7 Demokrati og rettigheter

7.1 Betingelser for demokrati

Det norske demokratiet fungerer godt. Norge er som regel i toppsjiktet på ulike demokrati-indekser.1 I Tilstandsrapporten for det norske demokratiet blir Norge omtalt som et høykvalitetsdemokrati.2 De demokratiske konsekvensene for norsk demokrati og medborgerskap som følge av Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen, er nevnt, men ikke med i analysen. Manglende oppmerksomhet om hvordan EØS-avtalen påvirker norsk demokrati og norske borgeres demokratiske rettigheter er ikke unikt for disse studiene. Bortsett fra periodene som ledet opp til de to folkeavstemningene om norsk EU-medlemskap, og enkelte debatter om særlig kontroversielle saker, er EØS-avtalen og Norges forhold til EU en side ved det norske demokratiet som har fått lite oppmerksomhet i norsk offentlighet.

Utvalget er bedt om å analysere erfaringene med EØS-avtalen i et demokratiperspektiv. Internasjonalt samarbeid er utfordrende for demokratiske prosesser. Når beslutninger flyttes ut av nasjonalstaten, er det en risiko for at beslutningene ikke blir tilstrekkelig forankret i folket, eller hos deres valgte representanter. Det finnes flere definisjoner av demokrati, men de fleste kan likevel være enige om at demokrati forutsetter en viss grad av samsvar mellom de som styrer og de som blir styrt, altså at de som blir styrt har innflytelse over beslutningsprosessene og kan holde dem som styrer til ansvar.3 Samtidig handler demokrati også om å levere på praktisk politikk. Et velfungerende demokrati er med andre ord også en effektiv problemløser.

Dilemmaet er at stadig flere problemer – klimaendringer, terrorisme, migrasjon, pandemier, sikkerhet, regulering av kunstig intelligens – ikke kan håndteres av hvert enkelt land alene. Slike grenseoverskridende utfordringer krever at land går sammen for å finne løsninger. 2012-utredningen pekte på nettopp dette dilemmaet da de beskrev Norges avtaler med EU som et kompromiss mellom norsk demokrati på den ene siden og andre viktige nasjonale verdier og interesser på den andre. Gjennom avtalene får Norge fordelene av europeisk integrasjon uten å delta i EU. Balansen viser overskudd i nytte og underskudd i medbestemmelse.4

Når denne utredningen skal vurdere erfaringene med EØS-avtalen i et demokratiperspektiv, tar den utgangspunktet i et sett av betingelser for demokrati. Utvalget har diskutert hvorvidt det har skjedd vesentlige endringer i muligheten for medbestemmelse i løpet av det siste tiåret. Dette omfatter innholdet i, og omfanget av, den norske offentlige debatten om EØS, men også Stortingets rolle i EØS-samarbeidet og Norges øvrige avtaler med EU. Lokaldemokratiske konsekvenser av EØS-samarbeidet er også drøftet, i tråd med mandatet. Åpenhet er en annen betingelse for demokrati som utvalget har sett nærmere på. I hvilken grad norske borgere er i stand til å få tilstrekkelig informasjon om EØS-samarbeidet, har avgjørende betydning for deltakelse i det demokratiske ordskiftet og politiske prosesser. Tilgang på informasjon og offentlig debatt vil også påvirke kunnskapsnivået om EØS og Norges øvrige samarbeid med EU. 2012-utredningen understreket at manglende kunnskap og debatt i europapolitikken er en demokratisk svakhet.

Mandatet ber utvalget diskutere konsekvenser av EØS for norske borgere og norsk samfunnsliv, på bred basis. Vi har derfor også gjort en vurdering av hvordan individuelle rettigheter påvirkes av EØS-avtalen.5 Rettighetene som tilfaller hver enkelt innbygger i Norge, er en del av EØS-samarbeidet som lett havner i skyggen av markedstilgang og investeringsmuligheter for norske virksomheter. De siste 25 årene har imidlertid utviklingen av EUs borgerskapsregler hatt stor innflytelse på EUs rettsutvikling, herunder på medlemsstatenes statsborgerskapsregler.6 Innføring av et eget unionsborgerskap i Maastricht-traktaten og etablering av EUs pakt om grunnleggende rettigheter, som ble gjort bindende og fikk samme status som traktatregler gjennom Lisboa-traktaten, er eksempler på dette. Dette har også fått konsekvenser for EØS/EFTA-statene.

Statsborgere i EUs medlemsstater er også EU-borgere, og får derfor et ekstra sett med sivile, sosiale og økonomiske, men også politiske, rettigheter. EU i dag er noe ganske annet enn da EØS-avtalen ble inngått for over 30 år siden. Som de ulike kapitlene i utredningen viser, er EU blitt et tydeligere politisk fellesskap med sterkere politiske institusjoner som i tillegg til markedshensyn, også tar hensyn til klima, miljø, sikkerhet og sosiale forhold i politikkutformingen. Gjennom EØS-avtalen er norske borgere del av et europeisk fellesskap som utløser individuelle rettigheter de ikke ville hatt uten EØS. Disse rettighetene er imidlertid utelukkende knyttet til økonomi, markedsdeltakelse og bevegelighet over landegrensene. EØS-avtalen kan sies å gjøre norske borgere til en del av et rettighetssystem og koblet på en politisk orden som påvirker norske borgere daglig, men uten deltakelse i det demokratiske fellesskapet i EU som forutsetter politiske rettigheter.

7.2 Hovedfunn og konklusjoner fra 2012-utredningen

2012-utredningen hadde ikke et eget kapittel om demokrati og rettigheter, men demokratiske konsekvenser av EØS-avtalen og de andre avtalene Norge har med EU, omtales flere steder i utredningen. Det slås fast at EØS-tilknytningen gir Norge innpass i europeisk samarbeid, men ikke en plass rundt bordet der beslutninger tas. Den viktigste demokratiske utfordringen ved denne tilknytningsmodellen er at det er EU som formulerer og vedtar store deler av den politikken og de lovene som også norske borgere skal leve under, uten at norske folkevalgte har mulighet til å delta i eller påvirke prosessene. Norske borgere eller norske interesseorganisasjoner har heller ikke samme forutsetninger for å påvirke utfallene som sine europeiske motparter, som lettere kan bruke sine respektive nasjonale påvirkningskanaler opp mot EU. Avviklingen av søylestrukturen i EU, samt det økende omfanget av EU-lovgivning, forsterker dette demokratiske underskuddet.

2012-utredningen fant at i likhet med EUs medlemsstater har Norge fått en forskyving vekk fra lovgivende (Storting) mot utøvende (regjering) og dømmende makt, men i motsetning til EUs medlemsstater, kompenseres ikke dette med politisk representasjon i de fora der beslutninger tas. Mangelen på politisk representasjon innebærer også at EØS-modellen er langt mer byråkratisk styrt enn i EUs medlemsstater, fordi avtaleverket i Norge først og fremst forvaltes av embetsverket. I tillegg peker den forrige utredningen på at maktforholdet mellom nasjonale og lokale myndigheter og partene i arbeidslivet har blitt påvirket. Den peker også på et svakt politisk ordskifte om EU og europapolitikkens betydning for norske samfunnsforhold, i tillegg til et generelt svært lavt kunnskapsnivå om EU og EØS i norsk samfunnsliv og den norske befolkningen ellers. Selv om flere av disse endringene også kan observeres i EUs medlemsstater, er de tydeligere i Norge, fordi særtrekk ved EØS-avtalens struktur forsterker de negative demokratiske konsekvensene.

Det samlede inntrykket fra 2012-utredningen er at forholdet mellom Norge og EU utgjør en økende demokratisk utfordring. Samtidig er dette et resultat av en villet politikk som er forankret i Stortinget. EØS, Schengen og de andre avtalene beskrives ofte som et nasjonalt politisk kompromiss mellom tilhengerne og motstanderne av norsk EU-medlemskap. Men avtalene kan også ses som et kompromiss mellom norsk demokrati på den ene siden og andre viktige nasjonale verdier og interesser på den andre. Det er en pris som både flertallet av norske politikere og et stort flertall i norsk opinion så langt har vært villige til å betale, og gjennom årene også tilsynelatende har lært seg å leve greit med.7

EUs arbeid for å utvikle et europeisk unionsborgerskap med rettigheter og plikter ble nevnt som viktig, men 2012-utredningen gikk i liten grad inn på konsekvenser av dette arbeidet for EØS-samarbeidet. Utredningen slår fast at det var av prinsipiell betydning at EU vedtok sin egen rettighetserklæring, men at dette ikke hadde betydning for EØS-avtalen. Det ble samtidig vist til at avtaleverket mellom Norge og EU ikke inkluderte noen menneskerettighetsregler og generelt inneholdt lite av EUs mer prinsipielle og ideelle sider, som for eksempel unionsborgerskap. 2012-utredningen påpekte at de ulike traktatrevisjonene i EU hadde skapt en stadig større avstand mellom EØS-avtalens hoveddel og de underliggende bestemmelsene i EU-traktatene, noe som ble karakterisert som en strukturell svakhet ved EØS-konstruksjonen.8 I den sammenheng ble det vist til at mangel på oppdatering av EØS-avtalen, for eksempel knyttet til menneskerettigheter, bidrar til at avtalen framstår som mer ensidig markedsrettet enn EU-samarbeidet. Dette økende «spriket» mellom EU og EØS kunne skape problemer for EØS-samarbeidet ved å undergrave prinsippet om ensartethet. 2012-utredningen hevdet imidlertid at man hadde unngått større problemer gjennom fleksibel tolkning av EØS-avtalen, slik at praktiseringen av eksisterende regler innenfor EU og EØS uansett blir lik.

7.3 EØS og individuelle rettigheter

7.3.1 EU som rettighetssystem

Selv om EU er et samarbeid mellom medlemsstater, angår store deler av EUs regelverk den enkelte EU-borger. Helt sentral i de rettigheter som følger av medlemskap i EU, er den retten alle EU-borgere har til å ferdes og oppholde seg fritt på EU-medlemsstatenes territorium.9 Fri bevegelighet over landegrensene har gitt nye muligheter for ungdom, voksne og pensjonister til å flytte, bosette seg, studere og ta arbeid i hele EU. Det var en av frihetene som ble nektet statsborgere av de landene i Sentral- og Øst-Europa som ble liggende bak «jernteppet», og en av rettighetene som ble høyest verdsatt da EU ble utvidet i 2004 og 2007.

Maastricht-traktaten introduserte EU-borgerskapet i 1992, samtidig med opprettelsen av Den europeiske unionen. Den største endringen EU-borgerskapet innebar, var at kravet til pågående, tidligere eller framtidig økonomisk aktivitet som en grunnleggende forutsetning for primærretten til fri bevegelighet, forsvant.10 Introduksjonen av EU-borgerskap og løsrivelsen fra tanken om økonomisk aktivitet som grunnleggende forutsetning for retten til fri bevegelighet og likebehandling, har dermed styrket rettsstillingen til persongrupper som tidligere falt utenfor eller som kun hadde begrensede rettigheter etter EU-reglene. EU-borgerskapet har også tydelig styrket retten til fri bevegelighet og opphold for en rekke allerede eksisterende kategorier av beskyttede personer, ved å traktatfeste deres rettigheter. Både studenter og arbeidssøkende har i tråd med dette også fått styrket sin rettsstilling etter introduksjonen av EUs borgerskapsregler.

Selv om EUs utvikling av unionsborgerskapet ikke har en formell parallell i EØS-avtalen, har EFTA-domstolens tolkninger bidratt til å føre praktiseringen av EØS-avtalen i samme retning. EUs utvikling av borgerskapskonseptet har dermed fått konsekvenser for Norge, selv om traktatbestemmelsene er utelatt fra EØS-avtalen. Dette gjelder primært retten til fri bevegelighet. I praksis har norske borgere som ikke direkte eller indirekte er involvert i økonomisk aktivitet, fått utvidede rettigheter, blant annet knyttet til anvendelse av velferdstjenester og trygderettigheter når de beveger seg mellom eller oppholder seg i EU eller en EØS/EFTA-stat.

Den frie bevegeligheten av personer og tjenester i det indre markedet har medført at mange EU-borgere benytter seg av retten til å arbeide i andre medlemsstater. Men arbeidstakere som beveger seg over landegrensene for kortere eller lengre perioder, løper også en risiko for utnytting og tap av sosiale rettigheter. For å fremme fri bevegelighet og å beskytte arbeidstakere, har EU laget regler som skal sikre likebehandling og sosiale rettigheter i vertslandet, i tillegg til å legge til rette for at opptjente rettigheter skal kunne tas med ved flytting over grensene. For arbeidsinnvandrere som blir ansatt i virksomheter i en annen EU-stat, gjelder vertslandets regler for arbeids- og lønnsvilkår på lik linje som for «lokale» arbeidstakere. For arbeidstakere som er sendt ut fra bedrifter i hjemlandet på midlertidige oppdrag i andre EU-stater, gir for eksempel utsendingsdirektivet et eget vern. På en del kjerneområder er det som et minimum reglene i vertslandet som skal gjelde, uavhengig av hva reglene er i hjemlandet (se også kapittel 12). Gjennom trygdeforordningene har EU etablert regler som skal sikre at både arbeidsinnvandrere og utsendte arbeidstakere ikke taper rettigheter når de arbeider i andre EU- eller EØS/EFTA-stater, hverken på kort eller lang sikt.

EU har bidratt til å styrke likestillingslovgivningen og bedre diskrimineringsvernet, også i Norden og i Norge gjennom EØS-avtalen. Familie- og lønnspolitikk fastsettes nasjonalt, men utforming av permisjons- og trygdeordninger og likelønnsreguleringer må samtidig følge EUs likebehandlingsregler og forbud mot direkte og indirekte diskriminering.11 Styrking av diskrimineringsvernet i EU har for eksempel ført til grunnleggende endringer i norsk likestillingslovgivning.12 Blant annet har diskrimineringslovgivningen blitt utvidet til å gjelde ikke bare kjønn, men også rase og etnisitet, religion og livssyn, funksjonsnedsettelse, alder og seksuell orientering. EU har bidratt til styrket regelverk på områder som trakassering og seksuell trakassering. EU-domstolen har bidratt til sterkere beskyttelse av gravide.13

EU har over tid styrket sitt engasjement på helseområdet. Dette har blant annet kommet til uttrykk gjennom vektlegging av helsehensyn i reguleringen av det indre marked, ikke-forpliktende samarbeid mellom medlemsstatene om helsespørsmål, styrking av felles helseberedskap, og styrking av individuelle rettigheter knyttet til grensekryssende helsetjenester (se kapittel 13). Pasientrettighetsdirektivet fra 2011 etablerer en rett til å oppsøke helsetjenester – både private og offentlige – i en annen EU/EØS-stat og få refundert utgiftene av egne myndigheter på de vilkår som gjelder om de hadde benyttet et behandlingstilbud i eget land. I prinsippet gir dette rett til en form for fritt behandlingsvalg på tvers av landegrensene i EØS. Pasientrettighetsdirektivet er relatert til prinsippene om fri bevegelighet. Det samme var etableringen av ordningen med koronasertifikat, som Norge også var del av gjennom EØS-avtalen. Koronasertifikatet sikret en standardisert dokumentasjon på at man ikke utgjorde en smittefare, og bidro på den måten til å ivareta hensynet til fri ferdsel innenfor EU/EØS-området + Sveits. På denne måten fikk norske borgere fordeler ved grensepassering i Europa framfor tredjelandsborgere, det vil si borgere fra land som ikke var del av ordningen. Også EUs trygdekoordineringsbestemmelser, som er tatt inn i EØS-avtalen, gir individuelle rettigheter på helseområdet (se under). Trygdekoordineringsbestemmelsene etablerer i tillegg en rett til å få dekket utgifter til planlagt helsehjelp i andre EØS-stater dersom helsehjelpen ikke ytes innen forsvarlig tid i Norge.

Et annet område som er sterkt påvirket av EU-retten, er forbrukervern og forbrukerrettigheter. Dette omfatter krav til produktsikkerhet og produktansvar, men også rett til informasjon, som samlet skal bidra til å beskytte forbrukernes helse, sikkerhet og økonomiske interesser. Over tid har forbrukervernpolitikken i EU endret seg fra harmonisering av standarder for å fremme det indre marked, til å bli en del av innsatsen for å nå målet om å skape et «borgernes Europa».14 Forbrukervern er også tatt inn i EUs pakt om grunnleggende rettigheter (se under).

I 2020 vedtok EU en ny forbrukeragenda (New Consumer Agenda) som blant annet fokuserer på grønn omstilling og digital transformasjon. Forbrukere skal sikres bærekraftige produkter og mer informasjon slik at de kan foreta informerte valg. EU vedtok nye regler og endret gamle for å styrke forbrukervernet og sikre forbrukerne tydelige rettigheter ved bruk av digitale markedsplasser og kjøp av digitale tjenester. Forbrukernes interesser skal også tas hensyn til ved utforming av regler og krav knyttet til kunstig intelligens (se kapittel 11).

Også EØS-avtalen gir opphav til en rekke individuelle rettigheter for norske borgere. I fortalen til EØS-avtalen, understrekes «den viktige rolle individene vil spille i Det europeiske økonomiske samarbeidsområde ved at de utøver de rettigheter som er gitt dem i avtalen, og ved domstolenes forsvar av disse rettigheter».15 Dette signaliserer at EØS-avtalen er å forstå som mer enn en folkerettslig forpliktelse. Den gir også rettigheter som ikke bare kan påberopes av avtalepartene, men som etter gjennomføring i nasjonal rett også kan påberopes direkte av private borgere og bedrifter.16 Tabell 7.1 gir eksempler på noen slike rettigheter.

7.3.2 EØS-samarbeidet og direktivet om fri bevegelighet

I 2004 vedtok EU et direktiv som regulerer retten til fri bevegelighet for EU/EØS-borgere og deres familiemedlemmer, også kjent som unionsborgerdirektivet.17 Dette direktivet samlet og erstattet en rekke tidligere forordninger og direktiver på området, kodifiserte mye av den rettsutviklingen som hadde funnet sted gjennom EU-domstolens fortolkninger, og klargjorde rettstilstanden på en rekke punkter. Direktivet erstattet seks tidligere forordninger og direktiver som hver for seg tok sikte på å sikre forskjellige persongruppers rett til fri bevegelighet og opphold i andre EU-stater, herunder økonomisk aktive personer (arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og tjenesteytere), personer som tidligere hadde vært (pensjonister) og personer som i framtiden trolig ville være (studenter, arbeidssøkende) i arbeid, og personer som kunne forsørge seg selv. Unionsborgerdirektivet inkluderte dessuten avledede rettigheter for enkelte av disse persongruppers familiemedlemmer. I tillegg etablerte direktivet noen nye rettigheter knyttet til deler av det etablerte regelverket: Rett til opphold i annen EU-stat i inntil tre måneder, som gjelder for alle EU-borgere uavhengig av økonomisk aktivitet, uten at det kan stilles krav til noe annet enn gyldig pass eller nasjonalt ID-kort (artikkel 6), rett til permanent opphold etter fem års sammenhengende opphold i vertslandet (artikkel 16), utvidet rett til å beholde arbeidstakerstatus i oppholdssammenheng dersom man ufrivillig har mistet jobben (artikkel 7(3)), og en rekke nye prosessuelle regler til vern for individet (blant annet artikkel 15, 30-33).

Dette har også hatt konsekvenser for EØS/EFTA-statene, ikke minst når det gjelder rettigheter knyttet til prinsippet om fri bevegelighet, som er et av kjerneelementene i EØS-avtalen.

Unionsborgerdirektivet ble betraktet som EØS-relevant og tatt inn i EØS-avtalen i 2007. I EØS-avtalen er det ingen parallell til EU-borgerskapet som gir en alminnelig rett til fri bevegelighet til alle, uavhengig av økonomisk aktivitet. Dersom arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende, tjenesteytere eller tjenestemottakere og andre persongrupper ble ansett for å ha ulike rettigheter i EU og de tre EFTA-statene, ville dette kunne undergrave hele ideen om et indre marked i EØS. Det ligger derfor klare føringer i EØS-avtalen for at reglene må forstås og anvendes likt i hele EØS.

Da den norske regjeringen vurderte direktivet, oppfattet regjeringen det som at direktivets begrep «unionsborger» var brukt som en «fellesbetegnelse på den personkretsen (arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende, selvforsørgende eller student) som omfattes av den frie bevegeligheten, det vil si en borger som faller inn under EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet av personer».18 Regjeringen presiserte at begrepet «unionsborger» i denne sammenheng skulle leses som «statsborger av et EU-land eller EØS/EFTA-land». Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen sammen med en felleserklæring fra avtalepartene som blant annet viste til at «(b)egrepet unionsborgerskap som innført ved Maastricht-traktaten (nå EF-traktatens artikkel 17ff) har ingen parallell i EØS-avtalen», at «EØS-avtalen medfører ikke et rettslig grunnlag for EØS-borgernes politiske rettigheter», og at «innvandringspolitikk ikke er omfattet av EØS-avtalen».

Tidlig skulle det imidlertid vise seg at EFTA-domstolen la svært begrenset vekt på felleserklæringen ved tolkninger av unionsborgerdirektivets bestemmelser.19 En av EFTA-domstolens tidlige omtaler av felleserklæringen illustrerer dette:

«(…) [a]vtalepartene kan ikke antas å ha hatt til hensikt at innføringen av unionsborgerskapet i EU-retten skulle hindre videre utvikling av den frie bevegelighet for personer i EØS».20

Det er stilt spørsmål ved om domstolen har gått for langt i sine tolkninger for å sikre samsvar med EU-retten.21 I en rapport bestilt av utvalget, skriver Franklin (2024) at EFTA-domstolen, gjennom dynamisk utvikling av homogenitetsprinsippet, har bidratt til at EØS-prosjektet fortsetter å fungere godt – da ved «å bidra til å dekke over de til tider ganske betydelige sprekkene som har oppstått mellom EU- og EØS-retten over tid». Spørsmål om betydningen av unionsborgerskapet for EØS-avtalen har over tid kommet høyere på dagsorden. En offentlig rapport fra et møte mellom ESA og norske myndigheter i 2021, viser at mange av sakene ESA ønsket å diskutere, gjaldt unionsborgerskapsdirektivet og tredjelandsborgeres rettigheter:

«Unionsborgerskapet er nedfelt i EU-traktaten artikkel 21, og innrømmer fri bevegelighet til alle personer uavhengig av om de utøver økonomisk aktivitet eller ikke. EØS-avtalens utgangspunkt er at den frie bevegelighet aktiveres dersom EØS-borgeren utøver økonomisk aktivitet, og unionsborgerskapet som sådan har ingen parallell i EØS-avtalen. Unionsborgerdirektivet er like fullt tatt inn i EØS-avtalen, men med en felleserklæring om EØS-relevans og framtidig rettspraksis. EFTA-domstolen har kommet med to uttalelser (Jabbi og Campbell) som tilsier at unionsborgerskapet de facto også kommer til anvendelse i den EØS-rettslige sfæren. Det store antall saker om dette tema på pakkemøtet indikerer at unionsborgerskap nok kommer til å være høyt oppe på agendaen både i EØS EFTA-institusjonene og i Norge i årene fremover.»22

De individuelle rettighetene som følger av EØS-avtalen kan sies å være sterkere knyttet til utøvelsen av fri bevegelighet enn EU-borgerskapet.23 Fra primært å beskytte økonomiske rettigheter og friheter, er EU-borgerne i dag sikret en mer helhetlig rettighetspakke enn tidligere. EU er blitt et tydeligere politisk fellesskap, noe som kommer til uttrykk gjennom utviklingen av en rekke politiske rettigheter som er rettet mot å sikre og øke borgernes deltakelse i EUs politiske prosesser, så vel som å skape økt tilhørighet til EU.24

7.3.3 EU-borgeres politiske rettigheter

Unionsborgerskapet viser til de rettigheter man har som borger av EU. Det erstatter ikke, men er et supplement til nasjonale statsborgerskap.25 Det er liten tvil om at retten til fri bevegelighet og opphold i andre EU-stater inngår som kjernen i EUs traktatfestede rettigheter, herunder også som kjernen i borgerskapsrettighetene. Unionsborgerskapet omfatter imidlertid også nye politiske rettigheter. Dette har styrket EU-borgernes mulighet til å delta i EUs politiske prosesser, så vel som i politiske prosesser i medlemsstater de selv ikke er statsborgere av. Ifølge artikkel 22 TEUV har alle EU-borgere både stemmerett og rett til å stille som kandidat i lokale valg og valg til Europaparlamentet, også i andre EU-medlemsstater der de har opphold. Traktaten etablerer på den måten politiske rettigheter som er løsrevet fra statsborgerskap, men er i stedet basert på hvor man oppholder seg. EU-domstolen har videre slått fast at stemmeretten ved valg til Europaparlamentet følger EU-borgerne personlig, og gjelder direkte for alle EU-borgere, selv om de bosetter seg i et tredjeland utenfor EU. Dessuten har enhver EU-borger som befinner seg i utlandet, rett til å motta konsulær beskyttelse fra diplomatiske eller konsulære myndigheter fra enhver annen EU-medlemsstat på samme vilkår som statsborgerne i vedkommende medlemsstat.26

Også EUs pakt om grunnleggende rettigheter omfatter politiske rettigheter27, som for eksempel arbeidstakeres og arbeidsgiveres rett til kollektive forhandlinger og kollektiv handling (som streik)28, og retten til å stemme. EUs pakt om grunnleggende rettigheter fikk status som rettslig bindende primærrett gjennom Lisboatraktaten i 2009. Få år senere ble det hevdet at pakten var i ferd med å «innta en fremtredende posisjon i EU-domstolens rettspraksis».29 Kommisjonens årsrapport fra 2018 om anvendelse av pakten, viste at antall saker der EU-domstolen hadde henvist til bestemmelser i pakten var på 356 saker, mot 27 i 2010.30 Siden 1990-tallet har de politiske rettighetene blitt styrket, både gjennom pakten om grunnleggende rettigheter og rettsutviklingen knyttet til «unionsborgerskapet». Rettighetsutviklingen har skjedd gjennom både traktatsrevisjoner, sekundærlovgivning (direktiver og forordninger) og domstolenes praksis. Påpekningen i 2012-utredningen om at EØS-avtalen framstår som langt mer ensidig markedsrettet enn EU-samarbeidet31, kan sies å ha enda større gyldighet i dag. En åpenbar viktig forskjell mellom EU og EØS er at de ulike politiske rettighetene knyttet til status som EU-borger klart faller utenfor EØS-rettens virkeområde. EØS-avtalen kan sies å gjøre norske borgere til en del av et rettighetssystem og koblet på en politisk orden som påvirker norske borgere daglig, men uten deltakelse i det demokratiske fellesskapet i EU som forutsetter politiske rettigheter. EØS-avtalen har dermed i liten grad bidratt til å styrke norske borgeres rett til politiske deltakelse – individuelt og/eller sammen med andre borgere – innenfor et EØS-fellesskap.

7.4 Demokratisk medbestemmelse i EØS-samarbeidet

7.4.1 Oppslutning om EØS-avtalen

Etter folkeavstemningen i 1994, har motstanden mot medlemskap fortsatt å være dominerende. Gjentatte meningsmålinger har vist at et flertall i befolkningen ønsker å forbli utenfor EU. En undersøkelse utført av Universitetet i Bergen viser noen endringer i kjølvannet av Russlands angrep på Ukraina. Mens 26 prosent var positive og 60 prosent var negative til norsk medlemskap i 2019, var tilsvarende tall i juni 2022, 40 prosent positive og 47 prosent negative. Selv om det fortsatt er flertall mot norsk EU-medlemskap, viser undersøkelsen en økning i oppslutningen om norsk EU-medlemskap. En oppdatert undersøkelse fra mars 2023 viser imidlertid at støtten faller noe, med 35 prosent positive og 51 prosent negative.32

Holdningene til EØS-avtalen har stort sett vært langt mer positive. I 2019, 25 år etter at avtalen trådte i kraft, viste en undersøkelse gjennomført på vegne av Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) at syv av ti nordmenn mente EØS-avtalen var bra for Norge.33 Dette gjaldt på tvers av kjønn, alder, inntekt, utdanning og bosted. Det samme gjelder partitilhørighet. Med unntak av respondenter som stemte Rødt, mente et flertall av velgere fra alle partier at EØS-avtalen er en god avtale. Samtidig var velgere fra Venstre, Høyre, AP og MDG mer positive enn velgere fra FrP, KrF, SV og SP. Dette mønsteret er velkjent fra andre EU-stater, der skepsisen til europeisk integrasjon er mest uttalt på venstre og høyre fløy.34 Undersøkelsen stilte også spørsmål om hva de spurte ville stemt dersom det ble avholdt folkeavstemning om EØS. Nesten syv av ti svarte at de ville stemt for EØS-avtalen.

Det er noe variasjon i oppslutning på tvers av ulike målinger, men gjennomgående er et flertall av Norges befolkning for EØS-avtalen.35 Tidsserien i figur 7.1 viser at oppslutningen om EØS-avtalen virker å ha avtatt noe de siste årene, men andelen som ikke vet hva de ville stemt dersom det var folkeavstemning om EØS-avtalen, øker også. Dette er ikke overraskende gitt mangelen på offentlig debatt og kunnskap om EØS-samarbeidet (se under).

Forstørr bilde

Kilde: NUPI/Sentio.

Generelt er svært mange nordmenn positivt innstilt til forpliktende internasjonalt samarbeid, og en hovedårsak bak støtten til EØS-avtalen er at den anses å ivareta norske økonomiske interesser. Samtidig viste NUPIs undersøkelse fra 2019 at et flertall mente EØS-avtalen gir Norge større handlingsrom enn medlemskap ville gjort. På spørsmålet om Norge ville fått mer innflytelse innenfor EU, var respondentene delt.36

Støtten til EØS-avtalen, og splittelse om EU-medlemskap, speiler posisjonen til norske politiske partier. Flere partier har unngått å ta opp spørsmålet om norsk medlemskap i kjølvannet av avstemningen i 1994. Denne strategien har vært en respons på den store motstanden mot EU i befolkningen og gjenspeiler splittelsen i flere partier.

Alle norske regjeringer har de siste 30 årene styrt på grunnlag av EØS-avtalen. Det gjelder også regjeringer med deltakelse av Senterpartiet, SV, Venstre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet. I opinionen har det vært bred støtte til EØS-avtalen, mens det er ulike syn blant partiene. Arbeiderpartiet mener at EØS-avtalen i sum har tjent Norge godt. Høyre vil at EØS-avtalen skal ligge til grunn som et krav for enhver regjering Høyre deltar i. Venstre vil opprettholde og styrke EØS-avtalen. Kristelig Folkeparti vil beholde dagens tilknytningsform til EU gjennom EØS. Miljøpartiet De Grønne vil støtte videreføring av EØS-avtalen. Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt vil si opp EØS-avtalen eller utrede alternativer til avtalen. Fremskrittspartiet vil reforhandle deler av EØS-avtalen.

Det er klare indikasjoner på at temperaturen har økt i det offentlige ordskiftet om EØS i løpet av det siste tiåret. Dette har blant annet kommet til syne i fagbevegelsen, hvor flere LO-forbund har inntatt mer kritiske posisjoner i EØS-relaterte spørsmål. Også i organisasjonen Nei til EU har tonen blitt skjerpet, med sterkere vekt på kampen mot EØS-avtalen.

7.4.2 Mediedekning av EØS-samarbeidet

Omfanget av og innholdet i mediedekningen om EØS-samarbeidet og EU påvirker den allmenne kunnskapen om Norges forhold til EU og hvordan det fungerer. Figur 7.2 viser mediedekningen av utvalget saker fra 2012–2022. Den inkluderer alle artikler i norske riksmedier som nevner EØS-avtalen, brexit og ACER i saken. Figuren gir et bilde av økt dekning av EØS. Toppen i 2012 skyldes særlig publiseringen av 2012-utredningen. Dekningen de siste fem årene har ligget på et jevnt, høyere nivå sammenlignet med tidligere år, med en nedgang i 2022. Toppene i 2019–2021 reflekterer blant annet dekningen av NAV-skandalen, men også brexit. Rundt 10 prosent av artiklene som handler om brexit i 2019, omtaler også EØS.

Forstørr bilde

Kilde: Atekst.

2012-utredningen viste til at EU og EØS får relativt lite oppmerksomhet i nyhetsbildet. EU dekkes gjerne som utenriksstoff, særlig rundt toppmøter eller kriser, mens de innenrikspolitiske konsekvensene for Norge omtales i mindre grad. Figur 7.2 illustrerer dette fenomenet. Den viser mediedekningen av to saker som har fått stor oppmerksomhet i norsk offentlighet – brexit og ACER. Det er stor forskjell i antallet artikler om de ulike sakene. ACER fikk økt oppmerksomhet rundt 2018, mens dekningen har vært lavere de siste årene. Sammenlignet med denne enkeltsaken, er den generelle dekningen av EØS-avtalen på et høyere nivå. Samtidig er det verdt å merke seg at antallet artikler om brexit i 2019 genererer nesten dobbelt så mange artikler som EØS-avtalen. Dette passer godt inn i bildet av at EU-stoff behandles som utenriksstoff.

7.4.3 Stortingets rolle i EØS-arbeidet

Grunnloven bestemmer at det er Kongens privilegium å inngå internasjonale avtaler. Dette er i tråd med at utenrikspolitikken tradisjonelt regnes som regjeringens ansvar, derunder forberedelse, forhandling og inngåelse av avtaler. Stortingets medvirkning er derfor ikke nødvendig ved innlemmelse av alle nye rettsakter i EØS-avtalen. Stortingets samtykke må derimot innhentes dersom en avtale er «av særlig viktighet», dersom en ny lov eller lovendring eller en stortingsbeslutning er nødvendig, for eksempel budsjettbevilgninger, jf. Grunnloven § 26 andre ledd.

I noen tilfeller innhentes samtykke fra Stortinget før en rettsakt skal opp til beslutning i EØS-komiteen. I perioden 2012–2023 har dette skjedd seksten ganger, sammenlignet med fem ganger i perioden 1992–2011. Ut fra sakene der det har blitt innhentet forhåndssamtykke, kan det se ut som dette brukes når man ønsker å få regelverket gjennomført raskt, i saker som omfatter flere rettsakter, og i saker hvor det er politisk uenighet.37 Forhåndssamtykke er også knyttet til budsjettmessige konsekvenser, for eksempel norsk deltakelse i programsamarbeidet, der Stortingets forhåndssamtykke er nødvendig for at Norge skal kunne delta fra oppstarten av programperioden.

Figur 7.3 viser hvor mange ganger Stortinget er bedt om å samtykke til EØS- og Schengen-saker i perioden 2011–2023. Gjennomsnittlig antallet saker per år er omtrent det samme i perioden 2012–2023 som 1992–2011 (ca. 15 saker). Økningen i antall saker i 2020–2021 skyldes at Stortinget i denne perioden ga samtykke i flere saker som gjaldt deltakelse i nye perioder av EUs ulike programmer.

Antallet samtykkesaker med dissens har steget. Mens det i perioden 1992–2011 var 22 dissenser, har dette tallet doblet seg i det siste tiåret, fra 7,5 til 24 prosent av alle samtykkesaker. Mens 2012-utredningen beskrev et konfliktnivå som sank over tid, indikerer figur 7.3 en økning. Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt har flest antall dissenser i perioden. Venstre og Høyre har ingen dissenser de siste ti årene. Flertallet av dissensene retter seg mot deltakelse i EU-byråer og suverenitetsavståelser.

Forstørr bilde

¹ Inkluderer registrerte saker i stortingssesjonene 2011/2012–2022/2023.

Kilde: Stortinget.

I 2012-utredningen drøftet utvalget de konstitusjonelle utfordringene som Norges tilknytning til EU representerer. Utvalget påpekte at de «prosedyrene som Grunnloven gir for parlamentarisk godkjenning av nye folkerettslige avtaler kan hevdes ikke å passe særlig godt til Norges spesielle tilknytningsform til EU». Særlig framhevet utvalget at den økende tilknytningen til ulike EU-byråer ga konstitusjonelle problemer, og varslet at dette var en utfordring «som må antas å komme enda hyppigere i årene som kommer».38

Utviklingen det siste tiåret har gitt 2012-utredningen rett i at tilknytningen til nye EU-byråer med vedtaksmyndighet byr på konstitusjonelle problemer (se også kapittel 5). Samtidig er de konstitusjonelle rammene mer avklart nå enn de var i 2012, som en følge av Høyesteretts betenkning våren 2021 til Stortinget i Jernbanebyrå-saken og plenumsdommen høsten 2023 i ACER-saken (se egne bokser). Så lenge myndigheten som overføres kan karakteriseres som «lite inngripende», er det tilstrekkelig at Stortinget gir sitt samtykke med alminnelig flertall, i henhold til Grunnloven § 26 andre ledd. Dette gjelder både i tilfeller hvor myndighet overføres til ESA og EFTA-domstolen (topilarmodellen, som i ACER-saken) og tilfeller hvor myndighet overføres direkte til uavhengige EU-organer (énpilarmodellen, som i Jernbanebyrå-saken). Det er først dersom myndighetsoverføringen er mer enn «lite inngripende» at Stortinget må gi sitt samtykke med tre fjerdedels flertall, i henhold til Grunnloven § 115.

Etter inngåelsen av EØS-avtalen, har Stortinget benyttet § 115 én gang. Dette var i 2016, da det ble framforhandlet en løsning som knyttet EØS/EFTA-statene til EUs finanstilsyn.39 Hovedårsaken til at myndighetsoverføringen i dette tilfellet ble vurdert som mer enn «lite inngripende» av Justisdepartementets lovavdeling, regjeringen og Stortinget, var at ESA ble gitt en relativt vid kompetanse til å pålegge finansmarkedsdeltakere konkrete handlinger for å oppfylle forpliktelser etter EØS-regelverket.40 Stortinget ga sin tilslutning med 136 mot 29 stemmer og avklarte med dette også at det ikke er til hinder for bruk av Grunnloven § 115 at ESAs vedtak mot finansmarkedsdeltakere etablert i Norge skal baseres på utkast fra det relevante EU-byrået.41

Spørsmålet om en myndighetsoverføring kan anses som «lite inngripende», er av rettslig karakter og kan bringes inn for domstolene, som illustrert ved ACER-saken. Samtidig følger det av plenumsdommen fra Høyesterett i denne saken at Stortingets eget syn på spørsmålet skal tillegges «betydelig vekt». Det er først dersom det er «hevet over rimelig tvil» at det ikke er tilstrekkelig at stortingsflertallet gir sitt samtykke i medhold av Grunnloven § 26 andre ledd, at domstolene vil gripe inn.42 Med dette sikres et alminnelig flertall på Stortinget betydelig innflytelse over når en myndighetsoverføring til ESA eller EU-organer utløser behov for samtykke fra tre fjerdedeler av Stortinget etter § 115.

Med ACER-dommen ble det også avklart at Stortinget ved vurderingen av om en myndighetsoverføring er lite inngripende etter Grunnloven § 26 andre ledd, som utgangspunkt og hovedregel ikke har plikt til å se en myndighetsoverføring i sammenheng med tidligere myndighetsoverføringer på samme saksfelt, og at dette gjelder tilsvarende ved domstolenes grunnlovskontroll.43 Uttalelsene i jernbanebetenkningen om at det ved trinnvise myndighetsoverføringer må antas å gå en grense for når man kan nøye seg med å vurdere den aktuelle myndighetsoverføringen isolert, må med dette anses begrenset til temmelig upraktiske omgåelsestilfeller. Dette er en viktig avklaring som bidrar til å øke stortingsflertallets mulighet til å samtykke til rettsakter som legger ny vedtaksmyndighet til eksisterende EU-byråer. Som redegjort for i kapittel 5, er det ikke uvanlig at EU-byråenes myndighet gradvis utvides gjennom nye «pakker» med lovgivning.

Selv om 2012-utredningen fikk rett i at tilknytningen til nye EU-byråer med vedtaksmyndighet ville by på konstitusjonelle problemer, viser erfaringen fra det siste tiåret at det så langt har vært mulig å forhandle fram løsninger som gjør at det er tilstrekkelig at Stortinget samtykker med alminnelig flertall i henhold til Grunnloven § 26 andre ledd. Samtidig viser det ene unntaket, tilknytningen til EUs finanstilsyn, at det vil kunne dukke opp saker hvor det kreves tilslutning fra tre fjerdedeler av Stortinget i henhold til Grunnloven § 115. Utviklingen i retning av styrket overnasjonal kontroll med markedsaktørenes etterlevelse av EØS-relevant EU-rett, gjør at det er påregnelig at det vil dukke opp flere slike saker i årene framover.44 Til tross for avklaringene som er kommet gjennom jernbanebetenkningen og ACER-dommen, har 2012-utredningen fremdeles rett i at de prosedyrene som Grunnloven gir for parlamentarisk godkjenning av nye folkerettslige avtaler, ikke passer særlig godt til Norges spesielle tilknytningsform til EU. En uheldig effekt av dette er at debatten om norsk tilknytning til nye EU-byråer har en tendens til å handle mer om grunnlovsjuss enn om substans.

Samtykkesaker legges fram for Stortinget etter at de er vedtatt innlemmet i EØS-avtalen med forbehold om Stortingets samtykke i samsvar med EØS-avtalens artikkel 103. De sakene som gjelder EØS-samtykke, oversendes ansvarlig fagkomité og gjennomgår ordinær Stortingsbehandling. Men regjeringen konsulterer også Stortinget om EU/EØS-saker gjennom Europautvalget før de kommer til behandling i EØS-komiteen.45 Europautvalget består av utenriks- og forsvarskomiteen og medlemmene av den norske delegasjonen til parlamentarikerkomiteen for EØS. I Europautvalget møter utenriksministeren fra regjeringen, ofte sammen med én eller flere statsråder, avhengig av hvilke saker som skal omtales. Fra 2017 ble arbeidet til utvalget utvidet til også å omfatte handelspolitiske saker og forhandlinger. I slike tilfeller innkalles i tillegg næringskomiteen. Som et ledd i å styrke Stortingets arbeid med EØS-avtalen, har det vært et ønske om å få fagkomiteene til å delta på møtene i større grad. Lengden på møtene i Europautvalget er på mellom 30 og 90 minutter, og har ikke endret seg etter at utvalget også fikk ansvaret for handelspolitiske saker.

Som konsultasjonsorgan skal ikke Europautvalget gjøre vedtak, men det er rom for politisk diskusjon. Referater fra møtene er åpent tilgjengelige, og viser at representantene ofte har spørsmål til regjeringen om aktuelle saker og ber om avklaringer knyttet til EØS-relevans eller statusoppdateringer på framdrift.46 Med andre ord kan Europautvalget være en anledning for Stortinget til også å drøfte innholdet i nytt regelverk. En utfordring er at regjeringen ofte er sent ute med å meddele Norges posisjon, noe som vanskeliggjør konkrete diskusjoner. Dette skyldes delvis den norske tilknytningen. Siden Norge ikke møter i Rådet, er det ikke krav som i mange medlemsstater, som for eksempel Danmark og Sverige, til å innhente mandat fra nasjonalforsamlingen i forkant av forhandlinger. Likevel har det hendt at enkelte opposisjonspartier har være tidlig ute med å markere sitt ståsted, for å signalisere til regjeringen hva som vil være politisk akseptabelt og ikke. På samme måte som for forvaltningen, er både omfang og tempo på regelverksproduksjonen en utfordring for Stortinget (se kapittel 5). For eksempel vil Europautvalget ha problemer med å følge opp et forslag før Europaparlamentet og Rådet har fastsatt sine posisjoner og begynt forhandlinger. Denne delen av beslutningsprosessen har Norge ikke tilgang til.

Til hvert møte i Europautvalget får medlemmene av utvalget en liste med rettsakter som skal opp i EØS-komiteen kort tid etter møtet. Dersom ingen har kommentarer til de aktuelle rettsaktene, anses de å ha vært forelagt Stortinget. Tidligere var fokuset for diskusjoner i Europautvalget disse rettsaktene, men dette er blitt mindre vanlig. De få gangene det kommer kommentarer, gjelder det kortere oppklaringer eller utdypninger. På dette stadiet er rettsaktene vedtatt av EU, og forhandlingene mellom EØS/EFTA-statene, og mellom EØS/EFTA-siden og EU, er avsluttet. Det kan med andre ord synes noe formålsløst for stortingsrepresentantene å skulle drøfte rettsakene som skal opp i EØS-komiteen på det tidspunktet de kommer til Europautvalget. Dermed er det ikke overraskende at disse vies lite oppmerksomhet, dette kan ses på som en direkte konsekvens av beslutningsprosessen i EØS-samarbeidet. Samtidig bidrar det til å endre Europautvalgets fokus, og utvalget har blitt omtalt som et orienteringsorgan heller enn et forum der regjeringen konsulterer Stortinget.

Tabell 7.3 gir et eksempel på saker som er blitt diskutert i Europautvalget 2019–2022. Dette er saker som flere stortingsrepresentanter har tatt initiativ til å diskutere og/eller som er blitt diskutert i gjentatte møter. Oversikten illustrerer blant annet hvordan representantene engasjerer seg i politiske tiltak som ennå ikke er vedtatt på EU-nivå, i tillegg til en rekke saker som går ut over EØS-samarbeidet. Dette skyldes at Europautvalget også behandler saker som omhandler forholdet mellom EU og Norge generelt, i tillegg til handelspolitiske tema.

Ut over diskusjonene i Europautvalget, redegjør utenriksministeren for EU/EØS-saker for Stortinget i plenum hvert halvår. Denne praksisen ble etablert i 2007 og etterfølges stort sett av en debatt i Stortinget. I perioden 2013–2017 var det EU/EØS-ministeren som holdt de halvårlige redegjørelsene. Regjeringen kan videre konsultere Stortinget gjennom bruk av stortingsmeldinger. I perioden 2011–2023 har regjeringen framlagt to stortingsmeldinger med EØS som hovedtema:

Meld. St. 20 (2011–2012) EØS-midlene: Solidaritet og samarbeid i Europa

Meld. St. 5 (2012–2013) EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU. Sentrale prioriteringer og virkemidler i norsk europapolitikk

Siden 2012-utredningen har det ikke kommet flere stortingsmeldinger om EØS-samarbeidet. Til sammenligning kommer det årlig en stortingsmelding om nordisk samarbeid.

I 2012-utredningen ble Stortingets kontroll av regjeringens EØS-politikk beskrevet som beskjeden. Dette skyldtes i hovedsak manglende granskingsvirksomhet i Kontroll- og konstitusjonskomiteen. I kjølvannet av NAV-saken satte Stortinget i gang en større kontrollprosess. Daværende arbeids- og sosialminister, Anniken Hauglie, holdt 5. november 2019 en redegjørelse i Stortinget om praktiseringen av EUs trygdeforordning. Saken ble deretter sendt til Kontroll- og konstitusjonskomiteen. I forbindelse med behandlingen av saken, sendte komiteen en rekke brev med skriftlige spørsmål til arbeids- og sosialministeren, men også til statsministeren, daværende justis- og innvandringsminister og Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Tidlig i januar 2020 ble det avholdt to kontrollhøringer:

Redegjørelse av arbeids- og sosialministeren om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21 (Redegjørelse, nr. 5 (2019–2020)), 9. januar og 10. januar 2020.

Komiteens innstilling kom 25. februar 2020. Hele komiteen stilte seg bak konklusjonen om at det var svært alvorlig at feil fortolkning og praktisering av regelverket hadde rammet svært mange mennesker. Et flertall i komiteen bestående av medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, fremmet forslag om å betegne regjeringens håndtering av saken som sterkt kritikkverdig.47 Dette ble ikke vedtatt.

Den 8. november 2019 ble det oppnevnt et uavhengig granskingsutvalg. Utvalget leverte sin rapport, Blindsonen: Gransking av feilpraktisering av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området, 4. august 2020.48 I kjølvannet av rapporten avholdt Kontroll- og konstitusjonskomiteen nok en høring:

Redegjørelse av arbeids- og sosialministeren om Granskingsutvalgets rapport om EØS-saken, NOU 2020: 9 (Redegjørelse, nr. 5 (2020–2021)), 27. november 2020.

I den påfølgende innstillingen fra Stortinget ble regjeringen bedt om å komme tilbake med en endelig avklaring av forholdet mellom folketrygdlovens bestemmelser og trygdeforordning 883/2004 som vil ligge til grunn for håndteringen av tidligere saker, senest ved framleggelse av sine vurderinger av lovutvalget som skulle gjennomgå trygdelovgivningen og forholdet til internasjonale avtaler.

En annen del av stortingsrepresentantenes kontrollfunksjon er anledningen til å stille spørsmål eller interpellasjoner. Dette er sentrale verktøy for Stortingets kontroll av regjeringens arbeid. Figur 7.4 viser hvor mange ganger EU og/eller EØS har vært tema for muntlige spørsmål, interpellasjoner og skriftlige spørsmål. Antallet interpellasjoner har vært ganske jevnt og har ligget mellom 0 og 5 fra 2012–2023, med unntak av sesjonen 2011–2012. Muntlige spørsmål omfatter spørsmål i spørretimen som Stortinget selv har markert som EU/EØS-spørsmål, og varierer fra år til år. Antallet muntlige spørsmål har økt over tid. I samme periode er det også en økning i antall skriftlige spørsmål. Andelen skriftlige spørsmål som omhandler EØS, ligger mellom 4 og 6 prosent.

Forstørr bilde

Kilde: Stortinget.

En forutsetning for at Stortinget skal kunne utføre sin kontrollfunksjon er tilgang på informasjon. Nasjonale parlamenter i EUs medlemsstater er direkte koblet på beslutningsprosesser i EU gjennom ulike ordninger for informasjon, konsultasjon og medbestemmelse. Ved flere av de siste traktatsendringene er det gjort forsøk på å styrke nasjonale parlamenters rolle i EU, og inkludere dem tidligere i beslutningsprosesser på EU-nivå. Kommisjonen sender alle forslag til ny lovgivning til EUs nasjonale parlamenter samtidig som de sendes til Rådet og Europaparlamentet. Også fra Stortingets perspektiv har det vært et mål å komme tidligere inn i de politiske prosessene.49 Stortinget ba Kommisjonen om å bli inkludert i utsendelsen av forslag til ny lovgivning, men fikk nei. I stedet er det EFTA-sekretariatet som sørger for oversendelse av antatt EØS-relevante forslag fra Kommisjonen til Stortinget. Privilegert tilgang på informasjon gir dette likevel ikke – all den tid det er snakk om offentlig tilgjengelige dokumenter.50

Flertallet av partiene på Stortinget tilhører europeiske partiføderasjoner og delegasjoner der norske stortingsrepresentanter deltar på møter sammen med parlamentarikere fra EU-statene. Stortinget møter jevnlig representanter fra Europaparlamentet i EØS-parlamentarikerkomiteen og representanter fra EFTA-statene i EFTAs parlamentarikerkomité (se kapittel 5). I tillegg inviteres Stortinget til å delta i ulike former for interparlamentarisk samarbeid. For eksempel er Norge i en årrekke blitt invitert som «spesiell gjest» til Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs of Parliaments of the European Union (COSAC). I 2010 åpnet Stortinget et eget kontor i Brussel med ansvar for å følge Europaparlamentet. Disse nettverkene og kontaktpunktene er viktige kilder til informasjon om pågående prosesser på EU-nivå.

I 2007 ble Stortingets utredningstjeneste styrket med EU/EØS-kompetanse. Denne tjenesten utarbeider for eksempel en omfattende informasjonspakke i forkant av møtene i Europautvalget. Stortingsbiblioteket sender også ut månedlige nyhetsbrev om EU/EØS-nytt. Sammenlignet med forvaltningsapparatet som bistår regjeringen, er utredningskapasiteten til Stortinget liten. Dersom stortingsrepresentantene ønsker å følge EØS-arbeidet tett, er de avhengig av informasjon fra regjeringen og fagdepartementene.

EØS-notatbasen som ble beskrevet i kapittel 5, er også grunnlaget for regjeringens informasjon til Stortinget. I rapporten, Effektiv forvaltning av EU/EØS-arbeidet, kom det fram at flere i forvaltningen mener notatbasen ikke egner seg til å informere Stortinget.51 Notatene er preget av teknisk språk, det skilles ikke mellom store og små – viktige og uviktige – saker. Rapporten viser også til Stortingets administrasjon, som oppgir at EØS-notatene ofte ikke gir Stortinget den informasjonen de trenger. Notatene kan mangle oppdateringer eller være delvis utfylt. Stortinget ønsker seg i større grad korte sammendrag med hovedpunkter, og gjerne politiske vurderinger.52 Dersom det ikke gis fullstendig informasjon om de ulike rettsaktene, begrenser det stortingspolitikernes mulighet til å engasjere seg i innholdet av sakene, delta konstruktivt i en debatt og ettergå regjeringens virksomhet.

7.5 Oversettelse og konsolidering

En utfordring Stortinget, men også forvaltningen står overfor, er forsinkede norske oversettelser av nytt EØS-regelverk og mangelen på EØS-konsoliderte versjoner av regelverket.

I EU vil Kommisjonens oversettelsestjeneste sørge for at direktiver og forordninger foreligger i alle språkversjoner når de publiseres. I Norge er det enhet for EØS-oversettelse i Utenriksdepartementet som står for oversettelsen, med bistand fra de ulike fagdepartementene. Enheten har 8,6 oversetterstillinger og ti eksterne oversettere som arbeider innenfor inngåtte rammeavtaler. Oversettelsessenteret i Utenriksdepartementet på Island har til sammenligning 28 ansatte oversettere som gjør det samme oversettelsesarbeidet.53

I motsetning til i EU, foreligger det ofte ikke en offisiell norsk oversettelse før flere år etter at en rettsakt er tatt inn i EØS-avtalen.54 Riktignok foreligger det normalt en foreløpig oversettelse ved innlemmelsen i EØS-avtalen, men det varierer i hvilken grad denne er kvalitetssikret. Manglende kvalitetskontroll kan medføre at begrepsbruk må endres underveis, eller at uheldige oversettelser rekker å «feste seg».55 I Departementenes EØS-arbeid anbefales det at oversettelsesprosessen starter allerede når rettsaktene kunngjøres i EU, og ikke først når de føres opp på sakslisten til EØS-komiteen, som i dag.

Manglende norsk oversettelse hemmer både gjennomføring og anvendelse av EU-regelverket. Departementenes EØS-arbeid understreker at det å kunne lese EØS-rett på norsk, øker regelverkets legitimitet og tilgjengelighet, og at dette igjen bidrar til etterlevelse og styrker reglenes effektivitet. Det framheves at dette er særlig viktig for forordninger, som gjelder som norsk lov eller forskrift gjennom en henvisning. Rapporten framhever også viktigheten av rettidige og riktige oversettelser dersom rettsakten regulerer rettigheter og plikter for privatpersoner, eller dersom brudd på reglene er straffesanksjonert.56

Alle norske lover og forskrifter kunngjøres i Norsk Lovtidend. Dette gjelder også for alle endringslover og endringsforskrifter. Alle endringer blir konsolidert, tatt inn, i loven eller forskriften av Lovdata etter kunngjøringen. Rettsanvenderne kan derfor gå inn på Lovdata og finne den til enhver tid gjeldende lov eller forskrift i ett og samme dokument. Dette er annerledes for EØS-retten. For å finne ut av hva som er gjeldende EØS-rett på et område, må rettsanvenderen først gå til den opprinnelige EU-rettsakten. Deretter må man undersøke om det er gjort EØS-rettslige tilpasninger i EØS-komiteens beslutning. Man må også undersøke om det er gjort sektorvise tilpasninger i det aktuelle vedlegget i EØS-avtalen som rettsakten innlemmes i, og sjekke de horisontale tilpasningene som framgår av EØS-avtalens protokoll 1. Eventuelle endringer i rettsakten blir ikke tatt inn, konsolidert inn, i den opprinnelige rettsakten, men blir vedtatt som selvstendige endringsrettsakter. Det betyr at dersom det er vedtatt nye endringsrettsakter, vil ikke rettsanvenderen ha en samlet framstilling av det gjeldende regelverket, men må forholde seg til den opprinnelige rettsakten og sammenholde denne med senere endringsrettsakter.57Departementenes EØS-arbeid understreker at dette gir et «svært komplisert og fragmentert rettskildebilde når innholdet i EØS-retten skal fastlegges».58 Konsolideringsutfordringene er størst der EØS-rettsakten er en forordning som gjelder som norsk lov eller forskrift gjennom en henvisning. For direktivene er dette annerledes. Innholdet i direktiver skal omskrives til norsk rett. Det betyr at direktivets innhold med eventuelle endringsdirektiver og EØS-tilpasninger kommer til uttrykk gjennom den norske gjennomføringslovgivningen. For å finne fram til innholdet i selve direktivet møter man likevel på de samme konsolideringsutfordringene som er beskrevet over.59

7.6 Åpenhet og kunnskap om EØS-samarbeidet

7.6.1 Tilgang på informasjon

Åpenhet er en forutsetning for demokrati. Uten åpne politiske prosesser er det ikke mulig for befolkningen å følge med på hvordan politikere opptrer, hvilke posisjoner de tar, og hvorfor. Også for å kunne delta i den offentlige debatten på en meningsfull måte, er det nødvendig med tilgang til informasjon. Det kan grovt skilles mellom to former for åpenhet: at prosessen som leder fram til et vedtak er åpen, og at begrunnelsen for vedtaket er åpent tilgjengelig. De to formene for åpenhet forutsetter ulike nivå av tilgang til dokumenter og debatter. At begrunnelsen er åpen innebærer at informasjon om beslutningens innhold og de fakta og årsaker som ligger til grunn for den, er åpent tilgjengelig. Dette innebærer at offentligheten bør få informasjon om begrunnelsen for beslutningene. Åpne prosesser krever at også drøftinger, forhandlinger og avstemninger er åpent tilgjengelig. Dette gjør det mulig for offentligheten å granske hvordan de folkevalgte faktisk opptrer under hele den politiske beslutningsprosessen.

Utenriksministerens halvårlige redegjørelser og den påfølgende debatten kan gi innsikt i Norges forhold til EU generelt. Selv om representantene også kan ta opp mer konkrete saker og be regjeringen om en begrunnelse for sitt ståsted, gir det begrenset innsyn i pågående politiske prosesser. Når rettsakter krever Stortingets samtykke, behandles disse på vanlig måte. 2012-utredningen påpekte at denne prosedyren, selv om den hovedsakelig skjer i etterkant av vedtak om innlemmelse i EØS-komiteen, er politisk og konstitusjonelt viktig. Regjeringen må presentere nye tilpasninger til EU på en skikkelig måte – skriftlig, detaljert og i full offentlighet. Den pålegger partiene på Stortinget å behandle sakene, skrive innstilling og ta stilling. Prosedyren innebærer også en politisk mindretallsgaranti for at EU-sakene kommer på dagsorden, uavhengig av om dette er politisk bekvemt eller ikke for flertallet. I sum bidrar samtykkeprosedyren til alminnelig åpenhet. Proposisjonene og innstillingene er offentlige og utgjør en innholdsrik og lett tilgjengelig kilde til dokumentasjon og kunnskap om Norges løpende tilpasning til EU.60

Flertallet av rettsakter som tas inn i EØS-avtalen, krever ikke Stortingets samtykke. Slike saker kan være mer krevende å få innsikt i. Referatene fra Europautvalget er åpent tilgjengelig via Stortingets nettside og publiseres senest ett år etter at utvalgsmøtet er avholdt, med mindre regjeringen ber om at de unntas offentlighet. Men som beskrevet over, er det sjelden at rettsakter som er innlemmet i EØS-komiteen diskuteres i Europautvalget. Utfordringen forsterkes av begrenset åpenhet i EØS-organene og i EU. Å følge politiske beslutningsprosesser på EU-nivå kan være utfordrende, også for borgere i EUs medlemsstater. Forhandlinger mellom medlemsstatene foregår bak lukkede dører. Flere møter i Europaparlamentet er åpne og kan følges via internett, men det gis svært lite informasjon om hva som foregår i forhandlingene mellom Rådet og Europaparlamentet. Når de ferdige rettsaktene er vedtatt i EU og skal til behandling i EFTA- og EØS-systemet, er det tilsvarende lite informasjon tilgjengelig om hva som foregår mellom EØS/EFTA-statene og mellom EØS/EFTA-statene og EU-siden. Med andre ord er det ikke lett å få tak i informasjon som enten gir en begrunnelse for at en beslutning er tatt, eller å skulle følge, og langt mindre vurdere, beslutningsprosessen og ulike aktørers posisjoner.61

EØS-notatbasen er offentlig tilgjengelig og skal bidra til oppdatert informasjon om regelverksprosessene, fra initiativfasen i EU til rettsaktene er innlemmet i EØS-avtalen og til slutt gjennomført i norsk rett. Som beskrevet i kapittel 5, skal EØS-notater opprettes for hver enkelt EU-rettsakt som vurderes innlemmet i EØS-avtalen så tidlig som mulig idet Kommisjonen forbereder forslag til EØS-relevante rettsakter. Innholdet i notatet endres og oppdateres ettersom regelverksprosessen går framover. Notatene skal inneholde informasjon om sakens innhold, norske posisjoner og konsekvenser for Norge samt informasjon om hvorvidt rettsakten anses som relevant og akseptabel. Det kan imidlertid variere når og hvor ofte EØS-notatene oppdateres. I tillegg ble det, som beskrevet over, påpekt i rapporten DFØ-rapporten, Effektiv forvaltning av EU/EØS-arbeidet, at notatene er preget av et vanskelig tilgjengelig språk. Innviklet språk kan være et hinder for åpenhet, fordi det forutsetter kunnskap som det ikke er rimelig å forvente at mange besitter.62

7.6.2 Kunnskap om EØS-samarbeidet

2012-utredningen slo fast at det er ikke så mange områder av norsk demokrati i moderne tid der så mange har visst så lite om så mye som i europapolitikken. NUPI gjennomførte en undersøkelse i 2019 som viste lite endring, og trakk særlig fram lavt kunnskapsnivå blant de unge. Blant dem som er under 30 år, fant undersøkelsen at rundt to av ti oppgir at de har gode kunnskaper. Mange anser egen kunnskap om EU høyere enn kunnskapen om EØS-avtalen. Kunnskapen om Schengen-avtalen var enda lavere.63 De yngste respondentene oppga også at de hadde problemer med å forstå forskjellen mellom EU-medlemskap og EØS-avtalen. Det lave kunnskapsnivået var jevnt fordelt mellom de som var «for» og «imot» EØS-avtalen, men særlig lavt var det i «vet ikke»-gruppen, de som ikke vet om de er for eller imot EØS-avtalen.64

Et aspekt som ble framhevet i 2012-utredningen, var manglende oppmerksomhet omkring EØS-avtalen både i grunnskolen og på videregående skole. I den grad Europa og Norges forhold til EU ble behandlet, var det meste konsentrert om folkeavstemningene om norsk medlemskap. Det utenrikspolitiske perspektivet dominerte. En gjennomgang av nåværende læreplaner viser lite endring. Ved fagfornyelsen i 2020 ble de eksisterende læreplanene omarbeidet. Europa, EØS, EFTA eller EU er fortsatt ikke del av kompetansemålene i grunnskolen. På 10. trinn har elevene om internasjonalt samarbeid, men her vil det være opp til den enkelte lærer hvor mye søkelys som rettes mot EØS og EU. På videregående skole er EU og EØS ikke en del av læreplanen i fellesfaget. En gjennomgang av lærebøker ment for grunnskolen og videregående skole, viser at EU og EØS ikke vies mye plass. Hverken EU som institusjon eller EØS-avtalen utgjør egne kapitler, men er del av større, overordnede kapitler som omhandler internasjonalt samarbeid generelt. Enkelte lærebøker skiller seg ut. Ett slikt eksempel er Demos, en lærebok i politikk og menneskerettigheter for videregående skole. Her er omtalen av EU detaljert og nyansert. Boken diskuterer også fordeler og ulemper ved EØS-avtalen. Dette er derimot ikke en allmenn lærebok, men en lærebok for de elevene som spesifikt har valgt fag med samfunnsfaglig fordypning. Jevnt over framstilles EU og EØS primært i et utenrikspolitisk perspektiv, noe som tilslører den faktiske virkningen Norges samarbeid med EU har for innenrikspolitiske problemstillinger.

EØS-avtalen har stor betydning for norsk samfunnsliv, men blir viet liten plass i norsk skole. Dette er et demokratisk problem. De fleste elever går gjennom mange års skolegang uten å få en grunnleggende forståelse av hva EØS-avtalen er, hvordan den virker og hvilken innflytelse den har på norsk økonomi og politikk. Dette kan vanskelig kalles annet enn en stor mangel, og et hinder for en realistisk og faktabasert debatt om Norges forhold til EU.

2012-utredningens omtale av høyere utdanning var begrenset, men konkluderte at få studieopplegg hadde EØS og Norges avtaler med EU som tema. De observerte samtidig at europakunnskap og kunnskap om Norges avtaler med EU til en viss grad er integrert i den alminnelige utdanningen innenfor jus, statsvitenskap og historie. Per i dag er har NTNU og Universitetet i Bergen bachelorprogram i Europastudier. Universitetet i Oslo la ned et tilsvarende program i 2014. Universitetet i Agder tilbyr en spesialisering i europeisk integrasjon på masternivå.

Et ledd i granskingen etter NAV-saken var juridisk grunnutdanning. Her framhevet utvalget at et læringspunkt var at juridisk forskning og undervisning i langt større grad må ta innover seg at EØS-rett ikke bare er et eget rettsområde, men også en integrert del av andre rettsområder. I etterkant ble det gjennomført flere reformer av juridiske utdanninger.

Konklusjonen i Blindsonen om manglende integrering av EØS-retten omfattet også den juridiske forskningen.65 I 2022, på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet, lyste Forskningsrådet ut 42 millioner kroner til opprettelse av forskningssenter for kunnskaps- og kompetanseutvikling om EØS-rettens betydning for norsk rett. Målsettingen var å bidra til styrking av rettsvitenskapelig forskning om EØS-rett, øke kapasiteten til forskning i miljøene, styrke de rettsvitenskapelige utdanningene og gi kunnskapsgrunnlag til forvaltningens arbeid. Sentrene skal også styrke kunnskapen om innholdet i og gjennomføringen av EØS-rett i norsk rett. To forskningssentre er opprettet basert på disse midlene, The Centre on the Europeanisation of Norwegian Law (CENTENOL) ved Universitetet i Bergen og Research Centre on the European Dimension of Norwegian Law (EURNOR) ved Universitetet i Oslo.

7.7 Konsekvenser for lokaldemokrati

Det regionale nivået – kommuner og fylker – berøres både direkte og indirekte av EU/EØS-samarbeidet. Kommuner og fylkeskommuner påvirkes både gjennom lovgivningen i EØS-avtalen og gjennom de samfunnsmessige virkningene av EØS-samarbeidet. EØS-avtalen åpner også for deltakelse i programsamarbeid, noe både fylkeskommuner og en rekke kommuner engasjerer seg i.66

Det foreligger lite forskning på EØS-samarbeidets direkte betydning for lokaldemokratiet, mens lokaldemokratiets vilkår mer generelt har vært tema i flere offentlige utredninger. Makt- og demokratiutredningen pekte i 2003 på at de økonomiske rammene har stor betydning for det lokale styringsnivåets mulighet til å iverksette statlig politikk. Trangere økonomiske rammer ble betegnet som en krise for lokaldemokratiet.67 I 2005 uttalte Lokaldemokratikommisjonen i forlengelsen av dette at mye av debatten om det lokale handlingsrommet egentlig kan sies å handle om de reelle begrensningene knyttet til en stram kommuneøkonomi.68 I dette perspektivet kan man si at når EØS-avtalen bidrar til vekst i kommunenes økonomi og befolkningsgrunnlag, bidrar den også til at det reelle lokaldemokratiske handlingsrommet blir større.

Kommuner og fylkeskommuner påvirkes på en rekke måter av lovgivning som er tatt inn gjennom EØS-avtalen. Som omtalt i kapittel 5, forvalter kommuner og fylkeskommuner en stor andel av EØS-retten. En undersøkelse gjennomført av Norsk institutt for by- og regionforskning på vegne av KS, viser blant annet at EU-lovgivning og -politikk gjør seg gjeldende i 49 prosent av kommunestyresakene.69 Gjennomgangen peker på at det er rettslig berøring på flere områder, som plan- og byggesaker, offentlig støtte og anskaffelser, vannforsyning, samferdsel og bærekraft, men at det særlig er regelverket for offentlig støtte og konsekvensutredninger som har innvirkning på kommunestyrenes arbeid. Det er den rettslige berøringen som er sterkest, men studien finner også at det er politisk berøring i 10–11 prosent av kommunestyresakene, og da mest innenfor områdene klima, miljø og utdanning. Studien fant også at fylkestingene er politisk berørt i 23 prosent av sine saker, fortrinnsvis innenfor samferdsel, klima og miljø. Berøringen med EØS-regelverk er til en viss grad et nasjonalt valg. Eksempelvis har Norge valgt å la anskaffelsesregelverket gjelde for vesentlig lavere innkjøp enn det som EØS-reglene selv krever.

I en annen undersøkelse70 av det fylkeskommunale nivået, ble beslutningsdokumentene som ble fremmet til alle norske fylkesting i 2020 analysert for å undersøke mulige koblinger til Kommisjonen og/eller EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Også denne undersøkelsen viser at EU/EØS-institusjonene har berøring på fylkesnivå, men at dette ikke er like sterkt som på nasjonalt nivå. Knapt 10 prosent av fylkestingsdokumentene inneholder referanser til EU/EØS, mens det for eksempel er referanser til norske departementer og tilsyn i 25 prosent av dokumentene. Etter denne målestokken er EU/EØS-institusjonene altså ikke de primære samspillspartnerne for fylkeskommunene, men EU/EØS-institusjonene er heller ikke uvesentlige. For det andre viser analysen at europeiseringen i/av fylkeskommunene er skjevt fordelt på forskjellige politikkområder, for eksempel er EU/EØS-institusjonenes betydning større på næringslivsområdet enn på utdanningsområdet.

Kommuner og fylkeskommuner deltar også i påvirkningsarbeid knyttet til ny EU-lovgivning. På oppdrag fra KS, gjennomførte Oslo Economics en studie av hvordan lokale og regionale aktører involveres i sentralforvaltningens arbeid i denne fasen. Studien munnet ut i rapporten Tidlig involvering av kommunesektoren i statens arbeid med EU/EØS-arbeid71, og her vises det hvordan kommune- og fylkeskommunalt nivå er involvert i sentralforvaltningens arbeid på ulike måter både formelt og uformelt.

Europapolitisk forum72 er en formell kanal der sentralforvaltningen (ved statssekretærer fra Kommunal- og distriktsdepartementet og Utenriksdepartementet) møter folkevalgte fra kommuner, fylkeskommuner og Sametinget. Forumet er en arena for informasjonsutveksling og politisk dialog om europapolitiske saker, og møtes to ganger i året. Det finnes også sektorspesifikke referansegrupper der sentralforvaltningen utveksler erfaringer og informasjon med berørte parter, inkludert kommunesektoren. Det er blant annet slike referansegrupper på energi, klima og bærekraftig finans. Referansegruppene oppleves som nyttige av regionale aktører, men det etterlyses flere muligheter for å diskutere enkeltsaker og at det etableres slike referansegrupper på flere politikkområder.73 KS har også faste konsultasjonsmøter med regjeringen der sakslisten er bredere, men der også EU/EØS-saker ved noen anledninger har blitt adressert. I Brussel har Norges delegasjon til EU opprettet månedlige gjensidige informasjonsmøter med alle de norske aktørene, og der KS deltar på vegne av kommunesektoren.74 Det brukes også uformelle kanaler, og disse kan være vel så virkningsfulle, men de er ofte personavhengige, og det er dessuten variasjon mellom ulike deler av forvaltningen – der noen er mer aktive enn andre.

Høringsinnspill fra kommunesektoren kan gå både via sentralforvaltningen eller direkte til EU-nivå. Det kan være svært krevende å sette seg inn i Kommisjonens forslag, og sentralforvaltningen utarbeider sjelden oppsummeringer, konsekvensnotater, veiledninger eller oversatte dokumenter som kan bidra til å lette utfordringen i tid, ressurser og kompetanse som kreves for å sette seg inn i lovforslagene. Kommuner og fylkeskommuner er i tillegg ikke nødvendigvis rustet eller har ikke rutiner og strukturer for å kunne respondere på en adekvat måte.

Kommunesektoren har derfor en rekke samarbeid for å styrke forutsetningene for påvirkning. I EU er Regionkomiteen et formelt og rådgivende organ, som består av representanter fra medlemsstatenes regionale og lokale myndigheter. Regionkomiteen har blant annet formelle innspill til ny lovgivning. EFTA-pilaren har etablert Forum for lokalt og regionalt folkevalgte, som gir uttalelser til EUs myndigheter på relevante områder. Forumet ble etablert av EFTAs faste komité i 2010.

Kommuner og fylkeskommuner driver imidlertid også påvirkningsarbeid utenom dette forumet. Det er blant annet flere nettverk med aktiv deltakelse fra kommuner og fylkeskommuner i utformingen av posisjonspapirer. Noen slike nettverk er europeiske paraplyorganisasjoner, som The Council of European Municipalities and Regions (CEMR), SGI Europe, European Federation of Education Employers (EFEE), Assembly of European Regions (AER), Conference of Peripheral Maritime Regions (CPMR) og Eurocities. Også de norske regionkontorene i Brussel kan delta i påvirkningsarbeid.

Eurocities er en interesseorganisasjon75 for europeiske storbyer som arbeider for at EUs institusjoner og medlemsstater i større grad skal inkludere en storbydimensjon og ta hensyn til byers utfordringer i politikkutviklingen. Både Oslo og Bergen er medlemmer i nettverket, mens Stavanger er assosiert medlem. Eurocities tilbyr både informasjons- og erfaringsutveksling, i tillegg til å jobbe aktivt opp mot EUs institusjoner for å fremme (stor)byers perspektiv.76 En fersk studie som har sammenlignet måten Oslo, Stockholm og København bruker sitt medlemskap i Eurocities på, viser at Oslo anser nettverket som viktig nettopp fordi Norge ikke har direkte innpass i beslutningsprosessene i EU, slik Sverige og Danmark har.77

Det finnes også andre arenaer og nettverk i EFTA-systemet og norske fagnettverk som kan være relevante.78 I tillegg brukes de ulike Brusselbaserte regionkontorene79 som plattform for kommuner og fylkeskommuner til for eksempel å hente informasjon, kompetansebygging, bygge nettverk, og fremme regional deltakelse i EUs samarbeidsprogrammer.

I rapporten fra Oslo Economics pekes det på at samordningen og dialogen mellom de ulike forvaltningsnivåene kan bli betydelig bedre, og at sentralforvaltningen kan gjøre mer for å bedre rutiner og mer systematisk informere og involvere regionale aktører, særlig i tidligste fase, før Kommisjonen formelt har fremmet sitt forslag. Informasjon og involvering er litt bedre i den mer etablerte høringsfasen, men også her er det forbedringspunkter, for eksempel gjennom et mer målrettet involveringsarbeid der det regionale nivået informeres og inviteres til dialog på et tidligere tidspunkt. Det er også behov for at sentralforvaltningen prioriterer hvilke saker det er særskilt viktig å få regionale synspunkter på. Uformelle fora og nettverk er viktige, men involvering må ikke avhenge av enkeltpersoner og mangel på formelle rutiner/arenaer. Det trengs også mer kompetanse og ressurser på regionalt nivå for å kunne håndtere påvirkningsarbeidet på en god måte. En sammenligning mellom Norge og de andre nordiske landene viser imidlertid at kommunesektoren i de nordiske landene «…ikke nyter noen særskilt eller privilegert stilling som partner i forvaltningens saksforberedelse i EU-spørsmål. Denne situasjonen uttrykker [de nordiske] kommuneforbundenes ledere misnøye med. Med andre ord ser ikke situasjonen for kommunesektoren ut til å være vesentlig «bedre» i de andre nordiske land enn i Norge.»80

EU/EØS-saker har klare berøringer med kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver og aktiviteter, men forskningen viser at europeiseringen ikke bare angår innholdet i sakene som tas opp på regionalt nivå. Den har konsekvenser for forvaltningspraksis og måten arbeidet legges opp på og iverksettes.81 Anskaffelsesdirektivene og konsekvensutredningsdirektivene stiller for eksempel krav til hvordan kommunesektoren skal håndtere saksbehandlingen, og rammedirektivet for vann- og luftkvalitet regulerer krav til blant annet koordinering, rapportering, overvåkingsplaner og kvalitetssikring.

Det er fortsatt sparsomt med forskning på konsekvensene av EØS-tilknytningen på regionalt nivå, men de nyere studiene som er gjort etter 2012-utredningen, viser at EU/EØS-saker har blitt viktigere også på dette nivået både når det gjelder politiske innhold og hvordan politikken planlegges og praktiseres. Samtidig viser forskningen at det er rom for forbedring når det gjelder hvordan sentralforvaltningen inkluderer kommuner og fylkeskommuner i sin samordning av norske posisjoner overfor EU. Forskningen som foreligger, har imidlertid primært søkelys på de administrative konsekvensene, men selv om det er behov for ytterligere forskning og kartlegging, er det er likevel grunn til å hevde at vilkårene for lokaldemokratiet også påvirkes i ganske betydelig grad.

7.8 Et grunnleggende demokratisk dilemma

De demokratiske utfordringene eller dilemmaene EU-borgere møter, er ikke helt de samme som norske borgere møter gjennom EØS-samarbeidet. Gjennomgangen av rettighetsutviklingen tidligere i kapittelet viste at i likhet med EU-borgere, har også norske borgere fått en rekke nye rettigheter gjennom EØS-tilknytningen. Disse rettighetene er først og fremst knyttet til norske borgere som privatpersoner. Dette gir blant annet større frihet for den enkelte norske borger som kan søke arbeid, etablere næringsvirksomhet, reise og oppholde seg fritt innenfor EUs grenser etc. Disse rettighetene er også blitt «demokratisert», i den forstand at bevegelsesfriheten ikke lenger bare er knyttet til økonomisk aktive personer, men utvidet til alle med norsk statsborgerskap. For privatpersoner og enkeltindivider innebærer derfor EØS-tilknytningen en betydelig utvidelse av norske borgeres sivile og økonomiske rettigheter, med individuelle sosiale rettigheter til velferdsgoder som en følge av dem.82

EØS-tilknytningen innebærer i så måte nesten det samme for norske borgere som for EU-borgere når de opptrer som privatpersoner. Demokrati har både en individuell og en kollektiv side. På den ene siden skal borgernes frihetsrettigheter som privatpersoner respekteres. Dette sikres tradisjonelt gjennom rettsstatens beskyttelse av enkeltindividets sivile rettigheter, de klassiske liberale prinsippene. I tillegg sikrer moderne stater som regel også noen sosioøkonomiske rettigheter for sine borgere. Gjennom disse rettighetene beskyttes individets frihet til å stake ut sitt eget liv (så lenge dette ikke går på bekostning av andres like rett til samme frihet).

I et demokratisk perspektiv kreves det imidlertid også at borgerne kan se seg selv som (med)lovgivere av de lover og regler som binder og begrenser deres handlefrihet. Dette forutsetter politiske rettigheter som setter borgerne i stand til å delta i de kollektive beslutningsprosessene som fører fram til bindende lover. For at politiske deltakelsesrettigheter skal ha effekt, må de derfor være direkte knyttet til det politiske fellesskapet som faktisk beslutter de lovene borgerne er bundet av. Med andre ord, borgerne må både formelt og reelt ha mulighet til å delta.

EU er i dag en ganske annen organisasjon enn den mer mellomstatlige, teknokratiske organisasjonen EU var da EØS-avtalen ble inngått. I tillegg har det skjedd en utvikling det siste tiåret som gjør at EUs beslutningsprosesser i dag preges av en mer åpen politisk meningsbryting enn det vi vanligvis ser på internasjonalt nivå, der beslutningstaking stort sett kjennetegnes av diplomatiets arbeidsmetoder med lukkede og utilgjengelige forhandlinger.

EUs beslutningsprosesser oppfattes gjerne som langtekkelige, ineffektive og uoversiktlige. På mange måter ligner de likevel mer på tilsvarende nasjonale beslutningsprosesser, der lovforslag blir til på en mer tilgjengelig og inkluderende måte. Gjennom åpne høringer og deltakelse av et bredere spekter av berørte, interesserte og kompetente parter fremmes synspunkter både i formelle og uformelle fora og prosesser. Slik gjør man seg kjent med andres synspunkter på en mer åpen måte, kanskje særlig som følge av styrkingen av Europaparlamentets rolle og makt i lovgivningsarbeidet. EU er fortsatt et godt stykke unna en felles europeisk offentlighet som kan måle seg med de nasjonale ordskiftene, men EUs beslutninger bygger i dag på et større tilfang av perspektiver og stemmer som viser forskjellige politiske alternativer enn det som er vanlig utenfor en nasjonalstatlig kontekst. Gjennom politiske rettigheter har EUs borgere i tillegg direkte og formell tilgang til de beslutningsprosessene de berøres av. EUs beslutninger har derfor en annen forankring enn tradisjonelle mellomstatlige organisasjoner som kan bidra til å tilføre dem legitimitet.

Hva så med EØS-prosessen? Som beskrevet tidligere i utredningen (se kapittel 5 og 6), har Norge beskjeden tilgang til og innflytelse på EUs beslutningsprosesser. Det er først og fremst når EU forbereder ny lovgivning og nye initiativer, at norske myndigheter og andre norske aktører har mulighet for å påvirke. Tradisjonelt er det Kommisjonen som har vært Norges inngang til EU-systemet, og det er gjennom ekspertkomiteene, komitologikomiteene og ordningen med nasjonale eksperter Norge har formelle deltakelsesrettigheter. Dette er fortsatt viktig, men som beskrevet i kapittel 6, har norske myndigheter svært begrensete muligheter til å påvirke lovarbeidet når forhandlingsprosessen flyttes til Rådet og Europaparlamentet. I denne fasen har Norge og norske borgere kun mulighet til å «lobbe» institusjonene på samme måte som andre interesseorganisasjoner i EU.

Arbeidet i EFTA-pilaren er først og fremst reaktivt for å respondere på den politikkutviklingen som foregår i den aktive EU-pilaren. Problemet er at selv om EØS formelt sett er et mellomstatlig samarbeid, er det reelt sett ikke bare det, men snarere et svært omfattende og vanskelig samarbeid å avgrense både rettslig og politisk, og som i tillegg berører norske borgere direkte. Internasjonale avtaler er vanligvis ikke så grenseløse i karakter, men mer avgrenset på saksfelt, og omhandler som regel primært forhold mellom stater, ikke forhold mellom statenes borgere. Samarbeid av den bredden og dybden som Norges tilknytning til EU representerer, krever vanligvis behandling og legitimering gjennom ordinære demokratiske beslutningsprosesser, med innsyn, åpenhet og Stortinget i en viktig hovedrolle.

I lovgivningssaker er Stortinget midtpunktet og en åpen arena for meningsutveksling og kompromissbygging mellom et representativt sammensatt mangfold av argumenter og politiske ståsteder. Parlamenter har på denne måten en kritisk funksjon som bindeledd mellom borgerne og beslutningstakere. Som vist tidligere i kapittelet, er Stortinget involvert i EØS-arbeidet, men spiller fortsatt kun en birolle.83 Samtykkesakene som kommer til Stortinget, behandles på ordinær måte og sikrer kanskje alminnelig åpenhet og tilgang for norske borgere, men flertallet av rettsakter som tas inn i EØS-avtalen, behandles ikke i Stortinget. Det er flere eksempler på regelverk som er vedtatt av EUs lovgivende organer, Rådet og Europaparlamentet, men som i Norge vedtas av regjeringen gjennom forskrifter.84 De aller fleste EØS-forordningene er inkorporert i norsk rett gjennom forskrifter, mens enkelte særlig viktige forordninger er gjennomført i lovs form. Trygdeforordningen er ett eksempel. Utvalget som ble satt til å granske NAV-saken, påpekte at gjennomføring av forordningen i norsk rett ved forskrift var én sentral forklaring på feilpraktiseringen (se også kapittel 5 og 6).85 Senere utredninger har løftet fram at EØS-regler av «lovs innhold» også i Norge bør gjennomføres i «lovs form».86 Selv om Stortinget har liten mulighet til å påvirke innholdet i regelverk som er vedtatt i EU, er stortingsbehandlingen i seg selv viktig for demokratisk forankring, og en kilde til åpenhet, debatt og økt forståelse.

Debattene som foregår i Europautvalget er korte og omhandler sjelden rettsakter som skal inn i EØS-avtalen. Samtidig er referatene fra møtene offentlig tilgjengelig, slik at hvem som helst kan følge dialogen mellom stortingsrepresentantene og statsrådene som er til stede på møtene. Utenriksministerens halvårlige redegjørelser til Stortinget med påfølgende debatt, er offentlig tilgjengelig i sanntid og gjennom opptak på Stortingets nettsider. Redegjørelsene handler imidlertid ikke om behandling av lovsaker, men er mer generelle diskusjoner om europapolitikken og utviklingen i EU. Dette gir norske borgere noe innsikt i hva de folkevalgte mener om europapolitiske saker, men erstatter ikke det innsynet de kan få i ordinære lovgivningsprosesser, der både regjering og opposisjon blir avkrevd begrunnelser og forklaringer på sine standpunkter både i Stortingets formelle diskusjoner og gjennom det offentlige ordskiftet for øvrig.

Symptomatisk for norsk europadebatt er at mange saker som blir gjenstand for offentlig diskusjon, handler mer om tilknytningsformen enn om innholdet, slik den økende uenigheten omkring bruken av § 26 annet ledd versus § 115, særlig i saker som gjelder Norges tilslutning til EUs byråer illustrerer. Debatten handler med andre ord mer om hvilken flertallsregel Grunnloven krever for myndighetsoverføring enn om innholdet og substansen i selve saken. Mangelen på deltakelse og innflytelse når regler behandles i EU, gjør at det finnes få mekanismer for å aktivere den offentlige debatten når viktige spørsmål avgjøres på EU-nivå.87

Fraværet av debatt om EØS-samarbeidet i Stortingets formelle arenaer forsterkes ytterligere av manglende oppmerksomhet i det norske nyhetsbildet. Dette har også konsekvenser for det generelle kunnskapsnivået om EU/EØS i Norge. Som vist over, står det fortsatt dårlig til både i skolen, samfunnet og også i deler av forvaltningen, noe ikke minst NAV-saken satte på spissen. Et høykvalitetsdemokrati er avhengig av at vilkårene som sikrer åpne og inkluderende prosesser for offentlig meningsdannelse er til stede og fungerer. Uten slik meningsdannelse er det vanskelig for et politisk fellesskap både å vite hva som er borgernes felles interesser og å treffe legitime beslutninger. Det er utfordrende å formulere og forankre nasjonale interesser og opprettholde selvråderett på en demokratisk måte hvis både kunnskap og debatt mangler. Selv om Norges demokratiske underskudd primært skyldes manglende formelle medbestemmelsesrettigheter i EU som følge av innretningen på EØS-tilknytningen, representerer også en svak nasjonal debatt og lite kunnskap om hvordan Norge faktisk er innvevd i det europeiske samarbeidet, en betydelig utfordring for det norske demokratiet.

7.9 Utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger

Norges tilslutning til EØS-avtalen er solid demokratisk forankret. Samtykket til inngåelsen av avtalen ble gitt i 1992 fra mer enn tre fjerdedeler av Stortingets representanter. I alle etterfølgende stortingsvalg har partier som har ønsket å videreføre EØS-samarbeidet, fått klart flertall. Alle regjeringer siden 1994 har styrt på grunnlag av EØS-avtalen. Stortinget samtykker årlig til at en rekke nye EU-regler tas inn i avtalen og vedtar fortløpende lover som gjennomfører disse reglene i norsk rett. Meningsmålinger viser også at et nokså klart og stabilt flertall i befolkningen slutter opp om EØS-avtalen.

Norge har valgt å knytte seg til det indre markedet uten å bli medlem av EU. Det følger av dette at Norge ikke er representert i EUs beslutningsprosesser. Samtidig gir det Norge handlefrihet på områder som ligger utenfor EØS-avtalen. EØS-modellens mellomstatlige innretning ivaretar Norges formelle, politiske suverenitet.

Stadig flere politikkområder – som klimaendringer, migrasjon, sikkerhet, regulering av ny teknologi – kan ikke håndteres av ett enkelt land alene. Slike grenseoverskridende utfordringer krever at land går sammen for å finne løsninger. EUs medlemsstater håndterer dette gjennom felles regulering i EU-regi, og Norge er koblet på gjennom EØS-avtalen og våre andre avtaler med EU. På den måten bidrar EØS også til å styrke den norske stats evne til mer effektiv problemløsning både nasjonalt og internasjonalt.

EØS-avtalens formelle rammer og prosedyrer påvirker åpenbart norsk selvråderett, noe som forsterkes etter hvert som omfanget og dybden av det EØS-relevante EU-samarbeidet utvides. Utvalget slutter seg til 2012-utredningens oppsummering av EØS-avtalen som et politisk kompromiss som har gitt overskudd i nytte, men et underskudd i medbestemmelse. Utvalget konstaterer at desto bredere og dypere den europeiske integrasjonen blir, jo mer krevende blir denne balansegangen for Norge. Desto viktigere EØS- og de andre samarbeidsavtalene er for Norge, jo større er de potensielle kostnadene ved å ta i bruk reservasjonsretten. Reservasjonsretten sikrer formell suverenitet, men er en lite smidig og ganske risikabel måte å vise uenighet på, fordi EU kan velge å suspendere berørte deler av avtalen. Det kan dessuten ikke utelukkes at EU som mottiltak stenger Norge ute fra andre deler av EØS-samarbeidet.

EØS-avtalen sikrer den enkelte norske borger en betydelig grad av bevegelsesfrihet i hele EØS-området, fulgt av et bredt spekter av økonomiske og sosiale rettigheter. Men i motsetning til borgere i EU-statene, har ikke norske borgere egne folkevalgte representanter på EU-nivå. I Rådet og Europaparlamentet tas det politiske beslutninger og fastsettes lovgivning av stor betydning også for norske borgeres hverdag. Utvalget mener at den manglende politiske innflytelsen utgjør et økende demokratisk problem. Samtidig bidrar avtalen til felles løsninger på grenseoverskridende problemer som uansett ikke kunne vært løst av Norge alene.

EØS-avtalen har vist seg å være et fleksibelt rammeverk fordi både EØS/EFTA-statene og EU-siden har vært pragmatiske og løsningsorienterte og det har vært en felles interesse i å videreføre samarbeidet. Men pragmatismen har overskygget både den politiske debatten om enkeltsaker og en mer prinsipiell diskusjon om EØS-tilknytningen og konsekvenser for norsk demokrati. Det er et paradoks at EU- og EØS-debatten er så vidt begrenset, samtidig som norske myndigheter, politikere, virksomheter og borgere i praksis forholder seg til avtalen hver eneste dag. Mer offentlig debatt kan bidra til å styrke legitimiteten til EØS-avtalen og Norges øvrige samarbeid med EU.

Som 2012-utredningen framhevet, har tilknytningen til nye EU-byråer med vedtaksmyndighet bydd på konstitusjonelle problemer. Erfaringen fra det siste tiåret viser at det er mulig å finne løsninger som gir Stortinget anledning til å samtykke med alminnelig flertall i henhold til Grunnloven § 26 andre ledd. Ett viktig unntak er likevel tilknytningen til EUs finanstilsyn, som krevde tilslutning fra tre fjerdedeler av Stortinget i henhold til Grunnloven § 115. Det er grunn til å anta at utviklingen i EU vil fortsette i retning av styrket overnasjonal kontroll av store markedsaktører. Til tross for de avklaringene som nå er kommet fra Høyesterett gjennom jernbanebetenkningen og ACER-dommen, slutter utvalget seg derfor til 2012-utredningens anbefaling om å se nærmere på grunnlovsprosedyrene for Stortingets samtykke til EØS-rettsakter som innebærer myndighetsoverføring. Behovet for grunnlovsendring avhenger imidlertid av hvilke føringer Stortinget vil legge for når overføring av tilsynsmyndighet til ESA eller uavhengige EU-byråer anses som mer enn «lite inngripende», blant annet vurdert opp mot de grenser som EU-retten stiller opp for hva slags myndighet som kan overføres til uavhengige EU-byråer. En slik avklaring kan sikre at framtidige debatter om norsk tilknytning til EU-byråer kan handle mer om substans enn om grunnlovsjuss.

Fordi Norge ikke er medlem av EU, tar ikke Norge del i arbeidet i EUs politiske organer. Dette preger Stortingets behandling av EØS-saker. Stortingsbehandling skjer dersom en rettsakt forutsetter Stortingets samtykke, det vil si krever lovendring eller har budsjettmessige konsekvenser eller regnes som særlig viktig. Regjeringen konsulterer også Stortinget gjennom Europautvalget, men diskusjonene dreier seg i liten grad om innholdet i rettsakter som skal tas inn i EØS-avtalen. Utvalget mener at EØS-rettsakter med et innhold som vanligvis ville ha blitt vedtatt av Stortinget, bør gjennomføres i lovs form, slik at de gjøres til gjenstand for ordinær stortingsbehandling.

Møtene i Stortingets Europautvalg og utenriksministerens halvårlige redegjørelse om EU/EØS-saker bidrar til regelmessig diskusjon og større åpenhet om EØS-samarbeidet. Samtidig mener utvalget at Stortinget i større grad bør sette søkelys på viktige EU- og EØS-saker. Utvalget vil anbefale at det utarbeides årlige stortingsmeldinger hvor det redegjøres for den seneste politikkutviklingen i EU og aktuelle og kommende saker i EØS.

Oversettelsen av EUs regelverk til norsk er ofte forsinket. Dette hemmer både tilgangen til, bruk og gjennomføring av relevant EU-regelverk. Utvalget mener at å kunne lese EØS-rett på norsk, øker regelverkets legitimitet og tilgjengelighet, og dette bidrar igjen til etterlevelse og styrker reglenes effektivitet. At det finnes formelt godkjente, norske oversettelser, bidrar også til å styrke rettssikkerheten. Utvalget har videre merket seg anbefalingene i Departementenes EØS-arbeid (2021) om oversettelse og konsolidering av regelverk. Arbeidsgruppen anbefaler blant annet at utarbeidelse av oversettelser av EU/EØS-rettsakter bør være en integrert del av gjennomføringsarbeidet og igangsettes med én gang rettsakten er vedtatt i EU. Utvalget er enig i at det bør foreligge en offisiell norsk versjon av EØS-rettsakten senest når gjennomføringslovgivningen kunngjøres i Norsk Lovtidend. Dersom dette ikke er mulig, må det foreligge en kvalitetssikret norsk versjon. Utvalget mener videre at man bør undersøke muligheten for å få de norske oversettelsene inn i EUs digitale lovdatabase EUR-Lex.

Åpenhet er en forutsetning for demokrati. Ett ledd i å gjøre informasjon om EØS-arbeidet mer tilgjengelig for offentligheten, er å modernisere og forenkle EØS-notatbasen. Det krever nye digitale løsninger, og arbeidet bør gis prioritet i det nye digitaliseringsdepartementet. Notatbasen er først og fremst et viktig saksbehandlingsverktøy for forvaltningen, men bør utformes slik at den også kan brukes aktivt av andre aktører for å sjekke framdriften i utestående EØS-saker. Utvalget har registrert flere tilfeller av at departementer i viktige og vanskelige saker slutter å oppdatere EØS-notatene, hvilket er uheldig.

EØS-notatbasen er også viktig for det lokale styringsnivået. Fylker og kommuner har etterlyst et mer systematisk arbeid for å identifisere og signalisere hvilke EØS-saker som er relevante for kommune- og fylkeskommunenivået på et tidlig tidspunkt. Utvalgets anbefaling er å gjøre EØS-notatbasen lettere tilgjengelig for politikere på nasjonalt nivå, men at den også tilpasses behov på kommunalt og fylkeskommunalt nivå.

EØS-avtalen inneholder også en rekke forpliktelser som må forvaltes og etterleves på lokalt nivå. Videre gir EØS-avtalen adgang til programsamarbeid, eksempelvis Interreg, som kommuner og fylkeskommuner deltar i, og som gir mulighet til å bygge nettverk og lære av andre europeiske regioner med lignende utfordringer. Mangelen på norsk deltakelse i de formelle beslutningsprosessene, særlig EUs regionkomité, berører også det lokale styringsnivået. For å ivareta lokaldemokratiet best mulig, er det viktig at nasjonale myndigheter inkluderer det lokale og regionale styringsnivået tidlig i både påvirknings- og gjennomføringsfasen knyttet til nytt EØS-regelverk. Når EØS-avtalen bidrar til vekst i kommunenes økonomi og befolkningsgrunnlag, bidrar den også til at det lokaldemokratiske handlingsrommet blir større.

2012-utredningen framhevet manglende fokus på EØS-avtalen både i grunnskolen og på videregående skole. Så vidt utvalget kan se, er situasjonen den samme i dag. De fleste elever går gjennom mange års skolegang uten å få en grunnleggende forståelse for hva EØS-avtalen er, hvordan den virker og hvilken innflytelse den har på norsk økonomi og politikk. Dette kan vanskelig kalles annet enn en stor mangel, og et hinder for en realistisk og faktabasert debatt om Norges forhold til EU. Utvalget mener at både EU og EØS bør utgjøre en langt større del av pensum på ungdomsskolen og videregående skole.

Løsningen på mange av vår tids utfordringer ligger i grenseoverskridende samarbeid. Dette innebærer at den reelle selvråderetten til enkeltland blir mindre. EUs medlemsstater har forsøkt å møte denne utviklingen gjennom å skape større råderett i fellesskap – det man kan kalle samråderett. Norges tilknytning til EU er en spesiell løsning på den samme utfordringen. Norge er som regel i toppsjiktet på ulike demokratiindekser, men disse indeksene ser ikke på de demokratiske konsekvensene av EØS. På den ene siden gir EØS-avtalen norske borgere tilgang til et bredt sett av økonomiske og sosiale rettigheter. Dette gir dem større individuell handle- og bevegelsesfrihet. Samtidig mangler de politiske rettigheter til å være med eller være representert i den kollektive, europeiske beslutningsprosessen som vedtar de lovene også norske borgere er bundet av. Norske borgere har fått en rekke rettigheter gjennom EØS, men mangler langt på vei retten til medbestemmelse.

Utvalgets tilrådinger kort oppsummert:

• EØS-rettsakter med et innhold som vanligvis ville ha blitt vedtatt av Stortinget, bør gjennomføres i lovs form, slik at de gjøres til gjenstand for ordinær stortingsbehandling.

• Behovet for endringer av grunnlovsprosedyrene for Stortingets samtykke til EØS-regler som innebærer overføring av tilsynsmyndighet til ESA eller uavhengige EU-byråer, bør utredes.

• Det bør utarbeides årlige stortingsmeldinger hvor det redegjøres for den seneste politikkutviklingen i EU og aktuelle og kommende saker i EØS.

• En offisiell norsk versjon av EØS-rettsakten bør foreligge senest når gjennomføringslovgivningen kunngjøres i Norsk Lovtidend, eventuelt en kvalitetssikret norsk versjon. Muligheten for å få de norske oversettelsene inn i EUs digitale lovdatabase EUR-Lex, bør utredes.

• EØS-notatbasen må holdes oppdatert. Den bør også moderniseres og forenkles.

• EU og EØS bør utgjøre en langt større del av pensum på ungdomsskolen og videregående skole.

Utvalgets mindretall, medlemmet Smedshaug, vil i tillegg understreke at det alltid vil være en spenning mellom Norges deltakelse i det indre marked og det mer omfattende politiske samarbeidet som EUs medlemsstater representerer. Norge har valgt å knytte seg til det indre markedet gjennom EØS, og ikke den politiske union. Følgelig vil ikke det norske folk ha direkte innflytelse i EUs beslutningsprosesser. Det vil være en vedvarende og selvvalgt situasjon, basert på politiske valg. Dette medlemmet mener at på en annen side består EU av 27 medlemsstater der innflytelsen på en rekke områder er proporsjonal med størrelsen, slik at innflytelsen for drøyt 5 millioner nordmenn i en union med nær 450 millioner innbyggere, vil møte en rekke begrensninger. Dette veies mot at Norge gjennom EØS-avtalen bevarer handlefrihet på store politikkområder av særlig nasjonal betydning, som fiskeri, jordbruk, toll, handels- og utenrikspolitikken mm. Videre har vi våre egen valuta og kan styre pengepolitikken selv, da Norge heller ikke er med i EUs monetære union. Dette medlemmet understreker at EØS-avtalen er en spesiell traktat for markedsadgang til den politiske og økonomiske unionen EU, som i seg selv er en spesiell konstruksjon uten like i verden ellers. Samtidig er demokratiske institusjoner og prosedyrer først og fremst forankret i nasjonalstaten. Dette medlemmet mener at vi har sett at ved store utfordringer som finanskrisen, eurokrisen og koronakrisen, samt energikrisen, ender det politiske og økonomiske ansvaret i hovedsak opp i nasjonalstaten, der fellesskapet er sterkest og hvis budsjetter finansierer EU. Samtidig har medlemsstatene begrensede virkemidler til å møte krisene, ettersom de til dels er bundet av EU-regelverk som begrenser myndighetenes mulighet til å intervenere i markedet gjennom markedsregler, felles valuta og sentralbank (20 av 27 medlemsstater) eller fellesregler for finanspolitikken. Dette medlemmet understreker at dette synliggjør en demokratisk utfordring, fordi det synes å bli et stadig større gap mellom de som styrer og de som blir styrt, og en krevende ansvarsfordeling. Heller ikke EU har greid å løse dette problemet. Mangel på en felles europeisk offentlighet og de ulike EU-organer som består av ikke-valgte personer, skaper fortsatt stor distanse til velgere i ulike land med forskjellig språk og kultur.