Del 1
Utgangspunktet for omstillingen

I denne delen redegjør utvalget for sitt arbeid og for utgangspunktet utvalget har hatt for arbeidet. Utvalget ser også på norske utslipp, klimamål og klimapolitikk, og vurderer norske klimamål.

1 Utvalgets arbeid og hovedvurderinger

I dette kapitlet redegjør utvalget for sitt mandat og arbeidet som har blitt gjennomført. Utvalget går også gjennom sine hovedanbefalinger og gir en leseveiledning til resten av utredningen.

1.1 Mandat og utvalgets medlemmer

Kongen i statsråd oppnevnte 13. august 2021 et utvalg for å gjøre en helhetlig utredning av hvilke veivalg Norge står overfor for å nå målet om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050.

1.1.1 Mandat

Utvalget ble satt ned av regjeringen Solberg. Regjeringen Støre gjorde enkelte tilføyelser i utvalgets mandat:

Bakgrunn

Noreg har i lov om klimamål (klimaloven) lovfesta eit mål om å bli eit lågutsleppssamfunn innan 2050. Klimaloven slår fast at målet skal vere at klimagassutsleppa blir reduserte i storleiksorden 90–95 pst. jamført med utsleppsnivået i referanseåret 1990.

Parisavtalen oppmodar alle land til å utvikle langsiktige lågutsleppsstrategiar. Stortinget behandla Noregs lågutsleppsstrategi for 2050 i samband med Klima- og miljødepartementet sin budsjettproposisjon for 2020 (Prop. 1 S (2019–2020)). Strategien inneheld overordna prioriteringar og viktige omsyn for vegen til lågutsleppssamfunnet fram mot 2050.

Lågutsleppstrategien skisserer fire hovudtrekk ved lågutsleppssamfunnet i 2050:

• Lågutsleppssamfunnet er eit samfunn med låge utslepp i alle sektorar.

• Areal, skog og ressursar blir forvalta på ein berekraftig måte som legg til rette for høgt opptak og låge utslepp. Våre areal lagrar karbon og forsyner oss med materialar, mat og energi.

• Eit grønt næringsliv med låge utslepp av klimagassar.

• Byar og lokalsamfunn legg til rette for låge klimagassutslepp og gode levekår for innbyggarane

Lågutsleppsstrategien skildrar vidare korleis klimapolitikken nasjonalt er basert på følgjande prinsipp: forureinar skal betale, effektive verkemiddel, støtte til teknologiutvikling, globale effektar er avgjerande og eit lågutsleppssamfunn, ikkje eit låginntektssamfunn.

Noregs klimamål for 2030 om å redusere utsleppa av klimagassar med minst 50 og opp mot 55 pst. innan 2030, samanlikna med 1990, og Klimaplanen for 2021–2030 (Meld. St. 13 (2020–2021)), er eit avgjerande steg på vegen mot at Noreg skal bli eit lågutsleppssamfunn i 2050. Som part til Parisavtalen skal Noreg kvart femte år melde inn nytt eller oppdatert klimamål. For å fremje omstilling til eit lågutsleppssamfunn forpliktar også klimaloven regjeringa til kvart femte år å leggje fram eit oppdatert klimamål for Stortinget. Klimautvalet 2050 vil gi viktige innspel til desse prosessane.

Lågutsleppsutvikling i tråd med dei internasjonale klimamåla i Parisavtalen vil gje moglegheiter og utfordringar for alle land, også Noreg. Norsk klimapolitikk er tett samanvoven med europeisk politikk, gjennom EØS-avtalen, gjennom klimaavtalen med EU om samarbeid om gjennomføring av klimamålet for 2030 (medrekna deltaking i det europeiske kvotesystemet), og fordi EU er Noregs viktigaste handelspartnar. Oppfølginga av «Europas grøne giv», som er den grøne vekststrategien til EU, kjem til å påverke den grøne omstillinga i Noreg. Pågåande regelverksutvikling i EU vil også få følgje for rammene for Noregs klimapolitikk.

Størstedelen av norske utslepp kjem frå olje- og gassutvinning, og frå industri, etterfølgt av vegtrafikk og annan transport, jordbruk og avfall. Det norske samfunnet har eit godt utgangspunkt for lågutsleppsutvikling. Mange tek del i arbeidslivet, og vi har store naturressursar, ein kompetent arbeidsstokk og solide statsfinansar. Ei av hovudutfordringane framover vil vere å omstille oss til ein ny situasjon der vi liknar meir på vestlege økonomiar utan olje- og gassressursar. Oppfylling av Parisavtalen trekkjer isolert sett i retning av lågare etterspørsel etter fossil energi og dermed lågare verdi av oljen og gassen på norsk sokkel.

Samstundes kan ei slik utvikling auke etterspurnaden og verdien av dei fornybare ressursane, til erstatning for ikkje-fornybare ressursar med høgare klimautslepp. Sjølv om dei menneskeskapte globale utsleppa skulle bli kraftig reduserte dei næraste tiåra, tek det tid før oppvarminga snur. Samstundes som Noreg blir eit lågutsleppssamfunn må vi derfor førebu samfunnet og tilpasse oss eit klima i endring. Endringane skjer allereie og dei er synlege i Noreg.

Langsiktig vekst og omstillingsevne føreset gode, generelle rammevilkår for næringslivet. Høg grad av konkurranse og føreseielege rammevilkår er ikkje minst viktige for grøn teknologiutvikling. Rammevilkåra for ei omstilling til lågutsleppssamfunnet må baserast på best tilgjengeleg kunnskap. Denne kunnskapen er i stadig utvikling. Eit godt kunnskapsgrunnlag er ikkje berre viktig for at politikken skal gjennomførast på ein så effektiv måte som mogleg, men vil også tene til å redusere uvisse og setje oss betre i stand til å gjennomføre omstilling fram mot eit lågutsleppsamfunn og handtere klimarisiko. Arbeidet til FNs klimapanel, mellom anna spesialrapportane om 1,5 graders global oppvarming og om landareal, samt komande sjette hovudrapport, blir sett på som det beste tilgjengelege kunnskapsgrunnlaget for klimapolitikken. Utvalet skal også trekkje på kunnskapen i fagetatane, offentlege dokument, relevante analysar og kompetanse nasjonalt og internasjonalt, samt arbeidet til teknisk berekningsutval for klima (TBU klima). Analysar av klima i samanheng med den breiare samfunnsutviklinga fram mot 2050 vil krevje både kvantitative og kvalitative metodar. Det kan vere behov for å supplere det faggrunnlaget ein har i dag.

Ulike verkemiddel og tiltak for reduksjon av klimagassutslepp har ulik fordelingseffekt, både i inntektsfordelinga, mellom arbeid og kapital og mellom sentrale og mindre sentrale strøk. Ei skeiv byrdefordeling av fordeler og ulemper av klimapolitikken kan medverke til polarisering, misnøye i opinionen og forsinke nødvendig omstilling.

Føringar

Hovudføremålet til utvalet er å gjere ei heilskapleg utgreiing av dei vegvala Noreg står overfor for å nå klimamålet i 2050, og vise korleis Noreg kan bli eit lågutsleppssamfunn i 2050, på ein mest mogleg kostnadseffektiv måte, med effektiv ressursbruk og eit konkurransedyktig næringsliv. Denne omstillinga må også medverke til ei utvikling som sikrar naturmangfaldet og eit berekraftig velferdssamfunn. Utvalet skal vurdere måloppnåing og nytte i høve til den samfunnsøkonomiske kostnaden.

Utgreiinga må fange opp sektorovergripande forhold. Dette gjeld særleg for område som berekraftig og heilskapleg hav-og arealforvaltning og energi, som grip over fleire sektorar. Samstundes skal utgreiinga omfatte utslepp og opptak i alle sektorar, og belyse sentrale problemstillingar for å nå 2050-målet.

I utgreiinga av ulike vegval for korleis Noreg kan bli eit lågutsleppssamfunn i 2050 bør utvalet sjå på:

• Samanhengar i politikken på kort, mellomlang og lang sikt, og vurderingar av samfunnsøkonomisk nytte og -kostnader.

• Klimarisiko (overgangsrisiko).

• Problemstillingar knytt til rettferdig omstilling og geografiske skilnader på vegen til eit lågutsleppsamfunn, irekna fordelingseffektar i inntektsfordelinga, fordeling mellom arbeid og kapital i produksjon av varer og tenester og geografiske fordelingseffektar mellom sentrale og mindre sentrale strøk.

• Teknologiutviklinga sin påverknad på kostnadar, prisar og marknadsstruktur.

• Noregs forhold til EU og regelverksutvikling i EU.

• Samanhengar mellom åtferdsmønster, berekraftig levesett og lågutslepputvikling.

• Problemstillingar knytt til lokale og nasjonale avgjerdsprosessar og styringssystem.

Utvalet skal analysere ulike aktørars rolle i overgangen til lågutsleppssamfunnet, mellom dei stat, fylke, kommunar, industri og anna næringsliv, finansnæringa, sivilsamfunnet og befolkninga der det er relevant. Utvalet skal innhente innspel og involvere relevante aktørar i arbeidet, mellom anna næringslivet, sivilsamfunn og partane i arbeidslivet. Utvalet skal sørge for ein inkluderande prosess og leggje til rette for brei offentleg debatt.

Utvalet skal rapportere til Klima- og miljødepartementet om status midtvegs i arbeidet. Utvalet skal levere ei samla utgreiing og tilråding i form av ein NOU innan 1. november 2023.

1.1.2 Utvalgets og sekretariatets medlemmer

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Selvstendig næringsdrivende Martin Skancke, Oslo (leder)

• Student Mari Hasle Einang, Oslo (frem til august 2023)

• Strategidirektør Tonje Foss, Trondheim (frem til januar 2022)

• Bærekraftssjef Camilla Skjelsbæk Gramstad, Nordre Follo

• Direktør Kristin Halvorsen, Oslo

• Seniorrådgiver Marianne Hansen, Steigen

• Forsker Gro Sandkjær Hanssen, Oslo

• Divisjonsdirektør Audun Korsæth, Ringsaker

• Professor Ola Kvaløy, Stavanger

• Markedsdirektør Astrid Lilliestråle, Trondheim (fra februar 2022)

• Professor Klaus Mohn, Stavanger

• Direktør Lars Petter Maltby, Arendal

• Forskningsformidler Eirik Newth, Oslo

• Forskningssjef Signe Nybø, Trondheim

• Professor Erik Trømborg, Kongsberg

Tonje Foss trakk seg fra utvalget i januar 2022 da hun fikk ny arbeidsgiver. Hun ble erstattet av Astrid Lilliestråle fra og med februar 2022. Mari Hasle Einang trakk seg fra utvalget i august 2023 av helsemessige årsaker.

Utvalgets sekretariat har hatt følgende sammensetning:

• Elen Richter Alstadheim (sekretariatsleder)

• Ellen Bruzelius Backer

• Frid Fjose Berg

• Thomas Ekeli (fra april 2023)

• Siri Eritsland

• Ane Rostrup Gabrielsen (fra oktober 2022)

• Steffen Kallbekken

• Bård Lahn

• Arent Skjæveland (til august 2022)

Utvalget overleverte 27. oktober 2023 sin enstemmige utredning til Klima- og miljødepartementet.

1.2 Utvalgets hovedvurderinger

Omstillingen til et lavutslippssamfunn forutsetter at klimapolitikken forsterkes. Som beskrevet i utvalgets delrapport fra juni 2022 har utvalget lagt følgende til grunn for sitt arbeid:

• Det er et stort misforhold mellom de uttalte ambisjonene i klimapolitikken og vedtatte tiltak og virkemidler. Troverdigheten til gjennomføring av klimapolitikken må derfor styrkes. Tiltak for å redusere utslipp må ikke uthules, gjennomføring av tiltak må ikke utsettes, og lavutslippsutvikling må i større grad innarbeides i samfunnsutviklingen generelt.

• Klimapolitikken må favne bredere. Det er ikke nok å arbeide for å redusere utslippene fra norsk territorium. Norges innsats for å redusere utslipp andre steder, blant annet knyttet til norsk eksport, norsk import, bistand og teknologiutvikling må samordnes og intensiveres. Det er også vesentlig at klimapolitikken ses i sammenheng med naturkrisen og politikk for bærekraftig bruk av arealer både på land og til havs.

• Klimapolitikken må legge mer vekt også på langsiktige hensyn. Norsk klimapolitikk må i større grad vektlegge varig omstilling til nullutslipp. Alle tiltak innen klimapolitikken bør vurderes på grunnlag av samlede virkninger på utslipp over tid.

• Klimapolitikken må understøttes av et beslutningssystem som er bedre tilpasset målet om en helhetlig omstilling av samfunnet.

En målrettet omstilling til et lavutslippssamfunn må starte nå. Planlegging, beslutninger og mål må endres nå slik at de er i tråd med hvor det norske samfunnet skal være i 2050. Det er 27 år til 2050, og jo flere feil beslutninger som tas og investeringer som gjøres i feil retning, desto tyngre og bråere blir omstillingen. Ekstremværet sommeren 2023, både i Norge og resten av verden, minner oss på at det haster å gjennomføre en mer virkningsfull klimapolitikk.

Overgangen til et lavutslippssamfunn krever politisk lederskap. Mange tiltak vil kreve endring og omstilling. Det kan skape motstand fra grupper som har interesse av å unngå enkelte endringer. Politisk lederskap kreves for å avveie kryssende hensyn og interesser og for å sørge for inkluderende prosesser som gir legitimitet til beslutningene, samtidig som tempoet i omstillingen økes. Ikke minst kreves det lederskap for å inspirere til handling og å vise at omstilling til lavutslipp er omstilling til noe bedre. Utvalget har forsøkt å belyse de mest sentrale sidene ved omstillingen samfunnet skal gjennom og å få frem de viktigste veivalgene vi står overfor. Men det er bare politisk lederskap som kan omsette langsiktige mål om lave utslipp til politiske beslutninger i dag.

Utvalget har et bredt mandat. Norge skal bli et lavutslippssamfunn og samtidig være et godt samfunn å leve i for alle, med et konkurransedyktig næringsliv, og hvor naturmangfoldet er ivaretatt.

Utgangspunktet for arbeidet er ambisjonene om utslippskutt som ligger i klimaloven. Mandatet for utvalget legger til grunn at klimagassutslippene i Norge skal reduseres med 90-95 prosent i forhold til 1990-nivå innen 2050. Dette betyr at utslippene skal reduseres fra om lag 50 millioner tonn pr år i 1990 til 2,5-5 millioner tonn i 2050. Gitt at enkelte utslipp er vanskelige å unngå, betyr dette i praksis at så godt som alle andre utslipp av klimagasser må fjernes for godt før 2050.

Denne rapporten er ikke en detaljert plan for veien til 2050. Hovedmålet for utvalget har vært å vurdere hvordan gode prinsipper og systemer for beslutninger på alle nivåer kan gjøre veien til lavutslippssamfunnet enklere, raskere og mer effektiv. Det er mange forhold vi ikke fullt ut kjenner i dag som vil påvirke hvor lett omstillingen blir og hvilke veivalg som er kloke. Derfor er det verken mulig eller ønskelig å lage én detaljert plan nå for hele omstillingen samfunnet skal gjennom, men det er viktig at det jevnlig lages oppdaterte rullerende planer for omstilling og utslippskutt som reflekterer ny informasjon. Samtidig er det mange tiltak som er fornuftige uansett hvordan verden utvikler seg.

Det er mer enn 25 år til 2050, men mange viktige beslutninger og veivalg må tas før 2030. 2050 kan virke lenge til, men omstilling tar tid og beslutninger som tas i dag gir stiavhengighet (se boks 3.3) som kan legge til rette for en gradvis og effektiv omstilling eller som kan gjøre omstillingen vanskeligere på et senere tidspunkt. Utvalget legger vekt på at alle beslutninger, både hos myndigheter og private aktører, må vurderes opp mot om de er i tråd med lavutslippssamfunnet i 2050 eller ikke. Dette innebærer at det blir mange små og store endringer i hvordan vi planlegger, gjennomfører og evaluerer beslutninger og investeringer på så godt som alle områder i samfunnet.

Utvalget har lagt vekt på å få frem sentrale sammenhenger og avveininger i klimapolitikken. Omstillingen berører hele samfunnet og forutsetter tilgang til ressurser det vil være knapphet på, som elektrisk kraft, arealer og kompetanse. Derfor vil tiltak i én sektor kunne få betydning for hvilke muligheter og begrensninger andre sektorer står overfor i omstillingen. En god politikk for omstilling må ta hensyn til dette.

En så omfattende omstilling som klimamålene forutsetter, kan forstås og analyseres på mange måter. Både økonomiske, juridiske, sosiale, forvaltningsmessige og psykologiske perspektiver kan være nyttige for å forstå både utfordringer og muligheter knyttet til omstillingen. Det betyr at mange ulike fagdisipliner kan bidra med nyttige innfallsvinkler til hvordan omstillingen best kan gjennomføres. Utvalget er bredt sammensatt og har trukket på innsikt og prinsipper fra flere fagområder i arbeidet med denne rapporten.

Forstørr bilde

Kilde: Klimautvalget 2050

1.3 Klimautvalgets arbeid

Utvalget har gjennomført 18 utvalgsmøter, og en rekke digitale fagmøter. Første utvalgsmøte ble avholdt i oktober 2021, og siste utvalgsmøte fant sted september 2023. Tre av møtene ble kombinert med ulike studiebesøk i henholdsvis Trondheim, Stavanger, og Troms og Finnmark. På reisen til Troms og Finnmark besøkte utvalget Sametinget i Karasjok og var på møter i Hammerfest og Tromsø. Lysark fra faglige innledninger på utvalgsmøtene og fagmøtene har rutinemessig blitt lagt ut på utvalgets hjemmesider www.klimautvalget2050.no.

Utvalget har basert sine vurderinger på et bredt grunnlag av utredninger, innspill, møter med ulike aktører og skriftlig underlag utarbeidet underveis i prosessen.Utvalget har hatt bred kunnskapsinnhenting.Det var dessuten allerede et omfattende kunnskapsgrunnlag både nasjonalt og internasjonalt på klimafeltet som utvalget har bygget sine vurderinger på. Kunnskap og erfaringer er innhentet fra fageksperter og representanter for viktige aktører i omstillingsprosessen. Andre kilder er rapporter, artikler, podcaster, eksterne utredninger og underlagsmateriale produsert av sekretariatet.

I sitt arbeid har utvalget lagt vekt på å involvere offentligheten. Utvalget har hatt to åpne nettmøter hvor det har vært åpent for å sende skriftlige innspill i etterkant. Det første nettmøtet handlet om tolking av mandatet og ble avholdt i startfasen av arbeidet. Det andre nettmøtet presenterte utvalgets midtveisrapport fra juni 2022. Rapporten ligger som digitalt vedlegg til utredningen. Her ba utvalget om innspill på en rekke konkrete spørsmål. Disse innspillene har vært viktige for utvalget i arbeidet med denne rapporten. Alle innspill som utvalget har mottatt er lagt ut på utvalgets hjemmeside, og ligger som digitale vedlegg til utredningen. Utvalget har også deltatt i et møte med Rådet for rettferdig omstilling i arbeidslivet.Videre har utvalget avholdt et offentlig arrangement om petroleumspolitikk, i Stavanger, og et offentlig arrangement om makt i norsk klimapolitikk, i Oslo. Begge arrangementene var godt besøkte. Opptak ligger tilgjengelig på utvalgets hjemmesider. Utvalget har også arrangert fire innspillsmøter om henholdsvis arealer, kraft, biomasse og matsystemet i et lavutslippssamfunn. På disse møtene var det innledning fra eksperter på feltet og diskusjon i salen. Deltagelse var etter invitasjon, og et bredt spekter av aktører fra privat næringsliv, sivilt samfunn og andre relevante interessenter deltok. Referat fra diskusjonsmøtene er lagt ut på utvalgets hjemmesider. I tillegg har utvalgsleder holdt flere innledninger om utvalgets arbeid for ulike aktører. Se også vedlegg for en oversikt over innledere i utvalgets møter.

Parallelt med Klimautvalgets arbeid har andre utvalg arbeidet med beslektede temaer.Det er nedsatt en rekke utvalg med mandater som er relevante for Klimautvalget 2050 sitt arbeid. Av de mest relevante er Energikommisjonen, Naturrisikoutvalget, Sannhets- og forsoningskommisjonen, EØS-utredningen, Matsvinnutvalget, Anskaffelsesutvalget, Kompetansebehovsutvalget, Skatteutvalget, og Teknisk beregningsutvalg for klima. Sekretariatet og utvalgsleder har hatt kontakt med flere av disse utvalgene og utvekslet informasjon og bakgrunnskunnskap til gjensidig nytte.

Det har vært viktig for utvalget å høre stemmen til barn og unge.For å sikre at Klimautvalget 2050 fikk innspill fra barn og unge til sitt arbeid, ble det gitt et oppdrag til Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) om å utarbeide en skriftlig rapport om syn og tilrådninger fra barne- og ungdomsorganisasjoner. Arbeidet skulle hente inn innspill fra barn og unge som er engasjerte i frivillige organisasjoner, og være basert på Klimautvalgets delrapport. Rapporten Klimautvalget Ung ble presentert for utvalget og ligger som digitalt vedlegg til rapporten.

Klimautvalget har i samarbeid med FN-sambandet bedt skoleelever i ungdomsskoler og videregående skoler bidra med tekster om livet i det norske lavutslippssamfunnet.Utvalget fikk inn mange gode og varierte bidrag, og flere av bidragene er gjengitt i denne rapporten; en illustrasjon av Linda Kronberga (figur 1.2), tekst fra Annabelle Gil Widerøe (figur 3.17), tekst fra Aurora Snekkermoen Nydahl (figur 5.9 og 5.10), tekst og illustrasjon fra Theodor Strøm Thrane (figur 12.14 og 12.15), tekst fra Karine Morseth Hallerud (figur 14.2), og tekst fra Eden Kidane Fanta (figur 16.1). Bidragsyterne vil være tidlig i 40-årene i 2050. Det er en nyttig påminnelse om at mange av de rammene som legges i norsk politikk i dag, vil være med på å danne det samfunnet som dagens unge skal leve i når de er voksne.

Utvalget har bestilt flere utredninger gjennomført av eksterne fagmiljøer. Hensikten med disse har særlig vært å bidra med informasjon og bakgrunn for utvalgets drøftinger. I tillegg er utredningene relevant informasjon om Norges omstilling til et lavutslippssamfunn som nå er tilgjengelig for offentligheten. Utredningene har vært publisert løpende på utvalgets hjemmeside.

Utvalget inngikk en rammeavtale med en gruppe konsulentselskaper og kompetansemiljøer om faglig bistand. Gruppen ble ledet av Menon Economics, og bestod ellers av NIBIO (Norsk Institutt for bioøkonomi), Holth & Winge, Multiconsult, THEMA Consulting Group, FNI (Fridtjof Nansens Institutt) og Ruralis (Institutt for rural- og regionalforskning). Disse har gjennomført eller organisert utredningene.

Utvalget har fått gjennomført følgende utredninger:

• Tidsbruk fra lete- og utvinningstillatelse gis til produksjonsstart på norsk sokkel

• Aksept og atferdsendring av klimavirkemidler

• Norges omstilling til et lavutslippssamfunn i lys av internasjonale handelsavtaler

• Hvem har makt i norsk klimapolitikk?

• Oversikt over veikart for utslippskutt i norske bransjer

• Lovgivning om bruk av kyst- og havarealer

• Produksjonspotensial i jordbruket og nasjonal sjølforsyning med mat

• Havet som karbonlager

• Lovgivning til støtte eller hinder for å nå lavutslippssamfunnet, tre delutredninger og en samlet rapport

• Klima og arbeid med utslippsreduksjoner i tildelingsbrevene til statlige direktorater

• Klimagassutslipp fordelt på befolkningssegmenter

• Norske utslipp i andre land

• Sammenstilling av scenarioer for kraftproduksjon og –etterspørsel

Utredningene ligger som digitale vedlegg til utvalgets rapport.

Tematiske underlagstekster har blitt utarbeidet underveis i arbeidet med utvalgets delrapport og sluttrapport.I tillegg til et rikt underlag i form av utredninger, rapporter og artikler har utvalgets sekretariat underveis i prosessen utarbeidet ulike temanotater som grunnlag for utvalgets diskusjoner og vurderinger. Disse er utarbeidet på ulike tidspunkt, og er dermed ikke nødvendigvis oppdaterte. De representerer heller ikke hele underlaget utvalget har bygget sine vurderinger på når det gjelder ett tema. Tekstene ligger som ett samlet digitalt vedlegg til rapporten.

I tillegg til utredningen i NOU-format har utvalget laget et særtrykk av utredningen med et mer tilgjengelig oppsett. Denne ligger som digitalt vedlegg. Innholdet i særtrykket og i utredningen i NOU-malen er det samme. Utvalget avsluttet sitt arbeid 15. september 2023.Tekstene er ikke oppdaterte etter dette.

Utvalget vil takke alle som har bidratt til arbeidet, både faglig og administrativt. Utvalget har fått god hjelp til å organisere reiser og besøk. Mange eksperter og aktører fra akademia, privat næringsliv, sivilt samfunn og offentlig forvaltning har stilt opp på møter, delt av sine erfaringer og sin kunnskap, og gitt innsikt i krevende problemstillinger. Dette har beriket utvalgets kunnskapstilfang og diskusjoner.

1.4 Leseveiledning

Rapporten er strukturert på følgende måte, som vist i figur 1.1:

• Del I gir rammen for utfordringen Norge står overfor: at praktisk talt alle klimagassutslipp må fjernes for godt. Utvalget beskriver basert på dette hva som bør være Norges overordnede ambisjoner i klimapolitikken, og hvordan målet om et lavutslippssamfunn bør forstås.

• Del II gjennomgår en rekke temaer som gir føringer for hvordan Norge kan gjennomføre en så omfattende omlegging som målene krever. Blant annet gjelder det energisystemet, bruk av areal og andre ressurser, natur, matsystemet, mobilitet, økonomisk aktivitet og sirkularitet, innovasjon og næringsstruktur, petroleumssektoren og fotavtrykk. Denne delen av rapporten gjennomgår med andre ord hvordan målet om et lavutslippssamfunn henger sammen med andre viktige samfunnsmål og politikkområder, og hvilke problemstillinger dette reiser. Den viser at det er stor forskjell på hvordan man vurderer enkelttiltak for å redusere et gitt klimagassutslipp, og en samlet omstilling av samfunnet der praktisk talt alle utslipp skal fjernes. Dette underbygger resonnementer om at klimapolitikken ikke kan utmeisles sektor for sektor, men må bygge på en helhetlig utvikling av samfunnet. Klimapolitikken kan ikke snevert dreie seg om utslippene i det norske utslippsregnskapet, og om den kortsiktige utviklingen i disse utslippene, men må utformes på en mer helhetlig og langsiktig måte.

• Del III drøfter veivalg på veien mot lavutslippssamfunnet, og diskuterer prinsipper for virkemiddelbruk og politiske prioriteringer i klimapolitikken.

• Del IV ser nærmere på rammene for gjennomføring av politikken og hvilke styringsverktøy Norge bør ta i bruk for å nå målet om et lavutslippssamfunn innen 2050. Del IV diskuterer hva en helhetlig omstilling til lavutslipp bør bety for planlegging, gjennomføring og evaluering av klimapolitikken.

Forstørr bilde

2 Ambisjoner og rammer for klimapolitikken

Dette kapittelet beskriver det overordnede målet med klimapolitikken: å begrense klimaendringene i tråd med internasjonalt vedtatte mål. Det beskriver hvor store utslippsreduksjoner som er nødvendig på globalt nivå og de internasjonale rammene for Norges bidrag i klimaarbeidet, i første rekke Parisavtalen og EU-samarbeidet.

2.1 Klimaendringene gir alvorlige konsekvenser

Dersom verden ikke reduserer klimagassutslippene, vil det føre til dårligere tilgang til mat og vann, dårligere fysisk og mental helse, humanitære katastrofer, tap av naturmangfold og utryddelse av arter, skader på natur, infrastruktur og bygninger, og tap av liv (IPCC, 2022a). Det vil forsterke eksisterende problemer som sosial ulikhet, fattigdom og konflikt, og drive mennesker på flukt. Noen slike konsekvenser er allerede tydelige og kan med stor sikkerhet knyttes til menneskeskapte klimaendringer. Eksempler er hetebølgene og flommene i Europa og Asia i 2022 og 2023. De mest synlige direkte effektene for Norge er trolig knyttet til endringer i nedbør som gir overvann, ras og flom, slik vi har sett mange eksempler på i 2023. De siste par årene har også vist hvordan ekstreme værhendelser kan få uforutsigbare og vidtrekkende konsekvenser for samfunnet, som når kullkraft i Tyskland og kjernekraft i Frankrike måtte redusere produksjonen på grunn av tørke og høye temperaturer, og dermed påvirket hele det europeiske kraftmarkedet, eller når varetransporten gjennom Panamakanalen må begrenses på grunn av tørke. De viktigste konsekvensene av klimaendringene for Norges del vil trolig være hvordan vi som et lite land tett knyttet til resten av verden vil bli påvirket av endringer og enkelthendelser i andre land som er mer sårbare for klimaendringene.

En global omstilling til et lavutslippssamfunn er derfor nødvendig. En vellykket omstilling er en forutsetning for å gi nåværende og fremtidige generasjoner muligheten til å leve gode liv, og for at samfunnet skal ha et best mulig utgangspunkt for å håndtere eksisterende og fremtidige utfordringer. Klimapolitikken er slik sett et middel for å sikre et godt samfunn i fremtiden.

Parisavtalen utgjør grunnmuren for den globale innsatsen mot klimaendringene. Avtalen etablerte et felles globalt mål om å begrense oppvarmingen til godt under to grader og tilstrebe at den ikke overstiger 1,5 grader. Det globale målet skal nås gjennom nasjonale bidrag for utslippsreduksjoner (Nationally determined contributions, forkortes NDC), som skal forsterkes over tid. Alle land skal melde inn nye bidrag hvert femte år. Hvert nye bidrag må være mer ambisiøst enn det forrige, og reflektere et så høyt ambisjonsnivå som mulig. Parisavtalen inneholder også globale mål for klimatilpasning og for å gjøre finansstrømmer konsistent med en lavutslippsutvikling.

Så godt som alle utslipp av CO₂ i Norge bør fjernes for godt innen 2050 for at Norge skal bidra tilstrekkelig til å nå målene i Parisavtalen.Ifølge FNs klimapanel må de globale utslippene av CO₂ kuttes til netto null rundt 2050 for å stanse oppvarmingen i tråd med Parisavtalens temperaturmål. CO₂ har lang levetid i atmosfæren, og hvert tonn på veien til 2050 teller. Globale utslipp har fortsatt å øke, og vinduet for å kunne nå temperaturmålet i Parisavtalen lukker seg raskt. Figur 2.1 illustrerer i hvilken størrelsesorden utslippene må reduseres i Norge til 2050.

Forstørr bilde

Figuren illustrerer i hvilken størrelsesorden utslippene må reduseres, fra dagens nivå rundt 50 millioner tonn CO₂-ekvivalenter til 2,5-5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2050. Utslippene med 2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter og 1 million tonn CO₂-ekvivalenter i henholdsvis nå og 2050 indikerer størrelsen på utslipp det er svært vanskelig å bli kvitt, som utslipp fra branner.

Kilde: Klimautvalget 2050.

Utslippene av andre klimagasser enn CO₂ må også reduseres kraftig. Enkelte biologiske prosesser, spesielt knyttet til matproduksjon, medfører utslipp av bl.a. metan og lystgass som det per i dag ikke er mulig å fjerne uten å legge ned aktiviteten. Disse utslippene påvirkes av hva og hvordan man produserer. På globalt nivå vil oppvarmingen stabiliseres dersom utslippene av kortlevde gasser som metan er svakt synkende, men for å nå Parisavtalens mål er det være nødvendig å stabilisere utslippene på et betydelig lavere nivå enn dagens (IPCC, 2022b).

At verden må nå netto nullutslipp av klimagasser rundt 2050 betyr ikke at alle land skal nå netto nullutslipp på samme tidspunkt. Det er store forskjeller mellom land både når det gjelder velferd, velstand og historisk ansvar, og når det gjelder muligheter for utslippskutt eller geologisk lagring og opptak av CO₂ i naturlige systemer som skog og jord. For å nå netto nullutslipp av klimagasser globalt må de landene som har muligheter til det, bidra med lagring og økte opptak (Lee et al., 2021). Flere analyser peker på at rike land og land med gode muligheter for opptak bør bidra med opptak også før 2050.

Klimadebatten har ofte dreid seg om hvilke utslipp som skal kuttes, men i et 2050-perspektiv er spørsmålet heller hvilke små utslipp som fortsatt skal være igjen. Det innebærer at alle sektorer må gjennom omfattende endringer for å fjerne sine utslipp. Dette vil igjen ha konsekvenser for behovet for arbeidskraft, kraft, areal og andre ressurser, noe som medfører at omstillingen vil berøre alle deler av samfunnet. Omstillingen vil innebære vanskelige avveiinger om hvilke sektorer som kan stå for de små gjenværende utslippene, og få tilgang på begrensede ressurser som kraft, areal og kompetanse. Petroleum, jordbruk og luftfart er eksempler på næringssektorer der det kan være spesielt krevende å fjerne utslippene helt innen 2050 hvis man samtidig skal opprettholde aktivitet. Tilnærmingen med å se på dette som et spørsmål om hvilke små utslipp som skal gjenstå ligger til grunn for utvalgets anbefalinger om klimapolitikken.

Dersom noen sektorer skal ha utslipp i 2050, må andre sektorer kutte desto mer, og CO₂-opptak og -lagring må økes. Fjerning av CO₂ fra luften kan skje enten gjennom opptak i naturlige systemer eller industrielt ved hjelp av ulike teknologier (se figur 2.2). Disse formene for CO₂-fjerning reduserer mengden CO₂ som allerede er sluppet ut, til forskjell fra fangst og lagring av fossil CO₂ (CCS) fra for eksempel kullkraftproduksjon eller industri, som bare hindrer at det oppstår nye utslipp. Potensialet for både naturlig og industriell CO₂-fjerning er begrenset. Opptak i skog og andre naturlige økosystemer må skje samtidig som det tas hensyn til naturmangfold og økosystemenes funksjoner. Industriell fangst og lagring er både energi- og arealkrevende. I et langt tidsperspektiv er heller ikke potensialet for geologisk lagring uendelig.

Forstørr bilde

Figuren forklarer forskjellen på den formen for karbonfangst og -lagring som hindrer nye utslipp, og de formene som fjerner CO₂ som allerede har blitt sluppet ut.

Kilde: Klimautvalget 2050

Norge har særlig gode forutsetninger for geologisk lagring, men lagring og økte opptak kan ikke erstatte reduserte utslipp. Norge har naturgitte fordeler og teknologisk kompetanse for geologisk lagring. Som nasjon har vi derfor både større ansvar og større muligheter til å bidra enn mange andre. Det er også mulig å øke opptaket av CO₂ i Norge, både med industrielle metoder og ved naturlig opptak gjennom for eksempel endret forvaltning av landarealer og hav. Det finnes imidlertid grenser for hvor mye opptaket av CO₂ kan økes samtidig som god økologisk tilstand bevares. EUs vitenskapelige klimaråd har i sin rapport vurdert miljømessig akseptable grenser for fjerning av CO₂ fra luften og også bruk av bioenergi (European Scientific Advisory Board on Climate Change, 2023). For mange utslippskilder vil fangst og lagring av CO₂ være kostbart og kreve areal, materialer og energi, og for noen kilder er det teknisk vanskelig eller umulig. Teknologier for å fange CO₂ direkte fra omgivelsesluft er under utprøving. Slike teknologier kan være viktige bidrag i overgangen til nullutslipp, men vil også kreve energi, arealer og materialer. Det er grenser for hvor mye CO₂ som kan tas opp og lagres i et evighetsperspektiv. Det høye opptaket av karbon i norske skoger betyr heller ikke at Norge kan kutte mindre i utslippene. I kapittel 3 drøftes dette i mer detalj.

Mange beslutninger som blir tatt i dag vil påvirke utslipp og opptak frem mot, men også etter 2050. Dette gjelder spesielt utslipp knyttet til arealbruk, nedbygging av natur og store og langsiktige investeringer i bl.a. infrastruktur, industri og petroleumsvirksomhet. Dagens beslutninger om infrastrukturinvesteringer, utbygging og arealbruk vil påvirke fremtidig energibruk, transportmønster og arealutvikling. Dagens beslutninger vil også legge føringer for utslipp utover levetiden til bygg og infrastruktur. Det gjelder for eksempel gjennom permanente arealendringer eller andre investeringer som følger av allerede eksisterende infrastruktur. Derfor må beslutninger med langtrekkende konsekvenser ta hensyn til at de skal inngå i og bidra til et lavutslippssamfunn.

Det har en betydelig klimagevinst å gjennomføre utslippskutt så tidlig som mulig. Klimaendringene bestemmes av samlede utslipp over tid, og ikke utslippsnivået i et gitt år. Tidlig omstilling gjør også at Norge vil kunne bidra mer til teknologiutvikling og erfaringer med lavutslippsløsninger, og at andre land kan dra nytte av Norges erfaringer. I noen sektorer kan kostnadene for Norge ved tidlige utslippskutt bli høye på kort sikt fordi kostnadene ved nye klimateknologier er ventet å falle over tid. Samtidig er forventet kostnadsreduksjon basert nettopp på at noen gjør de første investeringene og oppskaleringen av teknologien. Norge vil også ha store fordeler av at globale klimaendringer begrenses.

Beslutninger som gir utslippskutt på kort sikt, men ikke på lengre sikt, må unngås. I noen tilfeller kan tiltak som gir raske utslippskutt samtidig gjøre det vanskeligere å oppnå større utslippskutt på lengre sikt. Det gjelder særlig hvis tiltaket etablerer infrastruktur av lang varighet eller kanaliserer ressurser til midlertidige løsninger heller enn permanente nullutslippsløsninger. Eksempler kan være investeringer i infrastruktur knyttet til petroleumsvirksomheten, biodrivstoff brukt i forbrenningsmotorer, og kvotekjøp både av bedrifter og staten fremfor utslippskutt i Norge. Det kan også gjelde tiltak som fremmer utslippsfrie teknologier, som for eksempel elbiler, hvis de samtidig bidrar til å opprettholde et høyt forbruk og utslipp gjennom arealbruk. Elbilpolitikken har fremskyndet overgangen til nullutslippsbiler, som er positivt, men har kanskje også ført til større bruk av privatbil enn man ellers ville hatt. Økt bilbruk gir ønske om utbygging av mer vei som igjen binder opp knappe arealressurser. Det har vært vesentlig for utvalget å vurdere hvordan slike langsiktige hensyn bedre kan innarbeides i den løpende klimapolitikken.

Kostnadseffektivitet må fortsatt være et sentralt hensyn ved utforming av klimapolitikken. Det vil være krevende å omstille samfunnet til lavutslipp, og mulige konflikter mellom klimapolitikken og andre samfunnshensyn blir større dersom omstillingen gjøres dyrere enn nødvendig. Det øker risikoen for at klimamålene ikke nås.

Men vurderingen av hva som er kostnadseffektivt må gjøres på et bredere grunnlag enn bare å se på kostnaden ved enkelttiltak på kort sikt. I klimapolitikken har tiltak og virkemidler ofte blitt vurdert enkeltvis, ut fra hvilke utslipp som er lettest eller billigst å fjerne i dag. Dette vil i utgangspunktet være en kostnadseffektiv tilnærming hvis man skal redusere en begrenset andel av utslippene. En slik tilnærming gir likevel ikke nødvendigvis en kostnadseffektiv omstilling til et lavutslippssamfunn samlet sett. En strategi som utsetter alle utslippskutt i Norge til andre, billigere kutt er gjennomført i andre land kan gi en sen og brå omstilling i Norge når man nærmer seg 2050. En slik omstilling kan ha samfunnsmessige kostnader i form av for eksempel arbeidsledighet som man ikke tar hensyn til når man bare vurderer kostnaden ved utslippskutt enkeltvis.

Når de aller fleste utslipp skal fjernes for godt, må man vurdere hvordan hvert enkelt utslipp kan fjernes på best mulig måte som del av en langsiktig omstilling. Mange utslippskutt vil det ta lang tid å gjennomføre fordi de er avhengig av langsiktige teknologiutviklingsløp eller at de bør gjennomføres sammen med utskifting av eksisterende infrastruktur og utstyr. For eksempel vil dette ofte gjelde for prosessindustrien i Norge.

Utvalget legger derfor til grunn at vi må tenke både lengre og bredere enn tidligere i utformingen av klimapolitikken. Det er ikke tilstrekkelig at et gitt tiltak gir reduserte utslipp på kort sikt. Tiltaket må stå seg og være hensiktsmessig i en verden som skal oppnå permanent lave utslipp innenfor en ramme der alle FNs bærekraftsmål skal nås. Målet om omstilling av hele samfunnet til varig nullutslipp har betydning for hvordan man vurderer hva som er «billig» og «dyr» klimapolitikk. Klimapolitikken må settes inn i en ramme der man kan vurdere hvilken helhetlig strategi som gir best og billigst omstilling samlet sett.

En bredere tilnærming til klimapolitikken innebærer at man også bør legge vekt på hvordan Norge påvirker utslipp og opptak av CO₂ i andre land. Norge påvirker globale utslipp på en rekke måter. Vi har et svært høyt forbruksnivå som bidrar til produksjon og utslipp i andre land, i tillegg til en stor petroleumssektor der utslippene ved bruk av produktene ikke regnes inn i vårt eget utslippsregnskap. Samtidig forsøker norsk klimapolitikk også å påvirke utslipp og opptak i andre land direkte, for eksempel gjennom tiltak for å bevare regnskogen eller investeringer i fornybar energi i utviklingsland.

EU går foran i den globale klimainnsatsen og legger avgjørende rammer for Norges omstilling til et lavutslippssamfunn. Gjennom EUs grønne giv (Green Deal) har EU utviklet en klimapolitikk som omfatter tilnærmet alle deler av økonomien, og all politikk skal utformes slik at den tar EU i retning av målet om klimanøytralitet i 2050. Som figur 2.3 viser, har EUs 27 medlemsland i gjennomsnitt redusert sine utslipp med 31 prosent mellom 1990 og 2020 ((European Environment Agency, 2022). Mellom 2019 og 2020 falt utslippene med nesten 10 prosent. Til sammenligning har Norge i perioden mellom 1990 og 2022 redusert utslippene med 4,7 pst (SSB, 2023).

Forstørr bilde

Figuren viser at mange nordeuropeiske land har redusert sine utslipp betydelig de siste 30 årene, mens Norge bare nylig har oppnådd en viss utslippsreduksjon.

Kilde: Det europeiske miljøbyrået (European Environment Agency, 2022)

Norge påvirkes både direkte og indirekte av det som skjer i EU. Gjennom EØS-avtalen er Norge tett knyttet til EU, Norge deltar i det klimapolitiske rammeverket til EU, og EU er vårt viktigste eksportmarked.

Klimaendringene er tett knyttet til spørsmål om rettferdighet både mellom generasjoner, mellom land, og mellom ulike grupper i samfunnet. I internasjonal sammenheng er de landene som har bidratt minst til globale utslipp historisk gjennomgående land som vil bli hardest rammet av klimaendringene. Dersom dagens ledere utsetter omstillingen, må kommende generasjoner samtidig måtte håndtere både en rask omstilling til et lavutslippssamfunn og konsekvensene av et endret klima. Dette kan bli svært krevende. En rettferdig klimapolitikk handler om hvordan de godene og byrdene som følger av omstillingen til et lavutslippssamfunn fordeles mellom grupper i samfunnet, men også om ulike gruppers muligheter for deltakelse og anerkjennelse.

Utvalget mener at Norge har en særlig etisk forpliktelse til å bidra til globale klimamål. Norge har et høyt inntekts- og forbruksnivå som blant annet er finansiert av høye inntekter fra petroleumssektoren. Klimautfordringen og oljerikdommen vår har samme opphav: utvinning og forbruk av fossile brensler. Norge har et høyt utslipp av klimagasser per person, omtrent 70 prosent høyere enn det globale gjennomsnittet og 33 prosent høyere enn gjennomsnittet i EU (Friedlingstein et al. 2022). Historisk har Norge sluppet ut mer enn de fleste andre land i verden i forhold til innbyggertall. I tillegg har Norge langt mer ressurser tilgjengelig enn de fleste andre land. Med dette utgangspunktet er det ikke riktig å skyve utfordringene ved omstillingen til et lavutslippssamfunn over på andre land. Utvalget mener også at vi som lever nå har en etisk forpliktelse til å bidra til globale klimamål overfor fremtidige generasjoner.

I Norge må hensynet til samiske interesser i omstillingen til et lavutslippssamfunn veie tungt. Det samiske samfunnet har historiske rettigheter til landarealer og forvalter en kultur som har vært avhengig av naturen i flere tusen år. Klimaendringene er også en trussel mot tradisjonell samisk kulturutøvelse. Alle må bidra til klimaomstilling, men det hviler et særlig ansvar på storsamfunnet for at den nødvendige omstillingen tar hensyn til samisk kultur og samiske rettigheter.

Klimapolitikken griper inn i de fleste områder gjennom tiltak, fordelingseffekter, ressursbruk, arealbruk og på andre måter. Målene i klimapolitikken må oppnås parallelt med en rekke andre samfunnsmål. En helhetlig politikk for å bli et lavutslippssamfunn må systematisk utnytte mulighetene omstillingen gir til å styrke andre mål og avverge negative konsekvenser, for eksempel knyttet til rettferdig fordeling, velferdsgoder, bevaring av naturmangfold og bærekraftig verdiskaping. Der målkonflikter ikke kan unngås, må det gjøres tydelige avveininger og valg for å oppnå nødvendig aksept. For å kunne se ulike mål i sammenheng på denne måten, bør klimapolitikken utformes gjennom en helhetlig tilnærming der tiltak og virkemidler vurderes samlet, ikke enkeltvis. Klimapolitiske mål må også legges til grunn for all politikk som påvirker utslipp. Dette er i tråd med EUs tilnærming til klimapolitikken under EUs grønne giv.

Offentlige finanser setter også rammer for gjennomføringen av klimapolitikken. Med innfasingen av oljeinntektene har Norge de to siste tiårene hatt en vekst i budsjettene og et handlingsrom i finanspolitikken som få andre land har opplevd. I likhet med mange andre land vil utgiftene til pensjoner, helse og omsorg i Norge fortsette å øke fremover. Samtidig vil inntektene på statsbudsjettet trolig vokse mindre. Om få år vil petroleumsproduksjonen avta og oljefondet vokse saktere. På sikt vil også inntektene fra miljø- og klimabegrunnede avgifter avta i takt med at utslippene går ned. Det vil kunne sette ytterligere press på offentlige finanser, og det er ikke opplagt at det vil være rom for høy pengebruk på klimarelaterte utgifter.

Økte klimarelaterte utgifter vil innebære lavere pengebruk på andre områder, og tvinger frem vanskelige prioriteringer. Dersom klimarelaterte investeringer øker, kan det for eksempel medføre at en forholdsvis mindre andel av samfunnets ressurser kan gå til andre investeringer eller offentlig eller privat konsum. Jo mer av utgiftene til nødvendige investeringer i klimaomstilling som finansieres av det offentlige, jo mindre vil det være til andre formål som finansieres over de samme budsjettene. Derfor er kostnadseffektive løsninger avgjørende.

For å legge til rette for rask og rettferdig omstilling, er det viktig å sikre fleksibilitet og tilpasningsevne i økonomi, velferdssystemer og samfunnet for øvrig. Et robust samfunn med høy tillit, lav ulikhet, bærekraftige velferdsordninger og en trygg offentlig økonomi bidrar til høy omstillingsevne og -vilje. For å møte økonomiens behov for omstilling, er et velfungerende arbeidsmarked med høy deltakelse sentralt. Trepartssamarbeidet mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og staten har derfor en særlig viktig rolle å spille i omstillingen.

Omstillingen til lavutslippssamfunnet vil også gi nye muligheter for verdiskaping, utvikling av samfunnet og en bedre hverdag. Klimatiltak diskuteres ofte først og fremst i form av kostnader eller dilemmaer. Men de store samfunnsendringene som vil kreves for å fjerne praktisk talt alle utslipp for godt gir også store muligheter. Det norske samfunnet har gjennomgått mange store endringer i løpet av de siste 30 årene som kan ha vært krevende eller kostbare for enkelte, men som samlet sett har gitt økt velferd, livskvalitet og nye økonomiske muligheter. På samme måte vil endringene som er nødvendige for å komme til lavutslippssamfunnet de neste 30 årene gi nye muligheter på mange områder. En viktig del av en helhetlig klimapolitikk må være å styrke og synliggjøre de positive effektene av omstillingen.

3 Norske utslipp mot 2050

Dette kapittelet beskriver den historiske utviklingen i norske utslipp av klimagasser, og forklarer Norges mange og ulike klimamål. Kapittelet redegjør for Norges klimasamarbeid med EU, før det beskriver hvordan fordelingen mellom de ulike utslippskildene kan se ut i 2050. Til slutt gir utvalget sin vurdering av Norges klimamål til og forbi 2050.

Boks 3.1 Ulike klimagasser og oppvarmende effekt

En helhetlig klimapolitikk må kunne vurdere alle klimagassutslipp, noe som innebærer å vurdere klimagasser med svært ulike egenskaper, slik som oppholdstiden i atmosfæren, opp mot hverandre. Vektfaktorer brukes for å kunne sammenligne klimaeffekten av utslipp av ulike klimagasser på en enkel måte.

Mange ulike vektfaktorer har blitt diskutert i faglitteraturen. De to mest kjente er Global Warming Potential (GWP) og Global Temperature change Potential (GTP). GWP100 (oppvarmingspotensial med 100-årshorisont) brukes i de offisielle utslippsregnskapene.

Vektfaktorer bør ikke definere klimamål. De er verktøy som gjør det mulig å vurdere og gjennomføre politikk rettet mot flere klimagasser samtidig slik som kvotehandel med flere klimagasser. Hvilken vektfaktor som bør brukes avhenger av en rekke verdivalg og hvilke aspekter ved klimaendringene som er viktigst. Forskjellige klimamål kan lede til ulike konklusjoner om hva som er den best egnede vektfaktoren.

Figur 3.6 viser vektfaktorene GWP og GTP for de tre viktigste klimagassene (CO₂, metan og lystgass) for tidshorisonter på 10, 20, 50 og 100 år. Merk at vektfaktoren for CO₂ er 1 uavhengig av tidshorisont siden den brukes som referanse.

Forstørr bilde

Kilde: Basert på data fra IPCC (2021)

3.1 Små endringer i totale utslipp, men store endringer i sektorenes utslipp

Norske utslipp er bare så vidt redusert siden 1990, og takten i omstillingen må økes vesentlig. På 31 år, fra 1990 til 2021, ble de norske utslippene redusert med under 5 prosent fra 51,3 til 49,2 millioner tonn CO₂-ekvialenter, jf figur 3.1. På under 30 år skal Norge redusere utslippene med ytterligere minst 85-90 prosent til 2,5-5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Selv om utslippene samlet har vært relativt stabile siden 1990, har det vært store endringer i de ulike sektorene, jf figur 3.2 og 3.3. Mens utslippene fra industri og oppvarming har blitt kraftig redusert siden 1990, har utslippene fra petroleumsvirksomheten og transport økt.

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Forstørr bilde

Utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk er ikke inkludert i figuren.

Kilder: SSB og Miljødirektoratet

Forstørr bilde

Kilde: SSB og Miljødirektoratet

Det er vanlig å utelate utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk når man snakker om norske utslipp av klimagasser. Det er flere grunner til dette. Sektoren for skog- og arealbruk har et stort netto opptak. I 2021 var det på omtrent 15 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Dette kan deles i et brutto opptak på skogarealene på omtrent 20 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, og et brutto utslipp fra de andre arealbrukskategoriene på omtrent 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Hvis man hadde inkludert det samlede netto opptaket i sektoren for skog- og arealbruk i den totale summen for norske utslipp, ville ikke denne totalsummen vært et fullgodt uttrykk for størrelsen på de norske klimagassutslippene. Utslippsregnskapet for skog- og arealbruk beregnes av NIBIO og er ikke del av SSBs utslippsstatistikk. I avsnittene under drøftes utslippene på norsk territorium utenom utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk. Disse drøftes i egne avsnitt til sist i kapittelet.

Over halvparten av norske utslipp skyldes forbrenning av fossile brensler. Dette vises i tabell 3.1. Av utslippene i 2021 på 49,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter var om lag 33 millioner tonn, eller mer enn 65 prosent, CO₂ fra forbrenning av fossil energi iblant annet i transport, turbiner på sokkelen og i industrien.

Mer enn en tredjedel av norske utslipp er andre utslipp enn CO₂ fra forbrenning av fossil energi. Prosessutslipp fra industrien og olje- og gassutvinning utgjorde drøyt 9 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter, eller snaut 20 prosent av totale utslipp. Utslipp av andre klimagasser enn CO₂ utgjorde i underkant av 8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, drøyt 15 prosent. Se boks 3.1 om ulike klimagasser. Se boks 3.1 om ulike klimagasser, tabell 3.1 og også figur 3.4 og 3.5.

Forstørr bilde

Kilde: SSB og Miljødirektoratet

Forstørr bilde

Kilde: SSB og Miljødirektoratet

3.2 Norges klimamål

Norge har satt mange klimamål for ulike år og ulike utslipp. Norge har hatt og har internasjonalt forpliktende mål under Kyotoprotokollen og Parisavtalen for 2012, 2020 og 2030. Tabell 3.2 gir en oversikt over dagens norske klimamål. I klimaforliket fra 2008 ble det satt et kvantifisert mål for nasjonale utslippsreduksjoner i 2020. Dette målet ble ikke nådd. I tillegg til disse målene er det en rekke mål og ambisjoner for nasjonale utslipp, enkeltsektorer eller utslippssegmenter. For eksempel er det flere mål for transport. Det er også knyttet et mål om halvering av utslippene fra petroleum til skattepakken som ble vedtatt av Stortinget i 2020, og det er inngått en avtale mellom staten og jordbruksnæringen om utslippsreduksjoner til 2030.

Klimamålene har varierende status og omfang. Tabell 3.2 sammenstiller målene i dagens klimapolitikk, og viser målår, hvilket år man skal sammenligne med, og når målet ble satt. De ulike målene har ulik status. Under Parisavtalen er Norge forpliktet til å ha et mål for de viktigste klimagassene og alle sektorer slik at målet dekker hele den norske økonomien, et såkalt «økonomidekkende mål». Gjennom klimaavtalen med EU får Norge klimamål og årlige utslippsbudsjett for reduksjoner i ikke-kvotepliktige utslipp, i tillegg til et eget mål for skog- og arealbrukssektoren. Disse er rettslig bindende gjennom EØS-avtalen. Klimaloven lovfester Norges klimamål for 2030 og 2050, noe som betyr at Norge også har mål som er rettslig bindende gjennom norsk lov. I tillegg har Norge nasjonalt satte mål som ikke er rettslig bindende, men som er politisk satte mål for eksempel gjennom en regjeringsplattform. De ulike målene kan oppfylles på ulike måter. De målene Norge har rettslig forpliktet seg til gjennom avtaler og lov åpner for finansiering av utslippsreduksjoner i andre land gjennom kvotekjøp, mens regjeringens politisk satte omstillingsmål skal nås gjennom utslippsreduksjoner i Norge og ikke ved kjøp av utslippsreduksjoner fra andre land. Slik er målene ambisiøse på forskjellig måte. Dette gir en kompleks målstruktur som kan være krevende å forstå og tolke. Utvalget mener det bør settes tydeligere mål for utslippsreduksjoner som skal skje i Norge fremover.

Norge har i stor grad nådd sine internasjonale forpliktelser gjennom utslippskutt i andre land, og har i begrenset grad kuttet utslipp i Norge. De siste tre tiårene har klimapolitikken siktet mot å redusere utslippene med en gitt prosent på kort sikt. Målene har vært satt slik at de har åpnet for at utslippsreduksjonene kunne skje i andre land gjennom kvotekjøp, eller bruk av fleksibilitet. Dette har gitt muligheten til å velge å redusere, beholde eller til og med øke utslippene i hver enkelt sektor, samtidig som de internasjonalt forpliktede klimamålene har blitt nådd. Norske utslipp er bare blitt redusert med 4,7 prosent fra 1990 til 2021. Uten nasjonal klimapolitikk ville imidlertid utslippene vært betydelig høyere (Den norske regjeringen, 2018). Se boks 3.2 for beskrivelse av ulike kvotesystem og bruk av fleksibilitet. I boks 15.1 er det en nærmere beskrivelse av EUs bedriftskvotesystem EU ETS.

3.3 Betydningen av klimaavtalen med EU

Klimaavtalen Norge har med EU gir et bindende rammeverk for Norges klimamål. Gjennom klimaavtalen med EU blir Norge del av EUs klimaregelverk. Det skal sikre tilstrekkelige utslippsreduksjoner i EU EØS til å nå klimamålene.

EUs klimaregelverk omfatter alle utslipp. Ved å delta i EUs klimaregelverk har Norge et rammeverk som dekker alle utslipp i det norske utslippsregnskapet. EUs kvotesystem for bedrifter (EU ETS) dekker utslipp fra industri, olje- og gassutvinning, energiforsyning og luftfart i Europa, i Norge utgjør dette omtrent halvparten av de totale utslippene. Regelverket for ikke- kvotepliktige utslipp (innsatsfordelingsforordningen, ESR) dekker utslipp fra blant annet transport, jordbruk, avfall og bygg og anlegg, men også noen utslipp fra industri og petroleum. Figur 3.7 viser fordelingen på kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp i ulike sektorer. Utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk (LULUCF) er dekket i et eget regelverk.

Forstørr bilde

Kilder: SSB og Miljødirektoratet

Til sammen skal EUs klimaregelverk sikre at EU reduserer utslippene med 55 prosent innen 2030 sammenlignet med 1990. Utslippene som er dekket av EUs kvotesystem for bedrifter skal reduseres med 62 prosent i 2030, sammenlignet med 2005. Utslippene som ikke er dekket av kvotesystemet for bedrifter (ikke-kvotepliktige utslipp) skal reduseres med 40 prosent i 2030 sammenlignet med 2005. Dette målet brutt ned til et mål for hvert land. Norge skal i henhold til gjeldende klimaavtale med EU redusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 40 prosent. Dette forventes økt til 50 prosent etter at EU forsterket sitt klimaregelverk i tråd med forsterkete ambisjoner. For sektoren for skog og arealbruk er det ulik målsetting for perioden fra 2021 til 2025, og 2026 til 2030. I den første perioden er målet at utslippene og opptaket skal være like store, slik at sektoren samlet ikke har utslipp. I den andre perioden endres regnemåten for sektoren, og målet justeres.

Norsk klimapolitikk og -mål har skilt mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp og virkemidlene har vært ulike. For de kvotepliktige utslippene har man særlig lent seg på deltakelsen i det europeiske kvotesystemet for bedrifter som virkemiddel. Samtidig er det også innført CO₂-avgift for noen kvotepliktige utslipp og gitt støtte til teknologiutvikling i kvotepliktige virksomheter. EU skiller i sin politikk også mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp, men har sterke virkemidler i tillegg til kvotesystemet også for de kvotepliktige utslippene.

I politikken fremover er det ikke naturlig å skille like skarpt mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp. EU beveger seg i retning av at alle utslippene utenom skog- og arealbruk og jordbruk skal være del av et kvotesystem. I klimapakken for 2030-målet utvidet EU kvotesystemet til også å inkludere skipsfart. Det lages et eget kvotesystem for utslipp fra bygg og transport. Samtidig blir regelverket for ikke-kvotepliktige utslipp, innsatsfordelingsforordningen, hvor alle land får et nasjonalt utslippsmål, videreført. Dette regelverket vil altså fremover også omfatte noen utslipp som har kvoteplikt. EU legger opp til å endre virkemidlene som er ment å hindre karbonlekkasje. Med karbonlekkasje menes at næringsvirksomhet flytter til andre land på grunn av økte kostnader som følge av klimapolitikken. Direkte kompensasjon til kvotepliktige virksomheter gjennom vederlagsfri tildeling av kvoter og CO₂-priskompensasjonsordningen skal fases ut og erstattes av andre virkemidler, blant annet en mekanisme for å justere for ulik karbonpris mellom land, karbongrensejusteringsmekanismen (CBAM). Dette kan gi større rom for å innføre virkemidler rettet mot kvotepliktige utslipp uten at risikoen for karbonlekkasje øker. Mye av dette regelverket vil også komme til å gjelde for Norge gjennom EØS-avtalen. Hvorvidt regelverket for karbongrensejusteringsmekanismen er EØS-relevant er foreløpig ikke avklart.

3.4 Utslippsutvikling mot 2030

Regjeringen har satt et omstillingsmål for hele økonomien for 2030. Dette er formulert i regjeringsplattformen som et mål om å kutte norske utslipp med 55 prosent sammenlignet med 1990, det vil si at utslippene skal reduseres til 23 millioner tonn i 2030. Det innebærer at regjeringen har et nasjonalt mål om å omstille både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor.

En stor del av regjeringens planlagte kutt i ikke-kvotepliktige utslipp til 2030 kommer fra omsetningskrav for biodrivstoff i tillegg til økt CO₂-avgift. I regjeringens klimaplan fra 2022 er det tallfestet bidrag fra ulike forslag og politikk det blir arbeidet med. Den største effekten for de ikke-kvotepliktige utslippene kommer fra omsetningskrav for biodrivstoff til transport og maskiner. Det forventes også betydelig reduserte utslipp fra økt CO₂-avgift, reduserte utslipp fra jordbruket og krav og støtte til null- og lavutslippsteknologi.

Regjeringens klimaplan (2022) viser til utredete utslippsreduksjoner fra blant annet karbonfangst og -lagring, elektrifisering i petroleumssektoren og overgang fra fossil til fornybar teknologi for kvotepliktig sektor. Ifølge utslippsfremskrivningen vil elektrifisering av petroleumsinstallasjoner med kraft fra land gi en stor del av utslippsreduksjonene i de kvotepliktige utslippene frem til 2030. I tillegg er det utredet utslippskutt i industrien blant annet ved hjelp av karbonfangst og -lagring. I figur 3.8 er historiske utslipp og fremskrevne utslipp til 2035 vist sammen med skisserte baner for reduserte utslipp frem mot 2030 og 2050.

Forstørr bilde

Figuren inkluderer ikke utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk. Den lyseblå og himmelblå viften viser spennet mellom 90 og 95 prosent reduksjon i 2050.

Kilder: Finansdepartementet, Klimautvalget 2050, Miljødirektoratet, Nibio og SSB.

Oppdaterte tiltaksanalyser til 2030 viser at det er behov for omfattende politikk for at Norge skal nå klimamålet i 2030. Miljødirektoratet la i samarbeid med andre fagetater i juni 2023 frem en analyse av 85 tiltak for utslippsreduksjoner i alle sektorer til 2030 (Miljødirektoratet, 2023c). Analysen viser at det er mulig å nå både forpliktelsen under samarbeidsavtalen med EU, og omstillingsmålet om 55 prosent reduksjon av nasjonale utslipp i 2030.

Miljødirektoratet peker på at tiltak i industrien, transportsektoren og petroleumsnæringen, karbonfangst og -lagring, og et kosthold i tråd med gjeldende kostråd har stort potensiale for å redusere utslipp. Mange av tiltakene dreier seg om elektrifisering. Dersom alle tiltakene gjennomføres, vil etterspørselen etter kraft øke med opp mot 34 TWh i 2030 sammenlignet med 2021. Direktoratet peker på tilgang til kraft som en forutsetning for å nå målene. Direktoratet understreker også at arealer er en begrenset ressurs, og at omstillingen må ta høyde for dette.

Det er behov for å ta i bruk virkemidler som krav og forbud, og støtteordninger og bruk av innkjøpsmakten i offentlige innkjøp. Miljødirektoratets analyse viser at merkostnader ved omstilling er en vesentlig barriere for utslippsreduserende tiltak, men at det er mange andre barrierer som også må bygges ned om utslippsreduksjonene skal realiseres. Andre barrierer er teknologisk umodenhet, reguleringer og institusjoner, tilgang på knappe ressurser som biomasse, arealer og kompetanse, i tillegg til barrierer knyttet til atferd. Høyere CO₂-avgift vil gi viktig drahjelp, men vil ikke være nok.

Utvalget understreker at det er viktig at utslippskuttene på kort sikt er i samsvar med omstillingen til lavutslippssamfunnet i 2050. Det må tas hensyn til at ressursene som trengs i omstillingen, for eksempel fornybar kraft, arealer og biomasseressurser, er knappe både nasjonalt og globalt. Det er vanskelig å overskue både samlede kostnader ved de ulike tiltakene og hvordan disse vil fordeles mellom offentlig sektor, bedrifter og husholdninger. Bruk av avansert biodrivstoff er dyrt, men det er også lett å forutse utslippseffekten i det norske utslippsregnskapet av et omsetningskrav. Det er mer krevende å være sikker på effekten av avgiftsendringer og støtte. Utslippsreduksjoner i jordbruket som regjeringen viser til i sin plan, og potensialet for reduserte utslipp i jordbruket som Miljødirektoratet viser til i sin analyse, legger til grunn kostholdsendringer.

Det kan være gode grunner til å planlegge for en kraftigere reduksjonstakt i noen perioder enn andre, og for å ta store kutt tidlig. Tidlige utslippskutt er verdifulle fordi de over tid bidrar mer enn sene kutt til å redusere oppvarmingen. Dette er viktig i et klimarettferdighetsperspektiv. Klimarettferdighet tilsier også at man reduserer så mye som mulig så raskt som mulig, for å begrense utfordringen for kommende generasjoner. Viktige teknologier kan ha nådd et modenhets- og kostnadsnivå som gjør det fornuftig å ha rask implementering av store utslippskutt. Dette gjelder for eksempel i flere transportsegmenter. I tillegg kan mange gjenstående mindre utslipp vise seg krevende å redusere på mellomlang og lang sikt. På den annen side kan mange krevende teknologiutviklingsprosjekter ha uforutsigbar utviklingstid. Dette kan for eksempel gjelde utvikling av ny teknologi i prosessindustrien. Det betyr at man ikke kan forvente en jevn reduksjon i utslippene.

Utvalget mener at ikke alle tiltakene som ligger i regjeringens klimaplan er permanente løsninger til 2050. Biodrivstoff er for eksempel ikke en langsiktig løsning for veitransporten fordi biomasseressursene er knappe og bruk av slike ressurser potensielt truer matsikkerhet, naturmangfold og andre miljøverdier. Bruk av biodrivstoff kan også forsinke omstillingen fra forbrenningsmotor til elmotor. Bioressursene bør forbeholdes områder der det ikke finnes gode alternative nullutslippsløsninger, og der det ikke er ønskelig å slutte med aktiviteten som gir utslipp. Bruk av biodrivstoff kan likevel være et godt bidrag på kort sikt for å redusere utslippene raskt og holde seg innenfor utslippsbudsjettet som Norge har gjennom klimaavtalen med EU. Kuttene i transport basert på biodrivstoff er kutt Norge vil måtte gjøre på andre måter på lang sikt, for eksempel gjennom nullutslippskjøretøy, endrede transportformer og redusert etterspørsel etter transport. Elektrifisering av sokkelen er også et veivalg som har langsiktige konsekvenser ikke bare for petroleumsaktiviteten, men også gjennom økt press på naturen og for andre aktører som får dyrere kraft, mangel på kraft og færre tilgjengelige arbeidstagere. Se kapittel 8 om transport og mobilitet, kapittel 12 om petroleumssektoren, og kapittel 13 om veier til lavutslippssamfunnet.

Det er derfor nødvendig at klimapolitikken tar hensyn til at de valgene Norge tar i dag også påvirker valgmulighetene i fremtiden, såkalt stiavhengighet. Se boks 3.3 for mer om stiavhengighet. Det er viktig at midlertidige løsninger ikke bygger barrierer mot den omstillingen Norge trenger for å bli et lavutslippssamfunn. Dette betyr blant annet at midlertidige løsninger ikke må stimulere til utvikling av verdikjeder eller industri som ikke er del av et lavutslippssamfunn. For eksempel bør ikke samferdselspolitikken basere seg på like stor grad av privat eide personbiler som hittil. Beslutninger om langsiktige investeringer, som transportplanlegging, må ta utgangspunkt i at de skal passe i et lavutslippssamfunn. Å tidlig velge riktig sti for samfunnsutviklingen mot lavutslippssamfunnet vil redusere kostnadene og gjøre omstillingen enklere, men store usikkerheter om hvor verden utvikler seg betyr samtidig at man må være forberedt på at noen av valgene kan vise seg å være feil. Se kapittel 13 om veier til lavutslippssamfunnet.

3.5 Potensialet for utslippskutt til 2050

Dette avsnittet tar utgangspunkt i en teknisk analyse for reduserte utslipp i Norge til 2050. Analysen er ikke en plan for hvordan kuttene faktisk skal gjennomføres og heller ikke en anbefaling om hvordan utslippene bør reduseres. For å utvikle et lavutslippssamfunn er det behov for gjennomgripende endringer i det norske samfunnet. Aktiviteten i de ulike sektorene påvirker hverandre, og endringene må skje koordinert om Norge skal klare å nå målet. Det er mange veier til et lavutslippssamfunn, hvor både endringer i atferd, teknologi og aktivitetsnivå spiller en rolle. En reduksjon av utslippene med 90-95 prosent i forhold til 1990-nivå, slik klimaloven forutsetter, innebærer at samlede utslipp i Norge skal være på 2,5- 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2050.

Analysen illustrerer at det er vanskelig å se for seg utslipp under 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2050 uten at aktivitetsnivået endres i noen sektorer. Analysen er basert på en rekke forutsetninger, blant annet at det er ubegrenset tilgang på ressurser som kompetanse og arbeidskraft, kraft, arealer, biomasse, mineraler og metaller. Denne forutsetningen er ikke realistisk fordi disse ressursene er begrensete. En mer realistisk modellering som tar hensyn til slike knappe faktorer, ville vise at det er enda mer krevende å nå målene i 2050.

Analysen er en gjennomgang av samtlige utslipp i det norske utslippsregnskapet for å kunne vurdere hvor langt ned mot null utslipp det er mulig å komme til 2050 uten at aktivitetsnivået endres. Miljødirektoratet har bistått utvalget i dette arbeidet. Øvelsen tar utgangspunkt i at utslippene skal så langt ned mot null som mulig i 2050, gitt kjent, men ikke nødvendigvis moden, teknologi. Øvelsen er ikke en fremskrivning (forecasting) av en sannsynlig utvikling eller tilbakeskuing (backcasting) fra et fastsatt mål, men en gjennomgang av hva som per i dag ser ut til å kunne være mulig av utslippskutt til 2050 uten at dagens aktivitetsnivå endres og gitt ubegrensete ressurser. Analysen baserer seg på dagens næringsstruktur og aktivitetsnivå, og det er ikke sannsynlig at det vil være det samme i 2050 som i dag.

Utvalget mener gjennomgangen er nyttig for å synliggjøre utfordringene Norge står overfor når utslippene skal ned til nesten null til 2050, selv om analysen ikke er en anbefaling. Det gir grunnlag for å vurdere hvilke gjennomgripende endringer Norge står overfor, og hvilke utfordringer det bør tas tak i allerede i dag. Gjennomgangen har ikke inkludert utslipp fra skog og arealbruk.

Mange utslipp kan reduseres om en aktivitet reduseres. For eksempel vil utslippene fra petroleumsnæringen reduseres dersom aktiviteten reduseres, og utslipp fra jordbruket vil gå ned om produksjon av rødt kjøtt reduseres. En teknisk forutsetning om uendret aktivitetsnivå i analysen gjør at man får illustrert hvor langt det er mulig å se for seg at man kan redusere utslippene ved at alternativ teknologi tas i bruk, og hvilke gjenstående utslipp som fordrer andre utslippsreduserende tiltak som for eksempel lavere aktivitet.

De mest sentrale forutsetninger, avgrensninger og antagelser i analysen er:

• Analysen har sett på utslippene av klimagasser som inngår i det norske utslippsregnskapet, utenom utslippene fra skog og arealbruk.

• Kostnadene er ikke vurdert.

• Hvor store endringer et slikt scenario vil innebære for enkeltaktører og den enkelte er ikke vurdert.

• Det er ikke lagt begrensninger på tilgang til kraft, biomasse, metaller, mineraler og andre råvarer, arealer, arbeidskraft og kompetanse.

• Tilsvarende er det ikke satt begrensninger på ressurser hos statlige, regionale og kommunale myndigheter, og i privat sektor, til å gjennomføre tiltak.

• Det er ikke tatt hensyn til hvorvidt det er mulig å gjennomføre alle disse tiltakene i parallell slik analysen forutsetter.

• Det er ikke tatt høyde for at en del av tiltakene vil være teknisk krevende å gjennomføre før 2050.

• Det er lagt til grunn at utslippsregnskapet ikke utvides med flere utslippskilder som følge av nye metoder eller ny kunnskap.

• Vurderingene er basert på eksisterende teknologi og ny teknologi det ikke er urealistisk å forvente er tilgjengelig innen 2050, men det forutsetter at man lykkes med teknologiløp på mange områder.

• Det er antatt at fangst og lagring av CO₂ kan brukes der man ønsker det. For anlegg for karbonfangst og -lagring er det antatt at 95 prosent av avgassene i et anlegg kan fanges og lagres. Til sammenligning bygges de fleste anlegg i dag for 90 prosent fangst. 95 prosent fangst vil sannsynligvis også i 2050 være teknisk krevende og dyrt.

• For stasjonær bruk av fossil energi (forbrenning) er det lagt inn at dette erstattes med fornybar elektrisitet eller bioenergi, eller en kombinasjon, og eventuelt også i kombinasjon med karbonfangst og -lagring.

  • Forbrenning av bioenergi gir utslipp av metan og lystgass, slik også forbrenning av fossil energi gjør. Det er lagt til grunn at metan- og lystgassutslippene er de samme for bioenergi og fossil energi. Utslipp av CO₂ fra forbrenning av biomasse telles som null i tråd med dagens regler for utslippsregnskapet.

  • I noen anvendelser er det mulig å se for seg delvis elektrifisering og delvis bruk av bioenergi som løsning, for eksempel i luftfart og deler av skipsfarten. Dette er det tatt hensyn til når restutslipp av lystgass og metan er beregnet.

  • I oppvarming av bygg er det forutsatt at om lag halvparten av gass og bioenergi erstattes med elbruk, men at fyring med ved opprettholdes på dagens nivå. Vedfyring gir utslipp av metan og lystgass. Utslipp av CO₂ fra brenning av ved telles som null i tråd med dagens regler for utslippsregnskapet.

• Veitrafikken er forutsatt helelektrifisert. Det er ikke lagt inn noe bruk av biodrivstoff eller bioenergi, som vil gi et restutslipp av metan og lystgass. Det innebærer blant annet at analysen ikke har tatt hensyn til at det kan finnes veteranbiler som går på flytende drivstoff.

• For luftfart og skipsfart er det lagt inn en antakelse om at 30 prosent kan elektrifiseres. Det resterende vil dekkes med biodrivstoff eller andre alternative drivstoff.

• Småbåter, snøscootere, traktorer, anleggsmaskiner og andre motorredskaper som motorsager og gressklippere er antatt fullstendig elektrifisert. Det innebærer blant annet at det ikke finnes noen anleggsmaskiner, jordbruksmaskiner eller fritidsbåter som går på flytende drivstoff.

• I jordbruket er det lagt til grunn reduserte utslipp som følge av endring i fôr- og gjødslingspraksis, og hvordan jorda dyrkes. Potensialet for utslippsreduksjoner gjennom slike endringer er imidlertid begrenset. Det er ikke lagt til grunn endring i hva som produseres.

• Det er antatt at en stor andel av det biologiske avfallet som forbrennes går til anlegg som har karbonfangst og -lagring. Dette regnes som fjerning av CO₂ fra luften og veier dermed opp for andre utslipp. Analysen er sensitiv for antagelser knyttet til mengde avfall og hva det biologiske avfallet brukes til.

• For fluorholdige gasser er det lagt inn en nedgang i utslippene i tråd med EUs langsiktige planer. Det er allerede i dag mange produkter med fluorgasser i bruk som fortsatt vil være i bruk i 2050 og som kan fortsette å lekke gass.

• For å vurdere mulig utslippsnivå i petroleumsnæringen i 2050 har Klimautvalget bedt om en vurdering fra Olje- og energidepartementet, som også har fått underlag fra Oljedirektoratet. Olje- og energidepartementet understreker usikkerheten knyttet til et anslag på utslippene i 2050, og viser til at utslippene i 2050 trolig vil være begrensede fordi produksjonsnivået forventes å falle betydelig innen det tidspunktet, samt at gjenværende infrastruktur i 2050 i stor grad vil drives med kraft fra land eller eventuelt andre lavutslippsløsninger. Dersom det legges til grunn at alle installasjonene offshore og landanlegg som er i drift i 2050 er drevet med fornybar energi, samt at utslipp fra andre utslippskilder er redusert, mener Olje- og energidepartementet at en vil kunne ha et utslippsnivå i 2050 på under 1 million tonn CO₂-ekvivalenter. Basert på dette har utvalget i denne analysen teknisk lagt til grunn et utslipp på 0,9 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra olje- og gassvirksomheten. Dette utslippsnivået forutsetter omfattende bruk av fornybar kraft for å erstatte fossile energikilder på anleggene.

• Utslippene fra petroleumsnæringen inkluderer utslipp fra nye felt i drift som ligger inne i Oljedirektoratets ressursrapport, for eksempel i Lofoten, Vesterålen og Senja, og Barentshavet.

• Utslipp knyttet til avvikling av installasjoner på sokkelen er ikke inkludert i analysen. Dette kan være utslipp fra fakling i forbindelse med tømming av brønner, eller energibruk fra skip.

Den tekniske analysen viser at det er svært krevende å redusere utslippene med 90-95 prosent sammenlignet med 1990 med uendret aktivitetsnivå. Selv med de optimistiske forutsetningene som er lagt til grunn, reduseres utslippene bare så vidt i det omfang som er nødvendig. Resultatet er helt i øvre sjikt av utslippsintervallet på mellom 2,5 og 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Dette betyr at endring i nivået på aktiviteter som gir utslipp er nødvendig for å nå målet. Resultatet av analysen fremkommer i tabell 3.3. Figur 3.9 viser historiske utslipp i 1990 og 2021, utslipp i tråd med utslippsfremskrivningen for 2030 og reduserte utslipp i 2050 etter den tekniske analysen. Figur 3.10 viser endring fra 2021 til 2050 sektor for sektor.

Forstørr bilde

Mellom de ulike årene er utviklingen vist som rette linjer. Utslippene i 2030 er basert på fremskrivningene slik de ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2022. Figuren inkluderer ikke utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk.

Kilder: SSB, Miljødirektoratet, Klimautvalget 2050.

Forstørr bilde

Utslippene er fordelt på de ulike utslippssektorene. Figuren inkluderer ikke utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk.

Kilder: SSB, Miljødirektoratet, Klimautvalget 2050.

Gjennomgangen illustrerer at det er flere utslippskilder det er vanskelig å redusere betydelig eller fjerne helt uten å gjøre mindre av det som gir utslipp, endre atferd eller finne helt nye måter å gjøre ting på. Dette gjelder for eksempel utslipp fra produksjon av kjøtt i jordbruket, og petroleumssektoren. Størrelsen på de gjenværende utslippene her skyldes i stor grad omfanget av aktiviteten i jordbruket og petroleumssektoren.

Generelt er utslipp av CO₂ fra forbrenning av fossil energi de enkleste utslippene å fjerne, mens utslipp fra industrielle og biologiske prosesser, og utslipp av andre klimagasser, ofte er mer krevende å fjerne. Mye av det som i dag er basert på forbrenning av fossil energi kan med relativt lave tiltakskostnader og uten store tekniske hindre gå over til å bruke fornybar energi. Det er mer krevende å fjerne utslippene fra prosesser i industrien der fossile energibærere inngår i kjemiske prosesser eller prosesser som gir utslipp av andre klimagasser. Disse utslippene er mer krevende teknologisk og også ofte dyrere å fjerne. Forbrenning av biomasse, for eksempel vedfyring, gir utslipp av metan og lystgass. Dette kan vanskelig reduseres uten at det fyres mindre med ved. Der fossile energibærere erstattes med biomasse, vil det fortsatt være et restutslipp av metan og lystgass. Utslipp av metan fra drøvtyggere kan reduseres noe for eksempel gjennom endret fôr og avl, men kan ikke fjernes eller reduseres betydelig uten at antall dyr reduseres. Utslipp fra branner og biologiske prosesser som forråtnelse i avfallsdeponi eller avløpsvann er det vanskelig å forhindre. Mange fluorholdige gasser er svært kraftige klimagasser, og har samtidig unike egenskaper som gjør at de finnes i mange eksisterende produkter, til dels med lang levetid. Dette er alt fra kjøle- og fryseanlegg, varmepumper, spraybokser, til isolasjonsformål både i elektriske brytere og i isolerglass.

Det er ikke mulig å fjerne alle utslippene knyttet til utvinning av olje og gass så lenge det er utvinningsaktivitet. Selv om all energibruk på installasjonene offshore og på land er basert på fornybar energi, vil det være betydelige utslipp fra olje- og gassutvinning knyttet til lekkasjer, fakling, lasting og lossing av petroleum og prosessanlegg. Oljedirektoratet har i sin ressursrapport for 2022 illustrert tre ulike mulige baner for utvinningsnivået på norsk sokkel fremover. Samtlige tre baner viser betydelig nedgang i utvinningen til 2050. Forskjellen i utvinningsnivå ligger blant annet i nivået på leteaktiviteten og funnrate. Lavere utvinningsnivå vil bety lavere utslipp så lenge lavere utvinning også innebærer mindre infrastruktur i drift, siden utslippene er mer knyttet til infrastrukturen og antall turbiner i drift enn til utvinningsnivå.

Utslippene fra utvinning av olje og gass blir høyere enn analysen viser dersom færre installasjoner på sokkelen blir elektrifisert. Det er lagt til grunn at gjenværende infrastruktur i 2050 i stor grad vil drives med kraft fra land eller eventuelt andre lavutslippsløsninger. Dette vil legge beslag på elektrisk kraft, som er en knapp ressurs i omstillingen. Dersom installasjoner på sokkelen ikke blir elektrifisert, vil utslippene fra olje- og gassutvinning i 2050 bli høyere enn det som ligger til grunn i denne analysen. Se diskusjon i kapittel 12 om petroleumssektoren og kapittel 13 om veier til lavutslippssamfunnet.

Industrien har store prosessutslipp som ikke kan kuttes uten teknologi som ikke er ferdigutviklet ennå og som også kan være avhengig av tilgang på ressurser som arealer, biomasse, kraft og lager for fanget CO₂. Det er derfor krevende å anslå hvor langt ned mot nullutslipp mange av industriutslippene kan komme. Samtidig er det et potensial for fjerning av CO₂ fra luften gjennom bruk av biobaserte råvarer som treflis og trekull kombinert med karbonfangst og -lagring. Prosess21 har gjennomført en analyse av reduksjonspotensial til 2050 som vurderingene her er bygget på, men forutsetningene for analysen til Prosess21 er annerledes enn for denne analysen (Prosess21, 2021). Prosess21 har blant annet forutsatt økt industriaktivitet og også inkludert utslippsreduksjoner knyttet til ny produksjon av fornybar energi med fangst og lagring av biogene CO₂-utslipp, dvs. fjerning av CO₂ fra luften. Klimautvalgets analyse viser derfor et mindre reduksjonspotensial enn Prosess21 med snaut 0,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fjernet fra luften (negative utslipp). Det er hovedsakelig i treforedlings- og ferroindustrien det er et potensial for fjerning av CO₂ fra luften gjennom bruk av biomasse kombinert med karbonfangst og -lagring.

Med karbonfangst og -lagring på avfallsforbrenning hvor deler av avfallet er biologisk, kan avfallshåndteringen bidra til å fjerne mer CO₂ fra luften enn den slipper ut. Dersom det biologiske avfallet i stedet ble nyttiggjort som en bioressurs, og ikke brennes, vil dette endres. Det vil fortsatt være noe utslipp både fra elproduksjon og fjernvarme dersom det benyttes biogass.

Utslipp av metan og lystgass fra vedfyring utgjør nesten halvparten av utslippene fra oppvarming i bygg. Utslipp av CO₂ fra forbrenning av biomasse som ved telles som null i klimagassregnskapet. Med biogass og mer rentbrennende vedovner kan utslippene av metan og lystgass fra vedfyring reduseres, men ikke fjernes helt. Utover utslipp fra vedfyring er det i hovedsak bruk av naturgass og LPG (flytende petroleumsgass, som propan og butan) som gir utslipp fra oppvarming av bygg idag. I tillegg er det noe utslipp fra mineralolje og diesel. Disse utslippene kan fjernes helt dersom man elektrifiserer, eller reduseres betydelig ved bruk av bioenergi.

I jordbruket er det krevende å se for seg at utslippene kan reduseres utover det som er lagt til grunn i denne analysen uten at antallet husdyr, særlig de drøvtyggende, reduseres. Det er fordi utslippene i jordbruket følger av biologiske prosesser, selv om nivået på utslippene følger av beslutninger om aktivitetsnivå. Analysen viser at i 2050 vil jordbruket kunne stå for om lag tre fjerdedeler av de gjenværende utslippene, med et utslipp på nesten 4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

I kategorien andre utslipp er det ikke forbrenningsutslipp, og mer enn 90 prosent av utslippene er andre klimagasser enn CO₂. Den største kilden i kategorien er utslipp av fluorholdige gasser fra produkter. Det er vanskelig å se for seg null utslipp av fluorholdige gasser i 2050. Andre utslippskilder i denne kategorien er kalking, gassdistribusjon, branner (ikke skogbranner) og kremasjoner, kompostering og metan fra gamle avfallsdeponier og avløpsrensing. Mye av dette er det vanskelig å se for seg fjernet, og med planer om mer bruk av biogass vil noen av utslippene kunne øke til 2050. Det er krevende å se for seg endringer i det som gir en del av disse utslippene, ikke fordi det ikke er vilje, men fordi det ikke er fysisk mulig. Til sammen utgjør utslippene i kategorien andre kilder snaut 1 million tonn CO₂-ekvivalenter i 2050. Det innebærer at i et utslippsbudsjett på 2,5-5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter vil det gjenstå 1,5-4 millioner tonn til utslipp i andre sektorer.

Det er ikke gjort en eksplisitt fordeling mellom tiltak som elektrifisering, bruk av biomasse eller karbonfangst og -lagring i analysen. Videre analyser er nødvendig for å kunne si noe om den konkrete mengden ressurser som ville bli etterspurt om utslippsreduksjoner i denne størrelsesorden skulle bli gjennomført uten at aktivitetsnivå endres. Utvalget har likevel gjort noen grove overslag over hvordan de ulike utslippsreduksjonene fordeler seg på ulike ressurser og teknologier, også vist i figur 3.11.

Forstørr bilde

Figuren er basert på resultatene av den tekniske analysen og legger blant annet til grunn at det ikke er noe begrensninger på tilgjengelige ressurser.

Kilde: Klimautvalget 2050

Over halvparten av utslippene i 2021 blir redusert eller fjernet til 2050 i analysen ved bruk av elektrisk kraft. Kraft er derfor en ressurs det vil være høy etterspørsel etter. Det vil være behov for å effektivisere og prioritere bruken av kraft, og det må forventes at kraft vil være en knapp ressurs. Produksjon og distribusjon av kraft legger beslag på andre ressurser som er knappe, og dette må avveies nøye i omstillingen. Det er ikke gitt at kraft vil være tilgjengelig i det omfanget som analysen har lagt til grunn til en pris og andre omkostninger som er akseptable for samfunnet.

Biomasse bidrar til å redusere nesten 25 prosent av utslippene til 2050 i analysen. Biomasse brukes for å erstatte fossil energi og fossilt råstoff. Ved hjelp av biomasse kombinert med karbonfangst og -lagring kan over 10 millioner tonn CO₂ i 2021 fra særlig industri og bergverk, energiforsyning, oppvarming i næringer og husholdninger, og luftfart, fiske og sjøfart i stedet gi fjerning av inntil 0,3 millioner tonn CO₂ fra luften i 2050. Analysen har ikke lagt inn noen begrensninger på tilgang på biomasse. Prosess21 anslår en økt etterspørsel på mellom 7,5 og 20 millioner fastkubikkmeter (fm³) sammenlignet med i dag. Dette inkluderer også noe økt aktivitet i industrien (Prosess21, 2021; Prosess21 Ekspertgrupperapport, 2020). Til sammenligning har årlig avvirkning i Norge av industrivirke ligget på drøyt 10 millioner fm³ de siste årene. I tillegg til økt etterspørsel til industrien forutsetter 2050-analysen bruk av biomasse til energiforsyning, oppvarming i næringer og husholdninger, og luftfart, fiske og sjøfart. Biomasse produsert på bærekraftig vis vil neppe være tilgjengelig i et slikt omfang dersom alle land skal legge opp til tilsvarende bruk.

Karbonfangst og -lagring (CCS) av avgass er sentralt for å redusere nesten 25 prosent av utslippene. Dette gjelder utslipp i industri og bergverk og avfallsforbrenning. I analysen vil karbonfangst og -lagring kombinert med bruk av biomasse redusere utslipp fra industri og bergverk og avfallsforbrenning på 11 millioner tonn CO₂ i 2021 og i stedet gi fjerning av CO₂ fra luften på over 1 million tonn CO₂ i 2050.

Bruk av karbonfangst og -lagring vil ikke fjerne utslipp helt. I denne analysen er det lagt til grunn en fangstrate på 95 prosent. Til sammenligning bygges de fleste anlegg idag for 90 prosent fangst. Et anlegg for fangst av karbon krever energi, og bruken av energi øker betydelig jo mer CO₂ som skal fanges. Fangstrater over 95 prosent av CO₂-innholdet i avgassen er teknisk krevende og bruker mye energi. Dette gjør igjen anleggene betydelig dyrere å drifte enn anlegg som har en lavere fangstrate. På overordnet nivå er derfor omfanget av karbonfangst og -lagring en avveining mellom bruk av knappe ressurser som også har en høy verdi til annen bruk, og behovet for reduserte utslipp fra akkurat disse utslippskildene, veid mot muligheter for endringer i aktivitetsnivå og redusert aktivitet.

Kombinasjonen av karbonfangst og -lagring og bruk av biomasse vil fjerne CO₂ fra luften. Analysen legger til grunn at dette til sammen vil fjerne drøyt 1,5 millioner tonn CO₂ fra luften i 2050. Uten dette øker de totale utslippene til over 6,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Gitt forutsetningene i analysen om uendret nivå på aktivitetene som gir utslipp er man altså avhengig av store mengder biomasse, og at det brukes store ressurser på karbonfangst og -lagring, for å nå målet om å redusere utslippene til mellom 2,5 og 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2050. Teknisk sett er det tenkelig at det kunne legges til grunn mer bruk av biomasse kombinert med fjerning av CO₂ fra luften enn det som er lagt til grunn i denne analysen, men da med enda større utfordringer knyttet til tilgangen på knappe ressurser som bærekraftig biomasse. Dette indikerer at det er behov for å justere aktivitetsnivået for å redusere utslippene.

En tilsvarende analyse som også inkluderte utslipp fra sektoren for skog- og arealbruk ville kunne vise at omstillingen er enda mer krevende enn indikert her. Klimautvalget har ikke gjort en tilsvarende analyse for utslippene fra sektoren for skog- og arealbruk. Fremskrivningen i denne sektoren legger en videreføring av den historiske trenden til grunn, jf. avsnitt 3.8. Dette betyr at fremskrivningen viser utviklingen uten endringer i aktivitetsnivået. Utover i dette århundret viser fremskrivningen et netto årlig opptak i arealbrukskategorien skog som varierer mellom 10 og 20 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, og et netto utslipp i arealbrukskategoriene dyrket mark, beite, vann og myr, og utbygd areal på omtrent 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Høyere opptak eller reduserte utslipp sammenlignet med dette forutsetter endring i aktivitetsnivå sammenlignet med i dag. Samtidig viser analysen for de andre sektorene vesentlig økt etterspørsel etter biomasse. Dersom denne etterspørselen møtes helt eller delvis ved betydelig økt hogst i Norge, vil karbonlageret og opptaket i skogen reduseres i alle fall i de nærmeste tiårene sammenlignet med den eksisterende fremskrivningen. Hvordan denne utviklingen vil se ut på lengre sikt avhenger av hvordan skogen skjøttes og om plikten om å forynge skogen etter hogst blir oppfylt. Også andre forutsetninger i analysen for øvrige sektorer vil endre utviklingen i sektoren for skog- og arealbruk. For eksempel vil utbygging av fornybar energi eller mange anlegg for karbonfangst og -lagring kunne gi mer utbygget areal enn antatt i fremskrivningene.

Utvalget mener slike tekniske analyser er nyttig som en del av vurderingene som må gjøres knyttet til omstillingen til 2050. Analysen bør videreutvikles og forbedres i myndighetenes videre arbeid, og inkludere vurderinger av ressurstilgangen. Utvalget mener videreutvikling av denne typen analyser bør inkludere sektoren for skog- og arealbruk. Analysene kan inngå i arbeidet med klima- og energiplaner, se omtale i rapportens del IV.

3.6 Gjenstående utslipp i 2050

I analysen er rundt tre fjerdedeler av utslippene i 2050 fra matproduksjon i jordbruket, i tillegg er det utslipp fra utvinning av petroleum og fra det som i dag er små, andre kilder. Målet for 2050 er å redusere utslippene med 90-95 prosent sammenlignet med 1990, det vil si at utslippene i 2050 skal være om lag 2,5-5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Med de forutsetningene som er lagt til grunn for gjennomgangen, er utslippene i 2050 på den øvre grensen av dette intervallet med gjenstående utslipp på 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Det er vanskelig å se for seg at utslippene kan bli lavere enn dette uten redusert aktivitet, for eksempel gjennom redusert olje- og gassutvinning og/eller redusert antall drøvtyggende husdyr. Alternativt kan gjenstående utslipp kompenseres gjennom nye teknologier, som for eksempel omfattende direkte fangst av CO₂ fra luft (DAC).

Direkte fangst av CO₂ fra luften kan gi en mulighet for å redusere konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren for å kompensere for gjenstående utslipp. Miljødirektoratet har i en rapport vurdert potensialet og kostnadene for industriell karbonfjerning (Miljødirektoratet, 2023b). Vurderingene inkluderer karbonfangst og -lagring av utslipp fra forbrenning av biomasse, prosesser som bruker biologisk materiale og direkte fangst fra luft (DAC). Direktoratet peker på prosjekter for DAC med et potensial på 1-3 millioner tonn CO₂ i årlige utslippsreduksjoner i 2030, og potensialet i 2050 vil kunne være større. Dette vil kunne veie opp for en del av de utslippene man ikke har fått redusert til 2050.

Direkte fangst av CO₂ fra luften er både areal- og energikrevende. Per i dag eksisterer det globalt totalt 18 anlegg for direkte fangst av CO₂ fra luften. Dette er primært pilot- og demonstrasjonsanlegg. Samlet kapasitet på disse anleggene er omtrent 9 000 tonn CO₂ per år, og det største av disse anleggene, lokalisert på Island, fanger opp til 4 000 tonn CO₂ i året. Dette anlegget åpnet i september 2021. Et anlegg som fanger en million tonn CO₂ per år er på størrelse med et stort kjemisk prosessanlegg og kan ha behov for flere TWh energi. I en rapport på oppdrag fra Miljødirektoratet peker SINTEF og Vista Analyse på at å fange 15 millioner tonn CO₂ per år kan innebære et kraftforbruk på opptil 22 – 63 TWh, dvs mellom 14 og 40 prosent av Norges årlige kraftproduksjon (Bisotti et al., 2023). Et slikt anlegg kan ha et arealbehov på 6 – 22,5 km². I samme rapport vises det til at det kreves et areal tilsvarende omtrent 20 fotballbaner for å fjerne en halv million tonn CO₂. Dette tilsier at det er mer effektiv ressursbruk å unngå et utslipp enn å først slippe ut for deretter bruke energi, areal, mineraler, metaller og kompetanse på å fange og lagre utslippet.

Teknologien for direkte fangst av CO₂ fra luften er umoden og har derfor foreløpig høye kostnader. Anlegget i drift på Island har en kostnad per tonn CO₂ fjernet fra luften på 600 USD, men det er forventet at dette blir rimeligere med tiden. Siden teknologien er såpass umoden, og man har lite erfaring med den, er det krevende å anslå kostnadsutviklingen fremover. Det er anslått at kostnaden vil ligge mellom 100 og 800 USD per tonn CO₂ fjernet, uten at kostnader ved transport og lagring er inkludert. Kostnadsanslagene er usikre, og vil avhenge sterkt av prisen på energi. Kostnaden vil også avhenge av teknologi, lokasjon og tilgjengelig infrastruktur. En kostnad på fangst av CO₂ fra luften ned mot 100 USD per tonn CO₂ er kun realistisk ved lave energikostnader på under 0.05 USD/kWh (Bisotti et al., 2023).

Også karbonlagring i naturen på bærekraftige premisser bør vurderes. I kapittel 6 gir utvalget sine vurderinger knyttet til betydningen av å bevare eksisterende karbonlager i naturen. Det er også mulig å øke opptaket av CO₂ og lageret av karbon i naturen. Eksempler på mulige tiltak er reetablering av tareskog, og bredere kantsoner med trær og busker mot vassdrag og mellom jordbruksareal. Dette vil gi økt opptak og høyere lager av karbon i ulike økosystemer. Enkelte andre tiltak i naturen, som for eksempel restaurering av myr, vil først og fremst bidra til å redusere utslipp og å hindre eksisterende karbonlager i å bli ytterligere redusert. Det er usikkerhet rundt samlet klimaeffekt av skogreising på nye arealer, blant annet på grunn av effekten for karbon lagret i jorden. Tiltak for å øke naturens karbonlager bør sees i lys av naturavtalens mål om å restaurere forringete økosystemer. Slike tiltak bør først og fremst gjennomføres der de bidrar til bedre økologisk tilstand i naturen. Se kapittel 6 for utvalgets vurderinger knyttet til natur og arealer.

Tidsperspektivet er sentralt for å vurdere nytten av direkte fangst av CO₂ fra luften. Å basere seg på å fange CO₂ direkte fra luften på et senere tidspunkt enn å redusere utslipp i dag, vil føre til en midlertidig høyere konsentrasjon av CO₂ i atmosfæren. Dette gir økt risiko for overskridelse av fysiske vippepunkter, som igjen gir økt risiko for negative konsekvenser av klimaendringer. Det norske bidraget til et globalt klimasystem i balanse vil bli mindre dersom teknologiutvikling for direkte fangst av CO₂ fra luften kommer som erstatning for utslippskutt i dag. Eventuell satsing på slik teknologi må derfor komme som et tillegg til utslippskutt. Samtidig, dersom direkte fangst av CO₂ fra luften benyttes for å veie opp for små, gjenstående utslipp som man ellers ikke får fjernet, vil det kunne bidra til å begrense farlige klimaendringer.

Utvikling og implementering av teknologi og tiltak for direkte fangst av CO₂ fra luften må ikke fremstå som et alternativ til å redusere utslippene gjennom å ta i bruk nullutslippsteknologi og justere atferden til nullutslippsaktivitet. Utvalget mener direkte fangst av CO₂ fra luften er en potensielt viktig teknologi for å veie opp for de siste, vanskelige utslippene, fordi noen utslipp ikke kan fjernes gjennom teknologi eller endret atferd. Direkte fangst av CO₂ fra luften kan også redusere sannsynligheten for midlertidig overskridelse av globale karbonbudsjett dersom utslippene ikke reduseres raskt nok. Det er viktig å være klar over at det er flere usikkerhetsmomenter knyttet til om og hvor godt denne teknologien vil fungere i Norge, blant annet fordi teknologien fungerer dårligere i temperaturer under null grader, og i fuktig luft. Dersom en skal utvikle slik teknologi for bruk i Norge er det i så fall sentralt å veie ressursbruken på et slikt tiltak opp mot andre mulige tiltak, slik at dette ikke beslaglegger kompetanse, kraft eller andre ressurser som kan være bedre brukt til andre tiltak. Det er mange fordeler knyttet til direkte utslippskutt, og risiko knyttet til både direkte fangst og andre typer karbonlagring. EUs vitenskapelige klimaråd viser i sin rapport til at det å redusere utslipp har flere fordeler som man ikke får ved direkte fangst av CO₂ fra luften. Like fullt kan direkte fangst av CO₂ fra luften være et nødvendig supplement til reduserte utslipp.

Norge har erfaring som kan være nyttig for utvikling av teknologi for direkte fangst av CO₂ fra luften. Flere land vil sannsynligvis etterspørre teknologi for direkte fangst av CO₂ fra luften. Utvikling av slik teknologi skjer i flere land, hvor selskaper i Island, Canada og USA synes å ha kommet særlig langt. Norsk støtte til utvikling av direkte fangst av CO₂ fra luft kan være et bidrag fra Norge til oppnåelse av globale klimamål. Norske aktører har allerede opparbeidet mer kompetanse og infrastruktur knyttet til karbonfangst og -lagring enn de fleste andre land har gjort. På norsk sokkel finnes det et stort potensial for å lagre CO₂ fra både norske og utenlandske kilder. Løsninger for å fange, transportere og lagre CO₂ fra industriaktiviteter og andre egnede utslippskilder i Norge og andre land bør oppskaleres. Norges erfaring hittil knytter seg særlig til fangst av CO₂ fra gassstrømmer, hvor konsentrasjonen av CO₂ i gassen er høyere enn i luften og gassen i seg selv allerede helt eller delvis kan være i lukkede system. Det er derfor behov for kompetanseutvikling også i Norge dersom man skal utvikle teknologi for direkte fangst av CO₂ fra luften.

Fremtidige teknologier som reduserer konsentrasjonen av CO₂ i luften vil øke karbonbudsjettet, men har betydelig risiko. Potensialet i fremtidige teknologier kan gjøre det fristende å utsette omstillingen og krevende utslippskutt. Slike teknologier vil legge beslag på knappe ressurser. Mange av løsningene er både energi- og arealkrevende og kan ha negative konsekvenser for naturmangfold og økosystemer. Noen av teknologiene og tiltakene som har vært foreslått er naturbaserte, som for eksempel å dyrke store mengder tare, som så dumpes på dyphavet som karbonlager. Slike løsninger kan påvirke økosystemer og naturmangfold negativt. Det finnes også løsninger som ikke reduserer CO₂ -konsentrasjonen, men som er ment å redusere temperaturøkningen globalt på andre måter, for eksempel å sette opp store seil eller speil i atmosfæren for å reflektere solinnstråling, eller kjemisk manipulering av atmosfæren for å redusere solinnstråling. De fleste av disse forslagene eller teknologiene er eksperimentelle med ukjente konsekvenser. Mange av teknologiene eller forslagene er ikke utprøvd i stor skala. Det vil være usikkert om man får tilgang til alle nødvendige ressurser for å gjennomføre slike tiltak i stort omfang, og de kan ha negative konsekvenser man ikke er klar over.

Norsk klimapolitikk har hittil lagt stor vekt på utvikling og implementering av teknologi og mindre vekt på omstilling og lavere ressursbruk. Utslippene er ikke redusert i et omfang som er nødvendig for å bli et lavutslippssamfunn. Samtidig har både problemet og forståelsen av hva som kreves for å begrense klimaendringene endret seg de siste tiårene. Tilnærmingen til klimautfordringen man hadde på begynnelsen av 2000-tallet svarer ikke på utfordringen slik den er i dag. I Norge er klimadebatten preget av teknologioptimisme (Gulbrandsen & Handberg, 2023). Det er en fare for at støtte til nye teknologier som direkte fangst av CO₂ fra luften undergraver budskapet om behovet for rask omstilling. Dette må være sentralt i vurderingen av vektingen av ulike politikktiltak og kommunikasjonen rundt behovet for omstilling.

For en del utslipp vil det ta tid fra innføring av et tiltak til utslippene er fjernet. Dette er fordi en del utslipp krever store investeringer, eller endringer i verdikjeder og større samfunnsmessige strukturer. Det er derfor viktig å iverksette politikk for å redusere utslippene så raskt som mulig. Dette vil gi politikken tid til å virke, og samtidig bygge opp under troverdigheten om at klimamålene nås. Når andre aktører i samfunnet innretter seg etter disse signalene, vil politikken få viktig drahjelp.

Utvalget mener det bør gjennomføres en analyse for når det kan være realistisk å forvente at ulike utslippskilder kan gå i null, for å gi forutsigbarhet i omstillingen. Dette vil variere mellom de ulike sektorene i samfunnet, og det faglige grunnlaget må derfor brytes ned på hver sektor. Dette må også ses i sammenheng med videreutvikling og oppdatering av analysen til 2050 anbefalt av utvalget, se avsnitt 3.5. For eksempel kan man se for seg at det er realistisk at veitransporten er utslippsfri i 2040. For andre utslipp kan det være mer krevende å bli utslippsfrie, som for eksempel prosessindustrien som er avhengig av at det utvikles ny teknologi i langvarige teknologiløp. En slik analyse bør baseres på et godt kunnskapsgrunnlag fra fagetatene på tiltak og virkemidler for utslippsreduksjoner, og oppdateres regelmessig. Vurderinger knyttet til aksept for klimatiltak, motivasjon for endring og andre barrierer enn økonomiske barrierer bør inngå. Det bør bygges videre på det allerede etablerte etatssamarbeidet mellom fagetatene som blant annet har gitt et oppdatert kunnskapsgrunnlag om utslippsreduksjonspotensial, barrierer og mulige virkemidler frem mot 2030. Analysene bør oppdateres i forbindelse med de helhetlige klima- og energiplanene utvalget anbefaler at legges frem for Stortinget, se anbefalinger i kapittel 18. Ett eksempel på en slik analyse gjort i Storbritannia av det britiske klimarådet er vist i figur 3.12.

Forstørr bilde

Figuren er en forenklet oppsummering.

Kilder: Storbritannias Committee on Climate Change (Stark et al., 2019)

3.7 Unngå, flytte og forbedre

For utviklingen av politikk i omstillingen til et lavutslippssamfunn er tiltaksrammeverketunngå, flytte og forbedre (UFF) sentralt.FNs klimapanel peker på at et slikt rammeverk gir en kategorisering av sosio-kulturelle endringer, teknologisk utvikling og infrastrukturtiltak, også på etterspørselssiden (IPCC, 2022b). Rammeverket bygger på at man så langt det er mulig skal unngå aktiviteten eller handlingen som gir utslipp. Dette kan for eksempel være å reise mindre med fly eller ikke bygge ned natur. Hvis dette ikke er mulig, skal man flytte aktiviteten, det vil si endre måten den blir gjennomført på. Et eksempel på dette kan være å ta tog i stedet for fly. Dersom det hverken er mulig å unngå eller flytte, skal man forbedre. Dette dreier seg ofte om teknologiforbedringer eller mer effektiv ressursbruk, og kan være å bruke elbil i stedet for en bil som går på fossilt drivstoff. Rammeverket er illustrert i figur 3.13.

Forstørr bilde

Kilde: Klimautvalget 2050

Tiltak for å unngå utslipp har høyest prioritet, og bør være utgangspunktet for alle vurderinger. Det vil være nødvendig å gjennomføre alle typer tiltak, men rammeverket angir en prioritering og retning for utforming av både mer overordnet politikk og enkelttiltak. Rammeverket vil utformes eller bety litt ulike ting for ulike deler av samfunnet, men kan tilpasses alle sektorer.

Tiltak som bidrar til unngåtte utslipp gjennom redusert etterspørsel etter ressurser vil gjøre det enklere å sikre oppnåelse av andre viktige mål. Som EUs vitenskapelige klimaråd viser til i sitt råd for EUs mål for 2040 og klimagassbudsjett for 2030-2050, fremmer scenarioer med lavere energi- og naturressursbruk i større grad oppnåelse av alle bærekraftsmål og energisikkerhet (European Scientific Advisory Board on Climate Change, 2023). Rådet peker på fordeler som bedre helse, renere luft, bedre vannsikkerhet og beskyttelse av naturen. I tillegg gir scenarioer med lavere ressursbruk mindre behov for storskala satsing på tilbudssidetiltak med relativt høy omstillingsrisiko, som kjernekraft, karbonfangst og -lagring og bioenergi.

Tiltak på etterspørselssiden legger også i større grad til rette for raske utslippsreduksjoner. EUs vitenskapelige klimaråd har også sett på tre ulike hovedscenarioer; ett med hovedtyngden på etterspørselssiden, ett med mye ny fornybar energi og ett scenario som kombinerer disse. Alle scenarioene gir samme utslippsnivå i 2040, men utviklingen mot 2040 er svært ulik. Figur 3.14 illustrerer at samtidig satsing på etterspørselstiltak og utbygging av mer fornybart gir de raskeste utslippsreduksjonene og betydelig lavere utslipp over tid enn ved kun å satse på mer fornybart. Figuren viser også rådets anbefalte mål for 2040 på 90-95 prosent.

Forstørr bilde

Kilde: EUs vitenskapelige klimaråd (European Scientific Advisory Board on Climate Change, 2023)

3.8 Fremtidige klimamål

3.8.1 Bruk av fleksibilitet for å oppfylle Norges klimamål

Hittil har Norge i stor grad oppfylt sine klimamål gjennom utslippskutt i andre land. FN-godkjente kvoter kalles ofte fleksible mekanismer og bruk av kvotene kalles bruk av fleksibilitet. Det er regler for dette i Parisavtalen, og dette er ikke det samme som kvoter for bedrifter i EUs bedriftskvotesystem. Se boks 3.2 om kvoter. Åpningen for bruk av fleksibilitet i de internasjonale klimaavtalene har gjort at Norge kunne sette seg ambisiøse mål og også bidra til teknologiutvikling og -spredning og reduserte utslipp i andre land.

Klimaavtalen med EU gjør at Norge er del av EUs klimarammeverk med egne regler for fleksibilitet for målene under denne avtalen. Dagens rammeverk i EU åpner både for fleksibilitet mellom de ulike utslippspilarene i ett land; kvotepliktige utslipp (ETS), ikke-kvotepliktige utslipp (ESR), skog- og arealbruk (LULUCF), mellom ulike år i perioden 2021-2030, og mellom land. Norge kan for eksempel bruke en begrenset mengde kvoter fra det europeiske kvotesystemet på bedriftsnivå (EU ETS) for å oppfylle utslippsbudsjettet for ikke-kvotepliktige utslipp (ESR), eller kjøpe kvoter fra EU-/EØS-land som overoppfyller sin forpliktelse. EUs klimalov tillater ikke bruk av kvoter fra land utenfor EU for å nå klimamålet i 2030, og EU legger opp til å være klimanøytrale innen 2050 uten bruk av kvoter fra land utenfor Europa.

Hva slags fleksibilitet som eventuelt er mulig å benytte for Norge etter 2030 vil blant annet avhenge av om klimaavtalen med EU videreføres etter 2030. Videreføring betyr at EUs regler for bruk av fleksibilitet vil gjelde for Norge også etter 2030, i tillegg til reglene under Parisavtalen. Dersom en slik avtale ikke blir videreført vil kun reglene under Parisavtalen gjelde. Parisavtalen er ikke en avtale hvor landene leverer kvoter for alle sine utslipp, men de kan likevel bruke kvoter fra andre land mot sine utslippsmål (NDCer). Både under Kyotoprotokollen og Parisavtalen drifter FN ordninger som, med vertslandenes godkjennelse, utsteder kvoter på basis av utslippsreduserende aktiviteter for bruk mot utslippsmål i kjøperland.

Det er ikke etablert en markedsplass for kjøp og salg av utslippsreduksjoner mellom land innenfor EUs klimarammeverk.Gitt at det er kvoter tilgjengelig vil dette derfor mest sannsynlig skje gjennom bilaterale avtaler i perioden 2021-2030, slik det var i perioden 2012-2020 for EU-landene. For Norge var det ikke aktuelt med slike kjøp av reduserte utslipp fra EU-land før 2021, siden Norge først ble del av regelverkene fra dette året.

Det må være kvoter tilgjengelig hvis Norge skal ha noe å kjøpe. For å kunne kjøpe reduserte utslipp for å oppfylle forpliktelsene må det være andre land som har overoppfylt sin forpliktelse om reduserte utslipp, og som ønsker å selge disse utslippsreduksjonene. Foreløpige indikasjoner tyder på at det ikke er gitt at det innenfor EU-systemet mot 2030 vil være mange land som overoppfyller målene sine og som vil ha utslippsreduksjoner å selge, verken for de ikke-kvotepliktige utslippene under innsatsfordelingen eller i skog- og arealbrukssektoren. Flere land ligger an til underskudd med planene for utslippskutt som foreligger så langt.

Informasjon om tilgang og pris på kvoter fra EU-/EØS-land vil kunne bli tilgjengelig så sent at det vil være krevende å vurdere det som et alternativ til utslippsreduksjoner. Tiltak for å redusere utslipp tar tid å gjennomføre og for å virke. Landene innenfor EU-systemet som skal selge utslippskvoter, vil med sikkerhet vite hvor mange kvoter de har å selge først etter at utslippene er beregnet og revidert. På samme måte vil Norge vite med sikkerhet hvor store utslipp som må dekkes opp med kvoter først etter at utslippene har skjedd, og er beregnet og revidert. Det vil ofte være for sent å redusere egne utslipp hvis det på kjøpstidspunktet viser seg at det ikke er tilstrekkelig kvoter tilgjengelig fra andre EU-/EØS-land, eller hvis kvotene har en svært høy pris. Det betyr at hvis Norge satser på å kjøpe kvoter fra andre land, låser man seg til dette valget. I den grad man velger å kjøpe utslippsreduksjoner i stedet for å redusere egne utslipp, vil man også binde seg til å betale en pris for kvotene som er ukjent når denne beslutningen tas.

Situasjonen ved kjøp av utslippsreduksjoner på det globale markedet er i stor grad den samme. Markedsmekanismene under Parisavtalen er nylig etablert og ikke fullt operative ennå. Det er dermed ikke klart hvordan et marked for disse mekanismene vil bli. Norge kan måtte kjøpe i et uoversiktlig marked, hvor det potensielt er få selgere, flere kjøpere, og uklart hvor store utslippsreduksjoner som er tilgjengelig. Det er ikke gitt at prisen på slike kvoter vil settes i et transparent marked med god informasjonsflyt om aktørene og deres interesser. I en verden med økte geopolitiske spenninger er det høyere risiko for at prisen på kvoter vil kunne påvirkes av langt flere faktorer enn kostnaden ved utslippsreduksjonen. Den fremtidige prisen på kvoter er ukjent og kan bli høy.

Bruk av fleksibilitet under Parisavtalen kan redusere den reelle klimaeffekten av norsk måloppnåelse. Miljøintegriteten til fleksibiliteten avhenger av at utslippsreduksjonen som benyttes representerer reelle utslippskutt. Miljøintegriteten blir også påvirket av hvordan kjøperen bruker den. Hvis Norge bruker tidligere kjøpte kvoter til å nå klimamål på et senere tidspukt, vil dette redusere miljøintegriteten til den norske måloppnåelsen. I tillegg avhenger miljøintegriteten av systemet rundt. Se boks 3.2 om kvoter for karakteristika for et kvotesystem skal gi reduserte utslipp av klimagasser over tid. Dersom Norge velger å lene seg på kjøp av kvoter i fremtiden for å nå klimamålene, og det så viser seg at det ikke er kvoter tilgjengelig, eller prisen er høyere enn man er villig til å betale, risikerer Norge å ikke være i stand til å oppfylle klimaforpliktelsene.

Det er ikke gitt at kvotene under Parisavtalen vil ha tilstrekkelig miljøintegritet til at det er aktuelt for Norge å bruke dem til å møte egne forpliktelser. Dersom verden ikke utvikler seg i lavutslippsretning, eller bare deler av verden gjør det, er det vanskelig å se for seg at det vil finnes kvoter av tilstrekkelig kvalitet til at et land som Norge vil ha interesse av å betale for dem. Det vil bli vanskelig for Norge å hevde at man har nådd egne klimamål dersom dette skjer gjennom bruk av fleksibilitet med tvilsom miljøintegritet.

Å kjøpe kvoter med akseptabel miljøintegritet krever ressurser. Erfaringer med kjøp av kvoter under den grønne utviklingsmekanismen tilsier at det krever relativt store administrative ressurser i Norge å sikre at de kvotene man kjøper har tilstrekkelig miljøintegritet. Å kontinuerlig skulle kjøpe kvoter for å møte Norges forpliktelser vil derfor legge beslag på administrative ressurser i staten, med tilhørende kostnader.

Det er en risiko for at det vil bli en politisk belastning dersom Norge ikke selv omstiller seg til et lavutslippssamfunn, men når klimamålene ved å kjøpe utslippsreduksjoner. Norge har ønsket å fremstå som et foregangsland innen grønn omstilling. Det er vanskelig å se at dette lar seg forene med å nå klimamålene gjennom kvotekjøp. Å nå klimamålene ved kjøp av utslippsreduksjoner vil kunne påvirke Norges omdømme negativt.

Kvotekjøp kan ha fordeler på kort sikt, men i et 2050-perspektiv kan Norge ikke legge til grunn kvotekjøp for å nå målene. I Parisavtalen er det enighet om at man skal få til en balanse mellom utslipp og opptak av klimagasser frem mot andre halvdel av århundret. For å nå en balanse må utslippene reduseres så raskt som mulig. Parisavtalen oppfordrer også landene til å etterstrebe utslippsreduksjoner nasjonalt. Verdens samlete utslippsbudsjett er begrenset, og industriland har et særlig ansvar for å gå foran med å redusere utslipp. På sikt må derfor alle utslipp fjernes, og de som ikke fjernes, må veies opp for på annen måte. For å overholde det samlete karbonbudsjettet globalt er det nødvendig ikke bare å fjerne eksisterende utslipp, men også å sikre at utslippene ikke øker igjen, eller at det kommer til utslipp fra nye kilder. Dette betyr at også i Norge må så godt som alle utslipp fjernes på sikt.

Kvotekjøp er slik sett mer et spørsmål omnåret utslipp skal kuttes, ennomdet skal kuttes. Kvotekjøp kan dermed ses på som en betaling for å midlertidig utsette utslippskuttet. For noen typer utslippsreduksjoner har det en verdi å vente isolert sett, fordi teknologiutvikling kan gjøre det enklere og billigere å kutte på et senere tidspunkt. Kjøp av kvoter i dag gir mulighet til å utsette utslippsreduksjoner til de potensielt er billigere og enklere, men innebærer samtidig en kvotekostnad i dag. På mange måter innebærer kvotekjøp at man betaler for utslippsreduksjonen to ganger: først for kvoter, for å utsette omstillingen, og dernest for omstillingen på et senere tidspunkt. Å utsette utslippsreduksjoner øker samtidig risikoen for sen og brå omstilling, og kan gi stiavhengighet som gjør omstillingen dyrere på et senere tidspunkt. Utsatte utslippskutt betyr også at Norge tærer mer på det samlete karbonbudsjettet enn tidlige utslippskutt.Se boks 3.3 om stiavhengighet.

Boks 3.3 Stiavhengighet

Stiavhengighet handler om valg. Valg tatt på et tidspunkt kan angi retningen for samfunnsutviklingen på en måte som påvirker hvilke valg som er tilgjengelige på et senere tidspunkt. Når en gitt måte å gjøre noe på først er etablert, hviler denne praksisen gjerne på etablerte rammer som infrastruktur, arbeidsplasser og normer i samfunnet. Derfor er det ofte krevende å gå fra en måte å gjøre noe på til en annen. Å være bundet til en gitt retning for samfunnsutviklingen kan være både positivt og negativt for utviklingen mot et lavutslippssamfunn. Samtidig er den vanlige bruken av begrepet gjerne knyttet til at moderne samfunn er bygget opp rundt bruk av fossile energiressurser. Transportsystemer basert på privatbilen er et tydelig eksempel på stiavhengighet i byutvikling: Den voksende utbredelsen av privatbiler i midten av forrige århundre gjorde det mulig å bosette seg lengre unna dyre og ofte forurensede bysentrum. Det medførte et behov for veibygging, som igjen tilrettela for ytterligere bilbruk. I dag står vi i en situasjon der avhengigheten av privatbilen blir forsterket av et utviklingsmønster der boliger ofte befinner seg langt fra arbeidsplasser, det finnes et godt utbygd veinett, og sterke sosiale og kulturelle preferanser for individuell mobilitet. Valg tatt tidligere i utviklingen av byer og tettsteder gjør det i dag vanskeligere å få til en omstilling fra privat mobilitet til kollektivtransport og aktiv transport som ville spart både utslipp, ressurser og areal.

Forstørr bilde

Kilde: (IPCC, 2022a), bearbeidet av Miljødirektoratet.

Det politiske systemet utgjør en sentral del av denne stiavhengigheten. Veletablerte institusjoner vil ofte stritte imot endring fordi det utfordrer etablerte maktstrukturer, både ut fra egeninteresse og på grunn av press fra mektige aktører som ikke ønsker endring. Det finnes institusjonelle tilbakekoblinger som gjør at de aktørene som tjener mest på de eksisterende strukturene arbeider for rammebetingelser som styrker deres interesse, som igjen gir dem større ressurser som øker deres politiske og økonomisk makt (Seto et al., 2016). Det eksisterer videre ofte tette bånd mellom politikere, byråkrater og næringsinteresser innenfor en gitt sektor, og ofte bytter samme personer roller innenfor en sektor (Dal Bó, 2006). Politiske tiltak og virkemidler kan bidra til at det oppstår nye koalisjoner av aktører som støtter opp under en annen retning for politikken (Boasson & Tatham, 2023). Det kan igjen bidra til å bryte en eksisterende stiavhengighet. Med virkemiddelpakker kan flere tema adresseres samtidig. Dette kan bidra til å bygge brede koalisjoner i samfunnet og bidra til at en ny retning kan opprettholdes over tid (Pahle et al., 2018, Bergquist et al., 2020)

FNs klimapanel trekker frem at stiavhengighet er spesielt viktig for utslippsutviklingen i byer, med tilhørende bygninger og transportsystemer, men har betydning i alle sektorer. Innenfor energisystemer brukes ofte det nært relaterte begrepet carbon lock-in. Det skal ofte store investeringer til for å bygge opp et utslippsfritt system til erstatning for et fossilbasert system, og enkeltvis vil disse investeringene i mange tilfeller ikke være lønnsomme selv om utslipp prises. Hvis eksisterende langlevd infrastruktur (som kraftproduksjon, transportsystemer, osv.) blir brukt ut hele sin levetid med fossile energikilder, så vil det medføre utslipp som overstiger karbonbudsjettet for 1,5 C (IPCC, 2022b kap 2.7).

Stiavhengighet innebærer at tidlige valg er viktige. Politiske veivalg om for eksempel investeringer i infrastruktur og betingelsene som gis for ulik næringsvirksomhet gir en retning for langsiktig utvikling som både kan være villet og ikke villet. Utviklingen blir til en viss grad selvforsterkende etter hvert som viktige investeringer blir foretatt. Figur 3.15 illustrerer hvordan handlingsrommet for å sikre en klimarobust utvikling blir innskrenket av stiavhengighet, og hvordan tidlig handling er avgjørende for å skape framtidige muligheter for en klimarobust utvikling. Samtidig er det den kumulative effekten av valg tatt over tid som er med på å forme utfallet. Miljødirektoratet skriver at det er avgjørende å bygge ned barrierer, som kan være økonomiske, institusjonelle, sosiale eller handle om kapasitet, for å vende bort fra stien vi er på i dag (Miljødirektoratet, 2022b). Figuren lister opp forhold som kan muliggjøre en slik endring.

I tillegg er det noen typer utslipp hvor det ikke nødvendigvis er en verdi i å vente på teknologiutvikling og hvor det også kan være flere fordeler med omstilling i tillegg til selve utslippskuttet. For eksempel er det ikke lurt å utsette omstilling til en mer bærekraftig arealbruk. Det er heller ingen fordeler med å vente med å endre atferd i mer bærekraftig retning både for kosthold, gjenbruk og ombruk av ressurser og materialer, og for transport. Utsetting av denne omstillingen kan forsterke stiavhengighet og gjøre det nødvendig med bråere omstilling på et senere tidspunkt med høye kostnader for samfunnet og enkeltaktører. Behovet for forskning, utvikling, pilotering og testing av løsninger, og usikkerhet rundt hvilke løsninger som vil bli utviklet i andre land, gjør det særlig viktig å komme i gang med omstillingen tidlig.

En senere omstilling kan gi uønsket stiavhengighet. Stiavhengighet gjør det krevende å gå fra en måte å gjøre noe på til en annen. En etablert måte å gjøre noe på hviler på etablerte rammer som infrastruktur, arbeidsplasser og normer i samfunnet. Det gjør investeringer i etablerte næringer og aktiviteter mindre risikabelt. Individer vil, på generell basis, foretrekke en eksisterende situasjon fremfor en ny situasjon (Samuelson & Zeckhauser, 1988). Selv om utslipp prises vil investeringer i etablerte sektorer kunne nedbetales raskere fordi det eksisterer infrastruktur og etablerte kunnskapsmiljøer som gjør innovasjon mindre kostbart. Etablerte næringer og systemer opprettholdes av at etablerte interessegrupper har makt i samfunnet. Denne makten kan brukes til å opprettholde normer og definere hva som oppfattes som mulig og ikke mulig. Dersom det i prinsippet er flertall for en endring i befolkningen, men preferansene for endring er svake, kan en gruppe som er godt organisert yte effektiv motstand mot endring på tross av at de representerer et lite mindretall (Olson, 1971). Stiavhengighet i innovasjon og normer gir dermed en treghet i systemet som gjør omstilling vanskeligere. I tillegg er det en rekke risikoer og usikkerheter knyttet til investeringer i nye løsninger som kan gi lavere tempo i innovasjon og utrulling av løsninger. Dette dreier seg om momenter som høyere kostnader, energitilgang, betalingsvilje hos nøkkelkunder, ukjente kostnader, og tilgang på kompetanse, i tillegg til mer bransjespesifikke risikoer.

Kjøp av kvoter fra andre land vil også gjøre forventningene til omstilling til lavutslipp i Norge mer utydelig. Det vil sende uklare signaler om behovet for omstilling både til næringsliv, kommuner og andre aktører. Dette kan gjøre omstillingen tregere og vanskeligere.

3.8.2 Mål om nasjonale utslippsreduksjoner

Et klart mål for hvor mye utslippene skal reduseres i Norge vil gjøre klimapolitikken tydeligere både for beslutningstakere, næringsliv og offentligheten. Norge har hatt en ambisiøs klimapolitikk og ambisiøse mål for globale utslippsreduksjoner, men har ikke hatt like tydelige mål for hva som skal skje i Norge. Utfordringen er at klimamål som åpner for betaling for utslippskutt i andre land gjør det utydelig hva som skal skje i Norge. I omstillingen til et lavutslippssamfunn må kvotekjøp og kjøp av utslippsreduksjoner for å oppnå Norges klimamål spille en begrenset rolle. Strategiske valg i klimapolitikken bør ta utgangspunkt i det langsiktige målet om å fjerne de fleste utslipp i Norge for godt. Fremgang mot dette målet vil også sikre måloppnåelse i forpliktelsene som meldes inn under Parisavtalen og i samarbeidet med EU. Det betyr tydelige mål for de norske utslippene både på kort, mellomlang og lang sikt. I del IV i denne rapporten gir utvalget sine anbefalinger om hvordan dette bør settes i system.

Det er to viktige dimensjoner ved dagens mål for 2050 som innebærer at det ikke er entydig hva utslippene i Norge skal være i 2050. For det første er det som en del av målformuleringen uttrykt at det skal tas hensyn til effekten av Norges deltagelse i EU ETS. Det betyr at Norge ikke nødvendigvis skal telle de faktiske utslippene fra norske kvotepliktige virksomheter når måloppfyllelse skal vurderes, men at den europeiske utslippseffekten av Norges deltagelse skal beregnes. For det andre er det ikke klargjort på hvilken måte utslipp og opptak i skog og annen arealbruk skal vurderes.

Utvalget mener at det styrende målet for 2050 for Norge må være å redusere utslippene fra norsk territorium med 90 – 95 prosent sammenlignet med 1990, uten at utslipp og opptak fra sektoren for skog- og arealbruk er regnet inn. Dette er en presisering av målet formulert i klimaloven som innebærer at målet blir tydeligere og noe mer ambisiøst. Med presiseringene slår utvalget fast at utslippsreduksjonene skal skje i Norge. Dette vil gi et klart signal til samfunnet om hva som er målet og gi en forventning om omstilling. Videre mener utvalget at utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk ikke skal regnes inn, og at det må settes egne mål for denne sektoren. Se kapittel 3.8.4 for nærmere drøftelse av dette. Endelig mener utvalget at «i størrelsesorden» bør tas ut av målformuleringen i klimaloven, da det gjør målformuleringen uklar.

Målet for 2050 er bare et skritt på veien. I 2050 skal mellom 5 og 10 prosent av utslippene i 1990 gjenstå. Disse utslippene bør fjernes helt så langt det er mulig, eller reduseres. Det må vurderes hvordan man kan kompensere for klimaeffekten av de utslippene som ikke kan fjernes helt for at Norges klimamål skal være i tråd med målsettingen fra Parisavtalen om balanse mellom utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av århundret. Det bør derfor også fastsettes et mål for den norske utslippsutviklingen etter 2050, og hvordan resterende utslipp kan kompenseres for. Utvalget har ikke vurdert hvilket år et slikt mål bør settes for. Det bør også sette mål for sektoren for skog og annen arealbruk etter 2050.

Norge har et mål om å være klimanøytral fra 2030. Klimanøytralitetsmålet er ikke internasjonalt eller juridisk forpliktende. Målet har ikke vært mye diskutert i offentligheten siden Stortinget vedtok det i 2016. Målet kommer i tillegg til Norges øvrige klimamål og innebærer at Norge fra og med 2030 skal bidra til å utløse utslippskutt i utlandet som gjør opp for Norges gjenværende utslipp. Oppfyllelse av målet er ment å bidra til økte utslippsreduksjoner i global sammenheng, og vil derfor være et ekstra bidrag til å oppfylle Parisavtalens temperaturmål. Hvordan målet konkret skal oppfylles, hvor stor andel av opptaket i sektoren for skog og annen arealbruk i Norge som skal regnes inn og hvilke kvoter eller utslippsreduksjoner som kan benyttes er ikke avklart. Utvalget anbefaler at målet om klimanøytralitet fra 2030 blir avviklet fordi det skaper uklarhet rundt hva som er Norges målsetting. Målene utvalget beskriver i kapittel 3 er tilstrekkelige.

For å nå Parisavtalens temperaturmål må alle land bidra, men noen må bidra mer enn andre. Land har ulike forutsetninger for å bidra, og Parisavtalen er tydelig på at landene har et felles men differensiert ansvar. Industriland må gå foran. Partene til Parisavtalen har vedtatt et mål på veien for å nå temperaturmålet; toppunktet for utslipp skal nås snarest mulig, og deretter må utslippene reduseres raskt for å oppnå en balanse mellom utslipp og opptak av klimagasser globalt i andre halvdel av århundret. Skal de globale målene i Parisavtalen nås, må noen land bli klimanøytrale og gå mot netto negative utslipp før andre. Rike industriland som Norge har et særlig ansvar.

Det bør settes tydelige mål for Norges internasjonale innsats. Det er gode argumenter for at et rikt land som Norge skal bidra til teknologiutvikling og utslippsreduksjoner i andre land, og utvalget mener det fremover er viktig at Norge fortsetter innsatsen for reduserte utslipp i andre land. Tidligere har FN-godkjente kvoter blitt kjøpt med tanke på klimamålene, og samtidig blitt sett på som en del av Norges internasjonale klimainnsats. EUs vitenskapelige klimaråd har gjort vurderinger av hvordan EUs bidrag til Parisavtalen kan være både rettferdig og i tråd med klimamål og vitenskapen. Rådet anbefaler at EU bør bidra til utslippsreduksjoner utenfor EU i tillegg til utslippsreduksjoner i EU, fordi scenarioene for reduserte utslipp som er konsistente med fysiske og sosiale begrensninger ikke tilsvarer det rådet vurderer som et rettferdig bidrag fra EU for reduserte utslipp på globalt nivå. Rådet gir ikke råd når det gjelder hva slags type reduksjoner dette skal være (European Scientific Advisory Board on Climate Change, 2023). Norges internasjonale innsats, for eksempel gjennom Klima- og skoginitiativet, må på tilsvarende vis komme i tillegg til oppfyllelse av Norges klimamål. Det samme gjelder Norges innsats for å utvikle teknologi som kan være viktig for globale utslippskutt selv om det ikke nødvendigvis gir store utslippsreduksjoner i Norge. Denne innsatsen bør forsterkes, systematiseres, og i større grad inngå i den helhetlige klimapolitikken. Utviklingspolitikken, handelspolitikken og utenrikspolitikken bør støtte opp under overgang til et lavutslippssamfunn også i andre land.

3.8.3 Hvordan regne inn skog- og arealbruk i klimamålet

Rundt 90 prosent av verdens utslipp er dekket av klimanøytralitetsmål, men det er stor uklarhet om hva disse målene dekker og når de skal oppnås. Den vanligste måten å definere målene på er at summen av utslipp og opptak fra landets territorium skal være null. Forutsetningene for å oppnå netto null er forskjellig fra land til land.

Størrelsen på opptaket i skogen, og hvordan dette regnes inn påvirker hvor ambisiøst et mål om netto null utslipp er. Land som har mye skog og stort opptak av klimagasser vil måtte redusere en mindre andel av utslippene sine for å nå netto null enn land som ikke har et stort opptak. For eksempel vil Brasil, Canada og Russland måtte redusere utslippene sine langt mindre enn andre land dersom alt opptak i skogen skulle vært regnet inn i måloppnåelsen. Også Norge har mye skog. I perioden etter år 2000 hadde Norge et stort netto opptak i sektoren for skog- og arealbruk, og opptaket utgjorde i denne perioden snaut halvparten av utslippene i andre sektorer. Dette opptaket skyldes blant annet den omfattende skogplantingen i tiårene etter andre verdenskrig, og moderat avvirkning sammenlignet med tilveksten i skog i disse årene. Det betyr at Norge må redusere en mindre andel av utslippene for å nå netto-null utslipp enn land hvor opptaket i skog er mindre sammenlignet med de totale utslippene. Dette er tilfellet for EU. Her er opptaket i skog betydelig lavere enn de totale utslippene i andre utslippssektorer. Ambisjonsnivået for utslippsreduksjoner i klimamålene til Norge og EU er tilnærmet likt slik de er satt nå.

Opptak i skogen varierer fra år til år. Variasjonene skyldes flere faktorer, herunder variasjoner i temperatur og nedbør både sommer og vinter, nivået på avvirkning, og uforutsette hendelser som stormfelling, skogbrann og insektsangrep. Variasjonen i opptaket vil skape usikkerhet om hvor mye andre utslipp må reduseres for å nå et mål om netto null utslipp. Figur 3.16 viser historiske tall og fremskrivninger for norske utslipp utenom skog- og arealbruk, netto opptak i arealbrukskategorien skog, og netto utslipp i arealbrukskategoriene dyrket mark, beite, vann og myr, og utbygd areal. Grunnlaget for å gjøre fremskrivninger for utviklingen på skogarealene er relativt godt. For utviklingen i øvrig arealbruk, som utbygd areal, dyrket mark og beite, legges det til grunn at den historiske trenden videreføres, men faktisk arealbruk vil henge tett sammen med mange andre utviklingstrekk i samfunnet og hvilken politikk som føres. TBU klima vurderer metoder for utslippsfremskrivninger og for effekt av virkemidler som påvirker utslipp og opptak av klimagasser fra skog- og arealbruk. Det vil være nyttig for politikkutformingen med bedre oversikt og forståelse for hvordan endringer i arealbruk henger sammen med samfunnsutviklingen for øvrig.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, Finansdepartementet, NIBIO, Miljødirektoratet, Klimautvalget 2050

Utvalget mener at Norges klimamål for de andre utslippsektorene bør holdes separat fra utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk. Klimamålet for utslippene utenom sektoren for skog- og arealbruk bør handle om å redusere utslippene. Deler av opptaket i skogen, eller et eventuelt opptak utover forventet opptak, bør ikke regnes inn. Et mål om netto null utslipp, hvor opptak i skogen er regnet inn, gir et uforutsigbart grunnlag for utforming av politikk for reduserte utslipp i andre sektorer.

For Norge ville det å inkludere hele opptaket fra skog- og arealbruk i dagens 2050-mål innebære en vesentlig svekkelse i ambisjonsnivå for utslippsreduksjoner. Klimalovens klimamål for 2050 avklarer ikke eksplisitt hvordan CO₂-opptak fra skog og arealbruk skal regnes inn i vurdering av måloppnåelsen. I forarbeidene til loven står det at hvordan skog- og arealbrukssektoren skal håndteres for klimamål som vil bli gjeldende for årene etter 2030, må vurderes i lys av utviklingen av det internasjonale regelverket på dette området. Selv om det i loven ikke er avklart hvordan sektoren for skog- og annen arealbruk konkret skal regnes inn i målet, er det et premiss for det lovfestede målet at målet ikke inkluderer hele CO₂-opptaket fra skog- og arealbruk i Norge. Målet er med andre ord ikke et såkalt «netto-mål» for 2050.

Det sentrale er å se på hensikten med 2050-målet. Hensikten er å fremme omstillingen av Norge til et lavutslippssamfunn og redusere utslipp for å begrense farlige klimaendringer. Dersom man regner inn opptaket i sektoren for skog- og arealbruk, uten å justere målet, vil man nå målet ved betydelige lavere utslippsreduksjoner fra de andre sektorene. Utslippene til atmosfæren vil med andre ord bli større ved å inkludere alt CO₂-opptak fra skog- og arealbruk i et mål for 2050, hvis ikke målet justeres for å ta høyde for dette. Ambisjonsnivå for utslippsreduksjoner i målet vil bli vesentlig svekket. Dette ville redusert insentivene til permanente utslippskutt og svekket signaleffekten om å redusere utslipp. Utvalget anser dette som uforenelig med omstillingen til et lavutslippssamfunn og det overordnete målet om å begrense farlige klimaendringer.

Bokførings- og regneregler for hvordan utslipp og opptak fra sektoren for skog- og arealbruk skal regnes inn i klimamålet, bør ikke legge føringer for hva som er fornuftig politikk og gode mål for politikken i Norge. For klimamålene må det klargjøres hvordan utslipp og opptak fra skog og arealbruk skal bokføres. Separate mål for utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk gir et bedre utgangspunkt for utforming av politikk for sektoren. Et mulig videreført klimasamarbeid med EU vil gi føringer for hvilke forpliktelser Norge får for skog- og arealbruk med konkrete bokføringsregler innenfor et slikt samarbeid med EU. Det er viktig å ta høyde for regneregler, men samtidig ikke la dette styre hvilke mål som settes for norsk utslippsutvikling og arealpolitikk.

3.8.4 Mål for sektoren skog og annen arealbruk

Utvalget mener at det må settes egne klimamål for sektoren for skog- og arealbruk. Dette vil gi klarere føringer for politikkutviklingen enn å forsøke å integrere det i målet for reduserte utslipp fra øvrige utslippssektorer. Etter Parisavtalen må industriland som Norge ha økonomidekkende klimamål, det vil si et mål som dekker alle de viktigste klimagassene og alle utslippssektorer. Derfor må det fastsettes egne klimamål for skog- og arealbruk og rapporteres på dette under Parisavtalen, når utslipp og opptak i skog- og arealbruk ikke skal inngå i målsettingen for øvrige utslipp. Mål for sektoren for skog- og arealbruk bør reflekteres i klimaloven.

Et nettomål for sektoren for skog- og arealbruk vil gi uklare styringssignaler. I sektoren for skog- og arealbruk er det både utslipp og opptak. Dette betyr at dersom man setter et mål om en endring i netto-summen av utslipp og opptak, et netto-mål, er det uklart om man ønsker å stimulere til reduserte utslipp eller til økte opptak. Dette gir ulike implikasjoner for utformingen av politikk.

Utvalget merker seg at EUs klimapolitikk for sektoren for skog- og arealbruk er i stadig utvikling. Det samme gjelder annen politikk som påvirker arealbruk, som EUs jordbrukspolitikk, politikk for naturmangfold og for skogforvaltning. Selv om ikke disse feltene er EØS-relevante eller en del av Norges klimasamarbeid med EU, vil dette kunne påvirke konteksten for norsk politikkutvikling. Utvalget mener det er viktig å følge med på politikkutviklingen i EU nøye, også på felt som ikke er EØS-relevante. Det må legges til rette for fortsatt samarbeid med EU om klimapolitikken for sektoren for skog- og arealbruk.

Mål for sektoren for skog- og arealbruk må gi sterke insentiver for å redusere utslipp fra denne sektoren. Hittil har de fleste tiltakene dreid seg om å øke opptaket. Norge har i dag et betydelig utslipp som følge av omdisponering av skog og andre arealer til nydyrking og utbygging, for eksempel ved bygging av vei og hyttefelt. Det er også utslipp knyttet til forvaltningen av jordbruksarealene. Slik EUs regelverk for skog- og arealbruk er i dag, og som Norge er bundet av i klimaavtalen med EU, ligger Norge ikke an til å nå forpliktelsene frem mot 2025 om like store utslipp som opptak i sektoren. Bildet er mer uklart for årene mellom 2026 og 2030, hvor det kan se ut til at det er mer sannsynlig at Norge når sine forpliktelser på grunn av endringer i EUs bokføringsregelverk. Se kapittel 6 for utvalgets vurderinger knyttet til arealer.

Ett klimamål for reduserte utslipp og ett mål for opptak i sektoren for skog- og arealbruk kan være en egnet løsning. Dette vil kunne gi tydeligere styringssignaler enn et samlet mål for både utslipp og opptak i sektoren. Samtidig vil dette bidra til å gjøre klimamålene mer kompliserte. På grunn av de naturlige prosessene for utslipp og opptak i denne sektoren, vil det også kreve noen avgrensninger mellom hva som skal inngå i hvilket av de to målene. En mulighet er å ha et eget klimamål for skogarealene og arealene som blir til skog, og et mål for alle de andre arealbrukskategoriene. Det er et netto opptak på skogarealene, selv om det er utslipp blant annet knyttet til hogst, mens det hovedsakelig er utslipp i de andre arealbrukskategoriene. I fastsettelse av et mål for opptak på skogarealene må det tas hensyn til at tiltak som stimulerer til økt opptak, som gjødsling av skog og tettere planting, kan være uheldig for naturmangfold. For alle arealbrukskategoriene utenom skog bør det vurderes om målet skal være å redusere utslippene med 90 – 95 prosent sammenlignet med 1990, parallelt med andre utslipp. Dette vil bety langt mindre utbygging og nedbygging av natur og karbonrike arealer enn i dag, spesielt i skog, og at det legges mer vekt på ivaretagelse av karbonlagre i skjøtselen av blant annet jordbruksarealer. Et eget mål for naturens karbonlagre kan også være aktuelt å vurdere. Dette vil bidra til å ta vare på disse karbonlagrene.

Klimamål for sektoren for skog- og arealbruk må sees i sammenheng med nasjonale mål for naturmangfold og internasjonale forpliktelser for natur. Viktige momenter fra et klimaperspektiv er å redusere utslippene fra arealbruk, bevare de naturlige karbonlagrene, stimulere til restaurering av økosystemer, samtidig som opptaket holdes jevnt. Målene for naturmangfold og økosystemer bør legges til grunn i vurderingen av hvordan et klimamål for sektoren for skog og annen arealbruk bør presiseres for Norge.

3.9 Utvalgets anbefalinger

Utvalget mener at det er behov for klare mål for hvordan den norske utslippsutviklingen skal være frem mot 2050. Dette innebærer å kommunisere tydelig at utslippene i Norge skal reduseres. Utvalget mener at ulike strategier som utsetter utslippsreduksjoner i Norge, i form av for eksempel kjøp av utslippsreduksjoner eller usikre nye teknologier, innebærer betydelig risiko både for at Norge ikke blir et lavutslippssamfunn, men også for enda verre konsekvenser av klimaendringene. Utvalget anbefaler derfor at:

• Norges klimamål for 2050 presiseres til å være å redusere utslippene fra norsk territorium med 90 – 95 prosent sammenlignet med 1990, til mellom 2,5 og 5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter, uten at utslipp og opptak fra sektoren for skog- og arealbruk er regnet inn. Norge skal ikke bruke kvoter for å nå målet. Dette innebærer et tydeligere og noe mer ambisiøst mål, og klimaloven bør oppdateres for å reflektere dette.

• det settes egne klimamål for sektoren for skog- og arealbruk som sees i sammenheng med nasjonale mål for naturmangfold og internasjonale forpliktelser for natur. Disse målene må legge til rette for både reduserte utslipp fra omdisponering av arealer og for opptak og bevaring av karbonlagre, for eksempel gjennom egne mål for henholdsvis reduserte utslipp, opptak og lagre.

• det innføres eget mål for utslipp fra norsk forbruk, se kapittel 11.

• Norge øker innsatsen for reduserte utslipp i andre land. Denne innsatsen må komme i tillegg til oppfyllelse av Norges klimamål, og ikke være knyttet til Norges egne utslipp.

• målet om klimanøytralitet fra 2030 blir avviklet fordi det skaper uklarhet rundt hva som er Norges målsetting.

• Norge fastsetter et mål for den norske utslippsutviklingen etter 2050. Det fastsettes også et mål for skog- og arealbruk etter 2050.

• tidlige utslippsreduksjoner og tiltak for varig omstilling prioriteres fremfor reduserte utslipp på et senere tidspunkt. Fordi det for en del utslipp vil det ta tid fra innføring av et tiltak til utslippene er fjernet, er det viktig å iverksette politikk for omstilling for å redusere utslippene så raskt som mulig.

• tiltak tar utgangspunkt i rammeverket unngå – flytte – forbedre (UFF). Tiltak for å unngå utslipp har høyest prioritet og bør være utgangspunktet for alle vurderinger.

• omstilling til et lavutslippssamfunn bygges på at eksisterende utslipp skal fjernes eller reduseres kraftig gjennom redusert aktivitetsnivå, endret atferd og bruk av nullutslippsteknologi.

• utvikling og implementering av teknologi for direkte fangst av CO₂ fra luften ikke ses på som et alternativ til å redusere utslippene gjennom å ta i bruk nullutslippsteknologi og justere atferden til nullutslippsaktivitet.

• ressursbruken på teknologi for direkte fangst av CO₂ fra luften må veies opp mot andre mulige tiltak, slik at dette ikke beslaglegger kompetanse, kraft eller andre ressurser som kan være bedre brukt til andre tiltak.

• karbonlagring i naturen på bærekraftige premisser blir prioritert. Tiltak for å øke naturens karbonlagre ses i lys av naturavtalens mål om å restaurere forringete økosystemer, og gjennomføres først og fremst der de bidrar til bedre økologisk tilstand i naturen.

• det blir gjennomført en analyse for når det kan være realistisk å forvente at ulike utslippskilder kan gå i null, for å gi forutsigbarhet i omstillingen, se anbefalinger i kapittel 21.

Forstørr bilde