klager mot en stat i CRPD-komiteen, som er håndhevingsorganet i FN. Norge er ikke tilsluttet individklageordningen. Stortinget har flere ganger tidligere behandlet representantforslag om å inkorporere CRPD i norsk rett, men forslagene har blitt nedstemt. Imidlertid har Støre-regjeringen i sin regjeringsplattform varslet at den vil inkorporere CRPD i norsk lov. Dette omfatter ikke planer om å ratifisere tilleggsprotokollen om individklageordning.1 Regjeringen nedsatte i desember 2022 et juridisk ekspertutvalg som skal utrede hvordan CRPD skal innlemmes i norsk lov. Et særlig spørsmål er om CRPD skal inkorporeres i menneskerettsloven med den forrangen det innebærer, eller ikke. Utvalget skal levere sin utredning innen utgangen av 2023.

Av konvensjonene som er gjort til norsk lov med forrang gjennom menneskerettsloven, har både EMK, SP og ØSK (se boks 9.1) det felles at de er allmenne og grunnleggende menneskerettslige konvensjoner som gjelder for alle mennesker uavhengig av gruppetilhørighet så sant de befinner seg i en stat der konvensjonen gjelder. Dette viser at menneskerettighetene er universelle i den forstand at de gjelder for alle uansett for eksempel kjønn, alder eller funksjonsevne. Likevel har det internasjonale samfunnet sett behovet for at det lages egne menneskerettslige konvensjoner for grupper med et særlig behov for vern. På denne måten har både barnekonvensjonen, kvinnediskrimineringskonvensjonen og CRPD kommet til i FN-regi. Det må likevel understrekes at formålet med konvensjonene særlig er å sikre at også disse gruppene får oppfylt sine generelle menneskerettigheter.

Utover CRPD inneholder ikke de andre nevnte internasjonale konvensjonene bestemmelser som særlig retter seg mot hørselshemmede, døve eller tegnspråklige personer. Likevel inneholder konvensjonene bestemmelser som kan ha en særlig relevans for disse gruppene, enten det er i egenskap av en funksjonsnedsettelse eller i egenskap av å tilhøre en språkbrukergruppe.

Det finnes også såkalt soft law («myk rett»). Det vil blant annet si erklæringer, anbefalinger og resolusjoner som stater har sluttet seg til og skrevet under på som ledd i arbeidet til internasjonale organisasjoner (for eksempel FN), men som ikke er rettslig bindende for statene. De kan likevel inneholde anbefalinger som utvikler seg til sedvanerett, eller de kan anses å gi uttrykk for gjeldende folkerettslig sedvanerett (Ruud og Ulfstein 2018). Det må også skilles mellom det som er folkerettslig bindende på den ene siden, og erklæringer som en stat kan oppfatte seg som politisk bundet av på den andre, for eksempel ved at staten har sluttet seg til et dokument eller en erklæring som ikke er ment å skape folkerettslige forpliktelser. I kapitlet omtales to eksempler på soft law som Norge har sluttet seg til, nemlig Salamancaerklæringen og den nordiske språkdeklarasjonen.

9.2 Menneskerettigheter i Grunnloven

Grunnloven inneholder en rekke menneskerettslige bestemmelser. Grunnloven står sentralt også når andre norske lover skal tolkes. Flere slike menneskerettslige bestemmelser, faller tematisk sammen med de internasjonale menneskerettighetene som er omtalt nedenfor.

• Paragraf 92 sier at statens myndigheter skal «respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter». Denne bestemmelsen pålegger også staten å etterleve CRPD og dens bestemmelser om tegnspråk, selv om CRPD ennå ikke er gjort direkte gjeldende i norsk rett.

• Paragraf 95 garanterer alle en rettferdig rettsprosess. Dette har særlig en kopling til retten til å kunne forklare seg på et språk man behersker, og til å ha tilgang til tolk.

• Paragraf 98 slår fast at alle er like for loven, og at ingen må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling, det vil si at alle har et diskrimineringsvern.

• Paragraf 100 gjelder retten til ytringsfrihet. Den sikrer alle retten til å ytre seg fritt, og den forplikter staten til å legge til rette for «en åpen og opplyst offentlig samtale». Tegnspråkliges deltakelse i det offentlige ordskiftet kan styrkes ved at det legges til rette for tegnspråklige ytringer, og ved tolking av disse til resten av allmennheten.

• Paragraf 104 slår blant annet fast barns rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, at prinsippet om barnets beste skal være grunnleggende i handlinger og avgjørelser som berører barn, at barn har rett til vern om sin personlige integritet, og at staten skal legge til rette for barnets utvikling.

• Paragraf 109 slår fast at alle har rett til utdanning, at barn har rett til grunnleggende opplæring, og at opplæringen blant annet skal «ivareta den enkeltes evner og behov». Staten skal sikre adgang til videregående opplæring og like muligheter til høyere utdanning på grunnlag av kvalifikasjoner.

9.3 Internasjonale menneskerettigheter med relevans for tegnspråk og døvhet

9.3.1 Forbud mot diskriminering og prinsippet om barnets beste

Det er gjennomgående i menneskerettslige konvensjoner at de inneholder et forbud mot diskriminering eller forskjellsbehandling («distinction») på en rekke grunnlag. Blant diskrimineringsgrunnlagene som går igjen er kjønn, rase2, hudfarge og religion. Dessuten er språk nevnt som diskrimineringsgrunnlag i både EMK artikkel 14, ØSK artikkel 2, SP artikkel 2 og barnekonvensjonen artikkel 2. I fortalen til CRPD er det dessuten vist til partenes bekymring over diskriminering blant annet på grunn av språk.

I norsk diskrimineringsrett er språk imidlertid ikke regnet som et separat diskrimineringsgrunnlag. Ifølge likestillings- og diskrimineringsloven § 6 er språk å regne som ett av flere elementer som inngår i diskrimineringsgrunnlaget etnisitet, mens det i forarbeidene til loven går fram at diskriminering som henger sammen med bruk av tegnspråk, må regnes til diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse. Dette er nærmere omtalt i kapittel 19. På denne måten er diskriminering på grunnlag av språk i all hovedsak likevel vernet i norsk rett gjennom.

Ifølge barnekonvensjonen artikkel 3 skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, uavhengig av om det er det offentlige ved forvaltningen, institusjoner, domstoler eller lovgivende organer som står bak, eller om det gjelder private velferdsorganisasjoner. Også i CRPD artikkel 7 er det slått fast at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn med nedsatt funksjonsevne.

Vurderinger om barnets beste er omtalt både i disse konvensjonene og i Grunnloven. Også i norsk lovverk ellers tas prinsippet inn, med tanke på at det skal følges når det offentlige utøver sin myndighet. I regjeringens forslag til ny opplæringslov foreslås det å lovfeste prinsippet om barnets beste i en egen paragraf, § 10-1 om elevens beste, se Prop. 57 L (2022–2023).

Ifølge Bendiksen og Haugli (2023) finnes det ingen felles og entydig definisjon av begrepet «barnets beste». Innholdet vil for eksempel variere på tvers av kulturer, over tid og mellom fagfelt. I forbindelse med enkeltavgjørelser skal det for eksempel ifølge Grunnloven § 104 legges vekt på hva som er best for barnet, mens prinsippet i forbindelse med lovgivning må ta utgangspunkt i hva som antas å være best for barn flest.

9.3.2 Rett til helse

ØSK slår fast sentrale rettigheter til helsehjelp. Artikkel 12 «anerkjenner retten for enhver til den høyest oppnåelige helsestandard både fysisk og psykisk». En tilsvarende anerkjennelse finnes i barnekonvensjonen artikkel 24, og den er supplert med en anerkjennelse av barns rett til «behandlingstilbud for sykdom og rehabilitering».

Barnekonvensjonen ser også rett til god helsehjelp som en menneskerett. Artikkel 24 sier: «Partene anerkjenner barnets rett til å nyte godt av den høyest oppnåelige helsestandard og til behandlingstilbud for sykdom og rehabilitering. Partene skal bestrebe seg på å sikre at ingen barn fratas sin rett til adgang til slike helsetjenester.» Tilpassing av høreapparater og CI-behandling av døve barn kan ses som en oppfylling av retten til helsetjenester og rehabilitering. Det samme gjelder annen behandling medregnet psykisk helsehjelp for hørselshemmede og døve barn.

I CRPD presiseres det i artikkel 25 at partene «erkjenner» at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal ha rett til den høyest oppnåelige helsestandard «uten diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne». Mennesker med nedsatt funksjonsevne skal ifølge bokstav a ha «de helsetjenester som de trenger spesielt på grunn av sin nedsatte funksjonsevne, herunder tidlig utredning og inngripen, samt tjenester for å begrense og forhindre ytterligere funksjonsnedsettelser, også blant barn og eldre». Det er et mål etter CRPD at helsetjenester også skal ta sikte på å begrense funksjonsnedsettelser og forhindre at funksjonsnedsettelser blir større enn de er i utgangspunktet. Høreapparater og CI-operasjoner kan ses som begrensing av en funksjonsnedsettelse, og faller dermed inn under helsetjenester som skal sikres, ifølge CRPD. Likens må det ligge i dette at hørselshemmede og døve må få psykisk helsehjelp tilpasset deres behov. Av artikkel 26 følger det blant annet at statene skal fremme tilgangen til og bruken av tekniske hjelpemidler og teknologi som del av habilitering og rehabilitering. Ifølge artikkelen skal habiliterings- og rehabiliteringsprogrammer begynne så tidlig som mulig. Oppsummert er barnekonvensjonen og CRPD mer eller mindre overlappende rettigheter for hørselshemmede og døves tilgang til helsehjelp som begrenser eller hindrer et hørselstap. Det samme gjelder rett til hørselsteknologi, habilitering og rehabilitering av hørsel.

9.3.3 Rett til familieliv

EMK artikkel 8 slår fast at alle har rett til respekt for sitt familieliv, og det stilles strenge krav for at statene skal kunne gjøre inngrep i denne retten, noe som alltid må være i samsvar med loven. SP artikkel 17 anerkjenner et vern mot vilkårlige og ulovlige inngrep i familielivet, og i artikkel 23 anerkjennes familien som «den naturlige og grunnleggende samfunnsenhet [som] har krav på beskyttelse av samfunnet og staten». Et slikt vern om retten til familieliv stiller svært strenge krav dersom foreldre og barn skal skilles fra hverandre. Det handler om en sterk rett for foreldre til å ha barna sine hos seg.

Barnekonvensjonen artikkel 16 presiserer at også barn har et selvstendig vern mot vilkårlig eller ulovlig innblanding i sin familie. I CRPD artikkel 22 presiseres det at det samme gjelder for personer med nedsatt funksjonsevne, og i artikkel 23 pålegges statene å sikre barn med nedsatt funksjonsevne «lik rett som andre til familieliv».

Samlet sett gir menneskerettskonvensjonene både foreldre og barn, inkludert personer med nedsatt funksjonsevne, et vern om familielivet. Praktisering av skoleplikt for døve etter den gamle abnormskoleloven (omtalt i kapittel 3), som for eksempel kunne innebære bøtelegging av foreldre som ikke sendte barna sine vekk på internat, hadde klart ikke stått seg i møte med retten til familieliv som følger av menneskerettskonvensjonene i dag.

9.3.4 Rettssikkerhet

EMK artikkel 6 skal sikre alle en rett til en rettferdig rettsprosess både i straffesaker og sivile saker i rettsvesenet. Den som er siktet for en straffbar handling har blant annet rett til «å bli underrettet straks, i et språk han forstår og i enkeltheter, om innholdet i og grunnen til siktelsen mot ham», og til «å ha vederlagsfri bistand av en tolk hvis han ikke kan forstå eller tale det språk som blir brukt i retten». Begge disse bestemmelsene kan innebære at en siktet har rett til informasjon på et tegnspråk vedkommende behersker, eller til tegnspråktolking i forbindelse med rettsprosessen. Tilsvarende rettigheter for siktede i straffesaker følger av SP artikkel 14.

9.3.5 Rett til utdanning

Ifølge artikkel 2 i EMKs tilleggsprotokoll nr. 1 skal ingen «bli nektet retten til utdanning». Alle barn skal med det ha rett til en tilgang til det eksisterende utdanningssystemet i staten (Kjølbro 2023). Ordlyden sier ingenting om hvilket språk utdanningen skal gis på og i, men ifølge Kjølbro kan det likevel utgjøre en krenkelse av retten til utdanning dersom et barn blir nektet undervisning på sitt eget språk. Kjølbro uttaler at det kan utgjøre en krenkelse av EMK P1-2 hvis et barn ikke får tilbud om undervisning på sitt eget språk, dersom det er et offisielt språk eller et mye brukt språk i den aktuelle staten. I en dom fra 2001 kom Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) til at det var et brudd på retten til utdanning at greskspråklige barn på Nord-Kypros ble nektet undervisning på gresk etter at de hadde fylt tolv år.3 Retten til utdanning gjelder for hørselshemmede og døve på lik linje med alle andre. Det innebærer at opplæringen må gis på en måte som sikrer at de ikke nektes retten til utdanning. I så fall kan tegnspråklig opplæring være en måte å sikre at de ikke nektes denne retten, dersom de har begrensede forutsetninger for å dra nytte av talespråklig opplæring. En generell rett til utdanning for alle er også anerkjent i ØSK artikkel 14, og i artikkelen går det også fram at det må «iakttas» at grunnskoleundervisning skal være «tvungen og kostnadsfri» for alle for at «den fulle virkeliggjørelse av denne rettighet» skal oppnås.

I barnekonvensjonen artikkel 28 anerkjennes retten for utdanning for barn, og med sikte på at statene skal oppnå retten til utdanning for barn, skal statene særlig prioritere å «gjøre grunnutdanningen obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle». Ifølge artikkel 29 skal utdanningen blant annet ta sikte på «å utvikle barnets personlighet, talenter og psykiske og fysiske evner så langt det er mulig», og på «å utvikle respekt for barnets foreldre, dets egen kulturelle identitet, språk og verdier». I en generell kommentar fra FNs barnekomité (FNs barnekomité 2006) om rettighetene til barn med nedsatt funksjonsevne er det i avsnitt 62 under overskriften «Utdanning av høy kvalitet» uttalt at barn med nedsatt funksjonsevne har samme rett til utdanning som alle andre barn. I avsnitt 63 uttales det at «foreldre, lærere og de ulike spesialister [må] hjelpe hvert enkelt barn med å utvikle sine kommunikasjonsmåter og kommunikasjonsferdigheter, sitt språk og sin samhandling med andre mennesker, og sine evner til å orientere seg og løse problemer, på den måten som er best egnet til å frigjøre barnets potensial». I avsnitt 66 og 67 er det uttalt at det er et mål at undervisningen av barn med nedsatt funksjonsevne er inkluderende, og at de ikke skal stenges ute fra det ordinære utdanningssystemet. Likevel er det understreket at graden av inkludering innenfor det ordinære utdanningssystemet kan variere. Videre står det at «det er viktig å forstå at inkludering ikke bare dreier seg om å integrere barn med nedsatt funksjonsevne i det ordinære utdanningssystemet uten å ta hensyn til hvilke utfordringer de representerer eller hvilke behov de har».

I CRPD artikkel 24 «erkjenner» partene at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til utdanning. Statene skal, med sikte på å virkeliggjøre denne retten, sikre et inkluderende utdanningssystem der det blant annet tas sikte på at «mennesker med nedsatt funksjonsevne får utvikle sin personlighet, sine anlegg og sin kreativitet, så vel som sine psykiske og fysiske evner, fullt ut». Mennesker med nedsatt funksjonsevne skal ikke utestenges fra det allmenne utdanningssystemet på grunn av den nedsatte funksjonsevnen, og de skal få «god og gratis grunnutdanning og videregående opplæring i sitt lokalsamfunn, på lik linje med andre». Artikkel 24 om utdanning erkjenner også behovet for bruk av tegnspråk i opplæringen, og statene skal sette i verk tiltak for «å legge til rette for innlæring av tegnspråk og fremme av døvesamfunnets språklige identitet» og for å sikre at undervisningen av døve døvblinde, særlig barn, skal skje på de språk og kommunikasjonsformer som er best tilpasset den enkelte. Statene skal også sette i verk tiltak for å ansette lærere som behersker tegnspråk, medregnet lærere med nedsatt funksjonsevne, og for å lære opp fagfolk og personale som arbeider på alle nivåer i utdanningssystemet.

9.3.6 Rettigheter for språklige minoriteter

SP artikkel 27 gir et særskilt vern for blant annet språklige minoriteter, men da uttrykt negativt på den måten at de ikke skal nektes å dyrke sin kultur eller bruke sitt språk. Dette er i samsvar med vern i språklovens formålsparagraf, som i forarbeidene er forklart med at norsk tegnspråk ikke skal møte negative sanksjoner.

Barnekonvensjonen artikkel 30 tar også for seg vern av etniske, religiøse og språklige minoriteter. Ifølge artikkelen skal barn som tilhører slike minoriteter, ikke nektes retten til å bruke sitt språk og «leve i pakt med sin kultur» sammen med «andre medlemmer av sin gruppe». Om man legger til grunn at tegnspråk er fullverdige språk, og at tegnspråk er uttrykk for en kultur, må dette i det minste gjelde for tegnspråklige barn som vokser opp i tegnspråklige familier, og deres rett til å være en del av en språklig og kulturell minoritet der tegnspråk blir brukt. Ordlyden kan også tolkes slik at barn som har tilegnet seg tegnspråk og med det blitt del av den språklige minoriteten som bruker det aktuelle tegnspråket, er omfattet av vernet.

9.3.7 Samfunnsdeltakelse, kultur og fritid

Ytringsfrihet og forsamlings- og foreningsfrihet sikres av EMK artikkel 10 og 11. Tegnspråklige må med det ha mulighet til å ytre seg på lik linje med alle og ha mulighet til å samles eller organisere seg for å fremme tegnspråk og andre interesser.

Også i SP er «meningsfrihet» og «ytringsfrihet» vernet, i artikkel 19. Ytringsfriheten omfatter blant annet retten til «å søke, motta og meddele opplysninger og tanker av alle slag, … enten i muntlig, skriftlig eller trykt form …». Uttrykksmålet «av alle slag» taler for at også språkformen er vernet, medregnet tegnspråk. Artikkel 25 bokstav a sikrer for borgerne retten til å «ta del i varetakelsen av offentlige anliggender, direkte eller gjennom fritt valgte representanter». Retten til å ta del direkte, kan kreve tilrettelegging som gjør dette mulig for tegnspråklige.

ØSK artikkel 15 sikrer blant annet retten for «enhver» til å «delta i det kulturelle liv». For tegnspråkliges del har dette både en side til å få tilgang til felleskulturen i et samfunn og til å bli kjent med og delta i tegnspråklig kultur og døvekultur.

Barnekonvensjonen artikkel 23 slår fast at «et barn som er psykisk eller fysisk utviklingshemmet («mentally or physically disabled»), bør ha et fullverdig og anstendig liv under forhold som sikrer verdighet, fremmer selvstendighet og bidrar til barnets aktive deltakelse i samfunnet». Hørselshemmede og døve barn skal tilbys levekår og tjenester som sikrer barnet mulighet til å delta i samfunnet. Artikkel 31 gjelder barnets rett til hvile og fritid, og til å delta i blant annet fritidsaktiviteter og kulturliv. Statene skal «respektere og fremme barnets rett til fullt ut å delta i det kulturelle og kunstneriske liv og skal oppmuntre tilgangen til egnede og like muligheter for kulturelle, kunstneriske, rekreasjons- og fritidsaktiviteter». Denne artikkelen har relevans for døve og tegnspråklige barns tilgang til tegnspråklig kultur og til kultur og fritidsaktiviteter gjennom tegnspråk.

CRPD artikkel 9, om tilgjengelighet, skal sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne tilgang til samfunnet, både fysisk, til informasjon og kommunikasjon, og til tilbud som ellers tilbys allmenheten. I artikkelen nevnes også tegnspråktolking som et eksempel på mer konkrete tiltak for å oppnå tilgjengelighet. Artikkel 21 om ytringsfrihet og meningsfrihet og artikkel 30 om deltakelse i kulturlivet er omtalt nedenfor.

9.3.8 Tegnspråk i CRPD

CRPD skiller seg fra de andre omtalte menneskerettskonvensjonene ved at den inneholder en rekke bestemmelser som konkret omtaler tegnspråk og pålegger statene visse plikter til å anerkjenne og legge til rette for bruk av tegnspråk.

Artikkel 21 skal sikre personer med nedsatt funksjonsevne ytringsfrihet og meningsfrihet, inkludert retten til å bruke kommunikasjonsformer etter eget valg. De konkrete tiltakene som skal sikre dette, inkluderer blant annet «å sørge for at informasjon som er beregnet på allmennheten, gis til mennesker med nedsatt funksjonsevne i tilgjengelige formater», «å godta og legge til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne i samhandling med det offentlige kan bruke tegnspråk», og «å anerkjenne og fremme bruken av tegnspråk». Det må legges til grunn at å samhandle på tegnspråk også kan oppfylles ved bruk av tolk.

Artikkel 24 om rett til utdanning, medregnet forpliktelse for å legge til rette for bruk av tegnspråk, er omtalt over.

Artikkel 30 gjelder retten til deltakelse i kulturlivet m.m. Det forutsetter at kulturelle ytringer finnes i tilgjengelige formater, og at kulturarenaer er tilgjengelige for mennesker med nedsatt funksjonsevne. De skal også ha mulighet til å utvikle og utnytte sitt kreative, kunstneriske og intellektuelle potensial, ikke bare av hensyn til dem selv, men også «til berikelse for samfunnet». Artikkel 30 inneholder dessuten en eksplisitt anerkjennelse av tegnspråk, både som uttrykk for språklig identitet og som kulturbærer, med en tilhørende rett til støtte for dette: «Mennesker med nedsatt funksjonsevne skal på lik linje med andre ha rett til anerkjennelse av og støtte til sin spesielle kulturelle og språklige identitet, herunder tegnspråk og døvekultur.»

I proposisjonen som ble lagt fram for Stortinget i forbindelse med ratifikasjonen av CRPD, Prop. 106 S (2011–2012), er det i forbindelse med artikkel 21 om ytringsfrihet og meningsfrihet vist til at artikkelen blant annet innebærer at man i forbindelse med kommunikasjon kan bruke tegnspråk, og at departementets vurdering er at kravene i artikkel 21 regnes som oppfylt i norsk rett. Til artikkel 24 om retten til utdanning er det lagt til grunn at retten til tilpasset opplæring og spesialundervisning, sammen med rettighetene til punktskrift og tegnspråkopplæring, gir elevene rettigheter som omfatter og til dels går utover rettighetene som følger av CRPD artikkel 24. Til artikkel 30 om deltakelse i kulturliv m.m. er det blant annet vist til at kulturtilbud gjøres tilgjengelig «i tilgjengelige formater», til at partene skal «treffe hensiktsmessige tiltak» for at mennesker med nedsatt funksjonsevne får anerkjennelse og støtte til «sin spesielle kulturelle og språklige identitet, herunder tegnspråk og døvekultur». I ratifikasjonsproposisjonen ble det vist til at i Norge ble døvekulturen blant annet støttet gjennom statsstøtte til tegnspråkteatret Teater Manu, og til politisk anerkjennelse av norsk tegnspråk i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining. Ein heilskapleg norsk språkpolitikk og at man tok sikte på lovfesting av norsk tegnspråks status og hadde opprettet en tegnspråkstilling i Språkrådet. Ved ratifikasjonen av CRPD var ikke språkloven vedtatt, men i språklovproposisjonen, Prop. 108 L (2019–2020), er det uttalt at språkloven ses på som en styrket gjennomføring av CRPD.

9.4 Annen internasjonal rett med tegnspråklig relevans

9.4.1 Minoritetsspråkpakten

Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk er utarbeidet i Europarådets regi og ble først undertegnet, også av Norge, i 1992. Norge ratifiserte minoritetsspråkpakten i 1993, og den begynte å gjelde i 1998. Norge er ett av 25 land som har ratifisert minoritetsspråkpakten.

Minoritetsspråkpakten definerer i artikkel 1 regions- og minoritetsspråk som språk som tradisjonelt er brukt innenfor et bestemt territorium i en stat, av statsborgere som utgjør en historisk gruppe som er i mindretall i befolkningen. Det åpnes også for å anerkjenne «ikke-territoriale språk» som minoritetsspråk. I utgangspunktet tilfredsstiller de nasjonale tegnspråkene i Europa, norsk tegnspråk inkludert, kravene som stilles i minoritetsspråkpakten artikkel 1: Norsk tegnspråk blir brukt innenfor staten Norge av et mindretall. Språket er forskjellig fra administrasjonsspråket i Norge. Språket har dessuten så mange språkbrukere at det rettferdiggjør statlige tiltak for å verne og fremme språket. Norsk tegnspråk kan ikke knyttes til et spesielt geografisk område innenfor Norges grenser, og er med det et ikke-territorialt språk.

Minoritetsspråkpakten skiller mellom to grader av vern. Ifølge artikkel 2 er alle stater som er tilsluttet pakten, forpliktet til å la bestemmelsene i paktens del II gjelde for alle regions- eller minoritetsspråk i landet. Del II består bare av artikkel 7 «Mål og prinsipper», som forplikter statene på et overordnet plan til å anerkjenne språkene som kulturuttrykk, til å verne og fremme dem, og til å fjerne eventuelle hindringer som kan være egnet til å motvirke opprettholdelsen av språket eller til å sette det i fare.

En sterkere grad av vern følger av paktens del III. Statene skal forplikte seg til å la minst 35 tiltak i artiklene 8 «Utdannelse», 9 «Domsmyndigheter», 10 «Administrative myndigheter og offentlige tjenester», 11 «Media», 12 «Kulturaktiviteter og kulturanlegg», 13 «Det økonomiske og sosiale liv» og 14 «Grenseoverskridende kontakter» være gjeldene for de språkene som er spesifisert av staten.

Statene som er tilsluttet pakten, skal med tre års mellomrom rapportere til Europarådet om den politikken staten har gjennomført i samsvar med del II, og om de tiltakene som er satt i verk for å oppfylle forpliktelsene for de språkene som for statens del er omfattet av del III, jf. artikkel 15. Ifølge artikkel 16 skal rapportene undersøkes av en ekspertkomité som utarbeider en rapport til ministerkomiteen. Ekspertkomiteen skal foreslå anbefalinger som ministerkomiteen kan gi til de enkelte statene om etterleving av pakten. Annethvert år skal generalsekretæren i Europarådet legge fram en rapport til Europarådets parlamentarikerforsamling om anvendelsen av pakten.

Norge har forpliktet seg til å la paktens del III gjelde for nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk. Norge rapporterer om de nasjonale minoritetsspråkene kvensk, romanes og romani under paktens del II.

I forbindelse med at Sverige sluttet seg til minoritetsspråkpakten, oppsto spørsmålet om svensk tegnspråk skulle omfattes av pakten. Det ble vist til at tegnspråkene i utgangspunktet oppfyller vilkårene for ikke-territoriale minoritetsspråk. Sentralt i begrunnelsen for pakten står nettopp at språk er sentrale kulturuttrykk. I en utredning om svensk tilslutning til minoritetsspråkpakten ble det uttrykt at svensk tegnspråk først og fremst ble betraktet som et kommunikasjonsmiddel for døve og ikke som et språk med en kulturell funksjon (SOU 1997:192). Den svenske tegnspråkutredningen fra 2006 (SOU 2006:54) avviser delvis det synet, og framhever at alle språk både er et kommunikasjonsmiddel og et middel for å skape kulturelt fellesskap. Utredningen påpeker at svensk tegnspråk oppfyller de grunnleggende vilkårene for å kunne regnes som ikke-territorielle minoritetsspråk. Samtidig ser utredningen likevel relevante forskjeller på talte minoritetsspråk og svensk tegnspråk, fordi døves tospråklighet i større grad kan sies å være monokulturell og det svenske tegnspråket i det store og hele formidler samme kultur som det svenske språket.

Fra norsk side ble det av Stoltenberg II-regjeringen i språkmeldingen St.meld. nr. 35 (2008–2008) Mål og meining. Ein heilskapleg norsk språkpolitikk uttrykt interesse for å gi tegnspråkene folkerettslig anerkjennelse, men det ble påpekt at den gjeldende minoritetsspråkpakten er lite egnet til formålet, ettersom den er tilpasset talte språk. I stedet ble det argumentert for at norsk tegnspråk burde få en folkerettslig stilling som ikke er identisk med, men som tilsvarer det som gjelder språkene til nasjonale minoriteter.

I Tupi (2019) gis en oversikt over hvilken status tegnspråk har innenfor rammeverket til Europarådet og blant Europarådets medlemsstater. I denne sammenhengen ser Tupi også på minoritetsspråkpakten. Ifølge Tupi har Finland inkludert tegnspråkspørsmål i sine periodiske rapporter, men ekspertkomiteen, som gransker statenes rapporter, har ikke vurdert det som har med tegnspråk å gjøre. I både 2001 og 2003 vedtok Europarådets parlamentarikerforsamling anbefalinger (nr. 1492 og 1598) som blant annet ga uttrykk for at tegnspråk burde få et vern innenfor rammene til minoritetsspråkpakten. I 2017 vedtok parlamentarikerforsamlingen en anbefaling (nr. 2143) om vern og fremming av tegnspråk i Europa. Anbefalingene har ikke blitt fulgt opp i anvendelsen av minoritetsspråkpakten. Tupi viser til at CRPD anerkjenner tegnspråk, men med et funksjonsnedsettelsesperspektiv. Minoritetsspråkpakten har derimot et språkperspektiv, og en kulturpolitisk begrunnelse er skrevet inn i pakten. Tupis anbefaling er at Europarådets ministerkomité undersøker muligheten for å vedta enn tilleggsprotokoll til minoritetsspråkpakten eller et annet liknende dokument.

9.4.2 EU-/EØS-rett om universell utforming

I Solberg-regjeringens handlingsplan for universell utforming (Kulturdepartementet 2021a) er det omtalt hvordan krav om universell utforming per 2021 var inkludert i 12 norske lover og over 70 forskrifter. Det skjer mye samordning av krav på feltet i EU, noe som også berører Norge gjennom EØS-samarbeidet. Det finnes ingen samlet oversikt over EU- og EØS-regelverk som kan ha innvirkning for bruk av tegnspråk eller for tilpasning av tjenester og annet for hørselshemmede og døve.

Blant EU-regelverket med relevans er europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/2102 av 26. oktober 2016 om tilgjengeligheten av offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner, også kjent som EUs webdirektiv. Direktivet er gjennomført i norsk rett med lovendringer i likestillings- og diskrimineringsloven som trådte i kraft 1. januar 2022, og i forskrift 21. juni 2013 nr. 732 om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger. Digitaliseringsdirektoratet er håndhevingsorgan med kravene om universell utforming av IKT. Formålet med direktivet er å gjøre offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner mer tilgjengelige, særlig for personer med funksjonsnedsettelse. Kvinnegard (2022) viser til at direktivet krever at offentlige organer skal ha et tilgjengelighetsnivå i samsvar med den europeiske standarden ETSI EN 301 549 V3.2.1. Kapittel 9, 10 og 11 i standarden dreier seg om hva som skal til for at nettbasert informasjon oppfyller tilgjengelighetskrav. De tre kapitlene viser til WCAG – Web Content Accessibility Guidelines (retningslinjer for tilgjengelig nettinnhold) versjon 2.1. WCAG opererer med tilgjengelighetsnivåene A, AA og AAA, og bare A og AA er Norge forpliktet til å gjennomføre. På nivå AAA er det likevel definert et suksesskriterium nr. 1.2.6 med krav om bruk av tegnspråk: «Det gis tilgang til tegnspråktolking for alt forhåndsinnspilt lydinnhold i synkroniserte medier.»

EU har også vedtatt europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2019/882 av 17. april 2019 om krav til tilgjengelighet av varer og tjenester, også kjent som EUs tilgjengelighetsdirektiv. Dette direktivet er per mai 2023 ennå ikke gjennomført i Norge. I 2021 var det en offentlig høring om norsk gjennomføring av direktivet. Også dette direktivet tar sikte på at varer og tjenester skal være tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne, medregnet personer med «langvarig nedsatt … sensorisk funksjonsnedsettelse» (artikkel 3). Dette direktivet har et langt videre virkeområde, ettersom det gjelder varer og tjenester som tilbys på markedet av private.

9.5 Ikke-bindende internasjonale erklæringer

9.5.1 Salamancaerklæringen

Salamancaerklæringen, The Salamanca Statement and Framework for Action on Special Needs Education, ble vedtatt av representanter for 92 stater, medregnet Norge, og 25 internasjonale organisasjoner etter en internasjonal konferanse om «special needs education» som ble holdt i 1994 i regi av Unesco. Erklæringen er ikke en folkerettslig, internasjonal avtale, og den er ikke juridisk bindende eller direkte forpliktende for Norge eller andre stater. Den kan likevel ses som uttrykk for en konsensus rundt forholdet mellom spesialundervisning og inkludering i den ordinære skolen.

Begrepet «special needs education» minner mye om begrepet «spesialundervisning» i § 5-1 i gjeldende opplæringslov, som i den nye opplæringsloven § 11-6 er foreslått erstattet med blant annet «individuelt tilrettelagd opplæring». Undervisning i og på tegnspråk etter opplæringsloven §§ 2-6 og 3-9 er ikke spesialundervisning i opplæringslovens forstand, men må likevel regnes som «special needs education» i Salamancaerklæringens forstand. Erklæringen legger klart til grunn at barn som får tegnspråkopplæring, har spesielle opplæringsbehov.

Det grunnleggende synet i erklæringen er at alle barn har rett til utdanning med utgangspunkt i deres egenskaper, evner og behov. Det innebærer at barn med spesielle utdanningsbehov skal ha tilgang til vanlige skoler, og at hovedregelen skal være at alle barn skal gå i vanlige skoler såframt det ikke er tvingende («compelling») grunner til noe annet. Salamancaerklæringen er altså et manifest for inkluderende opplæring der elever med spesielle behov som den klare hovedregelen skal integreres i vanlige skoler. Erklæringen anerkjenner likevel at det for et relativt lite antall barn vil være best med egne spesialskoler eller spesialenheter i tilknytning til ordinære skoler. Også i slike tilfeller er det understreket at barnas opplæring ikke trenger å være fullstendig segregert, og at det bør oppmuntres til at de tilbringer deler av opplæringen ved vanlige skoler. I fortalen til erklæringen er det uttalt at opplæring for personer med funksjonsnedsettelser skal være en integrert del av utdanningssystemet.

Erklæringen understreker at det er viktig at tegnspråk skal anerkjennes, og at alle døve bør ha tilgang til opplæring «in their national sign language». Videre erkjennes det at opplæring av døve og døvblinde barn på grunn av de særskilte kommunikasjonsbehovene de har, er mer egnet til bruk av spesialskoler og spesialenheter enn andre former for «special needs education».

9.5.2 Den nordiske språkdeklarasjonen

Den nordiske språkdeklarasjonen fra 2006 er en ikke-bindende erklæring fra de nordiske utdanningsministrene. Et overordnet mål med deklarasjonen er både å sikre de nordiske samfunnsbærende språkene, og å fremme internordisk språkforståelse ved at alle skal få mulighet til å lære et skandinavisk språk (dansk, svensk eller norsk). Det er også et formål med deklarasjonen å sikre nordiske minoritetsspråkene. Som del av dette er det «viktig at også tegnspråkene får en sterk stilling».

9.6 Utvalgets vurderinger

9.6.1 Norges menneskerettslige forpliktelser gir norsk tegnspråk god støtte

Utvalget mener at Norges menneskerettslige forpliktelser gir tegnspråklige i Norge gode rammer for å oppnå anerkjennelse av norsk tegnspråk, for opplæring i og på norsk tegnspråk og for bruk av tegnspråk med eller uten tolk i kontakt med det offentlige. Hørselshemmede og døve skal kunne leve livet sitt som aktive samfunnsborgere i arbeidsliv og sivilsamfunn, og med tilgang til tjenester. Samfunnet skal tilsvarende ha tilgang til den kompetansen hørselshemmede og døve har å tilby samfunnet. Utvalget mener at menneskerettighetene er ivaretatt i mange av de offentlige ordningene og tilbudene som finnes, og at det regelverket som berører norsk tegnspråk, bidrar til å sikre og synliggjøre tegnspråkliges menneskerettigheter. Utvalget understreker at det først og fremst er gode livsvilkår for tegnspråklige og deres nærmeste som må være hensikten med regelverk som støtter opp under tegnspråk. I denne sammenhengen er språket i seg selv et middel, og ikke et formål.

Utvalget vil peke på at barnekonvensjonen inneholder formuleringer som gjør at tegnspråk og døvekultur kan falle inn under den typen kulturell identitet, medregnet språk, som utdanningen til barnet skal ta sikte på å utvikle respekt for. Samtidig skal også utdanningen, ifølge barnekonvensjonen, vise respekt for foreldrenes kultur og språk.

Utvalget viser til at retten til utdanning etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) tolkes slik at den kan innebære en rett til utdanning på eget språk dersom språket er et offisielt eller mye brukt språk i en stat. Dette må etter utvalgets syn også innebære en rett for hørselshemmede og døve til å få utdanning på et språk de har full sansemessig tilgang til. Norsk tegnspråk har da også vært anerkjent som undervisningsspråk og skolefag siden Læreplan 97, blitt anerkjent som nasjonalt tegnspråk med språkloven, og ligger an til å bli lovfestet som opplæringsspråk i den nye opplæringsloven.

Utvalget understreker at det her er viktig å finne en balanse mellom respekt for tegnspråket og den tegnspråklige kulturen et barn har eller bør få en tilknytning til, og den talespråklige kulturen mange av foreldrene har sin tilknytning til. Utvalget mener at en dobbel tilknytning for barnet kan være både mulig og ønskelig. Utvalget vil peke på at hørselshemmede og døve barn har rett til å definere sitt eget kulturelle ståsted, og at døve barn ikke kan sies å ha en enten/eller-tilhørighet til døvekultur og tegnspråk verken ved fødsel eller senere. Også hørende tegnspråklige barn som vokser opp i tegnspråklige familier, må etter utvalgets syn ha en slik rett til respekt for sin tilknytning til tegnspråk og tegnspråklig kultur. Utvalget vil minne om at tegnspråk skiller seg fra andre minoritetsspråk ved at tilgang til tegnspråk, særlig for hørselshemmede og døve barn, dreier seg om å få tilgang til et språk som mange familier med hørende foreldre ikke kan gi dem. Det dreier seg ofte om å få mulighet til å gjøre tegnspråk til sitt eget språk, ikke om å få opplæring på sitt eget hjemme- eller familiespråk.

Utvalget mener at den vidtrekkende anerkjennelsen av tegnspråk og døvekultur som er tatt inn i CRPD, er en viktig støtte når nytt regelverk og nye ordninger skal utformes i Norge, og når eksisterende regelverk skal tolkes og eksisterende ordninger vurderes og justeres. Utvalget anerkjenner også at CRPD gir mennesker med nedsatt funksjonsevne rettigheter til habilitering og til å nyte godt av medisinsk og teknologisk utvikling. Utvalget mener anerkjennelsen av tegnspråk og døvekultur på den ene siden og retten til å dra nytte av hørselsteknologi og medisinsk behandling på den andre siden er likeverdige og legitime hensyn, ettersom begge deler gir tilgang til språk. Begge hensyn har støtte i norsk rett og i CRPD.

Utvalget vil altså understreke at det er viktig at norske myndigheter i oppfølgingen av sine plikter skal ta særlig hensyn til at tegnspråk i liten grad blir overført mellom generasjonen innad i familier, ulikt talte språk. Dette må samtidig gjøres i tråd med retten til familieliv og foreldrenes bestemmelsesrett over sine barn. Utvalget mener at ettersom tegnspråk er fullverdige, kulturbærende språk, må det også legges til grunn at menneskerettslige bestemmelser om rettigheter for språklige minoriteter også gjøres gjeldende for tegnspråklige minoriteter. Selv om CRPD gir støtte til å fremme tegnspråk og døvekultur, parallelt med å sikre rett til rehabilitering, gir ikke CRPD noen åpenbare føringer for de situasjonene hvor hørselshemmede og døve barn fødes inn i hørende familier, og hvilke avveininger som da gjøres med hensyn til å utvikle respekt for barnets foreldre og den kulturelle identiteten og det språket foreldrene og familien har fra før. Utvalget vil likevel peke på at det er viktig at foreldrene får god og kunnskapsbasert informasjon om alle alternativer for sine barns språklige utvikling og innlæring, og hvilken medisinsk behandling og hørselsteknisk rehabilitering de kan få. Denne informasjonen må omfatte både tegnspråklig og talespråklig utvikling hos hørselshemmede barn, både med og uten CI og høreapparat. Utvalget understreker at informasjonen må gjøre det klart at tegnspråk og talespråk ikke utelukker hverandre, og informasjon om risikoen ved kun å satse på at barnet skal lære ett språk. Videre må det være en forutsetning av foreldrene tidlig får god og saklig informasjon om hvilken tegnspråklig støtte de og familien kan få av det offentlige, særlig om foreldrekurs og om tegnspråklige tilbud i barnehage og skole.

9.6.2 CRPD må innlemmes i norsk lov

Utvalget slutter seg til uttalelsene i proposisjonen med forslaget til språkloven, der tegnspråkbestemmelsene i loven ble sett som en styrket gjennomføring av CRPD i norsk rett om etterlevelsen støtter at CRPD skal innlemmes i norsk lov. En slik innlemmelse er en viktig og synlig anerkjennelse av menneskerettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, medregnet hørselshemmede og døve. Utvalget er glad for at regjeringen har satt i gang et arbeid med å gjøre CRPD til norsk lov, med et ekspertutvalg som skal ta stilling til inkorporering i menneskerettsloven eller likestillings- og diskrimineringsloven. Inkorporering i menneskerettsloven vil gi CRPD rang over andre norske lover, mens inkorporering gjennom likestillings- og diskrimineringsloven vil gi CRPD rang på linje med andre norske lover.

Utvalget vil gi uttrykk for at menneskerettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne må sikres på høyest mulig nivå. Utvalget mener dermed at det trengs særlig gode grunner for ikke å gjennomføre CRPD gjennom menneskerettsloven.

9.6.3 Minoritetsspråkpakten bør være retningsgivende

Utvalget mener norske myndigheter bør legge prinsippene i minoritetsspråkpakten til grunn når det vurderes hvilke tiltak som bør gjennomføres for å fremme norsk tegnspråk utover det som følger av forskjellige norske lover.

Utvalget har vurdert om det er ønskelig å vedta en egen europeisk tegnspråkpakt etter mønster av minoritetsspråkpakten. En fordel med dette er at det blir enklere å ta hensyn som særlig gjelder tegnspråk, når pakten skal utformes. Utvalget ser det derimot som en ulempe at tegnspråk i så fall kan bli sett på som noe fundamentalt annet enn talte språk. Utvalget mener derfor at en mellomløsning, der det utarbeides en tilleggsprotokoll for tegnspråk, vil være en heldig løsning. På denne måten er det mulig å ta særlige hensyn til tegnspråk, samtidig som det synliggjøres at tegnspråk er den del av det europeiske språkmangfoldet som har samme behov for vern i kraft av å være kulturuttrykk som talte og skrevne språk i Europa.

Fordeler med en slik tilleggsprotokoll er etter utvalgets syn at man kan oppnå internasjonalt forpliktende vern om tegnspråkene som er likt på tvers av mange land. Oppfølgingen av en slik pakt vil trolig gi mye ny kunnskap om situasjonen for tegnspråkene, samtidig som pakten kan bidra til å styrke eller opprettholde hvert enkelt tegnspråk.

Som en mindre ideell løsning mener utvalget at det også bør vurderes om den eksisterende minoritetsspråkpakten likevel kan anvendes på tegnspråk. Dette vil særlig være aktuelt dersom det viser seg å være tidkrevende eller urealistisk å få utarbeidet en egen tilleggsprotokoll for tegnspråk.

9.6.4 Standarder for universell utforming må etterleves

Utvalget viser til at Norge som et resultat av EØS-avtalen er forpliktet til å innføre felles europeiske standarder for universell utforming. På den ene siden ser utvalget det som universell utforming at tjenester, varer m.m. blir gjort tilgjengelige for flest mulig, medregnet hørselshemmede og døve. På den andre siden er det ikke universell utforming i snever forstand å tilby tjenester på eller gjennom tegnspråk, ettersom alle tegnspråk har det felles at de er relativt små minoritetsspråk.

Utvalget mener at i lys av blant annet språkloven og CRPD bør norske myndigheter på eget initiativ ta stilling til hvordan EØS-forpliktelser som berører universell utforming og/eller tegnspråk, best mulig kan etterleves på en måte som også tar norsk tegnspråk i betraktning, særlig når offentlig informasjon rettet mot et stort allment publikum, eller rettet særskilt mot hørselshemmede og døve skal utformes.

9.7 Utvalgets forslag til tiltak

9.7.1 CRPD må følges opp med oppmerksomhet på norsk tegnspråk

Utvalget foreslår at norske myndigheter i forbindelse med oppfølgingen av CRPD særskilt skal vurdere norsk tegnspråks stilling i Norge. Norsk tegnspråks stilling i relasjon til CRPD kan i sin tur danne grunnlag for videre utvikling og justering av norsk offentlig politikk på tegnspråkfeltet.

9.7.2 Norge må ta initiativ til en tilleggsprotokoll til minoritetsspråkpakten

Utvalget foreslår at Norge skal ta initiativ overfor Europarådet til at det skal utarbeides en tilleggsprotokoll til Europarådets minoritetsspråkpakt som må bygge på et grunnleggende syn om at tegnspråk er naturlige og fullverdige naturlige språk på linje med talespråk. Den må ta tegnspråkenes egenart og særegenheter, både språklig og samfunnsmessig, når statenes plikter skal utformes.

Utvalget foreslår som en sekundær løsning at Norge tar initiativ overfor Europarådet til at den eksisterende minoritetsspråkpakten blir anvendt på tegnspråkene i statene, med de praktiske tilpasningene det vil kreve.

10 Språkloven og norsk tegnspråk

Språkloven begynte å gjelde 1. januar 2022. Loven har som formål å sikre en økt status for alle språk som den norske staten har et særskilt ansvar for – medregnet norsk språk, både norsk talespråk og de to norske skriftspråkene bokmål og nynorsk.

Med denne loven har staten for første gang gitt uttrykk for en eksplisitt status for norsk språk. Også andre språk enn norsk med lang tradisjon i Norge får i loven en status: samiske språk som urfolksspråk, kvensk, romanes og romani som nasjonale minoritetsspråk og norsk tegnspråk som det nasjonale tegnspråket i Norge. Teksten baseres i hovedsak på Prop. 108 L (2019–2020) Lov om språk (språklova).

10.1 Overordnede regler i språkloven

10.1.1 Norsk språk i språkloven

Språkloven § 1 slår fast at et overordnet mål med loven er å styrke norsk språk på alle samfunnsområder og i alle deler av samfunnslivet. I særmerknaden til § 1 er det presisert at norsk betyr både bokmål og nynorsk, og at det også omfatter norsk talespråk. Begrepet styrke norsk er presisert på den måten at norsk skal «øke i bruk», der det er presset. Norsk skal ikke øke i bruk på en måte som gjør at de andre språkene loven omfatter, blir fortrengt. Dette innebærer et mindretallsvern, ettersom norsk er et majoritetsspråk og de andre språkene i språkloven er mindretallsspråk. Nynorsk som den minst brukte av de to norske skriftspråkene har også et mindretallsvern. I særmerknaden til § 1 slås det fast at det er i posisjonen som samfunnsbærende språk at norsk skal sikres.

I særmerknaden til § 1 går det også fram at formålet om å sikre norsk språk på alle bruksområder i Norge er en presisering av det såkalte infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd: «Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.» Infrastrukturkravet innebærer at staten har plikt til å legge til rette for kanaler og institusjoner og for en åpen og opplyst samtale.

Statusen til norsk språk blir gitt i § 4. Her er det slått fast at norsk språk er det nasjonale hovedspråket i Norge. Med termen hovedspråk er det ment at norsk er språket til flertallet og til fellesskapet. Dette er en status norsk har hatt i kraft av sedvane i lang tid, men det er første gangen at det er slått fast i lov. Bakgrunnen for en slik statusformulering i lovs form er en vurdering av at norsk språk er under press, om ikke som hverdagsspråk, så som fagspråk og som utgangspunkt for språkteknologiske løsninger som staten utvikler. Det er presisert i særmerknaden til § 4 at alle i Norge må mestre norsk for å kunne delta i demokratiet. Det er uttrykt i meldingsdelen til språklovproposisjonen at å sikre hver enkelt tilgang til et fellesspråk handler om myndiggjøring, deltakelse og demokrati. Det handler også om den retten individet har til å kunne ta informerte valg og forvalte retter og plikter for seg og sine. Språklovproposisjonen viser også til at et godt utbygd fellesspråk som alle har tilgang til, sikrer at viktige debatter som vedkommer alle, foregår i åpent lende, og ikke i kretser som få har tilgang til.

Selv om andre språk i språkloven har betegnelsen nasjonal, har likevel norsk, ifølge særmerknaden, en unik rolle ved å være det nasjonale hovedspråket. Den posisjonen skal ikke svekkes, og norsk språk skal sikres nettopp i den unike rollen det har som nasjonalt hovedspråk.

10.1.2 Norsk tegnspråk i språkloven

Språkloven gir i § 7 status til norsk tegnspråk som «nasjonalt teiknspråk». Betegnelsen «nasjonalt» understreker at tegnspråk ikke er ett felles, internasjonalt språk over hele verden, men at norsk tegnspråk er et eget tegnspråk. Norsk tegnspråk hører til den nasjonale språkarven og er et uttrykk for nasjonal kultur.

Språkloven slår også fast at som «språkleg og kulturelt uttrykk er norsk teiknspråk likeverdig med norsk». Hva som ligger i «likeverdig med norsk» for norsk tegnspråks del, er ikke utfyllende forklart. Men det går fram at norsk tegnspråk anerkjennes som et genuint språk i lingvistisk forstand – det vil i praksis si på linje med talte språk. Formuleringen i § 7 er helt parallell med formuleringen som gjelder nasjonale minoritetsspråk, og må dermed forstås på samme måte. I proposisjonen drøftes begrepet «likeverdig med norsk» i kvensk sammenheng. Der blir det vist til den nordiske språkdeklarasjonen som slår fast at i Norden «regner vi alle språk som likeverdige, men de har ikke alle samme rolle». Den nordiske språkdeklarasjonen forklarer at i tillegg til dansk, finsk, færøysk, islandsk, bokmål, nynorsk og svensk, som kan sies å være statsbærende språk, er også samiske språk og grønlandsk samfunnsbærende og komplette språk. Samfunnsbærende språk blir brukt i administrasjon, lovgiving og statens eller samfunnets funksjoner. At et språk blir anerkjent som likeverdig med norsk, innebærer likevel ikke at språket har samme status og samfunnsrolle som norsk. Grunnen er at norsk språk har en unik posisjon i henhold til språkloven § 4, som hovedspråk og som samfunnsbærende språk. Norsk tegnspråk er gjennom statuserklæringen i § 7 ikke ment å spille samme rolle som norsk språk, hverken for den språklige minoriteten selv eller for storsamfunnet.

Norsk tegnspråk har gradvis blitt anerkjent som opplæringsspråk og skolefag i norsk skole. Anerkjennelsen av norsk tegnspråk som språk i egentlig forstand med språkloven representerer slik ikke noe grunnleggende nytt. Det som er nytt, er at anerkjennelsen av norsk tegnspråk blir slått fast i en kontekst der også andre språk er omtalt. Dette gir en viktig symbolsk verdi, men har også verdi utover symbolikken, fordi en slik plassering i godt selskap opphever synet på norsk tegnspråk som annenrangs språk.

Når norsk tegnspråk etter § 7 i språkloven er «likeverdig» med norsk som språk, er det det lingvistiske kommunikative potensialet til norsk tegnspråk som er likeverdig med norsk. Statusen som «likeverdig» er ikke gitt på bakgrunn av en vurdering av hvor spesialisert tegnforrådet er, sammenliknet med norsk, eller hvor godt utredet og dokumentert norsk tegnspråk er som språklig objekt i seg selv.

I språkloven § 1 andre ledd bokstav c er det lagt et ansvar på alle offentlige organ for å sikre statusen til norsk tegnspråk gjennom verbene verne og fremme språket. I særmerknaden til paragrafen er det presisert at ansvaret primært skal oppfylles gjennom det arbeidet det offentlige organet gjør med andre oppgaver. Konkret betyr det at måten norsk tegnspråk skal styrkes på innenfor sektoren, skal ses i sammenheng med det samfunnsoppdraget organet har. For norsk og samiske språk er det som et eksempel presisert at et organ som forvalter et språkopplæringsoppdrag, kan sette i verk helt andre tiltak enn et organ som har som oppdrag å tilby transport. Hvilket konkret ansvar det enkelte offentlige organ tar for hvert av språkene, vil dermed variere etter hva som er samfunnsoppdraget til det aktuelle organet.

Språklovproposisjonen forteller hva verne og fremme betyr i loven. I verne ligger det først og fremst et ansvar for å hindre at språket møter manglende respekt og får negative sanksjoner. Videre er det uttalt at i verbet fremme ligger det å gi tilgang til språket utover det som følger av særlovgivingen. Språkloven stiller ikke krav til konkrete nivåer på støttetiltakene. Det betyr at et støttetiltak for norsk tegnspråk gjerne kan sies å være i tråd med språkloven, uten at språkloven gir en konkret regel som sier at akkurat dette støttetiltaket er påkrevd. Det er særlovgivingen som ellers regulerer hvilke forpliktelser staten har overfor språkbrukerne og hvilke konkrete, individuelle rettigheter de har. Det ligger også i ansvaret for å fremme at det offentlige skal ha visse støttende tiltak overfor norsk tegnspråk, i tråd med andre lover og forskrifter og folkerettslige avtaler.

Det er også understreket at verne og fremme ikke vil innebære det samme for hvert av språkene som er nevnt i § 1. Begrunnelsen for dette er at situasjonen for og posisjonen til språkene vil variere. Hvilke plikter det offentlige har overfor hvert av dem, vil avhenge av en konkret vurdering for hvert enkelt språk.

I språklovproposisjonen står det videre at «[e]ffekten av framlegget til føresegner i § 1 bør vere at det offentlege tilbyr språkmiljø, opplæring og bruksarenaer for teiknspråk» (side 115). På denne måten er det signalisert at loven ikke stiller krav om å tilby tegnspråkmiljø osv. utover det som eksisterende lovgiving gjør, men at en sentral forståelse av hva som ligger i å verne og fremme norsk tegnspråk, er at det skal finnes bruksarenaer for språket. Sentralt for denne forståelsen er at styrking av et språk best oppnås gjennom aktiv bruk av språket.

10.1.3 Forholdet mellom språkloven og andre lover

De generelle reglene i språkloven erstatter ikke eller setter til sides annen lovgivning. Loven er snarere ment som en overbygning over særlovgivingen, men uten å ta opp i seg disse reglene. Språkloven skal kunne være med på å rydde vei for mer konkrete språkregler i annet lovverk. Dersom det i spesielle situasjoner likevel viser seg å være motstrid mellom overordnede regler i språkloven og konkrete regler i andre lover, vil den spesialiserte regelen i særlovgivingen normalt gå foran. Det vil si at retten til opplæring i og på tegnspråk er regulert i opplæringsloven, og at retten til tegnspråktolk er regulert av folketrygdloven eller andre særlover. Språkloven i seg selv gir ikke rettigheter til noen av delene.

Den svenske språkloven har regler med en ordlyd som er mer konkret formulert enn den norske språkloven, og som dermed kan høres mer forpliktende ut. Slik er det imidlertid ikke. Den svenske språkloven § 14 sier at den enkelte skal gis mulighet til å lære seg, utvikle og bruke det svenske tegnspråket. Lovproposisjonen gjør det for eksempel klart at å «ges möjlighet att använda teckenspråk innebär att den teckenspråkige får tillgång till tolkning»,4 og proposisjonen viser deretter til lovgivning på tolkefeltet.

Visse politiske tiltak er ikke avhengig av, men lettere å tenke seg med den anerkjennelsen norsk tegnspråk har fått over tid, senest formalisert i språkloven. Et eksempel på dette finnes i Prop. 156 L (2020–2021) Lov om offentlige organers ansvar for å bruke tolk mv. (tolkeloven). Lovproposisjonen grunngir innlemmingen av norsk tegnspråk i tolkeloven med at norsk tegnspråk er likeverdig med norsk talespråk i språkloven § 7, og at det dermed var grunn til å ha like regler om offentlige organers ansvar for tolkingen.

10.1.4 Språkloven og mindretallshensyn

I språklovproposisjonen gjøres det klart at språkvern er et viktig demokratisk og kulturelt grunnprinsipp. Språk er med dette en integrert del av en nasjons kultur og tradisjon. Det er vanlig at språklige majoriteter i demokratiske samfunn aksepterer at staten har ansvar for å ta vare på språklige mindretall. Det kan være vanskeligere å få aksept for at et slik ansvar krever tiltak. Proposisjonen peker på at det noen oppfatter som en urettferdig særbehandling, er nødvendig for å få et rettferdig resultat. Proposisjonen løfter fram dette mindretallshensynet og sier samtidig at flerspråklighet er et uttrykk for kulturell rikdom og et godt utgangpunkt for språklæring. I proposisjonen gis det uttrykk for at språkloven fremmer kulturell og språklig danning.

10.1.5 Språkloven verner språkene, ikke språkbrukerne

Språklovens virkeområde omfatter ikke diskriminering av individer. Derimot sier språklovens formålsparagraf at offentlig sektor i Norge har et ansvar for de mindretallsspråkene som den norske staten har et ansvar for. Dette gjelder både det norske skriftspråket nynorsk, de samiske urfolksspråkene, de nasjonale minoritetsspråkene kvensk, romanes og romani – og dessuten norsk tegnspråk. I forarbeidene til språkloven er reglene om vern omtalt som «eit lovfesta hinder mot språkleg diskriminering, som går vidare enn antidiskrimineringsreglane i lov om likestilling og forbud mot diskriminering § 6» (Språklovproposisjonen:89). Det er riktignok understreket også der at språk alene ikke er diskrimineringsgrunnlag etter likestillings- og diskrimineringsloven, og at vernet etter språkloven er ment å verne selve språkene og de språklige identitetene mot negative sanksjoner. Dette behovet for å verne mindre brukte språk henger sammen med at språkene og språkbrukerne ofte har mindre gunstige vilkår enn majoritetsspråket og dets brukere.

10.1.6 Språkrådets ansvar etter språkloven

I § 19 i språkloven blir Språkrådets ansvar og myndighet definert. Det følger av § 19 at Språkrådet har ansvar for å veilede offentlige organer om alle reglene i språkloven, medregnet de generelle bestemmelsene i §§ 1 og 7, der norsk tegnspråks status kommer fram. Språkrådet har imidlertid bare tilsynsansvar for reglene i § 10 andre ledd og §§ 12 til 17, det vil si reglene som regulerer bruk av og forholdet mellom nynorsk og bokmål hos statsorganer. Ansvaret for å veilede offentlige organer om norsk tegnspråk er forklart med at Språkrådet kan uttale seg om hva beste praksis er for å fremme og verne norsk tegnspråk. Språkrådet vil kunne uttale seg rettledende om praksis som de mener strider mot § 1 andre ledd bokstav c, som skal sikre at offentlige organ tar ansvar for å fremme og verne norsk tegnspråk.

Noe av bakgrunnen for å lovfeste veiledningsansvaret, er å gjøre det tydelig for omverdenen at Språkrådet har dette mandatet. Det er i proposisjonen vist til at en slik lovfesting vil skape en grenseflate mellom arbeidsoppgavene til Språkrådet og det overordnede ansvaret som offentlige organ har for å fremme og verne norsk tegnspråk. Det er nevnt som eksempel at Språkrådet i dialog med offentlige organer kan bidra til å utvikle gode modeller for hvordan det offentlige kan fremme norsk tegnspråk.

10.2 Tegnspråk i andre nordiske lands lover

10.2.1 Sverige

Sverige fikk en generell språklov i 2009.5 Loven inneholder overordnede regler om svensk språk som hovedspråk og samfunnets felles språk, og om nasjonale minoritetsspråk (medregnet samisk) og svensk tegnspråk. Lovens § 9 sier om svensk tegnspråk: «Det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket.»

«Det allmänna» må forstås som det offentlige på norsk. Formuleringen «skydda och främja» kjenner man igjen som «verne og fremje» i den norske språkloven § 1.

I forarbeidene til den svenske språkloven er det lagt til grunn at tegnspråk har stor betydning for identiteten og den kulturelle tilhørigheten til språkbrukerne – på samme måte som for talte språk. I tillegg anerkjennes den særlige betydningen tegnspråk har for at mange tegnspråklige skal kunne kommunisere med omverdenen.6

Den svenske språkloven inneholder en del som har fått tittelen «Den enskildes tillgång till språk». Tilsvarende bestemmelser finnes ikke i den norske språkloven. Paragraf 14 sier for det første at alle som bor i Sverige, skal få mulighet til å lære seg, utvikle og bruke svensk språk. Om svensk tegnspråk sier bestemmelsen videre at «den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket». I § 15 er det slått fast at det offentlige har ansvar for at den enkeltes tilgang til språk etter § 14 skal sikres.

I forarbeidene er det likevel presisert at det offentliges plikt til å gi alle tilgang til språk skal forstås i en generell forstand. Det er den enkelte som har ansvar for å gjøre bruk av mulighetene til å lære, utvikle og bruke språket, mens det offentlige har et ansvar for at det skal finnes muligheter til å lære språket og for å finansiere det – men likevel ikke slik at det uten videre skal finnes en rett for den enkelte til gratis språkopplæring. For svensk tegnspråks del innebærer dette at det bør overlates til regelverk, særlig på opplæringsområdet, hvordan det offentliges ansvar for tegnspråket skal oppfylles. Det er også presisert at tilgang til tolking for tegnspråklige er med på å sikre dem mulighet til å bruke språket.7

10.2.2 Danmark

Danmark har, ulikt de andre nordiske landene, ikke en særskilt språklov. Likevel finnes det noe lovgivning på språkfeltet. Virksomheten til Dansk Sprognævn, det danske språkrådet, er regulert i en egen lov.8 Dansk Sprognævns arbeidsområde omfatter også dansk tegnspråk, og ved lovendring i 2014 ble det opprettet et Dansk Tegnsprogsråd som «har til opgave at udarbejde principper og retningslinjer for arbejdet med at følge og dokumentere det danske tegnsprog og at give råd og oplysninger om dansk tegnsprog» (§ 8 a). Sekretariatet for tegnspråkrådet er plassert hos Dansk Sprognævn. Sekretariatet skal i tillegg til å besvare henvendelser om dansk tegnspråk og veilede om bruk av språket også «samarbejde med relevante interessegrupper og institutioner inden for tegnsprogsområdet».9

10.2.3 Finland

Finland skiller seg fra de øvrige nordiske landene ved å ha tatt inn bestemmelser om nasjonale språk i grunnloven, som ble vedtatt i 1999.10 Paragraf 17 i den finske grunnloven har overskriften «Rätt til eget språk och egen kultur», og den slår blant annet fast at finsk og svensk begge er Finlands nasjonalspråk. Videre slår paragrafen fast at samene som urfolk, rom og andre grupper har rett til å bevare og utvikle sitt språk og sin kultur. Om tegnspråk heter det i tredje ledd tredje punktum: «Rättigheterna för dem som använder teckenspråk samt dem som på grund av handikapp behöver tolknings- och översättningshjälp skall tryggas genom lag».

Grunnlovsbestemmelsen er fulgt opp med en egen finsk tegnspråklov, som ble vedtatt i 2015.11 I loven går det blant annet fram at både finsk tegnspråk og finlandssvensk tegnspråk er anerkjent som tegnspråk i lovens forstand (§ 1). Formålet med loven er å fremme gjennomføring av språklige rettigheter for tegnspråklige (§ 2). I § 3 er det offentliges plikt til å fremme tegnspråklige personers muligheter til å bruke språket sitt og til å få informasjon på språket. Endelig er det i § 5 vist direkte til en rekke andre lover der både rett til undervisning i og på tegnspråk er omtalt, rett til å bruke tegnspråk eller motta tolketjenester eller oversettelse, og rett til tolketjeneste etter en egen lov i tilfeller der andre lover ikke gir noen rett.12

10.2.4 Island

På Island ble det i 2011 vedtatt en generell språklov som gjelder både islandsk språk og islandsk tegnspråk.13 Paragraf 3 anerkjenner islandsk tegnspråk som førstespråk for de som trenger det for å uttrykke seg og for å kommunisere, og for barna deres. Språket skal støttes av myndighetene. Videre skal de som har behov for tegnspråk, få mulighet til å lære det fra de kan ta til seg språk «at the onset of language aquisition» (Stéfansdóttir mfl. 2019), eller fra en diagnose om døvhet, hørselstap eller døvblindhet er stilt. Paragraf 7 sier at det skal opprettes et islandsk tegnspråkråd. Paragraf 9 gjelder rett til tolketjenester, medregnet tegnspråktolking, i møte med domstoler og det offentlige. Paragraf 13 slår fast at det offentlige, både stat og kommune, skal sørge for at de som har behov for tegnspråklige tjenester, skal få det. Det offentlige har videre ansvar for å verne, utvikle og støtte språket. I § 13 anerkjennes det også at islandsk tegnspråk skal ha samme status som islandsk som kommunikasjonsmiddel mellom mennesker, og at diskriminering på grunnlag av språkvalg skal være forbudt.

10.3 Utvalgets vurdering

10.3.1 Norsk tegnspråk er likeverdig i lingvistisk forstand

Utvalget mener at språkloven, sammen med annet lovverk og Norges internasjonale folkerettslige forpliktelser, gir norsk tegnspråk en sterk formell status i Norge. Utvalget anser også at det er viktig at etterlevelse av språkloven bidrar til at Norge oppfyller sine folkerettslige forpliktelser overfor norsk tegnspråk. Det er likevel viktig for utvalget å påpeke at det ikke er språklovens formalisering av statusen til tegnspråk som gjør norsk tegnspråk til et språk. En slik status utgår fra språkvitenskapelige vurderinger. Det sier likevel noe om hvor lav status norsk tegnspråk har hatt at det på noen måter oppleves som nødvendig med en formalisering og eksplisitt anerkjennelse av statusen som fullverdig språk. Utvalget mener at det går utvetydig fram av språkloven at norsk tegnspråk er et fullverdig språk og kulturuttrykk, og at det er en del av norsk kulturarv. Språkloven representerer en viktig milepæl i en lang kamp for anerkjennelse av norsk tegnspråk. Utvalget mener anerkjennelsen av norsk tegnspråk som likeverdig med norsk som kulturelt og språklig uttrykk, er naturlig å se i sammenheng med et syn som går ut på at alle naturlige menneskelige språk er likeverdige på denne måten.

Utvalget slutter seg til vurderingene i lovproposisjonen om at språkloven først og fremst har funksjon som ryggstøtte for annet lovverk. Språkloven er etter utvalgets syn en støtte til regelverksutvikling. Framtidig regelverksarbeid i ulike sektorer må, for å etterleve § 1 om å fremme og verne norsk tegnspråk, tematisere norsk tegnspråk der dette er relevant. Språkrådets veiledningsarbeid av andre offentlige organer vil i slike sammenhenger være viktig. Hver sektor kjenner sitt ansvar best selv. Relevant veiledning fra Språkrådet krever god innsikt i de rammene, lovverk og samlede oppdrag som gjelder i hver sektor. En god veiledning krever innsikt i forvaltningen for at loven skal ha kraft og påvirkning. Dette stiller også krav til presisjon i formuleringer av hva språkloven kan brukes til og ikke.

Utvalget har fanget opp at flere aktører oppfatter at språkloven påbyr mer håndfaste tiltak for norsk tegnspråk enn det er grunnlag for å si. Slik språkloven er innrettet, er det en utfordring å gi loven den kraften den er ment å ha, uten å skape et overdrevent inntrykk av hva loven selv krever. De offentlige aktørene som har konkrete oppdrag for sin virksomhet, som indirekte eller direkte omfatter norsk tegnspråk, kan i noen tilfeller sies å ha mer forpliktende oppgaver overfor norsk tegnspråk enn det språkloven stiller krav om. Disse oppdragene kan derfor sies å være mer styrende for virksomheten enn språkloven er. Språklovens relevante bidrag i den sammenhengen vil være å sikre at viktige oppdrag som fremmer norsk tegnspråk ikke forsvinner, men ikke å detaljstyre disse oppdragene.

Språkloven gir offentlige organer ansvar for å fremme og verne norsk tegnspråk. Utvalget slutter seg til vurderingene i språklovproposisjonen om at en slik lovfesting av språkpolitikken som sektorovergripende bør følges opp med virkemidler for å sikre at loven blir etterlevd. Ett slikt virkemiddel, påpeker lovproposisjonen, er en veileder for oppfølging av språkpolitisk sektoransvar. En slik veileder skal være til hjelp for departement og statlige virksomheter. Utvalget mener at utvalgets utredning kan danne overordnede føringer for den veiledningen som gjelder norsk tegnspråk.

10.3.2 Norsk tegnspråk har en kulturbærende funksjon

Utvalget mener at norsk tegnspråk er døvesamfunnets fremste kulturbærer. Paragraf 7 i språkloven er også en anerkjennelse av det. Innenfor døvesamfunnet kan norsk tegnspråk karakteriseres som samfunnsbærende. I samfunnet som helhet er norsk tegnspråk et visuelt-gestuelt uttrykk for norsk kultur, slik termen nasjonalt tegnspråk signaliserer. Selv om norsk tegnspråk er samfunnsbærende for døvesamfunnet, er både norsk talespråk og norsk tegnspråk også to ulike språkmodaliteters uttrykk for samme nasjonale kultur.

Utvalget tolker fremme i språkloven slik at offentlige organer bør legge ekstra vekt på å sikre bruken og overføringen av språket blant unge. For å overleve er et språk avhengig av at det kommer nye språkbrukere til. En avgjørende faktor for at norsk tegnspråk har en god framtid, er derfor at barn får tilgang til norsk tegnspråk. Selv om språket på kulturelt grunnlag skal fremmes og har verdi i seg selv, bør ikke fremming av norsk tegnspråk overfor enkeltindivider i en rettighetssammenheng ses helt uavhengig av hørselshemming. På den ene siden er det ikke nødvendig å være hørselshemmet eller høre dårlig for å kunne tegnspråk og identifisere seg med språket og døvekulturen. På den andre siden er det nødvendig for mange hørselshemmede og døve å lære seg og å få tilgang til tegnspråk, siden talte språk ikke kan gi dem samme tilgangen til språk og kommunikasjon med andre. Samtidig er det få hørselshemmede og døve barn som kan lære seg språk fra egne foreldre. Siden norsk tegnspråk ikke overføres automatisk mellom generasjonene i familier med hørende foreldre, bør fremming av norsk tegnspråk også skje med respekt for foreldrenes og familienes egen språkkultur og talespråklige modalitet.

Utvalget vil peke på at statusen norsk tegnspråk har som nasjonalt tegnspråk, i praksis er svekket av at språket er lite dokumentert. Dette gjør norsk tegnspråk sårbart. Ulike typer språkdokumentasjon, om det er tegnordbøker, grammatikkbeskrivelser, terminologiarbeid, videodokumentasjon eller annet, er det som gjør at tegnspråk eksisterer utenfor det forgjengelige fysiske eller digitale rommet, der folk bruker språket ansikt til ansikt.

Utvalget understreker at den norske språkloven må forstås på samme måte som den svenske språkloven, som presiserer at det offentliges ansvar for å gi tilgang til språk forstås i en generell forstand. Det er de enkelte særlovene som skal sikre den faktiske og praktiske tilgangen, og som utgjør det konkrete rettslige grunnlaget for tilgangen til norsk tegnspråk. Offentlige organer har, etter språkloven, først og fremst ansvar for at det blir mulig å lære, utvikle og bruke norsk tegnspråk. Det er opp til den enkelte å gjøre bruk av mulighetene til å lære, utvikle og bruke språket. Det er også opp til språksamfunnet selv å bruke språket, og utvikle det i bruk. Det må likevel påpekes at den enkelt språkbruker ikke kan styrke et helt språk alene. Uansett hvor mange tiltak det offentlige setter i verk, er alle tiltakene fånyttes dersom språkbrukerne selv ikke kollektivt bygger opp under innsatsen. Språkbrukerne selv må ta et stort ansvar for å videreføre språket.

Utvalget vil understreke at beherskelse av norsk språk alltid har vært en forutsetning for at døve kan delta i utdanning, samfunnsliv og arbeidsliv. Å delta i samfunnet med norsk språk er også å bidra til å sikre norsk språks status som samfunnsbærende, slik språklovens formålsparagraf krever av alle borgere. For å forstå og kommunisere med norske myndigheter skriftlig om rett og plikt, er det nødvendig med gode norskkunnskaper.

Tegnspråklige lærer i dag norsk som sitt første skriftspråk. I varierende grad har opplæringen gjennom tidene ført til at døve har tilegnet seg gode ferdigheter i norsk skriftspråk. Lav deltakelse i høyere utdanning kan tilskrives flere faktorer, men manglende akademiske ferdigheter i norsk kan ikke avvises. Lave ferdigheter i skriftlig norsk er et problem for rekrutteringen til utdanninger der norsk tegnspråk skal fremmes. Språkloven aktualiserer at målet om tospråklighet i den tegnspråklige opplæringen må følges opp på en god måte. En ny språkpolitikk for tegnspråklige som utgår fra språkloven, må sikre hørselshemmede tegnspråklige norskkunnskaper på lik linje med andre grupper i samfunnet.

10.4 Utvalgets forslag til tiltak

10.4.1 Utarbeide en oversikt over regelverk med relevans for norsk tegnspråk

Utvalget foreslår at det utarbeides en samlet oversikt over alt norsk regelverk som har relevans for å sikre tegnspråklige i Norge tilgang til tegnspråk. I tillegg foreslår utvalget at relevante retningslinjer og veiledere gjennomgås for å sikre at de i tilstrekkelig grad synliggjør og ivaretar tegnspråklige. Utvalget ser dette som en naturlig oppfølging av språkloven og det overordnede ansvaret som den norske staten har fått for å verne og fremme norsk tegnspråk.

I språklovproposisjonen er det en omtale av regelverk som mer eller mindre direkte gjelder norsk tegnspråk. Proposisjonen inneholder ikke en full gjennomgang av alt norsk regelverk – lover, forskrifter og internasjonalt regelverk – som kan ha relevans for norsk tegnspråk. For eksempel er regelverk som gjelder universell utforming og EØS-relevant regelverk ikke omtalt. Fordi språklovens regler om norsk tegnspråk ikke gir detaljerte regler om tilgang til tegnspråk, er ikke alle rettigheter like godt kjent for det offentlige og tegnspråklige selv. Det blir også utydelig hvilken regelverksutvikling som er nødvendig for å tette eventuelle hull i regelverket, samlet sett.

11 Tidlige tjenester til hørselshemmede barn og familiene deres

Mange hørselshemmede barn av hørende foreldre vil i utgangspunktet være forsinket i språkutviklingen, og foreldrene trenger god og tilstrekkelig informasjon for å kunne ta informerte valg. Mange ulike offentlige aktører på ulike forvaltningsnivåer blir involvert i oppfølgingen av barn som får eller har fått avdekket en hørselshemming. Det gjelder særlig medisinske og pedagogiske aktører.

11.1 Avdekking av hørselstap, behandling og oppfølging

11.1.1 Screening av hørsel og rutiner for behandling og oppfølging

Nyfødtscreening av hørsel ble innført som et nasjonalt krav i 2008. Screening av nyfødtes hørsel blir gjennomført på barselavdeling eller nyfødtintensiv på et sykehus (Helsedirektoratet 2016a). Også barn som er født i utlandet, skal få tilbud om screening av hørsel (Helsedirektoratet 2015). Formålet er å avdekke hørselshemming hos barn så tidlig som mulig. Da kan det settes en diagnose, og tiltak kan settes inn raskt. I Helsedirektoratets nasjonale faglige retningslinjer om screening av hørsel hos nyfødte blir det vist til at barns første fire leveår er en spesielt sensitiv periode for utvikling av språk (Helsedirektoratet 2016a). En hørselsnedsettelse som ikke blir behandlet, vil øke risikoen for at barnets psykososiale funksjon blir redusert og kunnskaps-, tale- og språkutviklingen forsinket. Selv om det ikke er spesifisert, virker veilederen å omtale hørselshemmede barn av hørende foreldre. Barn med døve tegnspråklige foreldre er ikke nevnt. Disse barna utvikler språk på samme måte som hørende barn i hørende familier (Slowikowska 2011). Døve barn av døve foreldre har derfor ikke samme økte risiko for at språkutviklingen blir forsinket.

Dersom hørselsscreeningen gir mistanke om at et barn har nedsatt hørsel, blir det henvist til videre utredning ved en hørselssentral. Hørselssentralen tester hørselen på nytt. Dersom det fortsatt er grunn til å mistenke at barnet har nedsatt hørsel, gis det full audiologisk utredning. Barnets helsestasjon og fastlege skal motta skriftlig informasjon om at hørselsscreening er utført og om resultatet av den.

I Norge ble medfødt hørselstap inntil tidlig på 2000-tallet diagnostisert ved gjennomsnitt 2,8 års alder (Kaldestad mfl. 2002). Tilbudet til nyfødte som ble innført i 2008, har trolig ført til at flere barn med nedsatt hørsel blir avdekket tidlig. I tillegg til den faglige retningslinjen om screening av hørsel hos nyfødte har Helsedirektoratet utarbeidet en nasjonal, faglig retningslinje om hørsel hos små barn mellom null og tre år (Helsedirektoratet 2016b). Den anbefaler at hørselsscreeningen skal være gjennomført innen barnet er én måned gammelt. Diagnostisk testing skal være gjennomført innen barnet er tre måneder, og eventuelle tiltak skal settes i gang innen barnet er seks måneder gammelt. Retningslinjen understreker at det er avgjørende å teste barnet tidlig, fordi det er mer sannsynlig at tiltakene vil ha ønsket effekt om de settes raskt i gang.

Barn med hørselshemminger, også de med milde eller ensidige hørselstap, blir fulgt opp med blant annet jevnlige hørselstester ved en hørselssentral. Høreapparater og andre hørselstekniske hjelpemidler blir prøvd ut. Barn med alvorlige hørselstap som viser liten eller ingen talespråklig utvikling med høreapparat, bør ifølge Helsedirektoratet (2016b) bli henvist til Rikshospitalet så snart som mulig for at de kan vurdere kokleaimplantasjon.

Foreldre til barn som har fått konstatert nedsatt hørsel, skal gis grundig informasjon, både om hvilke utredninger som er gjort, resultatene, rettigheter og videre oppfølging (Helsedirektoratet 2016b). Foreldrene skal få informasjon om hvor viktig det er at barnet følges tett for å vurdere talespråklig og auditiv utvikling, og hvordan de for eksempel kan hjelpe barnet med å kommunisere. Retningslinjen nevner ikke kommunikasjon eller språkutvikling på tegnspråk som en del av løsningen, heller ikke der teksten tematiserer språkutvikling spesifikt. Informasjonen foreldrene får, skal gis både skriftlig og muntlig, og den skal gjentas. Foreldre og barn skal ifølge retningslinjen tilbys helhetlig og tverrfaglig oppfølging, og de bør få en fast kontaktperson.

Hørselssentralene skal henvise barn med alle grader av nedsatt hørsel til kommunen der barnet bor. Relevante tjenester i kommunen skal blant annet gi foreldrene råd og bistå familien i å utvikle en velfungerende kommunikasjon i familien, slik at samspillet blir best mulig og barnets utvikling ikke hemmes. Dersom foreldrene ønsker det, får Statped en kopi av henvisningen. Kommunen kan be Statped om bistand.

Retningslinjen fra Helsedirektoratet (2016b) viser til Statpeds strakstilbud og øvrige kurs- og veiledningsprogrammer til foreldre med hørselshemmede barn. Det blir i den sammenheng vist til kurstilbudet «God start» som blant annet gir informasjon om og grunnleggende opplæring i tegnspråk.

Nasjonal behandlingstjeneste for cochleaimplantat hos barn er lokalisert ved Rikshospitalet.14 Den nasjonale behandlingstjenesten tilbyr utredning, CI-operasjon og teknisk og audiopedagogisk oppfølging fram til barnet er 18 år. Formålet med tjenesten er å gi barn med sterkt nedsatt hørsel mulighet for å høre og for å utvikle talespråk. Rikshospitalet er det eneste sykehuset i Norge som utfører CI-operasjoner på barn, og det håndterer derfor henvisninger og forespørsler om behandling av barn fra hørselssentraler i hele landet.

11.1.2 Foreldrenes møte med helsetjenestene

Flere aktører peker på at foreldre til hørselshemmede barn opplever å få faglige råd som er mangelfulle, og som spriker i ulike retninger.15 Sykehusene er ofte de første som gir råd til foreldre til hørselshemmede barn, og de har fått kritikk for å fraråde at CI-opererte barn lærer tegnspråk. I et brev til helse- og omsorgsministeren viste Norges Døveforbund (NDF) i 2021 til henvendelser fra foreldre i hele landet som var bekymret for alvorlig språkdeprivasjon hos barn med høreapparater og CI.16 NDF viste i brevet til at disse foreldrene opplever at helseforetakene direkte og indirekte fraråder flerspråklighet og at barn lærer norsk tegnspråk tidlig. Helseforetakene formidler at de ikke kjenner seg igjen i denne beskrivelsen, og at de ikke fraråder tegnspråk. Helseforetakene skriver videre at de henviser foreldre til Statped og PPT, i tråd med nasjonale faglige retningslinjer.17 Som omtalt i kapittel 3, er erfaringene som NDF løfter, ikke nye. Tidlig på 2000-tallet, da CI-teknologien var relativt ny, var motsetningene mellom medisinske aktører på den ene siden, og pedagogiske aktører og døvesamfunnet på den andre, store. Rikshospitalets råd til foreldre er for eksempel tatt opp og diskutert av Borchgrevink (2001), Siem mfl. (2008) og Becker og Erlenkamp (2007). I dag anbefaler Verdens helseorganisasjon (WHO) tidlig tilgang til tegnspråk og flerspråklighet for døve barn, blant annet for å hindre at de blir forsinket i språkutviklingen (WHO 2021). Forskere peker på at tegnspråk ikke forstyrrer talespråklig utvikling, for eksempel Pontecorvo mfl. (2022).

En kartlegging som utvalget har bestilt fra Oslo Economics (2022a), viser at foreldre i liten grad opplever å få informasjon eller veiledning om tegnspråk fra helsesektoren. Rikshospitalet og hørselssentralene gir først og fremst råd om hørselstekniske hjelpemidler. Kartleggingen viser videre at aktører i helsesektoren mener det ikke nødvendigvis er opp til helsesektoren å gi konkrete råd om bruk av tegnspråk. Språklig sett er det utvikling av talespråk som er formålet med CI-operasjonen. Helseaktørene ser det derimot som sin rolle å sette foresatte i kontakt med aktører som har den rette fagkunnskapen til å gi informasjon om tospråklig utvikling og tegnspråk. Dersom foreldre ønsker konkret informasjon og veiledning om tegnspråk, sier informantene i helsesektoren at de framsnakker tospråklighet, og at de aldri fraråder bruk av tegnspråk. Kartleggingen viser at aktører i helsesektoren er godt kjent med den kritikken som blir og har blitt rettet mot dem. Samtidig viser kartleggingen at foreldre til barn som nylig har fått avdekket en hørselshemming, ikke alltid er mottakelige eller klare for å snakke om tegnspråk (ibid.).

En del foreldre selv etterlyser mer informasjon og veiledning, og mener at den informasjonen de i dag får, ikke gjør dem i stand til å ta informerte valg (Oslo Economics 2022a). Enkelte representanter fra støtteapparatet oppgir at de fortsatt møter noen foreldre som er blitt frarådet å velge tegnspråk. Oslo Economics skriver også at noen foreldre er bekymret for at opplæring i tegnspråk vil hemme barnets talespråkutvikling.

Oppgavene til CI-enheten ved Rikshospitalet er hovedsakelig utredning, operasjon, tilpasning av utstyr og oppfølging av CI, slik det er definert i de nasjonale faglige retningslinjene. Slik sett oppfyller de ifølge Oslo Economics (2022a) rollen de har. I klinisk rehabilitering har ofte leger en ledende rolle i å koordinere tverrfaglig innsats (Solvang 2019). Rikshospitalet kan sies å ta den rollen. De henviser foreldre til kommuner og Statped, som er de aktørene som har den pedagogiske kompetansen (Oslo Economics 2022a). Samtidig peker utrederne på at det er relevant å vurdere om det trengs tydeligere kommunikasjon og informasjon om tegnspråk også fra sentrale aktører i helsetjenestene.

11.2 Pedagogiske tilbud til hørselshemmede barn og deres foreldre

11.2.1 Statped

Statped og de kommunale PP-tjenestene er de viktigste aktørene i den pedagogiske oppfølgingen av foreldre og barn med nyoppdaget hørselstap. Statped, som er et direktorat underlagt Kunnskapsdepartementet og en spesialpedagogisk støttetjeneste for kommuner og fylkeskommuner, har den mest sentrale rollen i det pedagogiske arbeidet med å følge opp hørselshemmede barn og familiene deres. Statped skal gi tjenester på små og særlig spesialiserte fagområder, deriblant hørsel og tegnspråk, og bidra til at målene for barnehagen og grunn- og videregående opplæring blir nådd. Av de 3236 henvendelsene til Statpeds «Spør oss»-tjeneste i 2021, handler 53 om tegnspråk og 14 om døvblindhet.

Statped er i en omorganiseringsprosess fram til 2025. Omorganiseringen skjer for å følge opp Stortingets beslutning om at den spesialpedagogiske kompetansen skal flyttes nærmere barn og elever. Føringene for omstillingen ligger i Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på. Tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO. Statped skal fortsatt være et kompetansemiljø som kan støtte kommunenes tjenester til barn med syns- og hørselsvansker, ervervet hjerneskade, kombinerte sansetap, tegnspråk og alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK). Statped skal ha en landsdekkende organisering, ikke være organisert i regioner, men ha kontorer ute i regionene. Som en konsekvens av at Statpeds oppgaver er blitt mer spisset, blir bevilgningen redusert over en femårsperiode. Ressursene skal overføres til «kompetanseløftet» for spesialpedagogikk og inkluderende praksis, som skal bidra til at kommuner og fylkeskommuner får tilstrekkelig kompetanse til å gi et inkluderende og tilpasset pedagogisk tilbud til alle barn og elever. Utdanningsdirektoratet har ansvaret for kompetanseløftet.

Nordlandsforskning har fått i oppdrag å evaluere den pågående omorganiseringen, både prosessen og resultatene av den. Evalueringen skal være ferdig i 2025.18

Statpeds rolle har endret seg relativt mye over tid, og direktoratet er blitt omorganisert flere ganger. Forrige omorganisering var i perioden 2013–2016, som en oppfølging av Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap. Omorganiseringen skulle gjøre Statped mer tilgjengelig for brukerne og gi et mer likeverdig tilbud. Evalueringen av den konkluderte med at Statped blant annet klarte å etablere en ny organisasjon som kunne levere på bestillingen fra Meld. St. 18 (2010–2011) og de forventingene og ambisjonene Kunnskapsdepartementet hadde (Deloitte og Proba 2017). Samtidig viste den at omstillingen var svært kompleks og utfordrende for både ledere og ansatte. 70 prosent av de strategiske endringene innfridde ikke målene. Videre ble blant annet styringen av omstillingen og involveringen av ansatte kritisert. Konsekvenser for tegnspråktjenestene er knapt nevnt.

11.2.2 Tidlige tilbud til foreldre etter nyoppdaget hørselstap

Dersom det i nyfødtscreeningen ved et sykehus blir oppdaget at et barn har nedsatt hørsel, kan sykehuset etter avtale med foreldrene orientere Statped. Statped tilbyr et «strakstilbud» som er samtaler med foreldre til små barn (først og fremst i alderen 0–3 år) med nyoppdaget hørselstap.19 Tilbudet skal gis så raskt som mulig og senest innen to uker etter at Statped har mottatt henvendelsen. Strakstilbudet er et lavterskeltilbud som ikke krever henvisning, og det er avgrenset til noen samtaler, vanligvis ett til to møter. Målet er å sikre at foreldre raskt kommer i kontakt med fagpersoner som kan støtte og veilede familien. Samtalene skal ta opp temaer som samspill, språkutvikling og pedagogiske tilbud til hørselshemmede barn. Strakstilbudet skal gi utfyllende informasjon om hørselstap og konsekvenser av dette. Videre skal teamet informere om hjelpeapparatet og hvilket veilednings- og kurstilbud som finnes for foreldre. Strakstilbudet tar utgangspunkt i foreldrenes situasjon og behov, og foreldrene skal kunne få svar på de spørsmålene de har. Møtene kan finne sted i hjemmet, i lokalene til andre tjenesteytere eller i Statpeds lokaler. For å legge til rette for et koordinert tjenestetilbud kan kommunale tjenester som helsestasjonen og/eller PPT være med i møtene.

Foreldre som har behov for videre oppfølging og rådgivning etter strakstilbudet, kan få det. Da må PPT i barnets bostedskommune sende søknad til Statped.

«God start» er et kurstilbud for foreldre til barn i alderen 0–3 år med nyoppdagede hørselstap.20 Kurset tar opp ulike temaer knyttet til hørselshemming, språk, samspill og kommunikasjon. Andre nære familiemedlemmer kan også delta. Kurset skal gi foreldrene grunnleggende kunnskap om nedsatt hørsel og konsekvenser av et hørselstap. Det tar for seg samspill og kommunikasjon med barnet og språk, språkutvikling og tospråklighet (talespråk og tegnspråk). Videre er temaet hvordan personene rundt barnet kan stimulere til utvikling av lytteferdigheter og talespråk, og kurset skal gi en grunnleggende innføring i tegnspråk. Kurset gir også foreldrene mulighet til å bygge nettverk og utveksle erfaringer. Familier som er tilreisende, får tilbud om å ha med barn og søsken under skolepliktig alder. Deltakere på «God start» har rett til opplæringspenger fra NAV. Statped tilbyr flere kurs for foreldre til hørselshemmede barn og drøfter med den enkelte hvilket tilbud barn og foreldre ønsker etter «God start».

Det virker å være lite kunnskap om tilbudene rettet til foreldre i en tidlig fase, men erfaringene Oslo Economics (2022a) presenterer virker å være at foreldre ønsker kontakt med strakstilbudet. Utrederne skriver at tilbudet framstår som viktig for å sikre informasjon om tegnspråk. Statped skriver at innføringen av «God start» har hatt god effekt på antall foreldre som begynner å lære tegnspråk allerede når barnet er lite.21

Statped tilbyr kurs for personale i skole og barnehage som har ansvar for eller gir opplæring til barn og unge med nedsatt hørsel, blant annet i norsk tegnspråk.22 Videre holder Statped kurs i norsk med tegnstøtte. Norsk med tegnstøtte brukes metodisk for å stimulere talespråkutviklingen til barn som har nedsatt hørsel.23

11.2.3 Noen tjenester i kommunene

I kommunene er PPT (pedagogisk-psykologisk tjeneste) en av de viktigste aktørene i den tidlige oppfølgingen av hørselshemmede og døve barn. PPT har som sin viktigste oppgave å hjelpe skoler og barnehager med å legge til rette for barn og elever med behov for særskilt tilrettelegging.24 Hensikten er at de får et inkluderende, likeverdig og tilpasset pedagogisk tilbud. Alle kommuner og fylkeskommuner har en PPT. PPT utarbeider sakkyndige vurderinger i saker som omhandler for eksempel tegnspråkopplæring. PP-tjenesten har også et ansvar for å gi informasjon og veiledning om kommunikasjon og språkvalg (Proba 2022). Andre relevante aktører i kommunene er helsestasjoner, skolehelsetjenester, barnehager og skoler.

En spørreundersøkelse blant alle landets kommuner i 2011 tydet på at kommuner generelt har dårlig oversikt over barn og unge med syns- og/eller hørselsnedsettelse (Rambøll 2011a). Det var flere kommuner som hadde oversikt over barn og unge med medfødt syns- og/eller hørselsnedsettelse sammenliknet med en nedsettelse som var ervervet. Kvalitative intervjuer viste imidlertid at kommunene hadde bedre oversikt over barna det gjaldt enn det spørreundersøkelsen tilsa. Rambøll viser videre til at det er liten systematikk i kommunenes kartlegging av barnas tjenestebehov, og at det er manglende rutiner og modeller for samarbeid mellom tjenesteytere. En undersøkelse gjennomført av Riksrevisjonen (2021) om helse- og omsorgstjenester til barn med funksjonsnedsettelser, bekrefter at tildelingen av tjenester varierer mye mellom kommunene. Riksrevisjonen konkluderer med at familiene selv må gjøre mye for å få den hjelpen de har behov for.

11.2.4 Kunnskap om råd som gis til foreldre

Undersøkelser blant brukere av Statpeds tjenester viser stor tilfredshet med tjenester rettet mot foreldre og barn (Rambøll 2021 og 2023). Foreldre framhever Statpeds evne til å lytte til barnet og foreldrene, og til å ta situasjonen deres på alvor.

Foreldre som har bidratt i spørreundersøkelsen til Oslo Economics (2022a), virker overordnet sett godt fornøyd med informasjonen, veiledningen og kurstilbudet de har fått fra Statped og andre pedagogiske aktører, for eksempel PPT, om tospråklighet og tegnspråk. Særlig har de en positiv erfaring med strakstilbudet. Flere foreldre oppgir at Statped har rådet dem til å velge en flerspråklig tilnærming med tegnspråk. Noen har fått råd om å bruke norsk med tegnstøtte. Både Statped og kommunenes PP-tjenester oppgir at de anbefaler og framsnakker en tospråklig eller flerspråklig tilnærming (Oslo Economics 2022a, Proba 2022).

Statped viser til, som aktører i helsesektoren også gjør, at mange foresatte opplever å stå i en krevende livssituasjon på det tidspunktet de mottar strakstilbudet (Oslo Economics 2022a). Dette gjør at de ikke nødvendigvis er i stand til å ta inn all informasjonen som gis i samtalen. Statped har opplevd at foresatte i etterkant av samtalen har stilt spørsmål ved at de har fått informasjon om tegnspråk, til tross for at Statped kan dokumentere at det ble gitt informasjon om dette.

Noen foreldre rapporterer at de i liten grad har fått konkrete råd som er tilpasset deres spesielle situasjon. Å velge om barna skal lære tegnspråk eller ikke, oppleves overveldende i en periode av livet som allerede er krevende for foreldrene. De ønsker seg mer konkrete råd. Dette samsvarer med funn i Proba (2022), som har undersøkt PPTs veiledning om tegnspråk. Begge undersøkelsene viser at aktører i tjenestene er tilbakeholdne med å gi konkrete råd. De understreker at deres rolle er å gi informasjon om hvilke ulike alternativer som foreligger, slik at foresatte selv skal kunne ta et informert valg. En slik tilnærming er i tråd med prinsipper i råd- og veiledningsteorier om at rådgivning skal sette mennesker i stand til å ta egne avgjørelser (for eksempel Egan og Reese 2019). Psykologen Line Marie Warholm skriver i Aftenposten at mange av dagens foreldre generelt sett ønsker konkrete råd fra fagfolk, fordi det, slik hun ser det, gir et slags håp om at det finnes en enkel løsning.25 Fagfolk må imidlertid dele kunnskap på en måte som stimulerer til refleksjon hos foreldre, skriver hun, slik at de kan få flere perspektiver å tenke ut ifra. Hver enkelt kan tilegne seg kunnskap, men de er likevel nødt til å gjøre egne vurderinger, og gjøre det hver enkelt mener er riktig for egne barn og egen familie.

Undersøkelsene av Oslo Economics (2022a) og Proba (2022) tyder på at kommunene og særlig PP-tjenesten ikke har nok kompetanse innen hørsel og tegnspråk til å kunne gi god og kompetent veiledning og informasjon til foresatte. Det er stor variasjon mellom kommuner. Særlig i de største byene har PPT opparbeidet seg god kompetanse og erfaring. PPT opplever at foreldre til hørselshemmede barn ofte er i kontakt med Statped allerede når PPT møter dem første gang, men at PPT i andre tilfeller tar mye av ansvaret for å gi informasjon og veiledning (Proba 2022).

Oppfølgingen i støtteapparatet varierer avhengig av når hørselshemmingen blir oppdaget (Oslo Economics 2022a). Hvis hørselstapet avdekkes av hørselsscreeningen for nyfødte, og foreldrene samtykker til at Statped får kopi av henvisningen sykehusene sender til bokommunen, fører det i de fleste tilfellene til at Statpeds strakstilbud koples på. Ved senere oppdaget hørselshemming er det PPT som tar mye av ansvaret for å gi informasjon og veiledning, og å sette foreldrene i kontakt med Statped. Kartleggingen tyder på at det da ikke er noen automatikk i at Statpeds strakstilbud koples på.

Oslo Economics (2022a) viser til at aktører de har snakket med, mener foreldre må få mer informasjon, og at det er behov for en veileder til foresatte som sier noe om hva de kan forvente etter at barnets hørselshemming er oppdaget. Det kan for eksempel være informasjon om når og i hvilke tilfeller foresatte kan forvente å bli henvist til Statped, hvilke tjenester Statped kan tilby, og at det finnes barnehager og skoler med et tilrettelagt tilbud om tegnspråkopplæring. Samlet og lett tilgjengelig informasjon kan bidra til å sikre at foresatte får den samme informasjonen og dermed også har mulighet til å etterspørre det samme tilbudet (ibid.).

11.2.5 Foreldrekurset «Se mitt språk»

«Se mitt språk» er et opplæringsprogram i tegnspråk for foreldre/foresatte til hørselshemmede barn.26 Målet er at foreldre som følger programmet, skal få ferdigheter til å kommunisere på norsk tegnspråk med barnet sitt, barnets venner og øvrige nettverk. Kursets undervisningsplan har 40 moduler (1000 timer), fordelt over barnets første 16 leveår. De første fire modulene er dekket gjennom kurstilbudet «God start» (omtalt over). I tillegg til språkundervisning gir hver modul forelesninger innen temaer som for eksempel tospråklighet, samspill og kommunikasjon, audiologi og lover og rettigheter gjennom folketrygd- og opplæringsloven. Andre temaer er barnehage og skole, foreldre og familie, og døves kultur og historie.

Foreldregruppene settes sammen med utgangspunkt i de hørselshemmede barnas alder. Sju av kursukene er på Ål folkehøyskole og kurssenter for døve, og disse ukene er for hele familien. Signo kompetansesenter i Andebu har landsdekkende ansvar for å gi tilbudet til foreldre til hørselshemmede barn som har flere funksjonsnedsettelser.

Kurset og opphold er kostnadsfritt for foreldre. Det gir rett til fri fra jobb (arbeidsmiljøloven § 12-9 tredje ledd), og NAV dekker opplæringspenger (folketrygdloven § 9-14). Foreldre kan søke kommunen om dekning av reiseutgifter. Det er opp til den enkelte kommunen å vurdere behovet.

I 2022 deltok totalt ca. 415 foreldre på «Se mitt språk».27 Tilsvarende tall i 2008 var ca. 520. Siden 2008 har tallet på deltakere svingt litt opp og ned, men samlet sett har det gått ned. Statped viser også til at antallet deltakere på kurset var vesentlig høyere fram til 2004. Sannsynlige årsaker til færre deltakere over tid er ifølge Statped økt utbredelse av CI og at en del foreldre har opplevd at behovet for tegnspråklig kommunikasjon har blitt mindre. Men Statped peker også på at måten å telle kursdeltakere på kan ha vært annerledes. Også foreldre som ikke møtte på kursene, kan ha blitt telt med tidligere. I dag viser tallet bare foreldre som møter opp på kursene.

Foreldrekurset ble evaluert av Statped selv i 2011 etter oppdrag fra Utdanningsdirektoratet, som Statped da var underlagt. I tillegg til å vurdere organisering, innhold og ressursbruk skulle Statped blant annet vurdere måloppnåelse, brukertilfredshet og utbytte/tegnspråkferdigheter av foreldreopplæringen. Som en egen del av evalueringen gjennomførte Rambøll (2011c) en spørreundersøkelse blant foreldre og fokusgruppeintervjuer av foreldre, tegnspråkkonsulenter og koordinatorer.

Evalueringen fra Statped (2011) konkluderer med at undervisningsressursene i kurstilbudet utnyttes effektivt, men at det kan arbeides mer systematisk med informasjon om tilbudet, og at arbeidsoppgaver knyttet til fagutvikling kan prioriteres høyere. Den formelle kompetansen i tegnspråkteamene har økt betydelig siden 1999, men evalueringen peker på at det likevel må diskuteres hvilken kompetanse som trengs for å undervise foreldregruppen, og hvilke behov for fordypning innen norsk tegnspråk som trengs for å drive fagutvikling på feltet. Undersøkelsen viser videre at det er stor variasjon i deltakergruppen, og at den har endret seg over tid. Andelen minoritetsspråklige foreldre hadde økt og utgjorde 14 prosent i 2011, og den ble forventet å øke ytterligere. Mange av disse foreldrene hadde gode nok muntlige ferdigheter i norsk til å kunne følge kurset, mens andre trengte tolk eller fikk individuelt tilpassede tilbud.

Rambølls (2011c) undersøkelse viser at et stort flertall av foreldrene opplever stor nytte av tegnspråkkurset, og at opplæringen har bidratt til at de kommuniserer bedre hjemme. Videre mener foreldre at tegnspråkopplæringen har gitt dem et godt grunnlag for å utvikle tegnspråkferdighetene videre utenfor opplæringen, at de er blitt i stand til å kommunisere med døve voksne. De mener også at den har gitt dem et godt nettverk i døvemiljøet og at kurset har gitt dem gode muligheter til å dele erfaringer med andre foreldre. Nær alle foreldrene oppga å ha fått bedre kunnskap om hva det vil si å ha et hørselshemmet eller døvt barn, og om lag halvparten oppga at opplæringen hadde bidratt til at de opplever hjemmemiljøet sitt som tospråklig. Flertallet mente at de hadde fått bedre forståelse for eget barns tospråklighet.

«Se mitt språk» er ikke blitt evaluert siden 2011, men i Statpedundersøkelsen 2022 trekker brukerne fram «Se mitt språk» som et spesielt godt kurs (Rambøll 2023). Da Statped deltok på utvalgets møte i august 2022, opplyste de imidlertid om at de selv har tatt initiativ til en gjennomgang som skal vurdere hva som fungerer. Kurset skal videreutvikles basert på gjennomgangen, som gjennomføres i samarbeid med kurssenteret i Ål og Signo kompetansesenter i Andebu.

11.3 Oppfølging av hørselshemmede barn i Danmark

I Danmark er lytte-tale-trening det anbefalte hovedsporet i oppfølgingen av barn med nedsatt hørsel. Socialstyrelsen (2019) anbefaler at slik innsats starter umiddelbart etter at det er konstatert en hørselshemming, og før barnet er ferdig utredet og eventuelt har fått høreapparat, CI eller annet teknisk hjelpemiddel. Foreldrene anses å ha en sentral rolle i barnets utvikling av språklige og kommunikative ferdigheter, og de undervises i lytte-taletrening for å kunne stimulere barnets høre- og talespråklige utvikling. Socialstyrelsen anbefaler å følge prinsipper og retningslinjer i auditiv-verbal tilnærming (AVT), som er en tilnærming for å fremme talespråk hos barn med store hørselstap. Siden 2017 har alle barn med et hørselstap på over 40 dB på det beste øret, fått tilbud om et treårig AVT-forløp (Danske Døves Landsforbund 2021).

Socialstyrelsen (2019:6) understreker samtidig at tidlig språkstimulering er like viktig for de barna «hvor dansk tegnsprog vil udgøre det sproglige fundament». Derfor anbefales kommunene å understøtte at barn «med behov for tegnsprog som den bærende sprogtilegnelse stimuleres tidligt ved adgang til tegnsprog både hjemme og i tegnsproglige miljøer». Barn med behov for tegnspråk forstås i denne sammenheng som den gruppen barn som ikke kan oppnå funksjonell hørsel ved hjelp av hørselsteknologi. Foreldre til barn som skal bli tegnspråklige, bør ifølge Socialstyrelsen tilbys tegnspråkundervisning og kunnskap om hvordan de gjennom tegnspråket på best mulige måte kan stimulere barnets språkutvikling. Videre anbefaler Socialstyrelsen at barna og familiene støttes i å etablere kontakt med andre som kommuniserer på dansk tegnspråk.

Ifølge Engberg-Pedersen (2016) fikk foreldre til døve barn i Danmark mulighet til å delta på tegnspråkkurs fra tidlig på 1970-tallet. Fordi mange døve barn får operert inn CI og forventes å få god effekt av disse, tilbys ikke foreldre lenger tegnspråkundervisning. En spørreundersøkelse blant et representativt utvalg kommuner i Danmark viser at 60 prosent av kommunene svarer at de tilbyr tegnspråkkurs til foreldre dersom barna er anbefalt tegn eller tegnspråk i opplæringen (Danske Døves Landsforbund 2021). Kommunene supplerer samtidig med at det dreier seg om svært få foreldre.

De audiologiske avdelingene ved sykehusene har ansvaret for AVT-oppfølgingen av foreldre, mens kommunene har ansvaret for å følge opp familiene og foreldre som skal lære tegnspråk. Heller ikke Sverige ser ut til å ha en statlig myndighet som tilbyr oppfølging av barn og familier slik Statped gjør. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) har imidlertid ansvar for å tilby tegnspråkkurs til foreldre og søsken. I Sverige har foreldre til døve barn rett til til sammen 240 timers opplæring i tegnspråk, noe som er betydelig mindre enn i Norge 1000 timer fordelt på 40 uker/moduler.

Svensk tegnspråk praktiseres i mindre grad i barnas hjem enn tidligere, og færre foreldre fullfører de 240 timene med tegnspråkundervisning som de har krav på (Schönström mfl. 2021, Schönström og Holmström 2021). I gjennomsnitt benytter foreldrene seg av ca. 50 timer med tegnspråkundervisning (Schönström mfl. 2021).

11.4 Utvalgets vurderinger

11.4.1 Foreldre må få tidlig og balansert informasjon om norsk tegnspråk

Foreldres rett til å ta beslutninger til beste for egne barn står sterkt i internasjonale konvensjoner og nasjonalt regelverk. Og for at foreldre skal kunne ta gode og informerte valg for hørselshemmede barn, trenger de tidlig, bred og balansert informasjon om begrepsutvikling, visuell oppmerksomhet, samhandling og om tospråklighet og norsk tegnspråk. Dette må de ha tilgang til fra det offentlige for å bli i stand til å ta informerte valg om tospråklighet med tegnspråk. Utvalget er bekymret over at mange foreldre opplever at de ikke får god nok informasjon til å ta slike informerte valg, og at de ikke får konkrete råd som tar utgangspunkt i hvert enkelt barn og deres familier, slik blant annet en undersøkelse utvalget har bestilt viser.

Undersøkelsen utvalget har bestilt, tyder overordnet sett på at foreldre er fornøyde med tidlige tjenester, veiledning og råd de får av Statped, som er den viktigste statlige pedagogiske tjenesteyteren foreldre kommer i kontakt med. Særlig er strakstilbudet viktig for mange. Blant foreldrene som opplever å få konkrete språkråd, får de fleste råd om en tospråklig tilnærming med norsk tegnspråk. Fra aktørene i helsetjenestene får de fleste mest informasjon om hørselstekniske hjelpemidler og talespråklig utvikling, og lite om tegnspråk. Helseaktørene anser det som sin rolle å henvise foreldre videre til pedagogiske aktører som har den rette kompetansen til å gi slike råd.

Men flertallet av foreldrene opplever altså at de først og fremst får veiledning, ikke konkrete råd om hva som er best i deres situasjon. Tjenesteaktørene mener at det er foreldrene som skal velge, og at støtteapparatet skal gi nok informasjon til at foreldrene selv kan gjøre det. Undersøkelsen utvalget har bestilt, gir ikke grunnlag for å slå fast at det er negative holdninger til norsk tegnspråk i de tjenestene som er i kontakt med foreldrene. Men utvalget tror likevel det er en del uvitenhet som gjør at informasjonen foreldre får om tegnspråk, ikke alltid er kunnskapsbasert. Utvalget mener videre at ved å unnlate å aktivt informere om fordelene ved tidlig tilgang til norsk tegnspråk, kan helseaktørene indirekte signalisere at norsk tegnspråk har lavere verdi enn norsk.

Utvalget er innforstått med at ulike aktører har ulike roller, og vil understreke at det er de pedagogiske aktørene som har de beste forutsetningene for å informere og veilede foreldre om språk og språkutvikling. Undersøkelsen utvalget har bestilt, bekrefter også at rutinene for å kople inn relevante pedagogiske aktører, fungerer godt i de fleste tilfeller. Det er likevel sånn at foreldre møter helseaktørene først, og det må understrekes at den medisinske ekspertisen kan oppfattes som autoriteter i en sårbar situasjon. Utvalget mener det er uheldig hvis medisinsk personell ikke møter foreldre og barn som hele mennesker, og at informasjonen og veiledningen de får, kun tar utgangspunkt i det medisinske/tekniske og betydningen for talespråk. Dette mener også utvalget kan bryte med Helsedirektoratets nasjonale faglige retningslinje om oppfølging av barn med hørselstap, som sier at foreldre og barn skal tilbys en helhetlig og tverrfaglig oppfølging. Hørselshemmede barn er i utgangspunktet forsinket i språkutviklingen, og de trenger språklig samhandling og stimuli tidligst mulig. Samtidig kan flertallet av foreldrene ikke norsk tegnspråk fra før, og de må få mulighet til å melde seg på kurs raskt. Derfor bør det også være helseaktørenes rolle å gi informasjon om fordelene med å lære tegnspråk så tidlig som mulig, ikke bare å svare på spørsmål hvis foreldrene selv spør. Foreldrene er i en krevende fase rett etter at barnets hørselstap er avdekket, og utvalget erkjenner at det kan være vanskelig å ta innover seg mye informasjon. Noen trenger tid på å områ seg og vurdere hva som er det beste for deres barn. Men nettopp derfor mener utvalget at informasjon om at en tospråklig utvikling kan være positiv for barnet, må gis rett etter at hørselstapet er avdekket, både muntlig og skriftlig. Den må gjentas jevnlig i senere møter med foreldrene, og foreldre må henvises raskest mulig til de pedagogiske tjenestene som kan gi mer utdypende faglig informasjon og veiledning. Utvalget mener det er foreldrene som skal vurdere hvilke språk barnet skal lære, men det kan de ikke gjøre uten at alle involverte offentlige aktører gir god, tilstrekkelig og balansert informasjon som gjør dem i stand til å ta informerte valg. Utvalget er opptatt av at foreldrene skal få informasjon om det positive med å spille på alle barnets sanser i kommunikasjonen. Med kunnskapen som finnes om hvor viktig det er for barn å kommunisere tidlig, er utvalget bekymret for en «vente og se»-holdning. Utvalget mener også at det er viktig at foreldrene ikke må oppleve at de må velge mellom språkene. De bør kunne møte barnet sitt med alle tilgjengelige ressurser, og ikke føle et press om at de må ta store beslutninger i livet i en overveldende fase. Offentlige aktører bør, slik utvalget ser det, anbefale at foreldre takker ja til tilbudene de får, og si at de når som helst kan vurdere hva som er best for barnet og familien.

Utvalget er særlig bekymret for barn som får oppdaget hørselstapet sent, som ser ut til å risikere dårligere oppfølging fra støtteapparatet enn barn med hørselstap som avdekkes tidlig. De får sjeldnere strakstilbud fra Statped fordi PPT i kommunene ikke kopler dem på. Utvalget vurderer at det er behov for klarere rutiner og veiledere som sikrer at hver aktør oppfyller egne forpliktelser, og videre at de samarbeider tett med andre aktører.

11.4.2 Tegnspråklige tjenestetilbud må være lett tilgjengelige og av god kvalitet

Utvalget mener det er viktig at tjenestetilbudene til barn med nyoppdaget hørselstap må stå klar til å ta imot nye barn når behovet er der. De må være lett tilgjengelige, og de må være tilbud som foreldre opplever som de rette for sitt barn. Det forutsetter at tilbudene er av god kvalitet i alle ledd. Her mener utvalget det offentlige må ta et ekstra ansvar. Tegnspråklige ressurser over hele landet må bidra og tas i bruk. Det er kjent at det ute i kommunene er mangel på personell med både formell pedagogisk og barnefaglig kompetanse og tegnspråkkompetansene. Undersøkelsen utvalget har bestilt, viser at de foreldrene som ikke har valgt tegnspråkopplæring til barna sine, begrunner det med mangel på et tegnspråklig miljø og dårlig kvalitet i tjenestetilbudene. Samtidig bor det trolig mange tegnspråklige rundt om i kommunene i dag som ikke nødvendigvis har fagkompetanse, men som kan være viktige og nødvendige som språkmodeller for barna. Utvalget mener at for å kunne gi hørselshemmede barn tilgang til tegnspråk tidlig, må de språklige ressursene og den tegnspråklige kompetansen som finnes rundt om i landet, tas i bruk. Samtidig vil utvalget understreke at den faglige kvaliteten i tilbudene til hørselshemmede barn må være like god som i tilbudene til barn flest. Å legge til rette for bruk av tegnspråklig kompetanse må derfor ikke gå på bekostning av annen kompetanse, men må være et supplement.

11.4.3 Foreldre til hørselshemmede og døve barn skal kunne bli kapable tegnspråklige ut fra eget potensial

For at hørende foreldre skal få mulighet til å kommunisere best mulig med hørselshemmede barn, er det viktig at også de raskt får tilbud om opplæring i tegnspråk og tilgang til tegnspråklige arenaer der de kan møte tegnspråklige og praktisere språket.

Utvalget vurderer at det i dag er et godt utbygd kurstilbud til foreldre, kanskje det mest utbygde og omfattende tilbudet i verden. Tilbudet er først og fremst et viktig språktilbud, men fungerer også som et viktig tilbud for å bygge nettverk med andre foreldre i tilsvarende situasjon. Det er imidlertid lite oppdatert kunnskap om hvordan kurstilbudene fungerer, hvordan de oppleves av foreldrene, og hvilken effekt de har for foreldrenes tegnspråkkunnskaper og barnas språkutvikling.

En tidligere evaluering av foreldrekurset «Se mitt språk» viser at foreldrene opplever å ha stor nytte av tegnspråkkurset, og at opplæringen har bidratt til at de kommuniserer bedre hjemme. Videre mener foreldre at tegnspråkopplæringen har gitt dem et godt grunnlag for å utvikle tegnspråkferdighetene videre utenfor opplæringen, og at den har gitt dem et godt nettverk i døvemiljøet. Dette er positive resultater. Samtidig har utvalget merket seg at tallet på deltakere på foreldrekurs har gått noe ned over tid, og evalueringen viser at det er stor variasjon i deltakergruppen. Utvalget mener det er viktig å oppdatere kunnskapen om hvordan det går med foreldre som lærer tegnspråk, og hva det betyr for barnas språklige utvikling. Også foreldreopplæringen sliter med å få lærere med god tegnspråkkompetanse. Det mangler didaktikk for voksne som skal lære norsk tegnspråk som et andrespråk, og en evaluering av kurset med tanke på metoder som er brukt, kan være en måte å bidra til didaktisk utvikling på. Det trengs derfor også mer kunnskap om gjennomføringen og kvaliteten i opplæringstilbudet som gis, og hva som skal til for å gjøre det bedre.

11.5 Utvalgets forslag til tiltak

11.5.1 Tilby informasjon om tegnspråk tidlig

Utvalget foreslår at det tilbys bedre og lett tilgjengelig informasjon fra det offentlige om språk- og begrepsutvikling og tospråklighet med tegnspråk så raskt som mulig etter at hørselstap er avdekket. Det må gjøres til alle foreldre uavhengig av hvor gammelt barnet er når hørselstapet avdekkes hos barnet. Foreldre må få presentert en helhetlig tilnærming til tospråklighet med tegnspråk, både muntlig og skriftlig. Foreldre får mye muntlig informasjon i den første fasen etter at barnets hørselstap er avdekket, samtidig som de selv er i en krevende fase med mye bekymring og usikkerhet. Mye muntlig informasjon kan bli vanskelig å ta innover seg, huske og forstå. Muntlig og skriftlig informasjon må derfor supplere hverandre.

Utvalget foreslår å utvikle en pakke med bred, kvalitetssikret og kunnskapsbasert skriftlig informasjon. Pakken må inneholde informasjon om og lenker til tegnspråklige tjenester og om rettigheter til tegnspråkopplæring. Den bør også informere om de språklig tilrettelagte tilbudene som finnes i barnehager og skoler.

Det trengs mer systematikk i informasjonsformidlingen for å sikre at alle foreldre får samme informasjon. Det vil en skriftlig informasjonspakke bidra til. En mulig løsning for å sikre at alle foreldre får samme informasjon, og for at det skal komme fra en kilde som de har tillit til, er å sende ut informasjonspakken via Helsenorge. Dette må skje raskt etter at barnets hørselshemming er avdekket.

11.5.2 Helhetlig vurdere alle tidlige tjenester

Utvalget foreslår å sette i gang en større helhetlig evaluering av alle tidlige tjenester til barn med nyoppdaget hørselstap og deres foreldre, og hvordan de bidrar til å sikre barns tidlige tilgang til tegnspråk. Evalueringen bør se på både de statlige og kommunale tjenestene og på sammenhengen mellom dem. Formålet er å finne ut hvor det er svakheter og hvordan de kan forbedres. Evalueringen bør se på blant annet strakstilbudet, rådgivningstilbudet og foreldrekurstilbudene i regi av Statped, og videre PPT og andre relevante tilbud i kommunene.

Det er over ti år siden foreldrekurset «Se mitt språk» ble evaluert. Evalueringen den gang var relativt begrenset, og en stor del av undersøkelsen var en egenevaluering gjennomført av Statped selv. En ny evaluering bør se på deltakerutviklingen over tid og årsaken til at antallet deltakere går ned, på gjennomføringsgrad, og på effekter for alle brukere i lys av målene, gjerne for ulike grupper, for eksempel minoritetsspråklige foreldre. Videre bør den se på didaktikk og pedagogiske metoder i opplæringen og læremateriell. Evalueringen kan gi et godt grunnlag for å sikre kvaliteten i tilbudet og hindre at deltakernedgangen de siste ti årene fortsetter.

Statped har gjennom de siste tiårene gått gjennom flere større omstillingsprosesser. Store omstillinger på kort tid kan føre til stor slitasje på organisasjon og ansatte. Derfor kan mål som er satt, blant annet om bedre tjenester til brukerne, være vanskeligere å nå enn forventet. Det er allerede i gang en følge- og resultatevaluering av den pågående omorganiseringen av Statped. Utvalget foreslår at denne gis et tilleggsoppdrag om å se særskilt på hvordan omorganiseringen påvirker Statpeds oppdrag om å tilby veiledning og kurs til foreldre og andre tegnspråklige tjenester. Den bør for eksempel vurdere i hvilken grad prosessen har påvirket organisasjonens evne til å nå målene for tjenestene, og om de tegnspråklige tjenestene er dimensjonert hensiktsmessig for å møte behovene. Statped sitter på de mest sentrale virkemidlene for å gi tilgang til norsk tegnspråk. Hvordan Statped fungerer som institusjon og hvilket mandat Statped har, påvirker mulighetene for å styrke norsk tegnspråk.

11.5.3 Tegnspråktilbud må iverksettes raskt

Utvalget foreslår å sette i verk flere samtidige tiltak for å sikre at hørselshemmede barn får tidlig tilgang til tegnspråk.

Alle relevante aktører må gis et tydeligere oppdrag om hvilken rolle de skal ha, og det må utarbeides veiledere og rutiner for oppfølging og samhandling på tvers. Utvalget mener helseaktørene som møter barna og deres foreldre først, må få en tydeligere rolle i arbeidet med å informere om fordelene med tospråklighet med tegnspråk, slik at foreldre får denne informasjonen tidligst mulig. Gjeldende nasjonale retningslinjer, for eksempel «Nasjonal faglig retningslinje for utredning og oppfølging av hørsel hos små barn (0–3 år)» fra Helsedirektoratet, må oppdateres for å ivareta dette.

11.5.4 Sertifisere morsmålsmodeller

Utvalget foreslår at det etableres et nytt kurstilbud for å sertifisere morsmålsmodeller rundt i kommunene.

Det finnes tegnspråklige i hele landet som ikke nødvendigvis har en relevant fagutdanning, men som har stort potensiale for å kunne fungere som språkmodeller for barn med nedsatt hørsel. Dette er et ledd i utvalgets overordnete anbefaling om å sette i gang et krafttak for norsk tegnspråk der alle språkressurser tas i bruk. Foreldre og barn bør tidligst mulig møte tegnspråklige rollemodeller som kan være både språkmodeller for barna og samtalepartnere for foreldrene om hvordan det er å leve som tegnspråklig hørselshemmet eller døv, og hvilke muligheter det gir.

Det kan for eksempel legges opp til modulbasert opplæring.

11.5.5 Lovfeste rett til å få dekket reiseutgifter til «Se mitt språk»

Utvalget foreslår at retten til opplæringspenger som følger av folketrygdloven § 9-14, utvides. Retten gjelder i dag blant annet for medlemmer i folketrygden som selv får opplæring ved en godkjent helseinstitusjon eller deltar på foreldrekurs. Utvidelsen går ut på at opplæringspengene også omfatter reiseutgifter for både de voksne som deltar på foreldrekurs (for eksempel «Se mitt språk») og eventuelle andre familiemedlemmer (for eksempel søsken). Forslaget bygger på den forutsetning at foreldrenes lønnsutgifter allerede dekkes av opplæringspengene, og at oppholdskostnadene dekkes av Statped.

Selv om utvalgets hensikt med forslaget er å gjøre det enklere for foreldre til døve barn å delta på foreldrekurs, vil det være lite tjenlig å foreslå en lovendring som bare treffer denne gruppen. Utvalget foreslår derfor en generell lovendring som vil gi rettigheter til alle medlemmer av folketrygden som deltar på kurs som gir rett til foreldrepenger etter folketrygdloven § 9-14.

Utvalget foreslår også at det innføres en rett for medlemmer i folketrygden som følger et barn til deltidsopplæring i tegnspråk, til å få dekket inntektstap og reisekostnader dersom det er nødvendig at noen følger med barnet for at det skal kunne motta opplæring i norsk tegnspråk i et tegnspråklig miljø (se kapittel 13). Utvalget foreslår å ta endringen inn som et nytt tredje ledd i folketrygdloven § 9-14, og på den måten la slike tilfeller omfattes av ordningen med opplæringspenger.

Utvalgets forslag til lovendringer står i kapittel 23.

12 Tegnspråk i barnehagen

Barnehagen blir sett på som en frivillig del av utdanningssystemet og skal gi muligheter for alle barn og unge – uavhengig av sosial, kulturell og språklige bakgrunn, kjønn, kognitive og fysiske forskjeller. En god barnehage kan bidra til å styrke barns språkferdigheter.

12.1 Barnehagetilbudet til tegnspråklige barn

12.1.1 Kommunikasjon og norsk tegnspråk i barnehagen

En viktig del av barnehagetilbudet er å gi tidlig og god språkstimulering. Det er personalets ansvar å legge til rette for at alle barn blir invitert inn i ulike språklige aktiviteter. Barnehagebarn skal få varierte og positive erfaringer med å bruke språket som kommunikasjonsmiddel, som redskap for egne tanker og for å uttrykke egne meninger og følelser.28

Barnehageloven § 38 gir barn i barnehagealder rett til «tegnspråkopplæring» (se boks 12.1). Tilbudet skal tilpasses barnets individuelle behov og så langt som mulig utformes i samarbeid med barnet og barnets foreldre.

Barnehageloven angir ingen konkrete føringer for arbeid med språk. Føringene som finnes, ligger i rammeplanen for barnehagen som er en forskrift til barnehageloven. Barnehagen fikk sin første rammeplan i 1996. Den skulle legge overordnete føringer for barnehagens virksomhet og vise hvilke forventninger som stilles til barnehagen, inkludert generelle føringer for arbeid med barns språk. Gjeldende rammeplan for barnehagen trådte i kraft i 2017.29

Rammeplan for barnehagen viser til at «barnehagens samfunnsmandat er, i samarbeid og forståelse med hjemmet, å ivareta barnas behov for omsorg og lek og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling» (punkt 1). En del av barnehagens formål er å fremme kommunikasjon og språk. Barnehagen skal være bevisst på at kommunikasjon og språk påvirker og påvirkes av alle sider av barnets utvikling, og barnehagen skal anerkjenne og verdsette barnas ulike kommunikasjonsuttrykk og språk, herunder tegnspråk. Videre står det at alle barn skal få god språkstimulering gjennom barnehagehverdagen, og alle barn skal få delta i aktiviteter som fremmer kommunikasjon og en helhetlig språkutvikling. Selv om norsk tegnspråk kun er omtalt én gang i rammeplanen, må det legges til grunn at barnehagens ansvar for kommunikasjon og språk også gjelder barnehagebarna med vedtak om opplæring i tegnspråk. Det er angitt noen overordnede føringer for hva personalet i barnehagen skal gjøre for å fremme kommunikasjon og språk (se boks 12.2).

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet en god del støttemateriell til rammeplanen for barnehagen, medregnet en «Språkveileder» fra 2017, der nettopp språkstimulering og språktilegnelse er gjennomgående temaer.30 Tegnspråk er ikke nevnt i denne veilederen.

Barnehageforskning viser at lek der barn får samhandle med andre barn og voksne er den viktigste kilden til barns språktilegnelse, og deltakelse i barnehage kan også potensielt ha stor betydning for senere læring (Aspøy og Bråten 2014). Barn som har lite vokabular ved skolestart, har med stor sannsynlighet også lite vokabular ved avslutningen av skolegangen. Aspøy og Bråten refererer til internasjonal forskning som har fulgt opp grupper av barn over tid, og som viser at barn som kommer fra hjem med lite språklige ressurser, likevel kan utvikle et godt språk dersom de har et stimulerende språkmiljø i barnehagen. Gode språkmiljøer skapes når alle kan ta del og samhandle med hverandre på like premisser (Statped 2020a). Statpeds kunnskapsoversikt som går gjennom sju forskningsartikler viser imidlertid at hørselshemmede og døve barnehagebarn i mange tilfeller ikke har tilgang til et kommunikativt fellesskap i barnehagen.

Barnehagen er en språklæringsarena som er formet av historiske, politiske og kulturelle forhold. Et særtrekk er ifølge Alstad (2016) at den befinner seg i spenningsfeltet mellom skolen som læringsarena og hjemmet som omsorgs- og læringsarena. Barn og voksne i barnehagen bidrar på ulike måter til barns språklige erfaringer i barnehagen, og barnehagelærerne har en særlig rolle ved at de i stor grad kan regissere og påvirke språklæringsarenaen.

Rammene for barnehagelærernes arbeid ligger i rammeplanen, men Alstad viser til at det i stor grad er opp til barnehagelærerne selv både hvordan arbeidet med språk innordnes i barnehagens innhold og arbeidsoppgaver, og hva innholdet skal være. For å gi et tilfredsstillende opplæringstilbud til flerspråklige barnehagebarn er kompetanseheving, og i særdeleshet barnehagelærernes grunnutdanning, av avgjørende betydning (NOU 2011: 14, referert i Alstad 2016). Samtidig peker Alstad på at det ikke bare er barnehagelærere, men alle barnehageansatte, som barne- og ungdomsarbeidere og assistenter, som jobber med flerspråklige barns språk og språkutvikling.

Tilbudet til hørselshemmede og døve barn som bruker eller skal lære tegnspråk, må ifølge Pritchard og Zahl (2013) gi barna et rikt tospråklig miljø hvor norsk og norsk tegnspråk brukes «med rene koder», og ikke bare som blandede koder. Det må være en sammenheng mellom det hørselshemmede barnets muligheter for å oppfatte språk og det språket som omgivelsene presenterer for det. Tegnspråk må være en integrert del av alles kommunikasjon i miljøer der hørende og døve barn samhandler. Bevisste, kompetente voksne språkmodeller som behersker begge språkene, er avgjørende for at barna skal utvikle et aldersadekvat språk.

12.1.2 Tegnspråkmiljø i barnehagen

I 2022 hadde 125 barn vedtak om tegnspråkopplæring etter barnehageloven § 38. Barnehagebarna har i dagens regelverk ingen rett til å møte et tegnspråklig miljø i barnehagen. Utdanningsdirektoratet skriver imidlertid at barnehagen bør skape et språkmiljø der barn med nedsatt hørsel får utvikle tegnspråket sitt naturlig.31

Lyxell (2021) velger å forstå tegnspråkmiljø på følgende måte: minst to i personalet behersker tegnspråk (likevel noe avhengig av størrelsen på barnehagen), minst fire barn er tegnspråklige og tegnspråk brukes i alle aktiviteter.

Barn med rett til tegnspråkopplæring er en liten gruppe, og de bor spredt. De fleste går derfor integrert i barnehager for hørende barn og kan dermed være alene med tegnspråkopplæring i sin kommune eller sitt nærområde. Tilbudet til tegnspråklige barn varierer etter hvor de bor, og det finnes få barnehager med et tegnspråklig miljø. Også i de barnehagene som har tilrettelagte tilbud for hørselshemmede barn, har svært få barn og dermed i liten grad et tegnspråklig miljø i barnehagen. Utvalget har vært i kontakt med barnehager og kommuner som bekrefter dette. Samtidig virker det å være noe ulike forventninger fra foreldre om språkbruk i barnehage, der en del hørende foreldre med hørselshemmede barn også ønsker talemiljø til barna (Oslo Economics 2022a, Edland og Eidberg 2022). Innspill fra foreldre til barnehagebarn bekrefter dette.

Noen foreldre som ønsker at barna deres skal gå i en barnehage i en annen kommune fordi det går andre barn som skal lære tegnspråk der, eller det finnes et tegnspråklig barnehagemiljø, opplever å ikke få den muligheten.

Barnehager som har et tilrettelagt språklig tilbud for barn med tegnspråk, er avhengig av at foreldre får informasjon om at tilbudene finnes. Oslo Economics (2022a) avdekker at ikke alle foreldre får informasjon om tilbudene. Informanter i studien løfter fram at det trengs en veileder eller bedre informasjon til foreldre som også informerer om barnehagetilbud.

12.1.3 Inkludering i barnehagen og skolen

I det norske samfunnet er inkludering en grunnleggende verdi. Siden 1970-tallet har idealet vært at alle barn i størst mulig grad skal inkluderes med sine jevnaldrende der de bor.

Inkludering innebærer en bred tilnærming til hvordan barnehager og skoler møter alle barn i et læringsfellesskap (Simonsen 2019). Inkludering i barnehagen handler om at barna skal oppleve at de har en naturlig plass i fellesskapet. De skal føle seg trygge og erfare at de er betydningsfulle, og at de får medvirke i utformingen av sitt eget tilbud. Inkluderende opplæring innebærer å endre kultur, politikk og praksis for å motvirke diskriminering og fremme mangfold og deltakelse (Ohna 2019). Læringsfellesskapet skal ivareta elevenes ulikhet og samtidig unngå den marginaliseringen som kan oppstå når noen elever får tilrettelagte tilbud som skiller seg fra de andres (Florian 2014 referert i Ohna 2019).

Kristoffersen og Simonsen (2013) viser til at det er lite kunnskap om inkludering av barn med særskilte behov i barnehagen, og videre at inkludering som begrep og barn med særskilte behov i de senere årene er kommet i bakgrunnen i forskningen. Andre temaer, for eksempel temaer som språk og språkvansker, kvalitet i barnehagen og barns medvirkning og trivsel har fått mer oppmerksomhet.

Hørselshemmede barns vei mot utenforskap begynner allerede i barnehagen (Kermit 2018). Barna er små og stiller ikke egne krav til gjensidig språkkompetanse. Dette gjør det, ifølge Kermit, ikke lettere å lykkes med inkludering. Det er grunn til å tro at inkludering i praksis blir redusert til det Haug (2016, referert i Kermit 2018) omtaler som «placement». Det betyr at barn med funksjonsnedsettelser er fysisk til stede og organisatorisk registrert i barnehager (og skoler), men at de i praksis er mer å regne som besøkende enn som selvskrevne medlemmer av fellesskapet.

For hørselshemmede barn generelt er det flere barrierer for at de kan delta i fellesskapet (Hillesøy 2019). Barna kan ha problemer med å oppfatte tale og dermed også med å delta i den talespråklige kommunikasjonen som skjer i fellesskapet. Barn som ikke har fullgod tilgang til det språket som brukes i fellesskapet, står ifølge Hillesøy i fare for å bli ekskludert.

Undersøkelser viser at det er lite systematikk i tilbudet til tegnspråklige barn i barnehagene. Statpeds kunnskapsoversikt om tegnspråkopplæring i barnehagen viser overordnet sett til at mangelen på tydelige rammer for innhold, omfang og organisering av den tegnspråkopplæringen som gis i barnehagen, resulterer i at det er store variasjoner i de pedagogiske tilbudene (Statped 2020a). For skoleelever er det i hovedsak konkretisert – blant annet i form av læreplaner, i regler i forskrift til opplæringsloven og i veiledere eller rundskriv – hva opplæring i og på tegnspråk skal gå ut på. Det finnes imidlertid ingen læreplaner eller andre førende dokumenter som angir omfanget (krav til tegnspråktimer) og innholdet i denne opplæringen i barnehagen (Statped 2020a). Det gjelder også språkdidaktisk arbeid i barnehagen, både generelt for alle flerspråklige barn (Alstad 2016), og det gjelder didaktisk arbeid med norsk tegnspråk spesielt. Det er i all hovedsak overlatt til barnehagene selv å fylle barnehagebarnas rett til «tegnspråkopplæring» med et konkret innhold. Statped (2019) har videre dokumentert at rettighetene til slik opplæring blir forstått og praktisert ulikt mellom kommunene. Det kan gi store kvalitetsforskjeller i tilbudet de tegnspråklige barna får.

12.1.4 Tegnspråklige kvalifikasjonskrav for barnehagepersonale

Det er ikke fastsatt noen formelle tegnspråklige kvalifikasjonskrav for det personalet som skal ha ansvaret for tegnspråkopplæringen i barnehagen, ulikt de kompetansekravene som gjelder for lærere som skal undervise i faget norsk tegnspråk i skolen. I en tolkningsuttalelse fra 2018 sier Utdanningsdirektoratet at reglene for kompetansekrav som gjelder for skolen, ikke kan overføres til tegnspråkopplæring i barnehager. Ansvaret for å sørge for å ha rett og tilstrekkelig kompetanse hos personalet som gir tegnspråkopplæringen, ligger hos kommunen.32

12.1.5 Språkkartlegging

Pedagoger i barnehager skal observere alle enkeltbarn for å danne seg et bilde av barnets kommunikasjons- og språkferdigheter, såkalte helhetlige observasjoner.33 Disse observasjonene kan resultere i at pedagogen ønsker å finne ut mer om noen barns språklige kompetanse, for eksempel ved bruk av systematiske kartleggingsverktøy. Statped har utviklet På vei til å bli en god leser.Kartlegging av kommunikativ kompetanse hos hørselshemmede barn, som ble revidert i 2018. I verktøyet er det definert som et mål at erfaringer fra bruk etter hvert kan bidra til å beskrive en norm for den gode tospråklige utviklingen hos hørselshemmete barn og hos hørende barn av døve foreldre.

12.1.6 Barn av døve og søsken til døve

Barn av hørselshemmede eller døve og søsken til hørselshemmede eller døve barn har i dag ingen rettigheter til tegnspråkopplæring. Enkelte kommuner velger likevel å gi barn av døve et tegnspråklig tilbud. Ett av flere eksempler er Voldsløkka barnehage i Oslo, som er både en byomfattende barnehage for barn med hørselshemming og en barnehage for hørende barn i bydel Nordre Aker. Det samme gjør for eksempel barnehagen ved Nattland oppveksttun i Bergen (tilbudet ble i februar 2023 vedtatt flyttet til en annen barnehage), Auglend barnehage i Stavanger og Kolstad barnehage i Trondheim. Kolstad barnehage, som er del av A.C. Møller tegnspråksenter, tilbyr også plass til søsken av døve.34

I et seminar i regi av Språkrådet i 2021 (Edland og Eidberg 2022) fortalte en representant for Voldsløkka barnehage at de også prioriterer hørende barn av døve foreldre ved inntak. Barnehagen opplever at flere døve foreldre søker inn de hørende barna sine. Dette opplever barnehagen som positivt, selv om det ifølge representanten ikke øker tegnspråkmiljøet i nevneverdig grad. Erfaringen er at disse barna snakker mest talespråk, og at de først og fremst bruker tegnspråk hvis de snakker med døve voksne eller døve barn. Erfaringene fra en førskole i Örebro var ganske like (Lyxell 2019).

12.1.7 Mangel på forskning

Det finnes generelt sett lite forskning som gir kunnskap om arbeid med språk i barnehagen (Alstad 2016). Alstad viser til at det blant annet trengs kunnskap om det praktiske arbeidet med andrespråk i barnehager. Statpeds kunnskapsoversikt (2020a) viser at det også finnes lite forskningsbasert kunnskap som omhandler tegnspråkopplæring i barnehage, og at det særlig mangler skandinavisk litteratur på feltet. Det gjør, ifølge Statped, at det kan være behov for et framtidig samarbeid mellom de nordiske landene for å få fram forskning som er særlig relevant for disse landene. Det er videre behov for mer kunnskap om hvordan man kan sikre at barn får tilgang til et språkmiljø som ivaretar barnas behov for effektiv og tospråklig kommunikasjon så tidlig som mulig i livet. Videre er det behov for mer kunnskap om tegnspråklige barns språkutvikling og hvordan denne kan kartlegges.

12.2 Barnehagen i Sverige og Danmark

12.2.1 Tegnspråk i barnehagen i Sverige

De skandinaviske landene har mye til felles både når det gjelder innholdet i barnehagen (den nordiske barnehagetradisjonen) og anerkjennelsen av barns rett til tegnspråkopplæring og deltakelse i tospråklige miljøer (Statped 2020a).

I Sverige har kommunene ansvaret for barnehagetilbudet til tegnspråklige. De fleste barnehagebarn i Sverige går i ordinære barnehagetilbud der de bor. Det finnes imidlertid noen barnehager med regionale inntaksområder som er spesielt tilpasset hørselshemmede barn, og/eller som tilbyr tegnspråk.35

Den svenske læreplanen for barnehagen (Lpfö 18)36 legger stor vekt på barnehagens ansvar for å stimulere barns språklige utvikling ved å oppmuntre og ivareta barnas nysgjerrighet og interesse for å kommunisere på ulike måter. Sammenhengen mellom språk, læring og identitetsutvikling for alle barn understrekes, uavhengig av barnas morsmål. Om svensk tegnspråk står det at «för döva barn, barn med hörselnedsättning och barn som av andra skäl har behov av teckenspråk ska språkutvecklingen främjas i det svenska teckenspråket».

Det er et mål at barnehagen skal gi hvert enkelt barn i den nevnte målgruppen forutsetninger for å utvikle svensk tegnspråk. «Andre grunner» til at barn kan ha behov for tegnspråk, kan være at de har en nær slektning og pårørende («nära anhörig») som er døv eller har nedsatt hørsel.37

Lyxell (2021) har kartlagt hvor mange barnehager som tilbyr et språkmiljø der døve, hørselshemmede og hørende barn kan lære, utvikle og bruke svensk tegnspråk. Om barnehagene hadde et tegnspråklig miljø ble vurdert ut fra hvor mange i personalet som behersket svensk tegnspråk, hvor mange tegnspråklige barn det var i barnehagen og hvor ofte de brukte tegnspråk i barnehagen.

Lyxell har laget en liste over 20 barnehager som våren 2020 tok imot hørselshemmede og døve barn. 10 av barnehagene hadde en eller flere avdelinger for tegnspråklige barn. Av de totalt 20 barnehagene oppga 9 at de brukte svensk tegnspråk i alle aktiviteter. Av de 10 barnehagene med tegnspråklige avdelinger oppga 6 at de brukte tegnspråk i alle aktiviteter, mens 4 oppga at de brukte det i visse aktiviteter. I rapporten står det at antallet barnehager med et tegnspråklig miljø endrer seg fra år til år, avhengig av både antallet barn og personalets kompetanse. Tallet på barnehager har imidlertid ikke endret seg vesentlig siden det ble gjort en tilsvarende kartlegging i 2014 (Lyxell 2014). Informasjonen baserer seg på informasjon innhentet fra styrerne i barnehagene, og Lyxell har ikke selv besøkt tilbudene. Han kan dermed ikke si noe om kvaliteten i det tegnspråklige miljøet.

12.2.2 Tegnspråk i barnehagen i Danmark

Danske Døves Landsforbund (2021) har kartlagt at det finnes to barnehagetilbud (dagtilbud) til barn som har nedsatt hørsel. Begge tilbudene er ordinære kommunale barnehagetilbud hvor det er satt av et visst antall plasser til barn med nedsatt hørsel. På undersøkelsestidspunktet hadde kun den ene barnehagen hørselshemmede barn, og der var det til sammen ni barn. Alle hadde CI, og alle brukte dansk med tegnstøtte eller dansk tegnspråk.

I spørreundersøkelsen Danske Døves Landsforbund har gjort blant kommuner, svarer de aller fleste kommunene (85 prosent) at hørselshemmede barn som ikke har andre utfordringer, får plass i ordinære barnehagetilbud i barnas nærmiljø.

12.3 Utvalgets vurderinger

12.3.1 Barnehagebarn må få være del av et bærekraftig tegnspråklig miljø

Utvalget mener at barnehagen må gi barnehagebarn som skal ha tegnspråkopplæring, et miljø der de kan bruke tegnspråk i spontan og naturlig kommunikasjon med andre barn og med voksne, og der det er kompetente barnehageansatte som kan fungere som tegnspråklige rollemodeller. Forskning viser at lek der barn får samhandle med andre barn og voksne, er den viktigste kilden til barns språktilegnelse. Gode og bærekraftige språkmiljøer skapes når alle kan ta del og samhandle på like premisser. Utvalget understreker at det må være en sammenheng mellom det hørselshemmede barnets muligheter for å oppfatte språk og det språket som omgivelsene presenterer for det. Dette er imidlertid langt fra virkeligheten for hørselshemmede og døve barnehagebarn. Erfaring tilsier at hørselshemmede og døve barnehagebarn i mange tilfeller ikke har tilgang til et kommunikativt fellesskap i barnehagen, verken på tale- eller tegnspråk.

Døve barn med flere og sammensatte diagnoser er i utgangspunktet mer sårbare enn døve uten andre funksjonsnedsettelser, og de kan ha ulike og store tilretteleggingsbehov. Utvalget vil understreke at det ikke må frata dem muligheten til å være en del av et bærekraftig tegnspråkmiljø. Uten tilgang til et tegnspråklig miljø blir de enda mer sårbare.

Utvalget vil understreke at forskning om barns språkutvikling viser hvor viktig det er med tidlig og mye språklig innputt. Barns språkutvikling starter tidlig, og nyfødte hørselshemmede og døve barn kan allerede ved fødselen ligge språklig på etterskudd sammenliknet med hørende barn. Mens døve barn med tegnspråklige foreldre vil få tilgang til et språk og språklig stimulering fra de er født, kan barn med hørende foreldre gjerne bli hengende ytterligere etter inntil de får tilgang til norsk tegnspråk eller talespråk ved hjelp av høreapparat eller CI. Det tilsier at en del av barna har et «språklig etterslep» å ta igjen når de begynner i barnehagen. Dette gjør det ekstra viktig at barnehagen kan gi et språkstimulerende tilbud av høy kvalitet.

Utvalget erkjenner at det er vanskelig å sikre hørselshemmede barn i barnehagealder gode språkmiljøer i barnehager. De bor spredt og er ofte det eneste eller ett av få barn som har rett til å lære, eller som bruker tegnspråk. Utvalget mener det må bli lettere for foreldre å velge barnehagetilbud i en annen kommune enn bostedskommunen dersom det er mulig å få et bedre tegnspråklig tilbud der. Foreldre må kunne velge dette uten at bostedkommunen kan stoppe det, noe utvalget har spredte opplysninger om at skjer i dag. Samtidig vil utvalget oppfordre barnehager som har hørselshemmede barn til å skape visuelle miljøer der alle barna i barnehagene lærer tegn og blir involvert i språklige aktiviteter på tegnspråk. At hørselshemmede barn sjelden får tilgang til tegnspråklige barnehagemiljøer, gjør at behovet for ansatte med høy faglig, pedagogisk og tegnspråklig kompetanse blir ekstra viktig. Barnehagelærere og andre ansatte med førstespråkkompetanse i norsk tegnspråk er avgjørende som språklige rollemodeller for elevene.

12.3.2 Barnehagebarn må ha en reell rett til å tilegne seg norsk tegnspråk

Utvalget vil slå fast at barnehagen må bidra til at barn med rett til tegnspråkopplæring tilegner seg norsk tegnspråk på en måte som gjør dem godt rustet til å gå videre med tegnspråkopplæring i skolen. Målet med «tegnspråkopplæring» for barnehagebarn må være at barna som har en slik rett, får en reell mulighet til å tilegne seg norsk tegnspråk, slik at de er på et tilstrekkelig språknivå ved overgangen til skolen. Barnehagen er den viktigste språktilegnelsesarenaen for barn som ikke møter norsk tegnspråk i hjemmet. For barn som vokser opp i tegnspråklige familier, skal barnehagen være en språkstyrkingsarena som stimulerer og støtter opp under det tegnspråket barna har med seg hjemmefra. Det forutsetter barnehagepersonell som behersker norsk tegnspråk på førstespråknivå, og som kan være solide språkmodeller for barna.

Også på barnehageområdet ser det ut til å være en slags ond sirkel når det gjelder tilgang til tegnspråk. Utvalget mener det er vanskelig å se hvordan barnehager med tegnspråklige barn kan etterleve føringene i rammeplanen for barnehagen uten at flere i personalet har gode ferdigheter i tegnspråk. Dersom det tegnspråklige barnehagetilbudet er av for dårlig kvalitet, vil færre foreldre ønske dette for barnet sitt. Og når etterspørselen etter tilbudet er lavt og barna bor spredt, er det vanskeligere for kommunene å bygge opp et tilbud av god nok kvalitet og et tilfredsstillende tegnspråkmiljø. Selv noen av de største kommunene som har barnehagetilbud som er lagt til rette for å samle hørselshemmede og døve barn, har få tegnspråklige barn i tilbudene og ser ut til å slite med å gi et kvalitativt godt språklig miljø for de tegnspråklige barna, blant annet på grunn av ulike forventninger fra foreldrene til barnas språkmiljø. For å gjøre tilbudene attraktive trengs trolig en større satsing som gjør det mulig for kommunene å bygge opp slike tilbud av god kvalitet, som kan tiltrekke seg barn på tvers av kommunegrenser. For at flere foreldre skal velge tegnspråk for barna sine, må det oppleves attraktivt og en verdi at barna lærer språket og blir del av et tegnspråklig miljø.

Utvalget vil understreke det positive ved at hørselshemmede og døve barn blir tospråklige med tegnspråk, og mener at barnehagen må gi mye og variert tegnspråklig innputt av høy kvalitet til barn som ikke bruker mye tegnspråk hjemme. Det kan samtidig være andre grunner enn dårlig kvalitet i tilbudet eller eventuelt skepsis til tospråklighet i seg selv som gjør at foreldre til barn med høreapparat og CI kun ønsker en talespråklig utvikling for barnet sitt. At barnet henger etter språklig, kan gjøre at de oppfatter det som mest hensiktsmessig å «tette gapet» ved å sette alt inn på å utvikle ett språk godt, heller enn to språk «halvveis», og da velger kun talespråklig innputt, til tross for at barnet ikke har sansemessig full tilgang til talt språk. Samtidig viser også tospråklighetsforskningen at flere forutsetninger må være på plass for å sikre positive effekter av tospråklighet, for eksempel tidlig tilgang til mye og god språklig innputt. I lys av dette kommer tiltak i barnehagen sent. Utvalget mener derfor at det i tillegg til gode, språkstimulerende tiltak i barnehagen er behov for tegnspråklige tilbud som retter seg mot både foreldre og barn i barnets første leveår. Krafttaket for norsk tegnspråk og visuell samhandling må starte med en gang man avdekker at barnet hører dårlig, altså før barnet begynner i barnehagen.

12.3.3 Tegnspråklig barnehagetilbud for barn av døve og søsken til døve

Utvalget mener at rett til tegnspråktilbud i grunnskolen og barnehagen må ses i sammenheng. En rett til tegnspråkopplæring for barn av døve og søsken av døve i grunnskolen må henge sammen med en rett til et tegnspråktilbud i barnehagen for den samme gruppen barn.

Utvalget mener at den retten til «tegnspråkopplæring» som i dag gjelder etter barnehageloven, i så fall må utvides til å gjelde denne gruppen barn. Utvalget mener det er vanskelig å tenke seg for eksempel deltidstilbud og fjernundervisning for barnehagebarn. Et tilbud må gis nær der barnet bor. Utvalget ser også at det kan være urealistisk og krevende for kommuner å klare å tilby tegnspråklige opplegg for barn av døve og søsken til døve dersom det ikke finnes andre døve eller hørselshemmede barn å bygge tilbudet rundt. Det vil også gjøre at den tegnspråklige barnehagekompetansen, som allerede er mangelvare, blir enda mer spredt, og at kompetansen ikke brukes på de barna som må ha tilgang til tegnspråk for å utvikle språk, og som dermed trenger et tegnspråklig tilbud mest.

Utvalget har vurdert om barnehagetilbudet til barn av døve og søsken til døve kan gis samlet i grupper når foreldre og søsken er på foreldrekurs eller deltidsopphold hos Statped. Utvalget er kjent med at en slik modell delvis praktiseres i dag. Utvalget ser det som en ulempe med en slik løsning at de minste barna får tilbudet bare i avgrensede perioder, noe som er særlig uheldig for de barna som i begrenset grad eksponeres for tegnspråk i hjemmet. Vurderingene må ses i sammenheng med utvalgets vurderinger av denne gruppens rett til tegnspråkopplæring i grunnskolen (se 13.7.7).

12.4 Utvalgets forslag til tiltak

12.4.1 Gi rett til å gå i barnehage i en annen kommune

Utvalget foreslår å gi barn under opplæringspliktig alder en ubetinget rett til barnehageplass med tegnspråkopplæring i en annen kommune enn bostedskommunen. Det bør være mulig for foreldrene å velge barnehageplass for barnet i en annen kommune dersom de for eksempel mener at det tegnspråklige tilbudet der vil være bedre enn i bostedskommunen, uten at bostedskommunen kan motsette seg dette.

Utvalget forutsetter at kommuner i utgangspunktet har plikt til å ta imot barnehagebarn fra andre kommuner. Bare dersom det medfører vesentlige problemer å gi et barn fra en annen kommune barnehageplass, kan barnet avvises.

For å sikre finansiering av barnehageplasser for barna det gjelder, foreslår utvalget å lovfeste en forskriftshjemmel om bostedskommunens økonomiske ansvar.

Tiltaket må ses i direkte sammenheng med tiltak 13.8.4. Utvalgets forslag til lovendring står i kapittel 23.

12.4.2 Utvikle støttemateriell om tegnspråk i barnehagen

Utvalget foreslår at det utarbeides støttemateriell om tegnspråk som klarere definerer det overordnede målet med tegnspråklig virksomhet (altså «tegnspråkopplæring») overfor barnehagebarn. Videre må materiellet beskrive hva utbyttet av tegnspråklæringen skal være og gi retningslinjer for hvordan den skal foregå. Det kan for eksempel være veiledninger og retningslinjer som tas inn i rammeplanen eller som et tillegg til rammeplanen. Det trengs konkret støttemateriell som tar inn over seg at de fleste barn som skal få tilgang til tegnspråk i barnehagen, vokser opp i familier som ikke er tegnspråklige. Utvalget mener alternativt at det kan utarbeides et eget styringsdokument om tegnspråklæring for barn under opplæringspliktig alder.

Som i skolen, hvor det er stor mangel på tegnspråklige læremidler, mangler det også tegnspråklig pedagogisk materiell til bruk i barnehager. Å styrke tilgangen til slikt materiell til bruk i barnehager er viktig for å bidra til barns tospråklighet og for å kompensere for at mange har liten tilgang til tegnspråk hjemme.

12.4.3 Sette i gang språkprosjekter i barnehager

Utvalget foreslår å sette i gang språkprosjekter i barnehager for å gi barn som skal ha tegnspråkopplæring, bedre tilgang til tegnspråk og aller helst et tegnspråklig miljø. Formålet er både å legge til rette for mer inkluderende praksiser i dagens barnehager og på sikt å bidra til å bevare og styrke norsk tegnspråk. Det kan for eksempel etableres tilskudd for slik innsats i barnehager. Det er relevant å se hen til språkprosjekter i barnehagen for kvensk.

Mange av barnehagene som tar imot hørselshemmede barn, har ingen tidligere erfaring med barnehagebarn som skal ha tegnspråkopplæring. De kan også ligge langt fra andre barnehager med erfaring med barn som snakker eller skal lære tegnspråk. Det kan gjøre det ekstra kjærkomment for barnehagene å kunne søke tilskudd til å prøve ut språkprosjekter og hente erfaring fra barnehager i andre kommuner i liknende situasjoner.

12.4.4 Videreutvikle kartleggingsverktøy for barnehagen

Utvalget foreslår å utvikle og videreutvikle språkkartleggingsverktøy som er spesielt tilpasset tegnspråklige barns tegnspråklige og tospråklige kompetanse. Formålet er å ha gode verktøy for å oppdage barn som trenger ekstra språkstimulering tidlig, og å kunne tilby dem tilrettelagte språkstimulerende tiltak. Utvalget mener det må utredes nærmere hvilke kartleggingsverktøy det er behov for å lage for tegnspråklige barnehagebarn, og hvilke konkrete tilpasninger som er viktig for å ivareta nettopp disse barna.

Erfaringer fra bruk av Statpeds kartleggingsverktøy På vei til å bli en god leser kan brukes til å beskrive en norm for god tospråklig utvikling hos barn som bruker eller lærer tegnspråk.

Tiltaket må ses i sammenheng med tiltak 14.5.3 om språkkartleggingsverktøy i grunnskolen.

12.4.5 Lage retningslinjer for tegnspråklige ferdigheter hos barnehagelærere og lærere

Utvalget foreslår at det utarbeides retningslinjer som beskriver hvilke tegnspråklige ferdigheter som regnes som nødvendige for barnehagelærere og lærere som skal arbeide med tegnspråkopplæring i barnehager og skoler. Utvalget understreker at at det ikke foreslås formelle krav til undervisningskompetanse i tegnspråkfaget, men at det dreier seg om beskrivelser av hva som regnes som nødvendig og ønsket faktisk beherskelse av norsk tegnspråk. Beskrivelsene skal være til hjelp i kommuners og fylkeskommuners rekruttering av personale til tegnspråklige tilbud.

13 Tegnspråk i grunnskolen og videregående opplæring

Overordnede mål for opplæringen i grunnskolen og videregående opplæring er at alle skal ha et godt og inkluderende læringsmiljø. Barn og unge som har behov for det, skal få hjelp tidlig slik at de kan oppnå potensialet sitt. De ansatte i kunnskapssektoren skal ha høy kompetanse, og alle skal lykkes i opplæringen og utdanningen. Målene gjelder også elever som får opplæring i og på tegnspråk, og som skal få et opplæringstilbud som gir dem de samme mulighetene som alle andre elever.

13.1 Tilbudet til tegnspråklige elever i grunnskolen

13.1.1 Dagens rett til tegnspråkopplæring i grunnskolen

Gjeldende opplæringslov § 2-6 om tegnspråkopplæring i grunnskolen slår fast at elever som har tegnspråk som førstespråk, eller som etter sakkyndig vurdering har behov for slik opplæring, har rett til grunnskoleopplæring i og på tegnspråk (se boks 13.1). Opplæring «i» tegnspråk betyr at eleven skal få opplæring i å bruke norsk tegnspråk. Opplæring «på» tegnspråk betyr at eleven skal få opplæring på norsk tegnspråk i alle fag. Det er ikke et krav at opplæring i og på tegnspråk i grunnskolen skal gis i et tegnspråklig miljø. Det kan henge sammen med at elever har en individuell rett som skal oppfylles uansett hvor mange elever som får tegnspråkopplæring i en kommune.

I dag praktiseres retten til opplæring i og på tegnspråk i grunnskolen slik at det er obligatorisk med opplæring både «i og på» tegnspråk for elever som får opplæring etter § 2-6. Opplæring «på» tegnspråk innebærer at norsk tegnspråk er undervisningsspråket som de forskjellige skolefagene skal formidles på. Retten til opplæring «i» tegnspråk kommer til uttrykk ved at det finnes et eget tegnspråkfag med en egen læreplan. Disse elevene må i dag også følge læreplanene i norsk for elever med tegnspråk, engelsk for elever med tegnspråk og drama og rytmikk (i stedet for det ordinære musikkfaget). Gjennom hele grunnskolen skal elevene ha et utvidet antall undervisningstimer. Gjennom de ti skoleårene skal de ha 2737 timer som er felles for fagene norsk og norsk tegnspråk. Det ordinære timetallet er 1770 timer i norskfaget.

Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) ble lagt fram for Stortinget 24. mars 2023 (nærmere omtalt i kapittel 15). I forslaget til ny opplæringslov blir det foreslått å endre vilkåret for rett til opplæring i og på tegnspråk til å gjelde elever med hørselshemming. Videre blir det foreslått at grunnskoleelever med hørselshemming skal få rett til å velge opplæring bare «i» tegnspråk etter læreplanen for norsk tegnspråk.

I dag kan kommunen bestemme at opplæring i og på tegnspråk kan gis et annet sted enn på nærskolen til eleven. Nærskoleprinsippet gjelder dermed ikke for elever som velger slik opplæring. Dette er ikke foreslått endret i ny opplæringslov. Ordlyden i gjeldende opplæringslov sier ingenting om at opplæring i og på tegnspråk ikke kan tilbys på en skole utenfor bostedskommunen. I et rundskriv til daværende grunnskoleforskrift § 2-4, som også åpnet for å gi elevene tegnspråkopplæring utenfor nærskolen, står det at hensynet både til elevenes tilgang til et større tegnspråkmiljø og til bedre ressursutnyttelse talte for at kommunene kan etablere undervisning i og på tegnspråk som interkommunale tilbud.38 I Prop. 57 L (2022–2023) vises det til at kommuner og fylkeskommuner kan samarbeide med andre kommuner og fylkeskommuner om oppgaver i tilknytning til opplæringen. Blant annet kan de samarbeide om å gi elever med rett til tegnspråkopplæring tilgang til et tegnspråklig miljø.

Historisk sett har opplæring for døve, medregnet tegnspråkopplæring, vært hjemlet i regler om spesialundervisning.39 Det var en nyskapning da det ble tatt inn regler om rett til opplæring i og på tegnspråk i den daværende grunnskoleforskriften § 2-4. Det skjedde i forbindelse med innføringen av læreplanverket L97 i grunnskolen.

13.1.2 Prinsippene om tilpasset opplæring og rett til et godt skolemiljø

Et grunnleggende prinsipp i norsk skole er prinsippet om tilpasset opplæring, som sier at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte eleven (§ 1-3 i gjeldende opplæringslov). Dette prinsippet må ses i sammenheng med blant annet Grunnloven § 109, som sier at alle barn har rett til opplæring som «skal ivareta den enkeltes evner og behov». Også flere internasjonale konvensjoner slår fast at barn har rett til opplæring tilpasset forutsetningene deres.

Spesialundervisning er en individuell rett eleven har i de tilfellene han eller hun trenger ekstra tilrettelegging utover det ordinære tilbudet, og utover det som ligger i tilpasset opplæring. Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning etter § 5-1 i gjeldende opplæringslov, i hovedsak kalt individuelt tilrettelagt undervisning i forslaget til ny lov (§ 11-6). Elever kan også få vedtak om tegnspråkopplæring etter reglene om spesialundervisning i § 5-1, altså uavhengig av om de har et vedtak om opplæring i og på tegnspråk etter § 2-6. I praksis er det § 5-1 som i flere kommuner har gitt åpning for at elever i dag kan velge å få undervisning i bare tegnspråkfaget, men samtidig følge ordinære læreplaner i norsk, engelsk og musikk. En elev som får tegnspråkopplæring som spesialundervisning, har ikke rett til ekstra timetall i undervisningen. Mange elever som får spesialundervisning etter § 5-1, har det i kombinasjon med et vedtak om tegnspråkopplæring etter § 2-6. For disse elevene gjelder reglene om ekstra timeressurs.

Gjeldende opplæringslov § 9A-2 sier at «alle elevar har rett til eit trygt og godt skolemiljø som fremjar helse, trivsel og læring». Med skolemiljø menes her både det fysiske og det psykososiale miljøet. Skolemiljøet skal ha «en positiv virkning og gi den enkelte elev gode muligheter for helse, trivsel og læring» (Prop. 57 L (2016–2017):75).

13.1.3 Organisering og finansiering av skoletilbudene

Det finnes ulike måter å organisere det tegnspråklige tilbudet i kommunene på. Noen av de største kommunene samler de tegnspråklige elevene i ett tilbud, slik opplæringsloven åpner for. Andre elever går integrert i ordinære klasser på nærskolen sin. Kommuner kan også velge å samarbeide om å etablere interkommunale opplæringstilbud. Kommuner med tegnspråklige tilbud kan velge å ta imot elever fra andre kommuner dersom de har plass. Det er da elevens bostedskommune som må betale for plassen.

Det er i dag to skoler for tegnspråklige elever i Norge. Den ene er kommunale Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede i Oslo. Den andre er Signo grunn- og videregående skole i Andebu, som drives av den private Stiftelsen Signo, og som gir et tilbud til elever som har nedsatt hørsel kombinert med andre funksjonsnedsettelser. I tillegg finnes det egne tilbud til tegnspråklige og andre hørselshemmede elever ved noen kommunale skoler rundt om i landet. De største er Huseby skole – A.C. Møller tegnspråksenter i Trondheim, Auglend skole i Stavanger og Nattland oppveksstun – skole i Bergen. I dag får totalt 267 elever opplæring i og på tegnspråk i grunnskolen.40 Grunnskoleelever som får tegnspråkopplæring, kan få et deltidstilbud i et tegnspråklig miljø i regi av Statped i opptil 12 uker i året. Statped tilbyr elevene fjernundervisning mellom deltidssamlingene.

Den siste statlige døveskolen, A.C. Møller skole i Trondheim, ble lagt ned i 2017, og driften ble overtatt av Trondheim kommune etter avtale med staten. En del av avtalen var at skolen skulle kunne tilby hørselshemmede barn og unge også fra andre kommuner i landet et helhetlig grunnskoletilbud i et tegnspråklig miljø. Skolen skulle imidlertid ikke ha ansvar for et botilbud for elevene fra andre kommuner. Staten ved Statped skulle ifølge avtalen bistå hjemkommunen med å finne et egnet botilbud. Ifølge nettsidene til Huseby skole – A.C. Møller tegnspråksenter gir skolen et landsdekkende skoletilbud. Trondheim kommune informerer imidlertid om at skolen i dag har svært få elever fra andre kommuner, og elevene det gjelder, kommer fra Trondheims nabokommuner.41 Kommunen skriver at ettersom Statped har lagt ned botilbudet ved gamle A.C. Møller skole, er det urealistisk å tro at familier vil la barn pendle mellom hjemkommunen og Trondheim på daglig eller ukentlig basis. Huseby skole – A.C. Møller tegnspråksenter tilbyr heller ikke utadrettede tjenester som fjernundervisning eller undervisning ved skoler i andre kommuner.

Både grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen er i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene til kommunene og fylkeskommunene, det vil si rammetilskudd og skatteinntekter. Kommunene og fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for å budsjettere midler til opplæringen etter lokale behov. Dette gjelder midler til både drift, investeringer og kvalitetsutvikling av grunnopplæringen ved skolene og i lærebedriftene.

13.1.4 Tegnspråklig opplæring i praksis

Det er lite kunnskap om skoletilbudet til tegnspråklige elever spesielt, men noe mer om tilbudet til hørselshemmede elever generelt. Denne kunnskapen er i stor grad samstemt (Kermit 2018). Forholdene betegnes som kritiske både når det gjelder elevenes faglige prestasjoner, muligheten til å delta i sosiale fellesskap og til å påvirke egen opplæringssituasjon. Mange hørselshemmede elever sliter med å henge med i undervisningen, som ofte ikke er godt nok tilrettelagt. Undervisningen gis i all hovedsak på de hørende elevenes premisser, og elevene med hørselsnedsettelser må tilpasse seg dette (Kermit 2018). Statped (2021) skriver at å delta i læringsfellesskap er avgjørende for at elever skal lære og tilegne seg ny kunnskap, men hørselshemmede elever har i varierende grad tilgang til språkmiljøet i ordinære klasserom. Forskningen har i liten grad sett på hvordan man konkret kan få til inkluderende praksiser i barnehager og skoler, noe som gjør det krevende for skolene å velge god og riktig innsats (Kermit 2018, Kristoffersen og Simonsen 2013). Videre er det ofte lærere uten kompetanse om hørselshemmedes særskilte utfordringer som får i oppgave å lage inkluderende praksiser i klasser med hørselshemmede elever (Kermit 2018).

Ifølge Vonen (2020a) legger forskningen ofte mer vekt på hørselshemmingen enn på språk og språkvalg. Samtidig blir adgang til språk, språkutvikling og kommunikasjon pekt på som sentrale faktorer for å bli inkludert (Hendar 2016). Vonen (2020a) hevder det fortsatt er svært utfordrende å tilby likeverdig opplæring og oppfylle de språklige rettighetene til hørselshemmede elever som lærer tegnspråk, særlig for elever som går integrert i ordinære klasser der ingen eller få andre elever har slik opplæring. Omfanget av og kvaliteten på det tegnspråklige miljøet på skolene varierer sterkt. Svært få av elevenes nærskoler gir ansatte ved skolene og medelever tilbud om tegnspråkopplæring (Statped 2019). Uten andre elever som snakker tegnspråk, får elevene dårligere tilgang til et læringsfellesskap. Elever som hører dårlig faller ofte utenfor i samtaler, og de går glipp av mye uformell læring (Solem 2015).

Ulike kilder peker på at rettighetene til opplæring i og på tegnspråk blir forstått ulikt og praktiseres ulikt i sektoren (Statped 2019, Hjulstad mfl. 2015). Statped (2019) har gjennomført en spørreundersøkelse blant lærere som har kontaktlæreransvar for elever som både får tegnspråkopplæring etter § 2-6 og som spesialundervisning etter § 5-1. 13 lærere har svart på undersøkelsen, og svarene kan ikke anses som representative for flere. De gir likevel et innblikk i hvordan opplæringstilbudet til barn med tegnspråkopplæring i grunnskolen ser ut. Et eksempel som nevnes, er at ingen av lærerne i undersøkelsen alltid bruker de læreplanene som er tilpasset elevgruppen. Det kommer også fram at det er stor variasjon i hvordan opplæring «på» tegnspråk praktiseres. Flere av lærerne vet heller ikke hvor i opplæringsloven elevenes tegnspråkopplæring er hjemlet. For elevene som har opplæring etter § 2-6, og med det skal ha opplæring «i og på» tegnspråk, rapporteres det om stor variasjon i hvordan opplæringen er lagt opp. Rapportert praksis veksler mellom undervisning direkte på tegnspråk, bruk av tolærersystem eller assistent som formidler undervisningen på tegnspråk, og bruk av tolk i undervisningen (Statped 2019).

Undersøkelser gir grunnlag for å tro at det er utfordrende for mange kommuner å tilby god opplæring for elever med tegnspråk. Proba (2023) har gjennomført en undersøkelse om blant annet hvilke deler av opplæringsloven som gir opphav til størst utfordringer ute i sektoren, og hva som hindrer regeletterlevelse. Den viser at lovbestemmelsene om språklige minoriteter, inkludert tegnspråklige, gir opphav til utfordringer i moderat grad. Gjennomgangen viser at det er få klagesaker om opplæring til gruppene, men det tolkes først og fremst å være et uttrykk for manglende kunnskaper om rettigheter og klageadgang. Dette til tross for at det finnes omfattende veiledningsressurser, også når det gjelder opplæring i og på tegnspråk. Proba peker på problemer med å rekruttere kvalifisert personell med morsmålskompetanse som den viktigste årsaken til manglende etterlevelse (ibid.).

Menon Economics har kartlagt kommunenes oppfyllelse av lovpålagte oppgaver (Pedersen mfl. 2022). Alle kommuner har det samme lovpålagte ansvaret for å løse oppgaver, men de har svært ulike forutsetninger for å løse dem. Kartleggingen dokumenterer at jo mer perifer og jo mindre kommunene er, desto lavere er graden av lovoppfyllelse. God økonomi kan til en viss grad kompensere for dette, men ikke fullt ut. Kartleggingen viser at kommunene har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljøer. Tegnspråkopplæring er ikke nevnt særskilt, men slik opplæring må kunne anses som en spesialisert oppgave. Generalistkommuneutvalget mener at pålagt interkommunalt samarbeid kan være en løsning innenfor særlige områder, og da regulert i aktuelle særlover (NOU 2023: 9).

13.1.5 Tilbud til hørselshemmede elever med funksjonsnedsettelser

Det finnes flere skoletilbud for hørselshemmede og døve elever med funksjonsnedsettelser. Diamanten skole for elever med døvblindhet drives av Statped og tilbyr grunnskoleopplæring og videregående opplæring for elever med medfødt døvblindhet.42 Vetland skole i Oslo gir et kommunalt tilbud til grunnskoleelever med multifunksjonshemminger i en egen avdeling ved skolen. Skolen har også et tilbud om videregående opplæring for den samme gruppen.43 Signo grunn- og videregående skole i Andebu gir et opplæringstilbud til elever som har hørselsnedsettelse i kombinasjon med ulike funksjonsnedsettelser, deriblant elever med alvorlig grad av kombinert syns- og hørselsnedsettelse og døvblindhet.44 Tilbudet er landsdekkende, og skolen tilbyr et bemannet internat for elever med lang reisevei. Skolen drives etter privatskoleloven.

Skoletilbudene er litt ulike, men alle legger vekt på å utvikle elevenes kommunikative ferdigheter, inkludert tegnspråk. For døvblinde brukes taktil modalitet. Skolene gir ellers tilpasset opplæring etter elevenes individuelle behov, slik at de skal få utvikle evnene sine og oppnå sitt fulle potensial for faglig læring, for at de på den måten skal kunne påvirke sin egen situasjon. Noen foreldre til barn med flere funksjonsnedsettelser kjemper tunge kamper for at barna deres skal få et tilrettelagt tilbud i et miljø der de både forstår og blir forstått. Det gjelder særlig elever som har en psykisk utviklingshemming i tillegg til døvhet. For eksempel sier noen kommuner nei til å søke elever til det landsdekkende skoletilbudet til Signo i Andebu fordi kommunene ønsker å gi et tilbud i egen kommune.45

13.1.6 Samiske elever og tegnspråkopplæring

Samiske elever i grunnskolen og videregående opplæring har rett til opplæring både i samisk og norsk tegnspråk. Reglene om rett til samiskopplæring og tegnspråkopplæring er ikke gjensidig utelukkende. En elev kan altså ha rett til begge typer opplæring samtidig. Men det vil likevel være problematisk å kombinere dem. I Ot.prp. nr. 78 (1998–99), som direkte gjelder tegnspråkopplæring i videregående skole, er det særlig vurdert hvordan retten til tegnspråkopplæring vil slå ut for samer. Det slås fast at samer med tegnspråk som førstespråk vil måtte velge mellom å få opplæring i og på tegnspråk på en knutepunktskole eller opplæring med bruk av tegnspråktolk på en av de samiskspråklige videregående skolene.

Det har i arbeidet kommet fram svært lite informasjon om elevgruppen av samiske, døve elever, og det har vært lite kunnskap å finne i gjennomgangen av litteratur. Det kan skyldes at det til enhver tid sannsynligvis gjelder svært få elever.

Det finnes ingen egen læreplan i samisk for elever med tegnspråk. Sametinget har ansvar for utvikling og fastsetting av læreplaner i samisk språk for grunnskolen og videregående opplæring.

13.1.7 Deltidsopplæringen i Statped og opplæring i et tegnspråklig miljø

For at grunnskoleelever med opplæring i tegnspråk skal kunne få en del av opplæringen i et tegnspråklig miljø, tar staten ved Statped ansvar for deltidsopplæring og fjernundervisning.46

Elever i målgruppen47 for Statpeds deltidstilbud kan søke kommunen de bor i om å få deler av opplæringen på en alternativ opplæringsarena etter opplæringsloven § 2-3. For at eleven skal kunne få deltidsopplæring, må det ligge til grunn en sakkyndig vurdering fra PPT, og kommunen må fatte et enkeltvedtak om slik undervisning. Bostedskommunen har hovedansvaret for opplæringen, og tilsynsansvaret er lagt til rektor på elevenes bostedsskole. Statped skal samarbeide tett med elevens bostedsskole for å sikre at eleven får innvilget rettighetene sine, og for å skape helhet og sammenheng i opplæringstilbudet til eleven. Mål og ansvarsfordeling, blant annet hvilke kompetansemål deltidsopplæringen skal ivareta, skal fastsettes i en årlig, individuell samarbeidsavtale med skolen.

Deltidsopplæringen skal ifølge Statped gjennomføres i små elevgrupper med stor voksentetthet. Personalet skal ha tegnspråkfaglig, hørselsfaglig og skolefaglig kompetanse, og det stilles de samme kompetansekravene til de som skal undervise i tegnspråk, som til lærere i norsk skole ellers. Elevene skal møte gode språkmodeller i opplæringen. Disse kan være både lærere, spesialpedagoger og assistenter med tegnspråk som førstespråk.

Deltidstilbudet gis i Oslo, Trondheim og Bergen. Tilbudet i Bergen er samlokalisert med Nattland oppveksttun – skole. I Trondheim er Huseby skole – A. C. Møller tegnspråksenter og Statped i dialog om et samarbeid, og det er gangavstand mellom tilbudene, men de er ikke samlokalisert. I Oslo er deltidstilbudet lokalisert langt fra Vetland skole, og de samarbeider noe, men omfanget og innholdet varierer fra år til år.48

I 2022 deltok ca. 190 elever i deltidstilbudet.49 63 prosent av dem fikk opplæring i og på tegnspråk (§ 2-6), mens 37 prosent fikk opplæring i tegnspråk som spesialundervisning (§ 5-1). Tall innhentet fra Statped viser at antallet deltidselever har vært relativt stabilt de siste 10–15 årene, men med noen årlige svingninger. Det var blant annet en nedgang i tiden med koronapandemi. De fleste elevene velger å delta i tilbudet i til sammen 4–6 uker per år, selv om det er mulig å delta opptil 12 uker. Statped innvilger nesten uten unntak det antallet uker som PPT i elevens bostedskommune søker om.50 Det kan være flere årsaker til at elever velger å delta færre uker enn de i utgangspunktet har anledning til. Blant dem er ifølge Statped at elevene da må være mye borte fra hjemmet og klassen sin, noe som også innebærer å skille seg ut (ibid.). Samtidig har flere ifølge Statped et godt tilbud på skolen sin, enten i et tegnspråklig skolemiljø eller på bostedsskolen. Deltar de flere uker i deltidstilbudet enn andre elever på samme klassetrinn, kan det bli ensomt i et lite språkmiljø, noe som også kan påvirke læringsutbyttet. Utvalget har mottatt enkelte innspill om at elever ikke får delta i deltidstilbudet fordi foreldrene ikke kan være sammen med dem under oppholdet. Foreldre som ikke selv deltar på kurs, har ikke rett til å få dekket lønnskostnader. Hjemmekontor, avspasering, ferie eller ulønnet permisjon er ikke mulig for alle.

Det er et gjennomgående syn både i forskningslitteratur og i politiske dokumenter at tegnspråklige elever må ha god tilgang til et tegnspråklig miljø. Det er også i tråd med internasjonale konvensjoner. Hva et tegnspråklig miljø innebærer i praksis, for eksempel når det gjelder størrelse og kvalitet, ser det ut til å være få konkrete anbefalinger om. Haualand mfl. (2021:5) omtaler tegnspråkarenaer som arenaer «hvor tegnspråk brukes spontant og naturlig i samhandling med andre barn, unge og voksne» og «hvor tegnspråklige barn og unge kan omgås, kommunisere og leke med hverandre på tegnspråk». Statped (2021) peker på at det finnes svært lite forskningsbasert kunnskap om hvordan deltidstilbudet fungerer. Kunnskapsmangelen gjelder både dokumentasjon av hvordan tilbudet bidrar til å sikre elevene tilgang til et tegnspråklig læringsmiljø, rett til tegnspråkopplæring og elevenes læringsutbytte. Videre mangler det kunnskap om hvordan deltidsopplæringen bidrar til likeverdig deltakelse i de læringsfellesskapene som etableres i klasserommene, både i Statped og i elevenes hjemskoler. Statpeds brukerundersøkelse i 2016 viser at deltidsopplæringen er blant tjenestene hvor færrest er svært fornøyd, det vil si 43 prosent (Kantar TNS 2016). Det er ikke oppgitt årsaker til dette. Resultatet må imidlertid ses i lys av at de fleste tjenester i undersøkelsen skårer svært høyt, og at deltidsopplæringen isolert sett også skårer høyt.

Statped skal som nevnt samarbeide tett med deltidselevenes hjemmeskole. En spørreundersøkelse blant lærere i elevenes hjemmeskoler viser imidlertid at svært få lærere bruker informasjonen de får fra Statpeds deltidstilbud i undervisningen av eleven, noe som tolkes som at deltidsopplæringen oppleves som «frikoblet» fra det som skjer på elevens hjemmeskole (Statped 2019). Flertallet av lærerne oppgir imidlertid at de i høy grad samarbeider godt med deltidsopplæringen. Utvalget i Statpeds undersøkelse er lite og ikke representativt, og spørsmålene i undersøkelsen er delvis åpne for fortolkning. Den gir dermed mer en indikasjon enn en sikker konklusjon på hvordan samarbeidet mellom hjemmeskole og deltidsopplæringen oppfattes.

13.1.8 Fjernundervisning til deltidselever

Alle elever som har et enkeltvedtak om deltidsopplæring i Statped, får tilbud om fjernundervisning i tegnspråkfaget i liten gruppe, en gang i uken. Målet er å kunne skape en språklig arena der elevene får brukt tegnspråk med jevnaldrende mellom deltidssamlingene, og å gi likeverdig opplæring i tegnspråk til alle deltidselever, uavhengig av hvor de bor. Det er en integrert del av deltidsopplæringen, og den er knyttet til temaene det undervises i de ukene elevene er på deltidsopplæring. Fjernundervisningen i tegnspråk forutsetter at ansatte ved bostedsskolen har tid og kompetanse til å følge opp eleven i arbeidet med tegnspråk.

Hjulstad (2017) har undersøkt fjernundervisningen for elever på sjette til tiende trinn gjennom blant annet analyse av videoopptak og intervjuer med tegnspråklærere, elever og lærere ved elevenes bostedsskole. Undersøkelsen peker på en del utfordringer med å snakke tegnspråk via skjerm, men også på at elever og lærere gjør tilpasninger i tegnspråket som løser en del av utfordringene. Fjernundervisningen fungerer ifølge undersøkelsen godt som et supplement til deltidsundervisningen ved å bidra til elevenes progresjon i tegnspråkopplæringen. Tilbudet er imidlertid ikke en erstatning for ordinær klasseromsundervisning.

Tall fra Statped viser at 121 elever fikk fjernundervisning i 2021. Dette utgjorde 66 prosent av alle elevene i deltidsopplæring samme år. Statped har ikke oppgitt konkrete elevtall for 2022, men skriver i et innspill at det er omtrent like mange elever i fjernundervisningen som det er elever som går integrert på bostedsskolene sine.51 Elever som går i større kommunale skoler i tegnspråklige miljøer, melder i mindre grad at de har behov for fjernundervisning. Andre grunner til at færre elever mottar fjernundervisning, kan ifølge Statped være at elever synes det er utfordrende med undervisning på skjerm, at eleven ikke vil tas ut av undervisningen på hjemmeskolen, og at skolen ikke har kapasitet til å følge opp. Statpeds egen undersøkelse (2019) tyder på at flere av elevene som får opplæring etter § 5-1 (spesialundervisning), mottar fjernundervisning enn elever som får opplæring etter § 2-6. Men fordi utvalget i undersøkelsen er lite, og det er ifølge Statped vanskelig å trekke klare konklusjoner.

13.1.9 Botilbud til deltidselever

Statped har tidligere hatt botilbud til elever på deltidsopphold i Oslo, Bergen og Trondheim, men etter en gradvis avvikling ble det siste tilbudet lagt ned i 2021.52 Organisering, bemanning, innhold og omfang har variert mye mellom de ulike tilbudene, noe som blant annet skyldes historiske og lokale forhold. De senere årene var det kun botilbudet i Trondheim som var bemannet på helårsbasis med en fast personalgruppe. Her bodde elevene fra femte til tiende trinn, mens foreldrene og de yngre barna bodde på hotell.

Botilbudene vurderes av Statped å ligge utenfor deres kjerneoppgave. Omstilling og reduserte bevilgninger har ifølge Statped gjort det nødvendig å innrette det helhetlige tilbudet annerledes. Dersom Statped skulle ivaretatt et forsvarlig og likeverdig botilbud for alle, ville det krevd økt bemanning og omfattende investeringer. Videre viser Statped til at de legger til rette for sosiale og tegnspråklige møteplasser og aktiviteter på ettermiddagstid, selv om elever og foreldre overnatter på hotell.

Det finnes ingen brukerundersøkelser som dokumenterer i hvilken grad familier er fornøyde med tilbudet de får på hotell og tilretteleggingen for sosiale aktiviteter på disse. For eksempel inneholder Statpedundersøkelsen 2022 (Rambøll 2023), som ble gjennomført etter at botilbudet ble lagt ned, ingenting om botilbudet på hotell. Det har imidlertid vært sterk motstand mot nedleggelsen av botilbudene fra en del elever, foreldre, brukerorganisasjoner og fagmiljøer. For elevene, søsken og foreldre har botilbudet vært en tegnspråklig arena også på fritiden, og et sted der de kan samles, bygge relasjoner, gjøre fritidsaktiviteter og bruke og utvikle tegnspråket i samhandling med andre.53 Under et besøk som utvalget gjorde til Trondheim, formidlet ungdomsskoleelever som var på deltidsopphold, og deres foreldre at de opplever at en sentral tegnspråklig arena ble tatt fra dem da deltidstilbudet ble lagt ned. Foreldrene fortalte også at de opplever det vanskeligere å sende ungdommene på deltidsopphold uten selv å være med når de må bo på hotell.

Utvalget har mottatt en underskriftskampanje der 500 enkeltpersoner har signert på at de synes det er viktig at barn som skal lære tegnspråk, får et botilbud i et tegnspråklig miljø.54

13.2 Kompetanse blant lærere som underviser i og på tegnspråk

13.2.1 Kompetansekrav i tegnspråkopplæringen

De som skal undervise i skolen, må ha relevant kompetanse i de fagene de skal undervise i. Dette følger av gjeldende opplæringslov § 10-2. Dersom en skole ikke har nok kvalifiserte lærere i et fag, kan kravet likevel fravikes så langt det er nødvendig. De konkrete kravene til formell undervisningskompetanse i tegnspråkfaget følger av forskrift til opplæringsloven. For å undervise på barnetrinnet er kravet 30 studiepoeng som er relevante for faget, og for å undervise på ungdomstrinnet og i den videregående skolen er kravet 60 studiepoeng. Dette gjelder altså bare for undervisning «i» faget norsk tegnspråk, og ikke undervisning «på» norsk tegnspråk i andre skolefag.

I forslaget til ny opplæringslov § 17-3 er det foreslått at kommunen eller fylkeskommunen skal sørge for at fast ansatte lærere har relevant faglig og pedagogisk kompetanse, med unntak som åpner for midlertidig ansettelse dersom skolen ikke har nok kvalifiserte lærere. Kvantifisering av krav til formell undervisningskompetanse i skolefagene vil som før følge av forskrift.

For lærere som skal undervise «på» norsk tegnspråk finnes det altså ikke noe formelt kompetansekrav. Gjeldende opplæringslov § 10-8 inneholder likevel krav om at skoleeieren skal ha «riktig og nødvendig kompetanse i verksemda». Videre er det et ansvar for skoleeiere at rektor, lærere og andre ansatte i skolen får mulighet til å utvikle seg faglig og pedagogisk. Regelen er foreslått videreført i ny opplæringslov § 17-1, med formuleringen «rett og nødvendige kompetanse i skolen». I særmerknaden er innholdet i regelen konkretisert med at kommunen og fylkeskommunene «må tilsetje eller på annan måte skaffe tilgang til nødvendig og tilstrekkeleg personell med rett kompetanse». Videre må det sikres at «skolen samla sett har god nok kompetanse til mellom anna å sikre den enkelte eleven ei forsvarlig opplæring og eit godt skolemiljø i tråd med dei krava som gjeld til kvar tid» (Prop. 57 L (2022–2023): 632).

13.2.2 Kompetansen blant tegnspråklærere i dagens skole

Det er helt sentralt at lærere kan det språket de skal lære bort, og at de har innarbeidet pedagogisk kompetanse i å undervise den målgruppen de skal nå (Raanes 2019). Det er likevel flere kilder som viser til at det i dag er utfordrende å finne lærere med tilstrekkelig kompetanse i norsk tegnspråk (NOU 2019: 23, Vonen 2020a, Raanes 2019, Proba 2023).

Tallene Utdanningsdirektoratet presenterer i Grunnskolens informasjonssystem (GSI), viser at en relativt høy andel av lærerne som underviser i norsk tegnspråk, er formelt kvalifiserte med tanke på antall studiepoeng i faget. I skoleåret 2022/23 oppfyller 83 prosent av lærerne som underviser i faget norsk tegnspråk i barneskolen det formelle kravet om minst 30 studiepoeng. Av lærere i tegnspråk på ungdomstrinnet oppfyller 65 prosent det formelle kravet om minst 60 studiepoeng.

Forstørr bilde

Utdanningsdirektoratet, Grunnskolens informasjonssystem (GSI)

Statistisk sentralbyrå har flere ganger (i henholdsvis 1999, 2000, 2005, 2014, 2019 og 2022) laget undersøkelser av lærerkompetanse i grunnskolen. Den nyeste undersøkelsen (Foss og Arnesen 2022) omfatter, i motsetning til de tidligere undersøkelsene, også lærere som underviser i norsk tegnspråk og samisk. Rapporten bygger på en spørreundersøkelse blant lærere i grunnskolen. For å sikre seg flere svar fra lærere som underviser i norsk tegnspråk og samisk, ble det laget et eget utvalg som en del av personene i undersøkelsen ble trukket fra. I undersøkelsen er antallet respondenter som underviser i norsk tegnspråk lavt, bare 19, og tallene må derfor tolkes med stor forsiktighet. Undersøkelsen viser at 43 prosent av lærerne som underviser i norsk tegnspråk, mangler studiepoeng i faget. 15 prosent har mellom 1 og 29 studiepoeng, 3 prosent har mellom 30 og 59 studiepoeng, og 38 prosent har 60 studiepoeng eller mer.

Proba (2023), som blant annet har undersøkt hva som hindrer etterlevelse av opplæringsloven i norske kommuner og fylkeskommuner, peker på problemer med å rekruttere kvalifisert personell med morsmålskompetanse som den viktigste årsaken til manglende etterlevelse i opplæringen av tegnspråklige og andre språklige minoriteter.

Det er i dag et gap mellom det formelle kunnskapskravet om 30 eller 60 studiepoeng for lærere som skal undervise hørselshemmede og døve elever, og lærernes reelle ferdighets- og kompetansenivå i og på norsk tegnspråk.55 Lærerstudenter som tar studiepoeng for å få undervisningskompetanse i norsk, engelsk og matematikk, har allerede grunnleggende kunnskaper i fagene de skal fordype seg i før de begynner på det kompetansegivende lærerstudiet. De største studentgruppene som studerer tegnspråk i utdanningene, derimot, starter ofte uten å kunne språket fra før (Raanes 2019), siden det fram til 2021 ikke var noen krav til forhåndsferdigheter i tegnspråk. Gapet kan også ses i sammenheng med at de formelle kravene om et visst antall studiepoeng bare gjelder for lærere som skal undervise «i» faget norsk tegnspråk, og ikke for lærere som skal undervise «på» norsk tegnspråk.

Sivilombudsmannen (nå Sivilombudet) har i sak 2017/2040, som blant annet gjaldt klage på manglende oppfylling av retten til tegnspråkopplæring, uttalt at «manglende undervisningskompetanse [ikke reduserer] skoleeiers lovpålagte plikt til å følge bindende læreplaner».56

13.3 Grunnskoletilbudet i Sverige og Danmark

13.3.1 Elever med tegnspråk i grunnskolen i Sverige

Den første døveskolen i Sverige startet opp i Stockholm i 1807.57 Lenge fikk hørselshemmede og døve elever i Sverige utelukkende undervisning i døveskoler, men fra omtrent 1950-tallet, da høreapparater i økende grad ble tatt i bruk, begynte flere hørselshemmede elever i ordinære skoletilbud (Holmström og Schönström 2017). Døve elever fortsatte på døveskolene, der de hadde tilgang til et tegnspråklig miljø. Fra om lag 2000 har tallet på hørselshemmede og døve elever i de ordinære skoletilbudene økt betydelig. Elevtallet ved døveskolene har gått ned, men ser ut til å ha stabilisert seg fra ca. 2010. 84 prosent av alle barn med nedsatt hørsel gikk i 2016 i ordinære skoler (Takala og Roos 2016). Resten gikk i spesialskoler for døve (9 prosent), i spesialskoler for elever med hørselstap (6 prosent) eller i spesialklasser ved skoler for hørende (1 prosent). De siste årene har elevtallet i de statlige spesialskolene vært på rundt 400–420 elever. Siden 2017 er det i tillegg skrevet inn 25–30 elever i førskoleklasser.58

Den grunnleggende loven på opplæringsfeltet i Sverige er skoleloven – skollagen.59 Den er supplert av en rekke andre forskrifter med mer detaljert regelverk. I Sverige er «specialskolan» en egen skoleform for en avgrenset gruppe med elever. Det finnes fem statlige regionale grunnskoler for elever som er døve eller har nedsatt hørsel.60 Det finnes også en egen skole for elever med kombinerte syns- og hørselstap. De regionale skolene, som altså omtales som spesialskoler, gir tospråklig undervisning i svensk tegnspråk og svensk i et tegnspråklig miljø for førskoleelever og for ti årstrinn i grunnskolen. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) driver skolene på oppdrag fra staten. Elevene undervises i de samme fagene som andre grunnskoleelever, men på en måte som er tilpasset elevgruppen.

Et tegnspråklig miljø betyr at svensk tegnspråk er det felles språket for kommunikasjon i undervisningen, i pausene og i botilbudene. Å ha et felles språk er ifølge SPSM en forutsetning for at elevene skal være del av et miljø der alle kan kommunisere og gjøre seg forstått.61

Skolene har ansvaret for elevenes reiser til og fra skolen. For elever som bor for langt unna til å kunne dagpendle, gir skolene et botilbud. Botilbudene er stort sett små boenheter med plass til tre til fem elever, og de er bemannet med voksenpersoner hele døgnet. Skolen i Stockholm har svært få elever som trenger botilbud. De få det gjelder, blir innkvartert hos en vertsfamilie.62 Døve elever og elever med nedsatt hørsel som går på nærskolen sin i Sverige, kan med jevne mellomrom komme til en av de tegnspråklige spesialskolene for å få undervisning i svensk tegnspråk eller i ulike skolefag i et tegnspråklig miljø. Tanken er å styrke og komplettere den undervisningen elevene får på nærskolen sin, slik at de kan utvikle flere av evnene sine og nå flere kunnskapskrav. Målet er å styrke elevenes identitet, tegnspråkutvikling og tospråklige bevissthet (ibid).

I Sverige har elever på visse vilkår en rett til å gå på en kommunal skole utenfor hjemkommunen. Vilkåret for en slik rett er at eleven «med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundskola».63 Vilkåret krever at det er egenskaper ved eleven som tilsier at eleven må få gå i en annen kommunes grunnskole, og det krever at de særskilte grunnene for elevens del gjør at eleven bør få gå i akkurat den andre kommunens grunnskole.

13.3.2 Elever med tegnspråk i grunnskolen i Danmark

I dag fins tre landsdelsdekkende spesialundervisningstilbud til døve barn i grunnskolen i Danmark. Ett av tilbudene er også for døvblinde. Siden 2000 har elevtallet ved skolene gått kraftig ned, fra om lag 340 elever til om lag 60 i 2020. Av de totalt 60 elevene i 2020 var om lag 10 tegnspråklige. De øvrige barna bruker tegn som støtte eller taktilt tegnspråk (6 døvblinde elever). Skolene rapporterer at langt de fleste elevene med nedsatt hørsel har andre utfordringer i tillegg til hørselstapet (autisme, lære- og atferdsvansker, ADHD eller fysiske funksjonsnedsettelser, for eksempel cerebral parese) (Danske Døves Landsforbund 2021).

De tegnspråklige elevene utgjør dermed bare en sjettedel av elevene i de tre skolene for hørselshemmede barn, og hovedspråket på skolene er ikke lenger dansk tegnspråk, men dansk. Ved kun én av skolene undervises det på tegnspråk i enkelte fag. I undervisningen tilpasses språkkoden til det enkelte barnet, og i noen situasjoner tolkes undervisningen til dansk tegnspråk. I faget dansk tegnspråk undervises det konsekvent «på» tegnspråk, med tolking til talt dansk for de elevene som trenger det (ibid.).

Lærerne ved de tre skolene har varierende utdanningsbakgrunn og erfaring. De fleste mulighetene til å ta en relevant utdanning eller et relevante kurs, er forsvunnet. Alle de tre skolene har derfor egen, intern undervisning av nyansatte lærere. Antallet lærere som har tegnspråk som morsmål varierer, men tallet går ned (ibid.).

I tillegg til de tre spesialskolene underviser fire såkalte senterskoler barn med nedsatt hørsel i dansk tegnspråk eller dansk med tegnstøtte. Senterskolene er ordinære grunnskoler med egne tilbud til elever med hørselstap. Nesten ingen elever får opplæring i dansk tegnspråk i disse tilbudene. Det blir undervist mest i dansk med tegnstøtte, og det legges vekt på høre- og taletrening (ibid.). I Danske Døves Landsforbunds spørreundersøkelse svarer 45 prosent av kommunene at de har egne spesialtilpassede skoletilbud som barn med nedsatt hørsel kombinert med andre funksjonsnedsettelser, kan bruke. 60 prosent av kommunene svarer at de iblant henviser barn til de regionale spesialskolene, men det gjelder kun hørselshemmede barn som har funksjonsnedsettelser eller andre utfordringer.

Undervisning i tegnspråk blir i Danmark tilbudt elever som har et så omfattende hørselstap at de, selv om de bruker tekniske hjelpemidler, er avskåret fra, og har store problemer med å oppnå, en sikker kommunikasjon ved hjelp av tale.64 Både CRPD-komiteen og FNs barnekomité har kritisert Danmark for å unnlate å sikre døve barn og foreldrene deres tilgang til tegnspråk.65

13.4 Tegnspråkopplæring for barn av døve og søsken til døve

13.4.1 Tidligere diskusjoner om tegnspråkopplæring til familiemedlemmer

Barn av døve og søsken til hørselshemmede barn har i dag ingen rettigheter til tegnspråkopplæring. I 1996 fikk foreldre til hørselshemmede rett til opplæring i tegnspråk gjennom tilbudet «Se mitt språk». I dag blir det lagt til rette for at søsken kan være med foreldrene på kurs og få delta i søskenkurs, to til fire uker i året.66

NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring bemerket Smithutvalget at tegnspråkopplæring kan være ønskelig også for hørende barn av hørselshemmede foreldre. Dette ble ikke fulgt opp. Opplæringslovutvalget (NOU 2019: 23) så gode grunner til at også elever som har tegnspråklige personer i sin nærmeste familie, bør få tilgang til opplæring i tegnspråk. Utvalget mente imidlertid at mulige konsekvenser for elevene, samt administrative og økonomiske konsekvenser, måtte utredes nærmere.

I Prop. 57 L (2022–2023) er det ikke lagt fram noe forslag om at barn og søsken av tegnspråklige skal få en rett til tegnspråkopplæring. I forslaget ble det imidlertid foreslått at grunnskoleelever med hørselshemming skal få rett til å velge opplæring bare etter læreplanen i norsk tegnspråk. Elevene kan velge å følge ordinære læreplaner i alle andre fag. Departementet viser til at en slik endring på sikt vil gjøre det enklere å åpne for tegnspråkopplæringen for en større målgruppe, ikke minst for barn eller søsken av tegnspråklige.

13.4.2 Stimuleringsordningen

I 2019 ble det satt i gang en tidsavgrenset stimuleringsordning for å gjennomføre forsøk der barnehager og skoler kunne gi et opplæringstilbud i tegnspråk til en bredere gruppe av barn og unge, særlig barn av døve foreldre og søsken til døve barn, fra barnehagealder til videregående opplæring. Utdanningsdirektoratet har hatt ansvaret for å gjennomføre forsøket, i tett samarbeid med Statped, som har hatt ansvaret for den faglige oppfølgingen. En viktig del av forsøket har vært å hente erfaringer som kan brukes videre i arbeidet med å vurdere om målgruppene bør få en rett til tegnspråkopplæring. Forsøket ble avsluttet våren 2022.

Erfaringer fra ordningen er presentert i en midtveisrapport og en sluttrapport. Sluttrapporten (Utdanningsdirektoratet 2022) viser at skolene og barnehagene som deltok, meldte at kompetanse i tegnspråk var den største utfordringen. Utfordringen har vært forsøkt løst på flere måter: 1) å bygge kompetanse lokalt ved å kurse egne ansatte, 2) å engasjere personer med den aktuelle kompetansen, medregnet personer med realkompetanse i norsk tegnspråk, men uten formalkompetanse, og 3) å strekke på den eksisterende kompetansen. Noen steder har de sendt personale på tegnspråkkurs i regi av blant annet Statped.

Sluttrapporten oppsummerer at en utvidelse av retten til opplæring i tegnspråk til barn av døve og søsken til døve vil kreve et kompetanseløft, når «hovedutfordringen i barnehage og skole er manglende tegnspråkkompetanse blant de ansatte», og det alt i dag er «krevende å rekruttere pedagoger med tegnspråklig kompetanse til undervisningsstillinger» (Utdanningsdirektoratet 2022:19).

13.4.3 Tilbud/rettigheter i Sverige

I den svenske språkloven67 står det at «den som är döv eller hörselsskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk [ska] ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket» (§ 14). I forarbeidene til språkloven pekes det på at hørende barn til døve foreldre er en gruppe som har behov av for tegnspråk.68

Retten til morsmålsundervisning er regulert i den svenske skoleloven med forskrifter. Skoleloven inneholder regler om morsmålsundervisning for elever som har foresatte med et annet morsmål enn svensk. Elevene skal få tilbud om morsmålsundervisning såframt 1) språket er daglig omgangsspråk i hjemmet og 2) eleven har grunnleggende kunnskaper i språket.69 Dette gir hørende barn av tegnspråklige foreldre rett til undervisning i tegnspråk. I forskriften står det at dersom minst fem elever i kommunen vil ha morsmålsundervisning i svensk tegnspråk, og det er mulig å få tak i egnet lærer, skal kommunen tilby slik undervisning. Det finnes imidlertid ingen læreplaner (kursplan) for svensk tegnspråk (Lyxell 2019). I skoleåret 2017/18 fikk 126 elever morsmålsundervisning i svensk tegnspråk. Dette utgjorde ifølge Lyxell 33 prosent av de elevene som hadde rett til slik opplæring, og som er fanget opp i offentlig statistikk.

Barn av døve og søsken til døve som går i en spesialskole for døve, kan få tegnspråkopplæring hos Specialpedagogiska skolmyndigheten.70 I praksis betyr det at barna kan få opplæring en uke per semester. Undervisningen erstatter imidlertid ikke morsmålsundervisningen. Søsken av døve og barn av døve foreldre kan også få fjernundervisning i svensk tegnspråk en gang i uken via Zoom.71

13.5 Tegnspråklige i videregående opplæring

13.5.1 Rett til opplæring i og på tegnspråk i videregående skole

Hørselshemmede elever har rett til å velge videregående opplæring i og på tegnspråk på skoler som har tilrettelagte opplæringstilbud, eller rett til å velge å bruke tolk i ordinære videregående skoler (se boks 13.3). Elevene har rett til opplæring i og på tegnspråk i «eit teiknspråkleg miljø». Med tegnspråklig miljø menes videregående skoler som har et tilrettelagt opplæringstilbud i og på tegnspråk for hørselshemmede elever (knutepunktskoler). Begrepet «teiknspråkleg miljø» er ikke brukt i paragrafen om tegnspråkopplæring videregående opplæring i forslaget til ny opplæringslov.

Tilbudet ved knutepunktskolene kan søkes av hørselshemmede fra andre fylker enn fra fylket tilbudet omfatter. Det er elevens hjemfylkeskommune som har ansvaret for å oppfylle retten til videregående opplæring, medregnet det økonomiske ansvaret. Dette følger av gjeldende opplæringslov § 13-3, og det samme vil følge av § 28-2 i forslaget til ny opplæringslov. Forskrift til opplæringsloven § 19-5 gir elevens hjemfylkeskommune det økonomiske ansvaret for utgifter til kost og losji og til nødvendige sosialpedagogiske tiltak for denne elevgruppen.

Dersom en elev velger å bruke tegnspråktolk i en ordinær videregående skole, har eleven i dag ingen rett til å få opplæring verken i eller på tegnspråk. I den nye opplæringsloven foreslår regjeringen å utvide retten til undervisning «i» faget norsk tegnspråk til også å gjelde elever som ellers mottar undervisning med bruk av tolk i ordinære videregående skoler.

Elever som har rett til opplæring i og på tegnspråk, har i dag en lovfestet rett til å motta videregående opplæring i inntil to år ekstra.

Elever ved noen knutepunktskoler kan søke om å få bo i et tegnspråklig bokollektiv. Botilbudet er døgnbemannet og tilbyr felles måltider, ulike fellesaktiviteter og tilbud om leksehjelp. Personalet bruker tegnspråk, og elevene som bor der, blir del av et tegnspråklig miljø. Stiftelsen Signo er ansvarlig for botilbudene. Ifølge Signo er det en nedgang i elever som søker seg til botilbudet i Trondheim, der Tiller videregående skole kun tilbyr opplæring med tegnspråktolker. Det er samtidig en økning i antall elever som søker seg til Signos botilbud i Oslo.72

Tidligere drev staten videregående døveskoler. På begynnelsen av 1990-tallet fantes de statlige Bjørkåsen i Bergen og Kongstein i Stavanger. Bjørkåsen ble slått sammen med fylkeskommunale Slåtthaug videregående skole i 2005. Kongstein avsluttet undervisningen skoleåret 2000/01 og ble besluttet lagt ned i 2004.

Av fylkeskommunale videregående knutepunktskoler var Sandaker i Oslo den eldste (nå Nydalen videregående skole). Det har også tidligere vært knutepunkttilbud for tegnspråklige ved Sandefjord videregående skole og Heimdal videregående skole i Trondheim (begge etter 1996). Knutepunkttilbudet i Sandefjord ble lagt ned for få år siden, mens tilbudet ved Heimdal videregående ble flyttet til Tiller videregående skole.

13.5.2 Dagens tilbud i videregående opplæring

I dag finnes det fire fylkeskommunale knutepunktskoler: Nydalen i Oslo, Hetland i Stavanger, Nordahl Grieg i Bergen og Tiller i Trondheim. Skolene har både hørselshemmede og hørende elever og tilbyr flere utdanningsprogrammer, ofte i samarbeid med andre videregående skoler. Tegnspråklige elever som ønsker opplæring på en knutepunktskole, kan bare velge de utdanningsprogrammene som denne skolen og skolene den samarbeider med, tilbyr. De som ønsker et annet studieprogram enn de som knutepunktskolene tilbyr, må i dag velge ordinære videregående skoler med tolk. Oftest får elevene i knutepunktskolene tegnspråkkyndige lærere i fellesfagene og tolk i programfagene, men dette varierer mellom skolene.

I skoleåret 2022/23 har de fire knutepunktskolene til sammen 57 elever som får opplæring i og på tegnspråk, fordelt på alle trinn. Nydalen skole har 40 tegnspråkelever i videregående opplæring fordelt på alle trinn og er dermed den klart største knutepunktskolen. De tre øvrige skolene har til sammen 17 elever som får opplæring i og på tegnspråk. Vetland videregående skole og Signo grunn- og videregående skole, som har tilbud til hørselshemmede med funksjonsnedsettelser, har til sammen ti elever.73 Svært få av elevene, til sammen 16 elever, går i et studieforberedende program som gjør at de kan gå over i høyere utdanning ved en høyskole eller et universitet. Selv om tilbudet gis i knutepunktskoler, er en del av elevene spredt fordi de velger ulike studieprogrammer. Nydalen videregående skole virker dermed å være den eneste knutepunktskolen som kan tilby elevene et reelt tegnspråklig miljø.

Utfordringen med å skaffe lærere med tilstrekkelig formell og reell kompetanse i norsk tegnspråk, gjelder også på videregående nivå, og det er få læremidler, både til opplæringen i tegnspråkfaget og til opplæringen på tegnspråk i andre fag. Nydalen videregående skole erfarer videre at det er vanskelig å finne læreplasser og praksisplasser til tegnspråklige elever på yrkesfaglige utdanningsprogram som ønsker å være i et tegnspråklig miljø.74 Det gjelder for eksempel barne- og ungdomsarbeidere.

Det finnes ikke tall på frafall i videregående opplæring for tegnspråklige elever. Kunnskap om frafallet blant unge innvandrere75 og elever med funksjonsnedsettelser generelt (Oslo Economics mfl. 2021), som er vesentlig høyere enn for andre elever, gir grunn til å tro at det kan være høyt også for tegnspråklige. Nydalen videregående skole uttrykker imidlertid at de ikke erfarer at mange elever faller fra underveis i skoleløpet, noe de forklarer med at elevene deres følges tett. Samtidig erfarer skolen at det er en økende andel av elevene som trenger mer tid enn tre år på videregående. Det gjelder særlig for en del elever som har fått et mangelfullt grunnskoletilbud, som har behov for spesialundervisning, eller som har kommet som innvandrere til Norge sent i skoleløpet, og som derfor har et svakt faglig og språklig grunnlag å bygge videre på. Nydalen videregående skole har et tilbud til disse elevene i egne forberedende grupper i ett til tre år før de går over i ordinære løp. Skolens erfaring er at en del av disse elevene ikke avslutter den videregående opplæringen med fagbrev eller bestått vitnemål, og at mange av disse elevene langt på vei blir overlatt til seg selv etter at de avslutter videregående skole. Skolen etterlyser at en statlig instans gis et overordnet ansvar for å gi elevene et tilbud. Ansvaret ligger i dag hos kommunene.

Det ser imidlertid ut til at en del av elevene som har avsluttet 10. trinn som tegnspråklige elever, enten ikke går over i videregående skole, eller at de tar videregående skole uten å gjøre det med opplæring i og på tegnspråk. I grunnskolen har det i gjennomsnitt vært om lag 30 elever på hvert trinn nasjonalt de siste ni årene, men tall på elever fra de fire knutepunktskolene, i alle studieprogram, viser i gjennomsnitt rundt 20 elever per årstrinn. Det virker dermed å være et frafall i overgangen mellom ungdomsskolen og videregående skole. Det er samtidig viktig å understreke at ikke alle elever som kan norsk tegnspråk, kommer fram i tallene. For eksempel har Vetland videregående skole og Signo grunn- og videregående skole til sammen 10 elever i videregående opplæring. Det kan også være tegnspråklige elever som ikke ønsker opplæring i og på tegnspråk, eller som ikke er hørselshemmede og dermed ikke har rett til slik opplæring. Nydalen videregående skole opplyser at skolen for skoleåret 2023/24 har mottatt over 50 søknader fra nye elever, et tall på søkere som ligger godt over et gjennomsnittlig kull på rundt 30 som vanligvis avslutter grunnskolen som tegnspråklige elever.

13.5.3 Sverige og Danmark

I Sverige er riksgymnasiet i Örebro i dag det eneste videregående skoletilbudet som tilbyr tegnspråkopplæring for elever som ønsker det. Skolen er for hørselshemmede, døve og personer med kombinert syns- og hørselsnedsettelse. Den er kommunal, men tar imot elever fra hele landet og tilbyr flere studieprogrammer. Skolen har et botilbud til elever med lang reisevei. Det finnes også private videregående skoler og to kommunale videregående skoler som er tilrettelagt for hørselshemmede elever, men uten et tegnspråklig tilbud.76

Opplysninger fra Örebro kommune viser at riksgymnasiet i Örebro per 15. oktober 2022 hadde totalt 225 elever, og av disse var det ca. 75 døve elever som fikk opplæring i og på svensk tegnspråk.77 De fleste av elevene har tidligere gått i en statlig spesialskole for døve, men noen har også kommet fra andre grunnskoler og videregående skoler. Det er også noen elever som er nyankomne til Sverige. Tallet på elever som får tegnspråkopplæring har gått jevnt nedover siden 2013, men med noen variasjoner fra år til år. I 2013 var det 138 elever som fikk opplæringen på tegnspråk.

I Danmark er det ingen egne tegnspråklige videregående opplæringstilbud.

13.6 Ål folkehøyskole og kurssenter for døve

Ål folkehøyskole og kurssenter for døve er landets eneste folkehøyskole for døve, og dagligspråket er norsk tegnspråk.78 Tilbudet er imidlertid for alle som vil lære og bruke tegnspråk, og undervisning, aktiviteter og sosialt samvær skjer på tegnspråk. Skolens mål er å være et senter for livslang læring der tilbudene er konsentrert om behovene døvesamfunnet har. Folkehøyskolen tilbyr flere linjer som teater på internasjonalt tegnspråk, kurs i norsk tegnspråk, norsk tegnspråk og norsk (lesing og skriving) for minoritetsspråklige elever, gaming og idrett og «design din vei» med tegnspråk, friluftsliv og kunst.

Ved kurssenteret blir det tilbudt tegnspråkopplæring til foreldre, barn, søsken og deres nettverk. Senteret tilbyr også kompetansehevings- og mestringskurs for ulike grupper i ulike aldre, og det tilbys kurs til døve foreldre og barna deres. Det er egne grupper for døve foreldre med innvandrerbakgrunn som ikke behersker norsk tegnspråk. I samarbeid med Norges Døveforbunds Ungdom (NDFU) blir det arrangert sommerleir for hørselshemmede tegnspråklige barn og for ungdommer, og det blir arrangert vinterleker med ulike vinteraktiviteter. Det arrangeres også en egen leir for barn med hørselshemmede og døve foreldre. Målet med de ulike tilbudene er å bidra til å bedre den enkeltes levekår og muligheter i hverdag og arbeid.

Ål folkehøyskole og kurssenter for døve er en stiftelse som ble opprettet av Norges Døveforbund. Senteret ble offisielt åpnet 1974. Folkehøyskolen har tidligere hatt en rolle i å utdanne tegnspråklærere. I 1989/90 tilbød de for første gang en ettårig tegnspråklærerlinje, der døve tegnspråkbrukere og andre med gode tegnspråkferdigheter kunne søke. Det ble undervist i tegnspråk, språkkunnskap, norsk, pedagogikk og kulturkunnskap. Ål har også tidligere arrangert kurs for tegnspråkinstruktører og semesteremne i tegnspråkdidaktikk (i samarbeid med den daværende Høgskolen i Sør-Trøndelag).79

13.7 Utvalgets vurderinger

13.7.1 Tegnspråklige elever trenger opplæring i et solid tegnspråkmiljø

Elever med opplæring i og på tegnspråk skal få et opplæringstilbud som gir dem de samme mulighetene som andre barn. Et solid språklig og faglig fundament må ligge til grunn for at de skal kunne utvikle sitt fulle potensial i utdanningsløpet. Utvalget mener at elever med opplæring i og på tegnspråk i så stor grad som mulig må få opplæring i et tegnspråklig miljø. Utvalget mener videre at retten til å lære og bruke norsk tegnspråk ikke kan oppfylles fullt ut dersom disse elevene ikke har mulighet til å bruke norsk tegnspråk i et språkmiljø. Selv om opplæringsloven gir kommunene mulighet til å organisere tegnspråkundervisningen i samlede grupper ved én skole, er det i mange kommuner eller regioner så få elever at også det er utfordrende å få til. Noen elever som ønsker å få opplæring i og på tegnspråk i en nabokommune med et tegnspråklig opplæringsmiljø, eller sammen med andre elever som får slik opplæring, får avslag fra kommunen de bor i fordi kommunen selv vil gi tilbudet.

Norsk tegnspråk overføres ikke automatisk fra hørende foreldre til døve barn. Dersom døve barn av hørende foreldre skal bli tegnspråklige, må skolen gi dem den tilgangen til tegnspråk som de fleste ikke kan få i familien. Det gjør det særlig viktig at elevene ikke tilbys lærere med bare grunnleggende tegnspråkkompetanse, i et skolemiljø der de ikke kan samhandle med andre elever på norsk tegnspråk. Dette er imidlertid situasjonen for en del elever i dag. Utvalget vet ikke hvor mange elever det gjelder, fordi det ikke finnes datagrunnlag for å vurdere situasjonen. For de elevene dette gjelder, er det likevel alvorlig, siden de på grunn av nedsatt hørsel ikke har full tilgang til samhandling med andre elever på talespråk.

Salamancaerklæringen understreker at alle døve bør ha tilgang til opplæring «in their national sign language», og at opplæring av døve og døvblinde barn er mer egnet til å gis i egne skoler enn opplæring for andre elevgrupper med spesielle behov. Et tegnspråklig miljø kan være viktig for barnas språklige, sosiale, emosjonelle og kognitive utvikling, men også for å få gode læringsmiljøer og psykososiale miljøer, og for elevenes kunnskapsutvikling. Elevene lærer av hverandre og strekker seg etter hverandre, og de trenger også et miljø der de kan føle seg inkludert og finne venner de trives med.

Utvalget forstår et tegnspråklig opplæringsmiljø som et miljø der undervisningen blir gitt av lærere med høy tegnspråklig kompetanse, der det legges til rette for at norsk tegnspråk blir det foretrukne språket i undervisningen, og der tegnspråk brukes spontant og naturlig i det meste av samhandlingen mellom elever, lærere og andre – også utenfor klasserommet. Utvalget vil ikke definere hvor stort et slikt miljø bør være, men vil understreke at det bør være av en viss størrelse med flere elever på noenlunde samme alder. For å kunne sies å være et solid tegnspråkmiljø bør det ha «satt seg» ved å ha vist seg stabilt over tid. Det bør også ha potensial for å være stabilt framover i tid, for eksempel ved at det både tåler utskiftning av lærerressurser, og at elever slutter og kommer til. Et språkmiljø av en viss størrelse er også viktig for å utvikle og styrke norsk tegnspråk i seg selv, og for at norsk tegnspråk styrkes som opplæringsspråk.

Elever som får opplæring på tegnspråk i et tegnspråkmiljø, vil etter utvalgets vurdering oppleve å være likeverdige deltakere i, og ha full til gang til, et felles læringsmiljø med de andre elevene. For en del elever er tilgang til et slikt språkmiljø en forutsetning for læring og deltakelse, og for å ha et godt psykososialt miljø. Videre vil utvalget understreke at et tegnspråklig skolemiljø er viktig for å skape og opprettholde robuste og levende fag-, språk- og kompetansemiljøer for lærere og andre skoleansatte. Det igjen kan gjøre det mer attraktivt å bli tegnspråklærer, og dermed gjøre både rekruttering, vedlikehold og bygging av ny lærerkompetanse lettere. Miljøene trenger ansatte med høy faglig, pedagogisk og reell tegnspråklig og tospråklig kompetanse som også kan være språklige rollemodeller for elevene. Slik kompetanse er en knapphetsressurs i dag, og utvalget mener derfor at ressursene i større grad bør samles i større språkmiljøer.

Både dagens og framtidens tegnspråklige skole trenger flere lærere enn det er mulig å rekruttere bare fra døvesamfunnet. Også noen av de største skolene som i dag gir elever opplæring i og på tegnspråk, rapporterer at miljøene ved skolene i dag er så små at nyutdannede lærere i mindre grad enn tidligere får et tegnspråklig miljø på arbeidsplassen hvor de kan bruke språket og forbedre egne tegnspråkferdigheter. I større og mer robuste språkmiljøer vil lærere som har lært norsk tegnspråk først som voksne, få et levende språkmiljø å praktisere språket i.

Skoler som gir opplæring i og på tegnspråk som utvalget har vært i kontakt med, rapporterer at de får inn nye hørselshemmede elever sent i skoleløpet, ofte i ungdomsskolealder, som har strevd med å følge undervisningen i hørende klasser, og som ikke har lært tegnspråk. Disse burde lært tegnspråk tidligere for å kunne få fullt utbytte av opplæringen. Samtidig forteller noen av de største grunnskolene som tilbyr opplæring i og på tegnspråk, at det slutter en del elever i løpet av skoleløpet, og at de går over i hørende klasser. Årsakene til dette er ikke kjent og kan være mange. Det er rimelig å anta at det kan ha noe med kvaliteten i opplæringen å gjøre, at de sosiale miljøene er små, eller at elevene trives godt i nærmiljøet sitt, og at de kan følge talespråklig undervisning. Med dagens hørselstekniske hjelpemidler kan opplæring i nærskolen fungere godt for en del av elevene, og de kan trives i et hørende skolemiljø. At elevene som slutter, har grunnleggende tegnspråkferdigheter i bunn, kan imidlertid være en språkkompetanse å bygge videre på i framtida, for eksempel i høyere utdanning. Det blir mulig for dem å komme tilbake til et tegnspråklig miljø hvis de selv ønsker eller trenger det. For tegnspråkets bærekraft på sikt er det likevel uheldig at elever forsvinner ut av de tegnspråklige opplæringsmiljøene. Utvalget mener at et solid tegnspråklig skolemiljø av høy kvalitet vil gjøre det lettere både å rekruttere nye og beholde elever i opplæringstilbudene.

Det er samtidig klart at flertallet av elevene i en tegnspråklig skole vil ha høreapparater og/eller CI. Det kan gi dem hørsel, som også gir tilgang til talt språk. Disse elevene eller deres foreldre kan ha et ønske om at de skal bruke talespråk i noen situasjoner eller fag. En tegnspråklig skole må ta høyde for dette og må kunne organisere undervisningen slik at elever som ønsker talespråklig undervisning i noen fag, kan få tilrettelagt undervisning på talespråk i disse fagene. Dette kan være spesielt aktuelt for språkfagene norsk eller engelsk, slik det i Sverige er åpnet for undervisning med bruk av talespråk i svensk, engelsk og andre fremmedspråk. Slik tilrettelegging kan skje i skolens regi, eller i samarbeid med en naboskole, hvor eleven kan få undervisning med hørselsteknisk utstyr i visse fag. Det vil slik utvalget ser det svekke undervisningen i norsk tegnspråk dersom den i for stor grad blir tilpasset elever som foretrekker talespråk i visse fag, så en tegnspråklig skole må derfor kunne organisere egne talespråklige klasserom som et alternativ for noen elever. En slik organisering forutsetter at skolen har et tilstrekkelig antall elever.

13.7.2 Staten må ta et større ansvar for å gi elever opplæring i et tegnspråklig miljø

De tidligere statlige døveskolene var internatskoler og fungerte på en måte som ga grunnlag for et språklig fellesskap, selv om disse skolene ikke var tegnspråkskoler i en moderne forstand. Integreringstankegangen, altså at barn hører hjemme i familien og på nærskolen sin, kan spores tilbake til 1950-tallet, og den ble av mange i døvesamfunnet, fagfolk og en del foreldre oppfattet som en trussel mot døveskolene da den gradvis ble et mer uttalt mål i skolepolitikken. Da arbeidet med å omorganisere de statlige spesialskolene startet på 1980-tallet, skapte det mye uro og engstelse. Etter hvert ble integreringsbegrepet erstattet av en idé om inkludering som i dag forstås som at alle barn i størst mulig grad skal inkluderes med jevnaldrende der de bor (i nærskolen). Døvesamfunnet oppfattet begrepene integrering, og senere inkludering, forskjellig fra myndighetene, og de argumenterte for at døveskolene måtte fortsette som statlige skoler. Argumentasjonen var at døve trengte et tegnspråklig miljø for å utvikle seg kognitivt og sosialt, og at døve er inkludert når de er sammen med andre tegnspråklige døve og hørende de kan kommunisere ubesværet med og oppleve tilhørighet med. Utvalget mener at det er urealistisk å få til gode tegnspråklige miljøer når elevene bor spredt i hele landet. At de statlige døveskolene ble nedlagt, mener utvalget derfor fikk store konsekvenser for norsk tegnspråk og for en del hørselshemmede og døve elever. Da kommunene fikk ansvaret for opplæringen, mistet en del grunnskoleelever utenfor de største bykommunene muligheten til å velge seg til et større tegnspråklig miljø. For mange kommuner kan det gå årevis, noen ganger tiår, mellom hver gang de får en elev som har rett til opplæring i og på tegnspråk. Det gir absolutt ikke mulighet for å tilby elevene et tegnspråklig opplæringsmiljø, og dermed til å sikre at retten til opplæring blir reell. Kompetansen som bygges opp rundt en elev lokalt, vil lett kunne forsvinne med eleven.

Staten har et særskilt ansvar for små elevgrupper. Det ansvaret Statped har overfor grunnskoleelevene som får opplæring i og på eller i tegnspråk i dag, er nettopp begrunnet med at elevene representerer en lavfrekvent gruppe. Statped har et særskilt ansvar gjennom å tilby råd og veiledning til kommunene. Videre tilbyr Statped elevene opplæring i et tegnspråklig miljø i deltidstilbudet og fjernundervisning når de er på hjemmeskolen sin. Dette er viktig og nødvendig, men slik utvalget vurderer det, er det likevel ikke et godt nok tilbud for å sikre alle tegnspråklige elevers rett til likeverdig opplæring. I deltidstilbudene møter elever som ellers går integrert i en ordinær klasse, først og fremst andre elever som heller ikke har god tilgang til tegnspråk i det daglige. Deltidselevene møter en del lærere som fungerer som språkmodeller, men de møter ikke nødvendigvis et reelt tegnspråklig miljø, der kommunikasjonen mellom elevene går flytende og uhindret på tegnspråk, og der det er andre å «strekke seg etter». Etter at Statpeds botilbud til deltidselevene ble lagt ned, er det heller ikke på samme måte som tidligere lagt til rette for at elevene kan være sosiale med tegnspråklige jevnaldrende, noe som er særlig viktig for elever som ellers omgis av hørende miljøer.

Ungdommer og foreldre som utvalget har møtt, har uttrykt ønske om at deltidsopplæringen som i dag gis av Statped, skal tilby ungdomsskoleelevene et botilbud. Der kan de bo under deltidsopphold sammen med elever de kjenner fra før, og der de kan få en «internatfølelse» sammen. Ungdomsskoleelever bør, slik utvalget ser det, ha muligheter til å bo uten foreldre og sammen med andre elever under deltidsoppholdene, og deltidstilbudene bør vurderes utvidet fra ukestilbud til for eksempel et tilbud over to uker om gangen, dersom dette er etterspurt av elevene selv. Selv om flertallet (57 prosent) av de tegnspråklige elevene i dag ser ut til å gå i skoletilbud med et visst tegnspråklig miljø, er det like fullt en stor andel som ikke gjør det. I tillegg tror utvalget at det kan være flere elever som i dag velger bort opplæring i og på tegnspråk fordi kommunen de bor i, ikke kan tilby et tegnspråklig tilbud av god kvalitet, eller fordi de ikke får tilbud i en nabokommune som har et tegnspråklig opplæringsmiljø. Noen av dem ville kanskje valgt slik opplæring dersom det fantes et regionalt eller nasjonalt tegnspråklig skoletilbud. Utvalgets samlede vurdering er at staten må ta et større ansvar for opplæringen av tegnspråklige barn enn den gjør i dag, slik at flere får tilgang til større og levende tegnspråklige opplæringsmiljøer.

Utvalget vil understreke at det ikke er mulig eller ønskelig å gå «tilbake til de gamle døveskolene». Selv om tilbudene ved skolene ga elevene et språk, en utdanning og et sosialt miljø som la grunnlag for livslange vennskap, var de av langt dårligere kvalitet enn man må forvente i dag. Lærernes ferdigheter i tegnspråk var ikke gode, og de skolefaglige forventningene til elevene var ofte lave. Utvalget mener hørselshemmede tegnspråklige elever må tilbys opplæring i tråd med alle krav til en moderne skole, og at de må møtes med de samme forventninger som andre elever møter.

Utvalget har med seg at historien på mange måter taler imot at den tospråklige undervisningen med tegnspråk skal samles i egne skoler. I de tidligere statlige skolene gikk tallet på heltidselever gradvis ned, og det siste tiåret før de siste statlige skolene ble nedlagt, sank elevtallet ganske kraftig. Det er hevet over tvil at ny og forbedret hørselsteknologi bidro til at foreldre ikke lenger opplevde at de måtte eller, eller at de ønsket å sende barna fra seg for å gi dem et skoletilbud som staten fastsatte. Samtidig opplevde flere foreldre at medisinskfaglige miljøer i en periode direkte frarådet tegnspråk til barn med CI, noe som det er grunn til å tro har bidratt til at flere foreldre har valgt bort tegnspråkopplæring. Med rett til opplæring i og på tegnspråk som ikke var knyttet til et bestemt opplæringstilbud, ble opplæring i og på tegnspråk i nærskolen eller i hørende klasser mer aktuelt for mange. Statlige myndigheter vurderte at nedgangen i elevtall mest sannsynlig ville fortsette, og at det ikke var forsvarlig å opprettholde tilbudet, noe flertallet på Stortinget støttet. I forbindelse med utvalgets arbeid har det ikke dukket opp noe som tyder på at etterspørselen etter sentraliserte skoletilbud for gruppen er stor i dag, i alle fall ikke for de yngste elevene. Mange hørende foreldre opplever at hørselsteknologien gir døve barn god tilgang til talespråk, noe som også stemmer med det Statped rapporterer om deltidselevene. Det er grunn til å tro at de fleste foreldre som bor langt fra de største tegnspråklige skoletilbudene, vil være skeptiske til og anse det som lite ønskelig å sende særlig barneskolebarn til sentraliserte skoler med botilbud. Noen foreldre som utvalget har møtt, har uttrykt at de vegrer seg for å sende ungdommene sine til skoler med permanente botilbud. For mange familier er det vanskelig eller ikke mulig å flytte til et sted med tegnspråkmiljø. Samtidig mener utvalget at det ikke kan utelukkes at egne skoletilbud også kan gjøre at det blir mer attraktivt for noen å velge opplæring i og på tegnspråk, fordi et tegnspråklig opplæringsmiljø av god kvalitet vil oppleves som noe annet og bedre enn dagens tilbud. Uavhengig av elevtallet mener utvalget at det å ikke foreta seg noe annet enn å la dagens politikk fortsette, vil kunne svekke norsk tegnspråk på sikt. Dette vil igjen svekke muligheten til å oppfylle hørselshemmede og døve barns rett til et godt og inkluderende læringsmiljø og muligheter til å oppnå potensialet sitt. Det er derfor helt nødvendig at statlige myndigheter tar grep for å skape større og levende tegnspråklige opplæringsmiljøer. Det er likevel liten sjanse for at mange elever velger sentraliserte tilbud, i alle fall blant de yngste barna. Tallet på elever som får opplæring i og på tegnspråk, har vært stabilt de siste ti årene. Men for å hindre at det synker, mener utvalget det er viktig å etablere solide tilbud som samler flest mulig. Elevene som ønsker et slikt tilbud, må uansett, selv om de ikke nødvendigvis er mange, få mulighet til et likeverdig opplæringstilbud, og til å føle seg inkludert i et større språkmiljø.

Utvalget mener at flere tegnspråklige grunnskolemiljøer alene ikke vil løse utfordringen med mangel på kompetente lærere, selv om det er naturlig å anta at det vil gi stordriftsfordeler å samle den kompetansen som allerede finnes. Også Sverige, som i dag har statlige regionale skoletilbud og ikke tilbyr tegnspråkopplæring i kommunene, sliter med å få tak i og beholde lærere og fagpersoner som også har tegnspråklig kompetanse. Dette var også en utfordring de tidligere statlige døveskolene i Norge slet med. Det understreker etter utvalgets syn behovet for en kraftig opptrapping av satsingen på utdanningstilbud og kompetansehevende tiltak for lærere og andre skoleansatte.

13.7.3 Grunnskoleopplæringen må legges om for å sikre tegnspråklige miljøer – to strategier

Utvalget mener det er nødvendig å endre organiseringen av grunnskoletilbudet for elever som får opplæring i og på tegnspråk. Dagens plikt for alle kommuner til å tilby slik opplæring, legger ikke godt nok til rette for at elevene utvikler et solid språklig og faglig fundament. Som utvalget understreker i 13.7.1 og 13.7.2, kan retten til å lære og bruke norsk tegnspråk ikke oppfylles fullt ut dersom en elev med vedtak om opplæring i og på tegnspråk, ikke får det i et tegnspråklig miljø. Staten må ta et større ansvar for å sikre at rettighetene til tegnspråklig opplæring blir reelle. Dette må også skje gjennom en opptrappingsplan for å sikre tegnspråklige lærere og annet personale slik det er beskrevet i 13.7.5. Også tegnspråklige lærere har behov for sterke tegnspråklige miljøer for utvikling av gode profesjonssfelleskap.

Utvalget foreslår to alternative strategier for organisering av framtidas skoletilbud. Begge alternativene krever endringer i opplæringsloven. Strategi 1 reiser flere vanskelige prinsipielle spørsmål enn strategi 2. Samtidig er det utvalgets vurdering at strategi 1 mest effektivt vil bidra til å bygge opp gode tegnspråklige opplæringsmiljøer av høy kvalitet som vil komme flere til gode på sikt.

Strategi 1: Bygge ut tegnspråklige skoletilbud og gi dem regional og landsdekkende funksjon

I strategi 1 foreslår utvalget at det tegnspråklige skoletilbudet legges om, slik at den individuelle retten til opplæring «i» og «på» tegnspråk består, men slik at kommunene ikke lenger vil ha plikt til å gi opplæring «på» norsk tegnspråk til elever i kommunen. Opplæring «på» tegnspråk gis i knutepunktskoler i Oslo, Trondheim, Bergen og Stavanger. I strategien bygges ett av de tegnspråklige opplæringsmiljøene ut og gis en landsdekkende knutepunktfunksjon med botilbud. De øvrige tre tegnspråklige opplæringsmiljøene, bygges ut og gis en regional knutepunktfunksjon. I øvrige kommuner gis et minimumstilbud med opplæring «i» tegnspråk, men ikke «på» tegnspråk. Opplæringen «i» tegnspråk styrkes. Staten må ta et særskilt ansvar for endringene. Et realistisk alternativ kan være at kommunene skolene ligger i, fortsetter å drive knutepunktskolene, men at skolene gis enten en landsdekkende eller en regional knutepunktfunksjon etter avtale med statlige utdanningsmyndigheter. De får dermed også ansvaret for å ta imot elever fra andre kommuner som ønsker opplæring i og på tegnspråk.

I strategien etableres altså ett tegnspråklig opplæringsmiljø med en landsdekkende knutepunktfunksjon. Erfaringer fra Huseby skole – A.C. Møller tegnspråksenter i Trondheim, som i teorien har et landsdekkende tilbud i dag, uten at det fungerer slik i praksis, viser at en viktig forutsetning for et reelt landsdekkende tilbud, er at det finnes et botilbud for elever som bor langt fra skolen. Den landsdekkende knutepunktskolen i strategi 1 vil ha et slikt botilbud som staten må ta ansvar for. Et helårs botilbud kan primært opprettes for ungdomsskoleelever, men det bør også kunne legge til rette for at mindre barn får et botilbud sammen med en foresatt. Det vil være naturlig at en av de to største skolene, enten Vetland skole i Oslo eller Huseby skole – A. C. Møller tegnspråksenter i Trondheim, får en slik funksjon. Dersom det er ønskelig å sikre minst to robuste tegnspråklige opplæringsmiljøer i Norge, vil det være mest hensiktsmessig å bygge ut skoletilbudet i Trondheim med et botilbud. Vetland skole i Oslo har i dag det absolutt største skoletilbudet til elever som får tegnspråkopplæring, og vil som regional knutepunktskole ha et relativt stort elevgrunnlag i regionen. Utvalget mener at det bør være et langsiktig mål å bygge ut flere slike tilbud hvis det viser seg å være ønske om og behov for det.

Utvalgets gjennomgang viser at det er grunn til å tro at mange elever vil foretrekke et skoletilbud nærmest mulig hjemmet, og i strategi 1 legges det derfor opp til at tre av de eksisterende skolene gis en regional knutepunktfunksjon for elever i kommuner i en gitt region. Når opplæringen «på» tegnspråk bare skal gis på knutepunktskoler, slik strategien legger opp til, må elever gis en rett til opplæring i disse skolene. Av strategi 1 følger det derfor at opplæringsloven må endres, slik at den gir elevene rett til opplæring i og på tegnspråk ved en knutepunktskole. Det er også behov for å regulere kommunenes økonomiske ansvar for utgifter til slik opplæring.

Utvalget mener at det ikke er realistisk at kommuner flest skal kunne tilby elever god opplæring både «i og på» norsk tegnspråk. Grunnen er at opplæring «på» tegnspråk stiller krav til både et tegnspråkmiljø og solide ferdigheter i tegnspråk hos flere lærere. Slik kompetanse er et knapphetsgode i dag. Det er derimot mer realistisk at kommuner som ikke har en knutepunktskole, kan gi et minimumstilbud med opplæring «i» tegnspråk. Opplæringen «i» tegnspråk må styrkes gjennom flere samtidige tiltak som ikke gjelder selve organiseringen, men innholdet i faget. I direkte tilknytning til knutepunktskolene må det videre bygges opp robuste kompetansesentre som samler opplæringstilbud og ulike tegnspråklige tjenestefunksjoner fra stat og kommune.

Strategi 2: Styrke dagens organisering av grunnskoletilbudet

Utvalget mener det er mulig å styrke kvaliteten i opplæringen og tilgangen til et tegnspråklig miljø innenfor dagens organisering av grunnskoletilbudet, men da må det settes inn flere samtidige tiltak for å styrke ulike tilbud til elever med tegnspråkopplæring. Strategi 2 har mange likhetstrekk med strategi 1, men den største forskjellen er at den fortsatt gir elevene en individuell rett til å velge opplæring både «i og på» tegnspråk der de ønsker, enten i egen bostedskommune/en samarbeidende kommune eller i en kommune med et bedre tilbud eller et større tegnspråklig miljø.

I dagens organisering har kommunene hovedansvaret for opplæring «i og på» tegnspråk, og retten kan innfris i elevens nærskole eller i et samlet tilbud for alle tegnspråklige elever i bostedskommunen eller en kommune den samarbeider med. Kommuner kan kjøpe skoleplass til egne elever i en nabokommune som har et større tegnspråklig opplæringstilbud dersom det finnes og tilbys plass. Staten tilbyr i dag deltidsopplæring og fjernundervisning til elever som får opplæring «i og på» eller i tegnspråk, og som vil ha utbytte av å få opplæring i et tegnspråklig miljø.

Som strategi 1 sikrer strategi 2 et landsdekkende skoletilbud med botilbud som staten tar et særlig ansvar for. Det eksisterende tilbudet ved Huseby skole – A.C. Møller tegnspråksenter i Trondheim bygges ut og kan på den måten bli et reelt alternativ for elever i hele landet. Et botilbud for deltidselevene i Trondheim, slik utvalget foreslår, bør i så fall samlokaliseres med botilbudet for heltidselever ved skolen.

Utvalget vil understreke at noen mindre kommuner i dag ser ut til å heller ville innfri retten til tegnspråkopplæring i egen kommune enn å la eleven få opplæringen i en nabokommune, selv om nabokommunen har et tegnspråklig opplæringsmiljø eller andre elever som får tegnspråkopplæring. Dette gjelder selv om elevens bostedskommune i utgangpunktet bare har én eller svært få elever. Kombinert med utfordringen med å få tak i kompetente tegnspråklige lærere er konsekvensen av en slik praksis at noen elever får mangelfull opplæring og svært liten eller ingen anledning til å praktisere tegnspråk på skolen sammen med andre tegnspråklige elever. Det er et mål i strategi 2 å hindre at kommuner kan nekte elever i egen kommune et bedre tegnspråklig opplæringstilbud i en annen kommune. Strategi 2 sikrer at disse elevene får rett til å velge opplæring i en annen kommune gjennom en lovendring.

I strategi 2 beholder altså elevene en individuell rett til å få opplæring «på» tegnspråk i bostedskommunen. Samtidig handler det her, som i strategi 1, om en bred og samtidig styrking av flere tilbud i opplæringen for elever som får tegnspråkopplæring.

Utvalgets samlede vurdering av strategi 1 og 2

For begge strategiene kan en bred og samtidig styrking gi et løft for opplæringen av elever og for tilgangen til tegnspråk. Jo flere tiltak som settes i gang samtidig, jo større vil den positive effekten bli. Den innsatsen som må til, er blant annet å utdanne flere lærere til opplæringen «i og på» tegnspråk og heve læreres tegnspråklige kompetanse, styrke tilgangen til læremidler i tegnspråk, utvikle fagdidaktikk, heve kvaliteten i det eksisterende deltids- og fjernundervisningstilbudet og sikre at denne opplæringen skjer i et reelt tegnspråklig miljø, og etablere et botilbud til elever og deres foreldre under deltidsoppholdet. Deltidselever må få mulighet til lengre deltidsopphold enn de dagene de får i dag, dersom de etterspør dette. Det vil gjøre at elevene får mulighet til å være i et felles sosialt og tegnspråklig miljø over noe tid, som gir et bedre utgangspunkt for å bygge relasjoner og fellesskap. Det er naturlig at deltidstilbudet så langt det er mulig samordnes/samlokaliseres med knutepunkttilbudene.

Et samletutvalg stiller seg bak strategi 1 som primær strategi. Videre samler utvalget seg bak strategi 2 som sekundær strategi. Utvalget mener at begge strategiene har fordeler og kan bidra til å gi elever i grunnskolen bedre tilgang til tegnspråk og et tegnspråklig miljø enn de har i dag. Likevel er det slik utvalget vurderer det strategi 1 som har størst kraft og potensial til å sikre flere hørselshemmede og døve elever tilgang til norsk tegnspråk, og til å sikre dem en opplæring av høy kvalitet som gir hver elev mulighet til å oppnå potensialet sitt.

Mange hørselshemmede elever vil best kunne realisere potensialet sitt i et miljø der norsk tegnspråk er opplæringsspråk, og der de kan omgås, kommunisere og leke med hverandre på tegnspråk. Studier viser at hørselshemmede elever ikke ivaretas godt nok i læringsmiljøer i ordinære klasser, at mange blir slitne etter en skoledag med lyd som de oppfatter som støy, og at mange er ensomme. Disse elevene har på lik linje med alle andre rett til tilpasset opplæring og et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Tegnspråklige elever, som utgjør en heterogen gruppe, har en selvsagt rett til opplæring som fremmer utviklingen deres. De bør derfor ha rett til å velge opplæring i et tegnspråklig miljø sammen med andre hørselshemmede elever. Strategi 1 er, slik utvalget ser, det også den strategien som best vil verne og fremme norsk tegnspråk.

I dag har elevene rett til opplæring «i og på» tegnspråk også når de er den eneste eleven som skal ha slik opplæring i en kommune. Utvalget mener at det er lite realistisk at kommunene skal kunne gi opplæring på et språk ingen andre elever eller lærere kan eller bruker, og som eleven selv ikke har lært hjemmefra. Selv om man har en rett til opplæring «på» tegnspråk, er denne rettigheten lite reell så lenge eleven både mangler reelt kvalifiserte lærere og et tegnspråkmiljø. Det er uheldig å videreføre en rettighet det ikke er mulig å oppfylle i praksis. Utvalget ser samtidig at endringen som foreslås i strategi 1, har ulemper. Barn og foreldre kan oppleve at barnet blir fratatt en rettighet og sin eneste mulighet for å få opplæring «på» tegnspråk, selv om opplæring «på» tegnspråk i et tegnspråkmiljø kan være vanskelig, om ikke umulig, å gjennomføre i alle kommuner.

Utvalget legger til grunn at det skoletilbudet tegnspråklige elever gis i framtiden, må være i tråd med de forpliktelsene Norge som stat har påtatt seg ved å slutte seg til CRPD. Utvalget vil også understreke at hørselshemmede og døve barn på lik linje med alle andre barn har en rett til opplæring og utdanning som er forankret både i Grunnloven og for eksempel i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), FNs internasjonale konvensjon om økonomiske sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og FNs barnekonvensjon. Utvalget vil understreke at CRPD dermed supplerer andre rettighetsbestemmelser med et innhold som fremmer tegnspråk og understreker viktigheten av dem. Utvalgets vurdering er at begge de foreslåtte strategiene holder seg innenfor reglene og forpliktelsene i grunnloven, folkeretten og internasjonale konvensjoner.

Utvalget er samstemt i at retten til opplæring «i og på» tegnspråk fortsatt må bestå. Forutsetningene for å gi elever tegnspråkopplæring av høy kvalitet vil, slik utvalget ser det, bli best dersom retten begrenses til skolene med knutepunktfunksjon, slik det foreslås i strategi 1. Utvalgets vurdering er at mangelen på kompetente lærere for denne elevgruppen er prekær, og at det er helt nødvendig å samle den kompetansen som finnes i noen større tegnspråklige opplæringsmiljøer. Det er den beste måten å utnytte kompetansen på, og det vil komme elevene til gode. Strategi 1 vil videre kunne ha stordriftsfordeler som for eksempel for læremiddelproduksjon, utvikling av tegnspråkdidaktikk og praksismuligheter for framtidas tegnspråklærere. Strategien vil kunne styrke forutsetninger for å utvikle språk- og kommunikasjonsteknologi og mulighetene for forskningssamarbeid med universiteter og høyskoler. Samling av kompetansen oppnås etter utvalgets vurdering også i strategi 2, men i mindre grad.

Utvalget viser til at innføringen av valgfrihet mellom opplæring både «i og på» og bare «i» norsk tegnspråk i forslaget til ny opplæringslov er en nødvendig forutsetning for strategi 1, der «i og på»-tilbudet bare gis på knutepunktskoler. Utvalget ser at dersom det åpnes for et slikt valg, er det en risiko for at elevene som bare får opplæring «i» tegnspråk, ikke når et tilstrekkelig høyt nivå av språkbeherskelse i norsk tegnspråk. Imidlertid mener utvalget at den potensielle gevinsten som strategi 1 kan gi, er høy nok til at forslaget kan forsvares.

Barns rett til å få opplæring i nærmiljøet står sterkt i Norge. Gjennom årene har også valgfrihet og foreldrenes rett til å velge stått sentralt i diskusjonene om statlige skoletilbud til hørselshemmede og døve. Da elevers rett til opplæring «i og på» tegnspråk kom på slutten av 1990-tallet, var det fortsatt statlige døveskoler i Norge. Elevene hadde da rett til opplæring «i og på» tegnspråk både i egen kommune og ved de såkalte døveskolene. Her skiller Norge seg fra Sverige og Danmark, som både da og nå kun gir tegnspråkopplæring i såkalte spesialskoler.

Utvalget ser at en risiko ved å sentralisere tilbudet og gi færre individuelle rettigheter i kommunene, kan være at det samlede tallet på elever som får opplæring «på» tegnspråk, går ned. Sverige, som kun tilbyr opplæring i og på tegnspråk i regionale skoler med botilbud, har i dag en lavere andel tegnspråklige elever enn Norge sett i forhold til folketallet. Samtidig mener altså utvalget at mye tyder på at dagens rett til opplæring «i og på» tegnspråk ikke er reell fordi kommunene ikke innfrir elevenes rettigheter. Videre vil utvalget understreke at elevenes tilgang til gode tegnspråklige miljøer, vil gjøre elevene til sterkere tegnspråkbrukere, noe som også vil gjøre tegnspråket mer vitalt.

Ved å bygge ut de største tegnspråklige skoletilbudene som finnes, og gi dem knutepunktfunksjon, heller enn å etablere nye, konkurrerende statlige tilbud mener utvalget at risikoen for svært lave elevtall ved de tegnspråklige skolene, er redusert. De vil tvert imot kunne oppleves som mer attraktive fordi de allerede har et tegnspråklig miljø i dag. Ved å gjøre det lettere for elever å få tilgang til en knutepunktskole i større regioner, vil elever kunne få lengre reisevei, men de vil kunne bo hjemme og samtidig få tilgang til et større tegnspråklig opplæringsmiljø.

Utvalget vil understreke at elever som ikke lenger har rett til opplæring «på» tegnspråk i bostedskommunen som en følge av strategi 1, og som av ulike grunner ikke kan få opplæringen sin ved en knutepunktskole, kan sikres et tilfredsstillende utbytte av opplæringen gjennom spesialundervisning – i forslaget til ny opplæringslov kalt «individuelt tilrettelagt opplæring». Kommunen vil fremdeles ha plikt til å gi elever individuelt tilrettelagt opplæring. Den individuelt tilrettelagte opplæringen må i slike tilfeller kunne gi opplæring på tegnspråk med tegnspråklærer, med tegn som støtte til tale eller tegnspråktolk. For mange hørselshemmede elever vil dette gi et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det vil trolig støtte en viss tendens i kommunene i dag til å gi tegnspråklige opplæring som spesialundervisning. Denne tendensen er i dag en uheldig konsekvens av at mange kommuner ikke er i stand til å gi et fullgodt tegnspråklig opplæringstilbud. Utvalget aksepterer at dette kan bli en effekt av strategi 1. Samtidig vil den reelle forskjellen mellom dagens mangelfulle realisering av retten til opplæring på tegnspråk, og et større innslag av tilpasset opplæring, organisert som spesialundervisning, trolig være liten.

Utvalget ser at en mulig konsekvens av strategi 1 er at noen hørselshemmede og deres foreldre i enda større grad vil legge ensidig vekt på talespråklig utvikling og velge for eksempel opplæring med tegn som støtte til tale heller enn opplæring «i» norsk tegnspråk. De kan oppleve at tegn som støtte til tale kan gjøre den talespråklige undervisningen lettere tilgjengelig for eleven og på den måten erstatte opplæring «på» tegnspråk, som eleven ikke lenger har rett til. Utvalget forutsetter at opplæring «i» tegnspråkfaget innebærer rett til et utvidet antall undervisningstimer for eleven, mens tegnstøttet tale som individuell tilrettelagt opplæring i utgangspunktet ikke vil gi utvidet timetall. Noen elever vil kanskje oppleve det som en fordel å ikke ha de ekstra undervisningstimene som opplæring «i og på» tegnspråk krever. Opplæring «i» tegnspråk kan i henhold til forslaget i ny opplæringslov innebære at eleven må dra til en annen skole (eller kommune) for å få slik undervisning, mens norsk med tegnstøtte kan tilbys på elevens egen skole. Utvalgets gjennomgang viser at mange hørende foreldre først og fremst er opptatt av å sikre god kommunikasjon med barna sine. Mange av dem praktiserer tegnstøttet tale hjemme. Å ta bort retten til opplæring «på» tegnspråk i de fleste kommuner kan dermed bane vei for mer bruk av tegnstøttet tale i opplæringen, noe som i ytterste konsekvens kan bidra til å fortrenge, heller enn å verne og fremme norsk tegnspråk. Dette mener utvalget er uheldig.

Sett i lys av dagens virkelighet, der mangelen på kvalifiserte tegnspråklige lærere preger opplæringstilbudet, mener likevel utvalget at denne risikoen ikke kan tillegges avgjørende vekt. Endringen vil trolig ikke gjøre en stor forskjell i praksis. Utvalget noterer seg dessuten at noen forskere påpeker at selv om tegnstøttet tale ikke utgjør et tegnspråklig tilbud, så kan det være del av et tilpasset opplæringstilbud for talespråklige hørselshemmede. Dette mener imidlertid utvalget at det i dag ikke er nok forskningsmessig belegg for å hevde.

Utvalgets samlede vurdering er at strategi 1 holder mål juridisk, fordi eleven er sikret tilfredsstillende utbytte av tegnspråkopplæring gitt som spesialundervisning (individuelt tilrettelagt undervisning), selv om retten til å få undervisning «på» tegnspråk i bostedskommunen faller bort.

Ved valg av strategi 1 vil det fortsatt være behov for lærere til opplæring «i» tegnspråk rundt i kommunene, men det vil også bli økt etterspørsel etter tegnspråklige lærere til knutepunkttilbudene. Dermed forutsetter strategi 1 at for eksempel nyutdannede ønsker å jobbe i tegnspråklige opplæringsmiljøer. Utvalget mener det er grunn til å tro at noen av dagens lærere verken ønsker eller kan flytte på seg, og disse vil det være behov for til opplæring «i» tegnspråk lokalt. Utvalget tror samtidig at det vil være attraktivt for mange å jobbe i slike tegnspråklige kompetansemiljøer. Samlet sett tror utvalget at fordelingen av lærerressursene mellom knutepunktskolene og kommunene vil gå i balanse, men at det kanskje vil ta litt tid å bygge opp kompetansemiljøene.

I strategi 2 opprettholdes dagens tilbud og rettigheter til opplæring «i og på» tegnspråk i alle kommuner, men tilbudet styrkes betydelig, og elevene gis rett til å velge tilbud i en annen kommune enn bostedskommunen. Det gjør at tegnspråklige elever som ønsker det, fortsatt kan bo hjemme og samtidig få opplæring «i og på» tegnspråk. Slik sett svarer strategi 2 bedre på dagens virkelighet, der hørselshemmede elever bor spredt, og der mange elever har godt utbytte av høreapparater og CI og ønsker å være en del av nærmiljøet sitt. Elever og foreldre vil ikke bli fratatt en formell rettighet som de tidligere har hatt, slik de blir i strategi 1. Gjennom tiltak for å legge til rette for at elever i større grad kan velge opplæring i en annen kommune enn den de bor i, enten i et landsdekkende tilbud i Trondheim eller i en kommune med reiseavstand til hjemmet, antar utvalget at flere tegnspråklige elever enn i dag vil kunne få opplæring i et tegnspråklig miljø av høy faglig kvalitet i strategi 2. Færre elever vil være den eneste eleven som får slik opplæring ved at de i alle fall vil få kunne få den sammen med noen andre hørselshemmede elever. En ulempe med strategi 2 er at den kan bidra til urealistiske forventninger om hvilke krav som stilles til kompetanse og miljø for opplæring «på» tegnspråk. En annen ulempe er at det blir færre og mindre tegnspråklige miljøer enn i strategi 1, og at den tegnspråklige kompetansen fortsatt vil bli spredt utover mange store og små kommuner, med få muligheter for lærerne og kommuner til å utvikle og ivareta kompetansen. Man mister da også stordriftsfordelene ved å samle elever og skoleansatte i større miljøer, og færre tegnspråklige lærere blir en del av et levende profesjonsfellesskap. Det betyr trolig at mange kommuner fortsatt må streve for å finne rett kompetanse til undervisningen av denne elevgruppen. Når flere elever får lettere tilgang til større tegnspråkmiljøer i for eksempel en nabokommune, vil det, slik utvalget ser det, likevel kunne gjøre at kompetansen samles i større grad enn i dag, og at etterspørselen etter tegnspråklig lærerkompetanse i kommunene med bare én eller to elever på sikt vil kunne gå ned.

Utvalget vil understreke at det å bygge videre på dagens tilbud i strategi 2, likevel vil kreve en betydelig innsats for å rekruttere og kvalifisere et stort antall lærere, med stor satsing på å etablere utdanningsløp som er tilpasset både tegnspråklige studenter og studenter som ikke har tegnspråkkompetanse i utgangspunktet. Dette er nødvendig i begge strategiene, men strategi 2 gir ikke de samme stordriftsfordelene med å samle kompetansen i større miljøer, slik strategi 1 gjør. Innsatsen med å kvalifisere lærere vil ta tid. Selv om utvalgets vurdering er at også strategi 2 vil kunne sikre elever et bedre opplæringstilbud og bidra til å verne og fremme tegnspråk, vil den ikke ha samme kraft som strategi 1.

Noen elever og foreldre har kanskje ikke opplevd dagens rett til opplæring «på» tegnspråk som reell, men de kan likevel oppleve det å miste en formell rettighet, slik som i strategi 1, som å bli fratatt en mulighet. Utvalget ser at myndighetene ved å velge strategi 1 kan signalisere å gi opp prinsippet om likeverdig opplæring i hele landet og prinsippet om inkludering og retten til å velge opplæring både «i og på» tegnspråk. Hørselshemmede og døve barn vil med dette forslaget ikke ha like rettigheter uavhengig av hvilken kommune de bor i. Utvalgets samlede vurdering er likevel at opplæringstilbudet i strategi 1 er det som er mest levedyktig på sikt, både for elevene og for å verne og fremme norsk tegnspråk. Utvalget vil samtidig understreke at det underveis i arbeidet og i utvalgets vurderinger av de to strategiene, har vært betydelig usikkerhet og tvil. Forslag som skal legge grunnlag for politiske beslutninger, må baseres på kunnskap. Samtidig er kunnskapsgrunnlaget på området svakt. Utvalget kan med sikkerhet slå fast at noen elever som har rett til å lære og få opplæringen sin «på» tegnspråk, ikke får oppfylt denne retten i dag. Men utvalget kan ikke slå fast hvor stort omfanget er. Blant elever som får tegnspråkopplæring på hjemmeskolen sin, er det antakeligvis også elever som opplever at de får oppfylt rettighetene og er fornøyde med tilbudet de får.

13.7.4 Knutepunktskolene, kompetansesentre og botilbud må samlokaliseres

Uavhengig av strategi mener utvalget at dagens tegnspråklige opplæringstilbud og andre tegnspråklige tjenester med fordel kan samordnes bedre. På den måten kan det legges til rette for større og mer robuste fagmiljøer og mer samlet kompetanse, samt større tegnspråkmiljøer, som kan gi stordriftsfordeler og bidra til å verne og fremme norsk tegnspråk.

Utvalget mener at regionale og landsdekkende knutepunktskoler bør gis funksjoner som ressurssentre som deler sin kompetanse, og som tilbyr rådgivning og utadrettede tjenester til lærere og elever i kommuner uten tegnspråkmiljø. Et sentralt formål med skoleorganiseringen i strategi 1 er nettopp at rekrutteringen av elever blir så sterk at den legger til rette for å samle viktige kompetansemiljøer.

Å samle kompetansen og samtidig øke kapasiteten i knutepunktfunksjoner vil også ha positive ringvirkninger, for eksempel ved at lærere der kan gis ansvar for fjernundervisning for elever i andre kommuner, og at kvaliteten i tilbudet dermed blir betydelig bedre. Miljøene kan videre være åpne for praksis og hospitering fra for eksempel studenter og lærere, og sørge for kompetanseoverføring fra erfarne lærere til yngre og nye kollegaer. Lærere som har jobbet i et sterkt tegnspråkmiljø, vil også kunne ta med seg gode ferdigheter i språket hvis de velger å flytte til og jobbe på en skole uten andre tegnspråklige, men som har elever som har rett til opplæring i tegnspråk. På den måten bidrar de til å spre kompetansen utover til andre mindre kommuner og opplæringsmiljøer. Det er viktig at de som kjenner tegnspråkopplæring godt fra før, bidrar til at de som rekrutteres inn, får et best mulig språklig og faglig utgangspunkt for å utføre arbeidet sitt. Utvalget anbefaler at staten fortsatt har hovedansvaret for å utvikle og spre kunnskap og tilby tjenester om norsk tegnspråk og tegnspråklig kompetanse, og for å gi råd til foreldre til hørselshemmede, men mener tilbudene må samlokaliseres og at det må legges til rette for betydelig større samarbeid mellom kommuner, fylkeskommuner og stat for å gi tegnspråket et løft.

Videre bør grunnskoletilbud og fylkeskommunale knutepunktskoler som tilbyr videregående opplæring i og på tegnspråk, i større grad samlokaliseres.

Utvalget mener at grunnskoleelever over hele landet som ønsker å gå i et tegnspråklig skoletilbud med landsdekkende funksjon, må få mulighet til det. Botilbudet kan primært opprettes for ungdomsskoleelever. Utvalget mener at botilbud som bygges ut for tegnspråklige elever, både for potensielle heltidselever og for deltidselever i ulike aldre, så langt som mulig må samlokaliseres med knutepunktskolene. På den måten vil også deltidselevene være del av et større tegnspråklig miljø under oppholdet. Det vil også legge til rette for at de kan bli kjent med heltidstilbudet og heltidselevene, noe som kan gjøre det mer attraktivt å selv vurdere et heltidstilbud etter hvert. Botilbudene til ungdomsskoleelevene bør også legges sammen med botilbud til foreldre som er på foreldrekurs, og de yngste barna som bor sammen med foreldrene sine under deltidsopphold. Dermed vil også de yngste elevene kunne oppleve å være del av et større fellesskap og språklig miljø, og de vil bli kjent med tilbudet og kanskje, sammen med foreldrene, kunne anse det som et alternativ når de blir eldre. Ønsket om og behovet for opplæring i et tegnspråklig miljø kan øke med alderen. Foreldres villighet til å sende barna til en skole med botilbud, vil trolig også øke i takt med at barna deres blir eldre og de ser om det vil kunne være godt for barna å få opplæring i og tilhørighet til et tegnspråklig miljø.

13.7.5 Rekrutteringen av tegnspråklige lærere må trappes opp

Utvalget mener tegnspråkkompetanse er viktig i opplæringssektoren, og det er to former for tegnspråkkompetanse som begge er viktige. Alle som skal undervise i faget norsk tegnspråk, må har formell kompetanse, det vil si det tilstrekkelige antallet studiepoeng som er relevante for tegnspråkfaget. I tillegg må alle som skal undervise på norsk tegnspråk, faktisk beherske språket og kommunisere godt på det.

Utvalget mener det er bekymringsfullt at det er krevende å rekruttere lærere med tegnspråkkompetanse til både barnehage og skole. I motsetning til hørende barn som vokser opp i hjem der man snakker norsk eller andre talespråk, har de aller fleste barn som skal tilegne seg norsk tegnspråk, ikke tilgang til språket i hjemmet. Barna er derfor langt på vei avhengige av at de eksponeres for norsk tegnspråk i barnehagen og skolen, slik at de får en reell mulighet til å lære seg språket. Da må barna møte lærere og annet personale som behersker språket.

Lærere som behersker norsk tegnspråk, er et knapphetsgode, enten de har førstespråkkompetanse eller har lært språket som et andrespråk – uavhengig av deres hørselsstatus. Utvalget mener derfor at det er viktig at det blir arbeidet planmessig med å utdanne og rekruttere nye, kvalifiserte lærere til skole og barnehage. Utvalget viser til at skolen er pålagt gjennom lov å ha den nødvendige kompetansen i virksomheten, noe som må innebære både formell og reell tegnspråklig kompetanse.

Utvalget mener det må utarbeides gode beskrivelser av hvilke tegnspråklige ferdigheter lærere og barnehagelærere som skal arbeide med tegnspråkopplæring, må ha. Det er viktig at lærerne og barnehagelærerne selv vet hvilke forventninger som stilles til dem. Det er videre viktig at foreldrene får vite hva de kan forvente av barnas lærere. Dessuten må kommunene og fylkeskommunene som arbeidsgivere og som ansvarlige for barnas skolegang og barnehagetilbud få vite hva det er forventet at de skal tilby barna. Utvalget viser i den sammenheng til at det i barnehageloven er fastsatt formelle krav til norskkompetanse for ansatte i barnehager, der kravet varierer etter hvilken funksjon den ansatte skal ha. Utvalget mener det er naturlig å se hen til disse når de tegnspråklige ferdighetene til lærere og barnehagelærere skal beskrives.

Utvalget mener det trengs en opptrappingsplan for å sikre rekruttering av tegnspråklige lærere, barnehagelærere og annet personale i opplæringssektoren. Utvalget mener at det er nødvendig å ha et perspektiv som går så mye som 10–20 år fram i tid. Siktemålet er å sikre nok lærere m.m. med best mulig tegnspråklig kompetanse til å gi alle som skal få tegnspråklig undervisning i skole og barnehage, best mulig forutsetninger for å få en god opplæring og oppnå god språkbeherskelse. En viktig del av en slik opptrappingsplan må, slik utvalget ser det, være å rekruttere tegnspråklige som behersker norsk tegnspråk på et førstespråknivå. Ettersom norsk tegnspråk er et lite mindretallsspråk i Norge, må det også rekrutteres personer som har lært norsk tegnspråk som et andrespråk. En opptrappingsplan forutsetter at man tar sikte på å rekruttere personer både med første- og andrespråkkompetanse i norsk tegnspråk, samt personer som må lære norsk tegnspråk fra grunnen av i forbindelse med utdanningen. Utvalget forutsetter også at de som rekrutteres, har den nødvendige formelle tegnspråklige kompetansen eller fullført lærer- eller barnehagelærerutdanning. At lærere og annet fagpersonale som gir tegnspråkopplæring har formell kompetanse innenfor relevante fagfelt, er en forutsetning for å sikre bærekraftige læringsmiljø. Det må altså satses både på språkopplæring og pedagogisk utdanning på flere nivåer.

Opptrappingsplanen bør ses i nær sammenheng med det foreslåtte tiltaket om å kartlegge framtidas behov for blant annet barnehagelærere, lærere og annen pedagogisk kompetanse. En god kartlegging vil danne et godt grunnlag for den endelige konkretiseringen og utformingen av opptrappingsplanen.

Utvalget vil ellers oppfordre kommunene og fylkeskommunene som arbeidsgivere til å jobbe aktivt for å ansette tegnspråklærere med formell og faktisk tegnspråkkompetanse, og så langt det lar seg gjøre legge til rette for at ufaglærte kan ta og fullføre lærerutdanning. Muligheten i både gjeldende og ny opplæringslov om at tegnspråklige lærere kan tilsettes på vilkår av at de innen en viss tid fullfører lærerutdanning som gir undervisningskompetanse, kan brukes aktivt.

13.7.6 Tegnspråklige må gjennomføre videregående opplæring

Utvalget mener det må være et mål at flere hørselshemmede elever skal velge og fullføre opplæring i og på tegnspråk i videregående skole. Tallet på elever som får slik opplæring i dag, er lavt og gir grunn til bekymring. Det lave elevtallet må videre forstås i lys av at antallet elever med tegnspråkopplæring i grunnskolen er relativt lavt. Det ser ut til at en del av elevene som har fått opplæring i og på tegnspråk i grunnskolen, velger bort slik opplæring i videregående. Utvalget er ikke kjent med hva som kan være årsaken til dette. Det er videre grunn til å være bekymret over at andelen som har fått opplæring etter § 3-9, og som oppnår generell studiekompetanse fra videregående opplæring, ser ut til å være svært lav. Utvalget er bekymret for at den lave kvaliteten og manglende tilgangen til tegnspråkkompetanse og gode læringsmiljøer for hørselshemmede og døve i grunnskolen gjør at flere ikke starter i videregående opplæring eller ikke fullfører videregående opplæring.

Utvalget vil understreke at det lave registrerte tallet på elever som får opplæring i og på tegnspråk i videregående opplæring, ikke nødvendigvis viser hele bildet. Noen elever som har fått opplæring i og på tegnspråk i grunnskolen, kan oppleve det som greit og kanskje enklere å få den videregående opplæringen på norsk talespråk med teknisk tilrettelegging. Andre velger opplæring med tolk, helt sikkert av ulike årsaker, for eksempel at de ønsker seg et annet studieprogram enn knutepunktskolene kan tilby. Da mister de imidlertid muligheten til å få opplæring «i» tegnspråk. I forslaget til ny opplæringslov er dette foreslått endret slik at også denne elevgruppen kan få rett til opplæring «i» tegnspråk, noe utvalget mener er svært positivt.

Tegnspråklige elever har som alle andre elever ulike drømmer og mål, og de skal også kunne velge den utdanningen de er motivert for. Norge har et skrikende behov for personer med fagbrev, og utvalget mener det er positivt at mange tegnspråklige velger seg til yrkesfaglige studieretninger. Dette vil forhåpentligvis gi dem gode jobbmuligheter. Samtidig er det stort behov for tegnspråklige med høyere utdanning, og særlig til de utdanningene som er viktige for å styrke norsk tegnspråk. Tegnspråklige er sårt tiltrengte ressurser i arbeidslivet generelt og opplæringssystemet spesielt, for eksempel som barnehagelærere, lærere og pedagogiske assistenter. Også innenfor andre sektorer som for eksempel helse og omsorg og arbeid og velferd er det et stort behov for personell som både har formell fagkompetanse og høy tegnspråklig kompetanse. Utvalget vil peke på at disse sektorene vil ha utfordringer med å oppfylle forventningene om å fremme tegnspråk og tilby likeverdige tjenester til tegnspråklige uten at ressursene som de tegnspråklige selv utgjør, brukes bedre.

Utvalget mener det trengs innsats for å legge til rette for at flere elever velger å ta videregående skole, og for å legge til rette for at flere fullfører videregående skole. Dette krever tidlig innsats og tidlig tilgang til tegnspråk for hørselshemmede og døve barn. Utvalgets forslag til tiltak for å gi hørselshemmede barn tilgang til tegnspråk tidlig, både før barnehage, i barnehagen og i grunnskolen, er den viktigste innsatsen man kan gjøre for å få flere elever til å fullføre videregående opplæring på sikt. Utvalgets mange og brede tiltak for å styrke kvaliteten i opplæringen av tegnspråklige elever er avgjørende.

Utvalget vil peke på at de tegnspråklige miljøene på de fire knutepunktskolene er svært små, og elevtallet er lavt. Elevene spres i tillegg på flere ulike studieprogrammer ved flere skoler som knutepunktskolene samarbeider med. Mye tyder på at Nydalen videregående skole er den eneste av skolene som i dag kan tilby et tegnspråklig miljø av en viss størrelse. Utvalget mener at det kan stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig for kvaliteten i tilbudet og for de tegnspråklige elevenes mulighet til å være del av et større tegnspråklig miljø å beholde fire videregående knutepunktskoler. Utvalget mener at tegnspråkmiljøene bør være av en viss størrelse, og det bør de også være i videregående opplæring. Elevtallet ser ut til å variere en del fra år til år, men det er likevel svært lavt for tre av skolene.

Utvalget er opptatt av å sikre elever tilgang til solide tegnspråklige opplæringsmiljøer, men mener likevel det er viktig å opprettholde tilbudet ved dagens fire knutepunktskoler. Elever i videregående skole spesialiserer seg innenfor ulike studieretninger, og de bør ha de samme mulighetene til å få et variert tilbud av yrkesfaglige retninger og studiespesialisering. Det i seg selv gjør det ekstra vanskelig å sikre solide tegnspråklige miljøer for elevene. Dessuten mener utvalget at færre tilbud kan bidra til at enda færre elever søker seg til skolene. Å flytte til andre deler av landet er et stort valg for ungdommer som skal begynne i videregående, og det passer ikke for alle. Det er derfor viktig å legge til rette for at elevenes valgmuligheter opprettholdes. Å kunne velge mellom flere skoler er en fordel for elever som har ønsker og behov for et miljøskifte. Et norsk tegnspråk som er synlig for det hørende skolemiljøet (for eksempel elevene) rundt, har også en verdi ved at flere blir kjent med språket og ser det i bruk.

Utvalget mener det eksisterende tilbudet må styrkes, for eksempel ved at det gis opplæring i flere fellesfag på tegnspråk, og at det jobbes aktivt for å informere om og synliggjøre hvilke muligheter tilbudet ved knutepunktskolene gir. Utvalget mener også at innsatsen for å styrke barns tidlige tilgang til tegnspråk og opplæringen av tegnspråklige barn etter hvert vil kunne resultere i en økning i elever også i videregående opplæring. Det må imidlertid også settes inn innsats for aktivt å rekruttere nye elever til tegnspråklig opplæring i videregående skole.

Videregående opplæring kan ikke ses isolert. Utfordringsbildet virker å være ganske likt på videregående nivå som tidligere i skoleløpet, for eksempel når det gjelder mangelen på tegnspråkkompetent personell, mangel på tegnspråklig miljø, lite tegnspråklig læremateriell og så videre. Utfordringene i grunnskoleopplæringen kan også forsterkes utover i skoleløpet og gjenspeiles i elevtall og frafall i videregående opplæring.

13.7.7 Barn av døve og søsken til døve må få rett til opplæring i tegnspråk

Utvalget mener at det er viktig at barn av døve foreldre og søsken til døve barn sikres tilgang til opplæring «i» tegnspråk. Utvalget viser til at når norsk tegnspråk både politisk og juridisk er anerkjent som et fullverdig språk som Norge har et særlig ansvar for, må det også få konsekvenser for språkopplæring for barn og unge. Utvalget vil vise til at FNs barnekonvensjon artikkel 29 blant annet sier at barnets opplæring skal ta sikte på «å utvikle respekt for barnets foreldre, dets egen kulturelle identitet, språk». Utvalget mener at å tilby tegnspråkopplæring til hørende barn fra tegnspråklige familier er i tråd med barnekonvensjonen.

Utvalget mener at det å innføre rettigheter til tegnspråkopplæring for barn og søsken til hørselshemmede og døve kan være positivt på mange måter. For hørselshemmede tegnspråklige er det viktig å kunne praktisere språket sitt, selvsagt også innenfor sin egen familie. Å ha norsk tegnspråk som et felles språk i en familie med både hørende og hørselshemmede barn, eller med døve foreldre og hørende barn, er av avgjørende betydning for tilknytningen mellom søsken og mellom foreldre og barn. Barn av en eller to døve foreldre vil kunne ha norsk tegnspråk som morsmålet sitt, avhengig av i hvilken grad det fungerer som hjemmespråk. Både samiske og kvenske elever i skolen har rett til språkopplæring i en eller annen form. Utvalget mener at barn som har norsk tegnspråk som morsmål eller som et språk i hjemmet, bør ha en liknende rett. Utvalget er klar over at behovene til barn av døve og søsken til døve er svært ulike, og at det er stor variasjon innenfor de to gruppene. Det gjør det utfordrende å gi opplæringstilbud som er tilpasset begge gruppene.

Også blant hørende barn av døve kan det være noen som i liten grad praktiserer tegnspråk i hjemmet. De kan dermed ha varierende språknivå, alt fra svært høyt til nesten ingenting. Mange søsken til døve vil, i motsetning til barn av døve som trolig kan ha et større nettverk av tegnspråklige også utenfor egen familie, først og fremst få praktisert tegnspråk hjemme, og da gjerne med foreldre som er andrespråkbrukere og selv under opplæring. Søsken av døve kan være alt fra yngre søsken med relativt gode forutsetninger for å praktisere språket i et hjem der tegnspråk brukes mye, til halvsøsken som er mye eldre eller yngre og ikke bor sammen med det døve barnet. Søsken av hørselshemmede bor nødvendigvis spredt, slik de hørselshemmede barna gjør. Det er grunn til å anta at barn av døve bor noe mer konsentrert, fordi døve i større grad enn andre virker å være bosatt i eller rundt større byer, der det også er andre døve.

Utvalget vil igjen understreke at mangelen på tegnspråklig lærerkompetanse er stor i kommunene. Dette har også vært den store utfordringen i gjennomføringen av forsøk med tegnspråkopplæring for søsken og barn av døve. Å gi barn av og søsken til hørselshemmede og døve rettigheter som krever at kommunene har slik kompetanse, kan i praksis bli vanskelig å gjennomføre. Når utvalget likevel velger å gå inn for å innføre en rett til opplæring i norsk tegnspråk for disse gruppene av hørende elever, er det fordi utvalget velger å ta utgangspunkt i et rettighetsperspektiv som allerede finnes i opplæringsloven. Utvalget mener det er naturlig å se hen til både gjeldende opplæringslov og forslaget til ny lov, der alle samiske elever, og elever med kvensk/norskfinsk bakgrunn i Troms og Finnmark har rett til opplæring «i» henholdsvis samisk og kvensk/finsk i grunnskolen.

Utvalget mener at en opptrappingsplan for å bygge opp kompetanse i kommunene kan være en del av løsningen. Det virker likevel urealistisk at det å innføre en rettighet til disse gruppene skal kunne gi den positive effekten at tegnspråklig kompetanse bygges opp i kommunene, når det heller ikke har skjedd etter at hørselshemmede og døve selv fikk slike rettigheter. Samtidig er det viktig å se de langsiktige fordelene ved å gi barn av og søsken til døve rett til slik opplæring. De kan bli ressurspersoner i tjenesteyting, både i opplæring, utdanning og i andre profesjoner, og kan på den måten bidra til mer likeverdige tjenester for tegnspråklige og til å styrke norsk tegnspråk.

Samtidig kan en utvidelse av rettigheter føre til at de pedagogiske tegnspråkressursene som finnes i kommunene i dag, blir spredt på enda flere skoler, klasser og enkeltelever, også der behovene kanskje ikke er størst. Det er svært uheldig, og det vil også kunne bidra til å svekke utvalgets forslag om å bygge opp tegnspråklige kompetansemiljøer på knutepunktskoler. Et viktig utgangspunkt må være at disse to gruppene ikke er primærmottakerne av tegnspråkopplæring. Det er uheldig om de knappe ressursene brukes på søsken og barn av døve på en slik måte at det går ut over tegnspråkopplæringen for hørselshemmede og døve barn.

En gunstig konsekvens av å utvide kretsen av barn og unge som får tegnspråkopplæring med barn av døve og søsken til døve, er at det kan bidra til at det oppstår flere mer robuste språkmiljøer. I den nye opplæringsloven foreslås det at hørselshemmede elever kan velge å få opplæring bare «i» norsk tegnspråk. Det har beredt grunnen for at disse to målgruppene kan få opplæring nettopp «i» norsk tegnspråk.

Utvalget mener at retten til tegnspråkopplæring for barn av døve og søsken til døve bør avgrenses til en rett til opplæring «i» norsk tegnspråk. Utvalget forutsetter at det utvidede timetallet for elever som får opplæring i tegnspråk, også må gjelde disse elevene. Dette er en forutsetning for at tegnspråkopplæringen ikke skal gå på bekostning av opplæringen i andre fag. Opplæringen «i» tegnspråk kan samordnes med tilbudet til hørselshemmede elever i samme kommune, og i mange tilfeller vil barnas døve søsken være blant de andre elevene. Dette utgjør både en potensiell stordriftsfordel og en sosial fordel for flere av barna. Utvalget ser at det kan være store variasjoner i språkferdighetene hos barn som skal få tegnspråkopplæring. Noen søsken til døve kan ha mye lavere språkbeherskelse enn de døve barna i samme kommune. Store aldersforskjeller og lavt elevtall kan gjøre det vanskelig å få til store grupper.

Utvalget ser at det er utfordrende å definere målgruppene for en rett til tegnspråkopplæring for barn av døve og søsken til døve. Utvalget mener at kategoriene «foreldre» og «søsken» må forstås vidt. Det vil si at «foreldre» omfatter alle voksne omsorgspersoner som har en foreldrerolle overfor barnet. I tillegg til barnets juridiske foreldre må også steforeldre (både ektefeller og samboere til en av foreldrene) og fosterforeldre omfattes. «Søsken» vil nødvendigvis omfatte både halvsøsken, stesøsken og fostersøsken.

Utvalget mener at en rett til tegnspråkopplæring for søsken og barn av døve må knyttes direkte til familierelasjonen. Minst én av foreldrene eller ett søsken må bruke norsk tegnspråk i hverdagen, eller minst én av foreldrene eller ett av søsknene må være i ferd med å lære norsk tegnspråk med tanke på bruk i hverdagen eller i familien.

Utvalget viser også til at forslaget til ny opplæringslov på generell basis åpner for bruk av fjernundervisning. Utvalget mener at bruk av fjernundervisning kan være velegnet for denne elevgruppen for å sikre at de får innvilget retten til opplæring «i» tegnspråk, særlig når man også tar i betraktning at det kan være vanskelig å få ta i kvalifiserte lærere. Likevel vil utvalget understreke at bruk av fjernundervisning trolig er mindre egnet for de yngre elevene, og aller helst bør det være et supplement til annen opplæring dersom det er mulig å gjennomføre.

13.8 Utvalgets forslag til tiltak

13.8.1 Gi kommunale tegnspråklige grunnskoletilbud regional eller landsdekkende funksjon

Utvalget foreslår med utgangspunkt i strategi 1 for framtidens tegnspråklige grunnskole å gi de eksisterende tegnspråklige grunnskoletilbudene i Oslo, Trondheim, Bergen og Stavanger enten en landsdekkende funksjon, slik at elever fra hele landet kan søke seg dit, eller en regional funksjon, slik at elever fra en definert region kan søke seg dit. Utvalget foreslår én landsdekkende knutepunktskole med botilbud og tre regionale knutepunktskoler.

Utvalgets forslag er at kommunene fortsetter å drifte skolene, men at staten inngår langsiktige og forpliktende avtaler med kommunene om at skolene skal ha en landsdekkende eller regional funksjon.

Utvalget mener at også andre kommuner som bygger opp tegnspråklige skoletilbud, på sikt må kunne gis en regional funksjon, forutsatt at de kan tilby et kvalitativt godt og stabilt tegnspråklig miljø.

Tiltaket må følgeevalueres, og effektene/virkningene må evalueres.

13.8.2 Grunnskoleopplæring «i og på» tegnspråk skal gis bare på knutepunktskoler (strategi 1)

Utvalget foreslår at hørselshemmede elever gis en rett til å få opplæringen både «i og på» tegnspråk på en regional eller landsdekkende knutepunktskole, ved å lovfeste en slik rett. Dette er en oppfølging av strategi 1. Forslaget innebærer at retten til opplæring både «i og på» tegnspråk begrenses til å gjelde på knutepunktskolene. Elever som velger å få et tilbud av bostedskommunen, vil bare ha rett til opplæring «i» tegnspråk. Utvalget foreslår også å regulere kommunenes økonomiske ansvar for utgifter til elevenes opplæring «i og på» tegnspråk, etter mønster av reglene om fylkeskommunens økonomiske ansvar (§ 28-2 i ny opplæringslov).

Utvalget forutsetter i strategi 1 at Signo grunn- og videregående skole skal ha et tilsvarende landsdekkende ansvar overfor sin målgruppe, noe som også inkluderer et botilbud for elevene, slik det er i Andebu i dag. Det må vurderes om det vil kreve endringer i privatskoleloven.

Utvalget foreslår at det i § 3-4 i ny opplæringslov tas inn et nytt ledd som slår fast at tilbudet om opplæring både «i og på» norsk tegnspråk blir gitt på skoler med et tegnspråklig miljø som har et nasjonalt eller regionalt ansvar for å gi slik opplæring. Leddet presiserer også at tilbudet om opplæring bare «i» norsk tegnspråk skal gis av elevens bostedskommune.

Utvalget foreslår også at § 28-1 i ny opplæringslov suppleres med et nytt ledd som gir departementet hjemmel for å gi forskrift om utgifter til opphold for elever i grunnskolen med rett til opplæring i og på norsk tegnspråk.

Utvalgets forslag til lovendringer står i kapittel 23.

13.8.3 Grunnskoleopplæring «i og på» tegnspråk skal gis av alle kommuner og på én knutepunktskole (strategi 2)

Utvalget foreslår å videreføre elevens rett til å få opplæring både «i og på» tegnspråk av bostedskommunen. Men elevene gis også en rett til å opplæring både «i og på» tegnspråk på en landsdekkende knutepunktskole. Dette er en konsekvens av utvalgets strategi 2. Forslaget forutsetter at elevens bostedskommune har et økonomisk ansvar for elever som velger å få opplæring utenfor bostedskommunen, i tråd med tiltak 13.8.2.

Også som del av strategi 2 forutsetter utvalget at Signo grunn- og videregående skole skal ha et tilsvarende landsdekkende ansvar overfor sin målgruppe, inkludert et botilbud.

Utvalget foreslår at det i § 3-4 i ny opplæringslov tas inn et ledd som slår fast at elever kan få opplæring både «i og på» norsk tegnspråk på en skole med et tegnspråklig miljø som har et nasjonalt ansvar for å gi slik opplæring.

Utvalget foreslår også det samme nye leddet til § 28-1 i ny opplæringslov som i tiltak 13.8.2 om bostedskommunens økonomiske ansvar.

Utvalgets forslag til lovendringer står i kapittel 23.

13.8.4 Gi rett til opplæring «i og på» tegnspråk i en annen kommune (strategi 2)

Utvalget foreslår som oppfølging av strategi 2 å gi elever en ubetinget rett til å få opplæring «i og på» tegnspråk i en annen kommune enn bostedskommunen. Samtidig videreføres retten til opplæring både «i og på» tegnspråk gitt av bostedskommunen. Utvalget har i utformingen av dette forslaget sett hen til reglene i den svenske skoleloven, som på visse vilkår gir elever rett til å gå på en kommunal grunnskole utenfor bostedskommunen. Men utvalget foreslår altså å gjøre retten ubetinget. Også dette forslaget forutsetter at det lovfestes et økonomisk ansvar for bostedskommunen, se tiltak 13.8.2.

Utvalget forutsetter at kommuner i utgangspunktet skal ha plikt til å ta imot elever fra andre kommuner. Bare dersom det medfører vesentlige problemer å ta imot en elev fra en annen kommune, kan eleven avvises.

Utvalgets forslag til lovendringer står i kapittel 23.

13.8.5 Opprette heltids og deltids botilbud

Utvalget foreslår at staten tar ansvaret for å opprette og drifte både deltids og heltids botilbud for elever.

For strategi 1 vil det være botilbud på deltid ved alle knutepunktskoler (og eventuelt andre steder der det tilbys deltidsopplæring) og heltids botilbud i det landsdekkende tilbudet.

For strategi 2 vil det være botilbud på deltid ved alle steder der det tilbys deltidsopplæring for grunnskoleelever, og heltids botilbud i det landsdekkende tilbudet i Trondheim.

Under både strategi 1 og 2 forutsettes det at botilbudet ved Signo grunn- og videregående skole opprettholdes.

Utvalget vil understreke at for en del elever kan deltidstilbudet være den eneste forankringen de har i et tegnspråklig miljø. Det å møte andre gir dem både en opplærings- og fritidsarena hvor de kan bruke og utvikle tegnspråk fritt, samt skape nettverk og fellesskap med andre tegnspråklige.

Deltidselever må også få mulighet til lengre deltidsopphold enn de dagene de får i dag. Dette vil gjøre at elevene får mulighet til å være i et felles sosialt og tegnspråklig miljø over noe tid, som gir et bedre utgangspunkt for å bygge relasjoner og fellesskap. Elevenes etterspørsel etter et slikt utvidet tilbud bør kartlegges i forkant.

Heltids og deltids botilbud må etableres på samme sted. Et bemannet botilbud kan med fordel opprettes etter avtale med private/ideelle aktører, for eksempel Stiftelsen Signo, som har erfaring med å drive bofellesskap og har kompetanse å bidra med.

13.8.6 Samlokalisere knutepunktskoler og relevante statlige tjenester

Utvalget foreslår at flere tjenester og tilbud som staten har ansvaret for, samorganiseres og/eller samlokaliseres med knutepunktskolene. Det kan for eksempel gjelde kompetansesenterfunksjoner og utadrettede tjenester som retter seg mot andre kommuner, deltidstilbudet til elever i andre deler av landet og foreldre- og søskenkurs.

13.8.7 Evaluere deltidstilbudet til tegnspråklige elever

Utvalget foreslår å evaluere deltidstilbudet til tegnspråklige elever i Statped for å legge et grunnlag for å forbedre innholdet og styrke kvaliteten. Evalueringen må også inkludere fjernundervisningen som gis mellom samlingene.

Deltidstilbudet til tegnspråklige elever har høye mål, men er aldri blitt evaluert. Alt i alt finnes det svært lite forskningsbasert kunnskap om hvordan tilbudet fungerer. Dette gjelder både elevenes læringsutbytte, hvordan tilbudet bidrar til å sikre elevene tilgang til tegnspråklig læringsmiljø, hvordan det bidrar til å sikre elevenes rett til tegnspråkopplæring, og hvordan det bidrar til likeverdig deltakelse i de læringsfellesskapene som etableres i klasserommene (hos Statped og på elevenes hjemmeskoler). Evalueringen må også vurdere elevenes egne perspektiver og betydningen av deltidstilbudet for dem, som læringsarena og som en sosial arena for tegnspråklige unge.

13.8.8 Gi barn av døve og søsken til døve rett til tegnspråkopplæring

Utvalget foreslår at det lovfestes en rett til opplæring «i» norsk tegnspråk for barn av hørselshemmede tegnspråklige foreldre og søsken til hørselshemmede tegnspråklige, i den betydningen at disse bruker tegnspråk i hverdagen eller er i ferd med å lære tegnspråk. Utvalget foreslår at denne retten både skal gjelde for elever i grunnskolen og for barn under opplæringspliktig alder.

Utvalget er kjent med at forsøkene som har vært gjort med å tilby slik opplæring, særlig har vist at det er mangel på lærerkompetanse. Utvalget mener likevel at den legitime retten barn med døve tegnspråklige i nære relasjoner har til å få opplæring «i» norsk tegnspråk når det er et språk i familien, må veie tungt. Utvalget viser her også til det både i gjeldende og ny opplæringslov finnes en rett for elever med samisk bakgrunn utenfor det samiske forvaltningsområdet til å få opplæring «i» samisk, og for elever i Troms og Finnmark med kvensk/norskfinsk bakgrunn til å få opplæring i kvensk eller finsk. Dersom det viser seg umulig for elevenes bostedskommune å tilby slik opplæring, for eksempel på grunn av mangel på kompetent tegnspråklærer, kan opplæringen i grunnskolen tilbys som fjernundervisning.

Å gi en slik rett vil være et viktig og synlig ledd i anerkjennelsen av norsk tegnspråk som et fullverdig språk i Norge. Barna vil også få kompetanse som er viktige for å rekruttere tegnspråklige til høyere utdanning, og dermed på sikt kunne bidra til å øke tilgangen til tegnspråk i offentlige tjenester.

Utvalget foreslår at det lovfestes en rett til «opplæring i norsk teiknspråk» for grunnskoleelever med hørselshemmede tegnspråklige foreldre og søsken til hørselshemmede tegnspråklige barn i grunnskolen, og en tilsvarende rett til «tegnspråkopplæring» for barn under opplæringspliktig alder (se tiltak 12.3.3).

Utvalgets forslag til lovendringer står i kapittel 23.

14 Innholdet i opplæringen

Utdanningssystemet legger grunnlaget for sosial mobilitet, demokratisk forståelse og medvirkning. Opplæringen skal gi den enkelte eleven de beste forutsetningene for å utvikle verdier, kunnskaper og holdninger som har stor betydning både for den enkelte og samfunnet. De konkrete intensjonene i skolens faglige innhold kommer tydeligst til uttrykk i læreplanene, men virkeliggjøres i den praktiske skolehverdagen.

14.1 Læreplanene for elever med tegnspråk

14.1.1 Læreplaner som statlig styringsverktøy

Fagenes innhold og struktur reguleres av læreplanverket for Kunnskapsløftet, som har status som forskrift. Siden 2017 har Utdanningsdirektoratet jobbet med å fornye læreplanene i Kunnskapsløftet, en prosess omtalt som fagfornyelsen. Kunnskapsløftet 2020 (LK20) innebærer nye læreplaner i alle fag og en overordnet del med verdier og prinsipper for grunnskolen og den videregående opplæringen. Læreplanene har gradvis blitt innført fra 2020 til 2023. Kunnskapsløftet bygger på Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse. En fornyelse av Kunnskapsløftet.

Læreplanverket definerer fem grunnleggende ferdigheter: lesing, skriving, regning, muntlige ferdigheter og digitale ferdigheter. Disse ferdighetene er del av den faglige kompetansen og nødvendige redskaper for elevenes læring og faglige forståelse. De er også viktige for utviklingen av elevenes identitet og sosiale relasjoner, og for å kunne delta i utdanning, arbeid og samfunnsliv.

Til opplæring i og på tegnspråk i dag er det fire læreplaner: læreplan i norsk tegnspråk, norsk for elever med tegnspråk, engelsk for elever med tegnspråk og drama og rytmikk for elever med tegnspråk. Elever med tegnspråk følger ellers de ordinære læreplanene i matematikk, samfunnsfag osv., men opplæringsspråket er norsk tegnspråk dersom eleven har vedtak om det.

Imsen (2020) skriver at nasjonale læreplaner hovedsakelig har tre funksjoner: a) statlig styring av skolene, b) veiledning for lærere og c) informasjon til foreldre. Læreplanene er et av statens viktigste styringsredskaper overfor skolene. Læreplanene er utformet slik at de angir kompetansemål. De inneholder veiledning til lærerne om hva det skal undervises i, men også i noen grad hvordan det skal undervises. Læreplanen gir også informasjon om hva foreldre kan forvente at skolen gjør for barna deres. Engelsen (2003) skriver at læreplaner ikke bare har som funksjon å gi råd og retningslinjer for læreres arbeid. De fungerer også som politiske manifester og visjoner. Engelsen forklarer at nasjonale læreplaner får preg av kompromissformuleringer, fordi de er et resultat av politiske oppfatninger og interessegruppers forhandlinger. Retningslinjene for undervisning kan dermed bli vide og vage. Analyse av læreplanen vil mange ganger vise at den styrer til ulike retninger, og at viktige verdikonflikter er skjult.

Skolen har plikt til å tilpasse opplæringen både til elevgruppen og til eleven. Opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningen hos den enkelte eleven, lærlingen eller lærekandidaten. Eleven har ingen rett til individuelt tilpasset opplæring, men skolen skal sørge for variasjon og tilpasninger til mangfoldet i elevgruppen innenfor fellesskapet.80 Skolen skal arbeide slik at elevene får best mulig utbytte av opplæringen.

14.1.2 Læreplanen i norsk tegnspråk

Elever som får opplæring i og på tegnspråk, undervises i et eget tegnspråkfag etter en egen læreplan i norsk tegnspråk81.

Læreplanen beskriver tegnspråkfaget som et sentralt danningsfag for tegnspråklige elever, og som et fag som skal bidra til at elevene utvikler en tegnspråklig identitet. I faget norsk tegnspråk er det et sentralt mål at elevene skal bli kjent med tegnspråkets egenart og døves historie og kultur.

I tillegg uttrykker læreplanen et mål om tospråklighet med norsk. At tegnspråkfaget skal ses i sammenheng med norskfaget, uttrykkes eksplisitt. Tegnspråkfaget skal forberede elevene på et arbeidsliv som stiller krav om variert kompetanse i avlesing/lesing, tekstproduksjon/skriving og muntlig kommunikasjon gjennom tegnspråk og gjennom tolk.

At læreplanene i norsk tegnspråk og i norsk for elever med tegnspråk er tett knyttet til hverandre, kommer også til uttrykk ved at de i timefordelingen for fag i grunnskolen har ett felles timetall. Denne elevgruppen har rett til 2059 timer i begge fagene fra 1.–7. trinn og 678 timer 8.–10. trinn, det vil si 2737 timer gjennom hele grunnskolen. Dette står i motsetning til de 1770 timene med opplæring i norsk for elever som følger de ordinære læreplanene. Også i videregående opplæring har elever samlet sett høyere timetall i norsk tegnspråk (225 timer) og norsk for elever med tegnspråk (393 timer), om man legger timetallene for elever på utdanningsprogram for studiespesialisering til grunn. Samlet sett har altså elever som får opplæring i og på tegnspråk rett til en ekstra timeressurs i fagene norsk tegnspråk og norsk for elever med tegnspråk – men den ekstra timeressursen forutsetter at elevene følger begge læreplanene. Det er ingen ekstra timeressurs i fagene engelsk for elever med tegnspråk og drama og rytmikk for elever med tegnspråk.

Progresjonen i grunnleggende språkferdigheter i norsk tegnspråk og i norsk for elever med tegnspråk blir også sett i sammenheng. Innhold og kompetanse er fordelt mellom planene for å unngå overlapping. Hverken norsk tegnspråk eller norsk er beskrevet som førstespråk eller andrespråk i de to læreplanene.

Norsk tegnspråk har ikke et skriftspråk. Likevel beskriver læreplanen i norsk tegnspråk de skriftlige ferdighetene skriving og lesing også i dette faget. Å kunne skrive i norsk tegnspråk er, ifølge læreplanen i norsk tegnspråk, å kunne uttrykke seg i ulike skjønnlitterære og sakpregede komplekse tegnspråktekster. Det innebærer å utvikle personlige uttrykksmåter og å beherske tegnspråkets grammatikk og oppbygging for å kunne skape og produsere tegnspråktekster. Hvilket medium som skal brukes til å skrive på tegnspråk, altså å produsere skriftlige tegnspråktekster, er ikke presisert i læreplanen, men de tegnspråklige tekstene skal være «tilpasset formål, medium og mottaker».

Å kunne lese er i faget norsk tegnspråk å avlese tegnspråk. Avlesing er samtidig slått fast som en muntlig ferdighet i læreplanen. Det går fram at forskjellen på å avlese i betydningen lese, og å avlese i betydningen lytte, er hvilket medium som er brukt. Avlesing, når det tilsvarer lesing, er å avlese «i direkte kommunikasjon, gjennom digitale medier og i opptak». Å kunne avlese i muntlig sammenheng er å kunne inngå i en tegnspråklig samtale med andre.

14.1.3 Læreplanen i norsk for elever med tegnspråk

Læreplanen i faget norsk for elever med tegnspråk er formulert med de samme sentrale verdiene som læreplanen i norsk tegnspråk.82 Fagets relevans er tematisert nesten identisk med faget norsk tegnspråk, bortsett fra at faget norsk skal gi tilgang til sakprosa og skjønnlitteratur. Også i læreplanen i norsk blir det understreket at planen skal ses i sammenheng med planen i norsk tegnspråk. De to fagene skal gi elevene tilgang til «begge kulturenes tekster, sjangre og språklige mangfold», og de skal ta utganspunkt i elevenes «egen bakgrunn og kultur».

I læreplanen i norsk for elever med tegnspråk er de grunnleggende ferdighetene uttrykt med skråstrek mellom en tegnspråklig modalitet og en talespråklig modalitet. Å bruke tegn blir altså beskrevet som en ferdighet for å uttrykke norsk:

«Muntlige ferdigheter i norsk for elever med tegnspråk er å kunne samhandle med andre gjennom å lytte/avlese, uttrykke seg og samtale, og å kunne kommunisere hensiktsmessig i ulike spontane og forberedte muntlige kommunikasjonssituasjoner gjennom tale og/eller tegn. Utviklingen av muntlige ferdigheter i norsk for elever med tegnspråk går fra den tidlige samhandlingen i lek og faglige aktiviteter til å uttrykke seg stadig mer presist i ulike norskfaglige samtaler og presentasjoner gjennom tale og/eller tegn» [vår kursivering].

Utdanningsdirektoratet presiserer at det er nytt i Kunnskapsløftet (L20) at i faget norsk for elever med tegnspråk kan muntlig kompetanse vises både ved bruk av tale og tegn.83

14.1.4 Læreplanen i engelsk for elever med tegnspråk

Læreplanen i engelsk for elever med tegnspråk84 skal forberede elevene på en utdanning og et samfunns- og arbeidsliv som stiller krav om engelskspråklig kompetanse i lesing og skriving, så vel som i direkte kommunikasjon, som kan foregå ansikt-til-ansikt ved fysisk tilstedeværelse eller via teknologi, gjerne i ulike modaliteter.

Læreplanen nevner eksplisitt i beskrivelsen av kompetansemålene i muntlige ferdigheter at elevene skal kunne gjennomføre en samtale uten bruk av tolk, og at de kan velge å bruke talespråk eller tegnspråk, ut fra egne behov og preferanser:

«Muntlige ferdigheter i engelsk for elever med tegnspråk er å skape mening gjennom å oppfatte og uttrykke seg aktivt, gjennom å samtale uten bruk av tolk, og gjennom å tilpasse språket til formål, mottaker og situasjon og velge egnede strategier. Det innebærer å delta i direkte kommunikasjon i ulike språkmodaliteter ut fra egne behov og preferanser og ved hjelp av teknologi. Dette kan omfatte talespråk, tegnspråk, skriftspråk, lytting og avlesing».

«Å samtale uten bruk av tolk» ser ikke ut til å omfatte bruk av et annet tegnspråk enn norsk tegnspråk, som for eksempel amerikansk tegnspråk (ASL) eller britisk tegnspråk (BSL). Disse tegnspråkene nevnes bare i et kompetansemål for 2. trinn, der det uttrykkes at elevene skal: «utforske det engelske alfabetet, og gjenkjenne håndalfabetet på BSL og ASL i lek og/eller sangaktiviteter». Å samtale uten bruk av tolk må dermed bety at elevene forventes å kunne bruke engelsk talespråk i naturlig samtale, ikke at de skal bruke britiske eller amerikansk tegnspråk. Dersom engelskfaget og norskfaget sammenstilles, kan det se ut som om læreplanen i engelsk for elever med tegnspråk er mer eksplisitt på å åpne for bruk av talespråk enn norskfaget er.

14.1.5 Målet om tospråklighet mellom norsk tegnspråk og norsk

Da tegnspråk ble introdusert som eget fag i 1997, het faget «Tegnspråk som førstespråk». Norsk tegnspråk ble i læreplanen beskrevet som en viktig forutsetning for at elevene skulle få en optimal utvikling personlig, sosialt og kognitivt. Kirke,- utdannings- og forskningsdepartementet slo fast at «faget tegnspråk som førstespråk er det grunnleggende kunnskaps- og redskaps- og holdningsfaget for døve elever. Sammen skal opplæring i tegnspråk som førstespråk og norsk for døve gi god språklig kompetanse og bidra til funksjonell tospråklighet» (Kirke,- utdannings- og forskningsdepartementet 1997). Tegnspråk som opplæringsspråk ble altså introdusert i skolen på et vilkår om tospråklighet med norsk.

Barli beskriver at læreplanen for døve elever i 1997 var basert på en «førstespråksfilosofi» (Barli 2003:27). Cummins’ tospråklighetsteori hadde gjennomslag på 1990-tallet. Teoretisk var det grunnlag for å hevde at et sterkt tegnspråk som førstespråk ville legge grunnlaget for utvikling av andrespråket, norsk. Det ble antatt at en tospråklig modell for døve ville bety at barnet måtte få et godt etablert tegnspråk som førstespråk i førskolealderen. Læreplanen i norsk het «Norsk for døve» og omtaler ikke norsk som et andrespråk, men annen litteratur gjør det (for eksempel Slowikowska 2009, Pritchard og Zahl 2013, Aspen 2010). Læreplanen understreket at opplæringen i norsk skulle ta utgangspunkt i at elevene har tegnspråk som førstespråk, fordi de fleste døve elever hadde liten eller ingen auditiv erfaring å bygge på i norskopplæringen. Pritchard og Zahl (2013) skriver at opplæring i lesing og skriving kunne skje uten direkte erfaring med norsk, så lenge norsk tegnspråk var godt etablert. Metodisk skulle undervisning foregå på tegnspråk i alle fag slik at lærestoffet ble gjort tilgjengelig for elevene (Pritchard og Zahl 2013). Lærerne fikk i læreplanen en viss metodisk veiledning, ettersom det ble vist til at «oversettelsesarbeid og sammenligning av språkene blir en viktig arbeidsmåte gjennom hele skoleløpet (kontrastiv undervisning)» (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 1997).

Knoors mfl. (2014) og Vonen (1997) presenterer to begrunnelser for den tospråklige opplæringen av hørselshemmede og døve barn som ble satt i gang blant annet i Sverige og Norge på 1980- og 1990-tallet. Den ene begrunnelsen handler om at innlæring av et tegnspråk som førstespråk skal lette innlæringen av majoritetsspråket, og stimulere til kognitiv og sosial utvikling. Den andre begrunnelsen er, ifølge Knoors mfl. (2014), at tospråklig undervisning kan ses på som mål i seg selv for å opprettholde døv kultur. Vonen (1997) presenterer liknende begrunnelser for tospråklig opplæring, der han skiller mellom pedagogiske og kulturelle argumenter. Han forklarer det kulturelle argumentet med at det moderne samfunnet har et ansvar for å støtte opp om minoritetsmedlemmers kulturelle identitet, og at døve representerer en slik minoritet.

En forskjell på begrunnelsene, hevder Knoors mfl. (2014), er at den pedagogiske begrunnelsen må fungere i praksis for at myndighetene skal opprettholde den. Praksisen i klasserommet må følgelig undersøkes og observeres, slik at det er mulig si om den har effekt. Den kulturelle begrunnelsen for tospråklig opplæring med tegnspråk, derimot, kan opprettholdes uten at den er basert på empirisk forskning. Knoors mfl. antar imidlertid at de fleste foreldre til døve barn ikke overbevises like mye av kulturell argumentasjon for opplæring i tegnspråk som av forskningsbasert informasjon om hvilke resultater tospråklig undervisning med tegnspråk gir. Ohna (1999) skriver at den kulturelle forståelsen har vært frigjørende, men også at en kulturell forståelse hindrer handlingsrommet i skolens metoder i språkopplæringen.

14.1.6 Kritikk av hvordan den tospråklige opplæringen har fungert

I 1997 var det kjent at teorien om tilegnelse av et andrespråk med utgangpunkt i et etablert førstespråk ikke ville fungere i praksis uten at noen rammevilkår for å tilegne seg et godt førstespråk var på plass. Vonen (1997) hevder at myndighetenes innsats ved siden av å innføre tegnspråk som opplæringsspråk var «bemerkelsesverdige, ikke bare fordi de bryter så radikalt med situasjonen for bare noen år siden, men også fordi de fører med seg så mange ubesvarte spørsmål som angår døveundervisningen» (Vonen 1997:18). Innsatsen Vonen peker på, er alle språklæringstiltakene som staten satte i gang rundt å få norsk tegnspråk til å fungere som førstespråk i undervisningen. Foreldrekurset «Se mitt språk» ble satt i gang i 1996, Høgskolen i Sør-Trøndelag satte i gang lærerutdanning for døve lærere, tegnspråk som språkfag ble styrket med et mellomfagstillegg på Universitetet i Oslo, Kirke-, undervisnings- og forskingsdepartementet finansierte etterutdanning av 250 lærere, NRK økte sine sendinger på tegnspråk og Statens Bibliotektilsyn oversatte barnebøker til norsk tegnspråk i form av videoer (Vonen 1997). Alle tiltakene var ment som språkplanleggingstiltak som kunne støtte innføringen av tegnspråk som opplæringsspråk.

Læreplanen i tegnspråk som førstespråk ble innført fra skoleåret 1997/98 på alle klassetrinn. Engen (1999) stiller kritiske spørsmål ved de premissene læreplanen fastsatte for å oppnå tospråklighet. Engen mente at læreplanen bare antok at tegnspråk var førstespråket til alle hørselshemmede elever som kom til opplæringen, uten å samtidig problematisere at noen elever ikke hadde forkunnskaper i tegnspråk. Hun mente også at det teoretiske grunnlaget for såkalt kontrastiv undervisning, utledet fra Cummins’ tospråklighetsteori, ikke automatisk var gyldig for forholdet mellom et talt og et tegnet språk. Cummins’ tospråklighetsteori forutsetter, ifølge Engen (1999), at de språkene som er involvert i tilegnelsen, deler karaktertrekk. Hørende barn har tilgang til to språk samtidig, noe som ikke kan sies om døve elever, hevdet hun. Engen hevdet derfor at læreplanen la opp til ukritisk bruk av en teori som ikke var tilpasset hørselshemmede barns forutsetninger for å bli tospråklige. Engen mente i tillegg at læreplanen i for stor grad antok at elevene ikke var i stand til å bruke hørselen noe. Vonen (1997) stilte seg også noe kritisk til om forutsetningene var til stede for at norsk tegnspråk kunne fungere som primært språk i undervisningen. Han pekte på at tegnspråk ikke var løsningen på spørsmålet om hvordan døve elever skulle undervises, selv om det var en forutsetning for god undervisning av døve elever. Vonen påpekte at det var akutt mangel på lærere som behersket norsk tegnspråk da læreplanene i tegnspråk ble innført. Det skortet også på tegnspråkmiljøer for veldig mange barn. Deretter pekte han på «døveundervisningens aller mest sentrale problem», nemlig hvordan døve elever skulle lære majoritetssamfunnets talespråksbaserte skriftsspråk, norsk (1997:17). Den tegnspråkbaserte undervisningen hadde, ifølge han, medført at lærere «ikke har lagt for dagen tilstrekkelig interesse» for utnyttelse av hørselsrest i norskundervisningen (1997:18).

En evalueringsstudie av Ohna mfl. (2003) kritiserte også læreplanene for hørselshemmede og døve elever i L97 for å ta som utgangspunkt at eleven er uten tilgang på talespråk. Det gjorde det, ifølge evalueringen, retorisk mulig å fastslå at tegnspråk er elevens førstespråk i opplæringslovens § 2-6. Dette ble påpekt som en pedagogisk uheldig «homogensiering» av elevgruppen (Ohna mfl. 2003:276).

Sæbø (1999) skriver at innføringen av norsk tegnspråk som opplæringsspråk, representerer et paradigmeskifte i undervisningen. Fra 1997, hevder han, er det vanskelig å se det annerledes enn at norsk i læreplanverket ble underordnet norsk tegnspråk, og at norsk ble sett på som et slags sidespråk eller andrespråk. En slik intensjon tilbakeviser Handberg, som deltok i læreplanarbeidet (i et intervju i Døves Tidsskrift i 8/2005), og hevder at det aldri var «meningen at hørselhemmede elever skulle lære mindre norsk enn hørende elever», eller at det var viktig bruke termene «førstespråk» og «andrespråk» i læreplanene i 1997.

Sæbø (1999) mente videre at når norsk tegnspråk ble undervisningsspråk, stilte dette store krav til språket selv. Han mente at norsk tegnspråk manglet tegn og uttrykk for abstrakt og vanskelig lærestoff, og at det derfor ikke var på høyde som opplæringsspråk i samtiden. Han mente det måtte systematisk arbeid med utbygging av språket til. Sæbø tar også opp at for at norsk tegnspråk skulle kunne fungere som førstespråk slik læreplanen forutsatte, måtte det i stor grad finnes læremidler «på video». På denne måten kunne norsk tegnspråk utvikles til å brukes på abstrakte fagområder med komplisert lærestoff. Handberg (1999) påpeker at hun er bekymret for faget tegnspråk, og frykter det kan bli taperen av fagene. Hun påpeker også at det mangler læremidler i tegnspråk og tospråklighetsmetodikk, men uttrykker håp om at dette vil komme på plass.

Når det gjelder tegnspråk som språkfag, påpeker Schröder og Vonen (2001, referert i Ohna mfl. 2003) på at faget manglet språkdidaktikk. Ohna mfl. observerte at det i liten grad ble undervist i selve tegnspråkfaget. Den undervisningen de så, var en undervisning på tegnspråk i de ulike fagene. Et hovedfunn i evalueringen av L97 var samtidig at språkbruken i klasserommet varierte mye. Både tegnspråk uten stemme, tegn til tale og talespråk ble brukt. Forfatterne hevdet at språkbruken ikke kunne sies å være i tråd med forventningene som opplæringsloven stilte, og at det ofte ikke var tegnspråk i lingvistisk forstand som ble brukt. En av forklaringene på dette, var at lærerne ikke hadde tilstrekkelig tegnspråkkompetanse (Ohna mfl. 2003) Rambøll (2005) mener å dokumentere at den vanligste utdanningen for døve og hørende lærere i 2005 var 10 vekttall tegnspråk (tilsvarende 30 studiepoeng).

I 2002, fem år etter at norsk tegnspråk var blitt opplæringsspråk og et eget skolefag, var det 18 av 43 avgangselever som fikk fritak fra eksamen i norsk tegnspråk. I norsk for døve elever var det 22 av 43 elever som fikk fritak (Ohna mfl. 2003). Undersøkelsen stilte spørsmål ved legitimiteten til læreplanene når de ikke så ut til å bli brukt. Evalueringsstudien satte døra på gløtt for å fjerne læreplanene i norsk, engelsk og drama og rytmikk, men konkluderte ikke.

Vetland skole opplyser85 om at det i dag er et stort sprik mellom elevene på skolen, og at 60 prosent av elevene har vedtak om spesialundervisning i ett eller flere fag. Det er samtidig en utfordring å utvikle potensialet til elever med ambisjoner om høyere utdanning. Trondheim kommune skriver86 at så godt som alle elevene ved Huseby barneskole – A.C. Møller tegnspråksenter som har vedtak om tegnspråkopplæring etter § 2-6, også har vedtak om spesialundervisning etter § 5-1. Økt bruk av spesialundervisning for tegnspråklige elever er også påpekt av Ohna (2019). Enkelte skoler med tegnspråklig miljø har fortalt utvalget at et flertall av elevene fritas fra nasjonale prøver. Utvalget har også informasjon som tyder på at noen foreldre blir anbefalt at eleven/barnet ikke får karakter.

De få undersøkelsene som har tatt for seg skoleresultater hos hørselshemmede og døve barn i Sverige og Norge, viser bare moderat framgang i skoleresultater (Hendar 2008 og 2012). Skolene strever med andre ord med å være utjevnende for døve elever og for elever med hørselsnedsettelser. Foreldrenes utdanningsnivå, kjønn, innvandrerbakgrunn og graden av hørselsnedsettelse virker inn på skoleresultatene. Det samme gjør tilleggsfunksjonsnedsettelser og alderen på eleven da han eller hun utviklet funksjonell kommunikasjon. Knoors mfl. (2014) mener at det meste av empiri peker mot at innføringen av tegnspråk som opplæringsspråk i flere land, isolert ikke har medført at døve elevers skoleprestasjoner på gruppenivå har bedret seg:

«Bortset fra anekdotiske påstande, finnes der kort sagt klar evidens i de tilgængelige resultater for, at uanset hvad der ellers har forandres sig i døveundervisningen over de seneste årtier, så har de døve elevers præstationer ikke forbedret sig væsentligt, og de er stadig i gennemsnit bagud i forhold til de hørende på samme alder» (Knoors mfl. 2015: 205).

En undersøkelse i Sverige fra 2007, gjort av Spesialpedagogiska skolmyndigheten, viser at døve og hørselshemmede barn har dårligere skoleresultat enn hørende barn (SOU 2016:46). Forskjellene blir med dem til høyere utdanning og ut i arbeidslivet. Hørselshemmede elever som gikk helt integrert i hørende skoler i Sverige, gjorde det i 2007 bedre en de som gikk i hørselsklasser, dvs. kommunale skoler som bruker teknisk tilrettelegging og tegn som støtte. Elever som gikk i spesialskoler, altså i tegnspråklige skoler, gjorde det dårligst (SOU 2016:46). Spesialpedagogiska skolmyndigheten hevder årsakene kan være det høye tallet på elever med «ytterligare funktionsnedsättning och andelen elever födda utomlands». Det pekes også på at mangelen på lærere som kan svensk tegnspråk, kan være en forklaring (SOU 2016:46:132).

For at et tegnspråk skal fungere som opplæringsspråk, er et viktig rammevilkår at det finnes kompetente lærere (Bickford mfl. 2015). Flere forskere påpeker at det også er et problem at den tospråklige opplæringen av døve barn ikke er tilstrekkelig kunnskapsbasert (Knoors og Marshark 2012, Swanwick 2014, Hendar 2016, Ohna 2022, Knoors mfl. 2014). Selv om tospråklig opplæring i seg selv og sammenhengen mellom den og læringsutbytte for den enkelte eleven, ikke har mye empiri å bygge på, er det likevel et godt kunnskapsgrunnlag for å si at tidlig tilgang til et flytende tegnspråk har positiv sammenheng med gode resultater i lesing og skriving (Wilbur 2000, Knoors mfl. 2014, Schönström 2010). Samtidig finner forskningen også en positiv sammenheng mellom talespråklige ferdigheter og lesing blant hørselshemmede og døve elever som har tilgang til talespråk via hørselsteknologi (Blom og Marschark 2012, Knoors mfl. 2014). Forskningen tilsier derfor at tidlig stimulering av språk i seg selv, uavhengig av modalitet, påvirker prestasjoner i skolen positivt. Døve foreldre og hørende foreldre har ulike språklige «fordeler» å gi barna sine i denne sammenhengen, og sosiale faktorer i hjemmet spiller også inn (Cummins 1979). Samtidig hevder Knoors og Marsharck (2012) at døve barn av døve foreldre trolig har en fordel når de kommer til tospråklig opplæring basert på tegnspråk. De har et tidlig etablert tegnspråk, noe døve barn av hørende foreldre generelt ikke har, og det gir ikke likeverdige opplæringsbetingelser i en tospråklig opplæring med tegnspråk som opplæringsspråk. En nyere undersøkelse viser likevel at barn med CI og hørende foreldre med et stort tegnforråd i amerikansk tegnspråk, hadde større sannsynlighet for å ha et ordforråd i engelsk som tilsvarte hørende jevnaldrende (Berger mfl. 2023). I en undersøkelse av ordforrådet i svensk skriftspråk og svensk tegnspråk (Schönström mfl. 2021) kommer det fram at hørselshemmede som fikk tospråklig opplæring i svensk tegnspråk, har et aldersadekvat ordforråd i svensk, men ordforrådet er ikke like variert som hos jevnaldrende, hørende elever. I undersøkelsen var det vanskelig å få elevene, også de som gikk på tegnspråklige skoler, til å produsere en sammenhengende tekst på svensk tegnspråk. I de svenske tegnspråklige skolene er svært få elever flytende i tegnspråk. De som er flytende, er barn av døve foreldre. Det foregår et skifte fra bruk av tegnspråk til mer bruk av talespråk på skolene, selv om skolen har klare målsetninger om å være et tegnspråkmiljø (Schönström og Holmström 2021).

Ohna mfl. (2003), Knoors mfl. (2014) og Hendar (2016) påpeker at undervisningen er preget av at tegnspråk og talespråk ikke «kommer overens» i pedagogikken. Hendar hevder at «ett mer pragmatisk språkperspektiv, kan förändra utbildningsresultat i positiv riktning» (Hendar 2016:5).

Swanwick (2018) diskuterer hvordan konseptet transspråking kan bidra til å støtte opp under hørselshemmede elevers læringsutbytte. Hun påpeker at fleksibel bruk av språklige ressurser kan være viktige i den sammenhengen. I noen tilfeller kan tegnstøttet tale («sign supported speech») oppfattes som en hensiktsmessig metode for å hjelpe tilgangen til talespråk. Swanwick 2018 sier samtidig at tegnstøttet tale ikke må likestilles med det langt mer komplekse språkfenomenet transspråking. Giezen mfl. (2013) har undersøkt om bruk av tegn samtidig med tale har en negativ effekt på oppfattelse av tale, men finner ikke en slik effekt. Hoof mfl. (2018) viser som Swanwick (2018) til undersøkelser som tyder på at hørselshemmede oppfatter tale bedre når talen støttes av tegn. Hoof mfl. (2018) sier samtidig at effekten er usikker for innlæring av nye talte ord og begreper.

Flere forskere advarer om at former for pedagogisk transspråking der både talte og tegnede språkressurser brukes om hverandre, kan være risikabelt siden det i klasserom med tegnspråklige vil være ulik tilgang til auditiv informasjon hos elevene og mange lærere har begrensede ferdigheter i tegnspråk (Allard og Pichler 2018, Lindahl 2021, Snoddon og Weber 2021, Swanwick mfl. 2022). Som pedagogisk grep krever slik veksling mellom ulike språk høy bevissthet og språkferdigheter hos læreren. Det krever også at elevene har et godt språklig fundament (De Meulder mfl. 2019). En undersøkelse fra Sverige viser at elever på en tegnspråklig skole i høy grad transspråker. Selv om det i forveien er bestemt at en skoletime skal foregå på svensk tegnspråk, svensk tale eller engelsk tale, forekommer alle tre språkene i alle timene. Elevene bruker i tillegg talespråk med tegn som støtte eller tegnspråk med tale som støtte (Hallqvist og Jerpö 2016).

Knoors og Marschark (2012) viser til forskning som hevder at hørselshemmede barn ned til ti år som ikke har CI, lærer like mye av tegnstøttet tale som andre former for kommunikasjon, dersom lærerne har god kompetanse i det. Blom og Marschark (2014) mener det er konsistente påpekninger fra forskning om at døve elever fra og med ungdomsskolealder («secondary school») lærer mer av tegnstøttet tale enn de gjør av godt kvalifiserte tolker eller bare tale. Disse studiene har ikke sammenliknet utbyttet av tegnstøttet tale med naturlige tegnspråk, bare med andre former for talt kommunikasjon, eller medtolker.

Knoors og Marschark (2012) hevder det er mulig å differensiere tydeligere mellom elever. Noen grupper av hørselshemmede trenger flere muligheter til å tilegne seg et fullverdig tegnspråk, mens andre vil ha bedre faglig utbytte av en talespråkbasert undervisning med tegnstøtte, hevder de. Enkelte forskere spør seg om det beste argumentet for fortsatt tospråklig opplæring, er at den muligens reduserer faren for språklig deprivasjon for døve elever som enten ikke har eller ikke har nytte av CI (Knoors mfl. 2014). Ohna (2022) er interessert i hvordan tegnstøttet tale kan nyttiggjøres når opplæringen foregår på nærskolen, ettersom mange elever i dag får opplæringen sin der.

At læreplanen i norsk for elever med tegnspråk sier at muntlige ferdigheter går ut på å lytte/avlese eller uttrykke seg gjennom tale og/eller tegn blir tolket og praktisert ulikt av ulike aktører. I et innspill skriver Språkrådet at dersom en lærer likestiller norsk tegnspråk og en språkblanding mellom norsk og norsk tegnspråk i undervisningen, er det et brudd på opplæringsloven, eller i alle fall et brudd med intensjonen i loven.87 Språkblanding kan bare brukes til å eksemplifisere språkblanding, men ikke som undervisningsspråk, mener Språkrådet. Videre skriver Språkrådet at formuleringene i læreplanene for norskfaget og engelskfaget åpner for forskjellige former for språkblandinger på uheldig vis. I for eksempel norskfaget burde det ikke kunne brukes en blanding mellom tegn og norsk tale, mener Språkrådet, fordi loven, slik de forstår den, krever at norsk tegnspråk skal brukes konsekvent som opplæringsspråk i alle fag, også i engelsk og norsk. Denne forståelsen sammenfaller til dels med tilbakemeldinger fra noen tegnspråklige skoler. En av skolene har pekt på at foreldre presser på for mer bruk av tale i undervisningen, noe skolen mener de ikke kan stå for, fordi det ekskluderer andre elever fra fellesskapet. Skolen fortalte at de vennlig korrigerer talespråkbruk på skolen. Noen foreldre forventer likevel mer bruk av tale, fordi de mener barna kan ha nytte av å bruke talespråk med eller uten støttetegn i norskopplæringen. Andre foreldre forventer at skolen tilrettelegger for at tegnspråk brukes konsekvent i alle situasjoner, fordi barna ikke har tilgang til talespråk, og fordi barna vil risikere å bli språklig ekskludert i opplæringen hvis det tillates bruk av talespråk. Skolen står derfor i et krysspress mellom ulike foreldregrupper, og det kan skape gnisninger i samarbeidet med hjemmet. En annen skole utvalget har vært i kontakt med, sier at de tilrettelegger undervisning for de elevene som ikke har tilgang til talespråk, det vil si de som ikke hører godt nok til å oppfatte tale. Skolen mener at hvis de som har nytte av tale, samtidig misliker at tilbudet tilrettelegges rundt tegnspråk, er det kanskje bedre at eleven velger et annet opplæringstilbud enn et tegnspråklig tilbud.

14.1.7 Tospråklig opplæring i Sverige

Elever i specialskolan i Sverige har rett til opplæring i tegnspråk som eget fag (Skollagen § 4). I læreplanen for faget teckenspråk för döva och hörselsskadade er det angitt som et overordnet mål at elevene skal utvikle flerspråklighet og tilegne seg kunnskaper i og om svensk tegnspråk, slik at de utvikler ferdighetene i tegnspråk og svensk språk parallelt.88

I Sverige har den tegnspråklige opplæringen gjennomgått flere reformer. På 1980-tallet forsto læreplanene tospråklighet som svensk tegnspråk og både talt og skrevet svensk. På 1990-tallet strammet læreplanene dette inn mot en mer visuelt basert undervisning, og tospråkligheten ble forstått som svensk tegnspråk og svensk skriftspråk, men der talespråk ikke hadde noen plass. Etter 2010 har igjen læreplanene tatt inn talespråk som del av tospråkligheten i tegnspråklig opplæring (Schönström og Holmström 2021). Dette utgjør en fleksibel forståelse av tospråklighet, som gir mulighet for å tilpasse undervisningen til elever enten med en tegnspråklig-skriftspråklig profil eller med en tegnspråklig-talespråklig profil. Tospråklighet for alle elevene innebærer svensk tegnspråk og svensk skriftspråk. Specialpedagogiska skolmyndigheten tilbyr undervisning på talespråk med hørselstekniske hjelpemidler i fag som engelsk, svensk og moderne språk for de elevene som har forutsetninger for å ta til seg kunnskap på talespråk.89

Specialpedagogiska skolmyndigheten har laget retningslinjer for den tospråklige undervisningen som tegnspråklige får. I retningslinjene understrekes det at undervisningen skal legge til rette for transspråking, det vil si fleksibel utnytting av begge modaliteter (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2017). Specialpedagogiska skolmyndigheten skiller mellom elever som skal ha en tospråklighet, basert på svensk tegnspråk og skriftlig svensk, og de som skal ha en tospråklighet, basert på svensk tegnspråk og talt og skrevet svensk. Nye elever som ikke har lært svensk tegnspråk, får støtte til å følge undervisningen mens de lærer tegnspråk

Specialpedagogiska skolmyndighetens retningslinjer for tospråklig undervisning gir noen føringer for hva et tegnspråklig miljø innebærer:

«I skolan får eleverna se och möta svenskt teckenspråk i olika samtal och diskussioner. Utöver undervisning finns teckenspråkiga dialoger och samtal mellan elever, mellan personal och mellan elever och personal. En sådan teckenspråksmiljö ger eleven möjlighet att utveckla sitt teckenspråk och därmed även sitt lärande (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2017:11).

Specialpedagogiska skolmyndigheten viser til at det er en utfordring å få til et tegnspråklig miljø, og at dette er noe de må arbeide kontinuerlig med. På noen skoler har tegnspråk høyere status enn talespråket, mens det er omvendt andre steder.90

En svensk utredning (SOU 2016:46) skriver at det kan se ut som at flere elever har både talt svensk og svensk tegnspråk som opplæringsspråk, og at færre elever har enten tegnspråk eller talespråk i spesialskolene. Det ser også ut til at de ulike regionale spesialskolene har noe ulik språkprofil.

14.2 Læremidler

14.2.1 Læremidler og læringsressurser

Elevene i grunnskolen og videregående opplæring har rett å få det materiellet som brukes i skolen, gratis. Disse reglene gjelder uavhengig av opplæringsspråk. Videre er det en språklig rettighet at dersom skolen kjøper inn norskspråklige læremidler, skal skoleeieren sikre at læremidlene foreligger samtidig på nynorsk og bokmål. Det følger av forskrift til opplæringsloven at elevene har rett til læremidler på det norske skriftspråket de ønsker. Kravet til parallellutgaver gjelder ikke i faget norsk.

I dag er det regulert i opplæringsloven § 5-9 at «departementet skal sørgje for at det blir utarbeidd lærebøker og andre læremiddel for spesialundervisning». Dette er av regjeringen foreslått videreført i § 11-14 i ny opplæringslov (Prop. 57 L (2022–2023)).

Likestillings- og diskrimineringsloven § 21 inneholder en regel om rett til individuell tilrettelegging for elever og studenter. Retten til tilrettelegging gjelder både undervisningen, lærestedet, læremidler og eksamen. I forarbeidene til bestemmelsen, Prop. 81 L (2016–2017), er det slått fast at bestemmelsen ikke gir rettigheter utover det som følger av opplæringsloven, men overlapper disse reglene.

Riksrevisjonen (2019) undersøkte opplæring i og på samisk. Ett hovedfunn var at mangel på samiske læremidler svekker opplæringstilbudet. Riksrevisjonen konkluderer også med at «uten tilstrekkelige læremidler er det vanskelig å gi et tilbud med god kvalitet.»

Forskrift til opplæringsloven § 17-1 fjerde ledd definerer læremiddel slik:

«Med læremiddel meiner ein alle trykte, ikkje-trykte og digitale element som er utvikla til bruk i opplæringa. Dei kan vere enkeltståande eller gå inn i ein heilskap, og dekkjer aleine eller til saman kompetansemål i Læreplanverket for Kunnskapsløftet.»

En tilsvarende regel om læremiddel er foreslått tatt inn i § 15-3 første ledd i den nye opplæringsloven: «Med læremiddel er her meint alle trykte, ikkje-trykte og digitale element som er utvikla til bruk i opplæringa, som skal brukast jamleg i opplæringa, og som dekkjer vesentlege delar av læreplanen i faget» (Prop. 57 L (2022–2023)).

Uten at det kommer fram eksplisitt av definisjonen, gjør opplæringsloven her et skille mellom læremidler på den ene siden og læringsressurser på den andre siden. Læremidler er definert som de elementene som er laget med det formålet å dekke kompetansemålene i læreplanen. Opplæringsloven definerer ikke læringsressurser eksplisitt. Utdanningsdirektoratet gir likevel denne definisjonen, som sier at læringsressurser er materiell som i utgangspunktet ikke er laget for å brukes i undervisningen:

«Digitale eller analoge læringsressurser er materiell med fagrelevant informasjon som blir integrert i læringsarbeidet på en didaktisk måte. Læringsressurser er ikke primært utviklet med tanke på eller for bruk i skolen. Typiske eksempler er medieinnhold av typen bilder, tekst, spill, musikk, film og lyd.»91

I forskingsprosjektet Med ARK&APP ved Universitetet i Oslo poengterer de at typiske eksempler på læremidler er «forlagenes tradisjonelle læreverk i fagene, nettsider som er tilknyttet læreverkene, eller animasjoner og film som er laget i undervisningsøyemed.» (Gilje mfl. 2016:5). Felles for tradisjonelle læremidler og de ressursene som i utgangspunktet ikke er laget for undervisningsformål, er likevel «lærerens avgjørende betydning for elevenes utbytte i arbeidet med skolens tekster» (Skjelbred 2019:149). Lærebokforskeren Balas (sitert i Skjelbred 2019:35) hevder at det «med stabil Internett-tilgang og lærere som fleksibelt kan veksle mellom ulike ressurser i sin undervisning, blir stadig vanskeligere å definere hvilke tekster som er pedagogisk tilrettelagt og hvilke som ikke er det». Balas nevner at en avisartikkel med statistiske data, som fra journalistens side ikke er ment til skolebruk, kan bli til en læringsressurs fordi læreren bruker den i pedagogisk sammenheng.

Hovedforskjellen mellom læremidler og læringsressurser er at sentrale læremidler (for eksempel et læreverk over tre år) inneholder en gjennomarbeidet totalfortolkning av læreplanen, og den legger også opp til en progresjon gjennom flere år. Læringsressurser er mer tilfeldige og krever at læreren oppsøker den og ser koplingen mellom ressursen og det konkrete kompetansemålet i undervisningssituasjon.

14.2.2 Tegnspråklige læremidler laget av Statped

Statped utvikler læremidler og læringsressurser til barn og elever som får opplæring etter barnehageloven og opplæringsloven, og til «Se mitt språk» – tegnspråkopplæring for foreldre. Statped skal utvikle, tilrettelegge og produsere læremidler for tegnspråkbrukere. Statped har fram til i dag brukt omtrent åtte årsverk på læremiddelproduksjon. Etter omstillingen som trådte i kraft 1. mai 2022, er denne kapasiteten doblet, slik at det per i dag er 15 årsverk til læremiddelutvikling til tegnspråklige.92

Statpeds læremiddeloppdrag er knyttet til hele læreplanverket, dvs. materiell til barnehage, fagene norsk tegnspråk, norsk for elever med tegnspråk, engelsk for elever med tegnspråk og drama og rytmikk (altså de fire læreplanene som er knyttet til opplæringen i og på tegnspråk). Læremiddelporteføljen består per i dag av 75 digitale læremidler, i tillegg til de 14 fysiske læremidlene som selges. Læremidlene finnes tilgjengelig på lærmiddelportalen erher.no.

I tillegg til de læremidlene som er laget for at elevene skal nå kompetansemålene i læreplanen, kommer Tegnordboka, som er et sentralt og funksjonelt læremiddel i undervisning. Statped (2022) sier at det tar tid å utvikle læremidler generelt og tegnspråklige læremidler spesielt. Videre sier årsrapporten for 2022 at læremiddelportalen erher.no har mellom 50 og 150 besøk daglig med topper på ca. 400 per dag. I 2022 hadde portalen 31 236 unike brukere. Tegnordboka hadde 25 300 nedlastinger i 2022.

Det varierer, ifølge Statped (2021), om læremidlene er laget etter ny læreplan. Det framgår av årsrapporten for 2020 at «for å møte fagfornyelsen og behovet for læremidler knyttet til de nye læreplanene prioriterte vi å utvikle noen ressurser som krever stor tverrfaglig innsats». Statped påpeker selv i årsrapporten for 2020 at det er stor mangel på tegnspråklige læremidler i faget matematikk. Det finnes ikke læremidler i matematikk blant læremidlene Statped har produsert selv.

I faget norsk tegnspråk skal elevene lære å avlese tegnspråk, det vil si avlese, tolke og reflektere over tegnspråktekster i ulike sjangre, for ulike formål og av ulik lengde og kompleksitet. En grovtelling på erher.no tilsier at Statped etter L97 og fram til i dag har produsert mellom 5 og 6 timer tegnspråkvideoer til bruk i faget tegnspråk i skoleårene fra 1. trinn til 10. trinn. Noen av disse videoene er rene ordlister, andre er spill som stimulerer tegnforrådet. Den lengste videoen inneholder en fortelling fra virkeligheten – livet på døveskolen i Trondheim (1,5 timer). Det er lagt ut oversatte dikt av Wergeland, og det er flere videoer som viser tospråklige eventyr. Det finnes ikke videoer i dette materialet som gir innføring i språklige emner, tekstbygging i tegnspråk, tegnspråkgrammatikk eller tegnspråkpoesi.

Læremidlene fra Statped kan generelt ikke telles bare ut fra hvor mange minutter spilletid de har. Det er en didaktisk del av læremiddelet som ikke kommer fram når man teller antall minutter video. Det finnes også læremidler som Statped har laget til læreplanen fra 1997, som kan oppdateres til nytt læreplanverk. Når det gjelder innføring i språklig variasjon i tegnspråk og kjennetegn ved ulike sjangre på norsk tegnspråk, er det vanskelig å lage slike læremidler, så lenge det er lite litteratur og forskning på området.

Statped publiserer våren 2023 læremiddel i tekstnær grammatikkundervisning 1.-4. trinn. Dette læremiddelet vil inneholde rundt 1 time med tegnspråklige videoer, og vil dekke innføring i språklige emner, tekstbygging og tegnspråkgrammatikk.

Statped skriver på sine nettsider at elever som har krav på opplæring i og på tegnspråk har begrenset tilgang på læringsressurser. På nettsiden blir det derfor lagt ut tips til måter å lage tospråklig undervisningsmateriell på.93

14.2.3 Bruk av tegnspråklige læremidler i klasserommet

Rambøll gjorde i 2005 en evaluering av læremidler til tegnspråklige elever i grunnskole og videregående opplæring. Formålet var å finne ut om læremidlene var i tråd med læreplanene, og om tegnspråklige elever hadde nytte av læremidlene.

En av hovedkonklusjonene i rapporten var at det var godt samsvar mellom intensjonene i læreplanen og de læremidlene som var utviklet. Lærernes vurderinger av læremidlene i norskfaget var svært positive. Det samme gjaldt læreplanen i drama og rytmikk og læreplanen i engelsk. Spørreundersøkelsen viste imidlertid at flesteparten av lærerne ikke brukte de læremidlene som var utviklet i faget norsk tegnspråk i grunnskolen. Grunnen var enten at lærerne ikke kjente til disse læremidlene, eller at lærerne mente at læremidlene i tegnspråk var for mye tilpasset norskfaget, selv om de anerkjente at dette også hadde å gjøre med læreplanens mål om tospråklighet. Enkelte av lærerne viste til at det var behov for materiell som «har fokus på tegnspråkfaget, døvekultur, døvehistorie, sjangerbruk på tegnspråk» (Rambøll 2005:36).

Rambøll (2005) fant at læremidlene ofte måtte spesialtilpasses til den svært heterogene gruppen som elevene utgjorde. Det blir vist til komplekse undervisningsforhold med en stor andel minoritetsspråklige elever og elever med andre diagnoser enn døvhet. Det ble også påpekt at noen elever ikke hadde nytte av læremidlene, fordi de ikke kunne sies å ha tegnspråk som førstespråk.

Stangvik og Tveit (2014) har gått gjennom et utvalg tospråklige læringsressurser som Statped har laget, og sett på hvordan de ble brukt i ulike klasserom. Det kommer fram i undersøkelsen at læremidlene oppleves som gode læremidler som kan brukes av alle. Samtidig sier de at det er lite kunnskap om hvordan tegnspråklige læremidler bør bygges opp, og at det er behov for forskning og kunnskap om dette.

I Statpedundersøkelsen (Rambøll 2023) er det undersøkt hvorvidt PP-tjenesten, skolene og barnehagene mener at de tegnspråklige læremidlene som Statped lager, bidrar til faglig læring og inkludering i læringsfellesskapet. Nærmest alle PP-tjenester finner læremidlene nyttige. Skoler og barnehager er litt mindre samstemte, og de gir noe lavere skår på mange spørsmål. Det er likevel godt over halvparten av respondentene som mener at Statpeds læremidler bidrar i stor eller svært stor grad til deltakelse i et læringsfellesskap. Rambøll anbefaler at Statped har dialog med skolene for å danne seg et klarere bilde av hva som er utfordringen med læremidlene.

Informasjon som utvalget har fått fra lærere ved besøk på skolene, sier at mange at ressursene fra Statped som er i bruk, er gode. De er likevel få, og de er vanskelige å tilpasse til ulike trinn. Det hender ofte at læreren planlegger å bruke ett konkret læremiddel, men så viser det seg at elevene allerede har sett dem tidligere skoleår. Noen av ressursene er også utdaterte. I innspill fra Vetland skole skriver skolen at læremiddelsituasjonen er mangelfull, og at lærerne bruker mye tid på å tilpasse læremidler.94 De hevder samtidig at læremiddelsituasjonen gjør det lettere å undervise i norsk enn i norsk tegnspråk.

Videopptak av tegnspråklige språkmodeller har vist seg å være et godt supplement til ordinære læremidler med tanke på å gjøre tegnspråklig kunnskap tilgjengelig for eleven i tilfeller der lærer mangler tegnspråkkompetanse (Snoddon 2010).

Statped (2021) påpeker at selv om tegnspråkbaserte digitale læringsressurser er nyttige, vil de i seg selv ikke løse de utfordringene som er knyttet til manglende tegnspråkkompetanse og manglende bruk av tegnspråk i elevens omgivelser. Dersom elevene ikke har tilgang til et språkmiljø, vil de heller ikke ha muligheter for å ta del i de læringsfellesskapet. Statped viser samtidig til at forskere påpeker at forståelsen av læreplaner, profesjonalisering av lærere og utvikling av læremidler er viktige forutsetninger for at elevers rett til tegnspråkopplæring skal bli en realitet.

14.2.4 Læremiddelordning i Sverige

I Sverige har Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) i oppdrag å lage læremidler på svensk tegnspråk. Det ligger 141 læremidler digitalt tilgjengelig på nettsiden deres. SPSM viser til at læremidler i tegnspråk må tilpasses ut fra om elevene har tegnspråk som førstespråk eller ikke.95 SPSM administrerer også en egen tilskuddsordning for læremiddelutvikling som både private og offentlige aktører kan søke på.96 Tilskuddordningen gjelder også aktører som vil produsere på tegnspråk. SPSM hevder de gjør egne undersøkelser om hvilke behov for læremidler som finnes i skolen, og de har en egen postkasse der lærere kan tipse om behov.

14.3 Forskning om tegnspråklige barn i barnehage og skole

14.3.1 Forskning om tegnspråkopplæring i barnehage og skole

Generelt sett finnes en del kunnskap om situasjonen til gruppen hørselshemmede i barnehage og skole, i alle fall nok til å si at det generelt sett står dårlig til når det gjelder hvordan skolen evner å inkludere hørselshemmede elever i klasserom hvor de er sammen hørende jevnaldrende (Kermit 2018). Når det gjelder tegnspråklige elever spesielt, er kunnskapen mer mangelfull, selv om det finnes noe. Mangelen på forskning om tegnspråk i barnehagen og skolen, og at det generelt finnes få robuste forskningsmiljøer på området, er gjennomgående på tegnspråkfeltet i Norge. Det finnes noe forskning om organisering av opplæringen i og på tegnspråk, men det finnes lite om selve gjennomføringen (Vonen 2020).

Statped viser i sine rapporter om tegnspråkopplæring i barnehage og skole (2019, 2020, 2021) at det er behov for å få en bedre oversikt over barn/elever som får tegnspråkopplæring, og at det trengs kunnskap om kvaliteten på tegnspråkopplæringen i hele opplæringssystemet (barnehage, grunnskole og videregående opplæring). Det er heller ikke kunnskap om gruppen av barn som ikke går i barnehage, men som har rett til opplæring i norsk tegnspråk. Det trengs kunnskap om hvordan reglene om opplæring i tegnspråk praktiseres og etterleves. Det trengs også kunnskap om hvilken kompetanse lærerne har, på alle nivåer. Et konkret tema å se nærmere på er skolen som språkarena, både i skolen generelt og i deltidstilbudet til Statped.

Skolene tok i bruk nye læreplaner fra høsten 2020, med det nye læreplanverket LK20 – Kunnskapsløftet 2020. Parallelt gjennomfører Utdanningsdirektoratet en evaluering av arbeidet med å utvikle læreplanene og hvordan de vil virke i skolen. Evalueringen vil gå over fem år. Det er ikke satt i gang evalueringer av læreplanene for elever med tegnspråkopplæring etter § 2-6.

Videre finnes det svært liten kunnskap, både nasjonalt og internasjonalt, om opplæringspraksiser som fungerer godt for hørselshemmede barn og unge (Kermit mfl. 2015). Det gjelder både metodikk og omstendigheter som må ligge til grunn for at gode læringsprosesser skal finne sted. Fagdidaktisk forskning er nærmest fraværende. I lys av at man i Norge siden 1997 har undervist døve elever etter læreplaner som legger til grunn at elevene skal bli tospråklige, finnes knapt noen konkrete anvisninger om hvordan man utformer tospråklige undervisningsopplegg. Det mangler kunnskap om tegnspråkdidaktikk, altså om det å lære og undervise visuelle-gestuelle språk, og om andrespråkspedagogikk (Raanes 2019). I den generelle læremiddelforskningen er ikke tegnspråklige læremidler inkludert. Videre er det lite forskning på barn og unges egne perspektiver og erfaringer (Kermit mfl. 2015), for eksempel når det gjelder de som går integrert i nærskolen sin og deres tilgang til tegnspråk.

Det er generelt sett få forskningsmiljøer som studerer tegnspråk som språkfag eller temaer som gjelder tilgang til tegnspråk, og som jobber langsiktig og har stabil finansiering. De største forskningsmiljøene er i dag organisert rundt tolkeutdanninger (OsloMet, NTNU og HVL), selv om NTNU og Høgskulen på Vestlandet også driver noe forskning på norsk tegnspråk. Det er lite kapasitet til språkstudier, og mye av forskningen handler om tolkers bruk av norsk tegnspråk eller tverrfaglige studier av døvehistorie, døves livsvilkår og tegnspråk (såkalte døvestudier). Dette varierer likevel mellom studiestedene. Det er i dag ingen miljøer som har barn og unge tegnspråklige i opplæringssystemet som et særlig fagfelt, eller tospråklig opplæring av døve tegnspråklige. Denne forskningen er mer tilfeldig og drives fram i enkeltprosjekter. I et innspill til utvalget foreslår OsloMet at det blir opprettet et nasjonalt senter for tegnspråk i opplæringen, etter mønster av de eksisterende nasjonale sentrene for andre fagområder. Ved å organisere et senter for tegnspråk i opplæringen i nær tilknytning til universitets- og høgskolesektoren kan man bedre enn i dag ivareta feltets behov for profesjonskvalifisering og til forsknings- og utviklingsarbeid.97

På barnehage- og skoleområdet har Statped inntil nylig gjennomført noen mindre studier om tegnspråktilbudet i barnehage og skole, og om hvordan regelverket på området blir praktisert i kommunene. I omorganiseringsprosessen er det besluttet at Statped ikke lenger skal drive eller finansiere forskning.98 Ansvaret de har hatt så langt, ser heller ikke ut til å ha blitt gitt til andre.

I 2021 ble det opprettet et nytt forskningssenter for spesialpedagogikk og inkluderende praksis ved Institutt for spesialpedagogikk ved Universitetet i Oslo (UiO). Midlene til det nye senteret frigjøres ved at Statped avvikler hele sin FoU-virksomhet.

14.4 Utvalgets vurderinger

14.4.1 Kvaliteten i opplæringen må bli bedre

Det samlede bildet som den gjennomgåtte litteraturen gir, er at tegnspråklige elever ikke får et like godt opplæringstilbud som andre elever. Noe skyldes organisatoriske hindre for at tegnspråklige elever får opplæring i et tegnspråklig miljø og mangel på kompetente lærere. Men utvalget vil påpeke at uavhengig av organiseringen, har opplæringen for hørselshemmede og døve tegnspråklige historisk sett vært av lavere kvalitet enn opplæringen for øvrig. Det gir grunn til å se kritisk på gjennomføringen av opplæringen og kvaliteten i innholdet.

Utvalget mener at de tiltakene som ble satt inn på opplæringsfeltet på 1990-tallet var gode og hensiktsmessige. På grunn av manglende satsing på kompetanseutvikling, læremidler og ivaretakelse av tegnspråklige opplæringsarenaer, mistet de imidlertid sin kraft etter hvert. Utvalget vil derfor påpeke at det trengs ny og kraftig innsats for å få noen av de samme tiltakene til å virke over tid. Utvalget er klar over at tiltakene som foreslås på noen måter er ny vin på gamle flasker. Grunnen til dette er at tiltakene har vist seg å fungere, selv om de ikke har fungert godt nok, eller hatt den kvaliteten de bør ha.

Utvalget mener det bør stilles like høye forventninger til faglige prestasjoner for hørselshemmede og døve tegnspråklige elever som til hørende elever. Derfor ser utvalget det som uakseptabelt at skoleresultatene blant hørselshemmede og døve tegnspråklige ikke er på nivå med jevnaldrende hørende, slik forskningen påpeker. Dette må likevel ikke forstås som at den hørselshemmede enkelteleven ikke gjør sitt beste. Tvert imot må utgangpunktet være at det er opplæringen som underpresterer. Bildet er imidlertid komplekst. Gruppen som helhet er svært sammensatt. Utvalget vil understreke at tegnspråklige elever oppnår gode lese- og skriveferdigheter på lese- og skriveferdigheter, dersom de har et godt språklig grunnlag fra tidlig alder av. Det gjelder enten de har talespråklige og/eller tegnspråklige ferdigheter. Det må også påpekes at elever med sammensatte utfordringer er overrepresentert i tegnspråklige klasserom. Det trekker ned skoleresultatene for gruppen som helhet.

Utvalget vil påpeke at det er vanskelig å danne seg et helhetlig bilde av hvordan skoleresultatene blant tegnspråklige elever i norsk skole egentlig er i dag. Undersøkelsene på området begynner å bli gamle. Et oversiktsbilde over situasjonen er at mange elever som har vedtak om opplæring i og på tegnspråk, også har vedtak om spesialundervisning. Mange tegnspråklige elever har fritak fra nasjonale prøver, og det er spredt informasjon om at skolene anbefaler at enkeltelever ikke får karakter. Dersom bruken av spesialundervisning, fritak fra nasjonale prøver og manglende karaktersetting karakteriserer situasjonen, kan det gjøre det ekstra vanskelig å kartlegge det reelle tegnspråklige og faglige nivået blant elevene.

Kvaliteten i undervisningen påvirker skoleresultatene. Mangelen på kvalifiserte lærere som har god kompetanse i norsk tegnspråk og tospråklig opplæring, er slik utvalget ser det den enkeltfaktoren som påvirker kvaliteten på opplæringen mest. Samtidig foregår læringen i et sosialt samspill med andre barn, det å ha andre barn å identifisere seg med og bryne seg på er viktig for barns utvikling og noe det er grunn til å tro at elevene selv ønsker seg. Læringsmiljøet og det psykososiale miljøet er derfor også av avgjørende betydning for skoleresultater.

Utvalget har notert seg at forskere påpeker at døve elever med hørende foreldre og døve elever med døve foreldre kan ha ulike språklige styrker, og at opplæringen i større grad må ta hensyn til det. Utvalget har videre notert seg at noen forskere mener at det grunn til å stille spørsmål ved om elever med god effekt av CI og høreapparater har nytte av en opplæring som de mener først og fremst er tilpasset døve elever uten tilgang til talespråk. Utvalget mener det er på sin plass at spørsmålet stilles, og anerkjenner at det er ulike motiv for å ville ha tegnspråklig opplæring. Enkelte foreldre ønsker norsk tegnspråk som et hjelpespråk for barna, andre ønsker tegnspråklig opplæring fordi det gir barnet den eneste muligheten det har til å fungere på likeverdige vilkår med andre i opplæringen. Utvalget mener samtidig at dersom elever ønsker opplæring på en tegnspråklig arena, må det forventes at arenaen først og fremst fremmer norsk tegnspråk som fellesspråk i klasserommet og i sosiale settinger.

Utvalget mener at begrepet førstespråk, slik det var brukt i læreplanen i 1997 og i opplæringsloven har vært mer egnet til å skjule komplekse språklige forhold enn det har vært til praktisk nytte. Helt siden 1997 har det for tegnspråklige elever eksistert en forskjell på et førstespråk i juridisk forstand og et førstespråk i språkvitenskapelig forstand. Mens det for noen elever hele tiden har vært et meningsfullt sammenfall mellom den juridiske og den språkvitenskapelige forståelsen av termen førstespråk, har det for mange andre elever ikke vært det.

Gjennomgangen viser samtidig at dette ble påpekt tidlig, og at myndighetene satte i gang en rekke tiltak, både som forutsetning og konsekvens av den innførte læreplanen. Men ved innføringen av læreplanene i 1997 ble det påpekt at det manglet lærere med førstespråkkompetanse, selv om utdannede døve tegnspråklige lærere har utgjort en helt sentral og positiv faktor. De hørende foreldrene manglet i tillegg kunnskaper i norsk tegnspråk for å kunne sikre en viss bruk av språket hjemme. Det ble derfor satt i gang ulike lærerutdanninger, og foreldrekurset «Se mitt språk» kom i gang før norsk tegnspråk ble opplæringsspråk. Det ble tidlig påpekt at elevgruppen var sammensatt, og at elevene hadde ulike forutsetninger for å lære både norsk tegnspråk og norsk godt. Metodikken i den tospråklige opplæringen var svakt utviklet, men basert på en teori om at et godt fundament i et førstespråk skulle brukes til å lære et andrespråk. Norsk ble ikke definert som et andrespråk i læreplanen, men norskfaget representerte skriftlighet og tegnspråkfaget representerte muntlighet, og læreplanene skulle ses i nær sammenheng. Mange lærere ventet på en tospråklighetsmetodikk de kunne ta i bruk, men som ikke kom. Det ble satt i gang kraftig innsats på læremiddelfeltet, og tegnspråk ble innført som språkfag på universitetet. Systematisk arbeid med selve språket ble derimot ikke igangsatt. Alt i alt har dette gjort at rammevilkårene for at norsk tegnspråk skulle fungere som et førstespråk i en tospråklig opplæring, etter utvalgets syn aldri har vært helt til stede, aller minst for barn med hørende foreldre.

Utvalget mener at læreplanens grunnleggende ferdigheter for å oppnå bimodal tospråklighet må gjennomgås, særlig i språkfagene. Læreplanen i norsk for elever med tegnspråk åpner for å bruke norsk tale etter elevenes forutsetninger i undervisningen. Læreplanen i faget engelsk inviterer eksplisitt til at eleven skal kunne kommunisere uten å bruke tolk. Dette må forstås som at elevene skal delta i direkte talespråklig kommunikasjon ut fra elevens forutsetninger. Elevene skal bare få innblikk i håndalfabetet til amerikansk tegnspråk og britisk tegnspråk. I engelskfaget står engelsk fram som både et muntlig og skriftlig språk. Samtidig har utvalget opplysninger om at elever som har forutsetninger for det, ikke utvikler muntlige ferdigheter i engelsk, fordi det også skjer at undervisningen tilpasses at engelsklæreren selv ikke bruker stemme.

Utvalgets dialog med ulike miljøer viser at læreplanen i norsk for elever med tegnspråk erfares og praktiseres svært ulikt. Språkrådet, som gir råd til språkbrukergruppen om hvordan rett til opplæring er å forstå, mener at opplæringslovens formuleringer tilsier at opplæringen i alle fag, også norsk, skal foregå kun på norsk tegnspråk. Denne forståelsen sammenfaller til dels med tilbakemeldinger utvalget har fått fra noen sentrale tegnspråklige skoler. Noen skoler utvalget har vært i kontakt med, sier at de til at de tilrettelegger undervisning ut fra de elevene som ikke har tilgang til talespråk, det vil si de som ikke hører godt nok til å oppfatte tale. Disse skolene mener at hvis de som har nytte av tale, samtidig misliker at tilbudet tilrettelegges rundt tegnspråk, er det kanskje bedre for dem å velge et annet opplærings tilbud tegnspråklig tilbud. Dette synspunktet støtter utvalget, men mener at skolene bør vise fleksibilitet overfor elevene, og organisere opplæringen slik at elevene som er interessert i det, får bruke talespråk i språkfagene.

Kunnskapsgjennomgangen har vist at da foreldre i Sverige på 1990-tallet begynte å stille krav til de tegnspråklige skolene om at de skulle tilby talt svensk med tegn som støtte, ville ikke skolene tilpasse seg dette, og elevtallene falt. I dag har de svenske tegnspråklige skolene retningslinjer for hvordan tospråklig opplæring skal praktiseres. Retningslinjene sier både noe om svensk tegnspråk som fellesskapets språk, men skolen at elever som har forutsetninger for det, får talespråklig opplæring i språkundervisningen.

Utvalget mener at læreplanens grunnleggende ferdigheter for å oppnå bimodal tospråklighet må gjennomgås, slik at forventningene til hva elevene skal kunne, blir tydeligere, og slik at skoleeiere øker sin kunnskap om hva et tegnspråklig tilbud innebærer, og foreldrene vet hva de kan forvente. For å oppnå dette bør det lages retningslinjer for tospråklig undervisning, etter modell fra de svenske retningslinjene.

14.4.2 Norsk tegnspråk må styrkes som fag

Utvalgets gjennomgang har vist at faget norsk tegnspråk har gode læremidler, men de er svært få. Statped, med sitt særlige oppdrag på læremiddelfeltet, har etter L97 produsert tegnspråklige læremidler som tilsvarer 6 spilletimer i tegnspråkfaget. Disse til sammen skal dekke faget tegnspråk i årene fra 1. til 10. trinn. Utvalget understreker at det finnes eldre læremidler som Statped har produsert, og at også andre aktører lager ressurser som kan sies å fungere som læremidler i praksis. Det er likevel ikke akseptabelt at et språkfag som læreplanhistorisk er presentert som et førstespråk, og som er formulert som helt sentralt for språklig, kognitiv og personlig utvikling, ikke har flere læremidler å støtte seg på. Utvalget mener det kan stilles spørsmål ved om elevene får et akseptabelt grunnlag til å øve opp den grunnleggende ferdigheten avlesning i betydningen (av)lese planlagte, digitale tekster i faget tegnspråk, slik læreplanen i norsk tegnspråk krever. Det sparsomme tilfanget av læremidler svekker norsk tegnspråk som opplæringsspråk. Utvalget viser til situasjonen for samisk, der mangel på læremidler og kvalifiserte lærere, ifølge Riksrevisjonen, gjør det vanskelig å gjennomføre opplæringen i tråd med læreplanene. Utvalget mener det samme alvoret gjelder tegnspråklige elever i faget norsk tegnspråk. Utvalget vil også påpeke at det i den nye opplæringsloven foreslås å åpne for at elever kan velge å få opplæring bare i faget tegnspråk, uten at de må følge de andre læreplanene for elever med tegnspråk. I utvalgets primære strategi for framtidas grunnskole foreslås det at elever skal ha rett til opplæring bare «i» tegnspråk i bostedskommunen. Dette, sammen med utvalgets forslag om å gi barn av døve foreldre og søsken til døve barn rett til opplæring «i» tegnspråk, er også helt avhengig av at opplæringen «i» tegnspråk framstår med kvalitet. En slik opplæring vil stå i fare for å gi lite læringsutbytte når faget tegnspråk har så få læremidler, når det finnes så få systematiserte beskrivelser av fagdidaktikken, og samtidig at språkkompetansen blant lærerne er mangelfull. Læremidlene som finnes, er lite egnet for at elevene skal utvikle det læreplanen definerer som muntlige og skriftlige ferdigheter i norsk tegnspråk. Utvalget mener at selv ikke tegnspråkfaget kan sies å gi rimelig tilgang på tegnspråk.

Det finnes imidlertid andre ressurser til bruk i skolen enn de som er utviklet direkte for læremiddelformål. Lærerne utvikler dessuten egne ressurser, slik alle lærere forventes å gjøre. På skoler som utvalget har snakket med, er det mange lærere som bruker veldig mye tid på å lage egne læremidler. Utvalget mener at produksjon av læremidler i et språk som er under press, kan ses som korpusbygging. Å øke produksjonen av læremidler vil for norsk tegnspråks del ha effekt i en språkstyrkingssammenheng.

At tegnspråkfaget i stor grad blir undervist i med utgangpunkt i den kunnskapen læreren fra før har om språket, grammatikken og sjangrene uten særlig støtte i læremidler, er uheldig.

14.4.3 Det trengs et forskningsløft

Utvalget vil peke på at det etter mange år med undervisning i og på tegnspråk trolig finnes mye taus kompetanse blant lærere om hvordan tegnspråklige elever oppnår den tospråkligheten som er målet med opplæringen. Selv om det finnes noe forskningsbasert kunnskap, er det usikkert hvor mye av den kunnskapen som kommer i bruk i klasserommene. Utvalget vil påpeke mangelen på tegnspråklig fagdidaktikk har eksistert like lenge som det har blitt undervist i og på norsk tegnspråk.

Forskningen som utvalget har gjennomgått, tyder på at det er på tide å gjøre opp status for hvordan den tospråklige undervisningen innrettes, ettersom det pedagogiske innholdet i tospråkligheten også innvirker på læringsutbyttet. Utvikling av grunnleggende ferdigheter er sentrale for å oppnå resultater i alle fag. Det er viktig å ta inn over seg at tospråklig undervisning med tegnspråk og et talt språk krever en spesielt godt gjennomtenkt pedagogikk, som baserer seg på en tospråklig metodikk som ikke automatisk kan hente inspirasjon fra skolen ellers. Det er på høy tid at tegnspråklig undervisning får et forskningsgrunnlag.

Utvalget vil advare mot raske løsninger uten empirisk forankring. Samtidig er det svært viktig, av hensyn til elevenes læringsutbytte, at mangelen på empiri ikke blir en hvilepute for å ikke endre på noe. Dagens undervisningsmetoder bør tilpasses elevgruppens språklige forutsetninger og sterke sider. Dette fordrer at den tospråklige opplæringen bli kartlagt og videreutviklet. Slik utvalget tolker forskningen, er det i hovedsak to måter å videreutvikle didaktikken på. Det er mulig å skille de to språkene tydeligere og på hensiktsmessige måter for elevene i undervisningen, eller, tvert imot, ikke se språkene som separate system, men som en samlet ressurs. Utvalget mener på prinsipielt grunnlag at norsk tegnspråk er til for eleven, eleven er ikke til for språket. Utvalget tar likevel ikke metodisk stilling, men understreker at selv dagens praksis, som det ikke har vært mulig å få full oversikt over i dette arbeidet, trenger et empirisk grunnlag for å ha legitimitet.

Utvalgets gjennomgang bekrefter at det mangler mye kunnskap, og utvalget mener at dagens utfordringer for tegnspråklige i barnehager og skoler vanskelig kan løses uten mer kunnskap. Utvalget mener det er viktig å få mer og kvalitativt bedre kunnskap om tegnspråklige barn i barnehage og skole, om tilbudet de får og hvordan det fungerer. Det er krevende å sette sammen forskningsmiljøer som kombinerer læreplananalyse, tegnspråkdidaktikk og utvikling av grunnleggende ferdigheter blant hørselshemmede og døve elever. Det finnes i dag ingen konkrete forskningsmiljøer som har et samlet ansvar for forskning på tegnspråk i opplæringen. Forskningen som gjøres er svært viktig, men framstår fragmentert og tilfeldig. Det kan slik utvalget ser der virke hensiktsmessig å samle forskning og kunnskapsinnhenting bedre. Det vil også være positivt for å skape et miljø for tegnspråklige forskere, som igjen vil kunne gjøre feltet mer attraktivt å søke seg til for tegnspråklige studenter og forskere, som igjen vil kunne gjøre feltet mer attraktivt å søke seg til for tegnspråklige studenter og forskere. Fordelene med å styrke forskningen på feltet burde ikke være vanskelig å begrunne, for mangelen på forskning er skrikende, og opplæringspolitikken forblir derfor lite kunnskapsbasert på dette feltet. Det kan imidlertid ta tid å bygge opp forskningen nesten fra «grunnen» og å kvalifisere og rekruttere nok forskere med kjennskap til tegnspråk og tegnspråk i opplæringen.

Utvalget foreslår å organisere grunnskoleopplæringen for elever med tegnspråk noe annerledes enn i dag. Ny organisering av skoletilbudene kan gir nytenkning innen både organisering, didaktikk og pedagogikk i utdanningssektoren, og gi mulighet til å teste ut nye måter å undervise på. Alle endringer som gjøres må følge- og effektevalueres.

14.5 Utvalgets forslag til tiltak

14.5.1 Analysere skolenes forståelse av læreplanene

Utvalget foreslår at læreplanene i norsk tegnspråk og norsk må gjennomgås og analyseres for å se om føringene om å oppnå tospråklighet er tilpasset dagens praksis, eller omvendt; for å se om dagens praksis må justeres etter føringene. Verktøy for læreplananalyse er godt etablert.

En helhetlig gjennomgang er et nødvendig grunnlag for å forstå hvilken tospråklig fagdidaktikk det er nødvendig å utvikle, og for å lage retningslinjer for tospråklig opplæring.

Internasjonal forskning viser til at Norge og Norden var tidlig ute med å etablere en tospråklig opplæring med tegnspråk. Den samme forskningen peker på at det empiriske grunnlaget for dagens praksis er svakt. Selv om skolesystemene er ulike, og de ulike landene praktiserer tospråklig opplæring med ulike rammevilkår, vil norsk forskning på dette feltet bidra til internasjonal utvikling av feltet.

Utvalget mener det bør settes i gang slike evalueringsarbeider på tegnspråkfeltet. Kunnskapen om hvordan læreplanene fungerer, er gammel. Utvalget foreslår at en gjennomgang av læreplanene kan ses i sammenheng med en evaluering av fagfornyelsen.

14.5.2 Øke produksjonen av tegnspråklige læremidler

Utvalget foreslår å øke produksjonen av tegnspråklige læremidler. Dette kan gjøres ved at nåværende læremiddelordning i Statped blir kraftig styrket. Det kan videre gjøres ved å lage en tilskuddsordning for læremiddelproduksjon som Statped kan administrere. Ordningen bør opprettes for å gi støtte til læremiddelutvikling hos kommersielle og ikke-kommersielle læremiddelutviklere. Statped kan samtidig få rollen å være et rådgivende organ for de som søker. Dette kan gjøres samtidig med at nåværende læremiddelordning i Statped blir kraftig styrket.

Argumenter for begge løsningene er at undervisningen etter § 2-6 får liten støtte fra bruk av læremidler på tegnspråk, utviklet av Statped. Norsk tegnspråk har i tillegg lite tilfang av tekster som er i bruk utenom skolen. En økning i læremidler er nødvendig fordi skolen må kompensere for at elevenes språkkompetanse ofte er forsinket ved skolestart, og de trenger å kunne oppsøke materiell selv, også når de ikke er på skolen. Mangelen på læremidler påvirker læringsutbyttet negativt. Flere læremidler vil også gi mer støtte til den enkelte læreren i undervisningen. Læremiddelproduksjon kan være en av de raskeste veiene til å styrke korpus (bygge ut) norsk tegnspråk. Forslaget gjør at det blir mulig å dra nytte av læremiddelkompetanse utenfor Statped, slik at ikke Statped må styrke seg innomhus ved å rekruttere sårt tiltrengte lærere i skolene. Samtidig er det viktig å utnytte unik kompetanse hos Statped, som også er skoleeier og som har tett kontakt med praksisfeltet.

14.5.3 Utvikle retningslinjer for tospråklig opplæring

Utvalget foreslår at det blir utviklet retningslinjer for den tospråklige opplæringen av tegnspråklige elever, etter modell av de retningslinjene som finnes i tegnspråklige skoler i Sverige. Formålet med retningslinjene bør være å spesifisere og utfylle læreplanenes forståelse av tospråklig opplæring.

Etter utvalgets mening må retningslinjene si noe om at elevene skal ha mulighet til å observere andre (kyndige) språkbrukere, og hvordan de bruker språket seg imellom. Videre må retningslinjene gi føringer for hvordan elevene selv skal kunne bruke norsk tegnspråk spontant med andre, også utenfor klasserommet.

14.5.4 Utvikle kartleggingsverktøy for tegnspråklige elever

Utvalget foreslår at det utvikles språkkartleggingsverktøy for å følge med på den tospråklige utviklingen til tegnspråklige grunnskoleelever i norsk tegnspråk og norsk.

Det finnes noen kartleggingsverktøy som er i bruk i dag. Disse er oversatt fra engelsk til bruk i norsk skole. Det bør likevel være et mål å lage mer presise, diagnostiske framgangsmåter for å kartlegge kompetanse i norsk tegnspråk og norsk. Utvalget mener at gode kartleggingsverktøy gjør det enklere å tilpasse undervisningen til eleven. Utvalget er klar over at per i dag er det et spørsmål om dokumentasjonen av norsk tegnspråk er god nok til at det kan lages gode kartleggingsverktøy. Tiltaket må ses i sammenheng med tiltaket i 12.4.4.

14.5.5 Etablere et nasjonalt senter for tegnspråk i opplæringen

Utvalget foreslår å bygge opp et samlet nasjonalt miljø med særlig ansvar for forskning på tegnspråklige barn i barnehage og skole. Et nasjonalt senter for tegnspråk i opplæringen kan bygges opp etter mønster av de eksisterende nasjonale sentrene for andre fagområder, for eksempel Nasjonalt senter for nynorsk i opplæringa. Ansvaret kan plasseres hos en institusjon som forsker på barnehage og skole generelt, eller hos en av institusjonene som allerede driver med noe forskning på tegnspråk. Forskere fra andre miljøer kan inngå i senteret uten å være lokalisert der. Senteret bør drive forskningsbasert, men kunne tilby kompetanse i å utvikle undervisningsopplegg og kurs. Det bør ha ekspertise på utvikling av tospråklighet mellom norsk tegnspråk og norsk.

Aksjonsforsking en systematisk undersøkelse av egen praksis og likner på det lærere gjør når de planlegger, reflekterer over hvordan planene fungerer, og justerer dem på bakgrunn av erfaringer. Dette er en forskningsform som kan aktivisere også lærere, og være praksisnær. Det er viktig at et nasjonalt senter for tegnspråk i opplæringen har tett kontakt med institusjoner som utdanner lærere og andre profesjonsutøvere som har tett kontakt med tegnspråklige.

Utvalget foreslår at det nasjonale senteret også tar ansvar for forskning på barns tidlige tilgang til tegnspråk, for eksempel gjennom tidlige tjenester som gis raskt etter at et hørselstap er avdekket og før barnet begynner i barnehagen.

14.5.6 Bedre statistikken om tegnspråklige tjenester

Utvalget foreslår at det legges til rette for å utvikle statistikk som gjør det mulig å ha oversikt over barn og unges tilgang til og bruk av tegnspråklige tjenester og deltakelse i tegnspråklig opplæring, og for å følge utvikling over tid. Grunnskolens informasjonssystem (GSI) må etter innføring av ny opplæringslov legge til rette for at det kan hentes ut informasjon om elever som får opplæring bare i norsk tegnspråk og elever som får opplæring både i og på tegnspråk. Statistikken må også kunne gi oversikt over hvor mange elever som får tegnspråkopplæring som en del av spesialundervisning/individuelt tilrettelagt undervisning.

Videre trengs det å gjøre statistikken om førskolebarn som får opplæring i og utenfor barnehagen lettere tilgjengelig. Statistikken om elever i videregående opplæring må tydeliggjøres og synliggjøre om de primært får opplæring i og på tegnspråk eller opplæring med tolk.

Tilgangen til statistikk om hørselshemmede barn og tjenester til disse er generelt mangelfull. Tiltaket vil gjøre det lettere å planlegge og dimensjonere tjenestene. Det kan også gjøre det lettere å sammenlikne med utviklingen i andre land.

15 Opplæringslov

Dagens opplæringslov er 25 år gammel, og den er over tid blitt endret en rekke ganger. Gjeldende opplæringslov ble vedtatt i 1998, og den begynte å gjelde i 1999. I mars 2023 la regjeringen fram et forslag til ny lov for Stortinget i Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Behovet for en ny opplæringslov er begrunnet med at loven fra 1998 over tid har blitt svært omfattende, oppstykket og detaljert. Formålet med den nye loven er å få en oppdatert opplæringslov som er mer tilgjengelig, og som er bedre tilpasset dagens og framtidens samfunn og hverdag i opplæringssektoren i Norge.

15.1 Gjeldende opplæringslov (1998) og regjeringens forslag til ny opplæringslov (2023)

I september 2017 oppnevnte regjeringen et utvalg som skulle foreslå en ny opplæringslov. I desember 2019 la utvalget fram NOU 2019: 23 Ny opplæringslov, som deretter ble lagt ut på offentlig høring. I august 2021 la Kunnskapsdepartementet sitt forslag til ny opplæringslov ut på høring, og i mars 2023 la regjeringen så fram en proposisjon med forslag til ny lov for Stortinget. I Innst. 442 L (2022–2023) har utdannings- og forskningskomiteen ikke foreslått endringer i lovforslaget som berører norsk tegnspråk. Stortinget tar sikte på å behandle lovforslaget før sommeren 2023, og målet er at den nye loven skal begynne å gjelde høsten 2024.

Gjeldende opplæringslov inneholder bestemmelser om retten til opplæring i og på tegnspråk i § 2-6 (grunnskolen) og § 3-9 (videregående opplæring). Opprinnelig regulerte loven også en rett til tegnspråkopplæring for barn i barnehagealder. Reglene om tegnspråkopplæring for barn under skolealder ble i 2016 flyttet til barnehageloven, og bestemmelsen er i dag plassert i barnehageloven § 38.

Paragrafene i forslaget til ny opplæringslov som direkte gjelder norsk tegnspråk, er tatt inn i boks 15.1.

15.2 Norsk tegnspråk som lovfestet opplæringsspråk i skolen

15.2.1 Gjeldende rett og forslaget til ny opplæringslov

Gjeldende opplæringslov angir ikke eksplisitt hva som er opplæringsspråkene i norsk skole, heller ikke for norsk språks del. Likevel følger det av §§ 2-6 og 3-9 at elever på visse vilkår har rett til opplæring «på teiknspråk» i grunnskolen og i videregående opplæring. Etter § 6-2 har elever på visse vilkår rett til opplæring «på samisk».

I den nye opplæringsloven foreslår regjeringen at det skal framgå tydelig hva som er opplæringsspråkene i Norge. I lovforslagets § 15-1 presiseres det at opplæringsspråkene i norsk skole er norsk, samisk og norsk tegnspråk. Bestemmelsen omfatter de språkene som elever i dag har rett til å få opplæring «på».

15.2.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener forslaget likestiller norsk, samisk og norsk tegnspråk som opplæringsspråk, og at det er en ryddig erklæring av den faktiske situasjonen om at norsk tegnspråk har status som opplæringsspråk. At dette slås fast, kan forstås som en oppfølging av språkloven. Dette viser at språkloven har effekt på regelverksutviklingen, og at språkloven bidrar til anerkjennelsen av norsk tegnspråk, noe utvalget mener er svært positivt.

15.3 Hørselshemming som vilkår for rett til opplæring i og på tegnspråk

15.3.1 Gjeldende rett og forslaget til ny opplæringslov

Etter både opplæringsloven og barnehageloven er det to alternative vilkår for at elever skal ha rett til tegnspråkopplæring. Barnet må enten ha tegnspråk som «førstespråk», eller det må etter en sakkyndig vurdering ha «behov» for slik opplæring. Disse vilkårene kan kalles førstespråkvilkåret og behovsvilkåret. Både rent språklig og om man legger vanlig bruk av begrepet «førstespråk» i språkfaglige sammenhenger til grunn, er det rimelig å anta at det dreier seg om morsmål eller et språk som barnet behersker fra før eller har brukt i hverdagen.

Førstespråkvilkåret kom først inn i grunnskoleforskriften § 2-4 da forskriften fikk regler om tegnspråkopplæring som trådte i kraft i 1997, men da med et uttalt vilkår om at retten til grunnskoleopplæring i og på tegnspråk gjaldt for «hørselshemma barn som har teiknspråk som førstespråk». Førstespråkvilkåret ble med videre i § 2-6 da opplæringsloven ble vedtatt i 1998. Derimot var hørselshemning ikke nevnt i lovteksten. Verken i lovproposisjonen eller komitéinnstillingen i Stortinget ble det tematisert hva som lå i begrepet «førstespråk» (Ot.prp. nr. 46 (1997–98), Innst. O. nr. 70 (1997–98)), og grunnskoleforskriften § 2-4 inneholdt heller ingen definisjon av begrepet. Men i proposisjonen ble det presisert at det var meningen å lovfeste regelen i grunnskoleforskriften § 2-4 om vilkår for rett til tegnspråkopplæring i den nye loven. I forarbeidene til § 3-9 er det presisert at førstespråk er noe som skal velges, og at den sakkyndige vurderingen ikke skal legge seg i valget av tegnspråk som førstespråk (Ot.prp. nr. 78 (1998–99)).

Opplæringsloven inneholder ikke et eksplisitt vilkår i lovteksten om at barnet skal ha hørselshemming for å ha rett til tegnspråkopplæring. Likevel er det naturlig å tolke et uuttalt vilkår om hørselshemming inn i de gjeldende reglene om rett til tegnspråkopplæring. For det første var vilkåret om hørselshemming eksplisitt med i den tidligere grunnskoleforskriften § 2-4. Videre ble det i forbindelse med L97 innført læreplaner der en del av idégrunnlaget var at norsk tegnspråk er førstespråket til elever med liten eller ingen tilgang til talespråk, uavhengig av om de kunne tegnspråk før de kom på skolen eller ikke. Både omstendighetene rundt innføringen av opplæringsloven og fastsettelsen av læreplaner i L97 i norsk, engelsk og drama og rytmikk «for døve» taler sterkt for at hørselshemming må tolkes inn som en forutsetning for at elever skal ha rett til tegnspråkopplæring på grunnlag av tegnspråk som «førstespråk» etter opplæringsloven §§ 2-6 og 3-9 og barnehageloven § 38.99

Vilkårene for rett til «tegnspråkopplæring» etter barnehageloven § 38 er de samme som for rett til opplæring i og på tegnspråk etter gjeldende opplæringslov. Derfor er det relevant for tolkingen av opplæringsloven hvordan disse vilkårene i barnehageloven tolkes. I forarbeidene til barnehageloven § 38 (tidligere § 19 h) er samme synsmåte lagt til grunn (Prop. 103 L (2015–2016)). Forståelsen i barnehageloven ble også lagt til grunn da Sivilombudsmannen (nå Sivilombudet) i 2017 i en konkret sak tok stilling til hvordan begrepet «førstespråk» etter opplæringsloven § 2-6 skal forstås.100

Det andre alternative vilkåret, behovsvilkåret, med en rett til tegnspråkopplæring for elever «som etter sakkunnig vurdering har behov for slik opplæring», ble først tatt inn i § 3-9 om tegnspråkopplæring i videregående skole i 1999. Først i 2008 ble vilkåret tatt inn i § 2-6 om tegnspråkopplæring i grunnskolen. Da regjeringen foreslo å ta behovsvilkåret inn i § 2-6, ble det beskrevet som en utvidelse av retten til tegnspråkopplæring. I Ot.prp. nr. 40 (2007–2008) ble det da blant annet vist til utviklingen med at stadig flere døve har tatt i bruk kokleaimplantat (CI), og at disse elevene ikke uten videre kunne sies å ha bare tegnspråk som første språk. Siden 2016 har behovsvilkåret også vært tatt inn i barnehageloven § 38 (tidligere § 19 h).

Regjeringen har i Prop. 57 L (2022–2023) foreslått å endre vilkåret for rett til opplæring i og på norsk tegnspråk til å gjelde «elevar med høyrselshemming». Det uttales i proposisjonen at «det bør vere ein låg terskel for kva som skal reknast som høyrselshemming, og det skal ikkje vere krav til graden av høyrselshemming» (side 215). Dessuten viser departementet til at med stadig mer avanserte høreapparater og CI, vil det være vanskelig å definere hva som er førstespråket til en elev. Hva som er en hørselshemming, er en medisinskfaglig vurdering, og det skal normalt sett ikke være nødvendig å hente inn dokumentasjon på hørselshemmingen.

Samtidig er det såkalte behovsvilkåret foreslått tatt ut av forslaget til ny opplæringslov. I proposisjonen anerkjennes det at flere grupper hørende elever med andre kommunikasjons- eller språkutfordringer kan ha behov for opplæring i og på tegnspråk. Elever med autisme nevnes som et eksempel. Slike elever uten hørselshemming kan i stedet ha rett til opplæring i og på tegnspråk gjennom vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring, som sammen med personlig assistanse og fysisk tilrettelegging erstatter det som i gjeldende opplæringslov heter spesialundervisning.

I opplæringslovproposisjonen foreslås det ikke endringer i barnehageloven. Det er naturlig at endringene i den nye opplæringsloven både tydeliggjør og når det gjelder vilkår for tegnspråkopplæring følges opp i videre arbeid med barnehageloven.

15.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at vilkåret i gjeldende opplæringslov om tegnspråk som førstespråk er utformet på en måte som gjør vilkåret svært vanskelig å forstå. Ordet «førstespråk» inviterer til misforståelser noe som også viser seg direkte i regelverkspraktisering som utvalget har gjennomgått. Både i allmennspråket og i språkfaglig sammenheng forstås «førstespråk» vanligvis som det første språket eller de første språkene et menneske har tilegnet seg naturlig, og som man bruker uten å tenke over det i hverdagen. Ettersom vilkåret inneholder et uuttalt krav om hørselshemming, vil for eksempel hørende barn av døve foreldre som har norsk tegnspråk som sitt faktiske førstespråk eller morsmål, ikke være omfattet. I dag er det mange elever som har norsk som sitt faktiske førstespråk, og som velger opplæring i og på tegnspråk på grunn av hørselshemming. Det er også mange som får opplæring i og på norsk tegnspråk som opplever både norsk tegnspråk og norsk (eller andre tegnspråk eller talespråk) som sine faktiske førstespråk.

Utvalget støtter den foreslåtte endringen som går ut på at hørselshemming skal være et vilkår for opplæring både i og på tegnspråk, fordi det er gjort klart i forarbeidene at begrepet «hørselshemming» ikke skal tolkes strengt, og at vilkåret med det både tydeliggjør og viderefører en uuttalt og underkommunisert del av det tidligere førstespråkvilkåret. Utvalget forutsetter videre at det er foreldrene og elevene som selv skal foreta valget om tegnspråklig opplæring, ut fra deres samlede vurdering av hva som er best for barnet.

Utvalget merker seg at barn uten hørselshemming, som har behov for tegnspråk, vil ha rett til slik tegnspråklig opplæring, men bare som individuelt tilrettelagt opplæring (som tilsvarer spesialundervisning i gjeldende opplæringslov). Utvalget legger til grunn at barna det gjelder, ikke vil få dårligere mulighet til å få tegnspråkopplæring enn i dag. Både hørselshemmede barn og andre barn med behov for tegnspråkopplæring må få en opplæring som er tilpasset barnets behov.

Utvalget forutsetter at uttalelsene i lovproposisjonen om at vilkåret om hørselshemming ikke skal praktiseres strengt, også innebærer at barn som er under utredning for hørselshemming, eller som av andre grunner ikke har fått en diagnose, skal være omfattet av retten til tegnspråkopplæring. Formålet med opplæringen må være at barna får mulighet til å utvikle seg og nå sitt potensial.

Utvalget vil samtidig understreke at barn av døve foreldre og søsken til døve bør få rett til opplæring i tegnspråk, både i barnehagen og i grunnskolen, slik utvalget har foreslått tidligere i rapporten.

Selv om hørselshemming hos eleven eller hørselshemming i nær familie settes som vilkår for rett til opplæring enten «i og på» eller bare «i» norsk tegnspråk, vil utvalget presisere at tegnspråkopplæring ikke er et spesialpedagogisk tiltak for elever med nedsatt funksjonsevne, men opplæring enten «i» eller «i og på» et annet språk enn norsk. Samtidig vil utvalget understreke at også elever med tegnspråkopplæring må få tilpasset opplæring og ved behov spesialpedagogisk hjelp.

15.4 Valgfrihet mellom opplæring både «i og på» og bare «i» tegnspråk

15.4.1 Gjeldende rett og forslaget til ny opplæringslov

Gjeldende opplæringslov §§ 2-6 og 3-9 gir en rett til opplæring «i og på» tegnspråk. Hva denne retten innebærer for hvilke fag en elev skal ha, kommer for grunnskoleelever slik til uttrykk i forskrift til opplæringsloven § 1-1 første ledd bokstav d: «Elevar med teiknspråkopplæring etter opplæringslova § 2-6 har i teiknspråk, norsk, engelsk og musikk rett til opplæring i samsvar med læreplanane i norsk teiknspråk, norsk for hørselshemma, engelsk for hørselshemma og drama og rytmikk for hørselshemma.»101

Ordlyden i denne bestemmelsen kan forstås som at det er valgfritt om en elev som får tegnspråkopplæring etter § 2-6, skal ha opplæring etter læreplanene for norsk, engelsk og drama og rytmikk for elever med tegnspråk. Det er imidlertid lang og entydig praksis for at regelen skal forstås slik at det er obligatorisk for eleven å følge alle fire læreplanene samtidig. En tilsvarende regel finnes i forskriftens § 1-3 for elever i videregående opplæring som får opplæring ved en knutepunktskole etter opplæringsloven § 3-9.

I forslaget til ny opplæringslov foreslår regjeringen at grunnskoleelever med hørselshemning skal få rett til å velge opplæring «i» norsk tegnspråk etter læreplanen for norsk tegnspråk.

I Prop. 57 L (2022–2023) uttales det at retten til opplæring «i og på» tegnspråk framover skal forstås slik man kan velge mellom enten både «i og på» eller bare «i» tegnspråk. Elevene kan altså velge å følge ordinære læreplaner i alle andre fag enn norsk tegnspråk. At elever får mulighet til å velge opplæring kun i tegnspråk, vil øke fleksibiliteten i elevers tilgang til tegnspråk. Til nå har elever måttet velge opplæring både «i og på» norsk tegnspråk om de skal ha tegnspråkopplæring etter §§ 2-6 og 3-9. Dersom elever har villet ha opplæring bare i faget tegnspråk, har de måttet få det som spesialundervisning etter § 5-1, uten rett til ekstra timetall. Å gi to valgmuligheter, enten «i og på» eller bare «i», kan føre til at flere velger å lære seg norsk tegnspråk, fordi de ikke blir nødt til å ta de andre læreplanene med på kjøpet. I proposisjonen pekes det på at en slik valgfrihet kan ha positive konsekvenser for størrelsen på språkmiljøer.

Ifølge forslaget til ny opplæringslov vil grunnskoleelever som velger opplæring «i» tegnspråk, ha rett til å få undervisning i øvrige fag på nærskolen. Samtidig åpnes det for at opplæringen «i» norsk tegnspråk kan legges til en annen skole dersom skolen ikke har lærere som kan gi opplæring i norsk tegnspråk.

Elever i videregående opplæring som har rett til tegnspråkopplæring, kan velge mellom to alternativer etter gjeldende opplæringslov § 3-9. De kan enten velge «vidaregåande opplæring i og på teiknspråk i eit teiknspråkleg miljø», eller de kan «velje å bruke tolk i ordinære vidaregåande skolar». Opplæring i og på tegnspråk i et tegnspråklig miljø, tilbys bare på fire knutepunktskoler. Dersom en elev velger å bruke tolk i en ordinær videregående skole, har vedkommende i dag ingen rett til å få opplæring verken i eller på tegnspråk. Eleven må følge vanlig undervisning med bruk av tegnspråktolk. I den nye opplæringsloven foreslår regjeringen å utvide retten til undervisning «i» norsk tegnspråk til også å gjelde elever som ellers mottar undervisning med bruk av tolk i ordinære videregående skoler. Ordningen med knutepunktskoler videreføres med den nye loven, men begrepet «eit teiknspråkleg miljø» er ikke med i forslaget til ny lov.

15.4.2 Utvalgets vurdering

Utvalgets vurdering av kvaliteten på opplæringen som gis til tegnspråklige elever, er at den må bli bedre. Siden innføringen av L97 har det eksistert en rett for elever i grunnskolen til å få opplæring «i og på» tegnspråk. Da de tidligere statlige døveskolene ble lagt ned, mistet mange elever muligheten til å få slik opplæring sammen med andre barn, i opplæringsmiljøer og sosiale miljøer der norsk tegnspråk var det foretrukne språket. I dag får mange elever opplæring i og på tegnspråk i bostedskommunen, flere som den eneste tegnspråklige eleven. Utvalget viser også til at det gjennom denne perioden har vist seg å være krevende for arbeidsgivere å rekruttere lærere og annet personale med tilstrekkelig tegnspråkkompetanse.

Det er i lys av dette at utvalget har gått inn for to strategier for organisering av framtidens grunnskole. Strategi 1 (omtalt i kapittel 13), utvalgets primære anbefaling, går ut på at det bare er på en landsdekkende eller regional knutepunktskole at elever har en rett til å få opplæring både «i og på» tegnspråk. Strategi 2, utvalgets sekundære strategi, går ut på at dagens ordning med opplæring både «i og på» tegnspråk gis lokalt, men at den suppleres med et landsdekkende tilbud, og at det gjøres lettere å velge opplæring i en annen kommune enn i bostedskommunen.

Ser man isolert på lovforslaget, ser utvalget et dilemma ved at retten til tegnspråkopplæring gjøres til et valg mellom «i og på» eller «i» norsk tegnspråk. På den ene siden kan større fleksibilitet i tilbudet gjøre at flere hørselshemmede elever som i dag ikke velger opplæring «i og på» tegnspråk, kommer til å velge opplæring «i» tegnspråk med ekstra timeressurs. Dette kan bidra til å gjøre tegnspråkopplæring mer attraktivt for flere hørselshemmede elever og gjøre at flere av disse møter og lærer norsk tegnspråk. På den andre siden ser utvalget risikoen for at elever som i dag velger opplæring «i og på» tegnspråk, i stedet velger opplæring bare «i» tegnspråk. Dersom det åpnes for et slikt valg, er det ikke sikkert at elevene når et tilstrekkelig høyt nivå av språkbeherskelse i norsk tegnspråk.

Utvalget mener imidlertid at en deling av retten til opplæring «i og på» norsk tegnspråk til et valg mellom «i» og «i og på» er en nødvendig forutsetning for utvalgets primære strategi for framtidens tegnspråklige grunnskole. Utvalget foreslår å legge om det tegnspråklige skoletilbudet, der den individuelle retten til opplæring «i og på» tegnspråk består, men der kommuner flest ikke lenger vil ha plikt til å gi opplæring «på» norsk tegnspråk. For å sikre elevene et tegnspråklig opplæringsmiljø og for å samle den kompetansen som finnes i noen større tegnspråklige opplæringsmiljøer gis opplæringen både «i og på» tegnspråk i knutepunktskoler i Oslo, Trondheim, Bergen og Stavanger. I øvrige kommuner gis et minimumstilbud med opplæring «i» tegnspråk, men ikke «på» tegnspråk. Opplæringen «i» tegnspråk beholdes i øvrige kommuner og styrkes, blant annet ved at elevene får rett til deltidstilbud og fjernundervisning av høyere kvalitet enn dagens tilbud.

Utredningen har kartlagt at tegnspråkfaget har svært sparsomt med læremidler. Utvalget er derfor bekymret for at elever som velger opplæring bare i tegnspråkfaget, vil ha problemer med å nå kompetansemålene i læreplanen på grunn av mangelen på tegnspråklige læremidler. Utvalget forutsetter derfor at en lovendring som åpner for at elever vil få opplæring i faget norsk tegnspråk, samtidig som de ellers følger ordinære læreplaner i norsk og andre fag, følges opp med en kraftig styrking av tegnspråkfagets innhold, særlig med tanke på utvikling av læremidler.

15.5 Når elevene selv skal kunne velge om de vil ha tegnspråkopplæring

15.5.1 Gjeldende rett og forslaget til ny opplæringslov

Gjeldende opplæringslov inneholder ikke regler om når elever selv kan velge om de vil ha opplæring i og på tegnspråk. Derimot finnes det bestemmelser som sier at elever fra og med 8. årstrinn kan velge om de vil ha bokmål eller nynorsk som skriftlig hovedmål, om de vil ha opplæring i og på samisk, eller om de vil ha opplæring i kvensk eller finsk. I Prop. 57 L (2022–2023) vises det til barneloven § 32, som sier at barn som har fylt 15 år, selv avgjør spørsmål og valg av utdanning. I proposisjonen argumenteres det imidlertid for at det er naturlig at samme regler om alder for å avgjøre språkvalg i opplæringen, bør gjelde for elever med rett til opplæring i og på norsk tegnspråk. Departementet grunngir dette med hensynet til barnas medbestemmelse. I forslaget til ny opplæringslov gjelder regelen om at elever fra og med 8. årstrinn selv kan bestemme hvilket språk de skal ha opplæring i og på. Det gjelder også for valget om eleven skal få opplæring i og på norsk tegnspråk.

Barneloven § 31 slår fast at barn som er fylt sju år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal få informasjon og mulighet til å si hva de mener, før det blir tatt avgjørelser om personlige forhold for barnet. Barnets mening skal bli vektlagt etter modning og alder. Når barnet er fylt tolv år, skal det i alle tilfeller legges stor vekt på barnets mening. I foreldreansvaret ligger det ifølge barneloven at foreldrene har rett og plikt til å ta avgjørelser for barnet i personlige forhold. Dette kan for eksempel gjelde å ta avgjørelsen om barnet kan flytte midlertidig for å gå på en knutepunktskole med botilbud.

15.5.2 Utvalgets vurdering

Utvalget er enig i at elever selv skal kunne gjøre valg om tegnspråklig opplæring fra og med 8. årstrinn. Dette er likevel noe utvalget mener under en viss tvil. Alle åttendeklassinger har ikke nødvendigvis forutsetninger for å gjøre et informert valg om opplæring i og på tegnspråk, og utvalget frykter at elever som kan ha behov for å få opplæring i og på norsk tegnspråk, velger det bort.

Utvalget mener like fullt, i tråd med barneloven § 31, at det er viktig og nødvendig å legge stor vekt på barnets mening. Og for barn som har nådd ungdomsskolealder, mener utvalget at det er vanskelig å forsvare å gjennomføre opplæring i og på tegnspråk mot barnets vilje. Hvis det etableres en landsdekkende knutepunktskole med botilbud for grunnskoleelever, vil samtidig barn – særlig i ungdomsskolealder – som ønsker å få skolegangen i et tegnspråklig miljø, få større mulighet til å velge dette, selv om foreldrene i utgangspunktet er skeptiske til at barnet deres skal gå på en skole langt fra hjemmet. Utvalget er fra de statlige tegnspråklige skolene i Sverige kjent med at det er en økning i elevtallet jo høyere klassetrinn i grunnskolen elevene går på. Hvis ungdomsskoleelever selv etterspør et slikt tilbud, vil det være riktig å gi eleven større valgmulighet. Utvalget erkjenner at denne valgmuligheten vil være begrenset av foreldrenes rett til å bestemme over om barnet kan flytte for å gå på skole.

15.6 Rett for voksne til opplæring i og på tegnspråk

15.6.1 Gjeldende rett og forslaget til ny opplæringslov

Gjeldende opplæringslov inneholder en bestemmelse i § 3-9 første ledd som sier at voksne elever som er tatt inn til videregående opplæring, har samme rett til å velge mellom opplæring i og på tegnspråk i et tegnspråklig miljø, det vil si på en knutepunktskole, og opplæring ved bruk av tolk. Voksne kan også få tegnspråklig grunnskoleopplæring etter § 4A-2 om rett til spesialundervisning på grunnskolens område. Gjeldende opplæringslov inneholder likevel ikke separate regler om tegnspråkopplæring for voksne i grunnskole og videregående opplæring.

I § 19-9 i regjeringens forslag til ny opplæringslov foreslås det å gi voksne med hørselshemming i forberedende («førebuande») og videregående opplæring en rett til opplæring i norsk tegnspråk i tillegg til opplæring på tegnspråk eller opplæring ved bruk av tegnspråktolk. Forberedende opplæring erstatter det som i gjeldende lov kalles grunnskoleopplæring for voksne. Forslaget innebærer nye rettigheter sammenliknet med gjeldende opplæringslov. I Prop. 57 L (2022–2023) er det likevel kommentert at disse rettighetene har noen kapasitetsmessige begrensinger som ikke går fram av selve lovforslaget. Voksnes rett til å få opplæring direkte på tegnspråk, vil forutsette at det finnes tegnspråklige lærere som kan gi et slikt tilbud. Ellers vil alternativet være opplæring ved bruk av tolk.

15.6.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det isolert sett er positivt at voksne som mottar opplæring etter opplæringsloven, får rettigheter til tegnspråkopplæring og bruk av tegnspråktolk, slik elever i grunnskolen og videregående opplæring allerede har. Utvalget vil like fullt peke på at det generelt sett er utfordrende å skaffe kvalifiserte lærere til undervisning i og på norsk tegnspråk, og at dette også kan gjelde voksne deltakere i opplæring etter opplæringsloven. Utvalget vil også peke på at bruk av tegnspråktolk i undervisningen forutsetter at deltakeren behersker norsk tegnspråk, og bruk av tegnspråktolk kan ikke erstatte opplæring i norsk tegnspråk. Utvalget antar også at det kan ligge gode muligheter i å tilby voksne deler av tegnspråkopplæringen med fjernundervisning, som et supplement til den fysiske undervisningen. Samtidig kan enkelte grupper ha dårligere forutsetninger enn andre for å nyttiggjøre seg av fjernundervisning, for blant nyankomne flyktninger og innvandrere med lite digital erfaring fra før.

Utvalget håper at en rett til tegnspråklig opplæring for voksne kan bidra til å øke tilgangen på kvalifiserte tegnspråklige søkere til høyere utdanning. Slik kan retten bidra til økt rekruttering til profesjoner der det er behov for yrkesutøvere som kan yte tjenester på norsk tegnspråk, for eksempel i utdanningssektoren og helsesektoren.

15.7 Generell åpning for fjernundervisning

15.7.1 Gjeldende rett og forslaget til ny opplæringslov

I gjeldende opplæringslov med forskrift er det regulert at voksenopplæring og undervisning i samisk og kvensk/finsk kan gis som fjernundervisning. Ellers er fjernundervisning ikke regulert i opplæringsloven, men i Prop. 57 L (2022–2023) er det lagt til grunn at det også tidligere har vært tillatt med fjernundervisning i begrensede deler av opplæringen i fag i videregående opplæring.

Selv om generell åpning for fjernundervisning er noe nytt i opplæringsloven, er fjernundervisning ikke nytt for elever som får tegnspråkopplæring. I Statpeds deltidstilbud for elever i grunnskolen er fjernundervisning et supplement til deltidsoppholdene (se kapittel 13). Et flertall av de deltidselevene som får tegnspråkopplæringen på bostedsskolene, deltar i fjernundervisningen, og den virker å fungere godt som et supplement til klasseromsundervisningen.

I utkastet til ny opplæringslov er det foreslått å lovfeste en generell adgang til å gjennomføre deler opplæringen uten at læreren er til stede sammen med elevene, altså fjernundervisning, se § 14-4 i forslaget. Adgangen til fjernundervisning er begrenset på flere måter. For det første gjelder det bare deler av undervisningen. Fjernundervisning kan bare brukes om det kan godtgjøres at det er gode grunner for det, og opplæringen må være trygg og pedagogisk forsvarlig, og læreren og elevene må kunne kommunisere effektivt med hverandre. Gode grunner vil si at det må være flere fordeler enn ulemper for elevene ved å ha fjernundervisning. I forslaget går det fram at hensynet til at elever får tilbud i fag som ellers ikke ville vært mulig, og bedre tilpassing ut fra nivå, kan være fordeler. Videre forutsetter forslaget at fjernundervisning som den klare hovedregelen, særlig i grunnskolen, skal gis mens elevene er til stede på skolen. I proposisjonen er det presisert at fjernundervisning ikke skal brukes som et sparetiltak, men at det kan være aktuelt dersom det gir elevene en valgfrihet de ellers ikke ville fått, for eksempel til å velge smale språkfag. Det kan også være aktuelt i tilfeller der det ikke er rekrutteringsgrunnlag lokalt for personale med rett faglig og pedagogisk kompetanse.

15.7.2 Utvalgets vurdering

Utvalgets forslag til organisering av framtidens tegnspråklige grunnskole forutsetter, uavhengig av strategi 1 eller 2, at elever som får tegnspråkopplæring på bostedsskolen, vil ha nytte av fjernundervisning som et supplement til både deltidsopphold og tegnspråkopplæringen på bostedsskolen. Alle elever i Statpeds deltidsopplæring får i dag tilbud om fjernundervisning i tegnspråkfaget. Blant målene er å kunne skape en tegnspråklig arena for elevene mellom deltidssamlingene, og å gi likeverdig opplæring til elevene uavhengig av hvor de bor. Fjernundervisning er dermed ikke et nytt tilbud for denne elevgruppen, men det blir nå en lovfestet rett. Tilbudet må, slik utvalget vurderer det, videreføres som et supplement til annen undervisning. Forslaget om at knutepunktskolene skal ha en kompetansesenterfunksjon for tegnspråkopplæring, kan bidra til å sikre at fjernundervisningen gis av kompetente lærere med god tegnspråklig, faglig og didaktisk kompetanse.

Utvalget vil understreke at det i utgangspunktet er krevende å formidle undervisning i og på tegnspråk over skjerm fordi det fysisk produseres ut fra kroppen. I tillegg mener utvalget at det kan være krevende for barn å oppnå en god nok språkbeherskelse dersom opplæringen langt på vei skal baseres på fjernundervisning. Utvalget mener her at vilkåret om at opplæringen skal være trygg og pedagogisk forsvarlig, setter en begrensning for når tegnspråkopplæring kan gis som fjernundervisning. Utvalget ser det som en forutsetning for fjernundervisning at det blir brukt både teknisk utstyr og programvare som er velegnet til overføring av tegnspråk. For at det skal fungere godt, må blant annet kamera, skjermer, dataoverføringskapasitet og lokalene lærerne og elevene oppholder seg i, være velegnet til formålet.

Utvalget mener at til tross for flere utfordringer, gjør fjernundervisning i og på norsk tegnspråk det mulig for flere elever, for eksempel barn av og søsken til døve, å bli undervist av formelt kvalifiserte lærere som behersker norsk tegnspråk godt. Utvalget ser det som en heldig konsekvens av fjernundervisning at det kan gi en mer effektiv utnyttelse av de knappe lærerressursene på feltet. Utvalget mener at fjernundervisning samlet sett kan bidra til å gi dagens og nye elever tilgang til et bedre, større og mer motiverende læringsmiljø enn dersom de får all undervisningen alene eller i helt små grupper.

15.8 Plikt til å tilby en del av grunnskoleopplæringen i et tegnspråklig miljø

15.8.1 Gjeldende rett og forslaget til ny opplæringslov

Gjeldende opplæringslov § 2-6 inneholder ingen rett for elever i grunnskolen til å få tegnspråkopplæringen i et tegnspråklig miljø. Derimot inneholder § 3-9 en rett for elever i videregående opplæring til å få opplæring i og på tegnspråk i «eit teiknspråkleg miljø», som i paragrafens andre andre ledd er definert som «skolar som har tilrettelagde opplæringstilbod i og på teiknspråk for hørselshemma elevar».

Statpeds deltidstilbud for grunnskoleelever gis til elever som kan ha utbytte av å få opplæringen i et tegnspråklig miljø. Ordningen er ikke lovfestet i gjeldende opplæringslov § 2-6. Statpeds deltidstilbud tilbys både til elever med tegnspråkopplæring etter § 2-6 og til elever som får tegnspråkopplæring som spesialundervisning etter § 5-1.

I forslaget til ny opplæringslov § 3-4 om retten til opplæring i og på norsk tegnspråk for grunnskoleelever videreføres det at elevene ikke har en generell rett til opplæring i et tegnspråklig miljø på hjemmeskolen. I lovforslaget § 3-4 er det derimot foreslått at for elever som får opplæring i tegnspråk, skal kommunen likevel tilby en del av denne opplæringen i et tegnspråklig miljø når det er nødvendig for at opplæringen skal være pedagogisk forsvarlig. I Prop. 57 L (2022–2023) er dette forslaget knyttet til at en del av opplæringen i eller på tegnspråk blir gitt som fjernundervisning. Som eksempel på tegnspråklig miljø nevnes i proposisjonen «språksamlingar der både lærarane og elevane snakkar norsk teiknspråk utanom teiknspråktimane» (ibid.:221).

Ordlyden i den foreslåtte § 3-4 inneholder ingen kopling til fjernundervisning. I den generelle vurderingen i proposisjonen er vurderingen av om opplæringen er pedagogisk forsvarlig, likevel direkte koplet til at opplæringen i tegnspråk gis som fjernundervisning. I særmerknaden til § 3-4 går det også klart fram at hele regelen om å gi deler av opplæringen i tegnspråk i et tegnspråklig miljø retter seg mot de tilfellene der kommunen tilbyr en del av opplæringen i tegnspråk som fjernundervisning. I proposisjonen er forslaget ikke koplet til det eksisterende deltidstilbudet hos Statped.

Det er ikke foreslått at en tilsvarende rett skal gjelde for elever som får tegnspråkopplæring som individuelt tilrettelagt opplæring etter § 11-6 i lovforslaget.

15.8.2 Utvalgets vurdering

Utvalget merker seg at forslaget til ny opplæringslov inneholder en plikt for kommunene til å gi deler av opplæringen i tegnspråk «i eit teiknspråkleg miljø» på visse vilkår, men uten at forslaget ses i sammenheng med det eksisterende deltidstilbudet for tegnspråklige grunnskoleelever som Statped i dag tilbyr.

Utvalget mener at det er viktig at staten tar et ansvar for deltidstilbudet og opplæring i et tegnspråklig miljø for elever som får tegnspråkopplæring og viser til begge strategiene for framtidens tegnspråklige grunnskole. I strategi 1, der elever bare vil få opplæring «i» tegnspråk på bostedsskolen, er deltidstilbudet en forutsetning for at elevene skal tilgang til undervisning i et tegnspråklig miljø. I strategi 2 gjelder det samme for alle elever som får opplæring enten «i» eller «i og på» norsk tegnspråk på bostedsskolen, og særlig for elever som ikke er en del av et, eller som kun har tilgang til et lite tegnspråklig miljø. Samtidig understreker utvalget at tilbudet må styrkes, og at både deltidstilbudet og fjernundervisningen må evalueres for å legge et grunnlag for å forbedre innholdet og styrke kvaliteten. Et deltidstilbud av høy kvalitet forutsetter også et visst elevgrunnlag, og utvalget oppfordrer derfor kommunene til å legge til rette for at elever som får tegnspråkopplæring, benytter seg av Statpeds deltidstilbud. Det samme gjelder den fjernundervisningen som i dag er en integrert del av deltidstilbudet hos Statped. Hver tredje deltidselev hos Statped deltar i dag ikke i fjernundervisningen.

Utvalget mener at kommunens plikt til å tilby en elev deler av undervisningen i et tegnspråklig miljø, ikke bør koples til om eleven får deler av opplæringen i tegnspråk som fjernundervisning, slik lovproposisjonen forutsetter.

Utvalget mener at elever som får tegnspråkopplæring som individuelt tilrettelagt opplæring, fortsatt må få tilbud om å få deler av opplæringen i et tegnspråklig miljø, slik de får i dag. Utvalget mener at en rett til å få deler av opplæringen i et tegnspråklig miljø må henge sammen med det behovet elever med tegnspråkopplæring faktisk har, og ikke av hvilken lovhjemmel vedtaket om tegnspråkopplæring er fattet på grunnlag av.

Utvalget mener at retten til å få deler av opplæringen i et tegnspråklig miljø ikke bør knyttes til en vurdering av om det er nødvendig for at opplæringen skal være trygg og pedagogisk forsvarlig. Hensynet til språkmiljø alene bør veie tungt nok til å være eneste vilkår.

15.8.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår to endringer i § 3-4 tredje ledd i regjeringens forslag til ny opplæringslov: For det første skal det eneste vilkåret for at kommunen skal ha plikt til å tilby en del av opplæringen i et tegnspråklig miljø, være at opplæringen i norsk tegnspråk til vanlig ikke blir gitt i et tegnspråklig miljø. For det andre skal retten også omfatte elever som får opplæring i norsk tegnspråk som individuelt tilrettelagt opplæring etter ny opplæringslov § 11-6.

Utvalgets forslag til lovendring står i kapittel 23.

15.9 Gi rett til sakkyndig vurdering før vedtak om tegnspråkopplæring

15.9.1 Gjeldende rett og forslaget til ny opplæringslov

Etter gjeldende opplæringslov §§ 2-6 og 3-9 er det et krav om det skal gjennomføres en sakkyndig vurdering før kommunen eller fylkeskommunen gjør vedtak om at en elev skal få tegnspråkopplæring etter disse paragrafene. Dette gjelder uavhengig av om det er førstespråkvilkåret eller behovsvilkåret som er grunnlag for vedtaket om tegnspråkopplæring. Det følger av § 5-6 at hver kommune og fylkeskommune skal ha en PPT (pedagogisk-psykologisk tjeneste), og at PPT skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering når loven krever det.

Kravet om sakkyndig vurdering er ikke ment å fungere slik at de sakkyndige skal ha en portvokterrolle. Før opplæringsloven ble vedtatt i 1998 ble det understreket at den sakkyndige vurderingen ikke skulle ta stilling til selve språkvalget (Ot.prp. nr. 78 (1998–99)). Denne synsmåten ble fulgt opp da regelen om tegnspråkopplæringen for barn under opplæringspliktig alder ble flyttet til barnehageloven. Da ble det uttalt i Prop. 103 L (2015–2016) at den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hvordan tilbudet om tegnspråkopplæring skal utformes, og ikke til om barnet har behov for tegnspråkopplæring.

Regjeringen foreslår i Prop. 57 L (2022–2023) å tydeliggjøre i loven at PPT skal støtte og veilede skolene i deres arbeid med forebygging og tidlig innsats, se § 11-13 i forslaget til ny opplæringslov. Regjeringen foreslår videre å fjerne kravet om sakkyndig vurdering fra PPT før det kan gjøres vedtak om opplæring i og på tegnspråk. Kravet om å fjerne sakkyndig vurdering gjelder også før vedtak om personlig assistanse eller fysisk tilrettelegging, tidlig eller utsatt skolestart og opplæring i punktskrift mv. At sakkyndig vurdering foreslås fjernet for vedtak om opplæring i og på tegnspråk, henger sammen med forslaget om at hørselshemming settes som vilkår som rett til opplæring i og på tegnspråk. Det gjør det unødvendig med sakkyndig vurdering for å få rett til tegnspråkopplæring.

Selv om kravet om sakkyndig vurdering fjernes, blant annet for vedtak om opplæring i og på tegnspråk, vil det ikke stille kommunene og fylkeskommunene friere med tanke på hvilken kvalitet vedtaket og saksbehandlingen skal ha. Forvaltningslovens utredningsplikt vil uansett gjelde. Hovedforskjellen er at kommunene og fylkeskommunene i større grad kan innhente opplysninger hos andre relevante instanser enn PPT (for eksempel Statped). Kunnskapsdepartementet viser også til at å fjerne kravet til sakkyndig vurdering gjør at nødvendige tiltak kan settes i gang raskt og uten omfattende saksbehandling når det er åpenbart hva eleven trenger, og foreldre eller elev samtykker.

Statped (2019) har gått gjennom sakkyndige vurderinger av elevers rett til tegnspråkopplæring i barnehage og grunnskole. Det gjelder vedtak for et lavt antall barn, 44 i grunnskolen og 11 i barnehager. Rapporten peker på at innholdet i vedtakene varierer mye. Kartlegging viser ifølge Statped (2019:32) at «det synes å herske en del forvirring i PPT om hensikten med, innholdet i og praktiseringen av § 2-6 i gjeldende opplæringslov. Vedtakene følger stort sett den sakkyndige vurderingen. […] Det er derfor all grunn til å ta på alvor at det i vårt empiriske materiale er flere eksempler på at dette resulterer i at elevene får et opplæringstilbud som ikke er i samsvar med gjeldende lovverk». Det nevnes som eksempel at vilkårene for opplæring i og på tegnspråk og vilkårene for spesialundervisning blandes sammen i kommunens saksbehandling.

Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging, peker dessuten på at dagens PPT bruker en altfor stor del av arbeidstiden sin på sakkyndige vurderinger (Nordahl mfl. 2018). Systemrettet arbeid i form av blant annet veiledning i skoler og barnehager, skjer ifølge ekspertgruppen kun i begrenset omfang. Ekspertgruppens vurdering er at både PPT og Statped har stor avstand til det som skjer i det daglige i barnehage og skole, og at en relativt liten del av ressursene går til å gi direkte veiledning og støtte til lærere og andre ansatte i skoler og barnehager.

15.9.2 Utvalgets vurdering

Utvalget viser til at norsk tegnspråk er et naturlig menneskelig språk, på lik linje med andre talte språk og tegnspråk. Vedtak om å gi enkeltelever opplæring i og på ett av de språkene Norge har et særlig språkpolitisk ansvar for, er derfor ikke noe som i utgangspunktet bør være del av oppgavene til PPT. Utvalget ser dette alene som et argument for at det ikke skal gjelde et krav om sakkyndig erklæring fra PPT for at et barn skal få tilgang til tegnspråkopplæring. Utvalget ser likevel at opphevingen av kravet om sakkyndig vurdering fra PPT kan medføre en fare for at man går glipp av faglige råd når tegnspråkopplæringen til barnet skal planlegges.

Utvalget støtter samlet sett at kravet om sakkyndig vurdering avvikles, men ser det likevel som ønskelig at det opprettholdes et tilbud om en sakkyndig vurdering dersom barnet eller foreldrene ønsker det, med siktemål om at tegnspråkopplæringen kan legges opp på en måte som passer best mulig for det enkelte barnet. Forvaltningen har en generell utredningsplikt etter forvaltningsloven, og denne kan medføre en plikt for kommunen eller fylkeskommunen til å gjennomføre nødvendige utredninger. Men en slik plikt for kommunen eller fylkeskommunen bør etter utvalgets vurdering uansett suppleres med en rett for foreldrene og barnet til å få gjennomført en sakkyndig vurdering av barnets behov, til hjelp i utformingen av et opplæringstilbud som er tilpasset det enkelte barnet.

15.9.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at ny opplæringslov §§ 3-4 og 6-3 endres, slik at eleven eller foreldrene kan kreve at det skal utarbeides en sakkyndig erklæring før kommunen eller fylkeskommunen gjør vedtak om opplæring i og på tegnspråk, eller om opplæring ved hjelp av tegnspråktolk i videregående opplæring.

Utvalgets forslag til lovendringer står i kapittel 23.

15.10 Lovfeste rett til tegnspråktolk

15.10.1 Gjeldende rett og forslaget til ny opplæringslov

I grunnskolen og videregående skole har elevene rett til opplæring i og på tegnspråk. I videregående opplæring er opplæring med bruk av tolk et alternativ til opplæring i og på tegnspråk, og i forarbeidene er det presisert at opplæring i fellesfag skal skje på tegnspråk for elevene i videregående opplæring. Forarbeidene sier ellers ikke noe om undervisning med bruk av tegnspråktolk kan sies å utgjøre opplæring «på» tegnspråk, men en vanlig språklig forståelse av uttrykket tilsier at selve undervisningen som den klare hovedregelen bør foregå «på» tegnspråk. Kvinnegard (2021) gir i sin masteroppgave i rettsvitenskap uttrykk for det samme synet. En kontrastiv lesing av opplæringsloven §§ 2-6 og 3-9 tilsier at undervisning «på teiknspråk» er noe kvalitativt annet enn undervisning gitt med bruk av tolk. Spørsmålet om bruk av tolk kan likevel oppstå dersom skolen ikke er i stand til å skaffe en lærer som kan gi eleven opplæring på tegnspråk. Etter Kvinnegards (2021) oppfatning vil det på bakgrunn av barnas modenhet og forutsetninger for å få et godt utbytte av slik undervisning ikke være forsvarlig for grunnskoleelever å få undervisning på tegnspråk via tolk.

I en veiledende tekst på Utdanningsdirektoratets nettsted åpnes det for bruk av tolk dersom kommunen mangler personale med rett kompetanse: «Elever som har tegnspråk som førstespråk har rett til å få opplæring i og på dette på skolen. Kommunen har ansvaret for å ha personell med relevant kompetanse som kan gi opplæringen eleven har krav på. Hvis skolen ikke har tegnspråkkompetanse selv innebærer dette også tolk.»102 Ifølge Utdanningsdirektoratet er aktiviteter i skolens regi å regne som opplæring. Dette gjelder også arrangementer og sosiale tilstelninger i skolens regi utenfor vanlig skoletid. Det er skolens ansvar å sørge for at eleven får tolk i slike tilfeller dersom det er behov for det for at eleven skal kunne delta.103 Av rundskrivene om tolking for hørselshemmede og døvblinde104 går det fram at NAVs oppfatning er at opplæringsloven gir døve og døvblinde barn i barnehage, grunnskole og videregående skole en rett til tolking.105 Denne oppfatningen bekreftes på nettstedet til NAVs tolketjeneste, der det også sies at kommunen eller fylkeskommunen har ansvar for å dekke kostnadene til tolk for elever.106 Riktignok inneholder gjeldende opplæringslov § 3-9 bestemmelser om rett til elever i videregående skole til å velge å få opplæring ved hjelp av tegnspråk, og en åpning for at skolen kan gi deler av undervisningen ved hjelp av tolk til elever som får tegnspråkopplæring etter § 3-9. Verken opplæringsloven eller forskriften til loven inneholder ellers regler som direkte gir elever rett til tolking. Heller ikke barnehageloven inneholder slike bestemmelser. Heller ikke forslaget til ny opplæringslov inneholder regler om rett til tolk for elever (med unntak for i videregående skole, der elever kan velge undervisning ved hjelp av tolk). Det må dermed legges til grunn at regjeringens forslag til ny opplæringslov ikke vil medføre endringer når det gjelder tolkerettigheter for elever. Rett til tolk for skoleelever må ellers kunne utledes av den plikten kommunen og fylkeskommunen har for å sørge for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring, jf. gjeldende opplæringslov §§ 13-1 og 13-3, og ansvaret for å sørge for at elevene får et forsvarlig opplæringstilbud. Gjennom arbeidet er utvalget blitt fortalt at det forekommer at kommuner er uvillige til å dekke tolking for elevene utenfor selve undervisningen i streng forstand, for eksempel skoleturer, arrangementer utenfor vanlig skoletid og friminutter. Det er også tilfeller der lærere med tilgang til egne tolker har måttet delta på skoleturer for å sikre at også elever har tilgang til tolk.

Sivilombudsmannen (nå Sivilombudet) har i sak 2017/2040107 ikke direkte tatt stilling til bruk av tolk i undervisning på tegnspråk av grunnskoleelever med bruk av tolk. Saken gjaldt en førsteklassing, og det var blant annet klaget over mangelfull undervisning i og på tegnspråk. Sivilombudsmannen kom til at Fylkesmannens (nå Statsforvalteren) saksbehandling var mangelfull på dette punktet, og Fylkesmannen hadde nøyd seg med å slå fast at eleven hadde fått «noe undervisning» på tegnspråk. I Sivilombudsmannens omtale av Fylkesmannens oppfølging av saken er det gjort greie for at eleven har fått tegnspråktolk i all undervisning bortsett fra i svømmeundervisningen, og at tegnspråkundervisningen delvis blir gitt av tolken og delvis som fjernundervisning i regi av Statped. Men Sivilombudsmannen tar altså ikke selv stilling til om undervisning «på» tegnspråk kan gis med tolk.

15.10.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener klart at opplæring som gis ved hjelp av tolk, ikke i egentlig forstand kan regnes som opplæring på tegnspråk. Videre mener utvalget at skolemiljøer der kommunikasjon med elevene blir ivaretatt ved hjelp av tegnspråktolk, ikke kan regnes som tegnspråklige miljøer. Utvalget vil påpeke at bruk av tolk uansett forutsetter at eleven har gode ferdigheter i norsk tegnspråk, og at bruk av tolk derfor er lite egnet for elever som holder på å tilegne seg norsk tegnspråk. Utvalget vil også på peke på at språkbruk knytter seg til å være del av sosiale fellesskap. Etter utvalgets syn er tolking for skoleelever et svært godt eksempel på en situasjon der utstrakt bruk av tolk fører til både en sosial avstand mellom den tegnspråklige eleven og de andre i klasserommet, i tillegg til at den tegnspråklige heller ikke hører det som blir sagt og mister informasjon.

Utvalget mener at alle barn i skole og barnehage bør ha en selvstendig rett til tolk i situasjoner der det er behov for det, for eksempel skoleturer, skolearrangementer utenom vanlig skoletid, i vikartimer, friminutter og ellers når det av en eller annen grunn ikke er mulig å skaffe noen som kan undervise på tegnspråk. Det kan også dreie seg om situasjoner der CI eller høreapparat ikke kan brukes, for eksempel svømmeundervisning. Utvalget mener det er et behov for tydeliggjøring av barns selvstendige rett til tolk i slike skolesituasjoner. Utvalget vil understreke at det handler om tydeliggjøre en rettighet som Utdanningsdirektoratet og NAV allerede mener eksisterer for skoleelever, men at informasjon som har kommet fram, tyder på at det er behov for at rettigheten tydeliggjøres.

15.10.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at elever får en rett til tolk i situasjoner der det er et særlig behov for tolk, ved at den lovfestes i opplæringsloven. Dette kan for eksempel gjelde tolking i forbindelse med skolearrangementer som ekskursjoner, turer og kveldsarrangementer som avslutninger m.m. I tilknytning til selve undervisningen kan retten gjelde når eleven ikke kan bruke hørselstekniske hjelpemidler, for eksempel svømmeundervisning. Retten kan omfatte friminutter, med tanke på å sikre sosial inkludering. I selve undervisningen kan retten for eksempel gjelde i forbindelse med vikartimer og dersom skolen ikke har greid å sette inn en tegnspråklig lærer for elever som får undervisning på tegnspråk. Utvalget understreker at det bare er i ekstraordinære situasjoner som det kan være aktuelt å sette inn tolk i undervisningen i grunnskolen.

Utvalget foreslår at elever i grunnskolen som får opplæring i og på tegnspråk, får rett til tegnspråktolking når det er nødvendig for å ta del i skolehverdagen. Det samme gjelder for elever i videregående som får opplæring ved bruk av tegnspråktolk eller opplæring i og på tegnspråk. Utvalget foreslår også at elever både i grunnskolen og videregående opplæring som får opplæring «på» tegnspråk, får en rett til tolk i undervisningen når denne ikke kan gis på tegnspråk.

Utvalgets forslag til lovendringer står i kapittel 23.

16 Tegnspråk i høyere utdanning

Høyere utdanning av god kvalitet anses som en grunnleggende forutsetning for å videreutvikle Norge som et demokratisk og bærekraftig kunnskapssamfunn. Muligheten for å ta høyere utdanninger som handler om eller inkluderer norsk tegnspråk, er viktig for både å øke tilgangen til tegnspråk, å sikre kunnskap om språket, og for dokumentasjon av og forskning på norsk tegnspråk. Å legge til rette for at tegnspråklige kan ta høyere utdanning, vil både styrke norsk tegnspråk og bidra til at flere hørselshemmede og døve kan delta på lik linje med andre i samfunnet.

16.1 Utdanningstilbudet ved universiteter og høyskoler

16.1.1 Universiteter og høyskoler – tilbud, forskning, styring og dimensjonering av tilbudet

Universiteter og høyskoler skal tilby høyere utdanning, utføre forskning, formidle kunnskap og bidra til en miljøvennlig og sosialt og økonomisk bærekraftig utvikling.

Styringen av universitetene og høyskolene er basert på prinsippet om at Kunnskapsdepartementet styrer mest mulig overordnet. Samlet sett skal tydelige mål, roller og ansvar og et mangfold av institusjoner med ulik faglig profil og ulike roller gi god måloppnåelse og effektiv bruk av statens ressurser og møte samfunnets kunnskapsbehov. Meld. St. 19 (2020–2021) Styring av statlige universiteter og høyskoler understreker at mindre detaljert og omfattende styring vil gi mer handlekraftige og strategiske institusjoner som selv utvikler og ivaretar høy kvalitet i forskning og høyere utdanning.

Høyere utdanning skal dimensjoneres på en måte som både tar høyde for samfunnets kompetansebehov og etterspørselen fra studenter. Universitetene og høyskolene har et selvstendig ansvar for å dimensjonere utdanningstilbudene sine i tråd med kompetansebehovene. De skal også jobbe systematisk med å utvikle undervisnings- og vurderingsformer som aktiviserer studentene og fremmer læring.

16.2 Studietilbud med norsk tegnspråk

16.2.1 Studiesteder med tegnspråk

Generelt sett er det svært få studietilbud som legger til rette for å bygge videre på tegnspråklige studenters kunnskaper i norsk tegnspråk. Det gir få tegnspråklige arenaer i høyere utdanning.

Det er primært tre utdanningsinstitusjoner som i dag tilbyr ulike utdanninger der tegnspråk inngår som ett av fagene, og/eller der undervisningen i store trekk skjer på tegnspråk: OsloMet – storbyuniversitetet i Oslo, Høgskulen på Vestlandet (HVL) i Bergen og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) i Trondheim. Ved alle de tre studiestedene tilbys blant annet tolkestudier og lærerutdanning, men tilbudene er noe ulikt innrettet. Inntil nylig har alle tilbudene først og fremst rettet seg mot hørende studenter som starter studiene med få eller ingen forkunnskaper i norsk tegnspråk. Noen av tilbudene er imidlertid lagt noe om de siste årene. Siden 2022 har også Universitetet i Sørøst-Norge tilbudt et studietilbud på tegnspråk i Porsgrunn.

16.2.2 Bachelor i norsk tegnspråk

OsloMet har fra høsten 2022 tilbudt bachelorprogram i norsk tegnspråk hvor studentene kan velge mellom to studieretninger, tegnspråktolk og tegnspråkdidaktikk.108 I det første året lærer studentene om tegnspråk og tegnspråklige, og om språkbruk og kommunikasjon som aktivitet. I det andre og tredje studieåret velges en av de to studieretningene. I studieretningen tegnspråktolk lærer studentene blant annet å tolke mellom norsk talespråk og norsk tegnspråk (begge veier), å tolke, ledsage og beskrive for mennesker med kombinert syns- og hørselshemming og å skrivetolke på tastatur. I studieretningen tegnspråkdidaktikk lærer studentene tegnspråklingvistikk og om språktilegnelse for voksne. Studentene skal utvikle seg som språklærere og veiledere for voksne som skal lære norsk tegnspråk.

Bachelorprogrammet het fram til 2022 tegnspråk og tolking, og det var altså i realiteten en tegnspråktolkutdanning. Det ble revidert blant annet for å gi et nytt studieløp i tegnspråkdidaktikk som skal utdanne lærere for voksne som skal lære tegnspråk (altså ikke grunnskolelærere). Det har samtidig vært et ønske å gjøre studietilbudet attraktivt for studenter som kan tegnspråk, for å utnytte denne ressursen bedre.109 Studieretningen tegnspråktolk er nesten som før, men inneholder nå noe mer skrivetolking, som det er et stort behov for.110 Etter revideringen er det også innført opptakskrav på studiet der studentene må dokumentere at de har tilstrekkelige ferdigheter i tegnspråk til å gjennomføre og innfri de språklige kravene til studiet.111 Studenter som ikke består opptaksprøven, kan ta årsstudium i norsk tegnspråk eller lære seg tegnspråk på annen måte før de kan starte på det treårige studiet.

Også ved NTNU tilbys bachelor i norsk tegnspråk med to studieretninger, profesjonsutdanning i tolking og norsk tegnspråk.112 Studieretningen i norsk tegnspråk var ny ved NTNU i 2019, og det er først og fremst et språkstudium. Med bachelor i norsk tegnspråk kan studentene senere jobbe med oversettelse av tekster til og fra norsk tegnspråk, med å utvikle tegnspråklige læremidler og med ulike andre oppgaver på tegnspråklige arbeidsplasser avhengig av hvilken fagsammensetning de har valgt. Et formål med endringen av bachelorstudiet har også vært å gjøre den mer attraktiv for studenter som kan tegnspråk. Det er imidlertid ingen krav om forkunnskaper i norsk tegnspråk for å komme inn på studiet. Tolkeutdanningen ved NTNU er også revidert, og skrivetolking har fått noe større plass.

Ved HVL tilbys bachelor i tegnspråk og tolking, og der er tilbudet innrettet som en tegnspråktolkutdanning.113 Det er ingen krav om forkunnskaper i norsk tegnspråk for å bli tatt opp til studiet. Studiet er differensiert for å inkludere og gi et likeverdig tilbud til både døve og hørende tolkestudenter.114

16.2.3 Årsstudium i tegnspråk

Årsstudiet i tegnspråk tilbys ved NTNU og OsloMet og er ett år med norsk tegnspråk fra nybegynnernivå. Studiet kan brukes som videreutdanning eller som et tillegg til annen utdanning for at studenten skal kunne kommunisere direkte med mennesker som bruker norsk tegnspråk.

Ved OsloMet kan studiet gjøre det mulig å oppnå den tegnspråkkompetansen som er nødvendig for å være kvalifisert for opptaksprøve til bachelorprogrammet i tegnspråk og tolking, eller masterfordypningsemner i norsk tegnspråk og tegnspråkdidaktikk. Det kan også inngå som fordypningsfag på det tredje året på grunnskolelærerutdanningen for 1. til 7. trinn.115

Årsstudiet tilbys kun som et fulltids studietilbud, men er etterspurt som deltidsstudium (Oslo Economics 2022a). Dette blant annet for å gjøre det lettere tilgjengelig for lærere som vil oppnå nødvendige grunnleggende ferdigheter for å kunne søke seg inn på videreutdanningstilbudet Kompetanse for kvalitet (KFK).

16.2.4 Frafall fra bachelorstudiene i tegnspråk

De tre studieinstitusjonene som tilbyr bachelor i norsk tegnspråk, hadde i 2022 et mål om å uteksaminere til sammen 60 kandidater. Det reelle antallet på kandidater som gjennomfører er imidlertid lavere, men det varierer noe, både fra år til år og mellom studiestedene. I 2021 var det til sammen 39 kandidater som gjennomførte studiene ved de tre lærestedene.116

Det kan være flere årsaker til frafallet. Både OsloMet og HVL forklarer en del av det med at noen studenter kun ønsker å ta ett års tegnspråkstudier, og at de derfor planlegger å ikke fullføre et treårig løp. Fordi poenggrensen for opptak på bachelorstudiet er lavere enn på årsstudiet, søker disse seg til bachelorstudiet og slutter etter det første året (OsloMet 2020 og 2021, HVL 2021). OsloMet antar videre at noe av frafallet skyldes studentenes manglende forhåndskunnskaper i tegnspråk, og at mange studenter har urealistiske forventninger om den faktiske arbeidsmengden som kreves for å lære seg et nytt språk (OsloMet 2021). OsloMet ønsker at opptaksprøven i tegnspråk, som ble innført i 2021, skal sile ut studenter med urealistiske forventinger og dermed redusere frafallet. Videre skal den bidra til å hindre at studenter som kan norsk tegnspråk fra før, slutter fordi nivået er for lavt.117

NTNU (2021) skriver at de forventer at omleggingen til to studieløp vil kunne redusere frafallet på sikt. HVL satte i 2018 i gang tiltak for å øke gjennomstrømmingen på tegnspråktolkutdanningen, som ekstra faglærerstøtte og digitale læringsverktøy (HVL 2021). HVL skriver at selv om de er kjent med frafallet, er det praktisk og faglig vanskelig å ta inn flere studenter. Viktige tiltak som ble gjennomført i 2021, var blant annet innføring av faglig utviklingssamtale som arbeidskrav før praksisperioden og kursing i studieteknikk.

16.2.5 Behov for mer spesialiserte tolker

Nyutdannede tolker har ofte ikke tilstrekkelig kompetanse til å beherske alle formene for tolking, og de har heller ikke tilstrekkelig tegnforråd (Proba 2018a). Både Proba (2018a) og Agenda Kaupang (2016) viser til at det er behov for mer kvalifiserte og spesialiserte tolker i en del sammenhenger, for eksempel tolker som kjenner fagterminologien innenfor ulike fagretninger, og tegnspråktolker som kan tolke mellom engelsk og norsk tegnspråk. Dette kan naturlig nok særlig påvirke kvaliteten på tegnspråktolking i høyere utdanning, og tolking på kunnskapsintensive arbeidsplasser, der fagterminologien er særlig spesialisert.

Det er ifølge Proba (2018a) stor enighet om at det er behov for videreutdanningsmuligheter for tolker, noe det ikke er tilbud om i dag. En slik løsning er å opprette et mastertilbud. Agenda Kaupang (2016) foreslår å utrede en videreutdanning for tegnspråktolker som kan omfatte ulike spesialiseringer, noe det ifølge Proba (2018a) er lite dialog om mellom NAV og utdanningsinstitusjonene. Kunnskapsdepartementet har så langt ikke vurdert om det er behov for å innføre en femårig masterutdanning, men departementet understreker at det er utdanningsinstitusjonene som har hovedansvaret for å dimensjonere studieporteføljen etter samfunnets behov for kompetanse.118

Både HVL og NTNU skriver at tolkestudentene må gjennom mye på de tre årene de studerer, og de foreslår at utdanningen utvides med et fjerde år.119 Videre peker HVL på behovet for etter- og videreutdanningstilbud for tolker. NTNU skriver at nyutdannede tolker fortsatt er på et grunnleggende språknivå etter endt utdanning, og at det må legges til rette for at de kan delta i kompetansehevende aktiviteter og kurs etter utdanningen, slik det ifølge NTNU er vanlig i flere andre land.

16.2.6 Norsk tegnspråk som del av grunnskolelærerutdanningen

De tre studiestedene HVL, OsloMet og NTNU har også utdanningstilbud for de som ønsker å bli lærere for tegnspråklige elever i grunnskolen. Utdanningen for tegnspråklærere inngår i de femårige grunnskolelærerutdanningene. Studenter kan velge tegnspråk som valgfritt fag fra det tredje studieåret, og ved OsloMet og NTNU er det mulig å velge videre påbygning og masterfordypning i tegnspråkdidaktikk i det fjerde og femte studieåret. Fullt løp i grunnskolelærerutdanning i tegnspråk består av 60 studiepoeng norsk tegnspråk (årsstudiet) i første syklus (år 1 til 3) og masterfordypning med 45 studiepoeng i norsk tegnspråk og tegnspråkdidaktikk i 2. syklus (år 4 og 5) (OsloMet 2019). Det er ingen krav om forkunnskaper i norsk tegnspråk for å komme inn på studiet. Masterfordypningen i tegnspråkdidaktikk tilbys digitalt ved OsloMet og er et felles tilbud om masterfordypning for studenter ved OsloMet og NTNU.

OsloMet har i perioden 2019–2023 økt antallet studieplasser til utdanning innen tegnspråk, totalt 40 studieplasser.120 En del av disse er brukt på lærerutdanninger med fordypning i tegnspråk.

OsloMet har inngått en partnerskapsavtale med Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede for å samarbeide om å styrke kvaliteten i grunnskolelærerutdanningen og i opplæringen. Samarbeidet gjelder norsk tegnspråk og tegnspråkdidaktikk.121 NTNU har en tilsvarende avtale med Huseby barneskole – A.C. Møller tegnspråksenter.122 Universitetsskoler er et samarbeidsprosjekt mellom grunnskolelærerutdanningen og utvalgte praksisskoler. Partnerskapsavtalene skal også initiere FoU-samarbeid mellom lærerutdanningen og praksisskolene.

16.2.7 Tegnspråk i etter- og videreutdanningsprogrammet Kompetanse for kvalitet (KFK)

Kompetanse for kvalitet (KFK) er en nasjonal satsing for etter- og videreutdanning av lærere og skoleledere som er utviklet i et samarbeid mellom KS, arbeidstakerorganisasjonene, lærerutdanningene og Kunnskapsdepartementet. Målet er at videreutdanningen skal bidra til god og faglig pedagogisk kvalitet i grunnskoleopplæringen og videregående opplæring for å styrke elevenes læring. Engelsk, matematikk, norsk, norsk tegnspråk og samisk er særlig prioritert i strategiperioden (2016–2025) slik at skoleeierne skal kunne oppfylle kompetansekravene til undervisning i disse fagene (Kunnskapsdepartementet 2015).

Norsk tegnspråk 1 og 2, trinn 1–13 i KFK er for lærere som underviser i tegnspråk i grunnskolen, og som ønsker å øke kompetansen og kunnskapen i å tilrettelegge for god, systematisk og tilpasset opplæring i faget. Tilbudet gjennomføres i samarbeid mellom HVL, OsloMet og NTNU, og det er et kombinert nett- og samlingsbasert tilbud. Det har også variert digital undervisning, oppfølging og egenaktivitet mellom samlingene.123

I perioden 2016–2021 var det ingen krav om grunnleggende ferdigheter i norsk tegnspråk for å bli tatt opp til studiet. Det skilte seg dermed fra andre programmer i KFK som krever grunnleggende kompetanse i fagene studentene ønsker videreutdanning i. De tre utdanningsinstitusjonene har i samarbeid utformet et KFK-tilbud med opptakskrav, og HVL gjør det formelle studentopptaket. For å bli tatt opp til studiene må kandidaten ha en lærerutdanning og være ansatt i en lærerstilling. Det kreves ferdigheter i norsk tegnspråk tilsvarende A2-nivå i det europeiske språkrammeverket (se Utdanningsdirektoratet 2011), og søkerne må bestå en opptaksprøve.

16.2.8 Masterprogram i skolerettet utdanningsvitenskap

OsloMet tilbyr et masterprogram i skolerettet utdanningsvitenskap som retter seg mot personer med grunnskolelærerutdanning som vil spesialisere seg innen skolefaglig og pedagogisk arbeid. Programmet har flere fordypningsmuligheter, deriblant norsk tegnspråk og tegnspråkdidaktikk. Det gir kunnskap som er relevant for blant annet undervisning, forskning og utdanningsledelse.124 Fordypningen i tegnspråk krever forhåndsferdigheter i norsk tegnspråk.

16.2.9 Utdanningstilbudene gir ikke lærere tilstrekkelig kompetanse i tegnspråk

Utdanningsinstitusjonene sørger for at den kompetansen kommuner og fylkeskommuner trenger for å tilby opplæring i og på tegnspråk, finnes. De formelle kravene til lærere som skal undervise i tegnspråk, er at de har 30 fagrelaterte studiepoeng på barnetrinnet og 60 studiepoeng på ungdomstrinnet og i videregående opplæring.125 Det er imidlertid en stor utfordring at lærere som har oppnådd formell undervisningskompetanse, likevel har et lavt ferdighetsnivå i tegnspråk.

Det har inntil nylig ikke blitt stilt krav til forhåndskunnskaper i norsk tegnspråk, verken i lærerutdanningen eller i videreutdanningstilbudene (KFK). I dag gis grunnleggende opplæring i tegnspråk i årsstudiet, som bare kan tas på fulltid. I et brev til Kunnskapsdepartementet i 2021 skrev OsloMet at de sammen med HVL og NTNU har gitt grunnleggende opplæringstilbud i tegnspråk siden slutten av 1990-tallet, blant annet til lærere gjennom KFK-ordningen, et kurs som i utgangspunktet er et videreutdanningskurs.126 Tilbudene har ifølge OsloMet ikke «vært i nærheten av å gi lærere til barn med rett til opplæring i og på tegnspråk den kompetansen de trenger». Videre skriver OsloMet at mange lærere som søker seg til KFK for norsk tegnspråk, knapt har møtt en tegnspråklig person tidligere. De fleste har ingen praktiske eller teoretiske ferdigheter i tegnspråk. KFK var dermed, før opptakskravene ble innført, ikke et reelt videreutdanningskurs. Kurset «evner så vidt å gi lærerne basisferdigheter for grunnleggende kommunikasjon på norsk tegnspråk».127 Lærere som har deltatt, har ifølge OsloMet meldt tilbake at de ikke er i stand til å undervise i og på norsk tegnspråk etter å ha gjennomført kurset.

Utdanningsinstitusjonenes nye krav om forhåndskunnskaper for å bli tatt opp til KFK-studier, har medført at det i dag ikke er mulig for lærere å ta nybegynnerkurs i tegnspråk på deltid. Den eneste muligheten er å ta årsstudiet på fulltid. Oslo Economics (2022a) peker på at flere aktører i deres studie uttrykker frustrasjon over at grunnleggende opplæring i tegnspråk ikke lenger kan gjennomføres ved siden av jobb.

16.2.10 Fagdidaktikk i tegnspråk i praktisk-pedagogisk utdanning (PPU)

Gjennom forskrift om rammeplan for praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) ble det i 2018 åpnet for at personer med bachelorgrad i norsk tegnspråk og tolking kan tas opp ved PPU, selv om de ikke oppfyller kravet om gjennomført mastergrad. Begrunnelsen for at dette er gjort, er at det forventes å kunne bøte på den akutte mangelen på lærere i tegnspråk.128 Øvrige begrunnelser er at en del tegnspråktolker allerede jobber som lærere i skolen, og at det i dag ikke finnes et mastertilbud for tegnspråktolker, som dermed ikke gjør det mulig å stille krav om gjennomført mastergrad.

Kunnskapsdepartementet har bevilget midler til utdanningsinstitusjonene som tilbyr studier i tegnspråk for å utvikle fagdidaktikk i tegnspråk i PPU. Det har imidlertid vært motstand, blant annet fra OsloMet og NTNU, mot Kunnskapsdepartementets beslutning om å unnta tegnspråktolker fra kravet om masterutdanning.129 Blant begrunnelsene var at bachelorutdanningene ikke er utformet med tanke på at de skal gi grunnlag for å undervise, og at nyutdannede tolker er på et «begynnende praksisutøvernivå». Samtidig understreker utdanningsinstitusjonene at elevene det gjelder, trenger undervisning av lærere som har et godt utviklet tegnspråk. Så langt er det ikke opprettet et slikt tilbud ved noen av de tre utdanningsinstitusjonene.

16.2.11 Erfaringsbasert masterprogram i spesialpedagogikk

Studier i audiopedagogikk, som handler om hørsels- og språkhemming og omfatter spesialpedagogisk arbeid knyttet til mennesker med hørselsvansker, inneholder generelt sett lite pensum om tegnspråk. Ved NTNU tilbys imidlertid et erfaringsbasert masterprogram i spesialpedagogikk der audiopedagogikk er en av tre alternative studieretninger.130 Studieretningen i audiopedagogikk har to valgemner som skal inngå i masterprogrammet, der det ene er bimodal tospråklig opplæring. I emnet lærer studentene om opplæring av tegnspråklige barn og unge, om bimodal tospråklighet og ulike aspekter knyttet til språklig utvikling, opplæring, familie og samfunn. Dette er et masterstudium som har hatt flere døve tegnspråklige studenter. Statped har samarbeidet med NTNU om tilbudet, men Statped har sagt opp avtalen med NTNU som en konsekvens av at Statpeds oppdrag er blitt mer spisset.131 Det er imidlertid bevilget midler i revidert nasjonalbudsjett i 2023 for å bevare utdanningen.

16.2.12 Retningslinjer for helse- og sosialfagutdanningene

I litteraturen etterspørres det av noen at de generelle grunnutdanningene må inneholde mer informasjon om tegnspråk, døve, døvekultur og kommunikasjon med hørselshemmede og døve. Overordnede føringer for de ulike profesjonsutdanningene nevner imidlertid i liten grad norsk tegnspråk.

Retningslinjer for helse- og sosialutdanningene er gjennomgått de siste årene i prosjektet kalt RETHOS. Alle grunnutdanningene innen helse- og sosialfag skal ha nasjonale retningslinjer som definerer sluttkompetansen for hver utdanning og utgjør en minstestandard for hvilken kompetanse nyutdannede kandidater skal ha når de avslutter utdanningen.132

Til grunn for de nasjonale retningslinjene ligger forskrift om felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger. I henhold til forskriften skal alle studenter etter endt utdanning blant annet ha kunnskap om inkludering, likestilling og ikke-diskriminering, uavhengig av kjønn, etnisitet, religion og livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og alder. Videre skal studentene ha kompetanse om relasjoner, kommunikasjon og veiledning som gjør dem i stand til å forstå og samhandle med brukere, pasienter og pårørende.

I de nasjonale retningslinjene for hver enkelt utdanning er kommunikasjon et eget kompetanseområde, i tråd med forskriften om felles rammeplan. I forskrift om nasjonal retningslinje for sykepleierutdanning kommer det blant annet fram at kandidaten skal ha kunnskap om hvilken betydning kultur- og språkbakgrunn har for sykdomsforståelse og likeverdige tjenester. Tegnspråk er ikke nevnt konkret i denne eller andre retningslinjer.

16.2.13 Klinisk helsekommunikasjon i utdanningene

Klinisk helsekommunikasjon er i dag en del av en moderne helsefaglig utdanning. I Den norske Legeforenings håndbok i klinisk kommunikasjon blir det hevdet at god kommunikasjon er en essensiell del av god klinisk medisin (Sundby og Mæland 2020). I boka blir det vist til at omtrent halvparten av pasientens bekymringer blir oversett av legen. I omtrent halvparten av konsultasjoner er ikke legen og pasienten enige om hva som er hovedproblemet, og legen avbryter ofte pasienten så tidlig at viktig informasjon ikke blir avdekket. Det er langt vanligere at legen overser enn fanger opp hint som pasienten gir, ifølge faglitteraturen.

16.3 Tegnspråklige i høyere utdanning

16.3.1 Tegnspråklig vernepleierutdanning

Nylige erfaringer viser at tilrettelagte tilbud på tegnspråk er populære. Universitetet i Sørøst-Norge (USN) satte ved opptaket til bachelor i vernepleie høsten 2022 av 16 av totalt 85 studieplasser til søkere som er hørselshemmede, og som snakker tegnspråk.133 12 tegnspråklige studenter ble tatt opp. Gruppen med tegnspråklige er en del av et kull på til sammen 85 studenter. Tegnspråklig vernepleieutdanning er et forsøksprosjekt. NTS Kompetanse har samarbeidet med USN om å etablere forsøket, men det er universitetet som har ansvaret for selve studietilbudet, som varer fra 2022 til 2025. Prosjektet er støttet av Stiftelsen Dam og Norges Døveforbund.

16.3.2 Mangel på tilbud til hørselshemmede og døve tegnspråklige

Hørselshemmede og døve tegnspråklige studenter følger i hovedsak ordinære studieløp. De blir sykepleiere, sosionomer, barnevernspedagoger, jurister, siviløkonomer og mye mer, der utdanningsvalget som for alle andre handler om hva de har interesse og motivasjon for, og hvor de ser framtidige jobbmuligheter.

Studier dokumenterer at det trengs både profesjonsutøvere, akademikere og forskere med førstespråkkompetanse i tegnspråk (Løkken 2014, Mittet og Debesay 2022, Raanes 2019). Det er videre dokumentert at mange hørselshemmede tegnspråklige opplever at ulike profesjonsutøvere har lite kunnskap om kommunikasjon med hørselshemmede og døve, og at profesjonsutøvere har fått lite undervisning om temaet i utdanningene (Mittet og Debesay 2022).

Gjennomgangen viser samtidig at det nesten ikke finnes utdanningstilbud som er tilpasset tegnspråklige studenter, enten ved at det undervises på norsk tegnspråk, eller ved at det er lagt opp til at flere tegnspråklige kan studere sammen. Hørselshemmede tegnspråklige som ønsker å studere enten på tegnspråk, eller som ønsker å studere norsk tegnspråk som språkfag, har få muligheter.

Samtidig virker rekrutteringsgrunnlaget blant hørselshemmede og døve til høyere utdanning å være lavt, noe som kan være med på å forklare at det finnes få studietilbud med tegnspråk som undervisningsspråk. 16 tegnspråklige elever i videregående opplæring går i skoleåret 2022/23 i et studieprogram som gir generell studiekompetanse, og som gjør at elevene kan søke seg til høyere utdanning.134 Det kan ikke helt utelukkes at det finnes ufaglærte hørselshemmede og døve tegnspråklige som samlet sett kan utgjøre en «pool» av kandidater til høyere utdanning. I tilbudet om vernepleierutdanning i Porsgrunn ved Universitetet i Sørøst-Norge (USN) ble 12 av de til sammen 16 plassene som var satt av til tegnspråklige høsten 2022, fylt opp. Det viser at det finnes voksne tegnspråklige med studiekompetanse som ønsker å utdanne seg i voksen alder.

Det er ikke kjent nøyaktig hvor mange tegnspråklige det er i høyere utdanning i dag, men tall på tegnspråktolking fra NAV kan gi et bilde av hvor mange hørselshemmede tegnspråklige det er. I 2016 viste Agenda Kaupang til at etterspørselen etter tolketjenester (tegnspråktolking, tolking for døvblinde og skrivetolking) hadde økt betydelig over noen år. Økningen ble blant annet forklart med at flere hørselshemmede deltar i høyere utdanning og i arbeidslivet. Agenda Kaupang (2016) forventet at behovet ville fortsette å øke, men at omfanget var usikkert. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging skriver at minst 55 personer gis tolketjenester i høyere utdanning våren 2023. Men tallet kan ifølge NAV reelt være noe høyere fordi studenter erfaringsmessig har mindre tolkebehov om våren enn på høsten på grunn av oppgaveskriving, og fordi det er flere tegnspråklige i noen studieløp samtidig.135 Av de 55 får 29 tegnspråktolking eller TSS-tolking. 23 får skrivetolking. NAV har ikke tilsvarende tall fra tidligere år, men skriver at de fleste tolketjenester i 2023 melder om en nedgang i antall studenter med tolkebehov de siste årene, med noen regionale variasjoner. Det har vært en stor dreining fra tegnspråktolking til skrivetolking. Når det gjelder det totale tallet på bestilte tolkeoppdrag til døve, hørselshemmede og døvblinde i høyere utdanning i perioden 2017–2022, går det ned, fra 17 000 bestilte oppdrag i 2017 til 14 500 i 2022.

16.3.3 Tidligere utdanningstilbud og insentiver for tegnspråklige i høyere utdanning

Det har vært noen tegnspråklige utdanningstilbud tidligere. I Norge ble det første lingvistiske emnet i norsk tegnspråk tilbudt som et universitetsfag i 1982 ved det daværende Universitetet i Trondheim (Erlenkamp mfl. 2007, referert i Raanes 2019). Norsk tegnspråk ble innført som fagområde i høyere utdanning fra 1990 (Raanes 2019), og i perioden 1995–1997 ble det etablert et nasjonalt kompetansehevingsprogram i tegnspråk for lærere i forbindelse med at elever i grunnskolen kunne få opplæring i og på tegnspråk etter forskriftsendringen som trådte i kraft 1. juli 1997 (Barli 2003). Statens spesiallærerhøyskole på Hosle (som ble en del av Institutt for spesialpedagogikk (ISP) ved Universitetet i Oslo i 1993/94) tilbød grunnfag i tegnspråk på deltid i årene 1993–1995 for personer med førstespråkkompetanse i språket. Dette tilbudet ble gjentatt to ganger, og også fulgt opp med mellomfagstillegg to ganger. På slutten av 1990-tallet fantes det flere utdanninger i tegnspråk ved Universitetet i Oslo, og de var innrettet både mot personer uten tegnspråklige ferdigheter fra før og mot personer med tegnspråk som ett av sine førstespråk. Det ble tilbudt påbygningsemner og masterutdanning i norsk tegnspråk for døve, samt enkeltemner (Raanes 2019). Emnene ga språkkunnskap, men var ikke innrettet mot didaktisk kompetanse.

16.4 Tilrettelegging i forbindelse med studier

16.4.1 Krav om tilrettelegging ved universiteter og høyskoler

For å øke andelen tegnspråklige med høyere utdanning, og på sikt også forskerkompetanse, vil det være viktig å sørge for tilrettelegging av studier for hørselshemmede og døve. I FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, CRPD, heter det i artikkel 24 at «partene skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til høyere utdanning … uten diskriminering og på lik linje med andre. For dette formål skal partene sikre rimelig tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne».

Alle høyskoler og universiteter er forpliktet til å legge til rette for personer med funksjonsnedsettelser i den grad det er mulig. Universell utforming handler om å legge til rette for at alle skal ha like muligheter for personlig utvikling, deltakelse i samfunnet og livsutfoldelse. Kravet til tilrettelegging gjelder både universell utforming og individuell tilrettelegging.136 Universitets- og høyskoleloven § 4-3 c sier at studenter med funksjonsnedsettelse har rett til «egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen, for å sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter». Denne retten gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde for utdanningsinstitusjonen. Videre står det at tilretteleggingen ikke må ikke føre til en reduksjon av de faglige krav som stilles i den enkelte utdanningen. Regelen i Universitets- og høyskoleloven er et sektorspesifikt utslag av det vi også finner i likestillings- og diskrimineringsloven, i § 21 «Rett til individuell tilrettelegging for elever og studenter».

Universell, som i 2021 ble en avdeling i Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), er nasjonal pådriver for inkludering, universell utforming, tilrettelegging i høyere utdanning, og for læringsmiljøutvalgene ved universiteter og høyskoler.137

Hørselshemmede og døve studenters rett til tolkehjelp i forbindelse med høyere utdanning er regulert i folketrygdloven (se kapittel 20). Retten gjelder både tegnspråktolking og skrivetolking. Det er NAVs tolketjeneste som har ansvaret for å gi studentene tolketjenester.

16.4.2 Barrierer i studieløpet for personer med funksjonsnedsettelser

Generelle undersøkelser blant studenter med ulike funksjonsnedsettelser kan bidra til å belyse tegnspråklige studenters møte med høyere utdanning. I læringsmiljøundersøkelsen (referert i Universell 2014) angir 60 prosent av studentene med varig nedsatt funksjonsevne at de er fornøyde med tilretteleggingen de får i høyere utdanning. 8 prosent rapporterer at de er direkte misfornøyde, mens 29 prosent sier at de kun er middels fornøyde. 14 prosent av studentene med varig funksjonsnedsettelse sier at de ikke får tilretteleggingen de trenger, og 20 prosent er usikre på hvilket tilbud som er tilgjengelig for dem. Det indikerer ifølge Universell (2014) at det er et stort potensial for å tilrettelegge bedre i høyere utdanning.

Studenter med funksjonsnedsettelser møter på mange områder flere hindringer enn andre studenter (Proba 2018b). Studentene opplever pedagogiske, fysiske, digitale og sosiale barrierer. Om lag 80 prosent av respondentene i Probas undersøkelse opplever at de må jobbe hardere med studiet enn andre, og at de må bruke mye tid på å organisere studiehverdagen som en følge av funksjonsnedsettelsen. Videre oppgir rundt 40 prosent at de som følge av funksjonsnedsettelsen har redusert studieprogresjon. To av tre svarer at bedre tilrettelegging kunne ha redusert de negative konsekvensene.

I undersøkelsen til Proba (2018b) oppgir nesten 75 prosent at de ikke fikk informasjon om tilrettelegging eller hjelpemidler fra lærestedet ved studiestart. Videre opplever studenter med nedsatt funksjonsevne barrierer som påvirker muligheten til å delta i sosiale aktiviteter med andre studenter. Manglende kunnskap om eller forståelse av funksjonsnedsettelsen blant andre studenter, redusert studieprogresjon og dårlig økonomi oppgis som barrierer for å delta i det sosiale miljøet.

Brukerorganisasjoner og brukerundersøkelser rapporterer ifølge Agenda Kaupang (2016) at behovet for tegnspråktolk under utdanning er godt dekket. Det er imidlertid store variasjoner i hvor godt tilbudet er organisert ved ulike studiesteder, for eksempel når det gjelder hvem som følger opp tolketjenesten når timeplanen endres. Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver i sin tilbakemelding på rapporten at de har fått tilbakemeldinger på at det er utfordrende å skaffe et tilstrekkelig og stabilt tolketilbud i utdanningene.138 I enkelte fylker er det særlig utfordrende å møte etterspørselen. Direktoratet påpeker at utdanningstolking er krevende og stiller krav til faglig høy kvalitet.

16.5 Virkemidler rettet mot studenter fra andre språkgrupper

16.5.1 Sørsamisk og lulesamisk grunnskolelærerutdanning

Erfaringer fra virkemidler rettet mot andre små språk, kan ha overføringsverdi til tegnspråkområdet.

Nord universitet tilbyr en 5-årig samisk grunnskolelærerutdanning (master) på heltid for trinn 1 til 7. Tilbudet på lulesamisk gis i Bodø,139 mens tilbudet i sørsamisk gis i Levanger.140 Utdanningene skal bidra til å dekke behovene for godt kvalifiserte lærere i det lulesamiske og sørsamiske samfunnet. Søkere må blant annet dokumentere at de har hatt lulesamisk eller sørsamisk som første- eller andrespråk fra videregående opplæring. Studentene som starter på studiet, får utbetalt 200 000 skattefrie kroner i studiestøtte for hvert av de fem årene fra Statsforvalteren i Nordland.141 Med stipendet følger en del krav. Hver student må skrive under på en kontrakt, to ganger i året må de rapportere oppmøte, og de må bestå alt av innleveringer og eksamener. De må også jobbe i minst tre år som sørsamisk eller lulesamisk grunnskolelærer etter at studiet er gjennomført.

16.5.2 Barnehagelærerutdanning med samisk profil på deltid

Nord universitet tilbyr også en barnehagelærerutdanning som er arbeidsplassbasert, og som har samisk profil.142 Samisk profil betyr i denne sammenhengen at studentene får kunnskap om temaer om den samiske urbefolkningen. Dette er et tilbud til personer som jobber i barnehage som assistent eller barne- og ungdomsarbeider. Studiet går over fire år og er nett- og samlingsbasert.

Utdanningen var i utgangspunktet planlagt som en barnehageutdanning i lule- og sørsamisk, men mangel på lærere til å undervise, gjorde at Nord universitet måtte endre profilen på studietilbudet.

16.5.3 Ettergivelse av studielån for studenter i samiske og kvenske utdanninger

Det eksisterer i dag en ettergivelsesordning for låntakere som fullfører eller har fullført 60 studiepoeng eller mer i samisk språk som del av samisk barnehage- eller grunnskolelærerutdanning. Den gjelder også lektorutdanningen. Ordningen gjelder også låntakere som fullfører eller har fullført praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) og 60 studiepoeng i samisk språk. Tilsvarende ordning finnes for studenter som tar minst 60 studiepoeng kvensk som del av grunnskolelærerutdanningen eller lektorutdanningen. Låntakerne kan få ettergitt inntil 50 000 kroner.143

16.6 Utvalgets vurderinger

16.6.1 Kvaliteten og kapasiteten i utdanningstilbudene må svare på behovet i tjenestene

Utvalget vil understreke at tegnspråklige utdanninger og relevante profesjonsutdanninger må svare på behovet i barnehager, skoler og andre relevante helse- og velferdstjenester. Dette er på flere områder ikke situasjonen i dag.

Det er et stort behov for tegnspråklige barnehagelærere, men det finnes ingen barnehagelærerutdanninger som også tilbyr tegnspråk og tegnspråkdidaktikk. Det er i dag mulig å ta tegnspråk som fag i de ordinære lærerutdanningene, samt masterfordypning i norsk tegnspråk, men tilbudene er først og fremst lagt opp for studenter som ikke kan tegnspråk fra før. Samtidig er det et skrikende behov for tegnspråklige i helse- og velferdssektoren, og det trengs forskere som kan forske på norsk tegnspråk. Utvalget vil understreke at det så og si ikke finnes studietilbud innen helse og sosialfag med undervisning på tegnspråk, og så å si ingen studietilbud i tegnspråk som språkfag.

Få studietilbud gjør det altså mulig for tegnspråklige å bygge videre på den tegnspråklige kompetansen de har. I de aller fleste studietilbud med tegnspråk går en forholdsvis stor andel av studiet med til å gi tegnspråkopplæring på begynnernivå. I lærerutdanningene gjør det for eksempel at det blir mindre tid til de pedagogiske og didaktiske emnene i studiene, og det gjør dem lite attraktive og faglig stimulerende for de tegnspråklige studentene. Utvalget mener at det også har uheldige konsekvenser for opplæringen generelt. Det tar lang tid å lære seg et nytt språk. Alt i alt kan tilbudene gjøre at barnehagelærer- og lærerkandidatene ikke er på det språklige eller faglige nivået de ideelt burde være eller som arbeidslivet krever, selv om de formelt sett har den kompetansen som trengs for å undervise i norsk tegnspråk.

Utvalgets vurdering er at mangelen på kompetente lærere og barnehagelærere er en av de største utfordringene i opplæringstilbudet i og på tegnspråk i dag. Konsekvensen av dette ser man i videregående opplæring. Der er tallet på elever som får opplæring i og på tegnspråk, betydelig lavere enn det som er nødvendig for å kunne rekruttere framtidens tegnspråklige lærere og profesjonsutøvere. Utvalget mener man er kommet inn i en ond sirkel der dårlig rekruttering av elever og for dårlig kvalitet i opplæringen av tegnspråklige elever gir et svakt rekrutteringsgrunnlag til høyere utdanning, som deretter gjør det vanskelig å bygge opp kvalitativt gode utdanningstilbud som returnerer høyt kompetente lærere som trengs i framtidens opplæring i og på tegnspråk. Det betyr at det må utdannes flere barnehage- og grunnskolelærere og lærere i videregående opplæring som kan undervise i og på tegnspråk.

For å klare dette mener utvalget at det må etableres gode utdanningstilbud for de tegnspråklige studentene som er framtidens profesjonsutøvere. Fordi det mangler kunnskap om framtidens behov for tegnspråklige barnehagelærere, lærere og andre profesjonsutøvere, må dette kartlegges. Lærere med førstespråkkompetanse er helt avgjørende for å heve kvaliteten i opplæringen for tegnspråklige elever. Utvalget mener derfor det har vært riktig å innføre inntakskrav til tegnspråklige studier for å heve kvaliteten i studiene og sikre at tilbudene er attraktive for tegnspråklige med førstespråkkompetanse, slik utdanningsinstitusjonene har gjort. Dette vil også kunne sikre en bedre rekruttering til forskning. Tegnspråklige med førstespråkkompetanse er viktige innen forskning på tegnspråk, ikke minst i utviklingen av korpus. Da må det også legges løp som er tilpasset dem.

Samtidig vil utvalget understreke at det trengs solide utdanningstilbud som også gjør andrespråkbrukere til sterke tegnspråkbrukere. Det er slik utvalget vurderer det ikke mulig å få til et større løft for norsk tegnspråk uten deres kompetanse. Å gi barn av døve og søsken av døve rett til opplæring i tegnspråk, slik utvalget foreslår, er også en måte å øke andelen unge med ferdigheter i tegnspråk, og som vil kunne rekrutteres til høyere utdanning på sikt.

Valgmulighetene, kvaliteten og kapasiteten i studietilbudene til både første- og andrespråkbrukere må styrkes. Utdanningene må også gjøres attraktive for å tiltrekke seg flere studenter fra begge gruppene. Utvalget mener at det er viktig at tegnspråk og døves kultur synliggjøres bedre i dagens profesjonsutdanninger, slik at studenter flest får bedre kjennskap til språket og språkbrukerne. Når kunnskap om tegnspråk blir en del av den felles kunnskapsbasen til hele samfunnet, kan det bidra til å rekruttere flere studenter til utdanninger med tegnspråk.

16.6.2 Tegnspråklige må være representert som profesjonsutøvere i flere sektorer

Det må være et mål at hørselshemmede og døve tegnspråklige er representert som profesjonsutøvere i flere sektorer. For å få til det må det i tillegg til barnehagelærer- og lærerutdanningene rekrutteres tegnspråklige inn i et bredt spekter av profesjonsutdanninger. Mangelen på tegnspråklige studietilbud gjør videre at det finnes få tegnspråklige studiemiljøer, der studentene kan diskutere fag og ha sosiale fellesskap på eget språk, og der de kan føle seg trygge, inkluderte og få utfolde og utvikle seg.

For å rekruttere tegnspråklige studenter mener utvalget det må etableres studietilbud som er skreddersydd for tegnspråklige, og som tar utgangspunkt i at tegnspråklighet er en ressurs som trengs i samfunnet. Det bør etableres studietilbud med tegnspråk som undervisningsspråk eller settes av plasser til tegnspråklige innen konkrete studieretninger. Utvalget mener at det å samle selv få tegnspråklige studenter i små grupper i ordinære studietilbud, med tegnspråktolking, vil kunne være avgjørende for å få flere til å fullføre studiet.

Utvalget er imidlertid bekymret over at det ser ut til å være få tegnspråklige studenter å rekruttere inn i høyere utdanning, selv i skreddersydde tilbud til denne gruppen, også framover i tid. Det gjør det uforutsigbart å opprette nye studietilbud som er lagt til rette for denne språkgruppen.

For å løse utfordringene mener utvalget at de personene som finnes, og som har ulik relevant kompetanse, men mangler formelle kvalifikasjoner, må tas vare på gjennom gode tilbud. For å klare det trengs det et felles løft på flere områder samtidig. Tidligere initiativ viser at det er mulig å rekruttere tegnspråklige studenter til studietilbud gjennom kvotering og god annonsering og markedsføring, og dette mener utvalget det trengs mer av for at tegnspråklige i framtiden skal ha tilgang til tegnspråk i alle faser av livet.

Utvalget mener det også må tas i bruk andre incentiver for å rekruttere flere tegnspråklige inn i ordinære utdanninger. Det er i den sammenheng relevant å se hen til virkemidler som tidligere er tatt i bruk overfor samiske og kvenske studenter.

Utvalget mener at utdanningstilbud på deltid trolig vil ha mest potensial for å rekruttere tegnspråklige studenter. Det er grunn til å tro at det finnes en god del tegnspråklige som er i jobb, mange som ufaglærte og mange som av ulike grunner ikke tør å søke om studiepermisjon av frykt for å miste jobben de har. Å søke deltidsstudier som kan kombineres med jobb, kan senke terskelen for å søke seg til høyere utdanning. Et eksempel er assistenter i barnehager. Ressursene til tegnspråklige som i dag jobber som assistenter i barnehager, må utnyttes for å få flere barnehagelærere med formell utdanning. Det er et stort behov for barnehagelærere med tegnspråkkompetanse, og det finnes allerede flere slike deltidsutdanninger som kan kombineres med jobb, og som kan legges til rette som et tegnspråklig studieprogram.

16.6.3 Tegnspråklige skal oppnå tilsvarende utdanningsnivå som andre

Utdanningsnivået til hørselshemmede og døve er lavere enn i befolkningen generelt, noe utvalget mener er bekymringsfullt og uakseptabelt. Utvalget mener det må være et selvfølgelig mål at tegnspråklige i snitt oppnår tilsvarende utdanningsnivå som sine jevnaldrende.

Utvalget mener at grunnlaget for å kunne fullføre en høyere utdanning legges tidlig. Formålet med opplæringen i grunnskolen og videregående opplæring er å gi elever kunnskap og ferdigheter til å kunne delta i arbeid og utdanning senere i livet. Opplæringsmyndighetene har et ansvar for at hørselshemmede og døve når de målene de har forutsetninger for å nå. Utvalgets gjennomgang har vist at dette ikke ser ikke ut til å være tilfelle i dag.

For å verne og fremme norsk tegnspråk og gi nye generasjoner tegnspråklige de samme mulighetene som alle andre trengs tegnspråklige i framtidens opplæring, velferdstjenester, forskning osv. Det mener utvalget at dagens høyere utdanning må ta høyde for.

16.6.4 Tegnspråklige må ha samme muligheter til høyere utdanning som andre

Tegnspråklige som velger å ta høyere utdanning, skal ha lik tilgang til høyere utdanning som andre studenter. Selv om mange av de formelle rettighetene er på plass, blant annet rettigheter til tolk under utdanning, mener utvalget det er grunn til å tro at praktiske utfordringer underveis i studiet og opplevelser av å falle utenfor studentfellesskapet gjør at tegnspråklige studenter faller fra underveis i studieløpet. Dette finnes ikke tall som kan dokumentere dette, men utvalgets gjennomgang dokumenterer at mange tegnspråklige opplever generelt sett at de kontinuerlig må utføre et kognitivt og emosjonelt merarbeid for å oppnå de rettighetene de har. Studenter uttrykker at det ikke er lett å utfolde seg, gjøre seg synlig og ta en plass når man er den eneste tegnspråklige studenten og kommunikasjonen går via tegnspråktolk. Utvalget erfarer at mange tegnspråklige selv må ta mye ansvar når alt ikke går etter planen.

Videre mener utvalget at generelle undersøkelser blant studenter med funksjonsnedsettelser også gjenspeiler tegnspråklige studenters erfaringer. Selv om mange er fornøyde med tilretteleggingen de får i forbindelse med studier, er det fortsatt en for høy andel som ikke får den tilretteleggingen de trenger. De møter flere hindringer enn andre studenter, og de opplever pedagogiske, fysiske, digitale og sosiale barrierer. Videre opplever studenter med nedsatt funksjonsevne barrierer som påvirker muligheten til å delta i sosiale aktiviteter med andre studenter. Utvalget tror at det fortsatt er et stort potensial for å tilrettelegge bedre for tegnspråklige i høyere utdanning, slik at de får et likeverdig utdanningstilbud som studenter generelt.

16.7 Utvalgets forslag til tiltak

16.7.1 Kartlegge behovet for studietilbud på tegnspråk

Utvalget forslår å gjennomføre en større kartlegging av framtidens behov for barnehagelærere, lærere, annen pedagogisk kompetanse og behov for helsepersonell som har tegnspråkkompetanse. Dette som et grunnlag for at utdanningsinstitusjonene skal kunne etablere og dimensjonere utdanningstilbud i, om og på tegnspråk.

Det vil også være hensiktsmessig å kartlegge rekrutteringsgrunnlaget blant hørselshemmede tegnspråklige som kan fylle en del av studieplassene, for eksempel ufaglærte ansatte i barnehager og skoler, som kan være viktige kandidater som kan rekrutteres til høyere utdanning.

16.7.2 Etablere eller tilrettelegge flere studietilbud på tegnspråk

Utvalget foreslår et større løft for å rekruttere flere tegnspråklige profesjonsutøvere, først og fremst i helse- og sosialfagutdanningene og i lærer- og barnehagelærerutdanningene, der det er et stort behov for tegnspråklige profesjonsutøvere.

I utgangspunktet kan dette gjøres på to måter. Det kan for det første etableres permanente studietilbud tilpasset tegnspråklige som målgruppe, for eksempel ved at norsk tegnspråk er undervisningsspråket. For det andre kan det enkelte studieår og ved enkelte studier gjøres konkrete framstøt for å rekruttere flere tegnspråklige, ved at det settes av et visst antall plasser til tegnspråklige (kvotering) innenfor studieretninger der det er stort behov for flere tegnspråklige profesjonsutøvere. Slike studieprogrammer kan utformes etter modell av bachelorutdanningen i vernepleie ved Universitetet i Sørøst-Norge. Utvalget vurderer at det andre alternative er det mest realistiske så lenge rekrutteringsgrunnlaget per i dag framstår som lite.

Utvalget foreslår at det også etableres tegnspråklige studietilbud på deltid og studier som er arbeidsplassbaserte og gjør det mulig å få en del av opplæringen på arbeidsplassen. Dette for å kunne rekruttere tegnspråklige som i dag er ufaglærte, men i jobb.

16.7.3 Sette i gang informasjonstiltak for å rekruttere tegnspråklige til høyere utdanning

Utvalget foreslår å sette i gang målrettede informasjonstiltak for å rekruttere flere tegnspråklige til høyere utdanning. Dette kan være å utarbeide tegnspråklig informasjon som kan presenteres på nettsider fra det offentlige og deles i sosiale medier, målrettet informasjon til videregående skoler, nettverkssamlinger og så videre. Det er også behov for å informere generelt om behovet for tegnspråklig kompetanse, for å få flere til å lære seg tegnspråk for å bruke språket i profesjonssammenheng.

Det er viktig å rekruttere tegnspråklige til høyere utdanning både på kort og lang sikt. Den langsiktige strategien er alle tiltak for å rekruttere hørselshemmede og døve barn til tegnspråklige sosiale og faglige arenaer i barnehager, skoler og fritid, og innsats for å heve kvaliteten i alle opplæringstilbudene til tegnspråklige barn. Behovet for god og balansert informasjon til foreldre og barn starter tidlig, allerede etter nyoppdaget hørselstap hos barnet.

16.7.4 Utvikle vurderingssystemer for norsk tegnspråk som andrespråk

Utvalget foreslår å utvikle et vurderingssystem for norsk tegnspråk som andrespråk i tråd med det felles europeiske rammeverket for språk (CEFR). Dette vil være et viktig kartleggingsverktøy ved inntak av nye studenter til tegnspråkutdanninger og for å kunne vurdere tegnspråkspråktilegnelse og tegnspråkinnlæring underveis i studiene. Det vil også være et viktig plandokument for utdanningsinstitusjonenes utvikling av utdanningsprogrammer og studieplaner, samt for tilsetting av personale i stillinger som stiller krav om tegnspråkferdigheter.

16.7.5 Etablere deltidsstudium i tegnspråk på grunnleggende nivå

Utvalget foreslår å etablere deltidskurs for ulike profesjonsutøvere som ønsker å studere tegnspråk på grunnleggende nivå.

Det stilles i dag krav om forhåndskunnskaper i norsk tegnspråk for å bli tatt opp i videreutdanningstilbudet i tegnspråk for lærere. Dette har vært nødvendig for å sikre at de som uteksamineres, har den kompetansen som trengs for å undervise elever med rett til opplæring i og på tegnspråk i skolen. Et tegnspråkkurs på grunnleggende nivå vil kunne kvalifisere for videre studier i tegnspråk, men i dag finnes det kun et heltidstilbud (årsstudium i tegnspråk). Et deltidstilbud i tegnspråk på grunnleggende nivå vil på sikt kunne rekruttere flere lærere, men også andre profesjonsutdannede, til videre studier i norsk tegnspråk.

Utvalget oppfordrer studiesteder som tilbyr studier med tegnspråk, til å samarbeide med språk- og sivilsamfunn, slik at studentene får mulighet til å praktisere språket og bli kjent med språkbrukere.

16.7.6 Opprette videreutdanning for ansatte i helse- og velferdssektoren

Utvalget foreslår å opprette et videreutdanningstilbud for ansatte i helse- og velferdssektoren, for eksempel sykepleiere, leger, audiologer, audiopedagoger, sosionomer, vernepleiere og så videre. Bakgrunnen er at tegnspråklige opplever at ansatte i tjenestene mangler kunnskap om kommunikasjon med døve og hvordan man kommuniserer med tolk, og at helsepersonell synes det er utfordrende å kommunisere med tegnspråklige. Dette er en gruppe som er liten, og som mange profesjonsutøvere sjelden eller aldri har møtt.

Retningslinjene som definerer sluttkompetansen for helse- og sosialfagutdanningene, omtaler ikke kunnskap om kommunikasjon med tegnspråklige. Et videreutdanningstilbud kan supplere de generelle kravene om kommunikasjonsferdigheter som er definert i læringsutbyttebeskrivelsene i profesjonsutdanningene med konkret kunnskap om kommunikasjon med hørselshemmede og døve. Tilbudet kan samtidig tiltrekke seg profesjonsutøvere som møter flest og ønsker mer kunnskap om gruppen. Utvalget anbefaler videre at utdanningsinstitusjoner i sine generelle fagplaner for helse- og omsorgsutdanningene bidrar til at studenter kan heve kompetansen om kommunikasjon med tegnspråklige.

Tiltaket må ses i sammenheng med tiltak 17.8.1 om kompetansehevende tiltak rettet mot samme målgruppe.

16.7.7 Ettergi studielån for lærere og barnehagelærere i tegnspråk

Utvalget foreslår å etablere en ordning for ettergivelse av studielån til studenter som fullfører eller har fullført 60 studiepoeng eller mer i norsk tegnspråk som del av barnehage- eller grunnskolelærerutdanning. Dette for å legge til rette for at flere studenter rekrutteres til og gjennomfører studiene, også førstespråkbrukere, og for å motivere studenter til å gjennomføre studiene. Ettergivelsen gis når læreren har arbeidet for eksempel tre år i full stilling som tegnspråklærer.

En tilsvarende ordning kan også utvides til å gjelde for lærere i andre fag som kan dokumentere ferdigheter i norsk tegnspråk på førstespråknivå, og som tar lærerstillinger der de underviser på norsk tegnspråk.

Ordningen kan utformes etter samme modell som ettergivelsesordningene for studenter som studerer samisk eller kvensk i disse utdanningene.

16.7.8 Gjøre universiteter og høyskoler mer tilgjengelige for tegnspråklige

Utvalget foreslår at universiteter og høyskoler blir bedre universelt utformet og bedre individuelt tilrettelagt for tegnspråklige studenter. Det kan gjøre at flere studenter opplever studietiden som enklere, og at flere gjennomfører.

En måte å legge til rette for tegnspråklige studenter på, er at universiteter og høyskoler tar ansvar for å koordinere tolketjenester for de tegnspråklige studentene sine. En slik tilrettelegging må innebære at studentene har et fast kontaktpunkt mot den enheten som administrerer tolking på lærestedet, men også at lærestedet kjenner studentens timeplan og kan planlegge langsiktig ut fra det. I dag er det opp til hver enkelt student å holde løpende kontakt med tolketjenesten og tolkene. At studiestedene tar dette ansvaret, kan gjøre at tolkeressursene på et lærested utnyttes bedre ved at én instans har samlet oversikt over all tolking ved institusjonen. Det vil også gi stabilitet for tolkene, som kan utvikle seg faglig ved å være en del av et faglig fellesskap der man får påfyll og støtte til videre tolkefaglig utvikling. Dette vil igjen komme tegnspråklige studenter til gode.

Studenter på universiteter og høgskoler har tolkebehov som skiller seg fra de man finner i hverdagen og i andre sektorer. Mye undervisning foregår i dag på engelsk, og ellers er det også mye bruk av faguttrykk, som ofte er på engelsk. Tolking skjer i dag også fra engelsk til norsk tegnspråk, hvis tolken selv anser seg som kvalifisert for dette. Noen døve studenter kan også britisk tegnspråk, amerikansk tegnspråk eller andre tegnspråk som er mer beslektet på engelsk enn det norsk tegnspråk er. Hvis studenten foretrekker tolking til andre språk enn norsk tegnspråk, og det finnes tolker med ferdigheter i det tegnspråket studenten foretrekker, mener utvalget vil det være en fordel om tolkingen kan skje til dette tegnspråket.

17 Tegnspråk i helse- og omsorgssektoren

Kommunikasjonsutfordringer kan påvirke både tilgangen til helsetjenester og kvaliteten i behandlingen. Helse- og omsorgstjenestene kan ikke levere likeverdige helsetjenester av god kvalitet uten å kunne kommunisere godt med hverandre, pasienter, pårørende og publikum. For tegnspråklige blir møtet med helse- og omsorgstjenestene krevende dersom de ikke kan kommunisere direkte med helsepersonell på sitt eget språk, eller dersom de ikke får tilgang til tolk.

17.1 Innretningen på helse- og omsorgstjenestene

17.1.1 Organisering av helse- og omsorgstjenestene

Helsetjenestene i Norge er grovt sett organisert i kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Kommunehelsetjenesten er en samlebetegnelse på alle helsetjenestene kommunene har ansvar for å drive.144 Helse- og omsorgstjenesteloven pålegger kommunene å tilby innbyggerne nødvendige helse- og omsorgstjenester. Kommunene har blant annet ansvar for helsefremmende og forebyggende tjenester som skolehelsetjenester og helsestasjonstjenester, svangerskaps- og barselomsorgstjenester og hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner, som legevakt og medisinsk nødmeldetjeneste. Kommunene har videre blant annet ansvaret for fastlegeordningen, helsetjenester i hjemmet og plass i institusjon, herunder sykehjem. Spesialisthelsetjenesten er en samlebetegnelse på helsetjenester som ikke utføres på et kommunalt nivå.145 Spesialisthelsetjenester ytes etter spesialisthelsetjenesteloven. Staten har plikt til å sørge for nødvendige spesialisthelsetjenester til befolkningen. Dette ivaretas i hovedsak gjennom de helseforetakene (HF) som eies av de regionale helseforetakene (RHF).

Både statlige og kommunale aktører har et ansvar for at rammebetingelsene for helsevirksomheter og ansatte i helsetjenestene gjør det mulig å nå målet om likeverdige tjenester for alle (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2011).

17.1.2 Universelle tjenester og målrettede tjenester

I den nordiske velferdsmodellen er de viktigste helse- og velferdstjenestene universelle. Det vil si at de gir alle innbyggere like rettigheter til tjenestene og ytelsene, uavhengig av sosial og økonomisk bakgrunn. Tegnspråklige i Norge benytter seg som alle andre først og fremst av de ordinære helsetjenestene i kommuner og ved sykehus og poliklinikker.

Universelle tjenester kan likevel treffe innbyggere ulikt, eller de klarer ikke å dekke behovene i befolkningen. Det blir derfor i noen sammenhenger brukt mer målrettede tjenester rettet mot individer og grupper med størst behov. For tegnspråklige hørselshemmede og døve tilbys i noen sammenhenger målrettede tjenester både på statlig nivå og kommunalt nivå. Eksempler er Nasjonal behandlingstjeneste for sansetap og psykisk helse (NBSPH) som er et landsdekkende behandlingstilbud lokalisert ved Oslo universitetssykehus. Rådgivningskontoret for syn og hørsel (RSH) er en del av det kommunale tjenesteapparatet i Oslo. Ressurssenter for hørsel og syn er et tilsvarende tilbud i Trondheim kommune. Det er også eksempler på målrettede helsetjenester for samiske pasienter. For eksempel åpnet Finnmarkssykehuset i 2020 den første samiske klinikken i landet – Sámi klinihkka (boks 17.1).

17.1.3 Helsespråk

I helsepolitikk og helseforvaltning er språket et viktig virkemiddel i seg selv. God helseinformasjon forutsetter tydelige og forståelige budskap. Noen forskere bruker begrepet «helsespråk». Først og fremst brukes helsespråket i kommunikasjon mellom helsepersonell og brukere av helsetjenesten. Åpenhet og pasientmedvirkning i helsetjenesten har økt bevisstheten rundt kommunikasjon og ordbruk overfor pasienter og pårørende. Fortsatt er det mye god behandling og omsorg i klok bruk av ord og språk, hevder Nylenna og Hem (2021). Dette avspeiles også ved at klinisk kommunikasjon er blitt et eget fag i helseutdanningene.

17.2 Likeverdige helse- og omsorgstjenester

17.2.1 Rett til likeverdige helsetjenester

Det er et politisk mål at det skal ytes likeverdige helse- og omsorgstjenester til hele befolkningen, og tjenestetilbudet skal tilpasses den enkelte, slik at tilgangen til og kvaliteten på tjenestene blir like gode uavhengig av brukernes norskkunnskaper, kulturelle tilhørighet, helsekompetanse og sosioøkonomiske bakgrunn.

Plikten til å yte likeverdige helsetjenester følger til dels direkte av helselovgivningen, men også av den generelle plikten til likeverdig offentlig tjenesteyting etter diskrimineringslovverket. Både helselovgivningen og diskrimineringslovgivningen er utformet på bakgrunn av internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg gjennom ulike menneskerettighetskonvensjoner (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2011).

Pasienters rett til likeverdig behandling er hjemlet i pasient- og brukerrettighetsloven. Formålet er å bidra til å sikre befolkningen lik tilgang på tjenester av god kvalitet. Videre er formålet å «bidra til å fremme tillitsforholdet mellom pasient og bruker og helse- og omsorgstjenesten, fremme sosial trygghet og ivareta respekten for den enkelte pasients og brukers liv, integritet og menneskeverd» (§ 1-1).

Pasienten skal ha den informasjonen som er nødvendig for å få innsikt i helsetilstanden sin og innholdet i helsehjelpen (§ 3-2). Informasjonen skal være tilpasset mottakerens individuelle forutsetninger, som alder, modenhet, erfaring og kultur- og språkbakgrunn, og den skal gis på en hensynsfull måte. Helsepersonellet skal så langt som mulig sikre seg at mottakeren har forstått innholdet og betydningen av informasjonen (§ 3-5). Informasjonen skal gis ved bruk av tolk dersom dette er nødvendig.146 Personer med nedsatt funksjonsevne, blant annet døve og blinde, har rett til tilpasset informasjon, selv om ingen av lovene på helsefeltet gir pasienter en uttalt rett til tolk.

De som mottar helse- og omsorgstjenester, har rett til å medvirke når tjenestetilbudet skal utformes, og det skal legges stor vekt på hva pasienten eller brukeren mener. Medvirkningens form skal tilpasses den enkeltes evne til å gi og motta informasjon. Barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal gis informasjon og høres. Det skal legges vekt på hva barnet mener, i samsvar med barnets alder og modenhet (§ 3-1).

Helsehjelp skal som hovedregel bare gis med samtykke fra pasienten (§ 4-1). Et samtykke kan være uttrykkelig eller stilltiende (§ 4-2). Når det gjelder hørselshemmede og døve pasienter som kommuniserer med tjenesteyteren med eller uten bruk av tolk, stiller det ekstra krav til tjenesteyteren om å forsikre seg om at samtykket er reelt og informert i samsvar med § 4-1. Det kan også følge en rett til tolk av plikten i spesialisthelsetjenesteloven § 2-2 om å tilby og yte forsvarlige helsetjenester. Spesialisthelsetjenesteloven § 3-11 viser også til pasientens og de nærmeste pårørendes rett til å få informasjon etter pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-2 og 3-3.

Rettighetene til bruk av tolk i forbindelse med helsetjenester bidrar til å oppfylle CRPD artikkel 25, som skal sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne «rett til den høyest oppnåelige helsestandard uten diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne».

Helse- og omsorgstjenesteloven har som formål å gi sikre, gode tjenester til kommunens innbyggere. Loven pålegger kommunene å sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester (§ 3-1).

Helsepersonellkommisjonen har hatt i oppdrag å presentere en helhetlig og kunnskapsbasert vurdering av behovene for personell og kompetanse i helse- og omsorgstjenestene fram mot 2040 (NOU 2023: 4). Kommisjonen peker på at det vil bli stadig mer krevende å yte likeverdige og kvalitativt gode tjenester i hele landet, og samtidig være i stand til å sikre tilstrekkelig kvalifisert og spesialisert personell. Den demografiske utviklingen treffer de ulike delene av landet ulikt og bidrar til at situasjonen kan bli særlig krevende i distriktene. Generalistkommuneutvalget (NOU 2023: 9), som blant annet har vurdert forutsetninger og rammer kommunene har for å kunne være en generalistkommune i dagens og framtidens velferdssamfunn, foreslår å videreføre dagens generalistkommuneprinsipp. Utvalget foreslår imidlertid at det bør føres en aktiv politikk for interkommunalt samarbeid.

17.2.2 Helse- og omsorgspersonell har ansvar for å bruke tolk

Folketrygdloven gir hørselshemmede og døvblinde en generell rett til tolkehjelp. Tolkeloven pålegger offentlige organer en plikt til å bruke tolk. Lovene er nærmere omtalt i kapittel 20.

Veileder om kommunikasjon via tolk fra Helsedirektoratet slår fast at helse- og omsorgspersonell har ansvar for å sikre god kommunikasjon og vurdere behovet for å bestille og bruke kvalifisert tolk i møte med pasienter, brukere og pårørende med begrensede norskkunnskaper (Helsedirektoratet 2011). Veilederen skal bidra til å gi helse- og omsorgspersonell bedre kompetanse til å bestille kvalifiserte tolker og til å gjennomføre samtaler via tolk. Det skal bestilles kvalifisert tolk dersom det er tvil om pasienten kan kommunisere på en tilfredsstillende måte på norsk. Veilederen har en kort omtale av tolking for døve, hørselshemmede og døvblinde.

Det følger også en plikt etter helsepersonelloven § 10 til at den som yter helse- og omsorgstjenester, skal gi informasjon til pasienter i samsvar med reglene i pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-2 til 3-4. Forskrift om fastlegeordning i kommunene § 28 sier at fastlegen skal benytte tolk ved behov. Helsepersonell har altså ansvar for å informere pasienter om mulighet og plikt til å bruke tolk for forsvarlig helsehjelp, og for å forklare hvorfor det kan være nødvendig å bruke tolk, også om pasienter eller pårørende i utgangspunktet ikke ønsker det. Kommunene og helseforetakene har ansvar for at det er tilgang til tolketjenester av god kvalitet. Utgifter til tolketjenester utgjør en del av det økonomiske ansvaret for helsetjenester.

For hørselshemmede og døvblinde vil tolkene i praksis bli formidlet av NAVs tolketjeneste. Ved blant annet legebesøk og poliklinisk behandling på sykehus, betales tolken av NAV. Ved innleggelser på sykehus, må helseforetaket dekke kostnaden.147

17.2.3 Tegnspråk og kommunikasjon i helsetjenestene

Det finnes ikke mange norske studier om tegnspråkliges erfaringer med helse- og omsorgstjenestene, og internasjonale studier er gjerne gjort på helse- og omsorgssystemer som er så annerledes enn de norske at de ikke uten videre kan overføres til en norsk virkelighet. Oppsummerer man noen relevante norske studier som er gjort, er det likevel grunnlag for å si at tegnspråklige i liten grad opplever at tjenestene er tilrettelagt for dem (Mittet og Debesay 2022, Kermit mfl. 2022, Sigurdssøn 2020, Løkken 2014). Det er også gjort flere studier om møter mellom helsepersonell og pasienter som har ulik språkbakgrunn, og disse kan ha overføringsverdi eller være gjenkjennelige for tegnspråklige. Noen er oppsummert i Svendsen (2021) og handler om pasienter eller helsepersonell med innvandrerbakgrunn og norsk som andrespråk. Når kommunikasjonen ikke er tilrettelagt for pasientene, kan det ha alvorlige konsekvenser for de det gjelder. Det kan føre til misforståelser rundt diagnose, behandling og medisinering (Mittet og Debesay 2022).

Studier av lege–pasient-samtaler viser at pasienter ikke alltid forstår, og at leger enten overvurderer klarheten i egne utsagn, eller at de ikke sjekker at pasienten har forstått (Svendsen 2021). Kale (2018, referert i Svendsen 2021) har undersøkt om og hvordan språkbarrierer påvirker samspillet mellom helsepersonell og pasienter med norsk som andrespråk, og hun fant at pasienter som snakker lite norsk, sliter med å uttrykke bekymringer til legene. De sliter også med en slags «språkangst» som legene i liten grad anerkjenner. Legene i studien ga i stor grad pasientene rom for å snakke om følelser, men de hadde likevel en tendens til å overse de emosjonelle hintene fra pasientene. I konsultasjonene der språkbarrierene var størst, var pasientene ofte mer bekymret da de gikk ut enn da de kom inn til legen. Internasjonale studier viser ifølge Mittet og Debesay (2022) at negative erfaringer gjør at tegnspråklige i noen tilfeller unngår å bruke helsetjenester.

Løkken har i en masteroppgave fra 2014 gjennomført kvalitative intervjuer med døve og sterkt tunghørte tegnspråklige om hvordan de opplever å være pasienter i somatiske sykehus. Den ser på pasientenes opplevelser både med og uten tolk og peker på utfordringer pasientene opplever i møtet med helsepersonell. Løkken peker på flere faktorer som tilsier at offentlige helsetjenester ikke er likeverdige for en pasient som er døv eller sterkt tunghørt sammenliknet med en hørende pasient. Manglende kunnskap og forståelse både på systemnivå og individuelt blant helsepersonell kan ifølge Løkken føre til dårlige holdninger og manglende tilrettelegging. Blant eksemplene på systemnivå viser Løkken til at informasjon i sykehusene formidles verbalt via radio eller høyttaleranlegg, noe som ikke fungerer for hørselshemmede og døve pasienter.

Tegnspråklige opplever at de ikke får tilrettelagt kommunikasjon (Mittet og Debesay 2022). noe som blant annet kan skyldes at helsepersonell mangler kunnskap om nedsatt hørsel, kommunikasjon med døve og sterkt tunghørte og om døvekultur (ibid., Løkken 2014). Effektiv kommunikasjon handler ikke bare om å ha et felles språk, men kan også handle om kulturelle og identitetsmessige aspekter.

17.2.4 Erfaringer med bruk av tolk i helse- og omsorgstjenestene

Sandrud (2018) har intervjuet to tegnspråklige døve kvinner om deres erfaringer med tolkede legesamtaler. Nyutdannede tolker får ifølge Sandrud ofte tildelt tolkeoppdrag på legekontor og sykehus. Legens bruk av fagbegreper om for eksempel anatomi, fysiologi og psykologi kan være utfordrende for tolkene, som med sin bachelorutdanning ikke har erfaring eller kunnskap til å forstå disse. Det kan også være vanskelig å forstå den tegnspråklige pasienten. Konsultasjonen kan bli preget av stopp og gjentakelser fordi tolken trenger å spørre og avklare før hen kan tolke. Sandrud viser til at det i legesamtaler kan være viktig å ha en tegnspråktolk som har erfaring og som kan fagbegrepene godt, og at det er en fordel å ha kontinuitet i tolkingen ved at den samme tolken blir brukt i flere legesamtaler.

Sykehus bestiller ifølge Løkken (2014) ofte ikke tolk til tegnspråklige pasienter, selv om det er deres ansvar. Konsekvensen er at pasientene blir usikre og utrygge: «Pasienten vet ikke om det kommer tolk nå, neste gang, eller om sykehuset i det hele tatt bestiller tolk» (Løkken 2014:89). Når det ikke blir brukt tolk, synker kvaliteten på kommunikasjonen, som blir knapp og enkel. Kommunikasjonsbarrierer påvirker behandlingen negativt når helsepersonell ikke klarer å kommunisere rikt, tilfredsstillende og godt med pasienten. Løkken peker også på at pasienter i sykehus kan trenge tolk i andre situasjoner enn ved legevisitter, for eksempel når uforutsette ting skjer eller for å kunne snakke med romkamerater. Å kun få den nødvendigste informasjonen på eget språk, for eksempel ved legevisitter, men ellers ikke forstå hva som blir sagt eller hva som skjer rundt ham eller henne, kan gjøre pasienten urolig og utrygg (ibid.).

Pasienter kan oppleve tolking i møte med helsetjenestene som både trygt og ubehagelig på samme tid. Å bruke tolk gir pasientene oversikt og kontroll som gjør at de kan slappe av (Løkken 2014). Samtidig kan det også i noen sammenhenger oppleves ubehagelig å ha en tolk til stede i settinger som kan oppleves som «private». For eksempel kan det å ha en tolk til stede under en fødsel oppleves betryggende, men samtidig invaderende.148

Pasientene viser ofte stor tillit til tolken og tolkens oversettelse (Løkken 2014). Samtidig er kvaliteten i tolkingen ikke alltid tilfredsstillende, avhengig av tolkens erfaring og kompetanse. Et forsøk gjennomført av Nicodemus og Emmorey (2015, referert i Sandrud 2018) kan illustrere dette. De målte hvor mye av innholdet to grupper tolker klarer å formidle nøyaktig med simultantolking mellom amerikansk tegnspråk og engelsk talespråk. Den ene gruppen tolker hadde mindre enn fem års erfaring, og de hadde en gjennomsnittlig nøyaktighet i tolkingen på 41,7 prosent. Den andre gruppen hadde mer enn fem års erfaring, og disse tolkene hadde en gjennomsnittlig nøyaktighet på 74,2 prosent.

I Kermit mfl. (2022), en studie om unge hørselshemmedes møte med psykiske helsetjenester, forteller flere hørselshemmede unge at de foretrekker å bruke hørselsteknisk utstyr i slike møter fremfor å bruke tegnspråktolk. Ungdommene opplever at kommunikasjon en-til-en kan fungere godt uten, enten ved hjelp av høreapparat eller CI. Den fungerer også uten tolk fordi de kjenner helsepersonellet. De opplever det som slitsomt å ordne tolk, og det kan skje at de ikke får tolk, eller at tolken ikke møter opp. Andre årsaker er at det kan være ubehagelig å ha en tredje person i rommet, og at de ønsker å bli «direkte forstått». Noen av informantene til Kermit mfl. trekker også fram at det kan være ubehagelig å ha med seg tolk i en samtale fordi det tegnspråklige miljøet er lite.

At personer som verken har fullgod kompetanse i norsk tegnspråk eller fullgod beherskelse av det aktuelle fagområdet, har en nøkkelrolle i kommunikasjonen, kan ifølge Vonen (2020a) ha problematiske sider. Den tolkede kommunikasjonen er ikke likeverdig med den direkte kommunikasjonen talespråklige opplever, fordi det fortsatt vil være en barriere mellom den tegnspråklige og samtalepartneren. Denne utfordringen gjør at noen forskere setter spørsmålstegn ved om tolketjenester kan løse alle utfordringer som oppstår når man ikke deler språk, og at det heller bør utvikles offentlige tjenester som gir muligheter til å kommunisere direkte på tegnspråk, uten tolk (De Meulder og Haualand 2021). For å gjøre dette mulig trengs det ifølge Vonen en satsing på tegnspråkopplæring for ulike profesjonsgrupper og en satsing på å rekruttere tegnspråklige til profesjonsutdanningene.

17.2.5 Diskriminering

Det finnes lite kunnskap om diskriminering i helse- og omsorgstjenestene, men enkelte studier omtaler at hørselshemmede og døve tegnspråklige opplever negative holdninger og diskriminering i møtet med tjenestene (Kermit mfl. 2022, Løkken 2014, Mittet og Debesay 2022). I Mittet og Debesays (2022) studie forteller mange at de har gode opplevelser med helsepersonell som strekker seg langt for å få kommunikasjonen til å fungere, men at de også opplever situasjoner hvor kommunikasjonsbehovene ikke blir ivaretatt. Studien konkluderer med at helsepersonell trenger mer utdanning og opplæring om døve og kommunikasjon med døve, samt bedre rutiner for hvordan pasientene bør følges opp.

Kermit mfl. (2022) viser at unge gjennomgående må utføre et kognitivt-emosjonelt merarbeid i møter med tjenester ved at de må lære opp omgivelsene om hvilke behov de har. Denne erfaringen tolker Kermit mfl. som en strukturell form for diskriminering. Informantene i studien oppgir at de møter manglende vilje blant helsepersonell til å gjøre små tilpasninger i møtet med dem. På den måten bidrar tjenestene som skal hjelpe de unge, ifølge forfatterne, selv til å påføre ungdommene psykiske helseutfordringer.

Personer med funksjonsnedsettelser forteller at de vegrer seg for å si ifra i saker hvor de mener de blir forskjellsbehandlet eller diskriminert (Norges institusjon for menneskerettigheter 2022). Det gjelder blant annet i saker som omhandler helsetjenester. Avhengighetsforholdet informantene har til for eksempel det lokale legekontoret, gjør at de stilles i en vanskeligere situasjon ved å si ifra enn det personer uten en funksjonsnedsettelse gjør. Flere forteller at når man ytrer kritikk, tar man plass, blir mer synlig og kan fort oppfattes som en som bare klager. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) mener det er viktig å styrke kunnskapen blant personer med funksjonsnedsettelser om hvilke rettigheter de har, samt hvor, hvordan og på hvilke områder (helse, skole, arbeidsforhold osv.) man kan fremme en klage hvis man mener man har opplevd urett.

17.3 Tilgang til helsetjenester for psykisk syke

17.3.1 Generelle helsetjenester til psykisk syke

For voksne finnes tilbud til personer som trenger psykisk helsehjelp og deres pårørende i kommunene. Rask psykisk helsehjelp er et kommunalt lavterskel behandlingstilbud for personer over 16 år med ulike typer angst og mild eller moderat depresjon. Kommuner er videre pålagt å ha ansatt psykologer i helse- og omsorgstjenesten.149 I de fleste kommunene finnes det oppsøkende tjenester til personer som ikke klarer å møte opp selv. Det finnes også tverrfaglige behandlings- og oppfølgingsteam. Mer enn halvparten av kommuner og bydeler i Norge har en frisklivssentral, der personer kan få hjelp til å endre livsstil og mestre ulike plager og sykdommer. Noen av dem kan også hjelpe med å mestre for eksempel depresjoner (ibid). Hvis psykiske symptomer utvikler seg til mer alvorlige plager og lidelser, kan pasienter henvises til sykehus, distriktspsykiatrisk senter (DPS) og til pakkeforløp for psykisk helse.150

Lavterskeltilbud kan gis direkte uten henvisning. De kan tilbys raskt, er lett tilgjengelige og for alle. Kommunene har ansvaret for å tilby lavterskel psykisk helsehjelp til barn og unge. Tilbudet varierer fra kommune til kommune. Skolehelsetjenesten og fastlegen kan hjelpe barn og unge med å komme i kontakt med ulike tilbud i kommunene. Fastlegen kan henvise videre til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP).

Det finnes en rekke chatte- og telefontjenester for barn og unge flest. En del av dem er drevet av ulike sivilsamfunnsaktører som Røde Kors, Mental helse osv. Ung.no er statens informasjonskanal og spørretjeneste for barn og unge mellom 13 og 20 år.151

Regjeringen jobber med en opptrappingsplan for psykisk helse som skal legges fram i 2023.152 Planen skal legge vekt på brede, forebyggende tiltak og på å styrke lavterskeltilbud i kommunene. Noe av bakteppet for opptrappingsplanen er at det over tid har vært en økning blant barn og unge som rapporterer at de har psykiske utfordringer. Dette kommer blant annet fram i en rapport fra Barneombudet (2022).

17.3.2 Psykiske helsetjenestetilbud for hørselshemmede

For å sikre at hørselshemmede, døve og døvblinde får et like godt tilbud innen psykisk helsevern som det den øvrige befolkningen får, er det etablert et eget tilbud tilpasset brukergruppen. Nasjonal behandlingstjeneste for sansetap og psykisk helse (NBSPH) er et landsdekkende behandlingstilbud for personer med kombinasjonen av nedsatt hørsel eller syn og psykisk lidelse.153 Tjenestens ansatte skal ha kompetanse både innen psykisk helse og om hørselshemmedes språk, kultur og oppvekstvilkår, og de kommuniserer med pasientene på det språket eller med de kommunikasjonsmessige tilpasningene pasienten behersker og foretrekker. Noen får behandling på norsk tegnspråk. Andre får behandling på norsk med tegnstøtte, taktil kommunikasjon eller med tegnspråktolk. Omtrent halvparten av pasientene ved voksenenheten fikk i 2016 tilbud på tegnspråk.154

Behandlingstjenesten er en del av Oslo Universitetssykehus HF og ligger på Gaustad sykehus i Oslo. Senteret har også regionalt behandlingsansvar for helseregion Sør-Øst. NBSPH består av en barne- og ungdomsenhet, en voksenenhet og en kompetanseenhet. Behandlingstjenesten samarbeider med regionsentrene i Bergen, Trondheim og Tromsø, og det er også mulig å få behandling der.155 NBSPH gir tilbud om å utrede, diagnostisere og behandle psykiske lidelser. Enheten veileder og underviser også samarbeidspartnere og brukerorganisasjoner.

Kompetanseenheten ved NBSPH har hovedansvar for forskning, fagutvikling og formidling, og enheten arbeider med å bygge opp forskerkompetanse på fagfeltet. I 2023 pågår en stor undersøkelse, «PsykHør», om psykisk helse blant hørselshemmede og døve. Den skal gi viktig innsikt i det å leve med hørselshemming, og den skal kunne brukes til å forbedre helsetjenester til gruppen.156 «PsykHør» er et samarbeid mellom NBSPH, Universitetet i Oslo og Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress. Datainnhenting skjer i 2023 og 2024.

17.3.3 Tegnspråkliges tilgang til psykiske helsetjenester

Mye tyder på at hørselshemmede og døve pasienter med psykiske lidelser får dårligere helsetjenester enn resten av befolkningen. Det kan ha flere årsaker, for eksempel mangelfull informasjon om helse på norsk tegnspråk, utfordringer i kommunikasjon mellom pasienter og tjenestene og liten kunnskap om helserelaterte temaer blant hørselshemmede, både på grunn av begrenset mulighet for tilfeldig læring og redusert leseforståelse (for eksempel Kuenburg mfl. 2016). Tjenestenes tilgjengelighet blir dårligere fordi det mangler helsepersonell som kan tegnspråk og på grunn av manglende bruk av tolk (Pollard mfl. 2014).

Internasjonale studier viser at hørselshemmede, døve og døvblinde, spesielt de med flere funksjonsnedsettelser, kommer senere til behandling i psykisk helsevern enn den generelle befolkningen (for eksempel van Gent mfl. 2012). Dette sammenfaller med erfaring fra NBSPH og de regionale tjenestetilbudene som bekrefter at noen pasienter kommer sent til behandling, og at både underdiagnostisering og feildiagnostisering kan forekomme.157 Det igjen kan føre til at uoppdagede plager og lidelser blir unødig forverret og mer alvorlige før det settes inn behandling.

I møtet mellom unge med hørselshemming mellom 16 og 25 år og psykiske helsetjenester opplever ungdommene at de psykiske helsetjenestene er opprettet for hørende pasienter, og at de som hørselshemmede møter de samme barrierene i disse tjenestene som de gjør i samfunnet ellers (Kermit mfl. 2022). Ungdommene formidler at de forventer å få tjenester som evner å forstå dem, både som vanlige ungdommer, og som enkeltindivider med særskilte erfaringer med nedsatt hørsel. Kermit mfl. peker på at det finnes en del lavterskeltilbud til barn og unge med psykiske utfordringer, for eksempel hjelpetelefoner og chattetjenester. Men tilbudene er ikke nødvendigvis lett tilgjengelige for tegnspråklige barn og unge. Forfatterne mener at mangelen på tilpassede lavterskeltilbud kan være en særlig barriere som hindrer hørselshemmede og døve ungdommer i å oppsøke og motta ordinær psykisk helsehjelp. Lavterskeltilbud kan ofte fungerer som en viktig informasjonskanal for ungdommer, der de får informasjon om hvordan de kan få videre hjelp. I Sverige ble det i 2017 etablert et lavterskeltilbud til tegnspråklige ungdommer (se boks 17.5).

17.4 Tilgang til medisinske nød-tjenester på tegnspråk

17.4.1 Medisinsk nødmeldetjeneste

Medisinsk nødmeldetjeneste er et landsdekkende system for kommunikasjonsberedskap i helsetjenesten.158 Tjenesten består av akuttmedisinske kommunikasjonssentraler (AMK-sentraler) og legevaktsentraler. Nødmeldetjenesten utgjør kommunikasjonsberedskapen i helsetjenesten og sikrer befolkningen direkte kontakt med medisinsk fagkyndige når de har behov for øyeblikkelig hjelp. Operatørene mottar og prioriterer henvendelser, gir råd og veiledning til innringere og koordinerer øyeblikkelig hjelp. Hjelpen spenner fra rådgivning, til oppmøte på legevakt, sykebesøk, ambulanse eller luftambulanse. De akuttmedisinske kommunikasjonssentralene kan nås med bruk av telefon, eller via ordningen nød-SMS, som krever forhåndsregistrering.

17.4.2 Medisinske nødtjenester for døve

Det finnes ulike nødtjenester for hørselshemmede og døve. Disse legger først og fremst til rette for skriftlig kommunikasjon, ikke for kommunikasjon på tegnspråk. Via tekstformidlingen 149 kan teksttelefonbrukere komme i kontakt med andre ved hjelp av tekstbasert kommunikasjon. I tillegg kan brukerne kontakte nødnummeret 1412.159 Den som tar kontakt, kan chatte med en operatør som bringer informasjonen videre til nødetatene.160 149 og 1412 kan kontaktes fra en app som lastes ned til smarttelefon, nettbrett, datamaskin eller fra en webside i nettleseren på en datamaskin.161 Det trengs internettilgang for å bruke tjenesten.

Nød-SMS er en tjeneste for tekstbasert kommunikasjon mellom personer i en nødsituasjon og nødmeldesentralene. Tjenesten er utviklet for døve, hørselshemmede og talehemmede, slik at de skal kunne kommunisere direkte med nødmeldesentralene.162 I en nødsituasjon kan døve, hørselshemmede eller talehemmede som er registrert, sende SMS til nødnummer 110, 112 eller 113. På nødmeldesentralen kommer SMS-en inn i samme system som taleanropene, og en operatør bekrefter at meldingen er mottatt og stiller eventuelle oppfølgingsspørsmål via SMS. Basert på informasjonen skal operatøren vurdere situasjonen og sende riktig hjelp til rett plass.

Nød-SMS ble startet som et pilotprosjekt i 2018 og ble ledet av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i samarbeid med Politidirektoratet og Helsedirektoratet (DSB 2020). Pilotprosjektet som startet i 2018, var i utgangspunktet toårig og skulle gi erfaring med hvordan løsningen faktisk brukes og hvordan de operative rutinene fungerer. I sluttrapporten fra DSB pekes det på at det har vært noen utfordringer i pilotprosjektet, blant annet at det er mer tidkrevende å følge opp nød-sms sammenliknet med innkommende telefonsamtaler (DSB 2020). DSB anbefaler at løsningen erstattes av en bedre løsning så raskt som mulig. Sluttrapporten peker også på at det bør ses på tekst- og videobasert kommunikasjon for flere (hele befolkningen).

Det er relativt nytt at hørselshemmede og døve kan bruke tegnspråk i en nødsituasjon. Siden høsten 2021 har de kunnet ringe NAVs akuttolktjeneste for å kontakte nødmeldesentralene. Via akuttolketjenesten tolker en tegnspråktolk mellom en døv innringer og en operatør ved en nødmeldesentral. Akuttvakten har beredskapsvakt, som vil si at vakten ikke er på jobb, men skal være tilgjengelig på telefon eller sms (Sander mfl. 2019). Vakten er ikke selv uttrykkende tolk, men har ansvar for å ta imot henvendelser på telefon og prøve å skaffe en tolk som kan ta oppdraget. NAV kan ikke garantere tolk. Det er også mulig å ringe bildetolktjenesten, som har vært i bruk i Norge siden 2008, og er tilgjengelig mandag til fredag mellom 08.00 og 20.00. Bildetolktjenesten er imidlertid ikke dimensjonert for akutte tolkeoppdrag.163

17.4.3 Tegnspråklige har dårligere tilgang til nødtjenester

Warnicke (2019) slår fast at selv om det finnes alternative nødtjenester for døve tegnspråklige i både Norge og Sverige, har ikke døve i Norge lik tilgang til slike tjenester som andre innbyggere. I Sverige er døves tilgang til tjenestene mer lik for døve og andre innbyggere, selv om det også der er noen begrensninger. Tjenestene er tilsynelatende de samme i begge landene, men de tekniske løsningene, tilgjengeligheten og organiseringen av tjenestene er forskjellig. Det gjør at tilgangen for døve er dårligere i Norge enn i Sverige. For at døve tegnspråklige skal kunne slå alarm i nødsituasjoner, må det ifølge Warnicke utvikles bedre løsninger for tegnspråklige døve, og nødmeldesentralene må være i stand til å ta imot og håndtere samtalene.

Det finnes eksempler på at døve har hatt store problemer med å få kontakt med nødetatene i akutte situasjoner, for eksempel i Adresseavisen, som omtaler at døve Annbjørg Horgar mistenkte at hun var i ferd med å få et hjerteinfarkt, men at alle mulighetene hun hadde for å få hjelp til å ringe legevakten, sviktet.164

17.5 Omsorgstjenester til eldre

17.5.1 Kommunenes ansvar for omsorgstjenester til eldre

Det har lenge vært kjent at andelen eldre over 80 år i befolkningen vil øke over tid, og at dette vil legge press på omsorgstjenestene til gruppen. Samtidig rapporterer eldreombudet bekymring over at dagens tilbud ikke strekker til.165 I dette store bildet er tegnspråklige eldre en liten, men viktig gruppe som må ivaretas og gis kvalitativt gode tjenester på norsk tegnspråk. Behovet for å uttrykke seg, forstå og bli forstått på eget språk blir ikke mindre med alderen.

Omsorgstjenester gis ofte i private hjem eller omsorgsbolig, eller gjennom korte eller langvarige opphold i institusjon, for eksempel i sykehjem.166 Kommunene har ansvar for å tilby omsorgstjenester til personer som oppholder seg i kommunen. Samtidig har kommunen stor handlefrihet når det gjelder organisering og tildeling av omsorgstjenester. Selv om den enkelte har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester, så har en ikke rett til å velge en bestemt tjeneste eller organiseringsform. Denne handlefriheten har kommunene fått for å legge til rette for at ressursene utnyttes best mulig, og at tjenestene kan tilpasses lokale forhold og behov. Staten skal sikre kommunene gode rammevilkår gjennom regelverk og økonomiske rammer og ved å føre tilsyn.

Omsorgstjenestene skal organiseres slik at pasienter og brukere så langt som mulig kan leve og bo selvstendig og ha en aktiv og meningsfull tilværelse sammen med andre. Tjenestene skal utformes i samråd med både pasient, bruker og pårørende. Omsorgstjenestene kan ytes av kommunen selv, eller ved at kommunen inngår avtale med andre offentlige eller private tjenesteytere.

Rettigheter og plikter innenfor de kommunale omsorgstjenestene er i all hovedsak samlet i to lover. Mens rettigheter for pasienter, brukere og pårørende er regulert i pasient- og brukerrettighetsloven, er kommunens plikter til å sørge for nødvendige omsorgstjenester regulert i helse- og omsorgstjenesteloven.

Kommunenes utgifter til omsorgstjenester blir i hovedsak finansiert av frie inntekter167 (skatteinntekter og statlige rammetilskudd), samt brukerbetaling og eventuelle gebyrinntekter.

17.5.2 Opphold i sykehjem

Kommunen skal i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven tilby opphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester dersom dette etter en helse- og omsorgsfaglig vurdering er det eneste tilbudet som kan sikre pasienten eller brukeren nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester (§ 3-2).

Kvalitetsforskriften for pleie- og omsorgstjenestene omtaler i § 3 oppgaver og innhold i tjenestene. Pleie- og omsorgstjenestene skal søke å sikre at brukerne får tilfredsstilt grunnleggende behov, blant annet at de opplever respekt, forutsigbarhet og trygghet i tjenestetilbudet, og at de får dekket sosiale behov som mulighet for samvær, sosial kontakt, fellesskap og aktivitet.

Pasienter har rett til et verdig tjenestetilbud. Forskrift om en verdig eldreomsorg (verdighetsgarantien) har som formål å sikre at eldreomsorgen tilrettelegges på en slik måte at dette bidrar til en verdig, trygg og meningsfull alderdom (§ 1). Forskriften gjelder eldreomsorg som ytes etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven, og den klargjør hvordan tjenestetilbudet skal utformes for å sikre retten til nødvendig helsehjelp og et verdig tjenestetilbud. De kommunale pleie- og omsorgstjenestene skal i henhold til forskriften legge til rette for en eldreomsorg som sikrer den enkelte tjenestemottaker et verdig og så langt som mulig meningsfylt liv i samsvar med sine individuelle behov (§ 2). Tjenestetilbudet skal innrettes i respekt for den enkeltes selvbestemmelsesrett, egenverd og livsførsel og sikre at medisinske behov blir ivaretatt (§ 3).

17.5.3 Personellmangel i omsorgstjenestene

Det blir stadig flere eldre som skal betjenes av helse- og omsorgspersonell. Samtidig vil tilgangen til kompetent helse- og omsorgspersonell bli lavere i årene framover. Det er et politisk mål at eldre som ønsker det, skal kunne bo hjemme så lenge som mulig. Helsepersonellkommisjonen peker imidlertid på at tjenesteyting i hjemmet vil kunne medføre behov for et høyt antall ansatte per bruker (NOU 2023: 4). Dette kan ifølge kommisjonen legge beslag på personellressurser i et slikt omfang at det begrenser muligheten for likeverdige tjenester til andre pasienter. Det kan også gjøre det vanskelig å etablere stabile arbeidsmiljøer og ivareta nødvendig faglig kvalitet. Helsepersonellkommisjonen vurderer derfor at det kan være mer hensiktsmessig å yte tjenester til brukerne i omsorgsboliger eller andre større enheter som gir mulighet til å utnytte ressursene bedre. Det vil kunne minske det totale behovet for personell. Samtidig vil det kunne gi mer attraktive og stabile arbeidsplasser som i større grad kan gi faglig støtte, kompetanseutvikling og trivsel for helse- og omsorgspersonell. Kommisjonen peker på at stabilitet og faglighet i sin tur kommer pasientene til gode ved at kvaliteten i tjenesteytingen styrkes.

17.5.4 Kommunens tilbud om omsorgstjenester til tegnspråklige eldre

Kommunenes tilbud om omsorgstjenester til tegnspråklige døve varierer mye. Det er først og fremst de største byene som har tilbud. Oslo ser ut til å være den eneste kommunen som tilbyr hjemmehjelptjenester på tegnspråk. Rådgivningskontoret for syn og hørsel står for tilbudet. Trondheim kommune har tilbud om omsorgsboliger for tegnspråklige. I Stavanger er det i gang et arbeid med å bygge 16 nye omsorgsboliger, hvorav halvparten skal gå til tegnspråklige.168

Det finnes i dag sykehjemsavdelinger med tegnspråkkompetanse i Oslo, Bergen og Trondheim (Helsedirektoratet 2020a). Eldre, syke, hørselshemmede og døve må i hovedsak bo på sykehjem i sine bostedskommuner, der personalet oftest mangler tegnspråkkompetanse, og der kommunikasjon mellom ansatte, pasienter og pårørende er utfordrende og mangelfull (Sigurdssøn 2020). Det brukes gjerne enkle tegn, gestikulering og munnavlesning. De ansatte mangler ifølge Sigurdssøn kunnskap om døve som en kulturell og språklig minoritet.

Stiftelsen Signo er en diakonal, ideell stiftelse innen Den norsk kirke som blant annet tilbyr helse- og omsorgstjenester til eldre tegnspråklige og døvblinde (se boks 17.6). De ulike virksomhetene drives etter avtale med det offentlige (Stiftelsen Signo 2021).

Det finnes ingen oversikt over hvor mange hørselshemmede tegnspråklige eldre som mottar omsorgstjenester i kommunene. Det er videre generelt sett svært lite kunnskap om hvordan tjenester til denne gruppen fungerer, selv om det, blant annet fra mediene, er kjent at enkelte tegnspråklige eldre ikke får sykehjemstilbud i et tegnspråklig miljø.169 Helsedirektoratets utredning av tilbud til hørselshemmede (2020a) peker på at eldre, syke hørselshemmede og døve i hovedsak må bo på sykehjem i sine bostedskommuner, og at sykehjemmene oftest mangler tegnspråkkompetanse. For å etterleve kvalitetsforskriftens punkter om samvær, sosial kontakt, fellesskap og aktivitet, må helsepersonell ifølge Helsedirektoratet mestre tegnspråk på høyt nivå. Videre peker Helsedirektoratets rapport på at hvis eldre tegnspråklige skal få sykehjemsplass i en annen kommune, forutsetter dette kjøp av tjenester. Et sykehjemstilbud med tilstrekkelig tegnspråkkompetanse blir ansett som et spesialsykehjem, noe som gir ekstra kostnader. I dag kan imidlertid ikke hjemkommunen søke om tilskudd til tilbud til ekstra ressurskrevende pasienter, da ordningen kun gjelder for pasienter under 67 år. For å finne løsninger på dette, anbefaler Helsedirektoratet (2020a) å utrede problemstillingen nærmere. En slik utredning er ikke planlagt eller utført.170

17.5.5 Pårørendes erfaringer med tilbud i eldreomsorgen

Studier dokumenterer at det generelt sett er stor variasjon i kvaliteten i omsorgstjenestene mellom kommuner i Norge (Førland mfl. 2020 og Førland og Rostad 2019). Det gjelder sannsynligvis også tilbudene i sykehjem med tegnspråklig personale, der tegnspråkkompetansen ikke nødvendigvis er tilfredsstillende. Også tilrettelagte tilbud sliter med å få rekruttert personer med både helsefaglig utdanning og tegnspråklig kompetanse.171

Sigurdssøn (2020) har i sin masteroppgave undersøkt hvilke erfaringer de pårørende har i situasjoner der pasienten er tegnspråklig og mottar omsorgstjenester i talespråklige sykehjem. Den kvalitative undersøkelsen viser at pårørende ser seg selv som ressurser i møtet med tjenesteyterne, og at de forsøker å bidra på ulike måter. De tilbyr seg å lære bort tegnspråk, og å være til stede for å tolke i hverdagssituasjoner. De forteller om hva det vil si å være døv, og om pasientens særskilte behov. De pårørende erfarer imidlertid at de ansatte ved sykehjemmene ikke ser dem som ressurser. Videre opplever de at de ansatte mangler kunnskap om døve som en språklig gruppe med felles livserfaringer, og at det gjør de pårørendes rolle i å bistå i kommunikasjonen i hverdagen ekstra viktig (ibid.).

Et annet tema Sigurdssøn (2020) omtaler, er dilemmaene pårørende står i når det gjelder valg av sykehjem. Noen bor i større byer som har et tegnspråklig tilbud. Noen får likevel ikke plass, av ulike årsaker. Enkelte har opplevd at sykehjemmene som tilbyr et tegnspråklig fellesskap, ikke har hatt samme kvalitet som andre sykehjem på andre områder. Det gjelder for eksempel måltider og aktivisering. Å velge et sykehjem med et tegnspråklig miljø kan bety at pårørende må reise langt når de skal på besøk. Pårørende til tegnspråklige velger ulikt på vegne av de eldre, men opplever samtidig å ikke ha de samme valgmulighetene som andre har.

17.5.6 Eldre tegnspråklige med demens

I Norge har i overkant av 80 prosent av de som har langtidsplass i sykehjem, demenssykdom. Over 40 prosent av de som er over 70 år og får hjemmetjenester, har demens.172

Språkproblemer er ofte blant de første symptomene på demens (Hanssen 2016). Etter hvert som demenssykdommen utvikler seg, blir den sykes språkevne svekket. Mange som tidligere har kunnet flere språk, mister etter hvert andre språk enn morsmålet sitt. Hvis personen med demens har en annen språklig og kulturell bakgrunn enn helsearbeideren, øker behovet for kulturell og språklig forståelse fra helsearbeiderens side i takt med at pasientens evne til å bruke og forstå majoritetsspråket svekkes. Pasienter som ikke snakker majoritetsspråket er mindre deltakende i samtaler og i større grad overlatt til seg selv. Det utgjør ifølge Hanssen (2016) et problem i sykehjem ettersom kommunikasjon er viktig for å vedlikeholde mentale funksjoner og ivareta pasientens psykososiale identitet og livskvalitet. Dette stemmer overens med en skotsk studie som bygger på intervjuer med helsepersonell som jobber med døve med demens, pårørende og representanter fra døvesamfunnet (Hepner mfl. 2022). Erfaringene er at tegnspråklige med demens mister språket mye raskere dersom de ikke får brukt det jevnlig, enn hvis de får det. Det gjør, ifølge Hepner mfl., at det er viktig at tegnspråklige med demens omgis av personell som kan språket. Som kulturell minoritet er det også viktig at demente får pleiere og annet personell som kjenner døves historie og kultur. Disse vil også kunne være en viktig støtte for pårørende.

17.6 Helseinformasjon

17.6.1 Kommunens ansvar for å gi informasjon og veiledning om helse

Kunnskap om helse er en forutsetning for at folk flest skal kunne ta gode valg som gjelder egen helse. For noen tegnspråklige forutsetter det at det offentlige gir god og lett tilgjengelig helseinformasjon på norsk tegnspråk. CRPD artikkel 9 og 21 forplikter myndighetene til å sikre personer med funksjonsnedsettelser samme tilgang på informasjon som andre har. I norsk lovgivning er forpliktelsen operasjonalisert særlig i likestillings- og diskrimineringsloven.

Folkehelseloven § 7 slår fast kommunens ansvar for helseopplysning som del av arbeidet med å sette i verk folkehelsetiltak: «Kommunen skal gi informasjon, råd og veiledning om hva den enkelte selv og befolkningen kan gjøre for å fremme helse og forebygge sykdom.» Forventningen til kommunen innebærer å formidle kunnskap om faktorer som påvirker helsen, samt å drive bevisstgjørende og holdningsskapende arbeid.

Veilederen om systematisk folkehelsearbeid peker på at å gi informasjon om helserelaterte emner omfatter mer enn enveisformidling (Helsedirektoratet 2020b). I begrepet helseopplysning ligger det at kommunikasjonen skal være basert på gjensidig forståelse, involvering og deltakelse. I veilederen står det også at kommunen bør være oppmerksom på at det er sosiale forskjeller i hvem som aktivt forholder seg til helseinformasjon. Det er også ulike barrierer som bidrar til at informasjonen ikke når enkelte befolkningsgrupper, som kulturelle, språklige og andre subjektive forhold. Denne kunnskapen bør legges til grunn ved utforming og tilpasning av informasjon til ulike målgrupper, valg av arenaer, kanaler osv.

17.6.2 Viktige kilder til helseinformasjon fra det offentlige

Helseinformasjon fra det offentlige gis gjennom flere ulike kanaler. Helsenorge er den offentlige helseportalen for innbyggere i Norge.173 Portalen har informasjon om forebygging, helse, sykdom og behandling. Innholdet blir levert av forskjellige aktører i helsesektoren. Helsenorge er laget for å gjøre det enklere for pasienter og pårørende å møte helsetjenesten, gi dem større grad av mestring og styrke pasientrollen.

På helsenorge.no finner man selvbetjeningsløsninger hvor man får tilgang til ulike helserelaterte nettjenester, og hvor man kan se helseinformasjon dersom man har registrert seg som bruker. Helsenorge.no har informasjon om covid-19 på flere språk, også noe på tegnspråk (Kvinnegard 2022). Det finnes også lenke til en nettressurs med flere videoer om kreft på tegnspråk. Øvrig helseinformasjon ser ut til å gis først og fremst på skriftlig norsk, men også engelsk og noe på samisk.

Folkehelseinstituttet (FHI) er et statlig forvaltingsorgan underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Samfunnsoppdraget er å produsere, oppsummere og kommunisere kunnskap for å bidra til godt folkehelsearbeid og gode helse- og omsorgstjenester. FHI formidler informasjonen på egen nettside kun skriftlig.

17.6.3 Helseinformasjon fra andre aktører

Også andre, ikke-offentlige aktører formidler helseinformasjon. Blant de største er kunnskaps- og teknologibedriften Norsk Helseinformatikk (NHI), som presenterer seg som Norges største helsenettsted. Nettstedet NHI.no har rundt 100 millioner sidevisninger i året. Mye av innholdet på nettsiden tar utgangspunkt i Norsk Elektronisk Legehåndbok (NEL), som er utgitt av NHI, og som er en viktig ressurs for svært mange fastleger. NHI.no er annonsefinansiert og har sin egen redaksjon som skriver et mangfold av helserelaterte intervjuer, nyhets- og temasaker. Redaksjonens arbeid påvirkes ikke av eksterne interesser, verken private eller myndigheter. NHI.no formidler ikke informasjon på tegnspråk.174

17.6.4 Kunnskap om helse i befolkningen

Kunnskap om egen helse og hva som påvirker helsen, er viktig både for å ivareta egen helse, forebygge sykdom og for å vite hvordan og når man må ta grep om både egen helse og helsen til personer man har et ansvar for. Helsekompetanse, eller engelske «health literacy», handler om en form for helsefremmende allmenndannelse, altså om å kunne nyttiggjøre seg kunnskapen man har om helse og helsestell, samt å kunne tilegne seg mer kunnskap på området.175

I 2021 ble helsekompetansen i den norske befolkningen for første gang kartlagt i en stor, representativ spørreundersøkelse (Le mfl. 2020). Undersøkelsen viser at hele 33 prosent av befolkningen mangler sentrale kunnskaper og ferdigheter om helse. Det vil si at de strever med å finne, forstå, kritisk vurdere og benytte seg av helseinformasjon. Over halvparten synes det er vanskelig å finne fram til de ulike instansene i helsevesenet, og de strever med å finne informasjon om kvaliteten på en bestemt helsetjeneste eller med å finne ut hvilke rettigheter de har som pasient. Forskerne har også undersøkt befolkningens evne til å søke etter helseinformasjon digitalt, generelle digitale ferdigheter og hvor forberedt folk er på å ta i bruk digitale helsetjenester. Studien viser at kunnskapene, ferdighetene og holdningene varierer med kjønn, alder, utdanningsnivå og langvarig sykdom. Resultatene tyder på at grupper i befolkningen som bruker helsetjenester ofte, virker å være svakere forberedt på å ta i bruk digitale helsetjenester.

Noen internasjonale studier viser at døve har lavere helsekompetanse enn den øvrige befolkningen (for eksempel McKee mfl. 2015, Kuenburg mfl. 2016).

17.6.5 Tilgang til helseinformasjon på tegnspråk

For hørselshemmede generelt vil teksting av for eksempel informasjonsvideoer være universell utforming som kommer alle til gode. Tilgang til helseinformasjon på norsk tegnspråk handler om å gjøre informasjonen tilgjengelig for tegnspråklige spesielt.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) (2022) peker på manglende tilgang til informasjon som en sentral utfordring for mange med funksjonsnedsettelser. Deres undersøkelse bekrefter at særlig personer med synsnedsettelse, hørselsnedsettelse og dysleksi opplever digitale barrierer som manglende universell utforming av nettsider, lesere, apper, podkaster og liknende. Informantene peker på at manglende tilgjengelighet, manglende universell utforming og mangelfull individuell tilrettelegging gjør at de får mindre informasjon enn andre.

Kermit mfl. (2022) viser at unge hørselshemmede etterlyser bedre informasjonsspredning om psykiske helsetjenester for hørselshemmede. Mange kjente for eksempel ikke til tilbudet til Nasjonal behandlingstjeneste for sansetap og psykisk helse (NBSPH).

En kartlegging bestilt av utvalget viser at det finnes svært lite helseinformasjon fra det offentlige på tegnspråk (Kvinnegard 2022). Undersøkelsen tar utgangspunkt i nettsidene til offentlige aktører som jobber med helse og velferd, til sammen 26 aktører. Dette omfatter syv utvalgte kommuner176 og resten relevante statlige aktører. Av disse 26 aktørene var det kun 3 som hadde helseinformasjon på norsk tegnspråk på nettsidene sine. Kvinnegard konkluderer med at det samlet sett er grunn til å anta at langt under 1 prosent av informasjonen fra offentlige aktører er tilgjengelig på tegnspråk. Under koronapandemien ble det laget informasjonsvideoer om korona fra det offentlige, og etter hvert ble noen av dem oversatt til tegnspråk. At slik informasjon fra det offentlige var begrenset og kom seint, gjorde at en del private og ideelle aktører som Stiftelsen Signo og Døves Media laget sine egne informasjonsvideoer på tegnspråk (ibid.).

17.7 Utvalgets vurderinger

17.7.1 Likeverdige helsetjenester forutsetter tilgang til tegnspråk

Utvalget vil understreke at tegnspråklige har de samme rettighetene til likeverdige helse- og omsorgstjenester som alle andre, og det er et selvsagt mål at hørselshemmede og døve tegnspråklige skal ha den samme tilgangen til og kvaliteten i tjenestene. Selv om de har rett til tilpasset kommunikasjon i møte med helsetjenestene, avdekker ulike studier i både Norge og andre land at tjenestene ikke legger godt nok til rette for å sikre god kommunikasjon mellom helsepersonell og pasienter. Tegnspråklige selv opplever kommunikasjonen med helsepersonell som det mest utfordrende i møte med tjenestene. Som et resultat av dette kan alvorlige misforståelser oppstå, og det kan få store konsekvenser for pasientene, for eksempel når det gjelder diagnostisering, behandling og medisinering. Noen internasjonale studier viser at tegnspråkliges negative erfaringer gjør at de i noen tilfeller unngår å bruke helsetjenester. Dette mener utvalget er svært uheldig. Det trengs en innsats for å sikre hørselshemmede og døve tegnspråklige bedre tilgang til helse- og omsorgstjenester på tegnspråk eller med tegnspråktolk – for eksempel hos fastleger, på sykehus, i psykiske helsetjenester og innen eldreomsorg.

Utvalget vil peke på at sentrale internasjonale konvensjoner som CRPD og barnekonvensjonen slår fast at mennesker med funksjonsnedsettelser har rett til den høyest oppnåelige helsestandard og til behandlingstilbud for sykdom og rehabilitering. Mennesker med nedsatt funksjonsevne skal få de helsetjenester de trenger spesielt på grunn av sin nedsatte funksjonsevne. Det gjelder både tidlig utredning og inngripen, samt tjenester for å begrense og forhindre ytterligere funksjonsnedsettelser. Samtidig vil utvalget slå fast at CRPD går langt i eksplisitt å anerkjenne og å forplikte statene til å legge til rette for opplæring i og på tegnspråk. Dette omfatter både de praktiske sidene ved tegnspråk som undervisningsspråk, en anerkjennelse av tegnspråk som identitetsmerke og kulturbærer for døvesamfunnet.

Slik utvalget ser det må hørselshemmede og døve tegnspråklige bli møtt og anerkjent som en språklig og kulturell minoritet, også i møte med helsetjenestene og medisinsk personell. I noen studier uttrykker hørselshemmede og døve tegnspråklige at de kunne ønske seg å bli møtt av tegnspråklig helsepersonell for å kunne kommunisere direkte på eget språk. Å være pasient er i mange sammenhenger å være i en sårbar situasjon hvor det er kritisk å forstå og bli forstått. Utvalget mener derfor det må være et langsiktig mål å øke andelen tegnspråklig personell innenfor ulike deler av helse- og omsorgstjenestene. At tegnspråklige ikke trenger å bytte språk når de møter tjenestene, er i tillegg en faktor som bidrar til å styrke bruken av norsk tegnspråk. Det bør rettes konkret innsats mot helse- og omsorgstjenestene og mot utdanningsinstitusjoner for å legge til rette for dette.

I en norsk kontekst er det tradisjon for at de fleste helse- og velferdsordninger og tiltak er universelle og retter seg mot alle, uten å skille mellom grupper og individer. Fordi tegnspråklige er en liten gruppe, og fordi de opplever kommunikasjonsutfordringer i møte med helsepersonell, mener utvalget at staten må ta et særlig ansvar for helse- og omsorgstjenester til disse. Det må være et langsiktig mål å tilby flere målrettede tiltak for å sikre at tegnspråklige får likeverdige helsetjenester, og for at de kan kommunisere direkte med fagpersonell på eget språk. Den nyskapende Sámi klinihkka, som er et nasjonalt kompetansesenter som har et særskilt ansvar for og høy kompetanse og kunnskap om samisk språk og kultur, er en mulig modell. Å samle tegnspråklig, medisinsk fagkompetanse gjør at ressursene kan utnyttes effektivt, og det kan skapes tegnspråklige arenaer også for profesjonsutøvelse på tegnspråk.

Utvalget har grunn til å tro at det i dag ikke finnes tilstrekkelig tegnspråklig medisinsk helsepersonell til at det er realistisk å etablere et tegnspråklig nasjonalt kompetansesenter. Innsatsen bør derfor settes inn på å styrke både de ordinære helse- og omsorgstjenestene og de målrettede tiltakene som allerede finnes. Det må legges bedre til rette for at tegnspråklige kan ta direkte kontakt, slik hørende kan gjøre ved å ta en telefon. At for eksempel helsestasjoner, legesentre og sykehus legger bedre til rette for å kunne bli kontaktet via sms og chat, er universell utforming som kommer både tegnspråklige og andre til gode. Samtidig mener utvalget det må legges til rette for at tegnspråklige kan komme i kontakt med for eksempel legevakt og større sykehus via videosamtaler, der de enten kan kommunisere direkte med tegnspråklig helsepersonell eller via tolk.

17.7.2 Det trengs mer kunnskap om tegnspråk og tegnspråklige

Studier viser at også helsepersonell opplever det utfordrende å kommunisere med tegnspråklige, og at de mangler kunnskap om hvordan man kommuniserer med hørselshemmede og døve, og hvordan man bruker tolk. Noen tegnspråklige rapporterer at de møter helsepersonell som mangler kunnskap om tegnspråk og tegnspråklige, og som har negative holdninger til tegnspråklige. Å være hørselshemmet eller døv tegnspråklig pasient medfører et kontinuerlig merarbeid i møte med helse- og omsorgstjenestene. De opplever for eksempel at de må informere og lære opp ulike tjenesteytere om hvordan det er å være døv. Helsepersonell unnlater noen ganger å bestille tolk, og noen ganger er det vanskelig å få tolk. Å kommunisere via tolk kan være særlig utfordrende i møte med leger, psykologer og annet helsepersonell, og studier utvalget har gått gjennom, tyder på at tegnspråklige i noen sammenhenger velger å ikke bruke tolk, med de potensielle farene for å miste vesentlig helseinformasjon som det kan føre med seg. Utvalget mener at helsepersonells kompetanse om tegnspråk, tegnspråklige og deres kommunikasjonspraksiser og hvordan man best mulig kan kommunisere på tvers av språkbarrierer, må heves.

Utvalget er innforstått med at de overordnede retningslinjene for helse- og sosialfagutdanningene som definerer sluttkompetansen til profesjonsutøvere, stiller overordnede krav til læringsutbytte om kommunikasjon med pasienter. Helsepersonell kan ikke nødvendigvis ha kulturkunnskap i betydningen generell kunnskap om kulturene til alle pasientene de møter. I praksis må de først og fremst være åpne, lyttende og lydhøre i kommunikasjon med andre, og de må kunne tenke kritisk om makt, maktforhold og relasjoner mellom mennesker.

Det er gjennomgående lite norsk og nordisk forskning om tegnspråkliges helse og deres møte med helsetjenestene. Dette mener utvalget er uheldig. Oppdatert kunnskap er avgjørende for å sikre gode tjenestetilbud til tegnspråklige, og for å dimensjonere tilbudet etter behovet. Mangelen på oversikt og kunnskap om gruppen av tegnspråklige påvirker alle sektorer og tjenesteytere, og utvalget foreslår større innsats for å øke kunnskapen om pasientgruppen.

17.7.3 Det trengs flere tolker med kompetanse i helsekommunikasjon

Utvalget har oppsummert norsk og internasjonal kunnskap om tegnspråkliges erfaringer med å bruke tegnspråktolk i møte med helse- og omsorgstjenestene, og den viser at det er mange dilemmaer og utfordringer som i seg selv kan gjøre at tilbudet blir dårligere. Ofte brukes nyutdannede tolker på legekontor og sykehus, og tolker flest har ikke fått opplæring i helsekommunikasjon, slik de som har gjennomført helseutdanninger har. I tillegg bruker leger og annet medisinsk personell fagbegreper som kan være ukjente for tolkene. Det kan gjøre det ekstra krevende at helsepersonell mangler kunnskap om hvordan de bruker tolk i kommunikasjonen med pasienter. Mange pasienter og helsepersonell har gjerne stor tillit til tolkens oversettelse. Samtidig viser studier at kvaliteten på tolkingen ikke alltid er tilfredsstillende. Det skaper en barriere mellom pasient og behandler som ikke er til stede mellom en pasient og en behandler som deler språk.

I dagens situasjon er det likevel lite realistisk at tegnspråklige kan bli møtt av tegnspråklig helsepersonell i de fleste konsultasjoner og behandlingsforløp. Dette fordi tallet på tegnspråklige profesjonsutøvere er lavt, og fordi det ser ut til å være lite grunnlag for å rekruttere flere inn i utdanningene. Utvalget mener derfor at god tilgang til kvalifiserte tegnspråktolker er viktig. Det trengs flere spesialiserte tolker med kompetanse i helsekommunikasjon og kjennskap til medisinsk fagterminologi. Videre må det finnes gode rutiner for å sikre at tegnspråklige får tilgang til tolk når det trengs, for eksempel i sykehus.

17.7.4 Eldre tegnspråklige må få et verdig omsorgstilbud

Utvalgets gjennomgang viser at eldre tegnspråklige mangler tilgang til omsorgstjenester på eget språk. Det gjelder også de mest sårbare blant dem, for eksempel personer med demens, personer med kombinert syns- og hørselstap og pasienter som trenger palliative tjenester. Eldre og syke hørselshemmede og døve må i hovedsak bo på sykehjem i sine bostedskommuner, der tegnspråkkompetanse mangler. Utvalget antar at mange eldre som mottar omsorgstjenester, ønsker og trenger et tilbud på eget språk og gjerne vil være en del av et tegnspråklig fellesskap.

Utvalget mener tegnspråklige som trenger omsorgstjenester i hjemmet eller i sykehjem, så langt det lar seg gjøre må få slike tjenester på sitt eget språk. Dette er en ekstra sårbar gruppe som har hatt en sterk tilknytning til døveskoler og døveforeninger, og som har tegnspråk og døvekultur som en viktig del av sin identitet. Høy alder påvirker evnen til å kommunisere, noe som igjen påvirker kommunikasjonen med tolk. De samme faktorene innvirker på evnen til å kjempe for retten til rett tolk på rett plass, og til nok tolking i møte med omsorgstjenestene. Utvalget mener at bruk av tolk i møte med omsorgstjenestene ikke er tilstrekkelig for eldre døve.

Selv om tegnspråklige på lik linje med alle andre har krav på nødvendige helse- og omsorgstjenester, betyr ikke det at den enkelte i utgangspunktet har krav på en bestemt type tjeneste fra kommunen, for eksempel sykehjemsplass. Men utvalget mener at kommunene i sine vurderinger og beslutninger om hvilken hjelp som skal tilbys til den enkelte, må ta hensyn til de særlige behovene hvert enkelt menneske har til å forstå og bli forstått, og til å være del av et større språklig fellesskap. Også eldre tegnspråklige som bor utenfor de største byene, Oslo, Bergen og Trondheim, kan ha behov for sykehjemstilbud på tegnspråk. Utvalget oppfordrer kommuner til å prioritere at eldre tegnspråklige får tilgang til et verdig tjenestetilbud tilpasset sine behov. Utvalget mener kommunene må strekke seg langt for å få til interkommunalt samarbeid, kjøpe plasser i omsorgsboliger og sykehjem i andre kommuner og styrke tilbudene som allerede finnes, for å legge til rette for at flere eldre fra andre kommuner kan kjøpe plass. Kommuneøkonomi må ikke stå i veien for at enkeltpersoner kan få gode tegnspråklige tjenester. For eldre som ikke ønsker å flytte til et tilbud i en annen kommune, må hjemkommunen bestrebe seg på å tilby tjenester med kvalifisert personell som kan tegnspråk på førstespråknivå. Utvalget har ikke tallgrunnlag til å bekrefte hvor stort behovet er, men mener det er svært viktig at de det gjelder, får et verdig tilbud. Eldre tegnspråklige kan slik utvalget ser det, ikke få verdige tilbud uten at helsepersonell kan kommunisere ordentlig med dem. Særlig gjelder det de mest sårbare blant dem.

Utvalget vil vise til Helsepersonellkommisjonens vurderinger om at det ut fra et personellperspektiv kan være mer hensiktsmessig å yte omsorgstjenester i omsorgsboliger eller andre større enheter enn å tilby tjenester i brukernes hjem. Dette fordi det gir stordriftsfordeler gjennom bedre ressursutnyttelse og attraktive og stabile arbeidsplasser som kan tilby mer og bedre faglig støtte, kompetanseutvikling og trivsel. Utvalget mener at dette også er veien å gå for å utnytte den tegnspråklige kompetansen som finnes i omsorgstjenestene, og for å sikre tegnspråklige eldre tjenester av god kvalitet i et trygt og godt miljø der de kan oppleve fellesskap og kommunisere fritt og uhindret på eget språk.

Utvalget mener at stat og kommuner i større grad bør benytte seg av den spesialkompetansen enkelte ideelle aktører har. For eksempel har Stiftelsen Signo over flere år opparbeidet seg unik kompetanse om eldre døve og døvblinde, og tilbyr målrettede tilbud for denne gruppen. Noen større kommuner har inngått samarbeidsavtaler med Signo om sykehjemsplasser til tegnspråklige eldre. Utvalget mener også det offentlige må benytte seg bedre av de ressursene som ligger i tegnspråklige miljøer, for eksempel frivillige organisasjoner.

17.7.5 Helseinformasjon på tegnspråk kan gi bedre helse

Kunnskap om helse er en forutsetning for at folk skal kunne ta gode helsevalg. Samtidig viser en større spørreundersøkelse at hele 33 prosent av den norske befolkningen strever med å finne, forstå, kritisk vurdere og benytte seg av helseinformasjon. Utvalget mener det er grunn til å tro at andelen med god kunnskap om helse, helsetjenestene og egne rettigheter, er lavere blant hørselshemmede og døve tegnspråklige enn i befolkningen generelt. Tilegnelse av helsekompetanse skjer gjennom hele livet, og mye av tilegnelsen kan antas å være et resultat av informasjon gjennom uformelle kanaler og tilfeldig læring, altså noe man plukker opp gjennom medier og samtaler man enten deltar i eller «overhører». Hørselshemmede og døve har ikke samme tilgang til tilfeldig læring som hørende, fordi den ofte er basert på lydlig informasjon. I tillegg er viktig helseinformasjon vanskeligere tilgjengelig blant annet fordi det finnes lite slik informasjon på tegnspråk.

En kartlegging utvalget har bestilt, dokumenterer at det er svært lite helseinformasjon på tegnspråk på nettsider fra det offentlige. Den informasjonen som er tilgjengelig, kan være vanskelig å finne. Mange hørselshemmede og døve tegnspråklige er funksjonelt tospråklige og har gode kunnskaper i skriftlig norsk. Men på grunn av manglende tilgang til tegnspråk og tegnspråklig opplæring, har likevel mange døve tegnspråklige svake kunnskaper i norsk skriftspråk. Skriftlig helseinformasjon er dermed ikke like lett tilgjengelig for alle.

Utvalget mener at det å sikre tilgang til helseinformasjon på tegnspråk, vil gi denne gruppen bedre forutsetninger for å forstå og bruke informasjonen til å ta gode helsevalg.

17.8 Utvalgets forslag til tiltak

17.8.1 Sette i gang kompetansehevende tiltak og informasjonstiltak for helsepersonell

Utvalget foreslår å sette i gang tiltak for å heve kompetansen blant helsepersonell som kan nå ut bredt uten å kreve langvarig etter- og videreutdanning. Hørselshemmede og døve tegnspråklige er en liten gruppe, og helsepersonell generelt har trolig lite kunnskap om gruppen og lite erfaring i å kommunisere med tegnspråklige. Tiltak kan være å utvikle informasjonsmateriell og veiledere samt å tilby modulbaserte kurs om å møte og kommunisere med tegnspråklige som pasienter og brukere av helse- og omsorgstjenester.

Utvalget foreslår videre å revidere Veileder om kommunikasjon via tolk fra Helsedirektoratet (2011). Dette for å gi en mer omfattende omtale av tegnspråktolking i helsesektoren, gjøre helsepersonell mer bevisst på det ansvaret de har for å bestille, kommunisere og samarbeide med tolk og beskrive potensielle konsekvenser ved å unnlate å bestille tolk til denne gruppen.

Tiltaket må ses i sammenheng med 16.7.6 om å opprette etter- og videreutdanningskurs.

17.8.2 Etablere tegnspråklige tolketjenester ved store sykehus

Utvalget foreslår at det etableres tegnspråklige tolketjenester ved store sykehus i Norge, eller at det ansettes faste tegnspråktolker i sykehusene. Ved sykehus som allerede har en tolkesentral, for eksempel Oslo universitetssykehus (OUS), kan tegnspråktolking innlemmes i det etablerte tilbudet. Det vil gjøre tegnspråklige tolketjenester lettere tilgjengelig ved sykehusene, bidra til mer spesialiserte tolker i helsesektoren, gi enklere tilgang til tolking ved akutte innleggelser og bidra til å bevisstgjøre helsepersonell i sykehusene om deres ansvar for å bestille tolk. Det vil kunne gi helsepersonell mer kunnskap om å bruke tolk og gjøre tolketjenestene mer kostnadseffektive. Det vil også kunne gjøre det lettere å få de samme tolkene til flere oppdrag, noe som vil kunne bidra til økt trygghet og kontinuitet i behandlingen, og færre potensielle misforståelser i tolkingen. Det er i dag NAVs tolketjeneste som har ansvaret for å formidle tolker til norske helseforetak, men det er helseforetakene som skal dekke tolkeutgifter i forbindelse ved innleggelser. Tiltaket forutsetter tett samarbeid mellom de nye tolkesentralene ved sykehusene og tolketjenesten i NAV.

17.8.3 Etablere lavterskel psykisk helsetilbud på tegnspråk

Utvalget foreslår å etablere et tegnspråklig lavterskeltilbud rettet mot hørselshemmede og døve tegnspråklige som sliter med psykiske utfordringer. Det bør rette seg både mot barn og voksne. Særlig for ungdommer kan et lavterskeltilbud fungere som en viktig kanal for informasjon om hvordan de kan få mer hjelp hvis de har behov for det. Tilbudet kan være digitalt.

Hensikten er å sikre denne gruppen tidligst mulig helsehjelp, og hindre at tidlige psykiske plager får utvikle seg. Det kan ses hen til Sverige, samt til tidligere erfaringer fra Norge, i utformingen av et slikt tilbud.

Tilbudet skal ikke konkurrere med NBSPH, men være et supplement. Det kan være naturlig å legge det administrative ansvaret for tiltaket der.

17.8.4 Etablere medisinsk nødtjeneste på tegnspråk

Utvalget foreslår å etablere en bedre løsning for at tegnspråklige skal kunne varsle nødetater på tegnspråk. Dagens løsninger for hørselshemmede er fragmenterte og fungerer dårlig for tegnspråklige. De er basert på for tidkrevende skriftlig kommunikasjon, ikke for kommunikasjon på tegnspråk. Erfaringer viser at både NAVs akuttolktjeneste og bildetolktjenesten fungerer dårlig i akutte nødsituasjoner. Fordi det ikke er én klar og god måte å kontakte nødtjenestene på, og fordi det for de fleste er en tjeneste man sjelden bruker, mener utvalget at det grunn til å tro at en del døve ikke helt vet hvordan de skal kontakte nødmeldetjenestene. Utvalget mener løsningen som etableres, må åpne for direkte kommunikasjon på tegnspråk, og på den måten legge til rette for at tegnspråklige hørselshemmede og døve får samme tilgang til nødtjenester på eget språk som andre innbyggere.

17.8.5 Legge til rette for likepersonsarbeid på tegnspråk

Utvalget foreslår at det offentlige legger til rette for at ideelle og private aktører med tilknytning til døvesamfunnet og som har tegnspråkkompetanse, kan bidra med likepersonsarbeid i helse- og omsorgssektoren. Dette kan for eksempel gjøres ved å etablere tilskudd for slik innsats.

Den store mangelen på tegnspråklig kompetanse i helse- og omsorgssektoren gjør at det er behov for å ta i bruk de tegnspråklige ressursene som finnes, også utenfor de faglige miljøene. Å få støtte fra en likeperson kan ha stor betydning for og være en viktig støtte for tegnspråklige i vanskelige situasjoner. Det vil også styrke språket ved å legge til rette for mer bruk. Likepersonstilbud skal ikke erstatte tjenester eller tolking fra det offentlige, men være et supplement. Det kan være alt fra å tilby sosiale aktiviteter til «ei hånd å holde i» i livets sluttfase. I denne fasen er det ekstra viktig å få omsorg av personer som snakker samme språk.

Utvalget vil understreke at tilbud om likepersonsarbeid ikke bør avgrenses til helse- og omsorgssektoren alene, men ses på tvers av sektorer.

17.8.6 Styrke helseinformasjon på tegnspråk

Utvalget foreslår en større satsing for å gjøre offentlig helseinformasjon til befolkningen tilgjengelig på norsk tegnspråk, og for å legge til rette for at tegnspråklige kan stille generelle spørsmål om helse på tegnspråk. Det må være et mål at ny helseinformasjon fra sentrale helseaktører til befolkningen gjøres tilgjengelig på norsk tegnspråk, og at det etableres gode rutiner for å sikre at informasjonen når ut. Det kan for eksempel gjøres gjennom en egen tegnspråklig helseportal fra det offentlige, eller ved at oppdraget til en privat aktør som allerede formidler kvalitetssikret helseinformasjon.

Ved å formidle helseinformasjon i en egen tegnspråklig portal, gjør man det lett for tegnspråklige å oppsøke og finne informasjonen. Informasjonen må formidles både på norsk tegnspråk og norsk. Mange tegnspråklige har gode leseferdigheter, og dette er viktig for å kunne ta til seg informasjon og forstå rettighetene sine.

Utvalget anbefaler at offentlig helseinformasjon utvikles i samarbeid med aktører som har erfaring med å utvikle informasjon på tegnspråk.

17.8.7 Styrke forskningen på tegnspråkliges møte med helse- og omsorgstjenester

Utvalget foreslår å styrke forskningen på tegnspråkliges møte med helse- og omsorgstjenester og tilgangen til tegnspråk innenfor helse- og omsorgstjenestene, for eksempel gjennom å etablere et eget tilskudd slik som allerede finnes for samisk helse. Formålet må være å legge til rette for at ny kunnskap kan bidra til likeverdige, kunnskapsbaserte helse- og omsorgstjenester til tegnspråklige i Norge. Tilskuddsordningen bør også kunne dekke forskning om tjenester til døvblinde, tegnspråklige med flere funksjonsnedsettelser og eldre døve.

18 Asylsøkeres og nyankomne innvandreres tilgang til norsk tegnspråk

Det er et hovedmål for integreringspolitikken at flere innvandrere kommer i jobb. Politikken legger særlig vekt på at integreringsarbeidet i kommunene skal være rettet mot å få folk i arbeid og med å bygge kompetanse. Politikken skal videre bidra til å bygge sterke fellesskap og gode fellesarenaer, og å fremme likestilling. Hørselshemmede og døve innvandrere er en liten minoritet i en minoritet, og kunnskapen om gruppen er svært mangelfull. For mange nyankomne innvandrere med nedsatt hørsel vil nøkkelen til deltakelse være tilgang til opplæring i norsk tegnspråk i tillegg til norsk.

18.1 Integreringspolitikken

18.1.1 Asylsøkere og beboere i mottak

Personer som blir forfulgt eller frykter forfølgelse eller umenneskelig behandling i hjemlandet sitt, kan søke om beskyttelse i Norge.177 Å sikre hørselshemmede og døve asylsøkeres rettigheter i et asylintervju er krevende dersom den det gjelder, har mangelfulle kunnskaper i et tegnspråk, talespråk eller skriftspråk. I slike tilfeller vil asylsøkeren ha problemer med å begrunne behovet for beskyttelse. I mange tilfeller vil det ikke finnes tolker med kjennskap til asylsøkerens tegnspråk, hvis asylsøkeren er tegnspråklig. Det finnes eksempler på svært vanskelige saker, der det uttrykkes bekymring for asylsøkeres rettssikkerhet. Gudbrandsdølen Dagningen skriver for eksempel om eritreiske Senait A. Meskel, som trues med utvisning.178

Alle som søker asyl i Norge, har rett til å bli innkvartert i asylmottak.179 Personer som får opphold, kan bo der til de blir bosatt i en kommune. Mottakstilbudet er differensiert etter behovene til både utlendingsforvaltningen og de som bor i mottaket. Det finnes mottak for beboere med særskilte behov. Aktiviteter i mottakene retter seg både mot retur og integrering.

Asylsøkere over 18 år som bor i mottak, og som er i målgruppen for opplæring, har plikt til å delta i 175 timer opplæring i norsk og 25 timer opplæring i samfunnskunnskap.180 Det kan gis fritak fra plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, dersom særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker tilsier det. Kommunen skal sørge for at asylsøkeren får opplæring så fort som mulig etter at personen er registrert i et mottak i kommunen.

Vertskommuner for asylmottak kan tilby integreringsfremmende tiltak til de som har fått oppholdstillatelse og rett til opplæring. Overføringsflyktninger og beboere i mottak som har fått innvilget opphold, får tilbud om kompetansekartlegging. At flyktninger får kartlagt kompetansen tidlig, er en viktig forutsetning for å få til et mer treffsikkert kvalifiserings- og karrierevalg for den enkelte, og for at kommunene raskt skal kunne tilby tiltak som er tilpasset den enkelte.

Det er ikke kjent om, i hvilken grad og på hvilken måte døve mottar disse tilbudene i mottak, for eksempel om de får opplæring i norsk tegnspråk, eller om de får tilbud om tegnspråktolk.

18.1.2 Bosetting av nyankomne flyktninger

Bosettingen av flyktninger skal være styrt og spredt, og basert på kommunalt selvstyre (Askim og Hernes 2017). Kommunene blir bedt om å bosette flyktninger etter et sett med kriterier som Arbeids- og inkluderingsdepartementet fastsetter. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), som skal gjennomføre regjeringens integreringspolitikk, ber den enkelte kommune ta imot et visst antall flyktninger basert på behovet for bosetting. Flyktninger skal bli bosatt så raskt som mulig etter at søknaden er innvilget. Enslige mindreårige flyktninger og barnefamilier blir særlig prioritert. Bosettingen skal være treffsikker, noe som blant annet innebærer at nyankomne skal bosettes i kommuner som har relevante tilbud om kvalifisering, utdanning, arbeid og andre tjenester.181

Kommunene bestemmer selv om og hvor mange flyktninger de vil bosette. IMDi tildeler flyktninger til kommuner som har fattet vedtak, og som har ledig bolig og tjenestekapasitet til å bosette den enkelte flyktning eller flyktningfamilie så raskt som mulig.182

Kommuner som bosetter flyktninger, får tilskudd fra staten. Integreringstilskuddet skal dekke gjennomsnittlige merutgifter til bosetting og integrering av flyktningene. Norsktilskuddet skal gå til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Kommuner som bosetter personer med nedsatt funksjonsevne og/eller atferdsvansker, kan søke IMDi om tilskudd for å dekke ekstraordinære utgifter.

IMDi forsøker å kople «rett flyktning til rett kommune», blant annet ved å ta hensyn til muligheter for arbeid og utdanning. Dette baseres blant annet på informasjon som IMDi har fått fra asylmottakenes bosettingsintervjuer, og fra kartlegging av overføringsflyktninger som gjøres av IMDi-representanter før avreise til Norge. IMDi tar særlige hensyn når de skal finne kommuner til flyktninger med store helseutfordringer. Dersom flyktningene allerede har nær familie i Norge, forsøker IMDi å plassere dem i nærheten av disse. Andre faktorer kan også spille inn, for eksempel kommunenes tilgang på boliger og størrelsen på disse.

IMDi har ikke tall på hvor mange nyankomne døve flyktninger de har bosatt de siste årene, men direktoratet bekrefter at det ikke er mange.183 I slike saker vurderer IMDi det som mest hensiktsmessig å bosette døve flyktninger i store kommuner som har vist seg best i stand til å tilby behovene flyktningene har. I de sakene IMDi kjenner til fra de siste årene, har direktoratet kontaktet Norges Døveforbund i forkant av bosettingen, som en del av kartleggingsarbeidet IMDi gjør.

18.1.3 Kvalifisering av nyankomne innvandrere

Et fulltids introduksjonsprogram tilbys flyktninger og deres familiegjenforente som er bosatt i en kommune etter avtale med IMDi. Programmet skal gi deltakerne grunnleggende ferdigheter i norsk og grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, og det skal og forberede dem til arbeid eller utdanning. Programmet ble innført i 2004, og siden da har det vært stor variasjon mellom kommunene i hva slags kvalifiserende innhold som tilbys deltakerne i programmet. Evalueringer har vist at det er et stort gap mellom den kompetansen flyktningene har med seg, og hva som kreves i arbeidslivet i Norge (Djuve mfl. 2017). En ny integreringslov trådte i kraft i 2021, og et mål var at denne loven skulle tette gapet som eksisterer. Den legger blant annet til rette for at flere nyankomne flyktninger kan ta formell utdanning gjennom introduksjonsprogrammet, og den setter tydeligere krav til norskkunnskaper.

Kommunene skal tilby opplæring i norsk språk og samfunnskunnskap til nyankomne innvandrere. Mange innvandrere har rett og plikt til å gjennomføre opplæringen, og de får den gratis. Arbeidsinnvandrere mellom 18 og 67 år som er fra land utenfor EØS-/EFTA-regelverket og familiegjenforente til disse, har plikt, men ikke rett til opplæring. Disse må betale opplæringen selv.

Integreringsloven, forarbeidene eller integreringsforskriften omtaler ikke opplæring i norsk tegnspråk. Men i læreplanen i norsk for voksne innvandrere står det at faget skal bidra til at de lærer språket de trenger for å ta aktivt del i det norske samfunnet, skape seg gode liv og bidra med sine ressurser. «For de fleste vil dette språket være norsk muntlig og skriftlig, men for noen kan det være norsk tegnspråk i stedet for norsk muntlig.»184

Det finnes en norskprøve for deltakere på norskkurs og andre som vil ha bevis på språknivået sitt. Det er utviklet et eget tilbud til tegnspråklige innvandrere.185 En avlesningsprøve erstatter norskprøvens delprøve i lytteforståelse, og en prøve i tegnspråklig kommunikasjon erstatter norskprøvens muntlige prøve. Målgruppen for prøvene er deltakere som får opplæring i både norsk tegnspråk og skriftlig norsk. Deltakerne må altså gjennom en firedelt prøve, der to av delene er på norsk (prøve i leseforståelse og prøve i skriftlig framstilling), og to av delene er på norsk tegnspråk (prøve i avlesning av norsk tegnspråk, som forutsetter noe leseforståelse i skriftlig norsk) og prøve i tegnspråklig kommunikasjon.

HK-dir har ikke oversikt over hvor mange som får tegnspråklig opplæring i voksenopplæringen, eller hvor stor andel av de som tar en avsluttende prøve. Siden prøven i avlesning av norsk tegnspråk ble introdusert i desember 2014 og fram til april 2022, har totalt 39 personer tatt prøven. Prøven i tegnspråklig kommunikasjon har vært tilgjengelig på to nivåer186 i samme tidsrom, og på et tredje nivå187 siden 2016. Totalt 50 personer har tatt prøven.

Døve flyktninger og innvandrere over 18 år får tilbud om opplæring ved ulike kommunale voksenopplæringssentre i Norge, blant annet Skullerud voksenopplæring i Oslo og Trondheim voksenopplæringssenter. De fleste ser ut til å få opplæring i blant annet norsk tegnspråk etter opplæringslovens paragraf om spesialundervisning på grunnskolens område for voksne (§ 4A-2), ikke etter integreringsloven.188 Det er ikke kjent hvorfor opplæringen i mindre grad ser ut til å gis i henhold til integreringsloven, som forutsetter at opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal tilrettelegges, for eksempel for døve tegnspråklige deltakere.

Tidligere Kompetanse Norge (som nå er den del av HK-dir) utredet i 2017 behovet for særskilt tilrettelegging av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for personer med nedsatt funksjonsevne (Kompetanse Norge 2017). Omfanget av hørselshemmede deltakere i opplæring ble da kartlagt, og det viste seg at omtrent halvparten av opplæringsstedene som hadde deltakere med behov for tilrettelegging, hadde deltakere med nedsatt hørsel. 43 prosent av opplæringsstedene hadde mellom én og fem deltakere med behov for tilrettelegging på grunn av hørselshemming.

Personer mellom 18 og 67 år som skal søke om norsk statsborgerskap, må dokumentere at de har bestått en samfunnskunnskapsprøve på norsk, og de må ha oppnådd nivå B1 i norsk muntlig for å kunne få innvilget norsk statsborgerskap. De kan dokumentere kravet med at de har bestått statsborgerprøven eller bestått samfunnskunnskapsprøven på norsk. Kandidater som ikke har tilstrekkelige leseferdigheter, kan søke om å avlegge prøvene muntlig med en prøveleder som snakker kandidatens språk, eller ved bruk av tolk. Døve eller sterkt hørselshemmede er ikke unntatt kravet om å beherske nivå B1 i norsk muntlig.189 Men at søkeren er døv eller hørselshemmet, kan inngå som én faktor i en helthetsvurdering som kan gi unntak fra kravet.

Læringsressursen «I Norge» er en tegnspråklig læringsressurs til 50 timer i samfunnskunnskap for voksne døve innvandrere. Målgruppen er døve innvandrere som har liten eller ingen skolegang, og der muntlig kommunikasjon og praktiske erfaringer blir viktig i opplæringen. Opplæringen gis på norsk tegnspråk. Lærestoffet er framstilt visuelt, og språkføringen er tilpasset en målgruppe som er i ferd med å lære seg norsk tegnspråk. Lærestoffet presenteres på norsk tegnspråk, og det er lagt på norsk tale på tegnspråkvideoene.190 HK-dir opplyser at ressursen ikke er oppdatert etter at det kom nye læreplaner for norsk og samfunnskunnskap for voksne.

18.1.4 Døve innvandreres erfaringer

Å starte et nytt liv i et nytt land kan være utfordrende for alle innvandrere, uavhengig av språklig bakgrunn. De skal lære nye språk, nye samfunnsstrukturer og -systemer og nye praksiser. For døve innvandrere kan det være ekstra utfordrende. De må lære norsk tegnspråk og norsk skriftspråk samtidig. Det kan være vanskelig for døve innvandrere å møte og øve på norsk tegnspråk i hverdagen fordi det finnes få arenaer hvor de kan praktisere språket.191 Videre er opplæringstilbudet for hørende flyktninger bedre utviklet og bedre tilgjengelig i hele landet enn opplæringstilbudet til døve flyktninger er.

Døve asylsøkere opplever i dag ofte å sitte isolert på mottak, og senere å være sosialt isolert i kommuner, der de blir bosatt uten kontakt med norske døve og uten reell mulighet til å bli sosialt integrert i det norske samfunnet og i døvesamfunnet (ibid.). Det finnes lite kunnskap om bosetting av døve innvandrere, men en undersøkelse utført av Rambøll og Oslo Economics (2020) bekrefter at det kan ta lang tid å bosette enkelte grupper flyktninger med særlig behov, for eksempel funksjonsnedsettelser. I utvalgets arbeid er det kommet fram enkeltsaker der døve innvandrere er blitt bosatt i små kommuner med lite kompetanse om tegnspråklige og tegnspråk, og der personene det gjelder ikke har tilgang til andre tegnspråklige eller et tegnspråklig miljø.

I land med et lite utbygd skolesystem, og i land der krig begrenser barns tilgang til skolegang, er døve barn særlig utsatt.192 Innvandrere som er født døve eller som ble døve som barn, vil altså oftere mangle eller ha mangelfull skolegang enn andre innvandrere. Tilgang til skolegang er også knyttet til økonomiske midler og sosial klasse, ikke minst for barn med funksjonsnedsettelser i land folk flykter fra.

For en del innvandrere som er født døve, og som ikke har fått gå på skole, er det slik at de ikke har fått et fullt utbygd morsmål. De kan ha kommunisert med familie og omgivelser i form av enkle gester. Denne gruppen kan ankomme Norge med generelt mangelfulle grunnleggende språk- og kommunikasjonskunnskaper (ibid.). For disse personene vil det kunne være avgjørende å lære norsk tegnspråk, og det er all grunn til å gi gruppen et godt opplæringstilbud. Språkprøver gir særlige utfordringer for søkere som mangler skolegang.

Ressurssenter for hørsel og syn i Trondheim kommune har fortalt at det er mer krevende i dag enn tidligere å sikre at døve flyktninger som ankommer Trondheim, mottar tegnspråktolking i forbindelse med bosetting i kommunen.193 Flyktningen har i liten grad ferdigheter i norsk tegnspråk, og dermed mener tolketjenesten i NAV at tolking mellom norsk og norsk tegnspråk er lite hensiktsmessig. Det betyr i praksis at kommunen må bistå med tolkehjelp inntil personene det gjelder er på et nivå som gjør at de kan ha utbytte av tolkingen, og det kan fattes vedtak om tegnspråktolking. I verste fall kan det gå lang tid før flyktningene er på et tilstrekkelig nivå i norsk tegnspråk. Ressurssenter for syn og hørsel uttrykker at det er behov for å vurdere hvordan tolkingen kan gjøres best mulig for de det gjelder, og at det offentlige må ta et overordnet ansvar for å sikre kommunikasjon med nyankomne innvandrere. Både IMDi og HK-dir erfarer at kommunikasjon mellom døve flyktninger og innvandrere og tilbudene de møter i Norge, er svært utfordrende i tiden før de har oppnådd et relativt godt språklig nivå i norsk tegnspråk. Direktoratene bekrefter at norske offentlige organer i svært liten grad har tilgang til kvalifiserte tolker til å tolke mellom norsk og andre lands tegnspråk og skriftspråk.194

18.2 Utvalgets vurderinger

18.2.1 Det må tas hensyn til nyankomne døve flyktningers behov for et tegnspråklig miljø

Utvalget mener nyankomne døve asylsøkere og flyktninger er særlig utsatte grupper som det må tas spesielt hensyn til i den tidlige fasen i Norge. Det gjelder i mottak, ved bosetting i en kommune og i kvalifiserende aktiviteter. Selv om det finnes svært lite kunnskap om denne gruppen, og selv om det er grunn til å tro at det gjelder svært få personer, viser erfaringer utvalget har fått kjennskap til, at disse opplever å være svært isolert i den tiden de sitter i mottak. Det er kjent at mange innvandrere gjennomgående føler seg mer ensomme sammenliknet med resten av befolkningen, og det er grunn til å tro at situasjonen for denne gruppen er betydelig vanskeligere. De vil langt på vei også være isolert fra andre beboere i mottaket og fra aktiviteter som skjer der.

Variasjonen blant de døve asylsøkerne og flyktningene er trolig stor. Noen kan ha lært et nasjonalt tegnspråk og gått på skole, noe som kan være til hjelp når de skal lære seg norsk tegnspråk. Andre har ikke hatt tilgang til et tegnspråk og kommuniserer for eksempel med gester og tegninger/bilder. Mangel på tegnspråktolk eller manglende mulighet til å benytte en tegnspråktolk fordi man ikke kan norsk tegnspråk eller annet tegnspråk, kan forsterke isolasjonen. Døve flyktninger uten et utviklet tegnspråk vil også ha store problemer med å fortelle flukthistorien sin og ting de har opplevd, og utlendingsmyndighetene vil ha et svært mangelfullt grunnlag for å fatte vedtak om opphold.

Utvalget har videre fått kjennskap til at noen døve flyktninger som er innvilget opphold og skal bosettes i en kommune, er blitt bosatt i en liten kommune, der det ikke bor tegnspråklige eller finnes et tegnspråklig miljø. Den isolerte tilværelsen noen av dem har hatt i mottak, vil dermed fortsette. Utvalget vil peke på at når myndighetenes mål er at bosettingsarbeidet skal bli mer treffsikkert, slik at alle nyankomne flyktninger blir bosatt der det er et relevant tilbud om kvalifisering, utdanning, arbeid eller andre tjenester, må dette åpenbart også gjelde døve flyktninger og barna deres, som fortrinnsvis bør bosettes i de største byene.

Det finnes i dag svært få kommuner som kan tilby nyankomne døve flyktninger opplæring i norsk tegnspråk og andre kvalifiserende og arbeidsforberedende aktiviteter, og utvalget vil understreke hvor viktig det er at døve flyktninger blir bosatt nettopp i disse kommunene. Det er også svært viktig at de bosettes et sted der det finnes døveforeninger og for eksempel tegnspråklige kirker eller menigheter, slik at de også kan få tilgang til et sosialt tegnspråklig miljø. Flyktningene må med andre ord få et helhetlig tilbud som ivaretar hele mennesker, og som gir dem mulighet til å bli aktive deltakere i miljøer som gir tilgang til norsk tegnspråk, og en følelse av å høre til i et språkfellesskap. For familier med døve barn er det særlig viktig at barna får delta i gode tegnspråklige opplæringstilbud og aktiviteter på fritiden, slik at både barna og foreldrene kan komme i kontakt med andre. Tilgang til tegnspråkmiljø og tolketjenester er viktig.

18.3 Utvalgets forslag til tiltak

18.3.1 Døve asylsøkere må få bo i samme mottak

Utvalget foreslår at døve asylsøkere og døve som er innvilget opphold og venter på å bli bosatt i en kommune, må få bo i samme mottak. Dette vil legge til rette for at de det gjelder, raskest mulig kan få tilgang til andre som kan eller skal lære seg norsk tegnspråk.

Utvalget er innforstått med at det kommer svært få døve asylsøkere til Norge, og at det kan gå lang tid mellom hver gang. For mange vil forslaget i realiteten ha liten betydning. Men de personlige gevinstene vil kunne være store for de som får mulighet til å bo sammen med andre som kommuniserer med et visuelt språk. Det vil også kunne være gevinster ved at det bygges opp kompetanse om døve, tegnspråklige og kommunikasjon via tolk i ett mottak.

18.3.2 Døve flyktninger må bosettes nær tegnspråklige arenaer

Utvalget foreslår at døve flyktninger og familier med døve barn som hovedregel bosettes i en av de få kommunene som kan tilby et tegnspråklig skole- eller opplæringstilbud, tegnspråklige tiltaks- og arbeidsplasser og tegnspråklige arenaer som foreninger og/eller menigheter de kan føle tilknytning til.

18.3.3 Evaluere tilbudene til nyankomne døve

Utvalget foreslår å sette i gang en helhetlig evaluering eller gjennomgang av tilbud og tjenester som gis til døve asylsøkere og nyankomne flyktninger, for å finne ut i hvilken grad disse ivaretar gruppens behov for tilgang til norsk tegnspråk. Det finnes svært lite kunnskap om disse menneskene, som kan være utsatt for rettighetsbrudd, særlig dersom de kommer til Norge uten et språk de kan uttrykke seg eller gjøre seg forstått på. Det er også stor risiko for at de blir isolert og ikke får tilbud og tjenester av tilstrekkelig god kvalitet, fordi de ikke får tilgang til tolk. Gjennomgangen bør se på tilbud og tjenester i perioden de bor i mottak, i asylprosessen, i forbindelse med bosetting og i kvalifiseringstilbudet, inkludert opplæringen de gis i norsk (skriftlig) og norsk tegnspråk. Det bør også ses spesielt på gjennomføringen av språktester og tilgangen til å gjennomføre tester i samfunnskunnskap og statsborgerskapsprøven på norsk tegnspråk. Det bør ses særskilt på gruppenes tilgang til tolketjenester i de ulike fasene.

18.3.4 Øke tilgangen til tolking til og fra andre tegnspråk

Utvalget foreslår en innsats for å øke tilgangen til tolker med tegnspråk som førstespråk og med sterke evner til å tilpasse kommunikasjonen til kommunikasjonspartneren. Slike tjenester bør være en del av den offentlige tolketjenesten. Dette kan sikre at asylsøkere og flyktninger som har få eller ingen ferdigheter i norsk tegnspråk, kan ivaretas på best mulig måte gjennom tilgang til visuell kommunikasjon. Tilgang til tegnspråktolker med gode evner til å tilpasse kommunikasjonen vil kunne bidra til å styrke rettssikkerheten deres i asylintervjuer og i møte med ulike tjenester. Videre kan slik tilgang bidra til at de raskere tilegner seg ferdigheter i norsk tegnspråk, noe som kan bidra til at de raskere kan nyttiggjøre seg tolking gjennom norsk tegnspråk.

19 Likestilling og diskriminering

Kunnskapsgrunnlaget om diskriminering av døve, hørselshemmede og tegnspråklige i Norge er mangelfullt. Likevel forekommer diskriminering av døve, såkalt audisme, i Norge. At det forekommer diskriminering, og at det er behov for å motarbeide den, er et syn som deles både av det norske storsamfunnet og av verdenssamfunnet.

19.1 Regelverk og virkemidler

19.1.1 Likestillings- og diskrimineringsloven

Siden 2018 har vi i Norge hatt én felles likestillings- og diskrimineringslov som omfatter alle diskrimineringsgrunnlag. Loven gjelder på alle samfunnsområder. I perioden fra 2014 til 2017 var det fire ulike lover om forbud mot diskriminering, på grunnlag av henholdsvis 1) kjønn, 2) nedsatt funksjonsevne, 3) etnisitet, religion og livssyn, og 4) seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

I likestillings- og diskrimineringsloven er det i formålsparagrafen (§ 1) uttrykt at med likestilling menes likeverd, like muligheter og like rettigheter, og at likestilling forutsetter tilgjengelighet og tilrettelegging. Loven tar særlig sikte på å bedre blant annet minoriteters stilling og skal «bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes».

Prinsippet om ikke-diskriminering er forankret i Grunnloven. I Grunnloven § 98 står det: «Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.» Denne bestemmelsen gir på en generelt formulert måte uttrykk for forbud mot diskriminering. Av forarbeidene går det fram at det likevel først og fremst er de politiske myndighetene som må utføre den nærmere grenseoppgangen for hva som skal regnes som diskriminering. Det er særlig dersom det «mot formodning» ikke skulle finnes relevante regler på feltet at domstolene vil måtte bruke Grunnloven § 98 andre ledd direkte i diskrimineringssaker (Dokument 16 (2011–2012)).

Også internasjonalt er retten til likhet og ikke-diskriminering en grunnleggende rettighet som er nedfelt i en rekke konvensjoner om menneskerettigheter (Hellum og Strand 2022).

Likestillings- og diskrimineringsloven opererer med «diskriminering» som et overbegrep som omfatter både «direkte forskjellsbehandling» og «indirekte forskjellsbehandling». Med direkte forskjellsbehandling (§ 7) menes «at en person behandles dårligere enn andre blir, har blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon» på grunnlag av diskrimineringsgrunnlagene i loven. Med indirekte forskjellsbehandling (§ 8) menes «enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som vil stille personer dårligere enn andre» ut fra de samme grunnlagene.

Likestillings- og diskrimineringsloven forbyr riktignok ikke all forskjellsbehandling. Forskjellsbehandling er ikke diskriminerende når den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet, og den ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. I arbeidslivet er forskjellsbehandling tillatt dersom den aktuelle egenskapen har avgjørende betydning for utøvelsen av arbeidet eller yrket. Paragraf 11 åpner også for positiv særbehandling på grunn av diskrimineringsgrunnlagene dersom særbehandlingen er egnet til å fremme formålene med loven. Det må være et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå, og hvor inngripende særbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere på grunn av den. Den positive særbehandlingen skal ta slutt når formålet med den er oppnådd.

19.1.2 Diskrimineringsgrunnlag

Forbudet mot å diskriminere følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 6, der følgende diskrimineringsgrunnlag er opplistet: «kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse grunnlagene». Forbudet mot diskriminering gjelder også dersom en person blir diskriminert på grunn av tilknytning til en annen person, og når diskrimineringen skjer på et grunnlag omfattet av loven.

Språk er altså ikke et selvstendig diskrimineringsgrunnlag etter loven. Likevel er språk særskilt nevnt i § 6, men da som ett av flere eksempler på hva som er omfattet av diskrimineringsgrunnlaget etnisitet: «Med etnisitet menes blant annet nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk.» For å understreke dette er det i forarbeidene uttalt at forskjellsbehandling bare har diskrimineringsvern dersom det henger sammen med en persons etnisitet, og at forskjellsbehandling av en etnisk norsk person på grunn av for eksempel dialekt eller svake engelskferdigheter ikke vil være omfattet, jf. Prop. 81 L (2016–2017) Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven). Ballangrud og Søbstad (2023) legger til at dette også innebærer at forskjellsbehandling på grunn av bruk av bokmål eller nynorsk faller utenfor diskrimineringsvernet. I proposisjonen uttales det dessuten at diskriminering av personer som bruker tegnspråk eller alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK), regnes som diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.

I diskrimineringsloven av 2005, som gjaldt fra 2006 til 2013, var riktignok språk listet opp som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag i § 4: «Direkte og indirekte diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn er forbudt.» Ballangrud og Søbstad (2023) understreker likevel, med henvisning til Prop. 88 L (2012–2013) Diskrimineringslovgivning, at språk (sammen med opprinnelse, avstamning og hudfarge) bare var ment å forstås som en undergruppe under etnisitet, og diskrimineringsforbudet gjaldt bare dersom diskriminering på grunnlag av språk hang sammen med språk som markør for etnisitet. I diskrimineringsloven om etnisitet, som gjaldt fra 2014 til 2017, var språk i § 6 nevnt som en undergruppe av etnisitet, på samme måte som i gjeldende likestillings- og diskrimineringslov.

Hartwig (2011)195 tar utgangspunkt i at språk var nevnt som diskrimineringsgrunnlag i diskrimineringsloven av 2005. Hartwig viser til at språk er uttrykkelig nevnt som diskrimineringsgrunnlag i FN-konvensjonene om sivile og politiske rettigheter (SP) og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Derimot er språk ikke nevnt i for eksempel FNs rasediskrimineringskonvensjonen. Hartwig viser til et forslag til diskrimineringslov i NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern der språk ikke ble nevnt i den foreslåtte lovteksten, men der det ble presisert at språk skulle innfortolkes i diskrimineringsgrunnlaget etnisitet. Hartwig viser til Likestillings- og diskrimineringsombudets erfaringer og argumenterer for at det samlet sett vil styrke vernet mot diskriminering på grunn av etnisitet dersom språk fortsatt er nevnt i lovteksten, og hensynet på den måten er synliggjort og tydeliggjort. Hartwigs artikkel bygger altså på det synet at språk bør synliggjøres som et element i etnisitet, og ikke at språk bør være et helt selvstendig diskrimineringsgrunnlag.

Språkloven inneholder derimot ikke noe diskrimineringsrettslig vern av språkbrukerne. Målet med loven er å verne, fremme og styrke selve språkene, medregnet norsk tegnspråk. Det er også et politisk mål med loven å verne selve språkene og de språklige identitetene til brukerne mot negative sanksjoner (Prop. 108 L (2019–2020)).

19.1.3 Offentlige myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikt

Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 24 har offentlige myndigheter en plikt til «i all sin virksomhet» å «arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering som nevnt i § 6». Myndighetene skal gjøre rede for hva de gjør for å integrere «hensynet til likestilling og ikke-diskriminering» i sitt arbeid. Plikten innebærer blant annet også at myndighetene skal «motarbeide stereotypisering». Videre skal de redegjøre for hvordan de gjennomfører prinsippene til handling, og de skal vurdere resultatene som er oppnådd, og hvilke forventninger de har til dette arbeidet framover. Arbeidet for å fremme likestilling og hindre diskriminering skal altså være en del av den daglige driften.

I Prop. 63 L (2018–2019) er det nevnt en rekke eksempler på likestillingstiltak i tilknytning til det offentliges aktivitetsplikt som er knyttet til forskjellig diskrimineringsgrunnlag. Med relevans for hørselshemmede tegnspråklige er det framhevet at tilgang til tolk sikrer likeverdig tjenesteyting, fordi tolk er med på å gjøre informasjon tilgjengelig og sikrer brukermedvirkning.

19.1.4 Universell utforming og individuell tilrettelegging

Likestillings- og diskrimineringsloven inneholder også regler om universell utforming og individuell tilrettelegging. Etter § 17 har både offentlige og private virksomheter som er rettet mot allmennheten, en plikt til universell utforming av «virksomhetens alminnelige funksjoner». Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging som gjør at disse funksjonene kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse. Plikten til universell utforming gjelder likevel bare så langt at utformingen eller tilretteleggingen ikke «innebærer en uforholdsmessig byrde for virksomheten». Loven inneholder også regler om universell utforming av IKT for offentlige og private virksomheter (§ 18), aktivitetsplikt for universell utforming for offentlige virksomheter og for private virksomheter rettet mot allmennheten (§ 19) og aktivitets- og redegjørelsesplikt for universell utforming av IKT for offentlige og private virksomheter (§ 19 a).

De fleste reglene om rett til individuell tilrettelegging, gjelder for personer med funksjonsnedsettelse – av kommunale tjenester (§ 20), for elever og studenter (§ 21) og for arbeidssøkere og arbeidstakere med funksjonsnedsettelse (§ 22). Formålet med tilretteleggingen er å sikre likeverdige tjenester og muligheter for personer med nedsatt funksjonsevne. Formålet om likeverdighet er direkte uttrykt i lovteksten. I alle tilfellene er det en forutsetning av tilretteleggingen ikke utgjør «en uforholdsmessig byrde». For at personer med funksjonsnedsettelser skal få likeverdig tilgang til informasjon trengs både universell utforming og individuell tilrettelegging. Universell utforming handler om å gjøre en løsning tilgjengelig for så mange som mulig, mens individuell tilrettelegging er supplement tilpasset den enkelte, der universell utforming ikke er tilstrekkelig (se Prop. 81 L (2016–2017) og Ot.prp. nr. 44 (2007–2008)).

Norges institusjon for menneskerettigheter – NIM – (2022) beskriver utfordringer og barrierer for ytringsfriheten til personer med funksjonsnedsettelser. Rapporten bygger på både gjennomgang av rettskilder, relevant litteratur og statistikk, og på en kvalitativ studie med dybdeintervjuer av 20 personer med funksjonsnedsettelser. Når det gjelder mangelfull tilgang på informasjon, viser NIM blant annet til likestillings- og diskrimineringslovens regler om universell utforming. For hørselshemmede og døve rapporteres blant annet at digitale barrierer hindrer tilgang til informasjon, for eksempel dårlig tilrettelagte digitale plattformer for fjernmøter, både med tanke på at det blir vanskelig å avlese andre på munnen, og at bruk av tegnspråktolk og skrivetolk vanskeliggjøres. NIM gir i sine vurderinger uttrykk for at Norge har et stykke igjen for å sikre universell utforming og andre former for tilgjengeliggjøring.

Når det gjelder mangelfull fysisk tilgang til ytringsarenaer, vises det blant annet til at hørselshemmede og døves tilgang til ytringsarenaer, for eksempel offentlige møter og arrangementer, vanskeliggjøres ved manglende tilgang til tegnspråktolk eller teleslynge. Flere rapporterer om at det er vanskelig å få tak i informasjon om tilgjengelighet på arrangementer i forveien. Utfordringene fører til at mange av informantene opplever at det blir vanskelig å kunne delta på fysiske arrangementer spontant. NIM (2022) påpeker i sin vurdering at det er viktig at offentlige fysiske møtesteder og offentlig transport er universelt utformet. De viser da videre til at både stat og kommuner er forpliktet etter menneskerettighetene inkludert CRPD, og at kommunene har et ansvar for å styrke ivaretakelsen av universell utforming lokalt.

19.1.5 Tegnspråktolking som tilgjengeliggjøring av arrangementer og informasjon

Rambøll (2011b) kartla tolketjenester og behov for tolking for hørselshemmede ved offentlige arrangementer. Rapporten viser at det var lite etterspørsel etter tolketjenester på offentlige arrangementer, at få arrangører hadde erfaring med å tilrettelegge for hørselshemmede utover bruk av teleslynge, og at arrangørene hadde få rutiner for å håndtere tolking. Hos NAVs tolketjeneste og blant arrangørene var tilrettelegging for hørselshemmede et udokumentert felt. Kvalitative intervjuer med informanter fra NAV, arrangører og hørselshemmedes interesseorganisasjoner tydet imidlertid på et underdekket og underkommunisert behov for tolketjenester. Trondheim kommune har siden 2015 prioritert tegnspråktolking av offentlige arrangementer i byen. Det er kulturenheten i kommunen som forvalter en pott som er satt av til formålet. Planleggingen av hvilke arrangementer som skal tolkes, blir gjort av en gruppe der Trondheim Døveforening og Hørselshemmedes Landsforbund deltar.196

Tilgjengeliggjøring av informasjon på blant annet pressekonferanser kan innebære et behov for tegnspråktolking. Kvinnegard (2022) omtaler pressekonferansene som, for eksempel regjeringen og departementene, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet holdt under koronapandemien fra 2020 til 2022. I tillegg omtaler hun pressekonferanser som de store bykommunene Oslo, Bergen og Trondheim holdt. Norges Døveforbund tok allerede 13. mars 2020 opp mangel på tegnspråktolking med Helsedirektoratet og Statsministerens kontor. Bortimot alle statlige pressekonferanser etter 30. april 2020 ble tolket, og mange av de store bykommunenes pressekonferanser ble tolket. I noen tilfeller var det likevel utfordringer med å få med tolkingen i sendingene til forskjellige medier. Dessuten varierte kvaliteten på tegnspråktolkingen. Kvinnegard oppsummerer med at det var behov for at tegnspråkmiljøet kom på banen for å skape oppmerksomhet rundt behovet for informasjon om pandemien på tegnspråk. Frivillige organisasjoner og private aktører i tegnspråkmiljøet supplerte også den offentlige informasjonen med egne informasjonsvideoer på tegnspråk.

Ofte havner tegnspråktolking av for eksempel offentlige arrangementer og pressekonferanser i en faktisk mellomkategori mellom universell utforming og individuell tilrettelegging. Tolkingen gjør et arrangement eller en pressekonferanse tilgjengelig for flere mennesker enn om det ikke hadde vært tolket. Slik kan man si at utformingen blir mer universell. Og selv om enkeltmennesker får bedre tilgang på grunn av et tiltak som ikke er tilpasset dem individuelt, kan det heller ikke kalles individuell tilrettelegging.

Solvang (2019) med henvisning til Haualand (2014) omtaler også tolking som et middel for å oppnå universell tilgjengelighet, riktignok i omtale av telekommunikasjonsselskaper i USA som må tilby tolking av samtaler som en del av konsesjonsvilkårene. Her utnyttes smarttelefonteknologien til å skape universell tilgjengelighet.

19.1.6 Håndheving av regelverket

Ansvaret for håndheving av likestillings- og diskrimineringsloven er delt mellom Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) har et overordnet og generelt ansvar for å fremme reell likestilling og hindre diskriminering på alle samfunnsområder. Det gjelder også alle diskrimineringsgrunnlagene som er omtalt over. LDO har også ansvar for å gi veiledning om blant annet reglene i likestillings- og diskrimineringsloven, både generell veiledning og veiledning i enkeltsaker. Videre har LDO ansvaret for å følge opp offentlige myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikt, og en pådriverrolle i arbeidet for likestilling og mangfold i samfunnet. På det internasjonale planet har LDO et ansvar for å se til at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de pliktene Norge har tatt på seg etter CRPD, FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Dersom noen ønsker å få behandlet og vurdert en konkret sak om diskriminering, er det Diskrimineringsnemnda som har ansvaret for det. Også LDO kan bringe saker inn for nemnda.

Det ser ikke ut til å være studier som tar for seg hvordan virkemidlene og regelverket på likestillings- og diskrimineringsområdet spesifikt fungerer for hørselshemmede tegnspråklige i praksis. Det finnes likevel flere tilfeller der Diskrimineringsnemnda (og forgjengeren Likestillings- og diskrimineringsnemnda) har behandlet saker som gjelder påstått diskriminering av tegnspråklige. I to av fem saker som omtales her, kom nemnda til at det hadde forekommet diskriminering, og i tre kom nemnda til at det ikke hadde forekommet diskriminering.

I et vedtak fra 2018197 kom nemnda til at en tegnspråklig døv arbeidstaker, opprinnelig fra Latvia, som ikke hadde fått fortsette hos en arbeidsgiver etter en periode med lønnstilskudd fra NAV, hadde blitt diskriminert både på grunnlag av etnisitet (språk – evne til å uttrykke seg på norsk skriftlig og muntlig) og nedsatt funksjonsevne (med bruk av tegnspråk). Nemnda mente arbeidsgiveren ikke hadde sannsynliggjort at det var andre forhold enn etnisitet og funksjonsevne som var grunnen til at arbeidstakeren ikke fikk videre ansettelse.

I en uttalelse fra 2012198 kom nemnda til at det hadde forekommet diskriminering i forbindelse med at et politidistrikt hadde unnlatt å gjennomføre et dommeravhør med et hørende tegnspråklig barn med cerebral parese. Dommeravhøret skulle gjennomføres i forbindelse med etterforskningen av en anmeldelse av seksuelle overgrep fra en ansatt i barnehagen. NAVs tolketjeneste stilte med to tolker uten «kompetanse på barn med komplekse kommunikasjonsutfordringer», uttalte nemnda. Den ene tolken trakk seg under avhøret fordi hun ikke forsto hva barnet sa. Avhøret ble da avsluttet, men den andre tolken ville gjøre et nytt forsøk. Etter tre dager trakk også den andre tolken seg fra oppdraget. Deretter avlyste politiet dommeravhøret. Foreldrene klaget over avlysningen og ga politiet navn på andre tolker, men før klagen var behandlet, ble saken henlagt av politiet. Nemnda mente det var grunn til å tro at den nedsatte funksjonsevnen var årsaken til at dommeravhør ble avlyst, og at politiet ikke har sannsynliggjort noe annet. Nemnda vurderte at forskjellsbehandlingen var uforholdsmessig inngripende overfor barnet, og at vanskene med å gjennomføre avhøret ikke ville vært uforholdsmessig store for politiet.

I en uttalelse fra 2019199 kom nemnda til at det ikke var diskriminerende at døve tegnspråklige som benyttet tegnspråktolk, ble nektet å gi blod. Nemnda konkluderte med at det er forskjellsbehandling med et saklig formål når personer som bruker tegnspråktolk, blir nektet å gi blod. Det å bruke tolk kunne føre til både mindre åpenhet om egne risikofaktorer fra blodgiverens side og øke faren for misforståelser i kommunikasjonen. Ingen har krav på å få gi blod, og det innebærer ingen helsegevinst å gjøre det. Det ville være ressurskrevende å unngå faren som følger med tolkebruk, mente nemnda. Å nekte noen å gi blod er en lite inngripende form for forskjellsbehandling, og nemnda kom til at forskjellsbehandlingen var nødvendig og ikke uforholdsmessig.

I en uttalelse fra 2016200 kom nemnda til at det ikke var diskriminering av hørselshemmede og døve søkere da en kommune ansatte en avdelingsleder som verken hadde formell eller reell tegnspråkkompetanse, med ansvar for «hørselsfeltet» på en grunnskole. Avdelingslederen ble ansatt med vilkår om at hun skulle ta 30 studiepoeng tegnspråk for å skaffe seg undervisningskompetanse i tegnspråkfaget på barnetrinnet. Hun skulle ikke undervise før kompetansen var skaffet. Nemnda mente at klageren ikke hadde klart å vise til omstendigheter som gir grunn til å tro at hørselshemmede og døve elever ikke fikk et likeverdig undervisningstilbud, eller på annen måte ble dårligere stilt enn andre elever ved skolen ved ansettelsen av avdelingslederen.

I et vedtak fra 2015201 kom nemnda til at det ikke var diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne at et helseforetak ikke tilbød døve tegnspråklige pårørende å bli kontaktet av sykehuset per SMS eller e-post i stedet for per telefon i ikke-akutte situasjoner. Nemnda viste til at det meste av informasjonsutvekslingen mellom sykehuset og pårørende uansett foregikk ved personlig oppmøte. Nemnda mente at ulempen ved ikke å kunne få informasjon per telefon ikke var stor nok til at hørselshemmede pårørende ble stilt dårligere enn andre. Nemnda mente uansett at hensynet til sikker kommunikasjon av sensitive personopplysninger gjorde at det var både saklig og nødvendig at man ikke tok SMS og e-post i bruk. Nemnda mente heller ikke at praksisen var uforholdsmessig inngripende overfor hørselshemmede pårørende. Det hører med at i samme sak hadde Likestillings- og diskrimineringsombudet kommet til at det var diskriminerende at helseforetaket ikke hadde rutiner for å varsle hørselshemmede pårørende per SMS ved akutte situasjoner.

19.1.7 Blikk til Finland og Sverige

Både i og utenfor Norge forekommer det uheldig forskjellsbehandling av tegnspråklige. Det kan variere mellom land hvilken tilnærming myndighetene velger. Her følger omtale av en sak fra Finland og en fra Sverige. Det dreier seg bare om enkelttilfeller, men de illustrerer forskjellige tilnærminger fra myndighetenes side.

I 2022 avga den finske Diskrimineringsombudsmannen en uttalelse om «Möjligheten för barn med hörselnedsättning och döva barn att lära sig teckenspråk».202 Bakgrunnen var at foreldrene til et døvt barn hadde vært i kontakt med et universitetssykehus og hadde opplevd at det var negativt innstilt til tegnspråk. Det ble opplyst at familien flere ganger var blitt frarådet å bruke tegnspråk etter at barnet hadde fått CI. Diskrimineringsombudsmannen satte i gang en undersøkelse, og ba dessuten alle universitetssykehus gjøre greie for sin praksis. Konklusjonen ble blant annet tilrådinger om at hørselsrehabiliteringen ved sykehusene skal gi objektiv og oppdatert informasjon om tospråklighet, at det skal legges til grunn at talespråk og tegnspråk er likeverdige (se CRPD artikkel 2), og at foreldre til hørselshemmede barn skal tilbys mulighet til å lære tegnspråk så tidlig som mulig med tanke på å oppnå tospråklighet hos barnet.

Den finske diskrimineringsloven203 inneholder en mer omfattende liste over diskrimineringsgrunnlag enn både den norske og den svenske204 loven. Følgende grunnlag er listet opp: «ålder, ursprung, nationalitet, språk, religion, övertygelse, åsikt, politisk verksamhet, fackföreningsverksamhet, familjeförhållanden, hälsotillstånd, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller någon annan omständighet som gäller den enskilde som person». Her er altså språk listet opp som et eget diskrimineringsgrunnlag, og det finnes dessuten en restkategori som kommer i tillegg til de klart angitte grunnlagene.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (2021) omtaler en sak som gjelder en uttalelse fra FNs CRPD-komité i en individklagesak mot Sverige.205 Saken gjaldt Richard Sahlin, en jurist med doktorgrad som hadde søkt på en stilling som universitetslektor ved et statlig universitet. Han hadde blitt vurdert som best kvalifisert til stillingen, men likevel ble rekrutteringsprosessen avsluttet uten at han ble ansatt. Sahlin er døv og bruker tegnspråk. Universitet mente at den nødvendige tilretteleggingen var for omfattende og kostbar til at den kunne anses som rimelig. Den ville koste universitetet om lag 500 000 svenske kroner i året, og i Sverige er det ikke rett til tolk på arbeidsstedet, slik det er i Norge. Slik saken er beskrevet, ville Sahlin i Norge altså hatt rett til tolking på arbeidsplassen betalt av staten, slik at arbeidsgiveren ikke hadde vært nødt til å ta en slik ekstraregning.

Sahlin gikk til søksmål ved den svenske arbeidsretten, og han ble representert av den svenske Diskrimineringsombudsmannen i prosessen. Arbeidsretten kom til at Sahlin ikke hadde blitt diskriminert, ettersom de nødvendige tilretteleggingstiltakene ikke kunne anses som rimelige. CRPD-komiteen kom til at den svenske staten hadde forsømt seg ved ikke å legge til rette for kartlegging av alternative tiltak for tilrettelegging. Staten hadde heller ikke varslet Sahlin underveis i prosessen, slik at han kunne komme med innspill til tilretteleggingen. Komiteen beskrev det Sahlin hadde vært utsatt for, som de facto diskriminerende ekskludering fra den stillingen han hadde søkt om.

19.2 Utvalgets vurderinger

19.2.1 Tegnspråk bør omtales i diskrimineringsregelverket

Utvalget merker seg at det finnes lite kunnskapsgrunnlag om audisme og diskriminering av hørselshemmede og døve tegnspråklige personer i det norske samfunnet. Likevel mener utvalget det er klart at hørselshemmede og døve tegnspråklige er utsatt for diskriminering. Dette henger både sammen med at individer opplever uheldig forskjellsbehandling sammenliknet med hørende, og at samfunnet som helhet langt på vei er utformet på en måte som legger til grunn at innbyggerne har direkte tilgang til lyd og talespråk.

Diskriminering av hørselshemmede og døve tegnspråklige kan manifestere seg på mange måter. Hele samfunnet er innrettet på en slik måte at det enten kreves, eller at man har en stor fordel dersom man har tilgang til lyd og talespråk. Tegnspråklige døve kan oppleve å møte forventninger eller krav om å bruke talespråk i forbindelse med jobb eller studier, eller for eksempel i møter med helsevesenet. Utvalget mener at storsamfunnet har et ansvar for å bygge ned barrierer.

Det er dokumentert at grupper av personer med et diskrimineringsvern opplever at deres tilgang til arbeidsmarkedet og offentlige tjenester er dårligere enn andre, for eksempel i NAV, helsevesenet eller i opplæringssektoren fra barnehage til universitet. Utvalget mener dette har overføringsverdi for hørselshemmede og døve, som også har et diskrimineringsvern i kraft av å ha en funksjonsnedsettelse. Slik utvalget ser det, er det entydig positivt at personer med medisinsk døvhet eller hørselshemming har et klart uttrykt rettslig diskrimineringsvern. Dette diskrimineringsvernet må ikke svekkes, uavhengig om de døve eller hørselshemmede personene det gjelder, er tegnspråklige eller ikke.

Utvalget merker seg videre at språk i seg selv ikke er et selvstendig diskrimineringsgrunnlag etter likestillings- og diskrimineringsloven, og at språk der betraktes som et uttrykk for diskrimineringsgrunnlaget «etnisitet». Samtidig trekkes språk eksplisitt fram i lovteksten som ett av flere eksempler på hva som kan regnes som kjennetegn på noens etnisitet. Like fullt savner utvalget en synliggjøring av tegnspråket i diskrimineringsregelverket. Selv om tegnspråk typisk brukes av personer med funksjonsnedsettelse, er tegnspråk anerkjent som genuine språk både politisk og i språkloven, i tillegg til den språkvitenskapelige anerkjennelsen. Dette språklige aspektet er noe særegent ved den tegnspråklige minoriteten som skiller gruppen fra andre grupper av mennesker med funksjonsnedsettelser.

Utvalget mener at en synliggjøring av tegnspråk i regelverket ville være en god måte å følge opp at man i språkloven har lovfestet norsk tegnspråks status som det nasjonale tegnspråket. Det vil også være en oppfølging og styrket gjennomføring av CRPDs bestemmelser om tegnspråk. Utvalget antar at det i praksis vil være få tilfeller der man klart kan slå fast at noen blir diskriminert på grunnlag av bruk av tegnspråk, uten at diskrimineringen på noen måte kan koples til personer med funksjonsnedsettelse. Utvalgets overordnede vurdering er at lovverket i all hovedsak i dag beskytter mot diskriminering som henger sammen med tegnspråk, men at tegnspråkets posisjon kan tydeliggjøres og synliggjøres mer.

19.2.2 Kunnskap om tegnspråk motvirker diskriminering

Utvalget mener at kunnskap om tegnspråk på den ene siden og hørselshemmede og døve på den andre i seg selv kan bidra til å minske omfanget av diskriminering. Hørselshemmede og døve tegnspråklige er på mange måter en lite synlig minoritet i samfunnet. De aller fleste døve barn fødes av hørende foreldre, og døve representerer langt på vei et tverrsnitt av befolkningen dersom man ser bort fra hørselstapet og bruken av tegnspråk.

Behovet for informasjon og kunnskap om tegnspråk, tegnspråklige og døvhet gjelder på mange områder i samfunnet. Behovet gjør etter utvalgets syn seg gjeldende både hos støtteapparatet som foreldre til hørselshemmede og døve barn møter, i skolen og høyere utdanning, i arbeidslivet, mediene og i offentlig forvaltning og næringslivet. Dersom kjennskapen til tegnspråk og tegnspråklige hørselshemmede blir større, antar utvalget at det kan føre med seg at både samfunnets språklige infrastruktur og folks kommunikasjonspraksiser kan endres.

Utvalget mener det er viktig med bevissthet om at universell utforming og individuell tilrettelegging skjer på en slik måte at hørselshemmede og døve tegnspråklige kan bruke blant annet offentlige rom og bygninger, og tekniske løsninger medregnet IKT-løsninger. Det krever at man ikke er avhengig av lyd og tale for å bruke disse, og at det ikke legges hindringer for bruk av tegnspråk. For hørselshemmede og døve vil det ofte dreie seg om visuell tilrettelegging, slik at kommunikasjonen fungerer og tilgjengeligheten blir best mulig for gruppen.

Utvalget mener det er viktig at universell utforming og individuell tilrettelegging skjer på en slik måte at hensynet til hørselshemmede og døve er en naturlig del av planleggingen, og slik at brukerne har innflytelse på utforming av tjenester og løsninger.

19.3 Utvalgets forslag til tiltak

19.3.1 Tegnspråk må synliggjøres i diskrimineringsregelverket

Utvalget foreslår at tegnspråk synliggjøres i diskrimineringsregelverket, selv om språk ikke er et selvstendig diskrimineringsgrunnlag. Utvalget mener at en slik synliggjøring best kan gjennomføres ved at «tegnspråk» nevnes i lovteksten som et eksempel på et moment som går inn under diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse. Synliggjøringen av tegnspråk vil kunne øke bevisstheten rundt diskriminering av tegnspråklige hørselshemmede og døve, selv om diskrimineringsgrunnlaget fremdeles vil være funksjonsnedsettelse.

19.3.2 Diskriminering av tegnspråklige må følges med på

Utvalget foreslår at offentlige myndigheter følger særskilt med på den diskrimineringen hørselshemmede og døve utsettes for. Deretter må funnene og vurderingene presenteres for allmennheten på en slik måte at det blir synlig hvilken plass tegnspråk eventuelt har i slik diskriminering. Det må videre forskes mer på slik diskriminering eller forskjellsbehandling

Utvalget ønsker ikke å sette hørselshemmede og døve tegnspråklige i en særstilling sammenliknet med andre grupper med et diskrimineringsvern. Likevel taler denne gruppens usynlighet, og status som både språklig minoritet og som en gruppe mennesker med nedsatt funksjonsevne, for ekstra oppmerksomhet.

19.3.3 Arrangementstolking må prioriteres

Utvalget foreslår at større og mindre arrangementer i offentlig eller privat regi må få tegnspråktolker som et ledd i universell utforming og tilgjengelighet. Utvalget viser til at i likestillings- og diskrimineringsloven er «universell utforming» definert som utforming eller tilrettelegging som gjør tjenester og steder tilgjengelige for flest mulig.

Tolking gir døve tilgang til informasjon i forbindelse med arrangementer, viktige pressekonferanser, som under regjeringens faste pressekonferanser under koronapandemien. Slike hendelser har allmennheten som publikum, og de er av like stor interesse for døve som for befolkningen generelt. Utvalget mener derfor det er rimelig at arrangementer og hendelser tolkes uten at noen enkeltpersoner har bestilt tolk til eget bruk. Det er en positiv bieffekt at synlig tegnspråktolking eksponerer befolkningen for norsk tegnspråk og skaper interesse for og bevissthet om språket.

Utvalget mener det bør lages kriterier for hva slags arrangementer og hendelser som bør tolkes, og at brukerorganisasjoner må bli involvert i prosessen. Behovet for slik tolking må legges til grunn når tolketjenesten under ett skal dimensjoneres.

19.3.4 Informasjonen om tegnspråk og tegnspråklige må styrkes for å motarbeide diskriminering

Utvalget foreslår at det lages oppdatert informasjon om tegnspråk og tegnspråklige hørselshemmede og døve som er faglig og vitenskapelig begrunnet, rettet mot allmennheten og mot spesifikke målgrupper. Forslaget bygger på en antakelse om at økt kunnskap i befolkningen minsker risikoen for at tegnspråklige utsettes for diskriminering i for eksempel arbeidsliv, skole og utdanning, helsesektoren, offentlige tjenester ellers, og i næringslivet.

20 Tolking til og fra norsk tegnspråk

Tolking er en av de mest omfattende statlige tjenestene som ytes til hørselshemmede, døve og døvblinde. Tegnspråktolkene er en stor og viktig profesjon i forvaltningen av norsk tegnspråk. Tolking bidrar til at flere hørselshemmede og døve kan kommunisere enklere med talespråklige hørende i hverdagen.

20.1 Tolketjenesten, tolker og tolking

20.1.1 NAVs tolketjeneste

Hørselshemmede og døve har rett til tolk etter folketrygdloven og tilhørende forskrifter om tolking for hørselshemmede og døvblinde. For døvblinde omfatter retten ledsaging i tillegg til tolking. Rettighetene tar utgangspunkt i individets hørselshemming eller døvblindhet, ikke tilhørigheten til en språklig gruppe. Tolkeytelser for hørselshemmede, døve og døvblinde er hjemlet i flere forskjellige lover og forskrifter i tillegg til i folketrygdloven.

Tolketjenester for hørselshemmede og døve og tolke- og ledsagertjenesten for døvblinde er organisert som en del av NAVs hjelpemiddelsentraler. Tolketjenesten har ansvar for å formidle og utføre tolkeoppdrag, slik at de som har rett til det, kan kommunisere ved hjelp av tolk for å overkomme språkbarrieren mellom tegnspråklige og ikke-tegnspråklige. Tolketjenesten er organisert i 12 regionale enheter.206 I 2022 var det rundt 240 fast ansatte tolker i NAV, fordels på 205 årsverk (Oslo Economics og Proba 2022).

Som det framgår av boks 20.1, omfatter tegntolking og tolking for personer med kombinert syns- og hørselshemming både tegnspråklig tolking og ikke-tegnspråklig tolking. Statistikk over tolkebruk opererer med «tegntolking» som kategori. Det er ikke mulig å skille tegnspråktolking fra TSS-tolking innenfor «tegntolking». Tolkemetodene som tilbys, er heller ikke utelukkende rettet mot tegnspråklige brukere, men mot hørselshemmede i allmennhet. Det er ikke mulig å lese fra statistikken hvor mange av tolkebrukerne som ikke er tegnspråklige.

Tolketjenestene kan utføres både ved at tolkene og tolkebrukeren er på samme sted, såkalt oppmøtetolk, og digitalt over skjerm, såkalt skjermtolk. Skjermtolking deles igjen inn i bildetolking og videotolking. Bildetolking er et lavterskeltilbud for korte (under 30 minutter) og uplanlagte møter og samtaler via en internettforbindelse innenfor bildetolktjenestens åpningstid (mandag til fredag kl. 08.00–20.00). Videotolking er i større grad ment som et alternativ til oppmøtetolk og må bestilles på forhånd.207

20.1.2 Tolkebrukerne

Tall innhentet fra NAV (Arbeids- og velferdsdirektoratet) gir en oversikt over antall betjente tolkebrukere for årene fra 2012 til 2021, med unntak av 2020, da det ble innført et nytt registreringssystem for tolkebestillinger. NAV opplyser at ettersom 2020 var et pandemiår, var både omfanget av utførte tolketjenester og antall betjente brukere færre enn i et normalår.

Forstørr bilde

Tall innhentet fra NAV (Arbeids- og velferdsdirektoratet)

Mange tolkebrukere benytter seg av mer enn én tolkemetode. Per februar 2023 er det registrert 2292 brukere av tegntolking, 966 brukere av skrivetolking og 222 brukere av tolkemetoder for døvblinde.

20.1.3 Tolketjenester utført av frilanstolker

I 2019, siste normalår før koronapandemien, leverte NAV 75 666 tolkeoppdrag. Av disse ble 44 prosent utført av fast ansatte tolker, og 56 prosent av frilanstolker. Frilanstolkene sto for en langt større andel av de utførte tolketimene. Av til sammen 313 657 tolketimer i 2019 sto frilanstolker for 76 prosent. I 2021 ble 50 prosent av 64 286 tolkeoppdrag utført av fast ansatte tolker, mens frilanstolker utførte 72 prosent av til sammen 243 042 tolketimer. Nedgangen i antall tolkeoppdrag og -timer antas å henge sammen med koronapandemien (Oslo Economics og Proba (2022). I de seneste årene har det vært en viss nedgang i antall tolker som tar frilansoppdrag.

Forstørr bilde

Oslo Economics og Proba (2022:12)

20.1.4 Tegnspråktolkingens betydning for tegnspråklige

Tegnspråktolking har en viktig funksjon i samfunnets tilrettelegging for at tegnspråklige døve får tilgang på informasjon og kan uttrykke seg fritt på sitt førstespråk (Urdal og Skaten 2021). NAVs tolketjeneste er utviklet over mange år, også med påtrykk fra hørselshemmede og døve selv. Tolketjenester har lenge blitt sett på som et avgjørende verktøy for døves deltakelse i samfunnet (Vonen 2020a, De Meulder og Haualand 2021). Tolking gir tilgang til offentlige tjenester og bedrer rettssikkerheten i møte med tjenestene. Likevel er det visse sider ved tolketjenestene som ikke fungerer inkluderende for tegnspråkbrukerne. De Meulder og Haualand (2021) understreker at de ikke ønsker å undervurdere eller nedvurdere bruken av tolk og behovet for tolking. Likevel problematiser de at tilgang til samfunnet og tjenester gjennom tolk kan skjule et behov for tjenester som tilbys direkte på tegnspråk.

Tolketjenester brukes av hørselshemmede og døve i de fleste av livets situasjoner, og ikke bare i kontakt med det offentlige. Ifølge Agenda Kaupang (2016) hadde trenden gjennom de siste årene vært at hørselshemmede ønsket tolk i flere situasjoner enn før, se eksempler i boks 20.2.

Tolketjenesten i seg selv kan ses på som et språkplanleggingstiltak. Det betyr at den er strategisk viktig for å styrke språket i bruk. Det er liten tvil om at utdanningen og tjenesten øker tallet på (andre)språkbrukere (Reagan 2010). Vonen (2020a) påpeker likevel at det ikke er uproblematisk at personer med andrespråkkompetanse har en nøkkelrolle i utvikling av språkbruk på ulike temaområder. Tolker står ofte i førstelinje for spontan tegndanning i møte med norsk språk. Det er dokumentert at andrespråkbrukere og førstespråkbrukere bruker norsk tegnspråk ulikt (Ferarra og Nilsson 2017 og Ferrara 2019, referert i Vonen 2020a). Mye av det tegnspråket som døve tegnspråklige tolkebrukere blir eksponert for i hverdagen, er produsert av personer som har lært norsk tegnspråk som et andrespråk.

20.1.5 Tolkedekning

Flere hørselshemmede og døve tolkebrukere opplever at de begrenses av vansker med å få tak i tolk utenom ordinær arbeidstid (Berg mfl. 2023, Agenda Kaupang 2016). Brukerorganisasjonene forteller at mange mister motet når de opplever å ikke få tolk på kveldstid eller i helger (Berg mfl. 2023). Agenda Kaupang viser til at noen har familie og venner som kan stille opp som tolk, men at mange tolkebrukere kjenner på at de påfører sine nærmeste en belastning når de ber dem om å tolke for dem. Av den grunn er det mange som lar være å delta på de aktivitetene de ville deltatt på dersom de hadde hatt tolk. Dette gjør at deres sosiale liv og liv som aktive samfunnsborgere innskrenkes. Agenda Kaupang konkluderer med at dekningsgraden alene ikke er et sikkert uttrykk for hvor godt tolkebehovene dekkes. I utvalgets kontakt med både personer og organisasjoner i døvesamfunnet har det gjennomgående kommet tilbakemeldinger om at dekningen oppleves som dårligere enn den rapporterte dekningen fra NAV.

Statistikk innhentet fra NAV (Arbeids- og velferdsdirektoratet) for årene 2017, 2019, 2021 og 2022 viser at samlet rapportert dekningsgrad for alle typer tolkeoppdrag (arbeidsliv, utdanning, helse og dagligliv) formidlet av tolketjenesten var 91 prosent i 2017, 89 prosent i 2019, 90 prosent i 2021 og 88 prosent i 2022. NAV oppgir i rapporteringen at bestilte tolkeoppdrag prioriteres som følger: 1) akutt fare for liv og helse, 2) viktige hendelser i livet, 3) arbeid og utdanning og 4) dagliglivets gjøremål.

Over tid er den rapporterte dekningsgraden høyest i kategorien «helse», over 95 prosent i alle årene. Deretter følger «arbeidsliv» og «utdanning», med en dekningsgrad stort sett rundt eller over 90 prosent. Lavest er dekningsgraden i kategorien «dagligliv, med rundt 85 prosent. Den samlede dekningsgraden er på rundt 90 prosent på ukedagene fra mandag til fredag, og rundt 75 prosent i helgene. Når det gjelder tolkemetodene som NAV opererer med, er dekningsgraden høyest for tolking og ledsaging for døvblinde, med over 90 prosent. For tegntolking (tegnspråk- og TSS-tolking) er dekningsgraden rundt eller noe under 90 prosent, mens den for skrivetolking, om man ser bort fra 77 prosent i 2019, er på noe under 90 prosent.

NAV har presisert at den rapporterte dekningsgraden for tolketjenester ikke omfatter tolking som utføres innenfor ordningen «Tolk på arbeidsplass», der tolker ansettes av arbeidsgivere som også har personer med rett til tolk ansatt hos seg. De innhentede tallene fra NAV tyder ikke på betydelige forskjeller i samlet dekningsgrad mellom de forskjellige regionale tolketjenestene, men tallene sier ingenting om dekningsgrad for fritidstolking eller annen tolking utenfor vanlig arbeidstid i de forskjellige regionene.

20.1.6 Døve tolker

Urdal og Skaten (2021) beskriver hvordan tegnspråktolking som en ny profesjon i velferdsstaten har vært i stadig utvikling, og at det har kommet til en ny gruppe profesjonsutøvere: døve tegnspråktolker. I Norge har profesjonen bare vært åpen for hørende, som tolker mellom talespråk og tegnspråk. De skriver at profesjonen internasjonalt gradvis har åpnet seg for døve tolker. Det beskrives videre hvordan døve toker på den ene siden, også innenfor døvesamfunnet, har tolket mellom forskjellige tegnspråk og innenfor ett og samme tegnspråk. Videre har døve fungert som såkalte mellomtolker, som bistår i kommunikasjon med døve innvandrere for å gi budskapet et uttrykk i norsk tegnspråk. Ellers kan døve tolker tolke mellom to tegnspråk og til og fra internasjonale tegn. Urdal og Skaten har gjennomført en spørreundersøkelse blant det forskerne selv kaller portvoktere i tolkemarkedet (hørende tolker, ledere og formidlere i tolketjenesten). I den blir det uttrykt at døve tolker ellers anses som særlig egnet til tolking for døve med kognitive utfordringer.

Siden 2016 har tolkeutdanningen vært åpen for døve studenter. Gruppen med døve utdannede tolker er ennå liten, og det norske arbeidsmarkedet for tolker har i liten grad funnet plass til dem. Ifølge informasjon innhentet fra NAV hadde NAV i 2023 frilansavtaler med fire døve tegnspråktolker. Den første avtalen med en døv frilanstolk ble inngått i 2021. NAV har også opplyst at det for første gang er ansatt en døv tolk i Oslo, som skal begynne høsten 2023.208

20.2 Rett til tolking

20.2.1 Individuell rett til tolking etter folketrygdloven

Folketrygdloven § 10-7 første ledd gir medlemmer i folketrygden rett til tolkehjelp for hørselshemmede og tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde. Det er fastsatt nærmere regler om tolkehjelp og ledsaging for hørselshemmede og døvblinde i egne forskrifter. Forskrift om stønad til tolkehjelp for hørselshemmede utdyper når folketrygdmedlemmer kan få tolkehjelp. Utgifter til tolkehjelp dekkes for at den hørselshemmede skal motta helsetjenester, gjennomføre utdanning og opplæring, fungere i arbeidslivet og fungere i dagliglivet.

I NAVs rundskriv om tolkehjelp for hørselshemmede209 er det forutsatt at begrepet dagliglivet på tolkeområdet skal forstås vidt. Av rundskrivet går det også fram at NAV har ansvar for å gi tolketjeneste i tilfeller der andre instanser har ansvaret for å finansiere tolkingen. Det vises også til at tolketjenesten i NAV har ansvar for å gi og dekke utgiftene til nødvendig tolketjeneste i akuttsituasjoner, uavhengig av om finansieringsansvaret i utgangspunktet faller inn under annen lovgivning enn folketrygdloven.

Forskriften om stønad til tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde er utformet over samme lest som tolkehjelpforskriften. Hovedforskjellen er at tolkefunksjonen og ledsagerfunksjonen er samlet hos samme yrkesutøvere, og at de to tjenestene utføres sammen. I NAVs rundskriv om tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde210 er det videre presisert at tolkeoppdrag primært gis når det er behov for kommunikasjon, og at for døvblinde er ledsaging og beskrivelse av omgivelsene altså en integrert del av tolkeoppdraget. Det innebærer at tolke- og ledsagerhjelp også kan gis når kommunikasjon med andre ikke nødvendigvis er hovedformålet med oppdraget. Men oppdrag som primært gjelder praktisk bistand, faller utenfor retten til tolke- og ledsagerhjelp.

Forholdet mellom tolkeloven og folketrygdloven er nærmere drøftet i tolkelovproposisjonen, Prop. 156 L (2020–2021). Der er det understreket at de to regelsettene gjelder ulike forhold. Tolkeloven inneholder regler som gir offentlige organer plikt til å bruke tolk for offentlige organer, mens folketrygdloven gir enkeltpersoner en individuell rett til stønad til tolketjenester for å bedre funksjonsevnen i dagliglivet og arbeidslivet.

Rettighetene til tolking og ledsaging kan bidra til å oppfylle flere bestemmelser i CRPD. Artikkel 9 om tilgjengelighet med tanke på at personer med nedsatt funksjonsevne skal leve selvstendige liv, inneholder i nr. 2 bokstav e en plikt for statene til blant annet å gi assistanse i form av «profesjonelle tegnspråktolker». Rettighetene kan også bidra til å oppfylle blant annet artikkel 19 om retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet, artikkel 20 om personlig mobilitet, artikkel 21 om tilgang til informasjon, artikkel 27 om arbeid og sysselsetting, artikkel 29 om deltakelse i det politiske og offentlige liv og artikkel 30 om deltakelse i kulturliv, fritidsaktiviteter, fornøyelser og idrett.

20.2.2 Tolking i domstoler og straffesaker

Domstolloven inneholder generelle regler om avvikling av rettsmøter i norske domstoler, blant annet om bruk av forskjellige språk og om tolking. Hovedregelen er at det skal brukes tolk når noen som ikke kan norsk, skal ta del i en forhandling i en domstol (§ 135). Det er dessuten presisert i domstolloven at den som er døv, kan forklare seg gjennom skriftlige spørsmål og svar eller gjennom tolk (§ 137). I dag må domstolloven forstås slik at hørselshemmede og døve har rett til tolking når de forklarer seg, og at det offentlige dekker kostnaden til hele rettsforhandlingen dersom en hørselshemmet eller døv er part i saken (Bøhn 2022). Også NAV legger en slik forståelse til grunn i sine rundskriv om tolking for hørselshemmede og døvblinde. Der presiserer NAV også at retten til tolking omfatter skrivetolking.

Retten til bruk av tolk etter domstolloven bidrar til å oppfylle grunnleggende menneskerettigheter, som retten etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 at alle som blir siktet for en straffbar handling, ved behov skal få tolkehjelp uten å måtte betale for det. Tilsvarende retter gjelder i rettsforhandlinger i straffesaker også etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14 og FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 40. FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) artikkel 13 pålegger statene å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne effektiv tilgang til rettssystemet på lik linje med andre med nødvendig tilrettelegging.

I tolkelovproposisjonen, Prop. 156 L (2020–2021), er det også vist til rettigheter til bruk av tolk i forbindelse med straffesaker. Straffeprosessloven, som regulerer behandling av straffesaker med etterforskning, påtale og hovedforhandling i domstol, inneholder ikke eksplisitte regler om tolk. Straffeprosessloven § 304 tredje ledd lyder imidlertid som følger: «Forstår tiltalte ikke det norske språk, eller er han døv, må i det minste de påstander som er nedlagt av aktor og forsvarer bringes til den tiltaltes kunnskap.» Dette er et minstekrav etter loven, og bestemmelsen må suppleres med internasjonale menneskerettigheter. EMK artikkel 5 gir alle som er pågrepet, rett til straks å bli informert om grunnen til pågripelsen, og om en eventuell siktelse på et språk de forstår. I tillegg kommer retten til tolkehjelp etter EMK artikkel 6, som omtalt over. Grunnloven § 95 gir alle rett til en rettferdig rettergang. Denne grunnlovsbestemmelsen er basert på EMK artikkel 6, og i forarbeidene, Dokument 16 (2011–2012), er det også uttalt at retten til å bli hørt og retten til tolk er en del av at rettergangen er rettferdig.

De omtalte rettighetene til tolk for døve gjelder uavhengig av om personen med rett til tolk behersker norsk tegnspråk eller ikke. Det handler altså ikke om rettigheter som spesifikt gjelder tolking til og fra norsk tegnspråk.

20.2.3 Forvaltningsloven

I tolkelovproposisjonen, Prop. 156 L (2020–2021), er det gjort greie for at regler i forvaltningsloven i enkelte tilfeller kan innebære en plikt for forvaltningsorganer til å bruke tolk i kontakt med personer som ikke har tilstrekkelige kunnskaper i norsk. I den sammenhengen er det vist både til § 11 om den alminnelige veiledningsplikten til forvaltningsorganer og til § 17 om forvaltningsorganers egen utrednings- og informasjonsplikt, for at de skal «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Det er også vist til det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling.

I tolkelovproposisjonen er det også vist til offentlige organers generelle plikt etter tolkeloven § 6 til å bruke tolk i tilfeller der slik plikt ikke er regulert i annen lov. I all hovedsak innebærer lovfesting og tydeliggjøring av en generelle plikt som i dag kan utledes av forvaltningsloven og det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling. Det uttales at tolkeloven kan innebære en viss utvidelse av plikten til å bruke tolk i noen sektorer, og det er da særlig vist til barnehage og grunnopplæring. En slik utvidelse kan innebære en viss begrensing av retten til stønad til tolke- og ledsagerhjelp fra NAV, men det er likevel NAV som skal yte selve tolkehjelpen uavhengig av finansieringsansvaret i det enkelte tilfellet.

20.2.4 Helselovgivningen og opplæringsloven

Også i annet lovverk finnes det regler som kan gi rettigheter til tolk for enkeltpersoner. I kapittel 17 er blant annet tolkerettigheter i helsesektoren omtalt. Mens legebesøk og poliklinisk behandling på sykehus omfattes av tolkerettighetene i folketrygdloven, er det helseforetakene som har ansvar for å dekke kostnadene til tolk for pasienter som er innlagt på sykehus. Av opplæringslovens ordlyd følger det ingen generell rett til tolk for elever (med unntak for elever i videregående opplæring som velger undervisning med bruk av tolk som et alternativ til opplæring i og på tegnspråk). Det er likevel en etablert oppfatning hos NAV og Utdanningsdirektoratet at opplæringsloven gir elever tolkerettigheter. Dette er omtalt i kapittel 15.

20.3 Tolkeloven – det offentliges generelle ansvar for bruk av tolk

20.3.1 Tolkeloven

Tolkeloven ble vedtatt i 2021 og trådte i kraft 1. januar 2022. Den regulerer offentlige organers ansvar for bruk av tolking til og fra norsk. Formålet med loven er at den 1) skal bidra til å sikre rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste for personer med behov for tolk i kommunikasjon med offentlige organer og 2) å bidra til å sikre at tolker holder en faglig forsvarlig standard.

Tolkeloven gjelder også tolking til og fra norsk tegnspråk, selv om norsk tegnspråk ikke er direkte omtalt i lovteksten. Opprinnelig var det ikke planen at tolkeloven skulle omfatte norsk tegnspråk, verken i lovforslaget i NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektor. Et spørsmål om rettssikkerhet og likeverd, eller i lovforslaget som ble sendt ut på høring i 2019. Blant annet etter innspill i høringsrunden endret regjeringen syn og inkluderte norsk tegnspråk i lovforslaget. Det ble vist både til språklovens anerkjennelse av norsk tegnspråk som «likeverdig» med norsk, og til CRPD, særlig artikkel 30 om anerkjennelse av tegnspråk og døvekultur. I proposisjonen slås det også fast at den gjelder for taktiltolking (for døvblinde) og skrivetolking.

Blant reglene som skal sikre rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste i kommunikasjonen med det offentlige, er § 3, som slår fast at tolkeloven gjelder når det ikke finnes regler om tolking i en annen lov. Dette hensynet følges opp i § 6, som sier at offentlige organer skal «bruke tolk når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste». Regelen sier også at når et offentlig organ ellers er i kontakt med personer som ikke kan kommunisere med organet på norsk, bør det vurdere å bruke tolk. Paragraf 9 forplikter offentlige organer som bruker tolk jevnlig, til å ha retningslinjer for bestilling og bruk av tolk.

Det må antas at dersom tolker holder en faglig høy standard, vil det i seg selv sannsynligvis bedre rettssikkerheten og sikre at folk får bedre utbytte av tjenester fra det offentlige. Men tolkeloven inneholder også regler som først og fremst skal sikre kvaliteten på tolketjenestene. Paragraf 7 slår fast at offentlige organer har plikt til å bruke «kvalifisert tolk». Med kvalifisert tolk menes tolker som oppfyller kravene til å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Andre tolker kan bare brukes når det ikke er forsvarlig å vente på kvalifisert tolk, dersom det er nødvendig i nødssituasjoner eller når andre sterke grunner tilsier det. I tolkelovproposisjonen understrekes det at tolking er et yrke som krever kompetanse og presisjon. Det er et ønske at tolkebrukerne skal føle seg trygge på tolkens språkferdigheter og profesjonalitet. På grunn av utfordringer med å skaffe kvalifiserte tolker er det i § 7 gitt en generell dispensasjon fra kravet om å bruke kvalifisert tolk ut året 2026.

Nasjonalt tolkeregister er hjemlet i § 17, og i registeret kan kvalifiserte tolker stå oppført. Registeret forvaltes av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Hva som skal til for å regnes som kvalifisert tolk, og hvilke tolkekategorier som finnes i registeret, er regulert i tolkeforskriften. Det framgår av § 17 at formålet med registeret er å øke bruken av kvalifisert tolk i offentlig sektor. Nasjonalt tolkeregister ble først opprettet i 2005. Paragraf 18 gjelder bevilling som statsautorisert tolk for tolker som består statsautorisasjonsprøven i tolking. Bevillingen gis av IMDi. Nasjonalt tolkeregister og ordningen med statsautorisasjon har tidligere ikke omfattet tolker med norsk tegnspråk som tolkespråk.

20.3.2 Tolkeforskriften og Nasjonalt tolkeregister

Tolkeforskriften utfyller og presiserer tolkeloven. Forskriften inneholder blant annet regler om Nasjonalt tolkeregister og statsautorisasjonsordningen for tolker.

I kapittel 3 finnes bestemmelsene om Nasjonalt tolkeregister. Paragraf 11 definerer kvalifikasjonskategoriene i registeret, til sammen fem kategorier fra A til E. Kategori A krever statsautorisasjon og bachelorgrad i tolking, mens kategori C bare krever statsautorisasjon. Kategori B krever enten bachelorgrad i tolking eller et 30 studiepoengs grunnemne i tolking for offentlig sektor. Kategori D krever bare grunnemnet i tolking. Kategori E er ikke aktuell for tegnspråktolker.

Statsautorisasjon er en offentlig godkjenningsordning for tolker. Autorisasjonsprøven er en krevende ferdighetsprøve i praktisk tolking og består av både en skriftlig og en muntlig del. Kandidatene skal ha svært gode ferdigheter i både språk og tolking. Både allmennspråklige ferdigheter og fagterminologi innenfor helse, juss og sosialforvaltning er del av prøven.211 Ettersom det foreløpig ikke finnes noen ordning for statsautorisasjon av tegnspråktolker, kan de inntil videre ikke plasseres i kategoriene A og C i Nasjonalt tolkeregister. Tegnspråktolker med bachelorgrad kan uten videre oppføres i kategori B.

Nasjonalt fagråd for tegnspråk og tolking har vært svært positivt til å opprette en statsautorisasjonsprøve for tegnspråktolker, slik at de kan plasseres i kategori A i Nasjonalt tolkeregister.212 Derimot viser fagrådet til at der tolker mellom talespråk ofte er oppvokst med det andre språket som de tolker fra og til, vil tegnspråktolker oftest ikke ha kunnet norsk tegnspråk før de gikk i gang med utdanningstilbudene i tegnspråktolking. Fagrådet er derfor svært skeptisk til å plassere tegnspråktolker i lavere kategorier enn B og mener at det kan føre til nedvurdering av tolkeprofesjonen og gi rom for lavere kvalitet.

OsloMet utredet i 2022 på oppdrag fra IMDi innføring av en statsautorisasjonsordning for tegnspråktolker og behovet for tilpasninger i Nasjonalt tolkeregister for oppføring av tolker for døve, hørselshemmede og døvblinde. OsloMet anbefaler at det innføres statsautorisasjon av tegnspråktolker (OsloMet 2022b), og IMDi har støttet forslaget.213

Våren 2023 har IMDi opprettet norsk tegnspråk, tolking for døvblinde og norsk skrivetolk som tre separate «tolkespråk» i Nasjonalt tolkeregister. Våren 2023 har IMDi begynt å registrere tegnspråktolket i registeret. Tegnspråktolker med bachelorgrad plasseres i kategori B, mens tolker som har gjennomført eldre og kortere tolkeutdanninger, er plassert i kategori D. Ifølge IMDi skal kategori D forbeholdes tegnspråktolker med eldre utdanninger. Tegnspråktolkutdanninger som er påbegynt, men ikke fullført, vil ikke kvalifisere til oppføring i Nasjonalt tolkeregister.214

20.4 Tegnspråktolking – et blikk framover

20.4.1 Organisering av tolketjenesten

Agenda Kaupang (2016) viser til at etterspørselen etter tolketjenester i årene før 2016, hadde økt betydelig, noe som ble forklart med blant annet økt deltakelse i høyere utdanning og arbeidsliv blant hørselshemmede. I rapporten kommer det fram at tegnspråktolking (her medregnet TSS-tolking) er den klart mest etterspurte formen for tolking, og at skrivetolking utgjør en liten andel av tolketjenesten. Det ble lagt til grunn at etterspørselen etter tolketjenester fremdeles ville fortsette å øke, men at bruk av CI på sikt ville redusere antallet brukere av tolketjenesten. Det ble også lagt til grunn at det vil øke etterspørselen dersom tolkedekningen på kvelder og i helger blir bedre, ettersom det ble lagt til grunn at det var et udekket behov.

Oslo Economics (2022b) legger til grunn behovet for tegnspråktolking vil øke med 2 prosent i året fram mot 2027. Rapporten nevner utvikling inne helseteknologi som en faktor som kan påvirke behovet på sikt, men den unnlater å drøfte CI-teknologiens betydning for utvikling i framtidige tolkebehov.

Både Agenda Kaupang (2016) og Proba (2018a) viser til at tolketjenesten i NAV er organisert som integrerte deler av regionale hjelpemiddelsentraler. Organiseringen av tolketjenesten varierer mye fra region til region. Størrelsen varierer, og det varierer hvor stor del av tolkearbeidet som blir utført av NAVs egne tolker, og hvor mye som blir utført av frilansere (Agenda Kaupang 2016). Videre er styring og ledelse av tolketjenesten lagt til hver enkelt hjelpemiddelsentral, med stor frihet med tanke på hvordan arbeidet skal organiseres og tjenestene utføres (Proba 2018a). Det er derfor vanskelig å skaffe en oversikt over hvordan tolketjenesten er organisert.

Organiseringen av NAVs tolketjeneste har vært oppe til kontinuerlig vurdering gjennom flere år. Agenda Kaupang (2016) konkluderte med at tolketjenesten bør samles i en egen organisatorisk enhet utenfor hjelpemiddelsentralene, etter at det samme ble foreslått i en intern utredning fra 2008 (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2008). I Proba (2018a) ble det anbefalt at tolketjenesten bør bli i NAV, men enten utenfor hjelpemiddelsentralene eller som en egen tjeneste innenfor. Det er opplyst i et brev fra arbeids- og sosialministeren til Stortingets arbeids- og sosialkomité215 at en intern arbeidsgruppe i Arbeids- og velferdsdirektoratet skulle følge opp utredningene. Gruppen anbefalte i 2020 at hjelpemiddelsentralene fremdeles skulle ha ansvar for tolketjenesten, men med styrking av strukturer internt for å ivareta tolkeområdet. Det ble også vist til at det har blitt innført en ny digital tolkebestillingsløsning i 2020, og at det hadde blitt satt i gang to FoU-arbeid. OsloMet undersøker tolkebrukernes bruk av fjerntolking under pandemien, men rapporten er per mai 2023 ennå ikke kommet. Oslo Economics og Proba la i desember 2022 fram rapporten Helhetlig gjennomgang av honorarsystemet for frilanstolker.

Oslo Economics og Proba (2022) har vurdert hvordan frilanstolkene kan sikres tilstrekkelig gode rammevilkår til å ta tolkeoppdrag, slik at tolkebrukernes behov kan dekkes. Rapporten vurderer flere modeller, men anbefaler en viss økning i honorarsatsene, økte tillegg for ugunstige arbeidstider og tiltak for å gjøre det mer attraktivt å ta kortvarige tolkeoppdrag. I Berg mfl. (2023) kommer det fram av kvalitative intervjuer med tolkebrukere et ønske om at NAV organiserer tolketjenestene og disponerer tolkeressursene slik at flere tegnspråklige kan få bedre tolkedekning, særlig utenfor vanlig arbeidstid og i helger.

Når det gjelder kompetanseutvikling hos tolker, uttrykkes det i Agenda Kaupang (2016) at det er et behov for at kompetanseutviklingen hos de mange frilanstolkene ivaretas av NAV. Proba (2018a) vurderer at det er uheldig at ansvaret for kompetanseutvikling for alle tolkene ligger hos den enkelte hjelpemiddelsentralen. Proba konkluderer med at det bør være en styrende instans som har ansvar for en helhetlig fag- og kompetanseutvikling i tolketjenestene. Agenda Kaupang (2016) viser også til at det er et behov for mer spesialisert kompetanse hos tolker, og eventuelt også omprioritering av ressurser fra bachelorutdanningen i tolking til videreutdanning som kvalifiserer tolker til mer spesialiserte arbeidsoppgaver.

20.5 Utvalgets vurderinger

20.5.1 Gode tolkerettigheter og -tjenester skal gi mulighet til å bruke norsk tegnspråk

Utvalget mener samlet sett at rettighetene til tolk for hørselshemmede og døvblinde er gode. De individuelle rettighetene følger personen i arbeidsliv, utdanning og fritid, og de sikrer deltakelse i samfunnet med tegnspråk. Offentlige organers selvstendige plikt til å bruke tolk sikrer rettssikkerheten til tegnspråklige hørselshemmede. Utvalget vil understreke at tolketjenesten er en omfattende og viktig statlig ytelse som sikrer norsk tegnspråk i bruk. Tolketjenesten kommer den enkelte tolkebrukeren og tegnspråksamfunnet til gode. Samtidig kommer tjenesten også storsamfunnet til gode ved at hørende settes i stand til å kommunisere med tegnspråklige med den umiddelbarheten tolking gir. Slik får også storsamfunnet bedre tilgang til de ressursene som den tegnspråklige delen av befolkningen representerer. Utvalget ser tolking som et redskap som bidrar til å sikre døves og døvblindes samfunnsdeltakelse i stort, og tolkebrukernes menneskerettigheter sikres slik bedre enn om man ikke hadde hatt en fungerende tolketjeneste. Utvalget foreslår ingen konkrete endringer i regelverket knyttet til tolketjenesten, men mener at det framstår som fragmentert og vanskelig å orientere seg i.

Utvalget mener det er avgjørende at tolkene både har høy kompetanse i norsk tegnspråk og norsk, og i det tolke- og kommunikasjonsfaglige. Hørende tegnspråktolker har som oftest lært norsk tegnspråk som voksne, og de har det da ikke som førstespråk. Tolkene må være i stand til å tolke for så forskjellige grupper som blant annet pasienter i helsevesenet, elever i skolen, studenter i høyere utdanning og til og fra engelsk. Dette er situasjoner som både krever et særskilt språklig repertoar og særskilte tolkefaglige ferdigheter. Tolkene skal også kunne håndtere den språklige bredden og variasjonen som finnes innenfor norsk tegnspråk. I tillegg til gode språkkunnskaper og tolkefaglige ferdigheter krever dette at tolker har gode og brede allmennkunnskaper.

Derfor mener utvalget at det er viktig at tolker som ansettes i tolketjenesten, eller som tas inn som frilansere, skal ha formell tolkeutdanning. Utvalget har likevel forståelse for at det å utøve tolkeyrket nødvendigvis er en viktig språklæringsarena for tolkene, slik at både språk- og tolkeferdighetene øker etter hvert som de nyutdannede tolkene får lengre yrkeserfaring. Etter utvalgets syn må det sikres at både fast ansatte tolker og frilanstolker får systematisk kompetanseutvikling av høy kvalitet mens de er i tolkeyrket.

Utvalget vil peke på at rett til tegnspråktolk gjelder individer som er døve, hørselshemmede eller døvblinde. Det er en rettighet som ikke først og fremst er begrunnet i at norsk tegnspråk skal fremmes, men i å sikre rettssikkerhet og tilgang til tjenester for hørselshemmede og døve.

Det kan, slik utvalget ser det, stilles spørsmål ved om kommunikasjon ved hjelp av tegnspråktolk er noe som gir den tegnspråklige tilgang til tegnspråk, fordi det dreier seg om indirekte kommunikasjon med andre via tolk. Å kunne kommunisere med det offentlige via tegnspråktolk må likevel karakteriseres som tilgang til tegnspråk. Den tegnspråklige slipper i så fall å skifte språk i møte med det offentlige, og samtalepartneren får en mulighet til å oppfatte tegnspråklige ytringer umiddelbart. Det er likevel etter utvalgets syn snakk om en ensidig tilgang til å bruke tegnspråk for den tegnspråklige. Det at tolken er et mellomledd i kommunikasjonen fører likevel til at tilgang til tolk etter utvalgets oppfatning ikke gir en fullverdig tegnspråklig kommunikasjon. Likevel er den funksjonen som tolkene har, også språkstyrkende, ettersom tolking sikrer at norsk tegnspråk kan brukes på flere samfunnsdomener. Det bidrar i sin tur til å sikre terminologiutvikling og utbygging av språket til mer spesialisert bruk.

Utvalget vil samtidig understreke at tolking i seg selv ikke innebærer inkludering av døve i storsamfunnet. Kommunikasjon ved hjelp av en mellomperson som skal omforme et budskap til og fra norsk tegnspråk, innebærer alltid en risiko for at informasjon går tapt, eller at det oppstår misforståelser i kommunikasjonen. Verken den tegnspråklige eller den talespråklige samtaleparten – eller tolken – kan være helt sikker på at alt ble forstått og formidlet rett. Å kommunisere via tolk krever derfor at alle deltakerne i sammenhenger der tolk benyttes, samarbeider for å få kommunikasjonen til å fungere. Kommunikasjon via tolk fungerer dermed bedre, desto høyere den kommunikative kompetansen er hos alle deltakerne.

Utvalget vil minne om at de fleste språkbrukssituasjoner ikke bare dreier seg om å overføre informasjon mellom samtalepartene. Særlig gjelder dette dersom elever i grunnskolen får opplæring ved bruk av tolk i stedet for den opplæringen på tegnspråk som de har rett til.

20.5.2 Tolketjenesten må være organisert på en måte som er tilpasset brukernes behov

Utvalget vil vise til at det ikke er sammenfall mellom den dekningsgraden som er opplevd av brukerne og den dekningsgraden som NAV rapporterer. Det er viktig for tilliten mellom brukerne og NAV at en slik situasjon ikke vedvarer. Utvalget mener det er uheldig dersom misforståelser mellom tolketjenesten og tolkebrukerne fører til redusert tillit.

Utvalget ser det ikke som del av sitt mandat å ta stilling til hvordan tolketjenesten best kan organiseres. Utvalget vil likevel gi uttrykk for at dagens organisering er fragmentert, og at den ikke uten videre er egnet til å styrke tolketjenesten faglig. En diskusjon om organisering av tolketjenesten, bør også handle om hvilken indirekte funksjon tjenesten har for å fremme bruk av tegnspråk. Brukernes rettigheter og konkrete behov må ligge til grunn når organiseringen blir bestemt.

Utvalget mener at uansett hvordan tolketjenesten er organisert, er det viktig at den er i stand til å dekke brukernes behov for tolking og ledsaging på de tidspunktene behovene finnes. Det er derfor viktig at den organiseres på en slik måte at tolking blir bedre tilgjengelig utenfor vanlig arbeidstid – på ettermiddager og kvelder, i helger og i høytider. Dette forutsetter arbeidstidsordninger som gir tilgjengelige tolker. Det forutsetter også at det er nok tolker tilgjengelig, uansett om de er fast ansatte eller frilansere.

I at tolketjenesten er brukertilpasset, ligger det også etter utvalgets syn at det skal være enkelt å ta og være i kontakt med tolketjenesten for brukerne, uavhengig av deres forutsetninger. Dette innebærer at det må være mulig å kontakte tolketjenesten på tegnspråk, og at det også må være mulig for brukere å være i kontakt med tjenesten og enkelt kunne bestille tolking uavhengig av digital og datateknisk kompetanse.

Utvalget vil peke på at behovet for tegnspråktolk for den enkelte er noenlunde permanent, og det fases ikke ut over tid. Utvalget har forståelse for den prioriteringen av oppdrag som NAV legger til grunn, der tolking ved akutt fare for liv og helse, viktige hendelser, og arbeid og utdanning er prioritert foran tolking i dagliglivet. Utvalget mener samtidig at døve har et legitimt behov for tolking også utenfor vanlig arbeidstid. På lik linje med alle andre samfunnsborgere lever døve et liv både på ettermiddager, kvelder og i helgene, men hemmes i dag av manglende tilgang til tolk. Det er utfordrende å ta på seg foreldreoppgaver i skole og aktivitetssammenheng, å engasjere seg i lokalpolitikk eller ta på seg offentlige verv eller verv i organisasjoner uten en forutsigbar tolketjeneste.

20.5.3 Nasjonalt tolkeregister må ikke redusere kvaliteten på tegnspråktolkingen

Utvalget mener det er svært positivt at tolking til og fra norsk tegnspråk omfattes av den nye tolkeloven, og at dette nå følges opp ved at tegnspråktolker kan innlemmes i Nasjonalt tolkeregister. Dette er en viktig anerkjennelse av norsk tegnspråk som et genuint språk på linje med talte språk.

Utvalget mener at sammenliknet med mange andre tolkespråk i Norge er norsk tegnspråk i en heldig situasjon, ettersom det finnes mange utdannede tolker med bachelorgrad i tolking og offentlig tolketjeneste i regi av NAV. Dersom det kommer på plass en ordning med statsautorisasjon av tolker med norsk tegnspråk som tolkespråk, åpner det uten videre for innplassering av tegnspråktolker med bachelorgrad i kategori A eller B, det vil si i de to høyeste kategoriene i Nasjonalt tolkeregister. Utvalget er opptatt av at det ikke bør åpnes for tegnspråktolker i de lavere kategoriene. Det kan i verste fall bidra til at tolker uten formell tegnspråktolkeutdanning, med lavere kvalifikasjoner enn det utvalget ser som et minimumskrav, fortrenge utdannede tegnspråktolker, noe som igjen kan føre til at det blir gitt tolketjenester av lav kvalitet.

Utvalget vil samtidig understreke at det finnes tegnspråktolker som har fullført eldre tolkeutdanninger før bachelorutdanningen ble innført, og som kan vise til lang praktisk erfaring i tolkeyrket. Det kan være gode grunner til at også disse kan plasseres i kategori B i tolkeregisteret.

20.5.4 Døve tolker må sikres tilgang til tolkeyrket

Utvalget ser det som positivt at døve studenter med førstespråkkompetanse i norsk tegnspråk har fått tilgang til tolkeutdanningene. Det er etter utvalgets vurdering positivt at tolkeprofesjonen får tilskudd av personer som ikke har lært norsk tegnspråk som et andrespråk i voksen alder. Utvalget mener at døve tolker kan spille en viktig rolle særlig i kommunikasjon med for eksempel døve innvandrere uten kjennskap til norsk tegnspråk, døve med begrensede tegnspråklige ferdigheter, døve med kognitive utfordringer og døve med kombinerte sansetap.

Selv om mange hørende tolker behersker norsk tegnspråk godt, har de aller fleste av dem lært språket som et andrespråk i voksen alder. I sammenhenger der offentlige foredrag, forelesninger, pressekonferanser, fjernsynssendinger osv. tolkes til norsk tegnspråk, kan døve tolker som behersker norsk tegnspråk på førstespråknivå, ha en stor verdi. Det gjelder både ved at tegnspråklige får informasjon formidlet av førstespråkbrukere, og ved at førstespråkliges tegnspråk blir synliggjort for allmennheten. Døve tolker vil også kunne ha en viktig språkstyrkingsfunksjon i NAVs tolketjeneste.

Utvalget antar at dersom døve tolker i større grad kommer inn i tolkeprofesjonen, vil en yrkesrolle for disse utvikle seg over tid. Dette krever også at det etableres en bevissthet og enighet mellom aktørene på tolkefeltet om at døve tolker er en del av bredden innenfor tolkeprofesjonen. En innlemmelse av døve tolker i Nasjonalt tolkeregister vil etter utvalgets vurdering være en god måte å anerkjenne døve tolkers kompetanse og plass i tolkeprofesjonen.

20.5.5 Fjerntolking må skje på tegnspråkets og tegnspråkliges premisser

Utvalget viser til at tegnspråk ofte blir omtalt som «tredimensjonale», det vil si at man gjør bruk av det fysiske rommet når man produserer tegnspråklige ytringer. Det innebærer noen utfordringer når kommunikasjon skal skje over skjerm. Det er derfor naturlig at mange foretrekker at tolkene er fysisk til stede. Utvalget viser også til at tjenesten bildetolk kan gi tilgang til tolk raskt og spontant, og til at geografiske forhold ofte kan gjøre det krevende å få tak i frammøtetolk – både rent praksis og med tanke på reisetid for tolkene.

Etter utvalgets syn er det utfordringer ved fjerntolking, både de praktiske sidene ved kommunikasjonen over skjerm, og teknisk sårbarhet. En fundamental forutsetning for at fjerntolking skal fungere tilfredsstillende, er at teknologien både er velegnet til overføring av tegnspråk, og at den er stabil og driftssikker. For utvalget er det viktig at representanter for tolkebrukerne får en sentral rolle når fjerntolking skal videreutvikles, både med tanke på kriterier for bruk av fjerntolking og de tekniske og praktiske sidene ved slik tolking. Utvalget mener at fjerntolking først og fremst skal være et supplement til tolking med tolker som er fysisk til stede.

20.6 Utvalgets forslag til tiltak

20.6.1 Utrede oppføring av døve tolker i Nasjonalt tolkeregister

Utvalget foreslår at det skal utredes hvordan døve tolker kan få bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Utvalget ser dette som en del av en utvikling av en yrkesrolle og formell status for døve tegnspråktolker. Ettersom tolkeloven etter § 2 gjelder tolking til og fra norsk talespråk, vil det i så fall kreves endringer i lov og forskrift for at døve tolker som ikke kan tolke direkte til og fra muntlig norsk, kan innlemmes.

20.6.2 Etablere tilbud for å spesialisere tegnspråktolker

Utvalget foreslår å etablere tilbud som kan dekke behovene for tegnspråktolker med ulike spesialiseringer. Det er behov for mer kvalifiserte og spesialiserte tolker for å øke tilgangen til tolker som kjenner fagterminologien innenfor ulike fagretninger. Det er videre behov for tegnspråktolker som kan tolke mellom engelsk og norsk tegnspråk. Utvalget mener også at det er behov for spesialisering i forskjellige tolkesituasjoner, som blant annet tolking i helsevesenet, tolking i skolen og tolking i høyere utdanning. Slik kan forskjellige tolkesituasjoner dekkes av tolker som har både språklige og tolkefaglige kvalifikasjoner som dekker behovene.

Tilbudet kan bygges opp som en etter- og videreutdanning, eller som modulbasert kurs.

For at et slikt tilbud skal være attraktivt for bachelorutdannede tegnspråktolker, må spesialisering lønne seg. Tolketjenesten må ha klare rutiner på at den best kvalifiserte tolken for et oppdrag blir prioritert når disse tildeles.

20.6.3 Tolketjenestens statistikk må forbedres

Utvalget foreslår at det bør lages årlige rapporter med relevant statistikk for tolketjenestens virksomhet. Det bør gå klart fram av statistikken hvordan den er utarbeidet, og hvilke kriterier som ligger til grunn for opplysningene som presenteres. Dette må etter utvalgets syn gjøres for å sikre åpenhet og tillit mellom tolkebrukerne, brukerorganisasjonene og NAVs tolketjeneste.

21 Tegnspråk i kultursektoren

Det er et bredt kulturelt og språklig mangfold i Norge i dag. Det språklige mangfoldet vitner om et åpent samfunn og et sterkt demokrati som ikke bare tolerer, men også stimulerer til mangfold. Språklig frihet innebærer at enkeltmennesket får uttrykke seg både på førstespråket sitt og på fellesspråket norsk. Ikke alle kunst- og kulturinstitusjoner er opprettet med et eksplisitt språkpolitisk formål ved siden av et kunstnerlig formål. Siden språk er den fremste bæreren av kultur, henger dette likevel ofte sammen. Å legge til rette for mangfoldig utvikling av innhold i mediesektoren og kulturlivet krever at ulike språklige uttrykk synliggjøres og blir tilgjengelig.

21.1 Kulturpolitikk

21.1.1 Arkiv og museum

Målet for arkivpolitikken er å sikre nasjonal hukommelse. Arkivene er viktig dokumentasjon på rett og urett, liv og virke. Privat samfunnssektor er klart underrepresentert i det samlede arkivmaterialet som er offentlig bevart og tilgjengelig. Det er derfor laget en nasjonal strategi for bevaring av privatarkiver. Målet er å sikre arkiv som har betydelig kulturell eller forskningsmessig verdi, eller som inneholder rettslig eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at disse kan bli tatt vare på og gjort tilgjengelige for ettertiden.216 Det er også et mål i privatarkivstrategien at institusjoner som har ansvar for nasjonal bevaringspolitikk, skal ta bedre vare på privatarkiv for det samiske samfunnet, de nasjonale minoritetene og for spesielle temaer.

Norske museer har viktige funksjoner i arbeidet med arkiv etter private virksomheter (organisasjoner, personer og bedrifter). Dette er sentrale deler av kildegrunnlaget til kunnskap om privat samfunnssektor. Museene oppbevarer 30 prosent av det som er bevart av privatarkiv i Norge (Kulturrådet 2011).

Kvinnegard (2022) har undersøkt hvilken informasjon som finnes på tegnspråk på nettsidene til utvalgte museer, og om det er andre tegnspråklige formidlingstilbud ved de samme museene. Nasjonalmuseet informerer på nettsiden sin om at det er mulig å få omvisning på tegnspråk. Videre nevner museet at de har en app, Nasjonalmuseets museumsguide, som inneholder videoer på tegnspråk. Disse videoene inneholder tegnspråktolking av 21 utvalgte lydfortellinger om kunstverk. Disse 21 lydfortellingene er plukket ut for å gi en smakebit av museets samling. Kvinnegard peker på at alle videoene viser tegnspråktolker som tolker tale til tegnspråk. Noen av disse videoene er også satt sammen til en sammenhengende video som er publisert på Nasjonalmuseets nettside. På Munchmuseets nettsted blir det informert om at de har spesialomvisninger på tegnspråk som de legger ut billetter til. I tillegg har de en audioguide som er tilgjengelig på tegnspråk og gratis å låne. Norsk Folkemuseums nettsider sier ifølge Kvinnegard, ingenting om tilgjengelighet for tegnspråklige, men ifølge Facebook-siden har de hatt formidling på norsk tegnspråk flere ganger om sommeren. I tillegg har de hatt en historisk ferieskole med plasser forbeholdt tegnspråklige barn.

21.1.2 Bevaring og tilgjengeliggjøring av arkivmateriale

Langtidslagring, tilgjengeliggjøring og formidling av arkivmateriale er viktig for å dokumentere norsk kulturarv og for å bringe den videre til nye generasjoner.

Arkivverket skal legge til rette for nasjonale fellesløsninger for å langtidsbevare og gi tilgang til arkiver og er den enkeltaktøren som langtidsbevarer flest private arkiver. Arkivverket drifter det som heter Digitalarkivet. Her blir arkivmateriale presentert i digital form. Det går an å søke i digitaliserte fotografier, lese fulltekstavskrifter, se videoer eller høre digitalisert lyd. Digitalarkivet er en fellesløsning for langtidsbevaring av digitalt arkivmateriale og enkel digital tilgang for publikum til alle typer arkivmateriale. Digitalarkivet.no er åpent for alle og gratis å bruke, og tjenestene som utvikles, støtter opp om regjeringens målsetting om å gjøre kulturarven enkelt tilgjengelig – hvor og når som helst, og for enda flere.

Arkivverket forvalter prosjekt- og utviklingsmidler til arkivformål. Målgruppen er offentlige og private institusjoner som bevarer, tilgjengeliggjør og formidler arkiv, som for eksempel arkivinstitusjoner, museer og bibliotek. Tradisjonelt har mye av støtten gått til innsamling og tilgjengeliggjøring av privatarkiver. Særlig har det vært behov for å digitalisere privatarkiver. Arkivverket har laget en bevaringsplan der de foreslår hvilke arkiver av nasjonal betydning som Arkivverket selv mener de bør ha ansvar for å bevare, hvis aktørene ønsker. Arkivene etter Norges Døveforbund står nevnt i denne planen (Arkivverket 2020).

21.1.3 Nasjonalbibliotekets kulturarvdigitalisering

Siden 2020 har Nasjonalbiblioteket hatt ansvar for å digitalisere Norges kulturarv, det vil si papirmateriale, fotografi, film og lydopptak fra arkiver, biblioteker og museer over hele landet. Digitaliseringen skal sikre framtidig bevaring og bedre tilgangen til kulturarvmaterialet. Senter for kulturarvdigitalisering, som ligger under Nasjonalbiblioteket i Mo i Rana, skal sørge for god kontakt og dialog mellom Nasjonalbiblioteket og institusjoner i arkiv-, bibliotek- og museumssektoren. Det er en stor mengde materiale som skal digitaliseres, og arbeidet vil pågå i mange år framover.

21.1.4 Norsk Døvemuseum

Norsk døvemuseum ligger under Museene i Sør-Trøndelag. Døvemuseets historie startet i 1992 med den private stiftelsen Norsk Døvehistorisk museum, som bygde opp en gjenstands- og fotosamling om undervisning av hørselshemmede opp gjennom historien. I 2002 ble samlingene overtatt av Trøndelag Folkemuseum. I 2009 ble Norsk Døvemuseum gjenåpnet i ombygde lokaler med en ny utstilling. Norsk Døvemuseum er nå et moderne nasjonalt museum med tilbud til ulike grupper.

Museets hovedoppgave er å ivareta og formidle hørselshemmedes historie fra hele Norge og gjennom dette synliggjøre en minoritetsgruppe i det norske samfunnet. Museet er et kulturelt møtested mellom hørende og døve, med søkelys på kommunikasjon og forståelse.

Norsk Døvemuseum har også et mindre arkiv og bibliotek. De har også en samling bøker fra døveundervisningen. Enkeltindivider og institusjoner har levert gjenstander og fotografier til museet. Når museet lager nye utstillinger, samler det inn materiale til de temaene som utstillingen skal handle om. Bare en liten del av det museet har, kan stilles ut samtidig, men alt blir tatt vare på i museets magasin. Det finnes også et lokalt døvemuseum i Bergen Døvesenter, med fokus på lokal døvehistorie. Museet ble åpnet i 2000.

21.1.5 Døves historie er mangelfullt dokumentert

Riksrevisjonen (2018) påpeker at mange privatarkiver ikke er digitalisert. De påpeker også at halvparten av de digitaliserte private arkivene ikke er tilgjengelig for publikum. 27 prosent av museene mener det vil ta 20 år før de har nådd målene sine om digitalisering. Riksrevisjonen mener det er et stort uutnyttet potensial for å stimulere til bruk av den digitaliserte kulturarven.

Det har vært lite systematisk arbeid med å arkivere eldre bilder og filmer som viser eksempler på tegn og tegnspråk. Det finnes en del filmopptak fra døveforeningenes tidligere smalfilmklubber fra etterkrigstiden, men disse er ikke systematisert eller arkivert. Arkivet for døve og hørselshemmede (AFDH) og Norsk Døvehistorisk selskap (NDHS) har egne nettsteder. På nettstedene finnes skannede tidsskrifter og medlemsblader for alle døveforeningene i Norge og fra Døvekirken. Arkivet for døve og hørselshemmede oppbevarer også styreprotokoller, tidligst fra 1879 og fram til i dag for 7 døveforeninger. Kun de ansvarlige i de respektive lokale døveforeningene og AFDH har tilgang til disse arkivene.

Døvehistorien er også å finne i ulike deler av de offentlige arkivene på samme måte som annen historie. Døveforeningenes historielag har hatt historieskrivere som har tilstrebet historisk metode og etterrettelig kildebruk. En sentral del av norsk døvehistorie er gitt ut på Døves Forlag. Faghistorikere har derimot i liten grad interessert seg for, eller hatt tilgang til, døvehistorisk materiale. Kirkebøker er digitalisert, eldgamle rettsprotokoller er bevart, vedtak i kommuner er bevart, Norsk helsearkiv har gamle pasientarkiver bevart osv.

Norsk og nordisk døvehistorie er ofte framstilt gjennom døveskolenes historie. «Døves historie beskyldes, til dels med rette, for å være mytebefengt», skriver Simonsen (2000:21). Hun mener at dette har sammenheng «med de sterke motsetningene som har eksistert og fortsatt eksisterer på feltet». Påstanden hennes var at nyere historieskriving har båret preg av å være kampskrift og «oppgjør» – for eksempel med talemetoden. Den tidlige litteraturen om døvehistorie var det gjerne døve selv som skrev for å formidle viktige hendelser, for å styrke døves identitet og for å framheve døveorganisasjonenes og pionerenes innsats (Ulvestad 2007). Ulvestad hevder at denne litteraturen kjennetegnes ved at den er lite kritisk, ikke problematiserende, og den viser i liten grad til annen forskning. Likevel blir den hyppig og til tider ukritisk referert til i annen forskning der døvehistorie gjerne inngår som en viktig del, hevder Ulvestad (2007).

I 2018 ble det satt i gang et arkivprosjekt med støtte fra Norges Døveforbund og Ekstrastiftelsen (nå Stiftelsen Dam) (Sander 2021b). Målet var å få oversikt over alt av historiske arkiver i Norges Døveforbund og alle døveforeningene med underavdelinger, ordne disse og få dem katalogisert og trygt oppbevart i offentlige arkiver, slik at de kunne bli tilgjengelige for interesserte. Resultatet av rapporten er at flere døveforeninger har overlevert materiale til ulike arkiver. Rapporten inneholder en oversikt over hvor arkivene etter døveforeningene er oppbevart. Det påpekes i rapporten at arkivene etter voksne døves omfattende foreningsliv er spredt og i mindre grad bevart, men at prosjektet har bidratt til trygg oppbevaring.

Rapporten viser til at døveforeningene ikke alltid ønsker å avlevere materiale for bevaring i Riksarkivet, fordi de er redde for at arkivene kommer på «fremmede» hender (Sander 2021b:1). Det er uvisst hvor mye av dette materialet som er digitalisert, og hvor mye som er tilgjengelig digitalt.

21.2 Mediepolitikk

21.2.1 Mediemangfold

Et sentralt mål for mediepolitikken har lenge vært å bygge et mangfold i medier (NOU 2017: 7). Tanken er at mangfold på avsendersiden, mottakersiden og innholdssiden hindrer at folk blir ensidig eksponert for et begrenset utvalg av medieinnhold. Dette hindrer danning av ekkokamre. Et mangfold av kilder til innhold vil dermed bidra til reell informasjonsfrihet som en del av ytringsfriheten. Statens overordnede ansvar på medieområdet er å fremme ytringsfrihet og demokrati ved å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale, i tråd med Grunnloven § 100: «Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.»

21.2.2 NRK

NRKs samfunnsbidrag er å medvirke til at hele befolkningen får bred nok informasjon til å kunne være aktivt med i demokratiske prosesser. Samfunnsoppdraget er fastsatt i NRK-plakaten, som er en del av selskapsvedtektene til Norsk rikskringkasting AS. I 2017 ble det tatt inn et krav om at NRK skal ha et selvstendig ansvar for mediemangfoldet. I 2019 ble det tatt inn et krav om at NRK skal ha et særlig ansvar for å dekke tematiske og geografiske blindsoner; områder og temaer som i liten grad blir dekket av andre medier (Medietilsynet 2021).

Paragraf 16 i NRK-plakaten handler om NRKs ansvar for å sikre bruk av norsk og samiske språk og innhold for ulike språklige minoriteter. Denne paragrafen i NRK-plakaten ble endret i 2023, og da kom det inn en formulering om at NRK skal sikre «innhold for tegnspråklige».

NRK er alene om å ha et uttrykt oppdrag om å formidle kunnskap om ulike minoritetsgrupper og å ha egne programmer for nasjonale og språklige minoriteter. NRK har også et rekrutteringsprogram for å øke mangfoldet blant journalister. Medietilsynet anbefaler at NRK-plakaten inneholder et krav som forplikter NRK til å fremme minoriteters representasjon, særlig blant redaksjonelle medarbeidere (Medietilsynet 2021).

NRK Nynorsk mediesenter er organisert under NRK Vestland. Senteret har ansvar for å rekruttere praktikanter og gi dem opplæring, slik at de senere kan rekrutteres som nynorskbrukende journalister. Hensikten er å styrke bruken av nynorsk i mediene. Minstekravet er at de som søker på ordningen har videregående utdanning. De «lærer ved å gjøre» i et halvt år. De får en praktisk inngang til journalistfaget, samtidig som de får lønn. I denne ordningen får unge mennesker en fot i døra hos NRK, fordi de regnes som interne søkere som gis prioritet til NRK-stillinger i inntil tre år, vel å merke dersom de ellers oppfyller de formelle kravene til stillingen de søker.

21.2.3 Norsk tegnspråk som redaksjonsspråk og formidlingsspråk

NRK Tegnspråk er NRKs egen tegnspråkkanal. Kanalen sender en femminutters oppsummering av nyhetene hver dag. Nyhetene presenteres av døve nyhetsopplesere. På kanalen tolkes innhold for barn, unge og voksne. Programmer som Supernytt, Dagsrevyen, Debatten, Norge rundt og den norske MGP-finalen blir tolket. Tolkingen utføres med få unntak av personer som har lært norsk tegnspråk i voksen alder. Ved store arrangementer og nasjonale hendelser skal NRK tilby tolking så fort som mulig. Dette er en praksis som særlig etablerte seg i pandemien. NRK publiserer også tekster eller tegnspråkprogrammer om aktuelle emner som handler om tegnspråk. Disse ligger på nettsiden til NRK Tegnspråk. Mye av det NRK Tegnspråk driver med i dag, kan likevel karakteriseres som tilrettelegging av allerede eksisterende stoff på norsk, slik at det blir framstilt på norsk tegnspråk som «innhold til tegnspråklige», jf. NRK-plakaten § 16. Redaksjonen i NRK Tegnspråk driver i liten grad egen journalistisk virksomhet.

Kringkastingsforskriften § 2-5 pålegger NRK omfattende plikter til å tekste både ferdigproduserte og direktesendte programmer, og å sende daglige programmer med tegnspråktolking og daglige programmer på norsk tegnspråk. Paragraf 2-6 pålegger riksdekkende kommersielle kanaler med mer enn 5 prosent seerandel mindre omfattende plikter til slik tilrettelegging. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) (2022) viser til kringkastingsloven § 2-19, som pålegger både NRK og riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler med minst 5 prosent seerandel å tilrettelegge ved blant annet teksting og tegnspråktolking. NIMs informanter rapporterer blant annet om at debatter på tv mangler teksting og tolking, slik at det blir vanskelig å følge med. Under covid-19-pandemien rapporterte en informant om mangel på tilgang til informasjon på grunn av manglende tolking og teksting. Mangel på tolk ved direktesendte pressekonferanser på NRK har også blitt påpekt (Kvinnegard 2022).

21.2.4 Statlige tilskudd til bibliotekformål

Hos Nasjonalbiblioteket finnes det en ordning for ulike bibliotekformål, som har faste mottakere. Døves Media og tegn.tv får tilskudd herfra.

Døves Media er organisert som en stiftelse. Døves Media startet med at Norges Døveforbund i 1972 kjøpte inn videoutstyr. Formålet var å produsere videoprogrammer for døve. Døves Media har samarbeidet med NRK siden 1989 og er en av deres eksterne produsenter av program eller innhold på tegnspråk. Døves Media har også sin egen nettkanal, DMTV, men kan ikke sies å ha egen journalistikk. På oppdrag oversetter de tekster fra norsk til norsk tegnspråk, slik at tekster kan publiseres som tegnspråkvideoer.

Nettkanalen tegn.tv er en nyere aktør som formidler tegnspråklig innhold. Tegn.tv har som formål å produsere, samle og distribuere tegnspråkfilm. Nettkanalen distribuerer for alle produsenter av tegnspråkfilm og skal være en uavhengig plattform som er tilgjengelig for alle filmskapere.

21.2.5 Mediestøtte

Mediestøtteloven skal sikre et mangfold av medier i samfunnet og er derfor et mediepolitisk tiltak for å sikre en åpen og opplyst samtale. Nyhets- og aktualitetsmedier som er tekstbaserte, kan søke om produksjonstilskudd. Dette er viktig for å støtte opp om norsk og samisk skriftkultur, men det gjør at tegnspråklige medier faller utenfor vilkårene for støtte. Paragraf 6 i mediestøtteloven inneholder en særregulering for samiske medier, som har et eksplisitt språkstyrkingsformål:

«Produksjonstilskuddet til samiske nyhets- og aktualitetsmedier skal legge til rette for demokratisk debatt og meningsdanning i det samiske samfunnet og stimulere til produksjon av et bredt journalistisk innhold rettet mot den samiske befolkningen. Ordningen skal også fremme utvikling av de samiske språkene.»

21.3 Teaterpolitikk

21.3.1 Scenekunst

Regjeringen har lagt fram en scenekunststrategi som bygger på en stortingsmelding om kultur. Begge dokumentene framhever at «kunst og kultur er berebjelkar for demokratiet og fremjar toleranse i samfunnet gjennom å vere arenaer for ytringsfridom. Viss scenekunsten skal ta vare på og behalde posisjonen som demokratisk arena for frie ytringar, må han representere heile befolkninga». Scenekunststrategien og offentlig kulturpolitikk skal, enkelt sagt, bidra til å skape mangfold bak scenen, på scenen og foran scenen (Kulturdepartementet 2021b).

21.3.2 Statlig tilskudd til Teater Manu

Teater Manu er Norges eneste profesjonelle tegnspråklige teater. Teater Manu skal «styrke og utvikle norsk tegnspråk som scenespråk». Teatret skal være en «tegnspråklig arbeidsplass», utvikle sitt språkpolitiske arbeid og «sette tegnspråk og døves kultur på dagsorden».217 Teatret har et eksplisitt språkpolitisk formål, i tillegg til det kunstneriske. For å kunne tiltrekke seg et bredere publikum enn tegnspråklige, blir alle produksjoner framført av stemmeskuespillere. Staben består av 12 fast ansatte.

Hylland og Kleppe (2019) har gått gjennom scenekunstområdet. De hevder at den geografiske spredningen i teatertilbudet er unikt for Norge i internasjonal sammenheng. Teater Manu er blant teatrene med høy andel turnévirksomhet. Over halvparten av forestillingene til Teater Manu blir sendt på turné, noen av dem også utenlands. Teateret har økt antallet egenproduksjoner i 2022. Da hadde teateret 7 produksjoner de satte opp.218

Teatret startet høsten 2022 ungdomskompaniet Manu Ung. De har fått støtte fra Sparebankstiftelsen DNB for å drive Manu Ung i tre skoleår. Kompaniet har rom for 15 tegnspråklige skuespillere i alderen 13 til 18 år og 4 ungdommer med interesse for produksjon og teknikk. Manu Ung vil kunne gi ungdom et fundament for å utvikle både teaterfaglig kunnskap og tegnspråklig identitet. Teater Manu deltar også på DUS (Den unge scene). Dette er et landsdekkende prosjekt som jobber for å heve nivået på ungdomsteater i Norge. DUS bestiller og utvikler sceniske tekster og konsepter for ungdom som fremføres av ungdom.

Teater Manu samarbeider med Riksteatret og Det Norske Teatret om en bachelorutdanning ved Nord universitet av regissører og scenografer med minoritetsbakgrunn.

21.3.3 Teater i Sverige

Riksteatern Crea i Sverige er et teater med svensk tegnspråk som scenespråk. Det ble startet på 1970-tallet som en folkehøyskolegruppe. I 1977 ble det del av Riksteatern i Sverige, og er altså ikke et frittstående teater.

I 1993 ble det startet en tegnspråklig skuespillerutdanning ved Stockholms konstnärliga högskola. Tre kandidater ble uteksaminert tre år etter. I 2011 ble det uteksaminert sju kandidater fra nordiske land ved Stockholms konstnärliga högskola (én var fra Norge). Dette var et engangstilfelle. I 2022 var det ingen slike utdanninger i gang.

21.4 Språkpolitikken

21.4.1 Dokumentasjon av norsk tegnspråk

Alle språk som skal holdes i hevd og utvikle seg som levende kulturspråk, må kunne støtte seg på en solid dokumentasjon både av hvordan språket blir brukt i samtiden, men også av hvordan den språklige tradisjonen ser ut. Ikke minst er dette et nødvendig grunnlag for språkforsking og språkopplæring, men også for arbeidet med å normere språket. Det har mye å si for språkets status i praksis at det er vel dokumentert på ulikt vis.

Språkrådet har kartlagt behovet for dokumentasjon av norsk tegnspråk.219 Språkrådet påpeker at status per i dag er at norsk tegnspråk helt mangler ordbøker som har norsk tegnspråk som kildespråk, og Norge ligger langt etter land det er naturlig å sammenlikne seg med på felt som er relevante for dokumentasjon av nasjonale tegnspråk.

Statped har ansvar for prosjektet Norsk tegnordbok på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Oppgaven er å registrere, dokumentere og publisere tegn som brukes av førstespråkbrukere av norsk tegnspråk i Norge. Ordboka er et pedagogisk verktøy og en ressurs til bruk i pedagogiske sammenhenger.220 Den fungerer som et oppslagsverk, først og fremst for andrespråklige som vil vite oversettelsen av et norsk ord til et tegn på norsk tegnspråk. Statpeds tegnordbok er en gloseliste der man søker med norske oppslagsord og får opp et tegn som «betyr det samme». Statpeds tegnordbok viser kun manuelle leksikaliseringer med bakgrunn i norsk. Tegnordboka er dermed en ressurs som ikke er basert på faktisk språkbruk samlet i et korpus.221

Et korpus er i følge Store norske leksikon222 en samling av elektroniske tekster som gjengir forekomster av språklige ytringer. Korpuset representer språkbruk som har funnet sted i en naturlig sammenheng i skriftlig eller muntlig form. Et slikt materiale kan brukes som datagrunnlag for forskning på faktisk språkbruk. Et gitt korpus er også viktig for utvikling av dataapplikasjoner innen språkteknologi. I dag vil dokumentasjon av språket i bruk i praksis skje i form av korpus – et stort representativt utvalg av språket i maskinlesbar form med god søkefunksjonalitet. Per i dag finnes det ikke fullt utviklede korpus for norsk tegnspråk, men NTNU er i gang med å etablere et slikt korpus med finanisering fra Norges forskningsråd.

For at man skal kunne realisere og bygge opp et norsk tegnspråkkorpus, må noen grunnleggende forutsetninger være på plass. For det første må man ha tilgang til tegnspråklige førstespråkbrukere. For det andre må det utvikles norsk tegnspråklingvistisk og språkteknologisk kompetanse som kan norsk tegnspråk flytende. For det tredje må det sikres en langvarig og stabil finansiering. I dag er ingen av disse faktorene til stede, påpeker Språkrådet. I dag er det én forsker ved NTNU som driver fagfeltet innen korpuslingvistikk. Universitetet i Bergen har et forsknings- og dokumentasjonsprosjekt som omfatter flere tegnspråk (Universitetet i Bergen 2022).

Ifølge Språkrådet vil utvikling av grammatikker og tegnordbøker kunne styrke norsk tegnspråk som et språk i seg selv. Det vil styrke tegnspråkfaget i skolen og generelt den tegnspråklige opplæringen, der det er behov for fagspesifikke tegn. Språkdokumentasjon vil også vise hvilke fagtermer som finnes i bruk. God språkdokumentasjon er også nødvendig for å utvikle tegnspråkdidaktikk, gode læremidler og læringsressurser på norsk tegnspråk. Gjennom god språkdokumentasjon vil det også bli mulig å dokumentere tegninventaret i norsk tegnspråk, og dermed kan man også forske på hvilke tegn og måter å uttrykke seg på som er konvensjonalisert.

I Solberg-regjeringens strategi for kunstig intelligens ble det anbefalt at offentlig produsert tekst bør gjøres tilgjengelig for gjenbruk til språkteknologiske formål, og at den avleveres til Språkbanken og Felles begrepskatalog (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2020). Eksempler på offentlig produsert tekst er i tegnspråklig sammenheng for eksempel Statpeds ressurser, men tegnspråklige ressurser er ikke nevnt i regjeringens strategi.

Teknologirådet hevder at mangel på språkteknologiske tjenester er «kritisk for bokmål og en eksistensiell risiko for nynorsk, dialekter og samiske språk» (Teknologirådet 2022:2). Fortsetter tjenester å fungere dårlig på norsk, kan norsktalende bli ekskludert eller bytte til engelsk. Trenden kan gjøre det krevende for små språksamfunn å beholde språkbrukere. Teknologirådet anbefaler en nasjonal dugnad for innsamling av hverdagsspråk for å øke mengden ressurser.

Det koster penger både å utvikle og vedlikeholde språkteknologiske ressurser som korpus og databaser og lagre materialet for ettertiden. Kostnader til lagring er spesielt relevant når det gjelder tegnspråk, fordi dokumentasjonen må skje i videoformat og ikke i tekst- og lydfiler, slik tilfellet er for skriftspråk.

21.4.2 Tegnspråklig terminologiarbeid

Norsk tegnspråk er i bruk på mange områder i det norske samfunnet, blant annet som undervisnings-, medie- og scenespråk. Språkrådet tok i 2013 initiativ til å koordinere en tegntermgruppe.223 En viktig forutsetning for tegntermarbeidet har vært at førstespråkbrukere skal føle eierskap til prosessen med tegntermarbeid. Tegntermgruppen har bestått av døve personer med tegnspråk som førstespråk og/eller med grunnleggende teoretiske kunnskaper i tegnspråklingvistikk. De er oppnevnt av tegnspråklige aktører, institusjoner og organisasjoner. Tegnene som tegntermgruppen har kommet fram til, skal ha en forankring i allerede eksisterende tegnbruk, med blant annet norske håndformer, artikulasjonssteder og artikulasjonsmåter. For å få en faglig forankring fikk tegntermgruppen innføring i fagfelt fra terminologer, tegnspråklingvister og andre relevante eksperter. Foreløpig har tegntermgruppen ferdigstilt tegntermer for astronomiske og juridiske begreper. Disse er publisert i 2014.224

21.5 Sivilsamfunnet

21.5.1 Medvirkning, tillit og relasjoner

Sosial kapital brukes i samfunnsforskningen som en betegnelse på det sivile samfunnets evne til å utvikle tillitsfulle relasjoner mellom borgerne på en måte som styrker fellesskapets evne til å løse kollektive problemer og utfordringer. På den ene siden kan sosial kapital binde individene til en bestemt gruppe i samfunnet sammen, der den gjensidige tilliten mellom individene i gruppen er svært høy, mens det nærmest er fravær av tillit til individer som ikke er en del av gruppen.225 Slike tett sammenvevde identitetskonstruksjoner kan skape konformitetstvang og gruppetenkning. På den andre siden kan en trygg havn ett sted nettopp være utgangpunkt for å utvikle relasjoner til de som er utenfor inn-gruppen (Claridge 2020).

Sivilsamfunnet og aktivistorganisasjoner spiller en viktig rolle. For at den formen for sosial kapital som er mest gunstig for samfunnet som helhet skal genereres, må organisasjonen skjære på tvers av sosiale skillelinjer, slik at mennesker med ulik bakgrunn kommer i kontakt med hverandre (Jakobsen 2010).

Et svekket sivilsamfunn kan redusere evnen til å skape positivt engasjement, og til at barn og unge blir sosialisert til å bli aktive samfunnsmedlemmer. Opplevd diskriminering kan være skadelig for tilliten og for deltakelsen i bredt. I internasjonale sammenlikninger skiller de nordiske landene seg ut med et stort og velutviklet kultur- og fritidsfelt, særlig for barn og unge (Bakken 2019, Arnesen og Sivesind 2020).

21.5.2 Døvesamfunnet og de hørende foreldrene

I en skala som graderer overføring at tegnspråk fra en generasjon til en annen, regnes foreldre i liten grad med som overførere av tegnspråk. Grunnen er at et overveldende flertall av døve barn har hørende foreldre som ikke kan tegnspråk i utgangspunktet. Dette skaper en spesiell situasjon for overføring av et språk, som igjen skaper en spesiell kontekst for språklig aktivisme, fordi tilsiget av språkbrukere til døvesamfunnet er avhengig av at foreldrene lar barna lære tegnspråk. På 2000-tallet mente Solvang (2006:1448) at døvemiljøet ytret seg med en språkaktivisme som skapte reaksjoner, spesielt hos foreldre:

«I døvefeltet finner vi også en konflikt mellom foreldre og representanter for døve. Etter hvert som det døve barnet vokser opp tilhører det ikke bare sine foreldre, det tilhører like mye døvesamfunnet. Og mange døve stiller spørsmålet om hørende foreldre alltid vet barnets beste. De tenker for mye på mulige operasjoner og høreapparater og for lite på å lære seg tegnspråk. Et slikt syn skaper selvfølgelig sterke reaksjoner, både blant fagfolk og hørende foreldre.»

I et innlegg på utdanningsnytt.no i 2008 påpekte Thorbjørn Johan Sander at det er betenkelig at noen forsøker å påvirke foreldre og lærere til å betrakte sterkt hørselshemmede norske barn som tilhørende en språklig og kulturell minoritet.226 «Et døvt barn er ikke en gjøkunge i redet», skriver han. Barna har ifølge ham ikke et så stort «handicap» at de må behandles som «fremmedspråklige» i sitt eget hjem og land. Solvang (2006) hevder at «døvepedagoger kan for eksempel fortelle foreldre at de må tenke slik at de har født en samegutt. Barnet tilhører med andre ord en minoritet som den biologiske familien ikke nødvendigvis er en del av» (Solvang 2006:1448). Hilde Holtsmark, Bente Lundberg og Monica Thorsen, styremedlemmer i Hørselshemmede barns organisasjon, hevder i Vårt Land at hørende foreldre til døve barn i liten grad blir regnet med når spørsmål som gjelder interessene til barna deres blir drøftet i døvemiljøet. Videre hevder de at det ikke er så lett å bli inkludert av tegnspråkmiljøet, og antyder at dette kan være noe av grunnen til at flere foreldre velger bort språket. De hevder at norsk tegnspråk ikke har gode utsikter, dersom ikke alle tegnspråkbrukere inviteres inn i et miljø med «hjerterom og takhøyde».227

Skaug (2020) mener at foreldre til døve barn føler et press fra døvesamfunnet, som ønsker å bevare sin kultur og sitt språk. De hørende foreldrene til barn med CI, hevder hun, ser det ikke nødvendigvis som sitt ansvar å føre døvekulturen og døves eget språk videre:

«Mitt inntrykk er at flertallet som nå skriver under på § 2.6 i opplæringsloven ser på tegnspråk som et reservespråk som de vil at barna skal ha å falle tilbake på i tilfelle teknikken skulle svikte, eller bruke når CI-en ikke er på. Deres mål er at barna skal lære talespråket og lære det best mulig» (Skaug 2020:25).

Vonen (2012) skriver at det er urimelig å forvente at hørende foreldre til døve barn straks skal være kompetente bærere av norsk tegnspråk som kulturarv. Han sier videre at det er vanlig i hørende familier å se på tegnspråk som et hjelpemiddel, og at de fleste hørende foreldre har en praktisk holdning til tegnspråk. Vonen hevder at det ville vært overraskende om hørende foreldre hadde enn annen holdning enn at tegnspråk var et hjelpemiddel, og han avviser ikke at også barna til hørende foreldre vil innta en slik holdning.

21.5.3 Språksamfunnets rolle i språkstyrking

Mye av forskningen på språkstyrking er gjort på talte språk. Generasjonsoverføring er den viktigste enkeltfaktoren for at et språk ikke går ut av bruk. Dette gjelder også tegnspråkene, selv om overføring av språket ikke skjer automatisk fra hørende foreldre (se kapittel 4). Forskningslitteratur peker på at språksamfunnet selv har et stort ansvar for at tiltakene som myndighetene setter i verk, blir vellykket (for eksempel Hyltenstam 2021). Den europeiske minoritetsspråkpakten slår fast at et selv om et språk har vern etter pakten, skal vernet staten tar på seg, ta et rimelig utgangspunkt i situasjonen for det enkelte språket og også antall språkbrukere (artikkel 10 og 11). Dette betyr at statens innsats også må ses i forhold til hvordan språksamfunnet selv bidrar.

Hyltenstam (2021) mener hovedaktørene i språkstyrkingstiltak er foreldre og skole, altså at språkstyrkingstiltak trenger støtte både på et individnivå og på et samfunnsnivå. Pasanen (2021) hevder at en av de viktigste årsakene til at språkstyrkingstiltak blir mislykket, er de tilfellene det blir tatt lett på hvor viktig det er å overføre språket til barna. Hun hevder at det for noen språk blir satt for store håp til at skolen kan bringe språket videre. Trosterud (2003) hevder også at det er en tendens til å bli for optimistisk på vegne av samfunnsmessige tiltak. Han peker på at et talespråk må ha skriftspråk, dataløsninger, litteratur og ordforråd for å være vitalt. Det trengs også at det blir undervist i språket, og dermed at det finnes læremidler. Å satse på alt dette, mener han, er likevel bortkastet dersom ikke foreldrene vil eller kan videreføre språket. Trosterud påpeker at skole og stat først og fremst er foreldrenes støttespillere, og at foreldrene spiller en nøkkelrolle i overføringen.

Breivik (2007) mener å finne det han kaller stammekonformitet i døvemiljøet, og at det kan sies å være et miljø preget av samhold, men også sosial kontroll, der språket blir oppfattet som en markør på lojalitet og fellesskap. Dette kan ha betydning for hvor lett det er å bli en del av miljøet som døv eller hørende andrespråkbruker med et svært norskpåvirket tegnspråk. Mæhlum (2020) hevder at en erfaring fra sørsamiske miljøer er at det hos nye språkbrukere etter hvert oppsto en holdning om at det var like greit å la være å bruke det sørsamiske språket enn å risikere å bruke det feil. Pasanen (2021) hevder også at det språklige fellesskapet må kunne tolerere ulike språkbrukere og de ulike behovene de har, varierende språkkunnskaper, ufullstendigheter, feil og endringer i språket. Det er ikke mulig å styrke et truet språk uten at språksamfunnet godtar språkfeil og ufullkomment språk.

21.6 Utvalgets vurderinger

21.6.1 Døves historie må dokumenteres og formidles

Utvalget mener det er viktig at døves historie kan forskes på av flere enn i dag, slik at denne delen av norsk historie blir mer tilgjengelig for et allment publikum og når ut til flere enn i dag. Samtidig vil historien nyanseres og problematiseres, og utenforstående vil også måtte tolke den med sitt blikk. Dette vil i seg selv kunne være viktig for å sikre åpenhet og informasjon om viktig døvehistorie. Innsats som handler om å dokumentere døvekultur og døvehistorie i Norge, kan ikke sies å være språkstyrkingstiltak i konkret forstand. Samtidig er døvekulturen den livsverdenen som tegnspråket formidler. Derfor mener utvalget at dokumentasjon av livet til språkbrukerne og livet i språksamfunnet må ses som et rammevilkår for styrking av et nasjonalt tegnspråk.

Dersom det er riktig at de private arkivene etter døveforeningene ikke blir tilgjengeliggjort, mener utvalget det er del av et generelt problem som gjelder privatarkiver. Konsekvensene er blant annet at døves liv og norsk tegnspråks historie er en del av Norges historie som det nesten ikke er forsket på.

21.6.2 Tegnspråk og døvekultur bidrar til bredde i kulturlivet

Utvalget vil påpeke at norsk tegnspråks status som nasjonalt tegnspråk betyr at språket er del av den nasjonale kulturarven, slik også språklovproposisjonen sier. Utvalget mener at profesjonelle kulturinstitusjoner som er tegnspråklige, døves frivillige organisasjoner og private tegnspråklige initiativ har en tverrsektoriell, samfunnsbærende funksjon for norsk tegnspråk. De må ses som gjensidig styrkende. De har alle en funksjon i å utvikle en kollektiv, tegnspråklig identitet. Jo bedre samvirkningen mellom disse aktørene er, jo større samfunnsbærende effekt får norsk tegnspråk.

Mange nasjonale museer er offentlige organer i språklovens forstand. Utvalget vil understreke at de derfor har ansvar for å fremme norsk tegnspråk. Formidling på norsk tegnspråk vil gjøre kunst- og kulturopplevelser mer tilgjengelig for tegnspråklige. Det vil fremme norsk tegnspråk, fordi språket blir mer synlig for alle. Det vil også styrke språket selv, fordi det vil brukes mer systematisk på flere samfunnsområder.

Utvalget vil peke på det positive med at det ikke er nødvendig å bo i Oslo for å se tegnspråkteater, ettersom Teater Manu har høy turnévirksomhet. Teater Manu har imidlertid få egenproduksjoner. Dette må ses i sammenheng med at manusarbeid på tegnspråk er krevende, og tilgangen til tegnspråklige skuespillere er lav. Det bør legges til rette for at Teater Manu kan øke sin produksjon av forestillinger, slik at tilbudet til tegnspråklige styrkes.

Det teaterfaglige landskapet rundt Teater Manu bør sikres bedre for framtiden, ettersom det er en forutsetning for at det kan leveres tegnspråklig teater av høy kvalitet. Teater Manu bør fortsatt være én av de viktigste språkarenaene for norsk tegnspråk. Teater Manu har også potensial til å bli en svært viktig tegnspråklig arbeidsplass. Utvalget vil peke på at kunst- og kulturinstitusjoner er velegnede for medskaping av en minoritetskulturell offentlighet, som også er med på å sikre bredden i tilbudet av kultur.

Å oppnå høy kvalitet er ikke gjort på et blunk. Døve som ikke også bruker talespråk, er forhindret fra å ta skuespillerutdanning på talespråk. Denne situasjonen krever både kortsiktige og langsiktige tiltak. Det bør sikres bedre at Teater Manu får flere muskler til å øke antallet døve kunstnere gjennom en langsiktig satsing på ungdom med teaterinteresse. Mange ungdommer i tegnspråklige miljøer savner å drive med teater på fritiden. Det virker også å være en stor etterspørsel etter tegnspråklige fritidsaktiviteter for barn og unge. Å satse på ungdom internt ved teatret vil på kort sikt kunne representere et etterlengtet fritidstilbud og tegnspråkarena for en del ungdom, samtidig som man på lang sikt øker sjansene for å rekruttere disse videre til norsk eller internasjonal skuespillerutdanning.

Utvalget mener at en styrking av teatrets egen funksjon som språkarena og som tegnspråklig arbeidsplass vil være i tråd med kulturpolitiske mål om mangfold bak scenen, på scenen og foran scenen. Det vil igjen legge forholdene til rette for at teatret kan profesjonalisere og styrke repertoaret sitt og gi et styrket tilbud om kultur på tegnspråk.

21.6.3 Norsk tegnspråk må dokumenteres bedre

Utvalget erkjenner at det finnes lite dokumentasjon av norsk tegnspråk. Det er flere årsaker til dette, men mangel på forskerkompetanse i norsk tegnspråk er en hovedforklaring. Å bygge et korpus med norsk tegnspråk er i tillegg mer ressurskrevende enn for andre språk, fordi det ikke finnes en skriftspråklig standard for språket. All dokumentasjon må gjøres i videoformat, og dette krever lagringskapasitet og er også omfattet av personvernhensyn. Det finnes svært få lingvister ved norske forskningsinstitusjoner som har norsk tegnspråk som førstespråk. Utvalget understreker at lingvistene gjør en svært viktig innsats på feltet, men på sikt bør det være et mål at akademiske stillinger i norsk tegnspråk er besatt av folk med norsk tegnspråk som førstespråk. Dette krever samtidig at unge mennesker med tegnspråk som førstespråk kvalifiserer seg til høyere utdanning, og at det finnes relevante språkstudier på akademisk førstespråknivå.

21.6.4 Sivilsamfunnet må styrke sin tillitsskapende kraft

Døve har alltid levd i og vært en del av storsamfunnet. Hørende har også vært en del av døvesamfunnet i alle år, slik at de to «verdenene» ikke kan sies å være atskilte i praksis, selv om perspektivene på døve og tegnspråk i de to samfunnene har vært noe ulike. Utvalget mener at døves historie dokumenterer undertrykking og stigmatisering av døve og norsk tegnspråk. Dette forklarer at døvesamfunnets tillit til storsamfunnet gjennom deler av historien har vært lav, selv om den ser ut til å ha variert i takt med tegnspråkets status. Den lave tilliten til storsamfunnet er logisk, sett i lys av gruppens lange historie med undervurdering. Mange hørselshemmede og døve tegnspråklige opplever dessuten fremdeles ulike former for audisme. Utvalget mener det er viktig for hørende å kjenne til døves historie for å forstå bakgrunnen for reaksjoner døve har på audisme i dag.

Tilgang til lyd og hørsel tas for gitt blant hørende. På ureflektert vis betraktes hørsel som den normale måten å fungere sansemessig på. Velmente og nysgjerrige, men stadig gjentatte spørsmål og uvitende påstander om hørsel (eller fravær av dette), livet som døv og om tegnspråk fra hørende kan i lengden være slitsomt og forstyrrende, også for de som i utgangspunktet ønsker å være imøtekommende. Handlinger som ikke er ment å være diskriminerende, og som i liten grad merkes av personer som ikke har samme minoritetserfaring, kan til sammen oppleves som stressende av de som stadig utsettes for dem. Selv om dette i utgangpunktet ikke er ondsinnet, bidrar det etter utvalgets mening til diskriminering og marginalisering av døve.

Utvalget mener at aktører som yter tjenester til tegnspråklige, er avhengig av brukernes tillit, og at tjenesteytere må gjøre seg fortjent til en slik tillit. Når det for eksempel ikke synes å være samsvar mellom døves opplevelser i dekningsgrad i tolketjenesten og NAVs egen statistikk, påvirker det tilliten til tjenesten. Utvalget viser også til at Rikshospitalet vedgår at tegnspråk tidligere har blitt frarådet av dem, selv om de hevder det ikke representerer deres språksyn i dag. En undersøkelse som utvalget har fått utført, viser at noen foreldre har blitt frarådet at barnet tar i bruk tegnspråk, men den kan ikke bekrefte at dette skjer i dag. Noen hendelser kan likevel være nok til at det skapes et generelt inntrykk av at Rikshospitalet er imot tegnspråk. Utvalget vil understreke at måten tjenesteyterne opptrer på, er viktig for om de inngir tillit eller ikke.

Mandatet til utvalget tar utgangpunkt i at døve barn av hørende foreldre er potensielle tegnspråkbrukere. Det betyr at barna ikke blir tegnspråkbrukere med mindre foreldrene ønsker dette for dem, eller at barna selv ønsker å lære tegnspråk. Gjennomgangen har vist at mange hørende foreldre satser på talespråk dersom de opplever at barna har god effekt av høreapparat eller CI. God nok effekt gir dem sjansen til å overføre eget morsmål til barna. Mange hørende foreldre, og kanskje også noen av barna, ser derfor på norsk tegnspråk som et hjelpespråk i undervisningen. Utvalget mener at dette må ses på som en ukontroversiell strategi. Det bør heller ikke overraske at foreldre i utgangpunktet har et pragmatisk perspektiv på hvilken funksjon norsk tegnspråk skal fylle i egne barns liv. I skolesammenheng vil de fleste hørende foreldre være mest opptatt av at den tegnspråklige opplæringen gir barna de samme framtidsmulighetene som andre barn. Det kan derfor oppleves overveldende å ha dette praktiske utgangspunktet for deretter å møte en sterk og bevisst døvekultur, der anerkjennelsen av norsk tegnspråk står i fokus, og der argumentene for språkets eksistens nettopp handler om å ikke redusere norsk tegnspråk til et hjelpemiddel.

Norsk tegnspråk brukes i tett kontakt med norsk, og norsk tegnspråk påvirkes av norsk talespråk, slik at talespråknær syntaks får innpass. Dette utgjør et press fra norsk mot norsk tegnspråk som det av og til reageres på. Utvalget vil påpeke at en slik form for språklig purisme både er legitim og nødvendig for et språk i minoritetsposisjon. Det er med på å styrke språket at språkbrukerne er bevisste. Det språklige mangfoldet i verden er avhengig av at også brukere av små språk har kritisk språksans på vegne av eget språk. Utvalget mener derfor at norskspråklige som kommer inn i det tegnspråklige minoritetsmiljøet, bør akseptere at et minoritetsspråk har sine normer. Utvalget mener videre at talespråknært tegnspråk er svært utbredt, og dermed så vanlig at negative reaksjoner i liten grad blir rettet mot den enkelte. Likevel er det ikke tvil om at de som bruker norsk tegnspråk i yrkessammenheng, for eksempel tolker og lærere, blir åpent kritisert når de har så lav tegnspråklig kompetanse at dette påvirker kvaliteten på tjenestene som gis. Utvalget selv påpeker også mangelen på kompetente lærere i denne rapporten, fordi det er saklig å stille krav til en lærers kompetanse i det språket det undervises i og på. Utvalget ser likevel faren for at en generell puristisk innstilling kan føre til at hørende, yrkesutøvere eller andre, vegrer seg for å delta i tegnspråklige miljøer. Dét fungerer ikke styrkende for norsk tegnspråk.

De fleste foreldre til døve barn har trolig ekte og gode møter og relasjoner med døve enkeltpersoner. Samtidig kan de oppleve at døve som gruppe framstår lite tillitvekkende. Selv om dette kan virke motstridende, mener utvalget at det muligens kan forklares med at prinsipielle standpunkter styrker døve som gruppe. Det er en allmenn erfaring at når en person opptrer bare på vegne av seg og ikke på vegne av en gruppe, er det lettere å være fleksibel overfor den andre. Dette påvirkes også av at mange i døvemiljøet kjenner til hverandre, og også har en viss kjennskap til de ulike perspektivene og meningene andre har. De små nettverkene som opprettholder trygghet og tillit innad, kan likevel få døvesamfunnet til å framstå som trangt og selektivt om hvilke utfordringer det skal være åpenhet om.

For hørende foreldre kan bare glimt av en sterk gruppedynamikk gi nok grunnlag til å oppdage brodd og motvilje. Det kan være mot for eksempel hørende foreldre som velger talespråklig opplæring til det hørselshemmede barnet sitt og ikke tegnspråk, altså til sjuende og sist helt private valg de enkelte foreldrene gjør på vegne av seg selv og sitt barn. Dette er foreldre som i utgangspunktet er i en sårbar situasjon med et liv ingen andre har full innsikt i, og da kan det oppleves som overveldende at andre (døve) voksne har meninger om barna.

Utvalget har gått gjennom historiske kilder som tyder på at det blant døve som gruppe eksisterer en ambivalens mot både hørende, talt norsk og hørselstekniske hjelpemidler, selv om alle omgås hørende, mange kan snakke norsk og svært mange bruker høreapparat og CI selv. Noen ganger uttrykkes det negative stereotypier av hørende, da spesielt om hvordan hørende forholder seg til døve og døvhet. Det er imidlertid noen fundamentale forskjeller på de stereotypene som døve bruker om hørende og de fordommene som finnes mot døve. For det første omgås døve hørende hver dag, og de fleste av dem har enten hørende foreldre eller hørende barn og søsken. De får dermed et nyansert inntrykk av hørende og den store variasjonen blant dem. Få hørende møter døve til daglig, noe som gjør at de sjelden får utfordret stereotypier eller mangel på kunnskap om døve og tegnspråk. Videre fungerer ikke stereotypiseringen av hørende undertrykkende overfor hørende som gruppe, slik for eksempel negative fordommer om døves kognitive evner gjør. Negative stereotyper mot hørende påvirker heller ikke hørendes livsvilkår.

I den svært polariserende CI-debatten tidlig på 2000-tallet ble det fra ulike aktører brukt retorikk som ikke var egnet til å skape dialog og bygge tillit. Utvalget vil understreke at mange døve var bekymret for konsekvensene av å operere døve barn, og at motstanden derfor var stor da teknologien var ny. Situasjonen har endret seg, og i dag virker det å være aksept for CI, også blant de fleste døve, selv om det fremdeles er skepsis mot å ikke «gi barnet tegnspråk». Samtidig er medisinske miljøer tydelige på at effekten av teknologien varierer mye mellom barn, og motstanden mot tegnspråk i medisinske miljøer virker å være mye mindre enn tidligere. Utvalget mener det i dag er viktig å beskrive effekten av CI i tråd med det fagmiljøene hevder det er grunnlag for, og slik barna og familiene selv opplever det. Samtidig er det viktig å understreke hvilke muligheter tidlig tilgang til norsk tegnspråk gir for barna på kort og lang sikt.

Utvalget mener at sivilsamfunnet og døves organisasjoner er blant de viktigste aktørene i arbeidet for å bygge tillit mellom døvesamfunnet og storsamfunnet, og mellom hørende foreldre og døvesamfunnet. Situasjonen norsk tegnspråk er i, krever en forsonende tone. For at foreldrene skal kunne bli kapable tegnspråklige ut fra eget potensial, trenger også de tegnspråklige arenaer å bruke språket på. Det skjer mye godt arbeid i regi av ulike døveforeninger rundt om i Norge, og noen foreldre benytter seg av disse tilbudene. Utvalget har imidlertid merket seg at foreninger rapporterer om at mange foreldre ikke bruker tilbudene. Årsakene til dette er ikke kjent. Utvalget mener at det også trengs mer kunnskap om dette, og om hva slags tilbud som kan trekke både barn og foreldrene deres til tegnspråklige miljøer der de kan praktisere tegnspråket og bli kjent med døvesamfunnet og døvekulturen.

21.7 Utvalgets forslag til tiltak

21.7.1 Innsamlet arkivmateriale må gjøres digitalt tilgjengelig

Utvalget foreslår at arkivmaterialet hos Norsk Døvemuseum og fra ulike døveforeninger digitaliseres og gjøres tilgjengelig i Digitalarkivet. Dette åpner for at ulike aktører kan inngå i en formidlingsportal med døvekultur som samlende overskrift. Dette vil synliggjøre døves kultur og norsk tegnspråk bredere i befolkningen, og sikre bedre tilgang til arkivmateriale for forskere og andre interesserte. Denne innsatsen kan være et første steg for å utvikle Norsk Døvemuseum som nasjonalt museum. Styrkingen bør ha som mål at flere også utenfor Trondheim kan komme i kontakt med norsk døvekultur.

Det er behov for å styrke det historiefaglige arbeidet om norsk døvekultur og vårt nasjonale tegnspråk.

21.7.2 Teater Manu må styrkes som språk- og inkluderingsarena

Utvalget foreslår at Teater Manus funksjon som språk- og inkluderingsarena styrkes, og at det blant annet kan gjøres ved at det settes klare ambisjoner for en skuespillerutdanning (bachelorgrad) for tegnspråklige ved Nord universitet, i samarbeid med Riksteatret og Det Norske Teatret og andre nordiske teatre. På statsbudsjettet bør Teater Manu stå på samme post som andre teatre med nasjonal funksjon.

Et slikt tiltak forutsetter at det settes samme krav til kompetanse for å lede og jobbe ved et tegnspråklig teater som ved et annet teater. Utvalget mener Manu Ung bør få permanent finansiering. Det er et bidrag til Teater Manu til teaterfaglig utdanning for tegnspråklige, samtidig som det styrker barn og unges bruk av norsk tegnspråk og deltaking i døvekultur med egen skaperkraft. Det er ikke praktisk mulig å holde oppe et tegnspråklig teater uten at det er et tilsig av tegnspråklige skuespillere til teateret. Manu Ung bør driftes som et permanent tiltak for å utvikle en grunnstamme av unge skuespillere som også kan rekrutteres til en bachelorutdanning.

21.7.3 Tegnspråklige informasjonsvideoer må tilbys systematisk på museer

Utvalget foreslår at museer må tilby tegnspråklige formidlings- og informasjonsvideoer.

Tegnspråkfilmer bør tilbys systematisk på museer med nasjonal funksjon, med mål om å gjøre kunst og kultur mer tilgjengelig for tegnspråklige, og for å oppfylle krav i språkloven. Også offentlige organer må fremme norsk tegnspråk ved å gi mer informasjon på tegnspråk på nettsidene sine.

Dette er et tiltak som vil øke etterspørselen etter tegnspråklig medieproduksjon.

21.7.4 NRK-plakaten må fastslå ansvar for norsk tegnspråk

Utvalget foreslår å gå gjennom NRK-plakaten med sikte på å styrke og tydeliggjøre NRKs ansvar for å fremme norsk tegnspråk. NRK-plakaten del II § 16 bør eksplisitt nevne norsk tegnspråk i oppramsingen av hvilke språk NRK skal styrke.

21.7.5 Utvide NRK Tegnspråk med en nyhetsredaksjon

Utvalget foreslår at NRK Tegnspråks virksomhet må utvides med en redaksjon som lager egenproduserte nyheter på tegnspråk og dessuten nyheter med særlig relevans for døve og tegnspråkmiljøet både på tegnspråk og skriftlig. Det vil stå og falle på om det finnes tegnspråklige journalister som kan bidra til redaksjonen. Tiltaket kan starte med en rekrutteringsordning, og det kan ses i sammenheng med tiltak 21.7.6.

21.7.6 Opprette en praktikantordning i NRK

Utvalget foreslår å opprette en praktikantordning for tegnspråklige med lønn hos NRK etter modell av den som er utprøvd for nynorsk ved NRK Nynorsk mediesenter. Formålet er å rekruttere tegnspråklige journalister uten annen formell bakgrunn enn videregående skole. Denne ordningen kan stakes ut med et prøveprosjekt ett år og bygges ut gradvis over flere år. Praktikantene får en praktisk inngang til journalistfaget, samtidig som de får lønn. I denne ordningen får unge mennesker en fot i døra i NRK.

21.7.7 Vurdere om mediestøtteregelverket fremmer norsk tegnspråk

Utvalget foreslår at lov om økonomisk støtte til mediene gjennomgås med formål om å se om loven er tilpasset støtte til tegnspråklige medier. Dersom den ikke er tilpasset tegnspråklige medier, bør den justeres.

Formålet med et slikt tiltak vil være å øke mediemangfoldet, bidra til å bygge en tegnspråklig offentlighet og styrke norsk tegnspråk i mediene.

21.7.8 Øke den språkvitenskapelige innsatsen for norsk tegnspråk

Utvalget foreslår en pakke av tiltak for å øke den språkvitenskapelige innsatsen for norsk tegnspråk.

Utvalget foreslår at det lages en deskriptiv ordbok med både norsk og norsk tegnspråk som parallelle søkespråk. Ordboka bør være basert på faktisk språkbruk slik det kommer til uttrykk i et korpus. Bare slik kan man vise det reelle tegninventaret i norsk tegnspråk. En leksikalsk database vil også være grunnlaget for andre språkteknologiske ressurser som mindre tegnordbøker av forskjellige typer og læringsressurser i skolen. Dersom dokumentasjonsoppgaver skal være realiserbare, er det en forutsetning at det det finnes et fagmiljø for dette.

Utvalget foreslår aktiv innsats for å rekruttere flere studenter til norsk tegnspråk som fag. Et slikt tilbud finnes i dag ved NTNU. Å utdanne personer med forskerkompetanse i norsk tegnspråk er i seg selv en lang prosess. Dette krever samtidig at førstespråkbrukere kvalifiserer seg og søker slike utdanninger. Denne delen av tiltaket må ses i sammenheng med tiltak 16.7.3 om informasjonstiltak for å rekruttere flere til studietilbud om og med tegnspråk.

Utvalget foreslår også at norsk tegnspråk inkluderes i en nasjonal, digital dugnad for innsamling av hverdagsspråk – i regi av relevante aktører. Dokumentasjonen må koordineres på en måte som sikrer gjenbruk av språklige data til språkteknologisk bruk og som grunnlag for å bygge et korpus.

21.7.9 Legge til rette for at sivilsamfunnet styrker sin tillitsbyggende kraft

Utvalget foreslår at det offentlige legger til rette for ulike frivillige aktørers innsats for tillitskapende initiativer.

Utvalget mener at det offentlige må ta et ekstra ansvar for at hørselshemmede og døve får tilgang til norsk tegnspråk, som er det språket de har full sansemessig tilgang til, og som mange foreldre ikke kan gi dem. Men dersom språkstyrkingen i regi av det offentlige skal lykkes, er det helt avgjørende at innsatsen også kommer nedenfra, fra grasrota, fra dem det gjelder. Sammen har tegnspråklige selv og døvesamfunnet et stort ansvar for å fungere på måter som styrker det offentliges innsats for norsk tegnspråk. Det kan legges til rette for dette ved å gi sentrale aktører i sivilsamfunnet gode rammebetingelser for innsats på språkarenaer som skaper tillit og dialog.