1 Innledning
1.1 Proposisjonens hovedinnhold
Olje- og energidepartementet legger i denne proposisjonen fram forslag om endringer i §§ 1, 4 og 5 i lov av 14. desember 1917 nr 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v. (industrikonsesjonsloven), og § 10 i lov av 14. desember 1917 nr 17 om vassdragsreguleringer.
Konsesjonslovgivningen for vannfall omfatter både ressursforvaltning i videste forstand og konsesjonsbestemmelser i tilknytning til konkrete erverv eller leie av vannfallrettigheter og kraftanlegg. Konsesjonslovgivningen skal ivareta nasjonal kontroll og styring av vannfallrettighetene som naturressurs. Departementet har i den senere tid blitt gjort kjent med disposisjoner over vannfallrettigheter som har ført til en uthuling av den statlige ressursforvaltningen med styring og kontroll gjennom industrikonsesjonsloven.
Fylkeskommuners medeierskap ved utbygging av statens vannkraft er ikke konsesjonspliktig etter gjeldende lovgivning. Det samme gjelder langsiktig utleie fra fylkeskommunene av denne disposisjonsretten, selv om dette i realiteten innebærer en eksklusiv rett til vannkraftressursen for en periode som tilsvarer en konsesjonsperiode på 50 - 60 år. For å hindre at slik utleie skal falle utenfor regelverket, foreslås det inntatt en bestemmelse i industrikonsesjonsloven § 1 første ledd om konsesjonsplikt for avtaler om erverv av langsiktig disposisjonsrett til vannkraftressurser. Bestemmelsen vil også omfatte andre langsiktige avtaler om kraftdisponering uavhengig av om det er meddelt konsesjon for erverv av vannfall og kraftanlegg tidligere. Det foreslås videre inntatt en bestemmelse i industrikonsesjonsloven § 4 første ledd og § 5 første ledd om vilkår for å få konsesjon til å erverve langsiktig disposisjonsrett til vannfall.
For å sikre offentlig styring og kontroll med vannkraftressursene, foreslås industrikonsesjonsloven § 4 og vassdragsreguleringsloven § 10 nr 2 endret slik at minst 2/3 av kapitalen og stemmene må være på offentlige hender for at selskapet skal regnes som offentlig. Etter gjeldende lov er det tilstrekkelig at minst 2/3 av kapitalen er på offentlige hender.
Proposisjonen er inndelt i tre kapitler. I kap 1 redegjøres det for dagens konsesjonsregler og bakgrunnen for lovendringsforslagene. I kap 2 er inntatt forslagene til nye lovbestemmelser. I kap 3 er det redegjort for de økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene.
1.2 Dagens konsesjonsregler og bakgrunnen for lovendringsforslagene
Erverv av eiendomsrett eller bruksrett til vannfall som ved regulering kan utbringe mer enn 1000 naturhestekrefter krever konsesjon. Konsesjonsplikten fremgår av industrikonsesjonsloven § 1. Konsesjonsplikten er et sentralt element i forvaltningen av vannfallene som naturressurs og er med på å sikre nasjonal styring og kontroll av vannkraftsektoren. Dagens regelverk oppstiller ikke konsesjonsplikt ved erverv av langsiktig disposisjonsrett til den kraften vannfallet utbringer, f eks ved utleie av retten til uttak av kraft.
En rekke fylkeskommuner har inngått avtaler om medeierskap ved utbygging av statens vannkraft basert på Stortingets tilbud. Rogaland fylkeskommune har inngått avtale om 15 prosent medeierskap av statens rettigheter i Ulla-Førre-anleggene, Hordaland fylkeskommune om 35 prosent medeierskap i Eidfjordanleggene og Nordland fylkeskommune om 35 prosent medeierskap i Kobbelvanleggene, St prp nr 157 (1981-82) jf Innst S nr 152 (1982-83). Sogn og Fjordane fylkeskommune har inngått avtale om 35 prosent medeierskap i Leirdøla kraftverk, men har ikke tatt imot Stortingets tilbud om 20 prosent i Jostedalsvassdraget, St prp nr 72 (1983-84), jf Innst S nr 200 (1983-84). Nordland fylkeskommune er også tilbudt 30 prosent medeierskap i Saltfjell/Svartisenutbyggingen, St prp nr 3 (1986-87) jf Innst S nr 231 (1986-87).
St prp nr 157 (1981-82) inneholder rammene for utøvelse av fylkeskommunalt medeierskap. Medeierskapet tildeles fylkeskommunen, som kan kanalisere kraften gjennom et fylkesomfattende kraftverk eller flere regionale kraftselskaper i fylket. Kraften skal dessuten brukes til å dekke kraftbehovet i distriktet. Ved behandlingen av proposisjonen sluttet Stortinget seg til departementets opplegg, jf Innst S nr 152 (1982-83). Energi- og industrikomiteen uttrykte samtidig i innstillingen at fylkeskommunene skulle gis anledning til reelt å kunne motta eierandeler.
I henhold til St prp nr 157 (1981-82) s 32 kan fylkeskommunens medeierskap karakteriseres rettslig ved:
en rett til innenfor bestemte rammer å disponere en bestemt andel av et statlig kraftverks produksjon mot å dekke en tilsvarende del av kraftverkets kapitalbehov og årlige driftsutgifter
avtalefestet adgang til å pantsette rettighetene som sikkerhet for låneopptak etter nødvendig samtykke fra staten som hjemmelshaver. Avtalen skal kunne kreves tinglyst.
På bakgrunn av utformingen av medeierskapet, la Olje- og energidepartementet i proposisjonen til grunn at det ikke var nødvendig med erverskonsesjon etter industrikonsesjonsloven.
Nordland fylkeskommune har 02.09.98 inngått kontrakt med Statkraft SF om medeierskap til 30 prosent av produksjonen i Stor-Glomfjordutbyggingen. Fylkeskommunen har overlatt til A/S Nordlandskraft (eid av fylkeskommunen og offentlige kraftselskaper i Nordland) å stå for utøvelsen av kontraktsvilkårene. A/S Nordlandskraft har inngått avtale med det amerikansk eide selskapet Eastern Group PLC (Eastern), med sete i England, og det svenske selskapet Lunds Energi AB (Lunds) om rett til uttak av medeierskapskraften i 55 år. Medeierskapet skal tilligge fylkeskommunen hel og udelt etter avtaleperiodens utløp.
Olje- og energidepartementet ser det slik at det for Stor-Glomfjord-utbyggingens vedkommende ikke vil være mulig å oppfylle alle de forutsetningene som lå til grunn for Stortingets vedtak om utøvelse av medeierskap. Departementet har kommet til at hensynet til at Nordland fylkeskommune skal gis anledning til reelt å kunne motta en eierandel her må være avgjørende. Olje- og energidepartementet har derfor samtykket i at Statkraft SF inngår avtale om medeierskap for Stor-Glomfjordutbyggingen med Nordland fylkeskommune.
Nordland fylkeskommune har også inngått avtale med Eastern og Lunds om uttak av medeierskapskraft i Kobbelv. I Kobbelv utøvde Nordland fylkeskommune retten til medeierskap gjennom avtale med Statkraft 22. september 1986. Troms Kraft inngikk senere avtale om å disponere halvdelen av disse kraftrettighetene. Olje- og energidepartementet er kjent med at det verserer en privatrettslig tvist om Troms Kraft AS´ videre disponering av selskapets rettigheter i Kobbelv. Ettersom disponeringen av disse rettighetene ikke er rettslig avklart, har ikke Olje- og energidepartementet funnet grunnlag nå for å gå nærmere inn på spørsmålet om Nordland fylkeskommunes disponering av medeierskapskraften fra Kobbelv.
Som påpekt ovenfor er det lagt til grunn at det ikke har vært behov for konsesjon i medeierskapssakene fordi fylkeskommunene ikke har eiendomsrett til vannfallene, men en rett til evigvarende uttak av kraft. Medeierskapet er også utformet nettopp med tanke på fylkeskommunene. I St prp nr 157 (1981-82) s 30 påpekes det at det er naturlig og hensiktsmessig
«...at medeiendomsretten tildeles den aktuelle fylkeskommune og ikke andre organer på regionalt eller lokalt nivå.»
I Innst S nr 152 (1982-83) har Energi- og industrikomiteen sluttet seg til dette syn.
Ut fra hensynet til den statlige ressursforvaltningen er det etter departementets syn uheldig at en avtale mellom fylkeskommunen og tredjemann om langsiktig disponering av medeierskapskraften ikke omfattes av konsesjonslovgivningen. Avtalene mellom A/S Nordlandskraft og Eastern og Lunds innebærer i realiteten en eksklusiv disponering i 55 år av en andel av vannfallene med reguleringer. Avtalene omfattes imidlertid ikke av dagens konsesjonslovgivning, fordi utleien ikke knytter seg til det konsesjonsbelagte vannfallet, men til disponering av den kraften vannfallet utbringer.
Avtaler om langsiktig disponering av vannkraftressurser må imidlertid reelt sett betraktes som erverv av bruksrett til vannfall med reguleringer, og bør derfor etter Olje- og energidepartementets vurdering undergis konsesjonsplikt. En slik konsesjonsplikt bør fremgå av industrikonsesjonsloven § 1.
I henhold til industrikonsesjonsloven § 4 første ledd første punktum kan statsforetak, norske kommuner og fylkeskommuner og offentlig eide selskaper i industrikonsesjonslovens forstand få konsesjon til å erverve eiendomsrett eller bruksrett til vannfall på de nærmere betingelser Kongen fastsetter. I henhold til samme lov § 5 første ledd kan norske statsborgere og statsborgere i andre stater som er parter i EØS-avtalen, andre utlendinger og juridiske personer under særlige omstendigheter få konsesjon til å erverve bruksrett til vannfall som tilhører staten, statsforetak, norske kommuner eller fylkeskommuner. Innføring av konsesjonsplikt i industrikonsesjonsloven § 1 for avtaler om erverv av langsiktig disposisjonsrett til vannkraftressurser må derfor følges opp med bestemmelser i henholdsvis industrikonsesjonsloven § 4 første ledd og § 5 første ledd om vilkår for at det kan gis konsesjon til erverv av langsiktig disposisjonsrett til vannfall.
-----
I henhold til industrikonsesjonsloven § 4 første ledd første punktum kan, som påpekt ovenfor, statsforetak, norske kommuner og fylkeskommuner få konsesjon til å erverve eiendomsrett eller bruksrett til vannfall på de nærmere betingelser Kongen fastsetter. Det samme gjelder aksjeselskaper, andelslag og andre sammenslutninger hvor minst 2/3 av «kapitalen» eies av statsforetak, en eller flere kommuner eller fylkeskommuner, jf industrikonsesjonsloven § 4 første ledd annet punktum. Jf samme paragraf tredje punktum har staten forkjøpsrett til aksjer eller parter dersom 2/3 av «kapitalen» ikke lenger eies av en eller flere kommuner eller fylkeskommuner. Lov av 14. desember 1917 nr 17 om vassdragsreguleringer § 10 nr 2 oppstiller også en grense ved 2/3 av «kapitalen». Hensynet bak bestemmelsen om 2/3-eierandel er å sikre offentlig styring og kontroll med selskaper som innehar eiendomsrett eller bruksrett til vannfall. Selv om 2/3 av kapitalen i et selskap eies av statsforetak, en eller flere kommuner eller fylkeskommuner, er det imidlertid ikke uten videre gitt at disse har reell innflytelse i selskapet. Reell innflytelse i et selskap avhenger ikke bare av andelen eierkapital, men også av stemmeandelen. Referansen til 2/3 av «kapitalen» i de ovenfor refererte bestemmelser foreslås derfor utvidet med « og stemmene».