Del 4
Utvalgets forslag til ny helhetlig regulering av viderebruk av offentlig informasjon (data)

17 Forholdet til annen lovgivning

17.1 Innledning

I dette kapitlet redegjør utvalget for forholdet mellom lovforslaget til ny lov om datadeling og annen gjeldende lovgivning.

Datadelingsloven regulerer ikke alle spørsmål som knytter seg til deling av åpne data fra offentlig virksomhet. Det finnes særlovgivning som gir flere rettigheter og plikter til deling av data, og datadelingsloven påvirker ikke anvendelsen av slike bestemmelser i annen lov eller forskrift.

Videre, regulerer ikke datadelingsloven deling og bruk av beskyttede data da dette reguleres av dataforvaltningsforordningen kapittel II.

Det er en ambisjon for utvalget at datadelingsloven skal inngå i et praktisk samspill med offentleglova, forvaltningsloven og arkivloven. Utvalget er kjent med at forvaltningsloven og arkivloven er under revisjon, og offentleglova tidligere har vært evaluert. Utvalget legger derfor til grunn at departementet vurderer om det er behov for endringer i lovutkastet etter at respektive høringsprosesser er utført.

Først beskrives forholdet til offentleglova med forskrift og annen nasjonal innsynslovgivning. Her tar utvalget stilling til hvilke konkrete bestemmelser som skal flyttes ut av offentleglova og forskriften, og ut av miljøinformasjonsloven. Utvalget tar også stilling til hvilke bestemmelser som bør dupliseres mellom både offentleglova og ny lov om datadeling (kapittel 17.2). Deretter nevnes forholdet til arkivloven veldig kort (kapittel 17.3), personopplysningslovgivningen (kapittel 17.4) og til slutt immaterialretten (kapittel 17.5).

17.2 Offentleglova og andre regelverk om allmenn innsynsrett

17.2.1 Virkeområdet til offentleglova

Offentleglova § 2 har nærmere bestemmelser om lovens virkeområde. Virkeområdet er primært fastsatt ut fra lovens funksjon som en generell lov om rett til innsyn i offentlig virksomhet. Gjeldende sjuende ledd utvider virkeområdet for bestemmelser om viderebruk slik at virkeområdet for disse bestemmelsene samsvarer med virkeområdet for PSI-direktivet (som ble endret med direktiv 2013/37/EU). Sjuende ledd lyder:

«Føresegnene i § 6, § 7 andre ledd, § 8 tredje ledd andre punktum og fjerde og femte ledd og § 30 første ledd tredje punktum og andre ledd gjeld uavhengig av føresegnene i paragrafen her for alle verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF som endra ved direktiv 2013/37/EU) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor.»

I og med at utvalget foreslår at reglene om viderebruk skal inn i egen lov, mister denne bestemmelsen sin funksjon og bør oppheves.

Virkeområdet til datadelingsloven omfatter virkeområdet til offentleglova og åpne data-direktivet. Utvalget legger også til grunn at dersom virkeområdet til offentleglova utvides i fremtiden, innebærer det at datadelingslovens virkeområde også vil utvides i tråd med utvidelsen av offentleglova, se lovutkastet § 2 første ledd bokstav c.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå lovendring av virkeområdet til offentleglova. Utvalgsmedlemmer Nyrud, Austlid og Broomfield støtter imidlertid forslaget fra Ytringsfrihetskommisjonen om å utvide virkeområdet til offentleglova.1 Det avgjørende for spørsmål om åpenhet bør ikke være organisering, men samfunnets legitime krav på innsyn.

17.2.2 Definisjoner

Offentleglova § 4 inneholder definisjoner av begrepene «dokument» og «saksdokument». Siden reglene om viderebruk flyttes ut av offentleglova og inn i en egen lov trenger det ikke å være noe samsvar mellom definisjonene i offentleglova og i åpne data-direktivet. Det vil imidlertid være uheldig om en type data som er omfattet av åpne data-direktivet ikke er gjenstand for innsyn etter offentleglova. Viderebruk av denne typen data vil da bare være aktuelt hvor det kan kreves innsyn etter andre regler enn offentleglova, eller hvor den offentlige virksomheten til å tilgjengeliggjøre dataene av eget tiltak eller uoppfordret.

Med dokument menes i offentleglova en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknende. Begrepet er teknologinøytralt. Informasjonen kan være i digital eller ikke-digitalt form, og være knyttet til alle slags lagringsmedia, for eksempel papir, elektroniske medium og fysiske objekt, og omfatter alle slags data, for eksempel tekst, tall, bilder, observasjoner og lyder.

Med saksdokument menes i offentleglova dokument som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til organet, og som organet selv har opprettet, eller som er kommet inn til organet eller er lagt fram for et annet organ. Innsynsretten etter loven er i utgangspunktet knyttet til organets saksdokument.

Åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 6 definerer «dokument» som ethvert innhold, uavhengig av medium (papir eller elektronisk eller som lydopptak, bildeopptak eller audiovisuelt opptak), eller enhver del av et slikt innhold. Direktivet definerer dessuten tre særlige typer dokumenter: «dynamiske data», «forskningsdata» og «datasett med høy verdi».

I de fleste tilfeller vil det være samsvar mellom definisjonen av «dokument» i direktivet og i offentleglova. Det gjelder også for begrepene «forskningsdata» og «datasett med høy verdi» som gjelder spesielle typer dokument, jf. åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 9 og 10. Ett unntak forekommer, og det gjelder det som i direktivet er definert som «dynamiske data». Med det menes dokument (data) i digital form som oppdateres hyppig eller i sanntid, særlig på grunn av deres flyktighet («volatility» på engelsk) eller at de raskt foreldes («rapid obsolescence» på engelsk), jf. artikkel 2 nr. 8. Dynamiske data vil ikke nødvendigvis være lagret på et medium for senere «lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknende» som forutsatt i definisjonen etter offentleglova. For dynamiske data kan det for eksempel være snakk om kontinuerlige observasjonsdata som strømmes fra en sensor. I de fleste tilfeller vil imidlertid dynamiske data være lagret på et medium på en slik måte at også slike data vil omfattes av definisjonen for «dokument» etter offentleglova. Like fullt kan det for sistnevnte tilfeller stilles spørsmål ved om det harmonerer med dagens språklige forståelse som er å betrakte denne typen data som et dokument.

I høringen i 2022 om gjennomføringen av åpne data-direktivet, presiserte Kommunal- og distriktsdepartementet at dynamiske data i direktivets forstand også er dokumenter. Videre konkluderer departementet med at det må legges til grunn at definisjonen av dokument i offentleglova omfatter dynamiske data som det er definert i direktivet. Departementet mener likevel at det vil være klargjørende å ta inn en presiserende definisjon av begrepet dynamiske data i offentleglova, og foreslår at det gjøres i form av et nytt § 4 fjerde ledd, og at nåværende ledd blir nytt femte ledd.2

Departementets begrunnelse er:

«I Klugeutredningen om rettslig handlingsrom for et generelt pålegg mot offentlige organer og virksomheter om aktivt å tilgjengeliggjøre offentlig informasjon påpekes det på s. 26 at det:

«At dataene er dynamiske, betyr m.a.o. ikke at de ikke kan fanges i et dokument, kun at dokumentet må oppdateres hyppig eller i realtid som følge av informasjonens volatilitet. Bruk av dokumentbegrepet vil således ikke medføre noen avgrensning mot dynamiske data som sådan, så langt vi kan se.»

Departementet er enig i en slik vurdering, og viser også til direktivet artikkel 5 nr. 5 hvor det fremgår at offentlige organer:

«skal gjøre dynamiske data tilgjengelige for viderebruk umiddelbart etter innsamling, ved hjelp av hensiktsmessige API-er og, dersom det er relevant, som en massenedlasting.»

Også i direktivet skiller man altså mellom innsamlingen av data og tilgjengeliggjøringen av data, og at det her kan ligge en innebygd forsinkelse. Departementet legger derfor til grunn at definisjonen av dokument omfatter dynamiske data som definert i direktivet.»⁶

Utvalget er enig med departementet i dette, og foreslår at det presiseres i offentleglova § 4 at dokumentbegrepet også omfatter dynamiske data, ved at følgende bestemmelse tas inn som et nytt femte ledd i offentleglova § 4: Med dokument er også meint digitale data som oppdateres ofte eller i sanntid for å være aktuelle.

17.2.3 Særlig om sammenstillinger etter offentleglova § 9

Offentleglova gjelder som hovedregel bare innsyn i eksisterende dokumenter. Etter offentleglova § 9 er det imidlertid gjort et unntak fra dette. Bestemmelsen lyder:

«§ 9 Rett til å krevje innsyn i ei samanstilling frå databasar

Alle kan krevje innsyn i ei samanstilling av opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til organet dersom samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar.»

Bestemmelsen innebærer at organer har plikt til å etablere et nytt dokument (sammenstilling) dersom dette er nødvendig for å etterkomme et innsynskrav, såfremt det nye dokumentet (sammenstillingen) kan etableres på grunnlag av opplysninger som fins elektronisk lagret i organets egne databaser. Som det fremgår av ordlyden er det imidlertid et vilkår å ha krav på en sammenstilling av opplysninger, og at dette kan gjøres med «enkle fremgangsmåter». Dette innebærer at organet bare vil ha en slik plikt når organet har dataverktøy som kan etablere sammenstillingen, og at det eneste organet må gjøre for å få laget sammenstillingen er å gi enkle kommandoer, for eksempel enkle beskrivelser av hvilke resultat en ønsker. Dersom det trengs mer tidkrevende operasjoner fra saksbehandlerne, vil det ikke være noen plikt til å etablere slike sammenstillinger.3 Sivilombudet har lagt til grunn at dersom arbeidet tar mer enn seks timer vil ikke vilkåret om enkle fremgangsmåter være oppfylt.4

Ytringsfrihetskommisjonens adresserte spørsmål som handler om at vilkåret med enkle fremgangsmåter vanskeliggjør adgangen til, og foreslår at det skal lovfestes en rett til innsyn i hvilke datasystemer som finnes, hvilke data som lagres der og hvilke tekniske verktøy det offentlige har tilgjengelig for å nyttiggjøre seg av dataene i systemene:

«Offentleglova gir rett til å kreve innsyn i sammenstillinger av opplysninger. Etter at denne bestemmelsen kom inn i loven i 2009, har den bidratt til journalistikk og sammenstillinger av stor allmenn interesse. Problemet med bestemmelsen er at retten til sammenstilling er betinget av at den kan gjøres ved «enkle framgangsmåter». Selv om dette vilkåret skal tolkes ut ifra en objektiv norm er det en fare for at den enkelte ansattes dataferdigheter i praksis avgjør retten til innsyn.

I Danmark har man lovfestet krav på en beskrivelse av hvilke opplysninger som finnes i en database, hvilke grunnlag opplysningene bygger på, samt opplysninger om hvilke formater en database anvender (beskrivelser av datasett). I Norge ville en slik lovfestet rettighet kunne gjøre retten til innsyn i sammenstilling av opplysninger mer effektiv, både fordi det blir lettere å se hva som finnes i det offentliges databaser, og fordi det blir enklere å gjøre en uavhengig vurdering av hva som lar seg gjøre med «enkle sammenstillinger».

Inspirert av løsningen i Danmark mener kommisjonen det bør lovfestes en rett til innsyn i hvilke datasystemer som finnes, hvilke data som lagres der og hvilke tekniske verktøy det offentlige selv har tilgjengelig for å nyttiggjøre seg av dataene i systemene.»5

Bestemmelsen i den danske offentlighetsloven gjelder allmennhetens rett til innsyn i databeskrivelser om hvilke data som en database inneholder, om kriterier for innsamling og registrering av dataene, kilder, innsamlingstidspunkt og oppdateringsfrekvens samt opplysninger om hvilke formater en database benytter seg av, f.eks. informasjon om tilgjengelig formater for data-uttrekk.6 Formålet med bestemmelsen er at allmennheten skal kunne få innsikt i hvordan den enkelte databasen i utgangspunktet er bygget opp. Databeskrivelsen er ikke ment å ha karakter av en IT-faglig spesifikasjon, men mer en generell og kortfattet beskrivelse av hvordan den aktuelle databasen er bygget opp. Retten gjelder innsyn i eksisterende beskrivelser, og pålegger ikke myndigheten å utarbeide slike beskrivelser. Innsyn kan etter omstendighetene avslås etter hjemler i loven, bl.a. av hensyn til nasjonal sikkerhet. Retten gjelder i utgangspunktet bare databaser som brukes i forbindelse med konkret saksbehandling eller i forbindelse med publiserte analyser, beregninger og lignende. Retten omfatter ikke adgang til å få utlevert kildekoder.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå en slik lovendring. Utvalget støtter imidlertid forslaget til Ytringsfrihetskommisjonen og anmoder departementet om å vurdere en lovendring på dette punktet.

17.2.4 Behov for endringer i offentleglova om innsyn i databaser

Offentleglova gir ikke rett til innsyn i alle data i et register eller en database.7 I forarbeidene ble dette begrunnet på følgende vis:

«Årsaken til dette er at hele registre eller hele databaser normalt ikke er «en bestemt sak».»8

For viderebruk vil imidlertid tilgang til større mengder data enn det som omfattes av «en bestemt sak» i offentleglova kunne være nødvendig for å utløse potensialet til dataene. For eksempel vil både nye produkter og databasert journalistikk kunne være avhengig av tilgang til historisk innhold fra databaser eller registre. Utvalget ser imidlertid også at deling av data fra en hel database kan være arbeidskrevende for forvaltningen, og betinget av funksjonalitet i det enkelte system.

Utvalget ber derfor departementet utrede nærmere hvorvidt offentleglova bør endres slik at det kan gis rett til innsyn til alle relevante data i en database eller et register.

17.2.5 Forbud mot forskjellsbehandling

Offentleglova § 6 slår fast prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling i forbindelse med tilgang til informasjon fra offentlig sektor. Bestemmelsen ble tatt inn med Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) for å gjennomføre PSI-direktivet, artikkel 10 og 11. Bestemmelsen lyder:

«§ 6 Forbod mot forskjellsbehandling

Ved behandling av saker etter lova her eller i andre tilfelle der det blir gitt tilgang til informasjon, er det ikkje høve til noka slags forskjellsbehandling mellom samanliknbare tilfelle eller til å avtale at nokon skal ha einerett på tilgang til informasjon. At ein førespurnad er sett fram av ei offentleg eller offentleg tilknytt verksemd, gir ikkje høve til forskjellsbehandling når formålet med førespurnaden ikkje har samanheng med dei offentlege gjeremåla til verksemda.

Forbodet i første ledd er ikkje til hinder for at det kan gjerast avtalar om einerett dersom det er nødvendig for å levere ei teneste i ålmenta si interesse. Det skal gjerast ei ny vurdering av grunngivinga for å gjere slike avtalar kvart tredje år. Avtalar om einerett som blir gjorde i medhald av leddet her, skal vere offentlege. Det kan ikkje gjerast avtalar om einerett til tilgang til informasjon som ålmenta etter føresegner i lov eller forskrift har eit rettskrav på å få innsyn i.

Dersom ikkje anna blir fastsett av Kongen i forskrift, gjeld føresegnene i paragrafen her berre for verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF som endra ved direktiv 2013/37/EU) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor.»

Når det foreligger innsynsrett etter offentleglova eller annen lovgivning, følger det av innsynsretten at alle som ber om innsyn, skal få dette. Gjeldende første ledd innebærer at likhetsprinsippet også må respekteres i forbindelse med vurdering av meroffentlighet. Det vil bl.a. si at hvis det først er utøvd meroffentlighet en gang, så må dette også utøves senere i sammenliknbare tilfeller. Slik sett gjelder bestemmelsen ikke bare viderebruk, men også praktiseringen av innsynsretten. Kravet om likebehandling ved dokumentinnsyn følger imidlertid uansett av allmenne prinsipper om likebehandling, samt av regelen i § 3 om at saksdokumenter mv. er åpne for innsyn. Det burde derfor ikke være behov for å videreføre gjeldende § 6 i offentleglova.

Regler om likebehandling og forbud mot eneretter er foreslått inntatt i utkastet i datadelingsloven § 12. Utvalget anbefaler derfor at offentleglova § 6 oppheves i sin helhet.

17.2.6 Fri viderebruk av informasjon som det er gitt innsyn i

Offentleglova § 7 første ledd slår fast prinsippet om at det i utgangspunktet er adgang til å bruke informasjon (data eller dokumenter) som det er gitt innsyn i på allment grunnlag, til ethvert formål. Andre ledd setter krav om at standardlisenser for bruk av offentlig informasjon skal være elektronisk tilgjengelig. Paragrafen ble tatt inn med Ot.prp. nr. 102 (2004–2005), og lyder i sin helhet:

«§ 7 Bruk av offentleg informasjon

Informasjon som det er gitt tilgang til etter lova her eller anna lovgiving som gir ålmenta rett til innsyn i offentleg verksemd, kan brukast til eitkvart formål dersom ikkje anna lovgiving eller retten til ein tredjeperson er til hinder for det.

I verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF som endra ved direktiv 2013/37/EU) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor, skal eventuelle standardlisensar om bruk av offentleg informasjon vere tilgjengelege i digitalt format, og dei må kunne behandlast elektronisk. Kongen kan i forskrift fastsetje at det same skal gjelde for verksemder som ikkje er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF som endra ved direktiv 2013/37/EU) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor.»

Bestemmelsen første ledd ble delvis motivert ut fra et ønske om å klargjøre hva som ble ansett å være gjeldende rettstilstand uavhengig av PSI-direktivet. Bestemmelsen gjelder både når det er gitt innsyn etter offentleglova, og når det er gitt innsyn etter annen lovgivning, som gir allmennheten rett til innsyn, for eksempel miljøinformasjonsloven. Bestemmelsen gjelder imidlertid også informasjon som er gjort offentlig tilgjengelig uten at det er krevd innsyn. Andre ledd første punktum gjennomfører deler av PSI-direktivet artikkel 7 og artikkel 8 nr. 2. Andre punktum åpner for å utvide kravene i forskrift også for virksomheter som ikke er omfattet av virkeområdet til PSI-direktivet.

Prinsippet om fri viderebruk går ikke lengre enn de rammene som settes av annen lovgivning og tredjeparts rettigheter. Innsynsretten går i så måte lengre enn retten til viderebruk av informasjonen det blir gitt innsyn i. Inneholder dokumentet det blir gitt innsyn i for eksempel et fotografi, vil ikke fotografiet kunne brukes til andre formål i strid med fotografens rettigheter etter åndsverkloven. Det vil også være slik at dersom dokumenter det blir gitt innsyn i inneholder personopplysninger, krever viderebruk (eller «viderebehandling», jf. personvernforordningen artikkel 5 nr. 1) av disse opplysningene at det foreligger et gyldig behandlingsgrunnlag for dette. Retten til innsyn ikke gir et selvstendig behandlingsgrunnlag for viderebruk (viderebehandling) av personopplysninger.9

Offentleglova § 7 gjelder primært viderebruk. Bestemmelser om rett til viderebruk til ethvert formål samt bestemmelser om bruk av standardlisenser er foreslått tatt inn i § 6 (standardlisenser) og § 3 (hovedregel om bruk av data) i datadelingsloven. Utvalget anbefaler derfor at offentleglova § 7 oppheves i sin helhet.

17.2.7 Regler om betaling

Offentleglova § 8 har regler om betaling for innsyn og viderebruk. Bestemmelsen skiller ikke mellom innsyn og viderebruk. Hovedregelen er at tilgang til informasjonen etter loven skal være gratis. Bestemmelsen lyder i sin helhet:

«§ 8 Hovudregel om gratis innsyn

Organet kan berre krevje betaling for innsyn etter denne lova dersom det har heimel i forskrift etter andre eller tredje ledd.

Kongen kan gi forskrift om betaling for avskrifter, utskrifter eller kopiar. Betalingssatsane skal vere slik at dei samla inntektene ikkje blir større enn dei faktiske kostnadene ved kopiering og utsending av dokument. Kongen kan gi forskrift om at det kan krevjast betaling for dokument dersom særlege tilhøve ved arten til dokumenta eller verksemda gjer det rimeleg. Betalingssatsane skal fastsetjast slik at dei samla inntektene ikkje blir større enn dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjonen, med tillegg av ei rimeleg avkastning av investeringane.

For verksemder som fell utanfor lova her, men som er omfatta av anna lovgiving som gir ålmenta innsyn i offentleg verksemd, eller av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF som endra ved direktiv 2013/37/EU) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor, må dei samla inntektene ved informasjonsutlevering ikkje overstige dei faktiske kostnadene ved reproduksjon og formidling av informasjonen, med tillegg av ei rimeleg avkastning av investeringane. Verksemder som til vanleg krev betaling for informasjon, skal på førehand offentleggjere gjeldande vilkår og faktisk betalingssum, medrekna utrekningsgrunnlaget for betalinga. Slik informasjon skal gjerast tilgjengeleg elektronisk dersom det er mogleg. Dersom ikkje anna blir fastsett av Kongen i forskrift, gjeld føresegnene i tredje ledd andre punktum og i fjerde og femte ledd berre for verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF som endra ved direktiv 2013/37/EU) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor.»

Første, andre og tredje ledd slår fast at eventuelle unntak fra gratisprinsippet må ha hjemmel i forskrift, og setter skranker for hvor høy en eventuell betaling kan være. Andre ledd gjelder betaling for avskrifter, utskrifter og kopier. Tredje ledd gjelder betaling i andre tilfeller.

Betalingsskranken angitt i andre ledd er satt ut fra de faktiske kostnadene ved kopiering og utsendelse, og er innenfor rammene gitt i PSI-direktivet artikkel 6 nr. 1. Betalingssatsene angitt i tredje ledd svarer til rammene gitt i PSI-direktivet artikkel 6 nr. 3.

Fjerde ledd gjennomfører reglene om betalingssatser i PSI-direktivet for virksomheter som ikke er omfattet av offentleglova i samsvar med rammene gitt i PSI-direktivet artikkel 6 nr. 3.

Femte ledd gjelder offentliggjøring av betalingssatser, og gjennomfører PSI-direktivet som endret ved direktiv 2013/37/EU, artikkel 7.

Sjette ledd presiserer at i den grad reglene om betalingssatser i tredje, fjerde og femte ledd utvider PSI-direktivets virkning utover direktivets virkeområde, må dette ha hjemmel i forskrift.

Når reglene om viderebruk skal inn i en egen lov, bør alle bestemmelser om viderebruk fortrinnsvis framgå av den nye loven. I tillegg er det en åpenbar fordel om alle bestemmelser som gjennomfører åpne data-direktivet framgår av denne loven. Det gjelder også skranker for betaling for offentlig informasjon.

Bestemmelser om betaling som i hovedsak gjelder innsyn, kan likevel fortsatt med fordel framgå av offentleglova. Utvalget anbefaler derfor at offentleglova § 8 første ledd videreføres i offentleglova. Utfyllende regler om betaling bør etter utvalgets syn gis i forskrift.

Bestemmelsene i tredje til sjette ledd, gjelder viderebruk og kan med fordel flyttes til ny lov.

Offentleglova § 8 bør etter dette endres til:

17.2.8 Aktiv tilgjengeliggjøring på internett

Offentleglova § 10 er dels en bestemmelse om journalføring, dels en bestemmelse om tilgjengeliggjøring av journaler og dokumenter på internett. Bestemmelsen lyder i sin helhet:

«§ 10 Plikt til å føre journal. Tilgjengeleggjering av journalar og dokument på Internett

Organet skal føre journal etter reglane i arkivlova med forskrifter.

Kongen kan gi forskrift om at organ som fører elektronisk journal, skal gjere han allment tilgjengeleg på Internett, og om korleis det skal gjerast.

Organ som er omfatta av lova her, kan gjere dokument allment tilgjengelege på Internett, med unntak for opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov. Kongen kan gi forskrift om tilgjengeleggjering av dokument på Internett og om at visse typar personopplysningar og dokument som ein tredjeperson har immaterielle rettar til, ikkje skal gjerast tilgjengelege på denne måten.»

Første ledd gjelder føring av journal. Utvalget mener at dette ikke hører hjemme i en lov om viderebruk, og bestemmelsen bør derfor videreføres i offentleglova.

Andre ledd inneholder en forskriftshjemmel som åpner for å gi regler om tilgjengeliggjøring av journaler på internett. Slike regler hører saklig tett sammen med regler om føring av journal og praktiske muligheter for å kreve innsyn, og bør etter utvalgets oppfatning derfor videreføres i offentleglova.

Tredje ledd første punktum åpner for å gjøre dokument elektronisk tilgjengelig på internett. Offentlighetslovutvalget ønsket ikke at forvaltningen skulle ha plikt til å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelig på internett.10. Utvalget foreslo likevel at det skulle komme frem av offentleglova at forvaltningen har rett til å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige på internett. Utvalget fremhevet at elektronisk tilgjengeliggjøring av dokumenter vil lette allmennhetens tilgang til dokumentet, og at sett fra et offentlighetsperspektiv er derfor en slik tilgjengeliggjøring positiv, og noe lov om offentlighet burde gi et rettslig grunnlag for. Det var også før vedtakelsen av offentleglovas adgang til å publisere dokumenter på internett. Det var imidlertid tvil om grensedragningen mot reglene i personopplysningsloven.11 Departementet mente derfor at det var behov for å presisere adgangen i lov.

Det følger av Tromsø-konvensjonen artikkel 10 at konvensjonspartene skal publisere dokumenter «where appropriate». Det fremstår noe uklart om dette kan sies å være noen plikt, og hva slags innhold en slik plikt i tilfelle har, eller om det kun skal leses som en oppfordring til publisering. At partene har betydelig spillerom knyttet til hva som skal tilgjengeliggjøres er imidlertid klart. Den offisielle forklarende rapporten til Tromsø-konvensjonen presiserer at publisering på nett er én mulighet, og at et kriterium for hvilken informasjon som skal tilgjengeliggjøres er om dokumentet eller dokumenttypen ofte er etterspurt av offentligheten.12

Bestemmelsen bidrar også til ivaretakelsen av åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 2 som oppfordrer medlemsstatene til å gjøre dokument tilgengelig i samsvar med prinsippet om «innebygd åpenhet og åpenhet som standardinnstilling».

I dag publiserer mange offentlige organer tradisjonelle dokumenter som for eksempel brev og vedtak i elinnsyn eller tilsvarende system for elektronisk postjournal (fulltekstpublisering). I praksis henger derfor bestemmelsen i tredje ledd første punktum nært sammen med bestemmelsen i andre ledd om elektronisk journal.

Utvalget mener at tredje ledd første punktum bør beholdes i offentleglova. På den andre siden kan det tenkes at utfyllende regler om tilgjengeliggjøring av dokument (eller data) på internett, kanskje bør gis i en samlet forskrift. En slik forskrift kan tenkes å være hjemlet enten i offentleglova § 10, i ny lov om datadeling eller duplisert i begge lovene. Ettersom en slik hjemmel vil gjelde for tilgjengeliggjøring av data for viderebruk, men også på annen basis, anbefaler utvalget at departementet ser nærmere på hvor en slik hjemmel best bør foreligge. Utvalget foreslår derfor ikke lovendringer på dette punktet, men legger til grunn at departementet ser nærmere på dette spørsmålet i det videre arbeidet.

17.2.9 Ytterligere regler om tilgjengeliggjøring

Offentleglova § 30 har ytterligere regler om hvordan organet skal gi tilgang til dokumentene. Bestemmelsen lyder i sin helhet:

«§ 30 Korleis organet skal gi innsyn og gjere dokument tilgjengelege

Organet fastset ut frå omsynet til forsvarleg saksbehandling korleis eit dokument skal gjerast kjent. Det kan krevjast papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet. Hos verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF som endra ved direktiv 2013/37/EU) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor, og hos andre verksemder der det er fastsett av Kongen i forskrift, gjeld retten til kopi alle eksisterande format og språkversjonar. Retten til kopi gjeld ikkje format eller versjonar av eit dokument som er allment tilgjengeleg. Kongen kan gi forskrift om at retten til elektronisk kopi ikkje skal gjelde for dokument som ein tredjeperson har immaterielle rettar til, og for dokument der det er påkravd av arkivtekniske omsyn.

Når verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF som endra ved direktiv 2013/37/EU) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor, gir innsyn i informasjon som det knyter seg immaterielle rettar til, skal organet, dersom det har kjennskap til det, opplyse om kven som er innehavar av rettane, eller kva for lisenshavar organet har fått informasjonen frå. Dette gjeld likevel ikkje når det er klart unødvendig å gi slike opplysningar. Kongen kan fastsetje i forskrift at føresegnene i leddet her også skal gjelde for verksemder som ikkje er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF, som endra gjennom direktiv 2013/37/EU).

Dersom verksemder som nemnde i andre ledd gjer dokument med tilhøyrande metadata allment tilgjengelege, skal tilgjengeleggjeringa skje i alle eksisterande format og språkversjonar, så langt slik tilgjengeleggjering er i samsvar med lova her og tilhøyrande forskrift. Plikta omfattar maskinleselege format. Plikta etter første punktum omfattar ikkje format som berre blir brukte til lagring eller annan intern bruk, eller som elles er ueigna for tilgjengeleggjering.»

Utvalget viser til at offentleglova § 30 første ledd første, andre og fjerde punktum primært gjelder innsyn, og foreslår at disse bestemmelsene videreføres i offentleglova.

Når det gjelder de andre bestemmelsene i offentleglova § 30, er disse hovedsakelig gitt for å gjennomføre reglene om tilrettelegging for viderebruk. Utvalget foreslår at disse bestemmelsene i stedet tas inn i ny lov om datadeling.

Det gjelder første ledd tredje punktum som gjennomfører PSI-direktivet artikkel 5 nr. 1. Bestemmelsen er videreført i åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 1 som er foreslått gjennomført i utkastet til ny lov § 5. For mer om utvalgets vurderinger se kapittel 11.

Første ledd femte punktum åpner for å gi forskrift om at retten til elektronisk kopi ikke skal gjelde for dokument som en tredjeperson har immaterielle rettigheter til, eller dersom det er nødvendig av arkivtekniske hensyn.

I forarbeidene står det følgende:

«Etter første ledd femte punktum kan Kongen gi forskrift om at retten til elektronisk kopi ikkje skal gjelde for dokument som ein tredjeperson har immaterielle rettar til, og for dokument der det er påkravd av arkivtekniske omsyn. Bakgrunnen for at det kan gjerast unntak frå retten til elektronisk kopi for dokument som ein tredjeperson har immaterielle rettar til, er at ein del slike dokument kan utnyttast kommersielt, og at det vil vere mykje lettare dersom ein får tilgang til ein elektronisk kopi. Ein viser elles til merknadene til § 10 tredje ledd andre punktum. Når lova skal gjelde også for dokument som er eldre enn frå 1. juli 1971, vil innsynsretten også gjelde for ein del dokument som er i ein slik stand at dei kan bli skadde eller øydelagde ved kopiering. For å ivareta dette kan det fastsetjast forskrift som gjer unntak frå retten til kopi for slike dokument.»

Slik forskrift er gitt, se offentlegforskrifta § 5. Utvalget foreslår på denne bakgrunnen at forskriftshjemmelen blir stående i offentleglova § 30.

Andre ledd gjennomfører PSI-direktivet artikkel 4 nr. 3 andre punktum. Tredje ledd gjennomfører artikkel 5 i PSI-direktivet som det ble endret med direktiv 2013/37/EU. Begge bestemmelsene er videreført i åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 1 utvalget foreslår gjennomført i utkastet til ny lov § 5.

I forurensningsloven § 14 tredje ledd er det tatt inn en henvisning til offentleglova § 30 om hvordan dokument skal gjøres kjent.13 Utvalget foreslår å videreføre offentleglova § 30 med en ordlyd som gjør at denne type henvisninger kan videreføres selv om reglene om elektroniske kopier er forutsatt å framgå av lov om datadeling.

Utvalget foreslår på denne bakgrunnen at offentleglova § 30 gis følgende endrede ordlyd:

17.2.10 Andre regler om saksbehandling og klage

Offentleglova kapittel 5 har ytterligere regler om saksbehandling og klage. I tillegg til reglene i § 30 om tilgjengeliggjøringen av dataene (dokumentene) etter innsynskrav, er det også regler om behandlingen av innsynskravet (§§ 28, 29 og 31) og om klage (§ 32). Disse bestemmelsene gjelder krav om innsyn og må videreføres i offentleglova.

Utvalget foreslår egne regler om saksbehandling og klage i den nye loven. Se nærmere omtale i utredningen kapittel 16.

17.2.11 Behov for endringer i offentlegforskrifta og andre forskrifter gitt i medhold av offentleglova

Det er gitt utfyllende regler til offentleglova i forskrift til offentleglova (offentlegforskrifta).14

Forskriften § 1 første og andre ledd regner opp enkelte organ som er unntatt fra virkeområdet til offentleglova. Tredje ledd trekker opp tilsvarende unntak for bestemte dokument. Fjerde ledd første punktum presiserer at unntakene ikke gjelder i saker der rettssubjektet gjør enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Disse bestemmelsene gjelder begrensninger i innsynsretten og berører ikke ny lov om datadeling.

Fjerde ledd andre punktum svarer til offentleglova § 2 sjuende ledd. Formålet med denne bestemmelsen er å sørge for at reglene i forskriften om viderebruk samsvarer med virkeområdet for PSI-direktivet. Ordlyden i forskriften ble i motsetning til loven ikke oppdatert i forbindelse med at PSI-direktivet ble endret ved direktiv 2013/37/EU. I og med at utvalget foreslår at reglene om viderebruk tas inn i egen lov, mister andre punktum sin funksjon og må oppheves.

Offentlegforskrifta § 2 utvider virkeområdet til offentleglova til også å gjelde Stiftelsen Nasjonalmuseet for kunst. Det følger av utkastet til lov om datadeling § 2 første ledd bokstav c at alle organer som er omfattet av offentleglova også er omfattet av datadelingsloven. Det innebærer at også Nasjonalmuseet vil være omfattet av den nye loven.

Forskriften § 3 første ledd andre punktum slår fast at offentleglova gjelder for saker om gebyr- og salærfastsetting til forsvarere, prosessfullmektiger og sakkyndige. Med det omfattes slike dokument av viderebruksreglene om ikke noen av de generelle unntakene for åpen viderebruk får anvendelse, slik som for eksempel av hensynet til personvernet. De andre bestemmelsene i paragrafen gjelder begrensninger i innsynsretten og berører ikke ny lov om datadeling.

Forskriften § 4 gjelder betaling for innsyn og dermed også betaling for viderebruk. Utvalget foreslår å samle bestemmelser om betaling i forskrift til ny lov om datadeling, jf. kommentaren til offentleglova § 8 i kapittel 17.2.7. Offentlegforskrifta § 4 bør derfor oppheves.

Forskriften § 5 første ledd gjelder unntak fra retten til elektronisk kopi. Utvalget foreslår å samle bestemmelser om dette i forskrift til ny lov om datadeling, jf. kommentaren til offentleglova § 30. Offentlegforskrifta § 5 første ledd kan derfor oppheves.

Andre ledd gjelder unntak for retten til kopi for skjøre journaler og dokument som er avlevert til arkivdepot. Utvalget legger til grunn at hjemmelen for bestemmelsen fortsatt skal ligge i offentleglova.

Forskriften § 6 gjelder tilgang til journaler på internett. Utvalget foreslår at regler om tilgang til journaler fortsatt skal ligge i offentleglova, jf. kommentaren til offentleglova § 10. Denne bestemmelsen er ennå ikke trådt i kraft. Utvalget anbefaler at dette skjer så raskt så mulig. Se nærmere om dette i kapittel 14.

Forskriften § 7 gjelder tilgang til dokument på internett. Utvalget foreslår å samle bestemmelser om dette i forskrift til ny lov om datadeling, jf. kommentaren til offentleglova § 10.

Forskriften § 8 utvider den allmenne innsynsretten for visse administrative dokumenter i helseforetakene. Med det omfattes slike dokumenter av viderebruksreglene om ikke noen av de generelle unntakene fra retten til viderebruk får anvendelse.

Forskriften § 9 gjelder begrensninger i innsynsretten og berører ikke ny lov om datadeling.

Forskriften § 10 gjelder begrensninger i innsynsretten for graderte dokumenter, men peker også på framgangsmåter for å kunne gi innsynsrett i denne type dokumenter. Gis det slikt innsyn kan det fortsatt gis regler som begrenser adgangen til viderebruk dersom dette er nødvendig av hensyn til nasjonal sikkerhet, jf. åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 2 bokstav d underpunkt i.

Forskriften § 11 gjelder klageinstanser og berører ikke ny lov om datadeling. Det må gis egne bestemmelser om klageinstanser for klager som gjelder viderebruk i eller med hjemmel i ny lov om datadeling.

Det er med hjemmel i offentleglova også gitt bestemmelser om innsynsrett i følgende to forskrifter:

• Forskrift om jordstasjon for satellitt på Svalbard

• Forskrift om jordstasjon for satellitt i Antarktis

Innføring av en egen lov om datadeling vil ikke etter utvalgets vurdering medføre behov for endringer i disse to forskriftene.

17.2.12 Miljøinformasjonsloven

Lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven) ble vedtatt i 2003, blant annet som oppfølging av Norges tilslutning til FN-konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage eller domstolsprøving på miljøområdet av juni 1998 (Århuskonvensjonen).

Miljøinformasjonsloven er, i tillegg til å følge opp forpliktelsene etter Århuskonvensjonen, først og fremst ment som en praktisk oppfølging av rettighetene som følger av Grunnloven § 112.15 Lovens formål er etter § 1 å sikre allmennheten tilgang til miljøinformasjon, og dermed gjøre det lettere for den enkelte å bidra til vern av miljøet.

Miljøinformasjonsloven innskrenker ikke retten til opplysninger etter offentleglova, men gjelder ved siden av offentleglovas regler.16 Miljøinformasjonsloven bygger også på et offentlighetsprinsipp. Enhver har rett til miljøinformasjon fra offentlige organer, med mindre loven gjør unntak fra informasjonsretten, jf. § 10.

Regler for saksbehandlingen av krav om innsyn i miljøinformasjon er regulert i miljøinformasjonsloven § 13:

«§ 13 Saksbehandling

(1) Organet bestemmer ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvordan informasjonen skal gjøres kjent. Det kan kreves papirkopi eller elektronisk kopi av informasjonen i alle eksisterende format og språkversjoner. Organet trenger ikke å gi kopi av format og versjoner av informasjonen som er alminnelig tilgjengelig.

(2) Informasjonen skal være dekkende og forståelig i forhold til informasjonsbehovetkravet gir uttrykk for. Dersom forespørselen kan besvares fyllestgjørende ved å henvise til allment tilgjengelige offentlige registre, rapporter, produktmerking eller lignende, kan informasjonssøker henvises dit. Når det gis innsyn i informasjon som det knytter seg immaterielle rettigheter til, skal organet dersom det har kjennskap til det opplyse om hvem som er innehaver av rettighetene eller hvilken lisenshaver organet har fått informasjonen fra. Dette gjelder likevel ikke når det fremstår som åpenbart unødvendig å gi slike opplysninger. Kongen kan gi forskrift om at bestemmelsene i første ledd annet punktum og annet ledd tredje og fjerde punktum i paragrafen her ikke skal gjelde for visse virksomheter eller typer av virksomheter som ikke omfattes av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om viderebruk av informasjon fra offentlig sektor.

(3) Den som mottar et krav om miljøinformasjon, skal avgjøre dette og utlevere informasjonen snarest mulig og senest innen femten virkedager etter at kravet er mottatt. Dersom mengden av informasjon eller informasjonens karakter gjør det uforholdsmessig byrdefullt å utlevere den innen femten virkedager, skal den senest være kommet fram til informasjonssøker innen to måneder. Det skal snarest mulig og senest innen femten virkedager etter at kravet er mottatt, informeres om årsaken til forlengelsen og om når en avgjørelse kan ventes å foreligge. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses åpenbart unødvendig.

(4) Dersom et krav om miljøinformasjon avslås, skal forvaltningsorganet vise til den bestemmelsen som er grunnlag for avslaget, gi en kort begrunnelse for avslaget, opplyse om adgang og frist for å kreve nærmere begrunnelse, og opplyse om klageadgang og klagefrist. Avslag skal gis skriftlig.

(5) Informasjonssøkeren kan innen tre uker fra vedtaket ble mottatt, kreve å få en nærmere begrunnelse for de vurderingene som ligger til grunn for avslaget. Begrunnelsen skal gis snarest mulig og senest innen ti virkedager etter at kravet om nærmere begrunnelse er mottatt. Begrunnelsen skal gis skriftlig dersom informasjonssøkeren ber om det.»

Første ledd og andre ledd tredje, fjerde og femte punktum ble tatt inn i loven i forbindelse med vedtakelse av offentleglova og inkorporeringen av PSI-direktivet.17 Bestemmelsens første ledd er i samsvar med offentleglova § 30 første ledd første, andre og fjerde punktum. Bestemmelsen kan på samme vis som i offentleglova § 30 bli stående uendret.

Miljøinformasjonsloven § 13 andre ledd tredje, fjerde og femte punktum tilsvarer offentleglova § 30 andre ledd. Disse bestemmelsene dekkes av den nye datadelingsloven. På samme måte som for offentleglova § 30 andre ledd, forslår utvalget derfor at disse bestemmelsene oppheves.

Regler om betaling for miljøinformasjon finnes i loven § 6 om betaling:

«Det er ikke adgang til å ta betaling for den miljøinformasjon som noen har rett til å få utlevert etter loven her, med mindre annet er bestemt i forskrift fastsatt i medhold av denne loven eller offentleglova § 8.»

Som følge av foreslåtte endringer i offentleglova § 8 bør denne bestemmelsen i § 6 lyde slik:

«Det er ikke adgang til å ta betaling for den miljøinformasjon som noen har rett til å få utlevert etter loven her, med mindre annet er bestemt i forskrift fastsatt i medhold av denne loven eller det har hjemmel i lov om datadeling».

17.3 Arkivloven

Utvalget er kjent med at det pågår et parallelt arbeid fra Kultur- og likestillingsdepartementet (KUD) som arbeider med forslag til ny lov som skal erstatte gjeldende arkivlov fra 1992 og tilhørende forskrift. Arbeidet bygger på NOU 2019: 9 Fra kalveskinn til datasjø. Utvalget er ikke kjent med det konkrete lovforslaget, men det er et ønske fra utvalget at datadelingsloven skal kunne fungere i godt samspill med fremtidig arkivlovgivning. Utvalget tar derfor høyde for at departementet må gjøre ytterligere vurderinger på dette punktet i forbindelse med behandlingen av høringsprosessene, og anmoder departementet til å sikre best mulig samspill i lovgivningen.

17.4 Personopplysningsloven og personvernforordningen

17.4.1 Generelt om forholdet mellom offentlig informasjon og personvernet

Retten til personvern og beskyttelse av personopplysninger har tradisjonelt blitt sett på som et hinder for tilgang til og viderebruk av offentlig informasjon.18 Retten til vern av personopplysninger betyr imidlertid ikke at personopplysninger aldri kan deles som åpne data; det betyr bare at når det kommer til publisering og viderebruk så må hele rammeverket for personvernet hensyntas. Forholdet mellom åpne data-direktivet og personvernforordningen er regulert i åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 4 som lyder som følger:

«This Directive is without prejudice to Union and national law on the protection of personal data, in particular Regulation (EU) 2016/679 and Directive 2002/58/EC and the corresponding provisions of national law.»

Forholdet klargjøres også i fortalepunkt 52:

«This Directive does not affect the protection of individuals with regard to the processing of personal data under Union and national law, particularly Regulation (EU) 2016/679 and Directive 2002/58/EC of the European Parliament and of the Council and including any supplementing provisions of national law. This means, inter alia, that the re-use of personal data is permissible only if the principle of purpose limitation as set out in point (b) of Article 5(1) and Article 6 of Regulation (EU) 2016/679 is met. Anonymous information is information which does not relate to an identified or identifiable natural person or to personal data rendered anonymous in such a manner that the data subject is not or is no longer identifiable. Rendering information anonymous is a means of reconciling the interests in making public sector information as re-usable as possible with the obligations under data protection law, but it comes at a cost. It is appropriate to consider that cost to be one of the cost items to be considered to be part of the marginal cost of dissemination as referred to in this Directive.»

I Prop. 158 L (2020–2021) Endringer i personopplysningsloven og offentleglova (ytrings- og informasjonsfrihet mv.) beskrives forholdet mellom viderebruksreglene og personopplysningsloven slik:

«Utgangspunktet om fri bruk etter offentleglova § 7 første ledd gjelder likevel bare så langt ikke annen lovgivning er til hinder for slik bruk, som for eksempel personopplysningsloven. I den grad videre behandling av personopplysninger innhentet gjennom innsyn etter offentleglova omfattes av personopplysningslovens virkeområde, må bruken skje i samsvar med reglene i personopplysningsloven og personvernforordningen, også reglene om behandlingsgrunnlag.»19

Utvalget legger dette til grunn også når det gjelder spørsmål om forholdet mellom datadelingsloven, og personopplysningsloven og personvernforordningen. Dette innebærer at spørsmål om hvorvidt data som inneholder personopplysninger kan deles etter datadelingsloven fortsatt er et spørsmål som reguleres av offentleglova, mens viderebehandling av data som inneholder personopplysninger er et spørsmål som reguleres av personvernforordningen.

17.4.2 Særskilt om pressens tilgang til og rett til viderebruk av data som inneholder personopplysninger

Utvalget ønsker å presisere særskilt at det er gjort unntak fra de fleste kravene til personverntiltak i personopplysningsloven når behandling av personopplysninger skjer for journalistiske formål.20

Personvernforordningen artikkel 86 sier at offentliggjøring av personopplysninger er berettiget når det er nødvendig for å realisere et samfunnsformål, og allmennhetens interesse i offentliggjøringen må veies opp mot behovet for beskyttelse. Forordningen skal ikke «være til hinder for utlevering av personopplysninger etter nasjonale regler om allmennoffentlighet».21 Artikkel 86 av personvernforordningen gjelder også for merinnsyn.22 Bestemmelsen ble bl.a. lagt til grunn av Personvernnemnda om publisering av saksfremlegg på kommunens nettside.23

17.5 Om forholdet mellom viderebruk og databasevernet

I henhold til mandatet som ber utvalget om å vurdere «om det skal utformes, og ev. hvordan, et generelt pålegg til offentlige organ om å disponere over egne immaterielle rettigheter på en måte som ivaretar forpliktelsen etter direktivet», har utvalget vurdert spørsmålet om hvordan databasevernet skal forholde seg opp mot utvalgets forslag til ny lov om datadeling.

Utvalget foreslår følgende ny bestemmelse til § 2 fjerde ledd av datadelingsloven: Et offentlig organ skal ikke bruke retten sin som databaseprodusent etter direktiv 96/9/EF artikkel 7 nr. 1, til å hindre eller avgrense viderebruk av data utover grensene i denne loven.

Bestemmelsen har som mål å klargjøre forholdet mellom retten til databasevernet i databasedirektivet og åpne data-direktivet, ikke endre rettstilstanden. Dette er i tråd med hva departementet anbefalte i høringen i 2022 om gjennomføringen av åpne data-direktivet.24

Etter åndsverkloven § 14 første ledd er en rekke offentlige data unntatt opphavsrettslig vern. Dette inkluderer lover, forskrifter, rettsavgjørelser, diverse vedtak, utredninger og uttalelser avgitt av offentlig myndighet, råd, utvalg eller andre offentlige aktører. Utvalget har ikke utredet nærmere hvorvidt det bør gjøres andre endringer i opphavsretten for å fremme økt viderebruk, men anmoder departementet til å se nærmere på spørsmålet i lys av de samfunnsmessige gevinstene som følger av økt viderebruk, med særskilt vekt på økt verdiskapning og åpenhet til offentlig sektor.

18 Merknader til de enkelte paragrafene i datadelingsloven

Kapittel 1. Formål, virkeområde, definisjoner og hovedregel

Paragrafen angår datadelingslovens formål. Den har sitt motstykke i offentleglova § 1 første punktum, artikkel 1 nr. 1 og fortalepunkt nr. 70 av åpne data-direktivet. Formålet til loven behandles i utredningens kapittel 9.2.2.

Det fremgår av første punktum at «loven skal legge til rette for å fremme viderebruk av data fra offentlig virksomhet». Det presiseres at loven handler om viderebruk av data, det vil si at loven avgrenser til en spesiell type bruk; loven handler ikke om egen eller intern bruk av data i offentlig virksomhet. Se § 4 bokstav b med tilhørende merknad for nærmere forklaring av begrepsdefinisjonen av viderebruk. Videre avklarer setningen at loven handler om «data fra offentlig virksomhet» og at loven derfor avgrenser mot data som kommer fra privat virksomhet. Bestemmelsen stiller ingen selvstendige krav til offentlig virksomhet eller regler for mulige brukere av data fra offentlig virksomhet, men bestemmelsen vil likevel få betydning tolkningen av loven.

Det fremgår av andre punktum at loven skal «bidra til forskning, innovasjon og utvikling av nye produkter og tjenester og fremme åpenhet til offentlig sektor gjennom tilgang til informasjon for den enkelte og for samfunnet». Med «[…] bidra til forskning, innovasjon og utvikling av nye produkter og tjenester» mener loven de tilfeller der data fra offentlig virksomhet kan danne grunnlaget for innovasjon og utviklingen av nye produkter eller tjenester. Deler av ordlyden er hentet fra åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 1 som sier at direktivet skal «[…] promote the use of open data and stimulate innovation in products and services […]». Ordet forskning er lagt til paragrafen for å reflektere inkluderingen av forskningsdata i både artikkel 10 av direktivet og § 8 av denne loven, og for å vektlegge at data fra offentlig virksomhet, i tillegg til forskningsdata, skal kunne viderebrukes til hva som helst, inkludert til forskning.

Ordet «fremme» betyr her at loven skal være et virkemiddel for å nå målet om økt deling og viderebruk av data fra offentlig virksomhet. Ordet «åpenhet» er hentet fra § 1 første punktum i offentleglova, og gjengitt i denne lovens formål for å understreke at selv om regler om viderebruk av data fra offentlig virksomhet skilles ut av offentleglova hvor det er regulert i dag og inn i en ny egen lov, så er formålet om å skape åpenhet, tillit og demokratisk kontroll mellom offentlig virksomhet og samfunnet generelt videreført i denne loven. I likhet med offentleglova, blir også ordet «åpenhet» brukt her for å understreke at reglene om tilgang til data fra offentlig virksomhet er en av flere mekanismer som medvirker til å skape et åpent samfunn.25 Utvalget ønsker også å presisere at det med «fremme åpenhet til offentlig sektor» også siktes til journalistikk og journalistiske formål, jf. medieansvarsloven § 1.26 Med «[…] for den enkelte» mener loven interesser en fysisk eller juridisk person har til åpenhet fra offentlig virksomhet overfor den enkelte. Denne interessen er sentral for å sikre tilliten fra den enkelte til offentlig virksomhet.

Med «[…] for samfunnet» mener loven både interesser som ivaretas gjennom de rettighetene allmennheten har til bruk av data fra offentlig virksomhet, og den fellesinteressen som ligger til grunn for retten til å kunne bruke og få tilgang til data fra offentlig virksomhet. Det er tre hovedgrunner til at åpent tilgjengelige data fra offentlig virksomhet er viktige for samfunnet. Disse er effektivisering og innovasjon, næringsutvikling og et åpent og demokratisk samfunn.

Ingen av hensynene er gitt forrang fremfor de andre. Bestemmelsen innebærer at man ved tolkning av loven og ved utøving av det skjønnet som er nødvendig i forbindelse med loven, skal veie overnevnte hensyn. For eksempel kan dette ha betydning ved tolkning av § 17 første ledd, eller når en offentlig virksomhet skal beslutte om de skal gjøre data tilgjengelig for viderebruk på eget initiativ. Dette kan også få betydning ved løsningen av andre spørsmål som ikke er regulert i loven, men som i stedet er regulert etter ulovfestet rett og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

Paragrafen fastsetter lovens virkeområde. I offentleglova fastsettes det generelle virkeområdet i § 2, mens det konkrete virkeområdet til bestemmelser som gjennomfører PSI-direktivet fastsettes i § 2 sjuende ledd. Det fremgår av sjuende ledd at viderebruksbestemmelsene i offentleglova (§§ 6, 7 andre ledd, 8 tredje ledd, fjerde og femte ledd, 30 første ledd tredje punktum og andre ledd) gjelder for alle virksomheter som er omfattet av PSI-direktivet, uavhengig av om de også er omfattet av det generelle virkeområdet i offentleglova som fastsatt i § 2 første til sjette ledd. Bestemmelsen i datadelingsloven § 2 viderefører det generelle virkeområdet i offentleglova, men innebærer samtidig en utvidelse i tråd med åpne data-direktivet som også omfatter forskere, forskningsorganisasjoner og organisasjoner som finansierer forskning når de har offentliggjort forskningsdata for viderebruk i tråd med denne loven (se merknad til § 4 første ledd bokstav d og merknaden til § 8). Virkeområdet til loven blir behandlet i kapittel 9.3.2, mens forskningsdata blir behandlet i kapittel 11.7 av utredningen.

Første ledd bokstav a sier at loven gjelder for «staten, fylkeskommunene og kommunene». Bestemmelsen har sitt motstykke i åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 1 bokstav a og offentleglova § 2 første ledd bokstav a. I likhet med offentleglova skal ikke denne bestemmelsen regulere hva som er et organ innenfor stat, fylkeskommune eller kommune. Ordlyden i bokstav a bruker nøyaktig samme ordlyd som offentleglova og er ment å være i samsvar med paragrafene om virkeområde i offentleglova § 2 og forslag til ny forvaltningslov § 2.27 Bestemmelsen er ment å omfatte folkevalgte og politisk utpekte organ som regjeringen, fylkesting og kommunestyrer. Videre gjelder bokstav a for administrative organ som departement, direktorater, statsforvalteren, regional statsadministrasjon og fylkeskommunal og kommunal administrasjon. Statlige og kommunale råd, utvalg, ombud og nemnder blir også omfattet av bokstav a. Skoler, universitet, høyskoler og sykehus er også omfattet av bokstav a med mindre de er organisert som selvstendige rettssubjekter.

Med «staten» menes alle organer som hører til staten som rettssubjekt. Det vil si alminnelige forvaltningsorganer, forvaltningsbedrifter og forvaltningsorganer med delegert myndighet eller fullmakt på særskilte eller avgrensede saksområder. Ettersom virkeområdet til datadelingsloven ikke viderefører unntakene i offentleglova § 2 tredje og fjerde ledd vil det si at loven vil gjelde for Stortinget og organer opprettet av Stortinget. Det innebærer at Stortinget, Riksrevisjonen, Sivilombudet og andre organ for Stortinget er omfattet av loven når det er gitt allment innsyn i data. Loven gjelder også når det er hjemmel for innsyn etter «Regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter».28 Videre vil loven gjelde for domstolene. Med dette menes dømmende myndigheter når det i eller med hjemmel i lov er gitt rett til allment innsyn. Loven gjelder også for politiet og forsvaret. Loven gjelder også for disse statlige organene når de gjør data tilgjengelig på eget initiativ.

Med «fylkeskommunene og kommunene» menes også alle organer som hører til disse rettssubjektene. Det betyr at kommunale foretak og interkommunale samarbeidsorganer etter kommuneloven § 17-1 er omfattet av loven, men ikke interkommunale selskaper etter § 2 av IKS-loven.29 Offentlig eide aksjeselskaper vil heller ikke være omfattet av bokstav a. Bestemmelsen svarer til åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 1 bokstav a, jf. også definisjonen i artikkel 2 nr. 1. Loven gjelder også for fylkeskommunene og kommunene når de gjør data tilgjengelig på eget initiativ.

Første ledd bokstav b sier at loven gjelder for selvstendige rettssubjekter der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte kontrollerer rettssubjektet gjennom eierskap, stemmerett, styre eller lignende. Bestemmelsen har motstykke i offentleglova § 2 første ledd bokstav c og d, og delvis åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 3. Med «selvstendig rettssubjekt» menes juridiske personer, slik som for eksempel foreninger, aksjeselskaper, stiftelser eller andre organisasjoner med rettsevne. Offentlig eide aksjeselskaper og andre organisatoriske enheter som er skilt ut fra den alminnelige forvaltningen vil være omfattet av bokstav b. Statsforetak etter §§ 1 og 2 av statsforetaksloven30, og interkommunale selskap etter IKS-loven § 1 er omfattet av bokstav b. Loven gjelder for rettssubjekter der stat, kommune eller fylkeskommune har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet i rettssubjektet. Loven gjelder også for rettssubjekter der stat, kommune eller fylkeskommune har rett til å utnevne styret. I motsetning til offentleglova bruker denne bestemmelsen «eller liknende» for å tydeliggjøre at oppramsingen ikke er uttømmende. Dette har også som mål å ta høyde for åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 3. Definisjonen i direktivet gjelder for offentlige foretak som driver virksomhet innenfor enkelte områder av forsyningssektoren og transportsektoren, når offentlige organer kan utøve «direkte eller indirekte dominerende innflytelse som følge av eierskap, finansiell deltakelse eller gjennom styringen av selskapet». En forskjell mellom offentleglova og direktivet er at etter offentleglova § 2 første ledd vil ikke «dominerende innflytelse gjennom finansiell deltakelse» gjøre at offentleglova kommer til anvendelse. Ordlyden i lovutkastet § 2 første ledd bokstav b er ment til å fange opp denne delen av definisjonen i artikkel 2 nr. 3 av direktivet. Bestemmelsen er aktuell for rettssubjekter som er organisert som selvstendige rettssubjekter som er adskilt fra den alminnelige forvaltningen, det vil si aksjeselskap og andre typer selskapsformer kontrollert av stat, kommune eller fylkeskommune. I likhet med offentleglova gjelder denne loven for alle deler av virksomheten og uavhengig av hva slags virksomhet rettssubjektet driver. Loven vil også gjelde for selvstendige rettssubjekter som tilgjengeliggjør data på frivillig basis.

Første ledd bokstav c sier at loven gjelder for andre organer omfattet av plikten til å gi allment innsyn etter offentleglova. Bestemmelsen omfatter andre rettssubjekter enn de som er en del av stat, fylkeskommune eller kommune etter bokstav a og b, i saker der disse rettssubjektene fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Bestemmelsen har således motstykke i offentleglova § 2 første ledd bokstav b. Med «allment innsyn» forstår utvalget innsynsretten etter offentleglova § 3 andre punktum. I likhet med offentleglova vil bestemmelsen bare gjelde for den delen av organets virksomhet som er i tilknytning til enkeltvedtak eller forskrift som fattes. Bestemmelsen kan også omfatte helprivate rettssubjekter. Loven vil også gjelde for denne typen organer som tilgjengeliggjør data på frivillig basis.

Første ledd bokstav d sier at loven gjelder for andre rettssubjekter som er omfattet av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv (EU) 2019/1094 om åpne data og viderebruk av offentlig informasjon). Bestemmelsen har ikke direkte motstykke i offentleglova, men ligner på § 2 syvende ledd som tar inn virkeområdet til PSI-direktivet og som oppheves med datadelingsloven.

Bestemmelsen svarer blant annet ut artikkel 2 nr. 1 bokstav a til c av åpne data-direktivet som presiserer at direktivet gjelder for «offentligrettslige organer». I direktivet defineres begrepet «offentligrettslig organ» som organer med følgende kjennetegn:

• «a) they are established for the specific purpose of meeting needs in the general interest, not having an industrial or commercial character;

• b) they have legal personality; and

• c) they are financed, for the most part by the State, regional or local authorities, or by other bodies governed by public law; or are subject to management supervision by those authorities or bodies; or have an administrative, managerial or supervisory board, more than half of whose members are appointed by the State, regional or local authorities, or by other bodies governed by public law;»

Med offentligrettslige organer menes dermed rettssubjekter som er opprettet for å imøtekomme allmennhetens behov. Bestemmelsen gjelder ikke der slike organer er opprettet for å imøtekomme industrielle eller kommersielle behov. For at bestemmelsen skal gjelde må rettssubjektet i hovedsak være finansiert av staten, fylkeskommunen eller kommunen. Bestemmelsen gjelder også når rettssubjektets forvaltning er underlagt statlig, fylkeskommunalt eller kommunalt tilsyn, eller når rettssubjektet har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er utpekt av staten, fylkeskommunen(e) eller kommunen(e). Utvalget har valgt å ikke foreslå en konkret bestemmelse om at loven gjelder for offentligrettslige organer. Utvalget foreslår heller en bestemmelse som viser til alle virksomheter omfattet av virkeområdet til åpne data-direktivet. Utvalget ikke er kjent med at de finnes slike «offentligrettslige organer» i Norge, men ønsker å sikre fullt samsvar mellom datadelingsloven og åpne data-direktivet dersom det skulle finnes slike organer, eller andre organer og rettssubjekter som er omfattet av virkeområdet til direktivet som ikke blir fanget opp av § 2 første ledd bokstav a til c. Loven vil også gjelde for rettssubjekter etter bokstav d som tilgjengeliggjør åpne data på frivillig basis.

Andre ledd presiserer at bokstav b og c ikke gjelder for rettssubjekter som driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med eller på samme vilkår som private rettssubjekter. Andre ledd presiserer også at bokstav b og c ikke gjelder for visse data hos selvstendige rettssubjekter som omfattes av bokstav b og c. Denne typen data kan være data som er konkurranseutsatt selv om virksomheten i seg selv ikke er det. Bestemmelsen har motstykke i offentleglova § 2 andre ledd og åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 2 bokstav b.

Tredje ledd presiserer forholdet mellom denne loven og databasevernet som er gitt i databasedirektivet (direktiv 96/9/EF) artikkel 7 nr. 1. Bestemmelsen har motstykke i åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 6 som lyder:

«The right for the maker of a database provided for in Article 7(1) of Directive 96/9/EC shall not be exercised by public sector bodies in order to prevent the re-use of documents or to restrict re-use beyond the limits set by this Directive.»

Videre utdypes det i fortalepunkt nr. 61:

«This Directive is without prejudice to Directive 2001/29/EC of the European Parliament and of the Council (19). It provides for conditions within which public sector bodies can exercise their intellectual property rights in the internal information market when allowing re-use of documents. Where public sector bodies are holders of the right provided for in Article 7(1) of Directive 96/9/EC, they should not exercise that right in order to prevent re-use or to restrict the re-use of existing documents beyond the limits provided for in this Directive.»

Bestemmelsen sier at offentlige organer ikke skal bruke retten sin som databaseprodusent etter direktivet til å hindre, avgrense, stanse eller ellers redusere tredjeparters viderebruk av data utover de grensene som er satt i medhold av denne loven. Bestemmelsen må sees som en presisering av gjeldende rett og vil ikke medføre noen endring av rettstilstanden. Eneretten en opphavsmann har til sitt verk, inkludert der den gjelder i tilknytning til sui generis databasevernet som et resultat av en «vesentlig investering», vil ikke innskrenkes etter denne bestemmelsen. En slik begrensning av tredjeparters rett til viderebruk av data fra offentlig virksomhet følger allerede av offentleglova § 7 første ledd og åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 2 bokstav c som unntar data som tredjeparter har immaterialrettigheter til. Bestemmelsen gjelder bare for offentlige organer, det vil si kun de organene som omfattes av § 2 første ledd bokstav a av denne loven, ikke øvrig offentlig virksomhet slik det er definert i § 2 første ledd bokstav b, c og d. Forslaget er i tråd med det som ble foreslått av departementet i forbindelse med høringen av direktivet i 2022.31

Fjerde ledd gir departementet hjemmel til å gi forskrift om at loven helt eller delvis skal gjelde for selvstendige rettssubjekter med tilknytning til offentlig virksomhet som ikke oppfyller vilkårene i første ledd bokstav b og c. For at hjemmelen skal kunne benyttes må det relevante rettssubjektet ha tilknytning til det offentlige. Et teoretisk eksempel på dette kan være der det blir opprettet en stiftelse med offentlige midler, men der det offentlige ikke har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene i styret, eller ellers kunne utøve dominerende innflytelse over styret eller finansieringen av stiftelsen. Dette er i likhet med offentleglova § 2 andre ledd siste punktum.32 Dersom Kongen bruker denne hjemmelen til å utvide virkeområdet til offentleglova, vil slike virksomheter også omfattes av datadelingsloven.

Offentleglova § 2 fjerde ledd gir Kongen hjemmel til å unnta virksomheter fra virkeområdet til offentleglova i forskrift, dersom dette skjer så vil slike virksomheter også være unntatt fra virkeområdet til denne loven.

Paragrafen angir hovedregelen om at data fra offentlig virksomhet skal kunne brukes til ethvert formål så lenge ikke retten til en tredjepart eller annen lovgivning er til hinder for det. Det vil si at retten til viderebruk gjelder kun for data som det er allment innsynsrett i og som kan gjøres allment tilgjengelig. Hva som omfattes av begrepet «offentlig virksomhet» er angitt i § 2 første ledd. Paragrafen angir også en henvisning til reglene om forskningsdata i § 8 av denne loven, og deling av beskyttede data for viderebruk som vil reguleres i annen lovgivning. Se utredningen kapittel 10.2 for utvalgets redegjørelse for forslaget til § 3.

Første ledd avløser offentleglova § 7 første ledd, og er en videreføring av gjeldende nasjonal rett. Utvalget foreslår at § 7 første ledd i offentleglova oppheves, men at bestemmelsen om retten til å viderebruke data på samme vilkår som etter offentleglova videreføres i denne loven § 3 med en justering. Se kapittel 17.2.6 og merknad til § 20 av denne loven for mer om utvalgets vurderinger av offentleglova § 7.

Offentleglova § 7 første ledd ble innført i forbindelse med gjennomføringen av viderebruksdirektivet i 2006, og ble da vurdert som en lovfesting av eksisterende ulovfestet prinsipp,33 og lyder som følger:

«Informasjon som det er gitt tilgang til etter lova her eller anna lovgivning som gir ålmenta rett til innsyn i offentleg verksemd, kan brukast til eitkvart formål dersom ikkje anna lovgivning eller retten til ein tredjeperson er til hinder for det.»

I ny bestemmelse § 3 første punktum står det «[…] data fra offentlig virksomhet som kan gjøres allment tilgjengelig». Data som kan gjøres allment tilgjengelig forutsetter at det foreligger allmenn innsynsrett. Med dette menes data som det kan gis allment innsyn i etter blant annet offentleglova § 3 andre punktum,34 som lyder:

«Alle kan kreve innsyn i saksdokument, jounalar og liknande register til organet hos vedkommende organ.»

Bestemmelsen skal tolkes likt som offentleglova § 7 første ledd, og skal ikke medføre utilsiktede endringer i rettstilstanden. Det vil si at alle har rett til å viderebruke data som kan gjøres allment tilgjengelig etter denne loven når vilkårene i § 3 er oppfylt. Det er irrelevant hvorvidt en slik bruker er norsk statsborger, statsborger i EØS eller kommer fra andre deler av verden, eller om det er en fysisk eller juridisk person, eller en gruppe med flere personer. Ettersom utvalget foreslår en videreføring av gjeldende rett i første ledd, har utvalget brukt «Rettleiar til offentleglova» og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) som underlag for denne merknaden.35

Første ledd fastslår at når det blir gitt innsyn etter offentleglova eller annen lovgiving som gir allmenn innsynsrett, kan data i utgangspunktet brukes til ethvert ønskelig formål. Dette gjelder både i tilfellet der innsyn er gitt etter offentleglova og der grunnlaget er andre særlover, slik som for eksempel miljøinformasjonsloven. Bestemmelsen gjelder ikke når innsyn er gitt etter spesielle regler om rett til å se dokument i egen sak, slik som reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven §§ 18 flg. Dette er ikke allment innsyn, og vil derfor være unntatt fra retten til viderebruk etter første ledd. Reglene i denne loven vil ikke gjelde for denne typen data, det vil si data som det er gitt innsyn i etter partsinnsyn.

Dersom data er offentlig tilgjengelig, for eksempel at de er lagt ut på virksomhetenes egne nettsider eller på data.norge.no, er dette likestilt med tilfeller der det er satt fram og blitt innvilget innsyn, og hovedregelen om viderebruk vil gjelde også for slike data.

I likhet med offentleglova § 7, setter utvalgets forslag til datadelingsloven § 3 første ledd frem to avgrensninger til retten til viderebruk av data som det foreligger allmenn innsynsrett til. For det første kan annen lovgivning sette grenser ved at visse former for bruk kan være forbudt. Det kan være at opplysningene i dataen(e) kan stride mot bestemmelser i straffeloven, eksempelvis bestemmelser om ærekrenkelser og rasisme, dersom det blir brukt på bestemte måter. Personopplysningsloven er et annet eksempel på en lov som setter grenser for viderebruk av data.36

For det andre går det fram av første ledd at det ikke vil være mulighet til viderebruk som er i strid med retten til en tredjepart, for eksempel hvis dataene inneholder informasjon som er vernet etter åndsverkloven eller som er underlagt andre immaterielle rettigheter. Når informasjonen er underlagt rettighetene til en eller flere tredjeparter, må eventuell bruk avklares med disse personene for å være lovlig. Er informasjonen vernet etter åndsverkloven er dette også et eksempel på at det vil kunne være ulovlig å bruke informasjonen. Vernet etter åndsverkloven vil ikke bare verne om tredjearter, men også gjelde der den offentlige virksomheten som gir ut data har opphavsrett til disse. I så fall krever viderebruk som i utgangspunktet er i strid med opphavsretten samtykke fra den offentlige virksomheten.

Videre kan taushetsbelagte opplysninger, for eksempel etter offentleglova § 13, heller ikke viderebrukes etter § 3 i datadelingsloven. Et annet eksempel på data som ikke kan viderebrukes etter denne loven og som derfor alltid er unntatt lovens virkeområde, er informasjon (data) som anses som skjermingsverdig etter sikkerhetsloven § 5-1.37 Åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 2 bokstav d avgrenser også mot denne typen data, og det samme gjør offentleglova § 21 som unntar denne typen data fra innsynsrett.

Kravene om hvordan tilgjengeliggjøring av data skal skje etter bestemmelsene i kapittel 2 (som gjennomfører deler av åpne data-direktivet kapittel III) av denne loven gjelder bare når en offentlig virksomhet gjør data allment tilgjengelig. Dette kan for eksempel være et resultat av at det foreligger lov eller forskriftspålagt plikt til å tilgjengeliggjøre data, eller når en offentlig virksomhet frivillig tilgjengeliggjør data. Tilgjengeliggjøring av dokumenter (data) som følge av innsynskrav etter offentleglova § 3 vil fortsatt reguleres av offentleglova § 30 slik den endres etter utvalgets forslag (se § 20 og merknad for mer informasjon om utvalgets forslag til endring av § 30, se også utredningen kapittel 9.3.3 for mer om forholdet mellom innsyn og viderebruk).

Andre ledd presiserer at forskningsdata, slik det er definert i § 4 bokstav d i denne loven, kan viderebrukes etter § 8 av denne loven. Bestemmelsen medfører ingen rettigheter eller plikter, men henviser bruker til riktig bestemmelse, for reglene om forskningsdata i § 8.

Tredje ledd har ikke noe motstykke i gjeldende rett om viderebruk ettersom dataforvaltningsforordningen er ny. Tredje ledd presiserer at for deling av beskyttede data fra offentlig virksomhet for viderebruk, så kommer vilkårene i kapittel II i forordning (EU) 2018/1724) til anvendelse. Begrepet «beskyttede data» er definert i forordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav a–d, som lyder:

«This Chapter applies to data held by public sector bodies which are protected on grounds of:

• a) commercial confidentiality, including business, professional and company secrets;

• b) statistical confidentiality;

• c) the protection of intellectual property rights of third parties; or

• d) the protection of personal data, insofar as such data fall outside the scope of Directive (EU)2019/1024.»

Eksempel på beskyttede data er data «en tredjepart har rettigheter til eller annen lovgivning er til hinder for [viderebruk av dataene]» etter § 3 andre punktum i utvalgets lovforslag. For eksempel vil data som skal skjermes på grunnlag av nasjonale sikkerhetshensyn alltid være utenfor både datadelingsloven og dataforvaltningsforordningens virkeområde. For dataforvaltningsforordningen vil «beskyttede data» derfor kun si data fra offentlige organer som er beskyttet på grunnlag av angitte kategorier med vern: driftshemmeligheter, statistisk fortrolighet, vern av tredjeparters immaterialrettigheter, eller vern av personopplysninger. Der begrepet «beskyttede data» benyttes i denne loven må begrepet alltid forstås i lys av dataforvaltningsforordningen artikkel 3 nr. 1. Bestemmelsen i tredje ledd medfører ikke noen endringer av rettigheter eller plikter, men vil fungere som en avklaring av forholdet mellom datadelingsloven og dataforvaltningsforordningen. Utvalget har valgt å inkludere bestemmelsen av hensyn til pedagogikk og veiledning.

Paragrafen definerer enkelte sentrale begreper i loven. Begrepene «data», «viderebruk», «dynamiske data» og «forskningsdata» behandles i utredningens kapittel 9.3. Temaet «datasett med høy verdi» behandles i utredningens kapittel 5.5, mens begrepet «datasett med høy verdi» behandles særskilt i kapittel 9.3.8.

I bokstav a er begrepet «data» definert. Data defineres som «enhver representasjon av handlinger, fakta eller informasjon». Bestemmelsen har motstykke i begrepsdefinisjonen av «dokument» i offentleglova § 4 første ledd og begrepsdefinisjonen for «dokument» i åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 11, men er utformet annerledes med inspirasjon fra begrepsdefinisjonen av «data» i artikkel 2 nr. 1 av dataforvaltningsforordningen (Data Governanve Act) som lyder:

« […] any digital representation of acts, facts or information and any compilation of such acts, facts or information, including in the form of sound, visual or audiovisual recording;»38

I motsetning til definisjonen av data i dataforvaltningsforordningen, skal databegrepet i bokstav a gjelde for både digitale data, papirdokumenter og dokumenter lagret på annet vis for eksempel en fysisk CD eller en harddisk mv. Utvalget presiserer at beskrivelsen av måter dokumenter/data kan være lagret på ikke er uttømmende og kun er ment som en illustrasjon for å gi noen enkle eksempler. Selv om denne begrepsdefinisjonen av data er utformet annerledes enn «dokument» i offentleglova § 4 første ledd og «dokument» i åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 11, er det innholdsmessig sett ikke tilsiktet noen endringer av rettstilstanden med denne definisjonen. Utvalget legger til grunn at begge definisjoner svares ut med forslaget i bokstav a. Ordlyden er valgt ut fra hensyn til pedagogikk, fremtidsrettet og bærekraftig språk og digitaliseringsvennlig regelverksutforming. Den samme ordlyden som blir brukt i dataforvaltningsforordningen blir også brukt i EUs definisjon av «data» i artikkel 2 nr. 1 av dataforordningen (Data Act).39 I likhet med «dokument» etter offentleglova og åpne data-direktivet, skal begrepet «data» være teknologinøytralt.

Med «enhver representasjon av handlinger» menes alle typer skildring eller beskrivelser av ulike hendelser eller handlinger, det kan være i form av skrift, tale, bilde, lydopptak, bildeopptak mv. Det kan også være en kombinasjon av ulike handlinger eller ulike deler av handlinger. Med «informasjon» menes samme betydning som opplysninger, eller i betydningen av det å informere, opplyse og underrette.

I bokstav b er begrepet «viderebruk» definert. Begrepet har motstykke i artikkel 2 nr. 11 bokstav a og b i åpne data-direktivet (se også artikkel 2 nr. 2 i dataforvaltningsforordningen som også definerer begrepet, men i motsetning til åpne data-direktivet begrenser definisjonen i forordningen seg til offentlige organer mens det avgrenses mot offentlige foretak) og offentleglova § 7 første ledd, som gir alle rett til å bruke informasjon (fra alle virksomheter som er innenfor virkeområdet til PSI-direktivet, jf. offentleglova § 2 sjuende ledd) som det har blitt gitt tilgang til etter offentleglova eller annen lovgivning som gir rett til allment innsyn, til ethvert formål.

I bokstav b første punktum blir viderebruk definert som bruk av data fra offentlige virksomheter og forskningsdata. Her menes det at brukere av data fra offentlig virksomhet er eksterne og uavhengige fra offentlig virksomhet for at definisjonen skal gjelde. Videre menes det at bruken kan være for alle slags typer formål. Åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 11 bruker ordlyden «kommersielle og ikke-kommersielle formål». Utvalget forstår «kommersielle formål» som formål som retter seg mot forretnings- og økonomisk virksomhet, eller virksomhet der fortjeneste er målet. Utvalget forstår «ikke-kommersielle» formål som formål der fortjeneste ikke er motivasjonen bak handlingen. Den samme betydningen som i direktivet skal legges til grunn for tolkningen av begrepsdefinisjonen av viderebruk i denne loven. Det vil si at det er irrelevant for offentlig virksomhet som deler sine data hva formålet med bruken av dataene er. Arten av bruken skal heller ikke være et hensyn dersom offentlig virksomhet behandler krav om tilgang til data for viderebruk.

Bokstav b andre punktum presiser at det ikke er viderebruk etter denne loven når annen offentlig virksomhet bruker dataene som ledd i deres myndighets- eller forvaltningsoppgaver. Denne avgrensningen stammer fra artikkel 2 nr. 11 bokstav a og b i åpne data-direktivet. Se også artikkel 2 nr. 1 i dataforvaltningsforordningen som bruker samme definisjon av viderebruk med tilhørende avgrensning. Åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 11 bokstav a og b lyder:

«‘re-use’ means the use by persons or legal entities of documents held by:

(a) public sector bodies, for commercial or non-commercial purposes other than the initial purpose within the public task for which the documents were produced, except for the exchange of documents between public sector bodies purely in pursuit of their public tasks; or

(b) public undertakings, for commercial or non-commercial purposes other than for the initial purpose of providing services in the general interest for which the documents were produced, except for the exchange of documents between public undertakings and public sector bodies purely in pursuit of the public tasks of public sector bodies»

Avgrensningen i bokstav b betyr at loven ikke gjelder for deling av data med andre offentlige virksomheter som ledd i deres myndighets- eller forvaltningsoppgaver. Med myndighets- og forvaltningsoppgaver menes oppgaver som utøves av offentlige virksomheter, eller private virksomheter med delegert myndighet fra offentlig virksomhet, der det treffes avgjørelser som er bestemmende for rettigheter eller plikter til private rettssubjekter. Annen alminnelig saksbehandling utført av offentlig virksomhet uten at det fattes vedtak eller avgjørelser etter forvaltningsloven § 2, er også omfattet av denne unntaksbestemmelsen. Loven avgrenser med andre ord fra deling og bruk av data som skjer internt i offentlig virksomhet når de offentlige virksomhetene bruker dataene til å løse saks-, myndighets- og forvaltningsoppgaver. Dette kan være isolert til en enkelt offentlig virksomhet, eller involvere flere offentlige virksomheter som deler og bruker data seg imellom. For mer om denne typen datadeling se utredningen kapittel 9.3.3.

I bokstav c er begrepet «dynamiske data» definert. Begrepet har ikke direkte motstykke i offentleglova, men begrepet må forstås som en underkategori av data slik det er definert i bokstav a, og dokumentbegrepet i både offentleglova § 4 første ledd og åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 6. Utvalget foreslår også å duplisere denne bestemmelsen som § 4 nytt femte ledd i offentleglova (se merknad til § 20). Definisjonen har motstykke i åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 8 som definerer dynamiske data som:

«documents in a digital form, subject to frequent or real-time updates, in particular because of their volatility or rapid obsolescence; data generated by sensors are typically considered to be dynamic data»

Utvalget har valgt å forenkle ordlyden fra definisjonen i åpne data-direktivet uten at det er ment til å endre meningsinnholdet av definisjonen. For dette begrepet går også utvalget bort fra forslaget som departementet kom med i forbindelse med høringen av direktivet i 2022, der departementet foreslo følgende ordlyd:

«Dynamiske data er dokument i digital form som blir oppdaterte hyppig eller i sanntid, eller som raskt blir forelda. Data som blir genererte av sensorar, skal normalt reknast som dynamiske data.»

Utvalget har i stedet hentet inspirasjon til ordlyd fra § 4 i den svenske loven som gjennomfører åpne data-direktivet.40 Utvalget har valgt å ikke bruke ordene «volatilitet» og «foreldes fra direktivet». Med «oppdateres ofte eller i sanntid» menes det at det vil være en datastrøm der nye data ikke erstatter tidligere data, men at de nye dataene kommer i tillegg til tidligere data i strømmen. I definisjonen i åpne data-direktiv er det også lagt til et eksempel om «data som genereres av sensorer» for at definisjonen skal bli enklere å forstå. Utvalget har valgt å utelate eksempelet i den norske legaldefinisjonen av dynamiske data, uten at det gjør eksempelet irrelevant. Videre angir fortalepunkt nr. 31 i åpne data-direktivet eksempler på at dynamiske data kan være miljødata, trafikkdata, satellittdata, meteorologiske data og sensorgenererte data.

I bokstav d er begrepet «forskningsdata» definert. Med forskningsdata menes digitale data som er innsamlet eller produsert ved vitenskapelig forskningsvirksomhet, og som brukes som dokumentasjon i forskningsprosesser. Forskningsdata kan også være data som er allment akseptert i forskningsmiljøet som nødvendige for å validere forskningsfunn og resultater. Videre må dataene være offentlig tilgjengeliggjort for viderebruk av forskere, forskningsorganisasjoner eller organisasjoner som finansierer forskning. Med offentlig tilgjengeliggjort menes det at forskningsdataene har blitt publisert for allmennheten i et institusjonelt eller emnebasert register eller et datalager for at denne loven skal gjelde. I henhold til åpne data-direktivet fortalepunkt nr. 28, legger utvalget til grunn at forskningsdata også kan være tilgjengeliggjort gjennom annen datainfrastruktur enn datalagre, slik som gjennom åpent tilgjengelige publikasjoner, som en fil vedlagt en artikkel, eller et datadokument eller et dokument i en journal. Definisjonen har ikke motstykke i gjeldende rett om viderebruk etter offentleglova og PSI-direktivet, men svarer til definisjonen i åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 9. Vitenskapelige publikasjoner, som ofte er underlagt tredjepartsrettigheter slik som opphavsrettsligvern eller vern av personopplysninger, er ikke forskningsdata etter bokstav e. Utvalget har bruk § 4 i den svenske loven som gjennomfører åpne data-direktivet som inspirasjon for ordlyden i denne bestemmelsen.41

I bokstav e er begrepet «datasett med høy verdi» definert. Begrepet er definert i artikkel 2 nr. 10 av åpne data-direktivet som:

«documents the re-use of which is associated with important benefits for society, the environment and the economy, in particular because of their suitability for the creation of value-added services, applications and new, high-quality and decent jobs, and of the number of potential beneficiaries of the value-added services and applications based on those datasets,»

Utvalget har valgt å forenkle ordlyden i definisjonen uten at dette skal ha tilsiktet endring i betydningen av begrepet. Begrepet «datasett med høy verdi» gjelder i kapittel V og VI av åpne data-direktivet og i henhold til gjennomføringsrettsakter vedtatt av EU-kommisjonen. EU-kommisjonen har fått delegert myndighet til å vedta slike gjennomføringsrettsakter i kraft av artikkel 13 nr. 2 og artikkel 15 av direktivet. Se § 13 og tilhørende merknad for mer om utvalgets forslag i tilknyttning til datasett med høy verdi.

Paragrafen angir krav om formater ved tilgjengeliggjøring av data fra offentlig virksomhet. Paragrafen har motstykke i offentleglova § 30 første ledd andre punktum og tredje ledd første punktum (som gjennomfører PSI-direktivet artikkel 5 nr. 1) og åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 1, 2, 3 og 4. Bestemmelsen blir behandlet i utredningen kapittel 11.2. Fjerde ledd blir særskilt behandlet i utredningen kapittel 11.3.

Første ledd angir at når offentlige virksomheter tilgjengeliggjør data, så skal dataene gjøres tilgjengelig i eksisterende formater eller språkversjoner. Dette betyr alle formater og alle språkversjoner som eksisterer hos den relevante offentlige virksomheten. Første ledd slår også fast at metadata som tilhører data som tilgjengeliggjøres etter denne bestemmelsen, skal gjøres tilgjengelig sammen med dataene. Utvalget presiserer at bestemmelsen i første ledd gjelder når offentlige virksomheter tilgjengeliggjør data, og er ikke et pålegg om at offentlige virksomheter skal gjøre data aktivt tilgjengelig. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvorvidt dataene gjøres tilgjengelig på bakgrunn av et konkret krav om data, en lov eller forskriftspålagt forpliktelse til å tilgjengeliggjøre data, eller frivillig tiltak i den offentlige virksomheten om å tilgjengeliggjøre data.

Andre ledd første punktum slår fast at offentlige virksomheter skal gjøre data sammen med tilhørende metadata tilgjengelig i et digitalt format. Etter bestemmelsen skal formatet også være åpent, maskinlesbart, gjenfinnbart og mulig å viderebruke. Utvalget vurderer ordlyden «[…] mulig og formålstjenlig» som den beste måten å sikre samsvar med kravene i direktivet artikkel 5 nr. 3, som lyder:

«Paragraph 1 shall not imply an obligation for public sector bodies to create or adapt documents or provide extracts in order to comply with that paragraph where this would involve disproportionate effort, going beyond a simple operation.»

Andre ledd andre punktum gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 1 andre punktum, og presiserer at både formatet og metadata skal være i samsvar med etablerte åpne standarder. Offentlige virksomheter er bare forpliktet til å gjøre dette der det er mulig. Definisjonen av formelle åpne standarder fremgår av åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 15 som lyder:

«[…] a standard which has been laid down in written form, detailing specifications for the requirements on how to ensure software interoperability,»

Videre fremkommer definisjonen av formelle åpne standarder i forskrift om IT-standarder i offentlig forvaltning § 2 første ledd bokstav f som lyder:

«åpen standard:

• Standarden er utviklet og vedlikeholdt av en ikke kommersiell virksomhet, gjennom en transparent prosess der alle har lik og ikke diskriminerende tilgang til å delta i utviklingen, påvirke utviklingen og være med å vedta standarden (fortrinnsvis konsensus eller flertallsbasert). Ingen person eller interessegruppe skal ha dominert prosessen.

• Standarden må være publisert og tilgjengelig for alle, gratis eller gjennom en rimelig betaling. Standarden må være tillatt å kopiere, distribuere og bruke, gratis eller mot en rimelig betaling.

• Standarden skal i utgangspunktet ikke inneholde intellektuelle rettigheter. Dersom slike rettigheter foreligger, skal opplysninger om dette komme klart frem i standarden. Rettighetshaver bør irreversibelt ha trukket tilbake retten til å ta betalt, eller gjort bruksretten tilgjengelig mot et rimelig vederlag.

• Det skal ikke foreligge forbehold mot gjenbruk av standarden.»42

Ved bruk av et åpent dataformat vil informasjon om hvordan data leses og skrives til dataformatet være fritt tilgjengelig for alle. Hvem som helst kan dermed lage applikasjoner som leser og skriver data til filer av et slikt dataformat. Dette står i motsetning til et lukket, eller proprietært format der oppbygning og struktur på formatet vil være hemmeligholdt, slik at det er nødvendig med en egen avtale som gir tilgang til informasjon om oppbyggingen av formatet. Formater skal også være i overensstemmelse med øvrige deler av forskrift om IT-standarder i offentlig forvaltning.43 Det er videre et krav at data som tilgjengeliggjøres for viderebruk skal være tilgjengelig i maskinlesbare formater. I tillegg bør formatene være standardiserte. Dette sikrer god samhandlingsevne med annen informasjon (interoperabilitet) og legger ikke unødvendige begrensninger på hva informasjonen kan brukes til i fremtiden. Eksempler på maskinlesbare og standardiserte formater er CSV, XML, JSON og RDF-serialiseringer som RDF/XML, JSON-LD og Turtle. Det er også et krav at dataene skal være gjenfinnbare eller lette å finne. Dette innebærer et krav om at det skal være mulig å søke seg frem til dataene på internett. Dette kravet oppfylles gjennom bestemmelsen i § 7 om at offentlige virksomheter skal vedlikeholde og publisere oversikter over data som den offentlige virksomheten tilgjengeliggjør, og registrere dataene i nasjonalt dataregister som er data.norge.no.

Tredje ledd gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 3 og 4. Bestemmelsen presiserer at offentlige virksomheter ikke er forpliktet til å bearbeide («framstille eller tilpasse») data dersom dette vil innebære en uforholdsmessig stor innsats fra den offentlige virksomhetens side. Bestemmelsen presiserer også at offentlige virksomheter ikke er forpliktet til å fortsette å produsere eller vedlikeholde bestemte typer data slik at andre aktører skal kunne viderebruke de, etter at data og metadata er gjort tilgjengelig. Utvalget anbefaler ordlyden «dersom dette krever en uforholdsmessig stor innsats». Formuleringen i direktivet artikkel 5 nr. 3 er «[…] would involve disproportionate effort, going beyond a simple operation». Dette må forstås som kumulative vilkår («en uforholdsmessig stor innsats som går ut over en enkel fremgangsmåte»). Det er derfor ikke tilstrekkelig at tilpasningen ikke kan skje ved en enkel fremgangsmåte, innsatsen må også være uforholdsmessig. Utvalget har derfor vurdert om loven som et minimum må ta inn begge vilkårene. Å innta vilkåret «ikke gjøres med enkle fremgangsmåter» kan imidlertid gi assosiasjoner til offentleglova § 9 og den praksis som har dannet seg etter denne bestemmelsen. Det sentrale vurderingstemaet etter artikkel 5 nr. 3 er uansett om innsatsen er uforholdsmessig. Det er også vanskelig å tenke seg tilfeller hvor «a simple operation» anses som uforholdsmessig. Kriteriet «going beyond a simple operation» fungerer derfor mer som et eksempel på hva som i alle fall ikke vil være uforholdsmessig. Det vil derfor være tilstrekkelig at loven angir at tilpasninger av dataene ikke må innebære en uforholdsmessig stor innsats.

Halve utvalget (utvalgsleder Selman, Clementsen, Koerner, Rana og Welle) og Welle) foreslår at § 5 fjerde ledd skal lyde:

Det første forslaget tar utgangspunkt i åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 2 som krever at medlemsstatene oppmuntrer offentlig virksomhet til å produsere og gjøre data tilgjengelig for viderebruk i tråd med «prinsippet om innebygd åpenhet og åpenhet som standardinnstilling» («open by design and by default» på engelsk). Prinsippet er ikke videre definert eller redegjort for i direktivet, noe som gjør det vanskelig å ta stilling til nøyaktig hva et slikt prinsipp innebærer. Bestemmelsen i direktivet stiller ingen rettslige krav til offentlige virksomheter, men utvalget ønsker å gå lenger enn minimum i sitt lovforslag, og har derfor vurdert hvorvidt lovfesting av dette prinsippet, basert på artikkel 5 nr. 2 i direktivet, kan være hensiktsmessig. Etter en slik vurdering har denne delen av utvalget konkludert med at det kan innebære en risiko for utilsiktede konsekvenser å benytte begreper som ikke er tydeligere definert i en lovtekst.

Forslaget til denne delen av utvalget vil likevel bety at offentlige virksomheter må stille krav til sine leverandører rundt funksjonalitet som vil lette deling av data for viderebruk. Forslaget underbygger datadelingslovens formål om å fremme økt viderebruk av data fra offentlig virksomhet.

Denne delen av utvalgets begrunnelse for forslaget, er at prinsippet er to-delt, «open by design» og «open by default». Prinsippet om «innebygd åpenhet og åpenhet som standardinnstilling» er trolig inspirert av prinsippet «innebygd personvern» («privacy by design» på engelsk) som i dag er godt kjent i forbindelse med forståelsen av personvernforordningen.44 Senere har det også kommet «security by design» eller «innebygd sikkerhet».

Prinsippet «open by design» kommer opprinnelig fra forskningssektoren for å fremme åpenhet og tilgjengelighet i design og utvikling av systemer, produkter eller tjenester.45 Dette prinsippet står også sentralt innen forretningsmodeller som baserer seg på åpen kildekode.46

«Open by default» er et prinsipp som anvendes i «open government» miljøet, og deler av utvalget forbinder dette prinsippet med en plikt for myndighetene til å gjøre sine data tilgjengelige for offentligheten som en standardregel, ikke frivillig eller som resultat av en lov- eller forskriftspålagt plikt, eller som resultat av et konkret krav. Et slikt prinsipp støtter opp offentlighetens rett til innsyn i offentlig virksomhet, og gir offentligheten muligheten til å etterprøve myndighetenes vedtak og aktiviteter.

Ettersom det er slik prinsippene ofte forstås i diverse sammenhenger, og det ikke foreligger noen videre drøfting av prinsippet rundt «innebygd åpenhet og åpenhet som standardinnstillinger» i åpne data-direktivet som utvalget kan støtte seg på, opplever denne delen av utvalget at prinsippet derfor kan bli tolket til at den delen av prinsippet som viser til «open by default» omfatter åpenhet til offentlig sektor, innbyggerengasjement og deling av åpne data, mens delen om «open by design» beskriver virkemiddel for å oppnå dette målet.

Direktivet omtaler ikke teknologi som sådan, men beskriver data som et virkemiddel til innovasjon og verdiskaping bygget på offentlige data, jf. artikkel 1 nr. 1. Det er heller ingen referanser til ulike type digitale hjelpeverktøy brukt internt i forvaltningen som driftsverktøy for å produsere eller yte tjenestene. De fleste offentlige virksomheter bruker kommersielle produkter til å yte sine offentlige plikter, og én tjeneste kan være sammensatt ved hjelp av programvare fra ulike leverandører. Det stilles ingen krav i direktivet til hvordan systemene skal designes eller hvilke innstillinger de skal ha som standard. Av sikkerhetsmessige hensyn er det ikke ønskelig å eksponere interne driftssystemer fra virksomheten direkte ut til det offentlige internett. I tråd med prinsippene om «innebygd sikkerhet» og «innebygd personvern» anvendes det kryptering av data både i egne datasentre og i nettskyen, og data som inneholder personopplysninger beskyttes og bruken av de loggføres. I praksis blir data som skal deles replikert fra sikre systemer til andre systemer/databaser (delingssoner) som er designet for et slikt formål. Det er i delingssonene man definerer delingsstruktur, hyppighet og eventuell adgangskontroll dersom det kreves. En slik infrastruktur, der man skarpt skiller drift fra deling, sikrer driftssikkerhet for den offentlige virksomheten og avverger cyberangrep inn i kjernesystemene. Data fra Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) viser til et stadig økende digitalt trusselbilde mot offentlig sektor.47 Viktige samfunnsfunksjoner må designes på en slik måte at det sikrer nødvendig tillit blant innbyggerne slik at det ivaretar anerkjente prinsipper rundt sikkerhet og personvern. Samtidig gir forslaget til § 5 fjerde ledd handlingsrom til å stille krav til internutvikling og til leverandørene av ulike fagsystemer til offentlig sektor.

Halve utvalget (Austlid, Broomfield, Bygrave, Kielland og Nyrud) foreslår at § 5 fjerde ledd skal lyde:

Dette forslaget stammer fra en vurdering av åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 2, som krever at medlemsstatene oppmuntrer offentlig virksomhet til å produsere og gjøre data tilgjengelig for viderebruk i tråd med «prinsippet om innebygd åpenhet og åpenhet som standardinnstilling» («open by design and by default» på engelsk). Bestemmelsen i direktivet stiller ikke noen rettslige krav til offentlige virksomheter, men ettersom utvalget ønsker å gå lenger enn minimum i sitt lovforslag, så foreslår denne delen av utvalget at prinsippet om «innebygd åpenhet og åpenhet som standardinnstilling» lovfestes i § 5 fjerde ledd.

Denne delen av utvalgets forståelse av «innebygd åpenhet» er at design er sentralt. Design-elementet kommer godt frem i de danske og engelske språkversjonene av direktivet. Den danske versjonen lyder:

«Medlemsstaterne tilskynder offentlige myndigheder og offentlige virksomheder til at udarbejde og tilgængeliggøre dokumenter, der er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, i overensstemmelse med princippet om, at de er «åbne gennem design og standardindstillinger»».

Den engelske versjonen lyder:

«Member States shall encourage public sector bodies and public undertakings to produce and make available documents falling within the scope of this Directive in accordance with the principle of ‘open by design and by default’».

Denne delen av utvalget tolker derfor formuleringen «by design» dithen at produksjon og tilgjengeliggjøring av åpne data skal være tilsiktet, ikke tilfeldig, og heller ikke en ettertanke. Dette betyr blant annet at virksomheter skal ta hensyn til muligheter for å produsere og tilgjengeliggjøre åpne data ved anskaffelse, innføring, utvikling og vedlikehold av informasjonssystemer – det vil si gjennom hele livssyklus en til et informasjonssystem. Nødvendig åpenhet etter prinsippet «Data skal åpnes når de kan, og skjermes når de må» skal dessuten bygges inn hele veien. Dette fordrer mer enn igangsetting av rent tekniske tiltak. Andre tiltak av organisatorisk, pedagogisk, økonomisk eller juridisk art vil også kunne være aktuelle.

En av årsakene til at denne delen av utvalget ønsker konkret henvisning til prinsippet om «innebygd åpenhet og åpenhet som standardinnstilling», er at de forventer at det i likhet med rettslig praksis og utvikling av prinsippet om «innebygd personvern» etter personvernforordningen,48 etter hvert vil utforme seg mer konkret litteratur og rettspraksis, og at datadelingsloven derfor med fordel bør henvise direkte til prinsippet som ledd i denne utviklingen.49

Paragrafen angir krav om at offentlige virksomheter skal ha oversikt over- og publisere oversikt over metadata. Bestemmelsen har ikke noe direkte motstykke i dagens gjeldende rett om viderebruk i offentleglova og er heller ikke en direkte implementering av en bestemmelse fra åpne data-direktivet. Bestemmelsen gjør det uttrykkelig at Norge har sikret eksisterende og fremtidig etterlevelse av kravene i åpne data-direktivet artikkel 9. Bestemmelsen innebærer en lovfesting av digitaliseringsrundskrivet 2024 punkt 1.2.50 Metadata behandles i utredningens kapittel 9.3.4, 11.4 og 11.5.

Første ledd slår fast regelen om at metadata til data som er gjort allment tilgjengelig skal registreres i nasjonal datakatalog. Nasjonal datakatalog er i dag data.norge.no, men utvalget velger å unngå å bruke konkrete henvisninger til tekniske løsninger i loven for å holde den teknologinøytral og fleksibel for endringer i navn eller valg av fremtidige løsninger og annen nasjonal organisering. Med «metadata» menes informasjon som beskriver annen informasjon, eller data som beskriver data. Metadata om et helt datasett kan sammenlignes med oppføringer i en katalog. Metadata har helt spesifikke felt, som beskrivelse, oppdateringsfrekvens, format og kontaktinformasjon. Metadata om hele datasett legges i data.norge.no, og oppføringene der følger standarden DCAT-AP-NO (data catalogue – application profile – Norway). Det er også mulig å ha metadata om de enkelte dataelementene i et enkelt datasett, men disse vil ikke legges i data.norge.no. Selv om det eksisterer standarder for slike metadata så finnes det ikke en enkelt standard som alle følger.

Andre ledd skiller seg fra lovutkastets § 5 første ledd fordi bestemmelsen i § 6 andre ledd innfører en plikt om at offentlige virksomheter skal vedlikeholde og publisere en oversikt over dokumentasjon og metadata til dataene som den enkelte virksomheten forvalter. Kravet gjelder metadata for alle dataene som virksomheten forvalter. Kravet skiller seg derfor fra første ledd som kun gjelder for metadata som tilhører data som har blitt gjort eller gjøres allment tilgjengelig.

Utvalget utelukker ikke at kravet også kan gjelde for metadata for beskyttede data etter dataforvaltningsforordningen. Det finnes eksempler på åpen informasjon om beskyttede data på data.norge.no.51

Tredje ledd gir departementet hjemmel til å gi forskrift om ytterligere krav om metadata. Hjemmelen omfatter mulige krav til hvilke konkrete metadata og hvilke typer metadata som skal publiseres. Konkrete metadata kan oppregnes i forskriften, mens typer metadata kan være en bredere kategori. Denne forskriftshjemmelen omfatter også hjemmel for departementet å fastsette at konkrete navngitte virksomheter skal publisere metadata for dataene som virksomheten forvalter. DCAT-AP-NO standarden bør være obligatorisk for metadataene. Dette omfatter tittel, beskrivelse, utgiver, tema (nøkkelord som for eksempel helse, transport, osv.). Det er også obligatorisk med en unik ID i standarden, men dette opprettes automatisk når man legger inn informasjon i den nasjonale katalogen. Utvalget legger til grunn at departementet vurderer nærmere hvordan krav om DCAT-AP-NO standarden skal utformes i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Forskriftshjemmelen gir også departementet mulighet til å gradvis øke kravene for de virksomhetene som er modne nok for dette.

Paragrafen fastsetter særkrav til hvordan dynamiske data skal gjøres tilgjengelig for viderebruk. Bestemmelsen har ikke motstykke i gjeldende rett om viderebruk i offentleglova, men utvalget støtter departementets forslag om å ta inn et presiserende ledd i offentleglova om dynamiske data (se merknad til § 20 for mer om dette). Dynamiske data behandles i utredningen kapittel 5.4.1 og 11.6. Paragrafen gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 5 som lyder:

«Public sector bodies shall make dynamic data available for re-use immediately after collection, via suitable APIs and, where relevant, as a bulk download.»

Og artikkel 5 nr. 6 som lyder:

«Where making dynamic data available for re-use immediately after collection, as referred to in paragraph 5, would exceed the financial and technical capacities of the public sector body, thereby imposing a disproportionate effort, those dynamic data shall be made available for re-use within a time frame or with temporary technical restrictions that do not unduly impair the exploitation of their economic and social potential.»

Dynamiske data er definert i § 4 bokstav c av denne loven som «digitale data som oppdateres ofte eller i sanntid for å være aktuelle». Utvalget har brukt kapittel 2 § 4 i den svenske loven som gjennomfører åpne data-direktivet som inspirasjon til ordlyden i både definisjonen av dynamiske data og denne bestemmelsen.52

I første punktum menes «gjennom en løsning som gir tilgang til dataene fortløpende» bruk av et programmeringsgrensesnitt eller et API (application programming interface): slik det er omtalt i åpne data-direktivets fortalepunkt nr. 32:

«An API is a set of functions, procedures, definitions and protocols for machine-to-machine communication and the seamless exchange of data. APIs should be supported by clear technical documentation that is complete and available online. Where possible, open APIs should be used. Union or internationally recognised standard protocols should be applied and international standards for datasets should be used where applicable. APIs can have different levels of complexity and can mean a simple link to a database to retrieve specific datasets, a web interface, or more complex set-ups. There is general value in re-using and sharing data via a suitable use of APIs as this will help developers and start-ups to create new services and products. It is also a crucial ingredient of creating valuable ecosystems around data assets that are often unused. The set-up and use of API needs to be based on several principles: availability, stability, maintenance over lifecycle, uniformity of use and standards, user-friendliness as well as security.»

Utvalget legger den samme forståelsen til grunn for begrepet løsning som gir tilgang til dataene fortløpende.

Med begrepet massenedlasting menes både deler av et datasett og hele datasett. Nedlastning av deler av datasett kan eksempelvis være begrenset til data fra en fastsatt dato til en annen fastsatt dato eller informasjon om biler av et bestemt merke. Komplett nedlastning vil omfatte hele datasettet.

Ved utøving av skjønn i forbindelse med andre punktum skal det økonomiske og sosiale potensialet til de dynamiske dataene hensyntas. I høringen om åpne data-direktivet la departementet følgende tolkning til grunn:

«Departementet vurderer det slik at heller ikke direktivets krav i artikkel 5 nr. 6 om at dynamiske data skal gjøres tilgjengelig innen en frist eller med midlertidige tekniske begrensninger der det vil overstige et organs økonomiske og tekniske kapasitet å gjøre slike data tilgjengelige umiddelbart etter innsamling for å være regulert i eksisterende lovverk. Det er her en uforholdsmessighetsvurdering som skal gjøres. Formålet med å sette en frist eller å etablere midlertidige tekniske begrensningene er å sørge at det skal være mulig å utnytte dataenes økonomiske og sosiale potensial fullt ut. Uforholdsmessighetsvurderingen skal se hen til det offentlige organets størrelse og driftsbudsjett. Ved bruk av lisens kan det for øvrig inngå i lisensvilkårene at dokumentene skal være tilgjengelige innen en viss frist, jf. fortalens punkt 31.»53

Med «sosiale potensial» la departementet følgende tolking til grunn:54

«Departementet forstår «sosiale potensial» i direktivets artikkel 5 nr. 6 som at dokumentene gjelder befolkningens sosiale behov.»

Utvalget legger samme forståelse til grunn i sin tolkning av artikkel 5 nr. 6 og § 7 av denne loven.

Paragrafen angir regelen om rett til viderebruk av forskningsdata, slik forskningsdata er definert i § 4 bokstav d. Paragrafen har sitt motstykke i åpne data-direktivet artikkel 10 nr. 2, og er nytt i forhold til PSI-direktivet. Paragrafen har derfor ikke noe motstykke i gjeldende rett om viderebruk.

Paragrafen gjelder bare dersom forskningsdata er helt eller delvis finansiert med offentlige midler, og har blitt offentliggjort gjennom et institusjonelt eller emnebasert datalager. Det er forskere, forskningsorganisasjoner eller organisasjoner eller institusjoner som finansierer forskning som skal ha offentliggjort forskningsdataene på overnevnte måte. Dersom disse vilkårene er oppfylt kan forskningsdata viderebrukes til ethvert formål. Det presiseres at det bare er reglene i kapittel 1, 2, 3 og 4 av denne loven som gjelder for forskningsdata. Dette er i tråd med kravene i åpne data-direktivet artikkel 10 nr. 2, som presiserer at for bestemmelsen om forskingsdata gjelder bare reglene i kapittel III og IV av direktivet, det vil si regler om bruk, formater, gebyrer, standardlisenser, og forbud mot enerettsavtaler og forskjellsbehandling. Ettersom reglene i kapittel 2 av denne loven også vil gjelde for forskningsdata, betyr det at forskningsdata med tilhørende metadata skal registreres i nasjonal datakatalog. På den andre siden vil det si at det ikke er samme rett til å stille krav om forskningsdata til viderebruk på samme måte som det er rett til å stille krav om data fra offentlig virksomhet til viderebruk etter kapittel 5 av denne loven (kapittel II, artikkel 4 av åpne data-direktivet).

Paragrafen angir regler om bruk av standardlisenser og vilkår. Bestemmelsen avløser offentleglova § 7 andre ledd om bruk av standardlisenser som gjennomfører PSI-direktivet artikkel 7 og artikkel 8 nr. 2, og har motstykke i åpne data-direktivet artikkel 8. Standardlisenser blir behandlet i utredningens kapittel 11.8.

Første ledd supplerer hovedregelen i § 3 som slår fast hovedprinsippet om at data fra offentlig virksomhet og forskningsdata skal kunne viderebrukes for ethvert formål. Det vil si uten at det stilles vilkår for bruken, så lenge ikke annen lovgivning eller retten til en tredjepart er til hinder for det. Forbudet mot vilkår for viderebruk i denne bestemmelsen må sees som en videreføring av samme regel i offentleglova § 7 første ledd. Bestemmelsen skal derfor tolkes like strengt, og det skal ikke være rom for å stille krav om viderebruk, med mindre det er rettslig grunnlag for det.

Det er imidlertid slik at offentlige virksomheter, i visse tilfeller, kan ha rettigheter knyttet til dataene som deles, for eksempel til åndsverk som er beskyttet av opphavsrett eller organiseringen av dataene mv. i form av en database. Offentlige virksomheter bør frasi seg slike rettigheter i form av en åpen standardlisens når data gjøres allment tilgjengelig. Som nevnt skal det i utgangspunktet ikke stilles vilkår for slik bruk, men vilkår er tillatt dersom disse er inntatt i en åpen standardlisens og vilkårene er objektive, ikke-diskriminerende, forholdsmessige og i allmennhetens interesse. Slike lisenser skal ikke inneholde vilkår som begrenser adgangen til å viderebruke dataene. Utvalget anbefaler derfor at dataene tilgjengeliggjøres under en åpen lisens for å signalisere til mulige brukere at dataene kan brukes til ethvert formål. Videre er et annet hovedpoeng med å benytte slike lisenser for lisensgiver, å frita lisensgiver fra juridisk ansvar for dataene og den videre bruk av dem. En annen fordel er at det ved bruk av slike åpne lisenser vil gi lisensgiver (som vil være offentlig virksomhet etter denne loven) muligheten til å kunne fraskrive seg ansvar for dataene og den videre bruken av dem. Det vil riktignok være tilfeller hvor ansvar for skade som følge av bruk av data ikke nødvendigvis kan fraskrives, for eksempel i tilfeller hvor man har opptrådt grovt uaktsomt.

Dersom data som tilgjengeliggjøres er beskyttet etter åndsverkloven og det offentlige organet er rettighetshaver, bør det offentlige organet si ifra seg sine egne eksklusive økonomiske rettigheter til bruk av dataen(e). Dette kan enkelt gjøres ved å bruke åpne standardlisenser. Eksempler på åpne standardlisenser uten vilkår er Creative Commons Public Domain Mark (PDM 1.0) og Creative Commons 0 (CC0).55 Se for øvrig utredningens kapittel 11.8.

Andre ledd slår fast at når man benytter åpne standardlisenser, så skal disse være i digitalt format og kunne behandles elektronisk. Kravet om bruk av standardlisenser etter åpne data-direktivet innebærer at medlemsstatene skal sikre at det benyttes standardlisenser for viderebruk av data fra offentlig virksomhet som kan tilpasses hver enkelt lisenssøknad, er tilgjengelige og kan behandles elektronisk, jf. åpne data-direktivet artikkel 8 nr. 2 første punktum.

Tredje ledd gir departementet hjemmel til å pålegge i forskrift at bestemte typer data skal lisensieres under en åpen standardlisens. Etter gjennomføringsrettsakten om datasett med høy verdi (HVD-forordningen) artikkel 4 nr. 3 skal alle datasett med høy verdi lisensieres under en åpen lisens, primært CC0. Tilsvarende bør derfor også gjelde for nasjonale datasett som er pålagt å dele åpent etter § 14. Ut over dette bør det forskriftsfestes at alle større samlinger av data som gjøres allment tilgjengelig, gjøres tilgjengelig under en åpen lisens. Dette omfatter blant annet alle data som deles i nasjonal datakatalog (data.norge.no), jf. § 6. Data som pålegges lisens bør som hovedregel lisensieres under Creative Commons 0 («CC0») eller hvis det er kjent at det ikke er knyttet rettigheter til dataene, etter Public Domain Mark (PDM 1.0).

Kapittel 3. Regler om gebyr og forbud mot enerettsavtaler

Paragrafen angir regler om gebyrer for data fra offentlig virksomhet. Gebyrer behandles i utredningens kapittel 12.

Første og andre ledd slår fast at tilgang til data skal være gratis og at krav om gebyr eller annen form for betaling for tilgang til data, bare kan kreves når det er hjemmel for det i lov eller i forskrift. Bestemmelsen viderefører hovedprinsippet i offentleglova om at innsyn i og viderebruk av offentlig informasjon skal være gratis, og at eventuelle unntak fra dette prinsippet må fastsettes med hjemmel i lov.

Første ledd gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 6 nr. 1 første punktum. Unntaksadgangen til å ta betalt etter andre ledd første punktum følger av artikkel 6 for øvrig.

Andre ledd andre punktum presiserer at forskningsdata alltid skal være gratis, og gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 6 nr. 6 bokstav b.

I utgangspunktet skal datasett med høy verdi alltid være gratis, jf. åpne data-direktivet artikkel 14 nr. 1 bokstav a. Det kan imidlertid gjøres unntak fra hovedregelen etter artikkel 14 nr. 3 som åpner for at gratisprinsippet ikke skal gjelde datasett fra selvstendige rettssubjekter dersom dette skaper konkurransevridende effekter i markedet. Videre kan det etter artikkel 14 nr. 4 gjøres unntak fra hovedregelen for datasett hos bibliotek, inkludert universitetsbibliotek, museer og arkiver. Det kan også gjøres unntak fra hovedregelen i en overgangsperiode på maksimalt to år etter ikrafttredelsen av den aktuelle gjennomføringsrettsaken vedtatt etter artikkel 14 nr. 1, for offentlige organ som har et inntjeningskrav som krever at de må dekke en vesentlig del av kostnadene knyttet til gjennomføringen av myndighets- eller forvaltningsoppgaver. Nærmere regler om unntak fra hovedregelen om at datasett med høy verdi alltid skal være gratis, fastsettes i forskrift innenfor rammene av direktivet artikkel 14, se utkastet til forskriftshjemmel i fjerde ledd.

Tredje ledd første punktum slår fast at eventuelle forskrifter om gebyr ikke kan fastsette betalingsrammer som overstiger marginalkostnadene knyttet til tilgjengeliggjøring av dataene. Med tilgjengeliggjøring menes i denne sammenhengen reproduksjon, utlevering, formidling og annen spredning av dataene, inkludert eventuell kopiering og tiltak for å etablere, vedlikeholde og drifte elektroniske tjenester for å tilgjengeliggjøre dataene. Tilgjengeliggjøring kan også omfatte arbeid knyttet til anonymisering av personopplysninger eller tiltak som treffes for å beskytte kommersielt fortrolige opplysninger dersom dette er relevant. Denne delen av bestemmelsen er nytt i forhold til PSI-direktivet. Bestemmelsen gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 6 nr. 1 andre punktum.

Tredje ledd andre punktum slår fast at det i forskrift kan åpnes for at biblioteker, herunder universitetsbiblioteker, museer og arkiver, og offentlige virksomheter som har et inntjeningskrav, kan dekke kostnader for innsamling, produksjon, datalagring og tilgjengeliggjøring av dataene samt en rimelig avkastning på investeringene. Med kostnader knyttet til innsamling, produksjon og datalagring menes også kostnader knyttet til ajourhold og annet datavedlikehold. Med offentlige virksomheter som har et inntjeningskrav, menes det samme som i direktivet, dvs. offentlige organ som er forpliktet til å generere inntekter for å dekke en betydelig del av kostnadene knyttet til utføring av deres offentlige oppgaver, jf. artikkel 6 nr. 2 bokstav a, og offentlige foretak, jf. artikkel 6 nr. 2 bokstav c, som ut fra organisasjonsformen er forutsatt å ha et inntjeningskrav. I praksis åpner dette for å dekke alle kostnader som kan henføres direkte eller indirekte til innsamling, produksjon, datalagring og tilgjengeliggjøring av dataene.

I tredje punktum presiseres det at for biblioteker, herunder universitetsbiblioteker, museer og arkiver, kan forskrifter om gebyr også omfatte kostnader knyttet til bevaring og rettighetsklarering.

Bestemmelsen i tredje ledd gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 6 nr. 2, 4 og 5. Ved beregningen av betalingssatsene må eventuelle inntekter knyttet til etablering og forvaltning av dataene trekkes fra.

Fjerde ledd gir departementet hjemmel til å fastsette nærmere regler om gebyr for viderebruk i forskrift. Det kan blant annet omfatte regler om regnskapsprinsipper og om offentliggjøring av beregningsgrunnlaget. Slike forskrifter må være innenfor rammen av bestemmelsene i tredje ledd. Regler om «rimelig avkastning på investeringer» må være innenfor definisjonen i åpne data-direktivet artikkel 2 nr. 16:

«‘reasonable return on investment’ means a percentage of the overall charge, in addition to that needed to recover the eligible costs, not exceeding 5 percentage points above the fixed interest rate of the ECB».56

Det kan også være aktuelt å gi forskrift om unntakene fra hovedregelen om at datasett med høy verdi alltid skal være gratis, jf. åpen data-direktivet artikkel 14 nr. 3, 4 og 5.

Regler om gebyrer for tilgang til dokumenter som ikke er digitale, framgår av offentleglova § 8. Hovedregelen etter offentleglova er at kopier av slike dokumenter skal være gratis, men med anledning til å gi forskrift om betaling for visse kopieringskostnader.

Paragrafen angir regler om publisering av gebyr, inkludert underlaget for hvordan gebyrene er fastsatt. Paragrafen gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 7. Publisering av gebyr behandles i utredningens kapittel 12.

Første ledd slår fast at offentlige virksomheter skal publisere alle gjeldende gebyrer som gjelder viderebruk av åpne data som virksomheten forvalter. Publiseringen skal være åpent tilgjengelig på internett. Publiseringen skal i utgangspunktet være tilgjengelig før dataene gjøres tilgjengelig, jf. artikkel 7 nr. 1. Det er ikke satt noen frist for dette. Publiseringen må derfor etter omstendighetene også kunne skje samtidig med at dataene gjøres tilgjengelig.

Det skal gå fram av publiseringen på hvilket grunnlag gebyrene er beregnet. Måten dette skal skje på vil være avhengig av om det enkelte gebyret er fastsatt i form av standardiserte satser, eller om gebyret fastsettes individuelt i den konkrete saken.

Andre ledd presiserer at for gebyrer som framgår av standardiserte satser, skal virksomheten publisere beregningsgrunnlaget for gebyrene.

Tredje ledd presiserer at for gebyrer som beregnes individuelt, skal virksomheten publisere de faktorene det vil bli tatt hensyn til ved beregningen. Det kan etter omstendighetene også omfatte gebyr for data som av ulike grunner ikke foreligger i tilrettelagt form. Når gebyret fastsettes på et slikt grunnlag, har mottakeren rett til å få oppgitt hvordan det konkrete gebyret er beregnet.

Fjerde ledd slår fast at retten til å klage på gebyret skal framgå av de publiserte vilkårene og det enkelte gebyrkravet. Et gyldig fastsatt krav om gebyr som entydig framgår av satser gitt i forskrift, kan ikke påklages. Et slikt krav må eventuelt angripes med saksanlegg for domstolene.

Femte ledd gir departementet hjemmel til å gi forskrift med utfyllende krav om publisering av gebyr. Det kan for eksempel være krav om hvilke opplysninger en slik publisering skal omfatte. Det gjelder også ordninger for å publisere oversikter over virksomheter som kan ta gebyr for data, og organ som skal ha ansvaret for slik publisering. Kravene til publisering må svare til åpne data-direktivet artikkel 6 nr. 3 som krever at medlemsstatene publiserer online en oversikt over alle offentlige organ som har adgang til å kreve gebyr, fordi de er forutsatt å dekke en vesentlig del av sine kostnader via brukerinntekter.

Paragrafen angir et forbud mot enerettsavtaler om data fra offentlig virksomhet, samt forbud mot forskjellsbehandling av krav om og tilgang til data fra offentlig virksomhet for viderebruk. Bestemmelsen har motstykke i offentleglova § 6 og åpne data-direktivet artikkel 11 og 12. Bestemmelsen i offentleglova § 6 oppheves med datadelingsloven, men forbudet mot forskjellsbehandling blir ivaretatt av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og § 3 andre punktum i offentleglova som sier at «alle kan kreve innsyn i saksdokument, journaler og lignende register til organet hos vedkommende organ». Med alle menes her alle bokstavelig, og det er irrelevant hvorvidt det er snakk om norske, EØS eller utenlandske brukere, fysiske eller juridiske personer. Enerettsavtaler og likebehandling er behandlet i utredningens kapittel 13, se også § 20 og merknad til § 20 i denne loven om forslag til endringer i offentleglova, inkludert oppheving av offentleglova § 6.

Første ledd har motstykke i åpne data-direktivet artikkel 12 nr. 1 og 11 nr. 1. Med enerettsavtaler menes det i denne paragrafen avtaler som gir en eksklusiv rett til å utnytte, det vil si bruke eller viderebruke, data fra offentlig virksomhet med utelukkelse av andres tilsvarende rådighet. Bestemmelsen om enerett gjelder også for avtaler og ordninger som ikke uttrykkelig gir enerett. Bestemmelsen må sees i sammenheng med ett viktig formål med åpne data-direktivet som er å tilrettelegge for bedre konkurranse i markedet ved å bryte ned markedsbarrierer og gi alle aktører større fleksibilitet til å utnytte data fra offentlig virksomhet på samme vilkår. Med markedet menes det her det europeiske indre markedet. Det betyr at offentlige virksomheter i Norge ikke kan gi norske aktører bedre eller andre betingelser for data enn de ville gjort ovenfor aktører som ikke er norske. Dette er ikke en ny regel om viderebruk, men har blitt gjort eksplisitt i åpne data-direktivet artikkel 11 nr. 1 som presiserer at forskjellsbehandling ikke skal skje «[…] over landegrensene». Med forskjellsbehandling menes også juridiske eller praktiske ordninger, med en eller flere brukere som har som mål, eller med rimelighet kan forventes å føre til begrenset tilgjengelighet for viderebruk av data for andre brukere. Denne presiseringen av forskjellsbehandlingsbegrepet kommer fra åpne data-direktivet artikkel 12 nr. 4, og ivaretas også av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

Andre ledd har motstykke i offentleglova § 6 andre ledd (som gjennomfører PSI-direktivet artikkel 11) og gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 12 nr. 2, som unntaksvis tillater at det opprettes enerettsavtaler eller andre ordninger som innebærer forskjellsbehandling dersom det er nødvendig for å levere en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Begrepet «av allmenn økonomisk betydning» skal tolkes strengt. Med dette menes visse økonomiske tjenester som myndighetene anser som særlig viktige for innbyggerne og som ikke vil bli levert på en tilfredsstillende måte av markedet alene.57 EØS-avtalen artikkel 59 nr. 2 kan fravikes dersom det er nødvendig for å få utført oppgaver som er av allmenn økonomisk betydning.58 Utvalget legger til grunn at departementet vurderer nærmere om datadelingsloven skal legge seg på terskelen som følger av dette begrepet, eller om det skal vurderes en annen ordlyd. Utvalget anmoder departementet til å vurdere en strengere gjennomføring av bestemmelsen enn minimum.

Avtaler inngått i medhold av andre ledd skal revideres minst hvert tredje år, og skal gjøres offentlig tilgjengelig på internett minst to måneder før de trer i kraft. Denne fristen med krav om to måneder er nytt i forhold til PSI-direktivet artikkel 11 og offentleglova § 6 andre ledd. Utvalget foreslår å lovfeste kravene om revisjon hvert tredje år og offentliggjøring på internett minst to måneder før de trer i kraft, men anbefaler at de øvrige tidsfristene som er fastsatt i åpne data-direktivet artikkel 12, legges i forskrift.

Tredje ledd gir departementet hjemmel til å fastsette disse øvrige tidsfristene i forskrift. Det vil si åpne data-direktivet artikkel 12 nr. 2 første ledd andre og tredje punktum, artikkel 12 nr. 3 tredje ledd, artikkel 12 nr. 4 i sin helhet (selv om denne bestemmelsen også følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper) og artikkel 12 nr. 5 i sin helhet.

Åpne data-direktivet artikkel 12 nr. 2 andre ledd og artikkel 3 nr. 3 inneholder unntak og mindre strenge regler for enerettsavtaler som angår digitalisering av kulturressurser. Dette er en videreføring av PSI-direktivet. Utvalget legger imidlertid samme vurdering til grunn som departementet gjorde i forbindelse med høringen av gjennomføringen av PSI-direktivet i offentleglova i 2014, når departementet skrev:

«Artikkel 11 regulerer et moderat forbud mot eksklusive avtaler, avtaler som kan være relevante i sammenheng med digitalisering av forskjellige typer innhold. Slike digitaliseringsoppgaver er ofte noe som det kan være vanlig og naturlig at foregår i et offentlig/privat samarbeid. Det vil da være relevant for den private parten å kreve en eller annen form for eksklusiv tilgang til og utnyttelse av det digitaliserte (slutt)resultatet. Eksklusiviteten relaterer seg i denne sammenheng til det digitaliserte resultatet, og ikke tilgang til det offentlige materiale som digitaliseres.

Endringsdirektivets nye bestemmelser, er i all hovedsak relatert til utvidelsen av direktivets virkeområde til å gjelde deler av den kulturelle sektoren. Som nevnt ovenfor, har denne sektoren aldri vært unntatt fra offentleglovas virkeområde når det gjelder regulering av viderebruk. Departementet ser av denne grunn det ikke nødvendig å fremme endringer i den norske reguleringen på dette punktet.»59

Utvalget legger samme vurdering til grunn, og foreslår derfor ikke særregulering på dette området i gjennomføringen av åpne data-direktivet artikkel 12 nr. 2 andre ledd og artikkel 12 nr. 3. Det betyr at de samme strengere reglene som gjelder for enerettsavtaler inngått i medhold av andre ledd som ikke omhandler digitalisering av kulturressurser, også vil gjelde for enerettsavtaler om digitalisering av kulturressurser.

Kapittel 4. Plikt til tilgjengeliggjøring av bestemte data fra offentlig virksomhet

Paragrafen angir forskriftshjemmel for datasett med høy verdi slik det er definert i § 4 bokstav e. Datasett med høy verdi er behandlet i utredningens kapittel 5.5, 9.3.8 og kapittel 14.2.

Første ledd første punktum henviser til direktiv (EU) 2019/1024, som er åpne data-direktivet. Bestemmelsen har ikke noe motstykke i gjeldende rett om viderebruk av data fra offentlig virksomhet, men stammer fra kapittel V av åpne data-direktivet, særlig artikkel 13, 14 og 15. Bestemmelsen i artikkel 13 nr. 2 av direktivet gir EU-kommisjonen en delegert fullmakt til å vedta gjennomføringsrettsakter om datasett med høy verdi som skal gjøres aktivt tilgjengelig av virksomheter som er omfattet av virkeområdet til åpne data-direktivet. Hvilke datasett dette gjelder vil fremkomme konkret av gjennomføringsrettsakter vedtatt av EU-kommisjonen. Den første gjennomføringsrettsakten ((EU) 2023/18) ble vedtatt 21. desember 2022.

Andre ledd gir departementet delegert myndighet til å gi forskrift om hvilke datasett som har høy verdi. Slike forskrifter vil komme i form av gjennomføringsrettsakter fra EU, og departementet vil ikke ha mulighet til å endre innholdet om hvilke datasett som har høy verdi med mindre det kan unntas med hjemmel i annen lov eller forskrift. Denne delegerte myndigheten speiler lovhierarkiet på EU-nivå og reflekterer hvilket nivå gjennomføringsrettsaktene om datasett med høy verdi blir vedtatt på.

Andre ledd gir også departementet hjemmel til å fastsette ytterligere leveringskrav i forskrift. Dette omfatter hvordan datasett med høy verdi skal gjøres tilgjengelig for viderebruk. Datasettene med høy verdi skal være maskinleselige og tilgjengeliggjøringen skal skje ved bruk av API-er og som massenedlasting dersom det er relevant. Bestemmelsen gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 8 og 14 nr. 1. Utvalget legger til grunn at departementet vurderer nærmere hvordan det er mest hensiktsmessig å innlemme disse leveringskravene i norsk lov.

Paragrafen angir at det skal opprettes et nasjonalt prioriteringsråd for deling og viderebruk av data fra offentlig virksomhet. Nasjonalt prioriteringsråd blir behandlet i utredningens kapittel 14.6. Bestemmelsen er ny og har ikke motstykke i gjeldende rett om viderebruk i offentleglova og er heller ikke en gjennomføring av konkrete bestemmelser i åpne data-direktivet. Bestemmelsen er et forslag fra utvalget for å fremme aktiv tilgjengeliggjøring av data og datasett fra offentlig virksomhet. «Aktiv tilgjengeliggjøring» innebærer at en datainnehaver uoppfordret gir tilgang til data ved å legge dem åpent ut i formater som er slik at de kan viderebrukes.

Utvalget har hentet inspirasjon fra organiseringen i EU for denne ordningen. I forbindelse med ikrafttredelsen av åpne data-direktivet har EU-kommisjonen opprettet en komite for åpne data og viderebruk av informasjon fra offentlig sektor (Open Data Committee) som gir EU-kommisjonen råd om blant annet hvilke datasett som bør ha høy verdi etter åpne data-direktivet artikkel 14, jf. Åpne data-direktivet artikkel 16 nr. 1.

Første ledd første punktum slår fast at et slikt råd skal opprettes av departementet. Det er viktig å presisere at det avgrenses nasjonalt og til tilgjengeliggjøring av data fra offentlig virksomhet, det vil si, ikke data fra privat sektor.

Første ledd andre punktum slår fast at rådet skal ha en rådgivende funksjon overfor nasjonale myndigheter og regjeringen. Det vil si at rådet ikke skal ta beslutninger eller fatte vedtak etter forvaltningsloven eller annen lovgivning. Rådet skal offentliggjøre sine råd fortløpende, slik at rådene er tilgjengelig for alle. Utvalget mener at dette vil bidra til å legge press på det videre arbeidet med å fremme aktiv tilgjengeliggjøring av flere offentlige data og datasett. Formålet til loven i § 1 skal være førende for rådets anbefalinger, og i tolkningen av lovens formål skal ingen hensyn få forrang over et annet hensyn. Det følger videre av andre punktum at rådet skal «gi tilrådninger […] om bestemte data som skal gjøres aktivt tilgjengelig på like vilkår som etter denne loven». Utvalget mener at nasjonale data, utover datasettene Norge er forpliktet til å gjøre tilgjengelig etter gjennomføringsrettsakten om datasett med høy verdi, enten bør følge kravene i direktivet artikkel 14 nr. 1, eller kravene som stilles i direktivet kapittel III. Etter utvalgets mening vil det oppnås større fleksibilitet i fastsetting av vilkår dersom kravene i direktivets kapittel III legges til grunn. Utvalget vil derfor anbefale denne løsningen.

Andre ledd gir rammer for hvordan rådet skal sammensettes. Bestemmelsen krever tverrfaglig og tverrsektoriell sammensetning ved at offentlig virksomhet, næringslivet, forskning, media og frivillig sektor er representert i prioriteringsrådet.

Tredje ledd angir at dersom det nasjonale prioriteringsrådet anbefaler at beskyttede data skal prioriteres, kommer vilkårene i dataforvaltningsforordningen kapittel II til anvendelse. Bestemmelsen setter ingen rettslige krav eller plikter, men henviser til riktig reglverk. Med beskyttede data menes de kategorier av data som er angitt av dataforvaltningsforordningen artikkel 3 nr. 1. Se merknad til § 3 for mer utfyllende informasjon om beskyttede data.

Fjerde ledd gir departementet hjemmel til å gi forskrift om nærmere mandat og organisering for det nasjonale prioriteringsrådet. Forskriftshjemmelen omfatter også arbeidsoppgaver og utnevning av konkrete aktører og representanter til rådet.

Paragrafen angir regler om hvordan krav om viderebruk etter denne loven skal fremsettes. Paragrafen har motstykke i offentleglova § 28 og åpne data-direktivet artikkel 4 nr. 1. Gjeldende rett etter offentleglova § 28 går lenger enn minimumskravet i direktivet, fordi bestemmelsen i § 28 gjelder for hele virkeområdet til offentleglova, mens direktivet bare gjelder for offentlige organer eller de virksomhetene som vil omfattes av § 2 første ledd bokstav a i denne loven, jf. artikkel 4 nr. 6 bokstav a. Utvalgets forslag innebærer en videreføring av gjeldende rett, også i ny lov.

Paragrafen presiserer at krav om viderebruk kan kreves skriftlig eller muntlig, det vil si at det ikke er noen formkrav. Regelen følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og er den samme måten å fremsette krav på som etter offentleglova § 28 første ledd. Det er viktig å presisere at denne loven ikke regulerer tilgang til data. Dersom en bruker ønsker å sette et krav om tilgang til data, så må brukeren benytte offentleglova § 28, men dette vil i praksis ha liten betydning for brukere som stiller slike eventuelle krav. Det er den offentlige virksomheten som mottar kravet om tilgang som skal foreta vurderingen av hvilket regelverk som skal komme til anvendelse i det konkrete tilfellet. Med «krav om viderebruk» menes derfor alle krav som gjelder rettigheter som stammer fra denne loven. Dette betyr at et krav om å få selve dataen(e) er et krav som må behandles etter offentleglova § 28. Reglene om saksbehandling og klage i kapittel 4 av offentleglova gjelder fullt ut og anvendelsen av disse påvirkes ikke av utvalgets forslag til ny lov om datadeling.

Paragrafen angir regler om hvilken virksomhet som skal saksbehandle krav om viderebruk, og stiller krav til saksbehandlingen og saksbehandlingstiden. Paragrafen har motstykke i offentleglova § 29 og åpne data-direktivet artikkel 4 nr. 2, som setter minimumskrav om hvordan avslag skal behandles. I likhet med gjeldende rett etter offentleglova §§ 28 og 31 går utvalgets forslag til § 17 etter denne loven også lenger enn minimumskravet i direktivet, fordi bestemmelsen i § 29 gjelder for hele virkeområdet til offentleglova, mens direktivet bare gjelder for offentlige organer eller de virksomhetene som vil omfattes av § 2 første ledd bokstav a i denne loven, jf. artikkel 4 nr. 6 bokstav a. Videre går norsk gjeldende rett lenger enn minimumskravene, fordi direktivet setter en frist om at krav skal behandles innen 20 arbeidsdager. Gjeldende saksbehandlingsregler i Norge etter offentleglova og forvaltningsloven sier at krav skal behandles «uten ugrunnet opphold» jf. offentleglova § 29 andre punktum og forvaltningsloven § 11a første ledd. Utvalgets forslag innebærer derfor en videreføring av gjeldende rett som går langt over minimumskravene fra EU, også i ny lov.

Første punktum presiserer at kravet skal behandles av den offentlige virksomheten som mottar kravet om viderebruk. I likhet med offentleglova § 29 så gjelder dette både der den offentlige virksomheten har utarbeidet dataene selv og der dataene er utarbeidet i en annen virksomhet, men sendt og mottatt av den virksomheten som mottar kravet. Den offentlige virksomheten skal uten ugrunnet opphold ta stilling til kravet. Data fra offentlig virksomhet som kan gjøres åpent (allment) tilgjengelig, skal gjøres elektronisk tilgjengelig i samsvar med kravene i kapittel 2 av denne loven når den offentlige virksomheten velger å gjøre det. Det pålegges ikke noen plikt til tilgjengeliggjøring etter denne bestemmelsen.

Andre punktum fastsetter at den offentlige virksomheten som mottar kravet skal treffe sin avgjørelse uten ugrunnet opphold. Begrepet «uten ugrunnet opphold» innebærer utøving av skjønn, og vil variere fra sak til sak.

Paragrafen angir regler for avslag på krav om tilgang til data og begrunnelse for avslaget. Paragrafen har motstykke i offentleglova § 31, og åpne data-direktivet artikkel 4 nr. 3 og 4 som setter minimumskrav om hvordan avslag skal behandles. Avslag og begrunnelse behandles i utredningen kapittel 16. I likhet med gjeldende rett etter offentleglova §§ 28 og 31 går og utvalgets forslag til § 17 etter denne loven også lenger enn minimumskravet i direktivet, fordi bestemmelsen § 28 gjelder for hele virkeområdet til offentleglova, mens direktivet bare gjelder for offentlige organer eller de virksomhetene som vil omfattes av § 2 første ledd bokstav a i denne loven, jf. artikkel 4 nr. 6 bokstav a. Utvalgets forslag innebærer derfor en videreføring av gjeldende rett, også i ny lov.

Første punktum avklarer at avslag skal gis skriftlig. Dette speiler reglene i offentleglova § 31 første ledd første punktum.

Etter andre punktum skal avslaget alltid, dersom kravet om viderebruk blir avslått, oppgi den konkrete hjemmelen for avslaget. I likhet med offentleglova § 31 første ledd andre punktum, omfatter dette kravet at den offentlige virksomheten som gir avslag, gjør en konkret og nøyaktig henvisning til hvilken hjemmel som er grunnlag for avslaget. Dette betyr henvisning til riktig bestemmelse §, nummer og/eller bokstav.

Etter tredje punktum gjelder dette kravet også der avslaget er hjemlet i forskrift. I et slikt tilfelle vil den offentlige virksomheten være forpliktet til å opplyse om at avslaget er hjemlet i forskrift, samt henvise til den konkrete forskriften med hjemmel som har blitt benyttet. Vedtak om avslag skal behandles etter de reglene som hjemler avslaget. Vedtak om avslag med hjemmel i offentleglova må for eksempel behandles etter reglene i offentleglova.

Fjerde punktum presiserer at avslaget skal opplyse om retten til å klage og om klagefristen. Dette speiler offentleglova § 31 første ledd fjerde punktum.

Paragrafen angir retten til å klage på avslag om krav om viderebruk og gir nærmere regler om hvordan klageretten skal gjennomføres. Paragrafen har motstykke i offentleglova § 32 og åpne data-direktivet artikkel 4 nr. 4. Klage behandles i utredningens kapittel 16.

Første punktum slår fast at det som kan påklages er «avgjørelser etter denne loven», det betyr at det bare er avgjørelser som er tatt etter denne loven som skal behandles etter denne bestemmelsen. Med «klage» på avgjørelser om viderebruk menes alle klager der noen ønsker å klage på at offentlig virksomhet ikke har oppfylt sine plikter etter denne loven. Et eksempel på en «klage om viderebruk» kan være en klage om at data som det har blitt gitt tilgang til ikke leveres i alle tilgjengelige og eksisterende format og språkversjoner, slik som en bruker har krav på etter § 5 av denne loven. Et krav og avslag om innsyn etter offentleglova, må påklages etter § 32 av offentleglova. Videre presiserer første punktum, i likhet med offentleglova § 32 første ledd første punktum, at det skal klages til det organet som er nærmest overordnet det organet som har fattet vedtaket.

Andre punktum presiserer, i likhet med offentleglova § 32 første ledd tredje punktum, at Statsforvalteren er klageinstans for vedtak i kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Dette hierarkiet følger ellers også av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

Utvalget anbefaler at det i likhet med offentleglova vil være slik at det ikke bare er den som står for kravet som kan klage, men også andre som er interessent eller har interesse i avgjørelsen slik som for eksempel presseorganisasjoner eller andre private aktører som har økonomisk interesse i utfallet av en eventuell klage.

Kapittel 6. Sluttbestemmelser

Miljøinformasjonsloven § 6 har regler om betaling for miljøinformasjon. Hovedregelen er at miljøinformasjon skal være gratis med mindre annet framgår av forskrift med hjemmel i miljøinformasjonsloven eller offentleglova. Bestemmelsen skiller ikke mellom innsyn og viderebruk.

Regler om betaling for tilgang til data vil med forslaget primært framgå av datadelingsloven. Det er derfor også tatt inn en henvisning til denne loven.

Miljøinformasjonsloven § 13 har regler om saksbehandling. Bestemmelsen slår blant annet fast at regler om tilrettelegging for viderebruk gjelder ved tilgang til miljøinformasjon. Bestemmelsen er tatt inn for å gjennomføre PSI-direktivet i forbindelse med utlevering av miljøinformasjon, og omfatter følgende krav:

• Det kan kreves papirkopi eller elektronisk kopi av informasjonen i alle eksisterende format og språkversjoner.

• Når det gis innsyn i informasjon som det knytter seg immaterielle rettigheter til, skal organet dersom det har kjennskap til det opplyse om hvem som er innehaver av rettighetene eller hvilken lisenshaver organet har fått informasjonen fra. Dette gjelder likevel ikke når det fremstår som åpenbart unødvendig å gi slike opplysninger.

Gjeldende femte punktum åpner for at Kongen i forskrift kan bestemme at disse kravene ikke skal gjelde for visse virksomheter eller typer av virksomheter som ikke omfattes av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om viderebruk av informasjon fra offentlig sektor. Noen slik forskrift er gitt. Utvalget foreslår å oppheve denne forskriftshjemmelen.

Offentleglova § 1 slår fast formålet med loven. Gjeldende første punktum slår fast at loven skal legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig for slik å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen, rettssikkerheten for den enkelte, tilliten til det offentlige og allmennhetens kontroll.

Gjeldende andre punktum slår fast at loven i tillegg skal legge til rette for viderebruk av offentlig informasjon. Bestemmelsen ble tatt inn i sammenheng med gjennomføringen av PSI-direktivet. Regler som legger til rette for viderebruk, vil etter forslaget i hovedsak framgå av datadelingsloven. Andre punktum foreslås derfor tatt ut av offentleglova.

Offentleglova § 2 har nærmere bestemmelser om lovens virkeområde. Virkeområdet er primært fastsatt ut fra lovens funksjon som en generell lov om rett til innsyn i offentlig virksomhet. Gjeldende sjuende ledd utvider virkeområdet for bestemmelser om tilgjengeliggjøring for viderebruk, slik at virkeområdet for disse bestemmelsene samsvarer med virkeområdet for PSI-direktivet. Når reglene om tilgjengeliggjøring av data for viderebruk tas inn i en egen lov, mister denne bestemmelsen sin funksjon og bør oppheves.

Offentleglova § 4 omfatter ulike definisjonsbestemmelser. Begrepet «dokument» defineres i første ledd som en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknende. Begrepet «dokument» er teknologinøytralt. Informasjonen kan være i både digitalt format eller ikke-digitalt format, og være knyttet til alle slags lagringsmedia, for eksempel papir, elektroniske medium og fysiske objekt, og omfatte alle slag data, for eksempel tekst, tall, bilder, observasjoner og lyder.

Datadelingsloven innfører begrepet «dynamiske data», jf. § 4 bokstav d. Dynamiske data vil ikke nødvendigvis være lagret på et medium for senere «lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknende» som forutsatt i definisjonen etter offentleglova. Det kan for eksempel være kontinuerlige observasjonsdata som strømmes fra en sensor.

Nytt femte ledd presiserer at dynamiske data faller inn under dokumentbegrepet i offentleglova, og kan etter omstendighetene måtte regnes som et saksdokument for organet. Det kan dermed kreves innsyn og merinnsyn i dynamiske data etter de generelle reglene i loven, jf. §§ 3 og 11. Et eventuelt avslag på tilgang til dynamiske data, må begrunnes etter lovens regler om unntak fra innsynsretten. Med dynamiske data menes det samme som i datadelingsloven, dvs. dokument i digital form som oppdateres ofte eller i sanntid, særlig fordi de representerer handlinger, tilstander, fakta eller andre opplysninger som veksler mye eller som raskt blir utdaterte.

Paragrafen angir forbud mot forskjellsbehandling og enerettsavtaler i forbindelse med tilgang til offentlig informasjon. Bestemmelsen ble tatt inn med Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) for å gjennomføre PSI-direktivet, artikkel 10 og 11, og har sitt motstykke i åpne data-direktivet artikkel 11 og 12. Paragrafen blir behandlet i utredningens kapittel 17.2.5. Se også kapittel 13 for mer om utvalgets vurderinger av enerettsavtaler. Bestemmelsen i offentleglova lyder:

«§ 6 Forbod mot forskjellsbehandling

Ved behandling av saker etter lova her eller i andre tilfelle der det blir gitt tilgang til informasjon, er det ikkje høve til noka slags forskjellsbehandling mellom samanliknbare tilfelle eller til å avtale at nokon skal ha einerett på tilgang til informasjon. At ein førespurnad er sett fram av ei offentleg eller offentleg tilknytt verksemd, gir ikkje høve til forskjellsbehandling når formålet med førespurnaden ikkje har samanheng med dei offentlege gjeremåla til verksemda.

Forbodet i første ledd er ikkje til hinder for at det kan gjerast avtalar om einerett dersom det er nødvendig for å levere ei teneste i ålmenta si interesse. Det skal gjerast ei ny vurdering av grunngivinga for å gjere slike avtalar kvart tredje år. Avtalar om einerett som blir gjorde i medhald av leddet her, skal vere offentlege. Det kan ikkje gjerast avtalar om einerett til tilgang til informasjon som ålmenta etter føresegner i lov eller forskrift har eit rettskrav på å få innsyn i.

Dersom ikkje anna blir fastsett av Kongen i forskrift, gjeld føresegnene i paragrafen her berre for verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF som endra ved direktiv 2013/37/EU) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor.»

Når det foreligger innsynsrett etter offentleglova eller annen lovgivning, følger det av innsynsretten at alle som ber om innsyn, må få dette. Gjeldende første ledd innebærer at likhetsprinsippet også må respekteres i forbindelse med meroffentlighet. Det vil bl.a. si at hvis det først er utøvd meroffentlighet en gang, så må dette også utøves senere i sammenliknbare tilfeller. Slik sett gjelder bestemmelsen ikke bare viderebruk, men også praktiseringen av innsynsretten. Kravet om likebehandling ved dokumentinnsyn følger uansett av allmenne prinsipper om likebehandling ved utøvelse av lovlige rettigheter. Det burde derfor ikke være behov for å videreføre gjeldende § 6 dersom det tas inn bestemmelser om likebehandling i forbindelse med viderebruk i en egen lov.

Se kapittel 17.2.6 for utvalgets drøftelse av denne endringen.

Offentleglova § 7 første ledd slår fast hovedregelen om at alle har rett til å bruke offentlig informasjon som det har blitt gitt tilgang til gjennom innsyn på allment grunnlag. Slik informasjon kan da brukes til ethvert formål.

Andre ledd setter krav til standardlisenser ved bruk av offentlig informasjon.

Når bestemmelsene om viderebruk, både retten til å viderebruke offentlig data (informasjon) til ethvert formål, og krav til standardlisenser ved tilgjengeliggjøring for bruk av offentlig informasjon, flyttes til ny lov om datadeling, anbefaler utvalget at § 7 i sin helhet oppheves.

Offentleglova § 8 slår fast at innsyn etter offentleglova, og dermed også viderebruk, som hovedregel skal være gratis. I tilfeller der det kan tas betalt for innsyn, inkludert viderebruk, må dette ha hjemmel i forskrift til loven.

Første ledd viderefører gjeldende første ledd, men med en tilføyelse om at regler om betaling nå også kan framgå av bestemmelser i eller med hjemmel i datadelingsloven.

Andre ledd viderefører gjeldende andre ledd. Betaling som ikke går ut over kostnadene ved kopiering og utsending av dokumentet, vil være innenfor rammene for dekning av «the marginal costs incurred for the reproduction, provision and dissemination of documents», jf. åpne data-direktivet artikkel 6 nr. 1 andre punktum.

Øvrige bestemmelser om betaling for tilgang til data fra offentlige virksomheter, vil heretter framgå av bestemmelser i eller med hjemmel i datadelingsloven.

Paragrafen behandles i utredningens kapittel 17.2.9 om forholdet til annen lovgivning. Offentleglova § 30 har regler om hvordan organet skal gi tilgang til dokumentene når det gis innsyn, blant annet enkelte bestemmelser om tilrettelegging av dokumenter for viderebruk:

Første ledd viderefører gjeldende første ledd første, andre og fjerde punktum.

Andre ledd viderefører gjeldende første ledd femte punktum.

Følgende tidligere bestemmelser om tilrettelegging for viderebruk i gjeldende lov, erstattes av datadelingsloven:

• Når virksomheter som er omfattet av PSI-direktivet, gir innsyn i informasjon som det knytter seg immaterielle rettigheter til, skal organet, dersom det har kjennskap til det, opplyse om hvem som er innehaver av rettighetene, eller hvilken lisenshaver organet har fått informasjonen fra. Dette gjelder likevel ikke når det er klart unødvendig å gi slike opplysninger.

• Kongen kan fastsette i forskrift at dette også skal gjelde for virksomheter som ikke er omfattet av PSI-direktivet.

• Dersom virksomhetene gjør dokument med tilhørende metadata allment tilgjengelige, skal dette skje i alle eksisterende format og språkversjoner, så langt dette er i samsvar med offentleglova og tilhørende forskrift. Plikten omfatter maskinleselige format. Plikta omfatter ikke format som bare blir brukte til lagring eller annen intern bruk, eller som elles er uegnet for tilgjengeliggjøring.

• Hos virksomheter som er omfattet av PSI-direktivet og hos andre virksomheter der det er fastsatt av Kongen i forskrift, gjelder retten til kopi alle eksisterende format og språkversjoner.

19 Merknader til de enkelte paragrafene i lov om dataforvaltning

Den endelige utformingen av bestemmelsen er avhengig av hvordan EØS-komiteens beslutning om å ta inn forordningen i EØS-avtalen, blir lydende.

Bestemmelsen gjennomfører dataforvaltningsforordningen ved inkorporasjon. Med det vil bestemmelsene i forordningen gjelde som norsk lov når lov om dataforvaltning trer i kraft.

Dataforvaltningsforordningen krever at medlemslandene utnevner ett eller flere kompetente organer etter artikkel 7. Kravene for kompetente organer beskrives i artikkel 7. Paragrafen gir Kongen hjemmel til å utnevne kompetente organer, i forskrift. Se kapittel 15.3 for utvalgets vurdering av og anbefaling til nasjonale kompetente organer.

Dataforvaltningsforordningen krever at medlemslandene utnevner ett sentralt informasjonspunkt etter artikkel 8. Kravene for et slikt informasjonspunkt beskrives i artikkel 8. Paragrafen gir Kongen hjemmel til å utnevne ett sentralt informasjonspunkt i forskrift. Se kapittel 15.2 for mer om utvalgets vurdering av og anbefaling til et sentralt informasjonspunkt.

Dataforvaltningsforordningen krever at medlemslandene utnevner en nasjonal tilsynsmyndighet for dataformidlingstjenester etter dataforvaltningsforordningen artikkel 13.

Utvalget legger til grunn at departementet utformer hjemmelen etter nærmere utredning og når fordelingen av tilsynsrollen er besluttet. For mer om utvalgets vurderinger av tilsynsroller etter dataforvaltningsforordningen se kapittel 15.4.

Dataforvaltningsforordningen krever at medlemslandene utnevner en nasjonal tilsynsmyndighet for dataformidlingstjenester etter dataforvaltningsforordningen artikkel 23.

Utvalget legger til grunn at departementet utformer hjemmelen etter nærmere utredning og når fordelingen av tilsynsrollen er besluttet. For mer om utvalgets vurderinger av tilsynsroller etter dataforvaltningsforordningen se kapittel 15.4.

20 Administrative og økonomiske konsekvenser

20.1 Konsekvenser for samfunn og næringsliv

Forslaget til lovgivning vil styrke den praktiske tilgangen til offentlige data og legger med det til rette for en åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet. Praktisk tilrettelegging av data i elektronisk format gir grunnlag for innovasjon og utvikling av nye produkter og tjenester i næringslivet. Utvalget har ikke gjort egne beregninger for hvor stor denne verdiskapingen vil kunne bli.

I forbindelse med utformingen av åpne data-direktivet i 2018 viste EU-kommisjonen til en rekke studier som viste betydelige økonomiske og samfunnsmessige gevinster ved å gjøre offentlig informasjon lettere tilgjengelig. En sammenfattende studie anslo den økonomiske verdien av åpne data til å være 52 milliarder euro i året for de daværende 28 medlemslandene.60 For Norge svarer det til ca. 10 milliarder kroner i året dersom vi bruker brutto nasjonalprodukt som fordelingsnøkkel. Selv om det er grunn til å regne med at noe av verdiskapingen blir eksportert til store internasjonale informasjonsaktører som har konkurransefordeler gjennom sin størrelse og ved at de betjener et globalt marked, må man kunne regne med at den største gevinsten forblir innenlands, blant annet fordi sluttbrukeren i de aller fleste brukstilfellene befinner seg innenlands. I arbeidet med dataforvaltningsforordningen i 2020 anslo EU-kommisjonen at dataøkonomien sto for 2,6 % av medlemslandenes brutto nasjonalprodukt og at andelen ville øke til 3,9 % i løpet av åtte år, men at veksten kan øke ytterligere med bedre regulatoriske rammer for deling av data.61

Menon Economics gjennomførte i 2019 en analyse av verdiskapingspotensialet for Norge på oppdrag av NHO knyttet til data som ressurs, og anslo da at norsk dataøkonomi utgjorde en årlig verdiskaping tilsvarende 150 milliarder kroner og at denne verdien kan dobles fram mot 2030 dersom forholdene legges til rette.62 Rapporten viser til at vekstpotensialet ligger i en kombinasjon av tilgjengelige og godt strukturerte data, en infrastruktur som knytter det hele sammen, tilgang på prosesseringskraft og digitale teknologier, og spisskompetanse til å utnytte potensialet i helheten.

Tilgang til data på tvers av offentlig og privat virksomhet er et viktig tiltak for å utløse dette vekstpotensialet. Bedre tilgang til offentlige data har lenge vært et sentralt virkemiddel i den norske datapolitikken, jf. Meld. St. 22 (2020–2021) Data som ressurs, Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge og Meld. St. 23 (2012–2013) Digital agenda for Norge.

Forslaget vil på den annen side ha budsjettmessige kostnader for staten, kommunene og offentlige virksomheter for øvrig. Utvalget har som nevnt ikke utført egne beregninger av disse konsekvensene, men tar utgangspunkt i høringen om gjennomføringen av åpne data-direktivet i 2022. Konsekvensene er omtalt nedenfor og i kapittel 12 om gebyrer.

20.2 Administrative konsekvenser

Det må utarbeides utfyllende forskrifter til datadelingsloven og dataforvaltningsloven før lovene kan tre i kraft. Det må fattes vedtak om å ta inn gjennomføringsrettsakter til åpne data-direktivet og dataforvaltningsforordningen i norsk rett, og det må tas inn bestemmelser i forskriftene til datadelingsloven og dataforvaltningsloven som implementerer slike rettsakter som norsk forskrift. Så langt gjelder det følgende to gjennomføringsrettsakter:

• Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2023/138 av 21. desember 2022 om fastsettelse av en liste over særlige datasett med høy verdi og ordninger for offentliggjøring og viderebruk av dem (HVD-forordningen)

• Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2023/1622 av 9. august 2023 om utforming av felles logoer til identifikasjon av tilbyder av dataformidlingstjenester og til dataaltruismeorganisasjon som er anerkjent i Unionen

I noen tilfeller vil slike rettsakter antakelig kunne kreve særlige EØS-tilpasninger, for eksempel om felles logoer.

Med tiden vil det følge flere slike gjennomføringsrettsakter.

Det må dessuten tas beslutning om tildeling av ansvar etter de to lovene.

For datadelingsloven gjelder det:

• ansvar for nasjonal datakatalog, jf. § 6

• ansvar for å publisere oversikt over virksomheter som kan ta gebyr for tilgjengeliggjøring av data, jf. § 11

• opprettelse av nasjonalt prioriteringsråd for deling og viderebruk av data fra offentlig virksomhet, jf. § 14

For dataforvaltningsloven gjelder det utpeking av kompetente organ, og om oppgavene i så fall bør legges til eksisterende organ eller om det er hensiktsmessig å opprette helt nye organ. Det omfatter:

• kompetente organ, jf. dataforvaltningsforordningen artikkel 7

• sentralt informasjonspunkt, jf. dataforvaltningsforordningen artikkel 8

• tilsynsmyndighet med dataformidlingstjenester, jf. dataforvaltningsforordningen artikkel 13

• klageorgan for avgjørelser fattet av tilsynsmyndigheten for dataformidlingstjenester, jf. dataforvaltningsforordningen artikkel 13

• tilsynsmyndighet for registrering av dataaltruismeorganisasjoner, jf. dataforvaltningsforordningen artikkel 23

• klageorgan for avgjørelser fattet av tilsynsmyndigheten for anerkjente dataaltruismeorganisasjoner, jf. dataforvaltningsforordningen artikkel 23

20.3 Økonomiske konsekvenser for offentlige virksomheter

20.3.1 Opprettelse av nye organer m.m.

Opprettelse av publiseringsorgan for gebyrer og nasjonalt prioriteringsråd etter datadelingsloven vil ha budsjettmessige konsekvenser. Det samme vil eventuell opprettelse og drift av kompetente organ etter dataforvaltningsloven. Konsekvensene av dette må beregnes konkret for hvert enkelt organ, og vil være avhengig av hvordan det enkelte organet organiseres, hvilke oppgaver organet eventuelt blir tildelt og om oppgavene kan legges til allerede eksisterende organer. Utvalget har ikke hatt anledning til å gjøre slike beregninger.

20.3.2 Reduserte gebyrer

Innstramminger i reglene for å kunne ta gebyrer for tilgang til data vil kunne få budsjettmessige konsekvenser for virksomheter som i dag finansierer etablering og forvaltning av data med brukerinntekter. Dette gjelder først og fremst arbeidet med det offentlige kartgrunnlaget, men også andre arbeider med geografisk informasjon i staten og kommunene. Det knytter seg usikkerhet til hvor store konsekvensene på dette området vil kunne bli. Dette er nærmere drøftet i kapittel 12.7 om brukerbetaling knyttet til kart- og eiendomsdata.

Innstramningene vil også ha konsekvenser for hvordan framtidige forbedringer i tilgangen til data skal finansieres. I utgangspunktet skal all tilrettelegging av data for innsyn og viderebruk i regi av det offentlige heretter finansieres uten brukerbetaling, dvs. kun i form av ordinære skattefinansierte bevilgninger.

20.3.3 Dokumentasjon av data (metadata)

Utvalget foreslår at offentlige virksomheter skal publisere oversikter over data som virksomheten tilrettelegger for viderebruk, og tilhørende metadata. I utgangspunktet bør slik dokumentasjon allerede foreligge når dataene blir etablert. Uten tilstrekkelig dokumentasjon mister dataene bruksverdi for virksomheten selv og for andre som skal bruke dataene. Det betyr ikke nødvendigvis at dokumentasjonen er tilpasset enhver type viderebruk. Utarbeiding og publisering av metadata vil i konkrete tilfeller kunne ha budsjettmessige konsekvenser. Kravet gjelder i første rekke data som er gjort allment tilgjengelig. For andre data som virksomheten forvalter, gjelder kravet bare dersom det er mulig og hensiktsmessig.

Utvalget foreslår å lovregulere ordning for registrering av data i den nasjonale datakatalogen «data.norge.no». Utvalget antar at kravet vil ha begrensede budsjettmessige konsekvenser for den enkelte virksomhet, og for Digitaliseringsdirektoratet som drifter data.norge.no, men har ikke hatt grunnlag for å vurdere dette nærmere.

Utvalget foreslår å forskriftsfeste standarden DCAT-AP-NO for metadata. Etter utvalgets vurdering vil ikke dette innebære noen vesentlige budsjettmessige konsekvenser for den enkelte virksomhet.

20.3.4 Generelle krav om tilrettelegging av data

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende krav til hvordan offentlig virksomhet skal gjøre data tilgjengelig. Kravene vil gjelde flere virksomheter enn i dag som en følge av at datadelingsloven får et videre virkeområde enn etter offentleglova.

Utvalget deler seg i vurderingen av hvordan åpne data-direktivets prinsipp om «innebygd åpenhet, åpenhet som standardinnstilling» skal gjennomføres i forslaget til ny lov om datadeling, se kapittel 11.3.2 og merknaden til § 5 fjerde ledd i kapittel 18. Utvalgsmedlemmene er imidlertid samstemte om at de ønsker å gå lenger enn minimumskravene i direktivet artikkel 5 nr. 2.

Utvalget kan ikke se at dette vil ha vesentlige budsjettmessige konsekvenser.

20.3.5 Særkrav til dynamiske data

Åpne data-direktivet setter særkrav til hvordan dynamiske data skal gjøres tilgjengelig. Dersom denne typen dynamiske data gjøres tilgjengelig, skal det gjøres umiddelbart etter at de er samlet inn eller produsert gjennom en teknisk løsning (slik som et programmeringsgrensesnitt) som gir fortløpende tilgang til dataene.

I høringen om gjennomføringen av åpne data-direktivet i 2022 antok departementet at det å kreve at dynamiske data gjøres tilgjengelig i sanntid vil kunne ha økonomiske konsekvenser i form av blant annet teknisk utvikling og tilrettelegging. Departementet antok at utvikling av nødvendige programmeringsgrensesnitt i all hovedsak kan gjøres innenfor tilgjengelige budsjetter, men påpekte at kravet om umiddelbar datatilgang forutsetter at vedkommende organ har systemer som sikrer at innsamlede data kontrolleres og systematiseres i databaser egnet for direkte tilgang.

Spørsmålet om de budsjettmessige konsekvensene av dette ble ikke kommentert direkte av høringsinstansene, ut over at flere høringsinstanser uttrykte usikkerhet om hvilke data som omfattes av disse kravene. Kommunesektorens organisasjon KS mente det er behov for departementet utarbeider en veileder om dynamiske data.

Utvalget peker på at kravet om tilgjengeliggjøring av dynamiske data i sanntid først slår inn når det er avgjort at vedkommende data skal være allment tilgjengelig, og at kravet ikke er absolutt dersom dette krever en uforholdsmessig stor innsats fra virksomheten som forvalter dataene. Utvalget deler ellers departementets vurdering fra høringen.

20.3.6 Aktiv tilgjengeliggjøring av data på nasjonalt grunnlag

Utvalget foreslår at det på nasjonalt grunnlag åpnes for å stille krav om aktiv tilgjengeliggjøring av ytterligere data enn de datasettene med høy verdi som framgår av de felleseuropeiske reglene i HVD-forordningen. Pekes det ut slike data, vil dette ha budsjettmessige konsekvenser for offentlige virksomheter som forvalter slike data. Dette må i så fall utredes som ledd i arbeidet med å velge ut eventuelle data som egner seg for slik aktiv tilgjengeliggjøring.

Utvalget foreslår som nevnt at det opprettes et nasjonalt prioriteringsråd for deling og viderebruk av data fra offentlig virksomhet. Prioriteringsrådet vil være sentral i å utrede konsekvensene av å gjøre bestemte data tilgjengelig på denne måten på nasjonalt grunnlag.

20.3.7 Felleseuropeiske krav til datasett med høy verdi

Åpne data-direktivets regler innebærer i seg selv visse skjerpede krav til hvordan data dokumenteres og tilgjengeliggjøres. Dette gjelder først og fremst virksomheter som omfattes av de nye reglene om datasett med høy verdi.

Konsekvensene var omtalt i forbindelse med høringen i 2022 om gjennomføringen av åpne data-direktivet, selv om de nærmere reglene som følger av HVD-forordningen, ikke var vedtatt på det tidspunktet. Det var derfor usikkert hvilke data som ville bli omfattet av disse kravene. Departementet gjorde derfor oppmerksom på at, avhengig av hvilke datasett som omfattes av gjennomføringsrettsakten, ville det kunne medføre økonomiske konsekvenser som departementet ikke var kjent med, og at dette til dels kunne utgjøre betydelige økonomiske konsekvenser dersom dette ville inkludere datasett som i dag er en viktig del av inntektsgrunnlaget til offentlige organer.

I høringen, antok departementet at kravet om at datasett med høy verdi skal gjøres tilgjengelig via API-er (programmeringsgrensesnitt), vil kunne ha økonomiske konsekvenser i form av blant annet teknisk utvikling og tilrettelegging. Departementet uttalte:

«Å utvikle gode API-er kan være enkelt for noen typer data, men langt mer krevende for andre typer. Departementet antar at utvikling av slike API-er i all hovedsak kan gjøres innenfor tilgjengelige budsjetter når det gjelder det tekniske. Dette er for øvrig også i tråd med EU-kommisjonens egne vurderinger om at omkostningene forbundet med forslaget er begrenset og primært relatert til oppdatering av offentlig sektors digitale infrastruktur. Kravet om at dataene skal være tilgjengelig umiddelbart etter innsamlingen, forutsetter at etaten har systemer som sikrer at innsamlede data kontrolleres og systematiseres i databaser egnet for direkte aksessering.»63

Departementet viste videre til at reglene ikke lengre tillater gebyrer ut over marginalkostnadene for spesifikke dokumenter uten at dette representerer en betydelig del av organets virksomhet. Departementet viste til at dette vil kunne få økonomiske konsekvenser for statlige og kommunale etater som finansierer sin virksomhet på denne måten. Departementet mente dette primært vil kunne gjelde innsamling og produksjon av kart og eiendomsinformasjon (geodata), og uttalte:

«Når det gjelder produksjon og vedlikehold (oppdatering) av de mest detaljerte og nøyaktige dataene (felles kartbase (FKB), ortofoto, laserdata m.m.), kan direktivet derfor medføre behov for en vesentlig omlegging av dagens finansieringsmodell dersom de er omfattet av den kommende reguleringen.»64

Departementet viste samtidig til at kostnader til innsamling og produksjon fortsatt kunne dekkes med brukerbetaling i den grad dette skjer i regi av statlig eller kommunalt organ som helt eller delvis skal være selvfinansiert.

Departementet la til grunn at betaling for spesialtilpassede informasjonspakker ligger utenfor virkeområdet til direktivet, og viste til at dette for mange kommuner kan gjelde produksjon av ulike spesialtilpassede informasjonspakker for eiendomsmeklere og liknende.65

Flere høringsinstanser mente direktivet setter gjeldende finansieringsordninger for etablering og vedlikehold av det offentlige kartgrunnlaget under press. Disse merknadene er omtalt i kapittel 12 om gebyrer. I tillegg trakk høringsinstanser særlig fram økte kostander knyttet til etablering av programmeringsgrensesnitt (API) og andre tekniske ordninger for å gjøre data tilgjengelig.

Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) viste til forslaget om at Digdir gis ansvar for å publisere en fullstendig oversikt på internett over alle offentlige organer, med inntjeningskrav knyttet til utøvelsen av sine offentlige oppgaver, som har rett til å ta betalt utover marginalkostnaden. Digdir så behovet for en slik oversikt, men fant det uklart hvilke økonomiske og administrative konsekvenser oppgaven vil kunne medføre.

Folkehelseinstituttet (FHI) understreket at krav om tilgjengeliggjøring av datasett med høy verdi via programmeringsgrensesnitt (API) har kostnader utover tekniske utvikling, og at kostnadene i noen tilfeller vil kunne være relativt høye. Instituttet uttalte at disse investeringene og driftskostnadene bør inngå i en helhetlig finansieringsmodell i staten.

Jernbanedirektoratet viste til at kravene til tilgjengeliggjøring av dynamiske data, kan få økonomiske konsekvenser, men at det foreløpig er vanskelig å fastslå omfanget av dette.

Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) pekte på at direktivet er basert på en grunnleggende, implisitt forutsetning om at produksjon og vedlikehold av offentlige data er fullfinansiert av myndighetene.

NIBIO pekte på at programmeringsgrensesnitt (API) spesifikt, men også tjenester for massenedlasting, vil være omfattende å kostnadskrevende å etablere. Slike tjenester må også dokumenteres og de må vedlikeholdes. NIBIO pekte på at kravet om å levere data gjennom API-er vil medføre at offentlige virksomheter også binder opp ressurser til vedlikehold av tjenestene i alle år fremover. Igjen er dette en kostnad som enten må finansieres gjennom å tilføre nye ressurser, eller ved å omdisponere eksisterende ressurser ved å avvikle andre tjenester.

Statens kartverk mente erfaringene tilsier at det er viktigere å forbedre tilgangen til data slik at dataene er enkle å finne, forstå og bruke, enn at data blir gratis. Kartverket uttalte at direktivet krever modernisering av programmeringsgrensesnitt (API) og bedre søkbarhet, interoperabilitet og koblingsevne.

KS (kommunenes organisasjon) uttalte at gjennomføringen av direktivet vil ha merkbare økonomiske og administrative konsekvenser. Det er imidlertid vanskelig å overskue disse konsekvensene godt per dags dato. Dette skyldes for det første at forpliktelsene gjennomføringen skaper er uklare på en del viktige punkter. For det andre er det antakelig nokså stor variasjon blant kommunene både i hvor stor grad data samles inn i dag, men også hvor rigget de er til å håndtere de nye forpliktelsene. Slik KS leste høringsnotatet og direktivet, vil økonomiske konsekvenser for kommunal sektor bli vesentlig høyere enn for statlig sektor. Dette fordi kommunal sektor har større bredde i tjenestetilbudet og følgelig flere datakilder. KS mente derfor at man for å unngå unødvendig omfattende forpliktelser i første omgang, hovedsakelig bør begrense seg til å oppfylle direktivets minimumskrav.

Utvalget finner det vanskelig å gjøre ytterligere vurderinger knyttet til de felleseuropeiske kravene til datasett med høy verdi før et resultat av en framtidig høring av HVD-forordningen foreligger. Utvalget viser særlig til usikkerheten knyttet til finansiering, etablering og forvaltning av detaljerte kartdata (geodata) i regi av kommunene og statlige fagmyndigheter, se omtale i kapittel 12.7.3.

21 Lovutkast til lov om datadeling (datadelingsloven)

Utvalgets forslag til lov om datadeling (datadelingsloven)

22 Lovutkast til lov om dataforvaltning (dataforvaltningsloven)

Utvalgets forslag til lov om dataforvaltning