3 Endringer i tilsynsmodell i dyrevernloven
3.1 Bakgrunn for lovforslaget
Et av tiltakene i Stortingsmelding nr. 12 (2002-2003) Om dyrehold og dyrevelferd er å effektivisere og styrke tilsynet med dyrevernloven gjennom bl.a. en endring i forvaltningsmodellen, hvilket krever endring i loven (dyrevernloven).
Før Stortinget hadde behandlet meldingen sendte Landbruksdepartementet et forslag om en ny modell for den lokale forvaltning av dyrevernloven på høring i tråd med de forslag som fremgikk av stortingsmeldingen. Forslagene gikk bl.a. ut på å legge tilsynsmyndighet etter loven til departementet for videre delegering til det nye Mattilsynet, redusere antall dyrevernnemnder i tråd med omorganiseringen av matforvaltningen, samt la nemndenes rolle i dyrevernarbeidet kun være av rådgivende art.
Stortinget uttalte senere under sin behandling av stortingsmeldingen at det ikke var ønskelig å redusere dyrevernnemndenes rolle i dyrevernarbeidet, men Stortinget var enig i at antallet nemnder kan reduseres. Stortinget motsatte seg heller ikke forslaget om å legge myndighet til departementet for delegasjon til Mattilsynet. Det vises her til Inst. S. nr. 226 (2002-2003) Innstilling fra næringskomiteen om dyrehold og dyrevelferd - St. meld. nr. 12 (2002-2003).
« Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, ønsker ikke å redusere nemndenes rolle i dyrevernarbeidet. Ved å redusere nemndene til kun å være rådgivende vil en redusere interessen for å være med i dette arbeidet, og engasjementet vil svekkes.»
Komiteen vil også peke på at nemndene, selv om de vil bli redusert i antall, vil tilføre viktig lokalkunnskap som er nødvendig i arbeidet med dyrevern og dyrehelse.»
Det forslaget til endring av tilsynsmodell som departementet her legger frem tar hensyn til Stortingets uttalelser i behandlingen av Stortingsmelding nr. 12 (2002-2003) Om dyrehold og dyrevelferd.
3.2 Tilsynsmodell
3.2.1 Gjeldende rett
Fram til 1995 hadde Norge kommunale dyrevernnemnder som ble valgt av kommunestyret, og som hadde til oppgave å hjelpe politiet med å påse at dyrevernlovgivningen ble etterlevd. Ved eventuelle brudd på dyrevernloven var nemndas funksjon rådgivende. Politiet fattet alle vedtak, vanligvis på anmodning fra nemnda. Ved lovendringen i 1995 ble de kommunale dyrevernnemndene erstattet med statlige nemnder, vanligvis en nemnd i hvert veterinærdistrikt.
Nemndene fikk i 1995 vedtakskompetanse, mens de tidligere hadde inspeksjonsrett og en rådgivende funksjon overfor politiet. Dyrevernnemndene ble fristilt fra instruksjon i forvaltningslinjen. Statens dyrehelsetilsyn ved distriktsveterinærene fikk ansvaret for sekretariatsfunksjonen. Distriktsveterinærene ble dessuten gitt en selvstendig tilsyns- og vedtakskompetanse på mange områder, delegert i forskrifts form.
Ved lovendring i 1995 ble det gjort en del prinsipielle endringer av betydning for tilsyn etter dyrevernloven. Her pekes på:
Dyrevernnemnda ble statliggjort og gitt virkemidler, herunder vedtaks- og tiltakskompetanse.
Loven åpnet også for at nemnda i forskrift kan gis mulighet for å ilegge tvangsmulkt.
Distriktsveterinæren ble ansvarlig for sekretariatfunksjonen for nemnda, men ble ikke medlem og fikk ikke stemmerett
Nemnda, politiet og distriktsveterinæren ble gitt hjemmel til å ta dyr i midlertidig forvaring
Det ble åpnet for at Landbruksdepartementet i forskrift kan gi vedtakskompetanse til distriktsveterinæren
Dyrevernnemndene består av legfolk som arbeider for at den som eier eller har ansvar for dyr, ivaretar sine forpliktelser etter dyrevernloven. Viltlevende dyr og forvillede eller eierløse dyr (som ikke kan tilbakeføres til en eier) faller utenfor nemndas ansvarsområde. Det samme gjelder situasjoner der en person handler i strid med dyrevernloven overfor dyr som tilhører andre. Nemnda har tilsyn- og undersøkelsesplikt, samt plikt til å gi veiledning og/eller treffe vedtak overfor eier eller innehaver av dyr. Nemnda har også plikt til å gjennomføre vedtakene dersom dyreeier ikke etterlever vedtak nemnda har fattet.
3.2.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet ble det foreslått en ny modell for den lokale forvaltning av dyrevernloven, der vedtaks- og tiltaksmyndigheten legges til departementet for videre delegasjon til Mattilsynet. De nåværende nemndene ble foreslått redusert i antall til én dyrevernnemnd i hvert av de lokale forvaltningsområdene som er planlagt i det nye tilsynet. De nye nemndene ble foreslått å kun ha en rådgivende funksjon overfor Mattilsynet. Modellen ville etter Landbruksdepartementets syn gi et profesjonelt tilsyn, faglig, så vel som forvaltningsmessig, samtidig som lekmannsskjønnet ville bli ivaretatt ved at de rådgivende dyrevernnemndene skulle bli trukket inn i arbeidet i de tilfellene der skjønnet ville være ønskelig eller nødvendig. En stadig større del av forvaltningen på fagområdet dyrevern bygger på vitenskapelig basert kunnskap (etologisk, biologisk, veterinærfaglig m.m.), noe som reduserer behovet for skjønnsutøvelse. En lignende effekt har de internasjonale forpliktelsene som gir større detaljeringsgrad i forskriftene. Flere dyrehold er svært spesialiserte og det kreves høy og ofte spesiell kompetanse for å gjennomføre et forsvarlig tilsyn med dyrevelferd i slike dyrehold.
Det ble også foreslått at Mattilsynet gjennom delegasjon ble gitt fullmakt til å oppnevne nemndene, fordi det er her en har kompetanse til å vurdere hvem som har de egenskaper som anses nødvendig for å føre tilsyn med dyrevern.
Forslaget ble utformet etter en avveining av en rekke momenter, hvor særlig vekt ble lagt på kompetanse hos tilsynet, kostnadseffektivitet og erfaringer med nemndene. Forslaget ble sendt på høring med forbehold om at Stortinget ville gi sin tilslutning til Stortingsmelding nr. 12 (2002-2003) Om dyrehold og dyrevelferd på dette punkt.
3.2.3 Høringsinstansenes syn
Flere av høringsinstansene har gitt sin uttalelse i lys av resultatet av Stortingets behandling av stortingsmeldingen.
Et par høringsinstanser, herunder Justisdepartementet, mener at høringsnotatet gir få opplysninger om tilsynsmodellen, og Justisdepartementet gav uttrykk for at det er vanskelig å ta stilling til modellen ut fra de opplysningene som forelå.
Av de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet om tilsynsansvar er de fleste positive til at tilsynsansvaret blir lagt til departementet for videre delegasjon til Mattilsynet.
Mange av høringsinstansene er positive til at Mattilsynet overtar forvaltningsansvaret for dyrevernnemndene. Flere stiller seg også positive til den rasjonalisering som følger av at antallet nemnder reduseres, samtidig som det er flere av høringsinstansene som uttrykker bekymring for at en reduksjon vil føre til bortfall av lokal forankring og lokalkunnskap. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag påpeker at med færre nemnder blir det viktig at nemndmedlemmene representerer hele lokalområdet for at Mattilsynet skal ha lokalkunnskap om dyreholdet. Fylkesmannen foreslår at det derfor bør vurderes om nemndene skal økes til 5 medlemmer med varamedlemmer. Også flere høringsinstanser påpeker behovet for kompetanse hos nemndmedlemmene bl.a. som lokalkunnskap og kunnskap om husdyrbruk og hold av hobbydyr. Norske reindriftssamers landsforbund påpeker spesielt behovet for reindriftsfaglig kompetanse og foreslår at det opprettes egne dyrevernnemnder for reindriften. Dyrevernalliansen derimot mener at dyrevernnemndene bør nedlegges helt da deres erfaring med nemndene er dårlige.
De fleste høringsinstansene er positive til eller har unnlatt å kommentere forslaget om at Mattilsynet selv skal oppnevne nemndene. Fylkesmennene i Sør-Trøndelag og Sogn og Fjordane mener imidlertid at Mattilsynet ikke bør stå for oppnevningen av hensyn til nemndenes legitimitet. Justisdepartementet mener også at den legitimitet som ligger i lokal oppnevning vil forsvinne, og forslaget kan slik sett oppfattes som konfronterende overfor profesjonelle husdyrbrukere (jordbruket).
Noen høringsinstanser mener det vil være riktig å lovfeste opprettelsen av dyrevernnemnder, deres sammensetning og oppgaver, mens én foreslår at det inntas i loven en hjemmel for departementet til å presisere myndighetsområdet gjennom forskrift.
3.2.4 Landbruksdepartementets vurderinger
Departementet mener at ansvaret for tilsyn med dyrevernloven bør legges til departementet og at departementet deretter delegerer myndigheten til det nye Mattilsynet. Dette gjelder myndighet både til å føre tilsyn og til å oppnevne dyrevernnemnder. Etter Stortingets behandling av dyrevernmeldingen vil forslaget om at dyrevernnemndene bare skal være rådgivende, ikke bli videreført og dyrevernnemndenes rolle i dyrevernarbeidet vil bli opprettholdt. Dette vil også gi en bedre forståelse for hvordan modellen vil se ut, j.fr Justisdepartementets kommentarer.
Mattilsynet vil ha særlig interesse av å få kompetente medlemmer inn i nemndene og kravene som i dag er nedfelt i lovteksten vil danne grunnlaget for hvilke kvalifikasjoner som er nødvendig. Mattilsynet vil ha den nødvendige kompetanse til å vurdere om medlemmene har tilstrekkelig kunnskap, interesse for dyrehold, kjennskap til prinsipper for utøving av inspeksjon og rolleforståelse. Departementet kan ikke se at det vil skape habilitetsproblemer at Mattilsynet foretar oppnevningen. Det har vist seg vanskelig å nå ut med tilstrekkelig informasjon til samtlige fylkesmenn. Departementet viderefører lovfesting om opprettelse av dyrevernnemnder. Det foreslås at det skal være krav om minst en nemnd i hver av Mattilsynets lokalområder. Det bør etter departementets mening være opp til Mattilsynet å vurdere hvor mange nemnder som skal oppnevnes utover de lovpålagte. Nemndenes sammensetning, omfang og antall til enhver tid må vurderes i lys av bl.a. størrelsen på områdene de skal betjene. Det må tilstrebes at en får inn folk med lokalkjennskap og ellers bygger på de kriterier som ligger nedfelt i dagens bestemmelser. Hele kapittelet om dyrevernnemnder foreslås omarbeidet for å gjenspeile de forslag som fremmes. En del av dagens detaljbestemmelser i loven om hvordan nemndene skal gjennomføre sitt arbeid, hva som skal til for at de kan fatte vedtak og hvilke rapporteringsplikter de har, hører etter departementets mening mer naturlig hjemme i forskrifter som vil bli utarbeidet med tilsvarende innhold.
3.3 Administrative og økonomiske konsekvenser
Mattilsynets ansvar for å oppnevne og instruere dyrevernnemnder, vil gi en økning i tilsynets administrasjon i forhold til nemndene. Sett i lys av at Dyrehelsetilsynet har hatt en viktig rolle også i dagens oppnevnelsesprosess og har hatt veiledningsansvar for nemndene, vil økningen neppe bli betydelig. En reduksjon i antall statlige dyrevernnemnder vil innebære lavere kostnader til kompetanseutvikling, men medføre økte reisekostnader på grunn av større områder som nemndene skal føre tilsyn med. Økonomiske konsekvenser vil for øvrig avhenge av hvordan nemndene benyttes i det løpende tilsynet. Generell vedtaks- og tiltaksmyndighet for Mattilsynet vil medføre økte utgifter for tilsynet.