3 Forholdet mellom politikere og embetsverk – og utviklingstrekk i forvaltningen

3.1 Forholdet mellom politikere og embetsverk

Enkelte ganger vil det kunne oppstå uklarheter knyttet til ulike forventninger som stilles til embetsverket. Kravene til embetsverket om å være lojalt på den ene siden og nøytralt og faglig uavhengig på den andre siden, er i utgangspunktet krav som kan komme i motstrid. Embetsverkets lojalitetsplikt gjelder både egen statsråd og regjeringen som kollegium. Se nærmere om lojalitetsplikten under punkt 4.3.

Spenningsforholdet mellom de ulike kravene til embetsverket er innebygget i systemet. For embetsverket dreier det seg om å kunne håndtere en mulig rollekonflikt langs to dimensjoner. For det første skal embetsverket være en lojal og konstruktiv medspiller for statsråden, parallelt med å ivareta hensynet til partipolitisk nøytralitet. Embetsverket skal både bidra til å fremme regjeringens politikk, men skal også potensielt kunne tjene en hvilken som helst annen regjering. For det andre er det forventninger om at embetsverket skal legge fram sine vurderinger etter beste faglige skjønn, uavhengig av hva som måtte være politisk ønskelig for statsråden.

Det er viktig med et godt tillitsforhold mellom politisk ledelse og embetsverk. Derfor må embetsverket i den praktiske hverdagen, og i dialogen med politisk ledelse, være åpen om de ulike dilemmaene og drøfte balansen mellom de ulike kravene. I tillegg er det viktig at både politikere og embetsverk klargjør og respekterer hverandres roller og oppgaver.

Embetsverket skal opptre lojalt og etter beste skjønn følge opp statsrådens intensjoner og beslutninger. Dette gjelder både ved forberedelse av regjeringens og statsrådens politiske saker og utspill, og ved iverksetting av vedtatt politikk.

Både forslag fra embetsverket og politiske beslutninger må være lovlige, dvs. at de må ligge innenfor rammene av de til enhver tid gjeldende lover og regler nasjonalt og internasjonalt. Samtidig må de faglige rådene fra embetsverket være relevante, dvs. at de også må ligge innenfor det politiske handlingsrommet.

I departementene vil det være et handlingsrom som gir politisk ledelse mulighet til å veie ulike løsninger og dilemmaer mot hverandre. Høy faglig kompetanse og høy faglig integritet gjør embetsverket i stand til å gjøre rede for det handlingsrommet som eksisterer innenfor regelverket.

Det kan tenkes at det oppstår situasjoner og saker der det kan være en motsetning mellom et faglig råd som er gitt av embetsverket og det politikerne ønsker å beslutte. Når embetsverket har gitt sin faglige vurdering og ut fra dette anbefalt en løsning, men politikerne velger en annen løsning, innebærer de demokratiske spillereglene at politikerne har det siste ordet.

Embetsverkets faglige integritet kommer til uttrykk ved at det er kompetent og gir råd basert på hva som er faglig forsvarlig, uavhengig av den til enhver tid sittende politiske ledelse. Dette er viktig for å opprettholde tilliten til forvaltningen.

Ansatte i et departement, uavhengig av stilling og stillingsnivå, kan fra tid til annen få oppgaver som forutsetter et tettere samarbeid med politisk ledelse, som f.eks. prosjektledere for politisk initierte programmer/prosjekter. I noen stillinger er tett kontakt med politisk ledelse mer permanent. Dette gjelder f.eks. for departementsråd, ekspedisjonssjefer og enkelte kommunikasjonsmedarbeidere. Ansatte i nevnte stillinger vil derfor oftere enn andre ansatte kunne komme opp i ulike dilemmasituasjoner.

3.2 Utviklingstrekk i forvaltningen

I de siste ti-årene er det flere utviklingstrekk som har preget og preger departementene. Noen er nye, og noen forsterker den utviklingen som Statskonsult/Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) har dokumentert.

Flere saker har blitt delegert fra departementene til underliggende etater og til kommuner og fylkeskommuner. Antallet faglig uavhengige forvaltningsorganer har økt.

Mange saker er blitt mer komplekse enn før, fordi de involverer flere sektorovergripende problemstillinger. Dette krever at flere departementer og underliggende virksomheter må samordne seg.

Mangfoldet blant mediene er blitt større, og færre aviser er tilknyttet partiene. Omfanget av ikke-redaktørstyrte medier har økt. Det har vært en økende bruk av sosiale medier, både blant politikere og i forvaltningen. Medialiseringen av samfunnet med en 24-timers mediesyklus, har også ført til økt hastighet i sakene og kortere tidsfrister.

Det er også en større grad av kontroll med forvaltningen. Stortinget har bygget ut sin kontrollfunksjon gjennom kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det er økt kontrollaktivitet fra formelle kontrollinstanser som f.eks. Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen og ulike tilsyn, men også fra medier og innbyggere. Noe av dette skyldes større grad av rettighetsfesting gjennom formelle regler, bl.a. ved at Norge er blitt avtalepart i flere internasjonale avtaler. I de siste tiårene har også mulighetene for innsyn, medinnflytelse og deltakelse i samfunnet økt.

Politiske initiativer tas og politikkutvikling skjer i stor grad andre steder enn i departementene, f.eks. i uavhengige tenketanker, gjennom lobbyister, i organisasjonslivet o.l. Videre har Stortingets bruk av anmodningsvedtak økt. Antallet henvendelser fra Stortinget til regjeringen skifter imidlertid over tid, ofte avhengig av om vi har flertalls- eller mindretallsregjeringer.

Embetsverkets tradisjonelle rolle som kunnskapsbase er blitt utfordret, både på grunn av medialiseringen og fordi informasjon er blitt mer tilgjengelig enn før. Flere deltar i offentlige debatter, særlig i sosiale medier, og informasjon er lettere å dele enn før. Både politikere og embetsverk har fått flere informasjonskilder å forholde seg til.

Forvaltning og myndighetsutøvelse er fortsatt en grunnleggende del av departementenes arbeid. Forvaltningsoppgaver som fortsatt ivaretas av departementene er f.eks. tilskuddsforvaltning, klagesaksbehandling, etats- og selskapsstyring, utforming av dokumenter til regjering og Storting, intern administrasjon og oppgaver knyttet til iverksetting av vedtak overfor innbyggere, kommuner og næringsliv. Som følge av endret oppgavesammensetning i departementene, har likevel oppgaver knyttet til rollen som faglig sekretariat for politisk ledelse (ofte benevnt som politikkutforming, politikkformidling og taktisk- strategisk rådgivning), blitt relativt sett mer omfattende.

Disse utviklingstrekkene kan utfordre forvaltningens rolle og kapasitet, både som utrednings-/saksforberedende organ og som gjennomføringsorgan. Dette påvirker også forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk. Det vil derfor være behov for løpende bevissthet og diskusjon om forholdet mellom lojalitet, politisk nøytralitet og faglig integritet i departementene.