1 Innledning
1.1 Proposisjonens hovedinnhold
Landbruks- og matdepartementet legger med dette frem forslag til ny lov om dyrevelferd. Lovutkastet fremmes i samråd med Fiskeri- og kystdepartementet. Fiskeri- og kystdepartementet har forvaltningsansvaret for og vil ha myndighet etter loven når det gjelder velferden til akvatiske dyr og sjøpattedyr. Landbruks- og matdepartementet har forvaltningsansvaret for velferden til alle andre dyr og vil ha myndighet etter loven for så vidt gjelder disse.
Lovutkastet bygger i stor grad på ny kunnskap om dyrs evner og behov, og på utpekte mål i Stortingsmelding nr. 12 (2002–2003) Om dyrehold og dyrevelferd. Med den nye dyrevelferdsloven ønsker departementet bl.a. å presisere dyrs status og rettigheter. Bakgrunnen for lovforslaget er en betydelig utvikling i kunnskapen om dyrs evner og behov, kombinert med høye etiske mål for hvordan vi ønsker at dyr skal behandles i samfunnet. En vesentlig premiss for loven er anerkjennelsen av at dyr har egenverdi i tillegg til å ha nytteverdi for mennesket. Det er lagt vekt på at loven skal være en moderne lov som beskytter dyrene ut i fra faglig viten og med utgangspunkt i hva som er i dyrenes interesse. Lovutkastet angir generelle overordnede prinsipper for folks omgang med dyr, mens mer detaljerte bestemmelser til utfylling av loven vil bli nedfelt i forskrifter. Loven vil således gi hjemmelsgrunnlag for eksisterende og fremtidige forskrifter på dyrevelferdsområdet.
Samtidig som lovforslaget angir standarder som legger til rette for god dyrevelferd i dag, skal den kunne tolkes i lys av samfunnets til enhver tid gjeldende etiske normer for dyrehold og på den måten være aktuell også i et lengre tidsperspektiv. Med dette lovforslaget markeres ønsket om å sette et godt eksempel for vern av dyrs interesser, også i internasjonal sammenheng.
Lovforslaget viderefører gjeldende lovs systematikk med en opplisting av hvilke dyreslag loven gjelder for. På grunnlag av nyere kunnskap gjøres enkelte justeringer i spekteret av hvilke dyr som omfattes. Prinsipielt nytt er imidlertid at loven gjøres gjeldende også for andre forhold enn det som gjelder menneskers direkte innflytelse på dyr, og som kan påvirke dyrevelferd og respekt for dyr. Dette innebærer at det også vil kunne stilles krav knyttet til produkter som stammer fra dyr.
Dyr som lider har behov for hjelp. Det er derfor viktig at alle har en plikt til å hjelpe dyr. For dyreeier pålegges et særskilt ansvar, mens det for andre uten særskilt tilknytning til dyret er en plikt til å hjelpe ut fra egne forutsetninger og den konkrete situasjonen. Ofte vil det å varsle eier eller offentlig myndighet være nok.
I tillegg innføres en allmenn plikt til å varsle Mattilsynet eller politiet der dyr lider. Svikt i tilsyn og stell forårsaker alt for ofte lidelser for dyr. Et av målene med lovarbeidet har vært å legge til rette for at det kan iverksettes tiltak som hindrer utviklingen av slike hendelser. Tilsynsmyndigheten vil ikke alltid oppdage utviklingen av slike saker på et tidlig tidspunkt gjennom ordinært tilsyn. Det er derfor behov for at enhver har en plikt til å varsle tilsynet slik at uregelmessigheter kan fanges opp og at bekymringsmeldinger videreformidles på en slik måte at både eier og dyr kan underlegges en helhetlig oppfølging og hjelpes på tidligst mulig tidspunkt.
Enkelte yrkesgrupper er unntatt fra varslingsplikten i tilfeller der de er pålagt en yrkesmessig taushetsplikt. Dyrevelferdssaker er ofte sammensatt av både helserelaterte og sosiale aspekter i tillegg til de dyrevelferdsmessige sidene. Det er derfor nødvendig med et samarbeid mellom alle involverte parter, eksempelvis helsepersonell, dyrevelferdsmyndigheter og landbrukets eget organiserte nettverk. For å bidra til dette, foreslås det en endring i helsepersonelloven for å tydeliggjøre at helsepersonell på visse vilkår har rett til å varsle om dyrevernsaker.
Kunnskap er en forutsetning for god behandling av dyr, og det lovfestes et krav om nødvendig kompetanse for å ivareta dyrs behov.
Driftsformer og teknisk utstyr bør belaste dyrene minst mulig, og det innføres et krav om at nye driftsformer, metoder, utstyr og tekniske løsninger skal være utprøvd og funnet egnet ut fra hensynet til dyrevelferd før de tas i vanlig bruk.
Videre foreslås det et generelt forbud mot å gjøre operative inngrep eller fjerne kroppsdeler på dyr, med mindre det er nødvendig av helsemessige grunner. Dette skal likevel ikke være til hinder for forsvarlig merking, eller for kastrering eller avhorning av dyrevelferdsmessig eller av andre særlige grunner.
Lovforslaget gir også hjemmel for å gi påbud eller forbud om merking av dyr, og til å kunne kreve registrering av merkede dyr. Dette vil være særlig relevant for kjæledyr.
Avliving av dyr må skje på en forsvarlig måte og ved hjelp av egnet utstyr. Dette gjelder både for dyr i dyrehold og ved avliving av viltlevende dyr. Krav om bedøving av dyr i dyrehold før eller samtidig med avlivingen presiseres.
Det er et ønske å styrke vektleggingen av dyrets interesse når det benyttes i forsøks- og undervisningssammenheng, og prinsippene om reduksjon, erstatning og forbedring i bruken av forsøksdyr i tråd med godt innarbeidede prinsipper innenfor forsøksvirksomhet er derfor innarbeidet i loven. I tillegg vil enkelte dyr som tidligere har falt utenfor deler av regelverket nå omfattes begrepet forsøksdyr og dermed bli omfattet av lovens bestemmelser.
Lovforslaget tydeliggjør dyreholders plikt til å beskytte dyr mot rovdyr og andre farer. Den vedtatte rovviltpolitikken vil i enkelte tilfeller kunne medføre behov for å pålegge gjennomføring av tiltak for å forhindre dyrelidelser grunnet fare for rovviltangrep på beitende husdyr. Det foreslås derfor å tydeliggjøre en hjemmel for Mattilsynet til å fatte vedtak om beiterestriksjoner for å beskytte husdyr mot rovvilt. Samtidig er det viktig å skape trygghet og forutsigbarhet for næringsdrivende som har beitedyr i områder der det kan forekomme rovvilt. Ved inngripende vedtak om beiterestriksjoner som nedsanking av dyr eller forbud mot å slippe dyr på beite, foreslås det å gi dyreeier en rett til økonomisk kompensasjon. Kompensasjonen vil utbetales gjennom standardiserte satser. Nærmere bestemmelser om denne ordningen, inkludert vilkår for rett til kompensasjon og kompensasjonens størrelse, vil bli nedfelt i forskrift. Kompensasjonsordningen forutsettes utformet slik at den ikke motvirker insentivene til forebyggende tiltak og dyreeiers ansvar for å beskytte husdyr mot rovvilt.
I likhet med gjeldende dyrevernlov omfatter lovforslaget viltlevende dyr. Viltlevende dyr som forvaltningsområde er i dag delt mellom flere departementer. Miljøverndepartementet har ansvar for bestandsforvaltning og viltets leveområder, mens dyrevelferd forvaltningsmessig er lagt til henholdsvis Landbruks- og matdepartementet for landdyr og Fiskeri- og kystdepartementet for akvatiske dyr og sjøpattedyr. Lovforslagets generelle prinsipper gjøres gjeldende for viltlevende dyr. Samtidig gis det hjemmel for å gi nærmere forskrifter om eksempelvis utøvelse av jakt, fangst og fiske, innfanging og håndtering av viltlevende dyr.
For mer effektivt å kunne forebygge gjentatte brudd på dyrevelferdslovgivningen og forhindre lidelser hos dyr, foreslås å innføre en rett for Mattilsynet til å fatte vedtak om forbud mot hold av og omgang med dyr. Slike vedtak vil kunne fattes overfor personer som grovt eller gjentatte ganger har brutt loven.
Mattilsynet foreslås lovfestet som tilsynsmyndighet på dyrevelferdsområdet. I tillegg foreslås det å lovfeste dyrevernnemndene som en del av Mattilsynet med tilknytning til Mattilsynets lokalkontor. Kommunenes forslagsrett i forbindelse med oppnevning videreføres.
Enkelte bestemmelser foreslås unntatt fra straffesanksjonering. Samtidig innføres en mulighet for tilsynsmyndigheten til å utferdige overtredelsesgebyr for rutinemessige og mindre alvorlige overtredelser.
1.2 Bakgrunn for lovforslaget
Et utbredt moralsyn i Norge i dag er at man skal kunne holde og avlive dyr for viktige menneskelige hensyn. Samtidig mener de fleste at man ikke skal utsette dyr for vilkårlig, tankeløs eller formålsløs avliving. Det viktigste er imidlertid hvordan dyrene holdes og behandles mens de lever, at avlivingen skjer skånsomt, og at formålet med den aktuelle aktiviteten lar seg forsvare som tilstrekkelig viktig. Tilstrekkelig store nyttehensyn for mennesker vil ofte medføre at dyret ikke får ivaretatt alle sine behov fullt ut. Likevel kan selv ikke gode formål legitimere en hvilken som helst bruk av dyr.
Det er på bakgrunn av forskning naturlig å anta at dyr kan sanse og føle eksempelvis sult, frykt, smerte, tilfredshet, glede og raseri. Hvorvidt dyr oppfatter smerte slik som mennesker, har vært sentralt i spørsmålet om mennesker har moralske forpliktelser overfor dyr. Smerte er som andre følelser subjektive, og kan derfor ikke måles direkte verken hos mennesker eller dyr. Sammenlignes anatomisk oppbygning av nervesystemet, effekt av å gi smertestillende medikamenter, og ikke minst dyrets evne til å lære å unngå situasjoner som tidligere har medført smerte, er det rimelig å konkludere med at i alle fall virveldyr og for eksempel blekksprut føler smerte. For andre virvelløse dyr er situasjonen atskillig mer uviss, og det er stor mangel på kunnskap på området.
Holdningsundersøkelser kan indikere en generell oppslutning om at en høy standard på dyrevelferden skal regnes som et kollektivt samfunnsgode som ikke er egnet for å reguleres av markedskreftene alene. Samtidig som større deler av befolkningen har fått en økt distanse til husdyrbruket, opplever både forvaltning og politikere mer påtrykk for å fokusere på dyrs velferd, blant annet gjennom bedre merkeordninger og sporing av produkter.
Gjeldende dyrevernlov er fra 1974. Den er fragmentarisk og til dels meget detaljert. Samtidig har det skjedd store strukturendringer i norsk husdyrbruk siden loven ble vedtatt, og sentrale deler av norsk dyrehold er ikke nærmere regulert gjennom lovens materielle bestemmelser. Det har blitt færre husdyrbruk, mens besetningsstørrelsen har økt. Nye arter som struts og hjort er blitt en del av norsk husdyrbruk. Samtidig har oppdrett av fisk utviklet seg til en stor næring, og antall fisk i forsøk er i dag betydelig. Antallet familie- og hobbydyr (inkludert sportsdyr) har økt, og vi har fått flere nye former for hold av familie- og hobbydyr.
Tilsvarende gjelder nye bruksområder og problemområder. Eksempel på det siste er hold av husdyr og tamrein i områder med store rovdyr. Den rettslige standarden i gjeldende lovs § 2 har gjort det mulig å ta høyde for nye aktiviteter overfor dyr, ny kunnskap og endrede holdninger i samfunnet, men brudd på standarden kan være vanskelig å håndheve og straffeforfølge. Det har derfor vært et klart behov for en nærmere regulering av nye bruksområder for dyr og en mer helhetlig og overordnet lov.
Samtidig har det skjedd en betydelig kunnskapsutvikling om dyrs evner og behov, og holdningen til vår omgang med og bruk av dyr har også endret seg Befolkningen er generelt blitt mer opptatt av at dyr skal behandles godt. God dyrevelferd er først og fremst viktig av hensyn til dyrene selv, men er også et kollektivt samfunnsgode. Det publiseres et betydelig antall vitenskapelige artikler om dyrs evner og behov hvert år, og dyrevelferd har fått langt større betydning innen undervisning og forskning både nasjonalt og internasjonalt.
På bakgrunn av dette ble det ut fra et dyrevelferdsmessig og etisk synspunkt foretatt en bred gjennomgang og vurdering av alt dyrehold i Norge i St.meld. nr. 12 (2002-2003) Om dyrehold og dyrevelferd, heretter kalt dyrevelferdsmeldingen (www.regjeringen.no/nb/dep/lmd/dok/regpubl/stmeld/20022003/Stmeld-nr-12-2002-2003-.html?id=196533). Meldingen angir mål og tiltak for å bedre dyrevelferden i Norge. Et sentralt tiltak er en total gjennomgang av gjeldende dyrevernlov. Følgende mål ble blant annet angitt for gjennomgangen av loven:
en lov som i større grad gir overordnete rammer for god dyrevelferd,
en presisering av dyrs status og rettigheter,
å utrede nødvendige hjemler for mer effektivt å kunne forebygge tragedier som skyldes manglende tilsyn og stell,
å utrede hjemler for en profesjonell dyrevernforvaltning, og
å presisere lovens virkeområde i forhold til dyrearter og foreta en grenseoppgang i forhold til andre lover.
Stortinget har gjennom sin behandling av dyrevelferdsmeldingen gitt sin tilslutning til dette, jf Innst.S. nr. 226 (2002-2003) (www.stortinget.no/inns/2002/inns-200203-226.html). På denne bakgrunn ble det ved utgangen av 2003 nedsatt en prosjektgruppe med mandat å gjennomgå gjeldende dyrevernlov med sikte på en total revisjon av loven. Prosjektgruppen har vært underlagt en styringsgruppe, og har knyttet til seg en bredt sammensatt referansegruppe. Gruppens arbeid ble videre bearbeidet i departementet før alminnelig høring.
1.3 Høring
Landbruks- og matdepartementet sendte på vegne av eget departement og Fiskeri- og kystdepartementet i november 2007 ut et høringsnotat med utkast til lov om dyrevelferd.
Utkastet ble sendt på høring til:
Departementene
Fylkesmennene
Direktoratet for naturforvaltning,
Fiskeridirektoratet
Forbrukerrådet
Forbrukerombudet
Havforskningsinstituttet (HI)
Nasjonalt institutt for ernærings- og sjømatforskning (NIFES)
Institutt for arktisk veterinærmedisin
Kommunenes Sentralforbund (KS)
Mattilsynet
Norges veterinærhøgskole (NVH)
NILF
Nasjonalt folkehelseinstitutt
NINA
NIVA
Norges Forskningsråd
Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL)
Reindriftsforvaltningen
Norske Samers Riksforbund
Rådet for dyreetikk (RDE)
Sametinget
Statens forurensningstilsyn (SFT)
Statens helsetilsyn
Statkorn
Sysselmannen på Svalbard
Toll- og avgiftsdirektoratet
Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB)
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Universitetet i Tromsø
Utmarkskommunenes Sammenslutning
Norsk polarinstitutt
VESO
Veterinærinstituttet (VI)
Veterinærmedisinsk rettsråd
Innovasjon Norge
Sintef Fiskeri og havbruk
Den nasjonale forskningsetiske komité for naturvitenskap og teknologi (NENT)
Eksportutvalget for fisk
Ullevål universitetssykehus
Rikshospitalet HF
Universitetssykehuset Nord-Norge HF
St. Olavs Hospital
Haukeland Universitetssykehus
Riksadvokaten
Vitenskapskomiteen for mattrygghet
Animalia
Norges Bondelag (NB)
Norsk Bonde- og Småbrukarlag (NBS)
Debio
Fagsenteret for fjørfe
Geno
Gilde Norge BA
Helsetjenesten for storfe
TINE Norske Meierier
Helsetjenesten for svin
ved Animalia
Helsetjenesten for sau
ved Animalia
Helsetjenesten for geit
KOORIMP
Kjøttindustriens fellesforening
Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund
KSL Matmerk
Norsk Fjørfelag
Norsk hjorteavlsforening
Norsk Kjøttfeavlslag
Norsk Sau- og geitalslag (NSG)
Norsk Pelsdyralslag
Norsvin
Norske Strutseoppdretteres forening
Nortura BA
Prior
FHL
FHL – Havbruk
Norges Fiskarlag
Norges Kystfiskarlag
Norges Skogeierforbund
Norske Fiskeoppdrettsutstyrs-produsenters Landsforening
Norske sjømatbedrifters landsforening
Brønnbåteiernes forening
Fiskehelseforeningen, v/ NIF
Norges råfisklag
Tine BA
Naturhistoriske Museer og botaniske hage
Zoologisk museum
Kristiansand Dyrepark ASA
Norske lakseelver
Norsk innlandsfiskelag
Norges grunneigar og sjølaksefiskarlag
Kultiveringsanleggenes forening
Stiftelsen Norsk sjømatsenter
Det Mosaiske Trossamfund i Oslo (DMT Oslo)
Det Mosaiske Trossamfund i Trondheim (DMT Trondheim)
Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL)
Foreningen for hundeomplassering
Foreningen for omplassering av dyr (FOD)
Foreningen for omplassering av dyr i Trondheim
Norges Hundekjørerforbund
Norsk Huskattforening
Norsk Kennelklubb
Løiten Angora
Norsk Kanin
Det Norske Travselskap
Norges Fjordhestlag
Norsk Fjordhestsenter
Norsk hestesenter
Norsk Hesteeierforbund
Norsk Islandshestforening
Norsk Jockeyklubb
Norges rytterforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Jeger- og Fiskerforbund (NJFF)
Norsk Herpetologisk Forening
Norsk Rasefjærfe Forbund
Norsk Atferdsgruppe for selskapsdyr
Norges zoohandleres bransjeforening
Norske Tropefuglforeningers Landsforbund
Norsk akvarieforbund
Zoobransjens Etikkutvalg
Norsk rasedueforening
Den Norske Veterinærforening (DNV)
Den norske lægeforening
Presteforeningen
Advokatforeningen
Norges Juristforbund
Norsk Hjelpepleierforbund
Norsk Sykepleierforbund
Dyrevernalliansen
Dyrebeskyttelsen Norge
Dyrebeskyttelsen for Oslo og omegn
Dyrebeskyttelsen Sandefjord/Larvik
NOAH – for dyrs rettigheter (NOAH)
Norges naturvernforbund
Villmarksliv
Miljøpartiet De Grønne
WWF Verdens naturfond
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og ungdom
Norges miljøvernforbund
Greenpeace Norge
Høringsnotatet ble ettersendt bl.a. til følgende:
Islamsk Råd Norge (IRN)
Kontaktutvalget for tamreinlaga i Sør-Norge
Norsk Landbrukssamvirke
Det er kommet inn totalt 146 høringsuttalelser. Flere privatpersoner har også kommet med innspill i høringen
Forslaget om å fremme en ny lov om dyrevelferd har fått bred støtte blant høringsinstansene, og mange mener at forslaget samsvarer godt med prinsippene i dyrevelferdsmeldingen. Generelt er høringsinstansene positive til at loven skal bygge på vitenskapelig kunnskap samtidig som enkelte er kritiske til at etikk brukes som rettslig begrep.
Flere er positive til at loven er en fullmaktslov og mener forslaget ivaretar de overordnede prinsippene for dyrevelferd. Enkelte er imidlertid bekymret for at loven blir for generell og overordnet, og at det gir større grad av uforutsigbarhet. Mange mener derfor at næringene må trekkes aktivt inn i arbeidet med utforming av forskrifter slik at rammevilkår og retningslinjer legger til rette for levende bygder og fremtidig akseptabel anvendelse av ressursene.
Spørsmålet om tilsynsmyndighet etter loven, spesielt dyrevernnemndenes rolle, samt lovens anvendelse for å beskytte beitedyr mot angrep fra rovvilt, har engasjert mange høringsinstanser.
1.4 Lovutkastets intensjon og grunnlag
1.4.1 Innledning
Dyr er viktige i vårt samfunn og vår kultur. Mennesker holder dyr for å skaffe mat og klær og for en rekke andre formål. I dagens samfunn holder vi dyr ikke minst for hygge, rekreasjon, underholdning og sport. Dyr brukes også i tjenestefunksjoner. Hunder læres eksempelvis opp til nye hjelpefunksjoner, fra å påvise lekkasjer i rørledninger til å varsle eier om forestående epileptiske anfall. I noen av disse sammenhengene er det først og fremst samspillet med dyret som et levende vesen og venn som gir tilfredsstillelse og glede, mens dyrene i andre tilfeller fremstår som rene nytteobjekter for våre formål. Eksempelvis gjør genteknologien oss i stand til å bruke dyr til fremstilling av komponenter ved produksjon av legemidler, og vil kanskje også kunne gjøre oss i stand til å bruke dyr som organdonorer.
Når mennesker holder dyr, tar vi samtidig kontroll over hele dyrets livsløp, og dyret er prisgitt det stell og den omsorg det blir gitt. Hold av dyr innebærer med få unntak en frihetsberøvelse og setter nødvendigvis visse begrensninger i forhold til dyrenes normale atferd i naturen. Kommersielt dyrehold kan neppe drives uten at dette forholdet aksepteres. Departementet legger til grunn at kommersielt dyrehold har bred aksept i samfunnet.
Loven skal ivareta hensynet til god dyrevelferd og nedfelle normer for menneskers forpliktelser i møte med dyr, enten de er eide eller ville. Forslaget til ny lov om dyrevelferd hindrer derfor ikke menneskers omgang med og bruk av dyr, men det stilles krav til omsorg, hvordan ulike aktiviteter skal foregå o.l. Økt kunnskap og endringer i holdninger til dyr vil påvirke anvendelsen av loven.
Den etiske plattformen, som dyrevelferdsmeldingen foreslo skal være førende for holdninger til og behandling av dyr i vårt samfunn, har vært sentral i arbeidet med lovutkastet:
St.meld. nr. 12 (2002 – 2003) om dyrehold og dyrevelferd
Dyr har egenverdi. Håndtering av dyr skal skje med omsorg og respekt for dyrs egenart. Dette innebærer å ta utstrakt hensyn til dyrs naturlige behov og aktivt forebygge sjukdom, skader og smerte.
Personer som har dyr i sin varetekt, skal ha kunnskap om dyrets atferdsbehov og dets krav til ernæring, sosialt og fysisk miljø. Personer som har dyr i sin varetekt, har ansvaret for at dyr får dekket sine grunnleggende behov, og at de får forsvarlig hjelp ved sjukdom og skade.
Dyr skal holdes i miljø som gir god livskvalitet.
Funksjonsfriske dyr - fysisk og psykisk - skal være en forutsetning for alle typer avl.
Før nye tekniske løsninger tas i bruk, skal det sannsynliggjøres at de ikke medfører redusert dyrevelferd. Nye driftsformer må belaste dyrene minst mulig.
Forslaget til ny lov angir overordnede og generelle føringer for vår omgang med og behandling av dyr. Samtidig er den en fullmaktslov med hjemler for å nedfelle nærmere bestemmelser gjennom forskrift. Loven skal ivareta hensynet til god velferd hos landdyr og fisk og nedfelle normer for menneskers forpliktelser overfor dyr, enten de er eide eller ville.
Tidligere dyrevernlovgivning både i Norge og i andre europeiske land fokuserte primært på at dyr skulle beskyttes mot mishandling, vanskjøtsel og lidelse. Som følge av økt kunnskap og endringer i samfunnets holdninger, har det vært en utvikling i retning av å legge større vekt på dyrs velferd utover det å beskytte dem mot lidelse. Dette har blant annet kommet til uttrykk gjennom nyere regleverksutvikling, både i Norge og i Europa for øvrig, og begrepet dyrevelferd blir i økende grad anvendt ved utforming av nytt regleverk. At dyrs velferd i økende grad skal vektlegges, står også sentralt i dyrevelferdsmeldingens etiske plattform, samt i dens mål og tiltak for å bedre dyrevelferden i Norge. Departementet foreslår derfor at loven skal hete Lov om dyrevelferd. Dyrevelferd er tatt inn i norsk språkbruk fra det engelske begrepet animal welfare . Begrepet velferd legger vekt på det positive målet om at dyr skal ha det godt og trives, men omfatter også begrepet dyrevern som i større grad fokuserer på beskyttelse mot mishandling, vanskjøtsel og lidelse.
Lovutkastet angir overordnede prinsipper, og overlater i stor grad til forvaltningen å utforme nærmere forskrifter. Slike forskrifter eksisterer allerede på mange områder, særlig innenfor næringsmessig dyrehold. Det finnes imidlertid dyrehold og aktiviteter som berører forhold som ikke er forskriftsregulert, og hvor det ikke antas å være aktuelt med forskrifter i overskuelig fremtid. Dette gjelder særlig hold av dyr i hjemmet. Det er vurdert som viktig med overordnede materielle krav til dyrehold som også omfatter slike dyr.
Ved behandling av dyrevelferdsmeldingen pekte Stortingets næringskomité i Innst.S. nr. 226 (2002-2003) på at det i Norge ikke er tradisjon for å behandle fisk som sansende dyr. Departementet understreker at oppdrettsfisk likevel har krav på godt stell og levemiljø på linje med landlevende dyr. Det har de siste årene blitt mye større oppmerksomhet omkring velferd hos oppdrettsfisk. Også innenfor EU får velferd hos fisk mer og mer oppmerksomhet. European Food Safety Authority (EFSA) konkluderer i sin vitenskapelige rapport vedrørende bedøving og slakting av dyr (www.efsa.europa.eu/en/science/ahaw/ahaw_opinions/495.html) med at det er tilstrekkelig dokumentasjon som tyder på at fisk oppfatter frykt og smerte, til at dette bør legges til grunn for velferdsbetraktninger.
Norsk dyrevelferdslov må bygge på holdninger, tradisjoner, verdier og normer blant landets innbyggere, samtidig som den skal legge avgjørende vekt på gjeldende faglig kunnskap. Tradisjon, kultur og religion kan dermed ikke alene være avgjørende for å tillate handlinger som faglig fremstår som dyrevernmessig uforsvarlige.
Dyrevelferdsmeldingen er et viktig grunnlag for lovforslaget. Som faglig vurderingsgrunnlag for utformingen av en del av lovutkastets materielle bestemmelser, er det innhentet to risikovurderinger fra Vitenskapskomiteen for mattrygghet: «The ability of the foetus to sense or feel discomfort, pain and stress» (www.vkm.no/eway/default.aspx?pid=0&oid=-2&trg=__new&__new=-2:15843) og «The ability of various groups of invertebrates to sense and to perceive discomfort, pain and stress when these organisms are exposed to human handling» (www.vkm.no/eway/default.aspx?pid=261&trg=Content_5382&Main_4924=5498:0:10,1611:1:0:0:::0:0&MainLeft_5498=5382:17242::1:5499:8:::0:0&Content_5382=-2:15845), samt ytterligere fem faglige utredninger:
«Dyrevelferd i akvatisk dyrehold – herunder fremtidens dyrehold» (www.mattilsynet.no/mattilsynet/multimedia/archive/00013/Rapport_dyrevelferd__13658a.pdf) utarbeidet av NIVA (Norsk institutt for vannforskning), VESO (Veterinærmedisinsk Oppdragssenter AS) og SINTEF (Stiftelsen for industriell og teknisk forskning ved Norges tekniske høgskole (NTH)),
«Dyrevelferd på beite» (www.mattilsynet.no/mattilsynet/multimedia/archive/00011/Rapport_om_dyrevelfe_11407a.pdf) utarbeidet av VESO,
«Konsekvenser av menneskelig aktivitet på dyrevelferd hos viltlevende dyr» (www.mattilsynet.no/mattilsynet/multimedia/archive/00011/Konsekvenser_av_menn_11406a.pdf) utarbeidet av VESO,
«Dyrs miljøbehov» (www.mattilsynet.no/mattilsynet/multimedia/archive/00011/Utredning_om_dyrs_mi_11409a.pdf) utarbeidet av Universitetet for miljø- og biovitenskap (tidligere Norges Landbrukshøgskole) og
«Avl og bioteknologi – utfordringer i forhold til dyrevelferd» (www.mattilsynet.no/mattilsynet/multimedia/archive/00011/Avl_og_bioteknologi_11403a.pdf) utarbeidet av VESO.
I tillegg har man tatt hensyn til rapporter som Mattilsynet har innhentet fra Vitenskapskomiteen og ulike faginstitusjoner. Departementet tar sikte på at den nye dyrevelferdsloven skal bygge på gjeldende fagkunnskap, samtidig som den skal ta høyde for ny kunnskap.
Departementet har vært i kontakt med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) vedrørende behov for konsultasjoner om lovens innhold. Det har vært avholdt konsultasjoner med Sametinget.
1.4.2 Enkelte nye bestemmelser
Mange av bestemmelsene i utkastet viderefører gjeldende rett. En del bestemmelser stadfester eller videreutvikler prinsipper som er utledet av gjeldende dyrevernlov eller som er nedfelt i forskrifter gitt med hjemmel i loven. I tillegg foreslås en del nye og viktige krav.
Det foreslås å innføre en allmenn varslingsplikt som innebærer at det er en plikt til å varsle tilsynsmyndigheten dersom en har grunn til å tro at dyr blir utsatt for mishandling eller annen alvorlig svikt vedrørende miljø, tilsyn og stell. Dette vil bidra til at tilsynsmyndigheten lettere kan komme inn på et tidspunkt som gjør det mulig å hindre utvikling av omfattende dyrelidelse grunnet manglende tilsyn og stell.
Kunnskap er en forutsetning for god behandling av dyr, og kompetente dyreeiere vil gi grunnlag for bedret dyrevelferd. Departementet foreslår derfor en egen bestemmelse om krav til kompetanse for å sikre at blant annet dyreholdere har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å ivareta hensynet til dyrene.
Forbrukeren vil ved sine valg kunne velge produkter som er fremstilt på en dyrevelferdsmessig forsvarlig måte, og således kunne være med å påvirke velferden til dyr i produksjonskjeden. Det vil videre kunne oppstå behov for nærmere regulering av omsetningen av visse animalske produkter med bakgrunn i hensynet til dyrevelferd. Slik regulering må i stor grad ses i sammenheng med internasjonale forpliktelser og harmoniseres med eventuell tilsvarende regulering hjemlet i lov 19. desember 2003 nr. 123 om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven). Det foreslås derfor en utvidelse av virkeområdet for å kunne regulere omsetning av animalske produkter, og det gis i den sammenheng fullmakt til å gi regler om merking.
For å sikre god velferd for dyr, er det viktig at dyrene holdes i et adekvat miljø som de har mulighet til å tilpasse seg. Krav til dyrs ute- og innemiljø er derfor viktig. Forslaget gir mer utfyllende og generelle krav til dyrs levemiljø enn gjeldende dyrevernlov. Samtidig stilles det en rekke generelle krav til dyreholders tilsyn med og stell av dyr. Sammen vil disse bestemmelsene danne et godt grunnlag for fortsatt utvikling i retning av bedre velferd for dyrene. Det gis også mer konkrete bestemmelser om opplysningsplikt, dokumentasjon og kontrolltiltak.
Dyreeiers plikt til å beskytte husdyr og tamrein på beite mot rovvilt videreføres og presiseres. Det samme gjelder for tilsynsmyndighetenes adgang til å fatte vedtak om beiterestriksjoner grunnet rovvilt. Samtidig foreslås det innført i loven en hjemmel som gir dyreeier rett til økonomisk kompensasjon ved inngripende vedtak om beiterestriksjoner.
Dyreeiere som grovt eller gjentatte ganger har brutt loven, kan i dag fratas retten til å holde dyr. Dette tilligger domstolene å avgjøre. For lettere å kunne hindre store lidelser hos dyr, foreslås adgangen til å frata en person retten til å holde eller ha med dyr å gjøre, lagt til Mattilsynet. Det foreslås i loven hjemmel for Mattilsynet til å treffe slike vedtak for å hindre at personer som har foretatt grove og/eller gjentatte brudd på loven skaffer seg nye dyr. Dette vil være et effektivt virkemiddel og er viktig for å hindre påregnelige dyrelidelser.
Det foreslås videre å innføre administrativ sanksjon i form av overtredelsesgebyr. Mattilsynet vil etter dette forslaget kunne ilegge overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige overtredelser av lovens bestemmelser.
Tilsynsmyndigheten etter loven legges til Mattilsynet. Samtidig lovfestes dyrevernnemndene som en del av Mattilsynet og vil være tilknyttet Mattilsynets lokalkontor. Dette vil ivareta hensynet til et enhetlig tilsyn og samordnet saksbehandling.
1.5 Forholdet til annet regelverk
1.5.1 Norsk regelverk
Dagens dyrevernlov fastsetter de overordnete hensynene til dyrevelferd. Dette foreslås videreført i ny lov om dyrevelferd. I noen grad er dyrevelferdshensyn også ivaretatt gjennom annet regelverk. Dette vil for eksempel gjelde lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet (Viltloven), lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v. (Lakse- og innlandsfiskloven), lov 17. juni nr. 79 om akvakultur (Akvakulturloven) og matloven.
Lov om dyrevelferd skal gi føringer for utforming og anvendelse av bestemmelser som vedrører dyrevelferd i andre lover og forskrifter. Der en med hjemmel i forskjellige lover kan regulere eller iverksette tiltak overfor samme aktivitet, er det viktig med god samhandling mellom aktuelle myndigheter, slik at man får en best mulig harmonisering mellom sektorregelverkene. Av hensyn til brukerne av regelverket, bør det tilstrebes at regulering av samme aktivitet etter ulike lover, reguleres i samme forskrift, slik det er gjort i forskrift 17.06.2008 nr 822 om drift akvakulturanlegg (akvakulturdriftsforskriften). Samarbeid om regelverksutforming mellom sektormyndigheter vil også være aktuelt når det gjelder bestemmelser om jakt, fangst og fiske.
I enkelte tilfeller vil de hensynene de ulike lovene skal ivareta, kunne medføre at et tiltak som er lovlig etter en lov, ikke kan gjennomføres fordi det er forbudt etter en annen. Et eksempel kan være hvilke dyrearter det er tillatt å innføre, holde og evt. sette ut i Norge. Der det er nødvendig med tillatelse fra flere myndigheter, er det viktig at forvaltningen sikrer at søkere får nødvendig veiledning om tilgrensende regelverk.
1.5.2 Nordisk rett
Det foreligger ingen nordisk rettsenhet på området, men alle de nordiske lands lover om dyrevelferd anerkjenner dyrs rett til god behandling og beskyttelse mot unødig lidelse, sykdom, smerte etc. Generelt er det også et mål å fremme respekten for dyr gjennom å styrke deres stilling i samfunnet. Det varierer hvor klart dette er kommet til uttrykk i de andre nordiske lovene.
Når det gjelder avgrensning av lovene, varierer disse. Den danske og finske dyrevernloven som er fra hhv 1991 og 1996, gjelder alle dyr. Men det fremgår av lovenes materielle bestemmelser at disse primært er ment gjort gjeldende overfor dyr som holdes. Den svenske dyrevernloven fra 1988 gjelder alle dyr som holdes. Islands dyrevernlov fra 1994 gjelder alle dyr, men tar spesielt hensyn til dyr som oppstalles hos og er under tilsyn av mennesker.
Administrativt er det varierende hvilke myndigheter som har det overordnede ansvaret for dyrevernlovgivningen. Den danske loven hører hjemme under Justisministeriet, og tilsynet blir utført av Fødevaredirektoratets regionale enheter. I Sverige hører dyrevernloven hjemme under Jordbruksdepartementet, og Jordbruksverket er sentral myndighet for loven.
1.5.3 Europeisk rett
Dyrevelferd omfattes av EØS-avtalen, og gjennom denne har Norge forpliktet seg til å gjennomføre EØS-regelverket på dyrevelferdsområdet. Den foreslåtte lovteksten tar høyde for gjennomføring av EØS-regelverk, men den konkrete gjennomføring av EØS-reglene vil skje gjennom forskrifter hjemlet i loven. De relevante rettsaktene, som alle er en del av EØS-avtalen per i dag, er:
Forordning om transport av levende dyr og tilknyttede aktiviteter
Direktiv om beskyttelse av slaktedyr
Direktiv om beskyttelse av kalver
Direktiv om beskyttelse av svin
Direktiv om beskyttelse av produksjonsdyr
Direktiv om beskyttelse av eggleggende høner Direktiv om beskyttelse av forsøksdyr
De fleste av rettsaktene fastsetter minimumsbestemmelser. Dette innebærer at de enkelte medlemsland kan stille strengere krav til dyrevelferd på nasjonalt grunnlag, samt gi utfyllende regler.
EU har ikke noen overordnet rettsakt om dyrevelferd generelt. Som oppfølging av Amsterdamtraktaten, ble det imidlertid utarbeidet en protokoll om beskyttelse av og velferd for dyr. I denne protokollen slås det fast at det foreligger et ønske i EU om å sikre bedre beskyttelse av og respekt for dyr ved utarbeidelse av fellesskapsregelverk, under forståelse av at dyr kan sanse og føle. Europakommisjonen har vedtatt en handlingsplan for å bedre dyrevelferden i EU, og det arbeides på flere områder for å bedre velferden for dyr. Det er nylig også satt i gang et arbeid med sikte på å utarbeide helhetlige og overordnete rettsakter som skal regulere områdene dyrehelse og dyrevelferd.
I og med at EU ikke har et helhetlig regelverk på dette området, har flere europeiske land egne lover og regler for beskyttelse og ivaretakelse av dyr. De ulike land har vektlagt ulike forhold knyttet til dyrevelferd, og lovene er avgrenset ulikt. De første dyrevernlovene i Europa fokuserte primært på at man skal beskytte dyr mot mishandling, vanskjøtsel og lidelse og ikke utsette dyr for urettmessige handlinger. De fleste europeiske lover bygger fortsatt på dette. Når det gjelder lovenes omfang, omfattes i all hovedsak virveldyr og dyr som holdes i fangenskap.
Av nyere europeisk lovgivning av interesse for den norske lovrevisjonen, kan nevnes dyrevelferdsloven for England og Wales fra 2006 som reflekterer flere europeiske trender innen dyrevelferd. Den inneholder mange elementer som det er lagt vekt på også i utarbeidelsen av utkast til ny norsk lov om dyrevelferd. Loven for England og Wales omfatter virveldyr, i hovedsak virveldyr som holdes, og har mange konkrete eksempler på hva som tillates og ikke tillates. Loven tillegger dem som har ansvar for dyr, plikt til å iverksette alle rimelige tiltak for å sikre dyrevelferden. Det er også gitt krav om å forebygge lidelse. Loven gir også bestemmelser om egnet miljø, muligheten for å utøve normal atferd, behovet for å holdes sammen med eller atskilt fra andre dyr samt frihet fra smerte, lidelse, skade og sykdom.
1.5.4 Internasjonal rett
Europarådet som er en sammenslutning av 47 europeiske medlemsland, arbeider innen flere rettsområder. Ett av disse er dyrevelferd. Rådet har som siktemål å komme frem til felles løsninger og felles regler innenfor de respektive områder. Innen dyrevelferd har Europarådet utarbeidet fem konvensjoner om beskyttelse av dyr som Norge har ratifisert:
Konvensjon om beskyttelse av dyr som holdes for landbruksformål (produksjonsdyrkonvensjonen) med tilleggsprotokoll
Konvensjon om beskyttelse av kjæledyr (kjæledyrkonvensjonen)
Konvensjon om beskyttelse av dyr under internasjonal transport (transportkonvensjonen)
Konvensjon om beskyttelse av slaktedyr (slaktedyrkonvensjonen)
Konvensjon om beskyttelse av virveldyr som brukes til eksperimenter eller andre vitenskapelige formål (forsøksdyrkonvensjonen) med tilleggsprotokoll
Under produksjonsdyrkonvensjonen er det nedsatt en permanent komité som har i oppdrag å utarbeide anbefalinger om hold av produksjonsdyr. Det er til nå utarbeidet anbefalinger for hold av følgende arter: svin, storfe, pelsdyr, sau, geit, høns, struts, tamand, moskusand, hybrider av tamand og moskusand, gås, kalkun og oppdrettsfisk. Det er for tiden under arbeid anbefaling om hold av kanin, samt artsspesifikke vedlegg til anbefalingen om oppdrettsfisk.
Konvensjonene med tilhørende anbefalinger er bindende for de landene som har ratifisert disse, men det er opp til det enkelte land å gjennomføre reglene nasjonalt enten i lovgivning eller i administrativ praksis. Det tilligger heller ingen sanksjonsmuligheter i konvensjonene dersom disse ikke følges opp eller overholdes nasjonalt. Norsk holdning er at man så langt mulig skal gjennomføre Europarådets konvensjoner og anbefalinger i norsk rett. Disse vil således være førende for norsk regelverk. Så langt mulig har man i arbeidet med ny dyrevelferdslov vurdert og innarbeidet relevante bestemmelser vedtatt under Europarådet.
Andre internasjonale organisasjoner som Norge er med i, og som arbeider med eller som har betydning for dyrevelferdsområdet, er verdens dyrehelseorganisasjon (Office International des Epizootie - OIE) og verdens handelsorganisasjon (World Trade Organisation - WTO). Dyrevelferd er en del av OIEs engasjement og ansvarsområde. OIE arbeider med retningslinjer for behandling av dyr innen flere områder, foreløpig først og fremst relatert til transport og avliving. WTO inkluderer ikke dyrevelferd direkte, men retningslinjer fra OIE kan få betydning for praktiseringen av handel etter avtaler under WTO.
I henhold til Den Europeiske Menneskerettskonvensjonen (EMK) har enhver rett til å utøve sin religion. Dette innebærer blant annet rett til mat som oppfyller særskilte krav i ulike religioner. Begrensninger i religionsfriheten er bare tillatt dersom dette er nødvendig i et demokratisk samfunn og begrunnet i hensyn opplistet i EMK art. 9. Et av disse er hensynet til offentlig moral.
1.6 Spesielt om viltlevende dyr
1.6.1 Høringsnotatet
I høringsnotatet ble det vist til at gjeldende dyrevernlov omfatter viltlevende dyr, og dette ble foreslått videreført. Det ble foreslått at loven skulle ha et eget kapittel med bestemmelser som omhandler dyrevelferdsmessige forhold knyttet til viltlevende dyr.
Det ble vist til at dyrevelferdslovens formål er hensynet til det enkelte dyrs velferd, mens viltlovens hovedformål er å ivareta artshensyn. Viltloven regulerer primært forvaltningen av viltbestanden og viltets leveområder med sikte på at naturens produktivitet og artsrikdom skal bevares, jf. lovens formål. Enkelte materielle bestemmelser i viltloven ivaretar i tillegg dyrevelferdshensyn. Eksempelvis gjelder dette fredningsprinsippet, en del bestemmelser om vern av viltets leveområder og en del av bestemmelsene om utøvelse av jakt og fangst. Aktuelle bestemmelser med tilhørende forskrifter er harmonisert med gjeldende dyrevernlovgivning.
Det ble videre påpekt at dyrevelferdsloven skal ivareta en helhetlig regulering av de dyrevelferdsmessige forhold for alle dyr. Dyrevelferdslovens generelle føringer vil være retningsgivende ved utforming og tolkning av sektorbestemmelser der det er innført slike. Bestemmelsene i dyrevelferdsloven er samtidig viktige for å sikre regulering av dyrevelferd for dyr som faller utenfor viltloven og lakse- og innlandsfiskloven, for eksempel marin fisk og sjøpattedyr.
Det ble vist til at både dyrevelferdsloven og viltloven gir hjemmel til å regulere samme aktivitet på noen områder. Derfor vil det være viktig med god samhandling mellom forvaltningsmyndighetene blant annet i utarbeidelsen av regelverk og før iverksetting av konkrete tiltak. I enkelte tilfeller vil de hensynene de ulike lovene skal ivareta, kunne medføre at et lovlig tiltak etter en lov er ulovlig etter en annen, eksempelvis hvilke dyr det er tillatt i innføre, holde og evt. sette ut i Norge.
Det ble også vist til at det vil kunne være overlapp mellom bestemmelser i dyrevelferdsloven og bestemmelser i annen sektorlovgivning, eksempelvis lakse- og innlandsfiskloven og fiskerilovgivningen.
1.6.2 Høringsinstansenes syn
Flere høringsinstanser støtter forslaget om at dyrevelferdslovgivningen fortsatt skal omfatte viltlevende dyr.
Justisdepartementet er i utgangspunktet enig i at målet om dyrevelferd også omfatter viltlevende dyr, og peker på overlapping med eksisterende regelverk. Justisdepartementet er enige i at det er av avgjørende betydning å sikre god samhandling mellom de aktuelle myndighetene, slik at regelverkene harmoniseres og forenkles i størst mulig grad. De er også enige i at regulering av samme aktivitet etter ulike lover, bør reguleres i samme forskrift.
Justisdepartementet bemerker ellers at regelverket for viltlevende dyr også er behandlet i forslaget til ny naturmangfoldlov, jf. NOU 2004: 28 som er under oppfølging i Miljøverndepartementet etter høring, og at det vil være nødvendig å foreta en koordinering av forslagene til dyrevelferdslov og naturmangfoldlov.
Miljøverndepartementet refererer til at forslaget innebærer at ny lov om dyrevelferd skal være den generelle loven som vil gi overordnede prinsipper for behandling av dyr. De mener dette gir et visst overlapp med viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. MD mener bl.a. at høringsutkastet inneholdt bestemmelser og lovhjemler for mer detaljert regulering av forhold som allerede reguleres av viltloven og lakse- og innlandsfiskloven med tilhørende forskrifter. Etter deres syn er en slik dobbeltregulering som det legges opp til uheldig, og egnet til å skape forvirring for brukerne.
Direktoratet for naturforvaltning (DN) konstaterer at ny lov om dyrevelferd vil være den generelle overordnede lov for dyrevelferd som skal gi føringene for samfunnets behandling, bruk og hold av dyr.
De fremholder at det at to lover (viltloven og dyrevelferdsloven) som sorterer under ulike statlige myndigheter har hjemler til å regulere de samme rettsforhold, i seg selv er uheldig. DN mener dette kan skape uklarheter for brukerne, og mener derfor lovforslaget må revideres på dette punktet. Reguleringer av fiske, jakt og fangst må etter DNs oppfatning foretas av DN med hjemmel i sektorlovene under DN.
Flere andre høringsinstanser har også påpekt at det i høringsutkastet legges opp til en uheldig dobbeltregulering. Enkelte viser til viktigheten av at dyrevelferdsloven harmoniseres med viltloven og lover om fiskeoppdrett og fiske.
Norskog er skeptisk til at stadig flere forskrifter hjemles i ulike lover.
Flere høringsinstanser er opptatt av viltpåkjørsler og noen mener dette ikke er tilstrekkelig ivaretatt i lovutkastet.
Fylkesmannen i Hedmark mener det bør skilles klart mellom vilt og husdyr. De anser det som uryddig med forskriftshjemler på områder som allerede dekkes av viltloven med forskrifter. Eksempelvis omfatter viltloven med forskrifter detaljerte bestemmelser om ettersøk på skadet vilt. Det bør være tilstrekkelig at eksisterende regelverk justeres i tråd med ny dyrevelferdslov. Loven bør bli tydeligere på at den norske jakttradisjonen videreføres, og at tamme husdyr avlives og slaktes for ordinær kjøttproduksjon uavhengig av hvilken art som holdes.
1.6.3 Departementets vurdering og forslag
Departementet viderefører forslaget om at dyrevelferdslovgivningen fortsatt skal omfatte viltlevende dyr. På bakgrunn av høringsinnspill har departementet kommet til at det ikke er hensiktsmessig å ha et eget kapittel i loven om viltlevende dyr. Departementet foreslår imidlertid å videreføre deler av særbestemmelsene for vilt, og foreslår at disse innarbeides i lovens generelle del. Det vises for øvrig til omtale av de enkelte bestemmelsene.