3 Framlegg om lovendring om eigendel

Innleiing

Reglane om fri rettshjelp blei gitt i lov 13. juni 1980 nr. 35. Fri rettshjelp kan ein få som fritt rettsråd, fri sakførsel eller fritak for rettsgebyr. Grensa mellom fritt rettsråd og fri sakførsel følgjer i hovudsak grensa mellom saker i og utafor rettargang. Rettshjelpslova gjev borgarane krav på fri rettshjelp utan omsyn til inntekt eller formue i nokre sakstypar. I slike saker dekkjer det offentlege alle kostnadene ved saka. I andre saker stiller lova opp økonomiske vilkår for å få fri rettshjelp (behovsprøvde saker). I slike saker måtte mottakaren av fri rettshjelp før 1. september 2003 betale ein eigendel. Ordninga med eigendel blei innført 1. januar 1997. Eigendelen var sett samen av ein grunndel på 300 kroner som alle måtte betale utan omsyn til inntekt og formue, og uavhengig av det omfang rettshjelpa hadde. Dessutan måtte personar med ei årleg bruttoinntekt over 70/90 000 kroner (avhengig av forsørgingsbyrde) betale ein tilleggsdel på 25 % av kostnadene ved rettshjelpa.

Eigendelen blei rekna ut av den instans som hadde gjort vedtak om å innvilge fri rettshjelp. Inndrivinga skjedde gjennom Statens innkrevjingssentral, slik at advokaten fekk fullt oppgjer frå det offentlege.

I Ot. prp. nr. 37 (2001-2001) foreslo departementet ei omlegging av eigendelsordninga for å frigjere offentlege ressursar gjennom eit enklare og mindre ressurskrevjande regelverk, samstundes som ordninga skulle bli meir oversiktleg og mindre tidkrevjande for det rettssøkjande publikum. I Innst. O. nr. 67 (2001-2002) kom fleirtalet i Stortinget sin justiskomite derimot til at ordninga med eigendel ved fri rettshjelp blei oppheva. Fleirtalet meinte at systemet med eigendelar dels undergrov ei oppfatning om at fri rettshjelp skulle vere gratis ut frå fastsette velferdsmessige føresetnader. Fleirtalet meinte vidare at departementet sitt framlegg hadde overdriven tru på den preventive verknaden av eigendelar.

Etter dette fall eigendelsordninga i lov om fri rettshjelp bort 01.09 2003. Personar med ei årleg brutto årsinntekt under 230 000 kroner kan no, utan sjølv å bli påført kostnader, få fri rettshjelp i saker som høyrer inn under rettshjelpslova.

Departementet sitt framlegg i høyringsbrevet

I samsvar med justiskomiteen sine utsegn i Innst. S. nr. 181 (1999-2000), meiner departementet at ein treng ei ordning med eigendelar. Brukarane bør vere med å betale for ordninga, sjølv om inntektene frå eigendelane likevel berre utgjer ein liten del av dei samla offentlege utgiftene til fri rettshjelp. Ordninga med fri rettshjelp utan eigendel har no eksistert i eit år. Tal frå staten sine rekneskap indikerar ei auking i utgiftene på om lag 25 % i den del av utgiftene som knyter seg til dei behovsprøvde sakene under kapittel 470 i statsbudsjettet. Av omsyn til behovet for å prioritere knappe ressursar og for å få større kontroll med utviklinga av utgiftene, foreslår departementet å gjeninnføre eigendelar på den delen av fri rettshjelp som er behovsprøvd.

Departementet meiner det på sikt er viktig med ei omprioritering av dei ressursane som i dag nyttast til fri rettshjelp. Difor meiner departementet at ein må gå bort frå systemet som gjeld i dag ved at ei gruppe i befolkningen får dekt alle sine kostnader ved ei sak, til eit system der fleire får dekt deler av sine kostnader til naudsynt juridisk bistand. Ei ordning med eigendel kan gjere det mogleg å gje fri rettshjelp til ei større gruppe av befolkninga.

Departementet ser gjeninnføring av eigendelar som ei ledd i eit vidare arbeid med sikte på å sikre rettshjelp til eit breiare lag av befolkningen. Departementet har fokus på at rettane til den enkelte borgar i samband med juridisk bistand og konfliktløysing må ivaretakast best mogleg. Departementet arbeider både med oppfølging av Tvistemålsutvalget og Advokatkonkurranseutvalget. I den samanheng vil departementet vurdere ordninga med fri rettshjelp med sikte på å betre det totale rettshjelpstilbodet til borgarane, og å nå eit breiare lag i befolkningen enn dei som i dag kjem inn under dei økonomiske vilkåra i rettshjelpslova.

Ein måte å oppnå dette på er til dømes ei meir gradert rettshjelpsordning, der ei større gruppe enn i dag kjem inn under inntektsgrensa i lova, men slik at det offentlege dekkjer ein større del av utgiftene til dei med lågast inntekt. Ved ei slik gradert ordning vil fleire kome inn under ordninga, og advokatbistanden vil totalt sett blir rimelegare for ei større gruppe enn i dag ved at salæret blir fastsett etter den offentlege salærsatsen og det offentlege dekkjer deler av utgiftene. Slik ordninga er i dag, må dei med inntekt over 230 000 kroner bære heile advokatrekninga sjølv og med den ordinære timesatsen advokaten tar.

Som i drøftinga i rettshjelpsmeldinga og i Ot. prp. nr 37 (2001-2002), finn departementet at dei beste grunnar talar for at eigendelen må vere eit forutsigbart beløp. Departementet foreslår at det i fritt rettsrådssaker skal betalast ein fast eigendel tilsvarande ein grunndel. I saker med fri sakførsel, der bistanden i typetilfella er meir omfattande, ser departementet for seg at det skal betalast ein eigendel på 25 % av kostnadane i saka, men med eit tak, slik at den totale eigendel ikkje overstig fem gonger grunndelen.

Advokatar som tar oppdrag i staffesaker og i benefiserte saker får salær etter ein timesats fastsett av det offentlege. Den offentlege salærsatsen er pr. i dag 770 kroner. Etter departementet sitt syn er det naturleg å knytte eigendelen på fri rettshjelp til den offentlege salærsatsen, fordi denne sakleg sett ligg nær ordninga med fri rettshjelp. Med ein eigendel (grunndel) lik salærsatsen betaler klienten sjølv i realiteten den første timen med advokathjelp. Klienten skal ikkje betale meirverdiavgift av eigendelen. Det offentlege dekkjer meirverdiavgifta, som så blir betalt til advokaten saman med at han/ho får dekt sitt salær i saka. Departementet vil leggje til rette for at eigendel kan bli kravd inn på forskot. Når oppdraget er avslutta, sender advokaten sitt salærkrav til det offentlege med frådrag av eigendelen.

Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Moderniseringsdepartementet, Konkurransetilsynet, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Vest- Agder, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Østfold, Trygderettenog Statens innkrevjingssentraler i hovudsak positive til framlegget.

Solør tingrett anser framlegget for å vere gunstigare enn den tidlegare ordning med eigendel. Tingretten har inntrykk av at det, særleg i familiesaker, er ein overhyppighet av parter med fri sakførsel og at ordninga med fri rettshjelp synes å bidra til å oppretthalde konfliktar som parter uten fri rettshjelp klarer å leggje bak seg. Tingretten ser difor positivt på tanken om ei meir gradert rettshjelpsordning, slik at fleire får hjelp i staden for at nokon får dekt alle sine utgifter som i dag. Tingretten har tru på ein eigendel som virker motiverande på partane i ei sak for å finne fram til ei omforent løysing.

Borgarting lagmannsrett er imot å gjeninnføre eigendelar så kort tid etter ordninga fall bort.

Drammen tingrett meiner eigendelar for fri rettshjelp med slike beløp som er foreslått ikkje vil få innverknad verken på staten sine inntekter eller avgrensing av unødige tvistar. Vidare tas det til orde for ei kartlegging av i kva for ein grad det faktisk skjer ei sakleg behovsprøving etter rettshjelpsloven § 18, og kva for moglegheiter ein har til å avgrense unødige tvistemål, særlig i barnefordelingssaker.

Forbrukarrådetstøtter ikkje gjeninnføring av eigendelar på fri rettshjelp no, men ser likevel ikkje bort frå at eigendelar kan bli naturleg i framtida, til dømes i ei meir gradert rettshjelpsordning som skissert av departementet. Dersom gjeninnføring likevel blir vedtatt, meiner Forbrukarrådet at grunndelen ikkje bør settjast høgere enn 500 kroner og at det bør bli åpna for at tilleggsdelen kan fråfalles i særlege tilfelle.

Jusshjelpa i Nord-Norge og JURK er negative til gjeninnføring av eigendelar på fri rettshjelp. Dei viser m.a. til at ordninga med gratis fri rettshjelp berre har vart i eit år og at framlegget til gjeninnføring av eigendel vil hindre dei med dårleg økonomi å nytte seg av ordninga med fri rettshjelp.

Den Norske Advokatforening går imot framlegget om gjeninnføring av eigendel for fri rettshjelp. Dei viser til at det er ei grunnleggjande rett å ha ein reell fri tilgang til å bringe ein konflikt inn for domstolsapparatet. Advokatforeninga meiner vidare at forskotsinnkrevjing av eigendelar for ressurssvake reelt vil virke som ei rettsnekting. Foreninga anfører óg at advokaten si innkrevjing av eigendelar reiser etiske spørsmål ved at ein klient som ikkje betaler eigendelen blir utsett for rettsleg inndriving frå advokaten, og dermed har små moglegheiter til å finne ny advokat i saka. Vidare heiter det i fråsegna at gjeninnføring av eigendel med eit innslagspunkt basert på den inntektsgrensa departementet har foreslått, vil kunne representere eit brot på Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) art 6 om «access to court».

Departementet meiner innføring av moderate eigendelar slik som foreslått ikkje representerer rettsnekting for dei borgarar som ønskjer ei rettslig prøving av saka si for domstolane. Det er viktig for departementet at borgarane får best mogleg juridisk bistand i samband med ivaretaking av sine grunnleggjande rettar. Ved ei omprioritering av ressursane som i dag medgår til fri rettshjelp, er det sjølvsagt viktig å ta omsyn til dei med minst ressursar. Departementet vil hevde at eigendelsordninga som er foreslått er rimeleg, og ikkje fører til ei vesentleg auka byrde for disse. Departementet er av same grunn heller ikkje samd i tolkninga av EMK art. 6 om «access to court». Det kan ikkje utleias av EMK art. 6 at fri rettshjelp skal vere gratis. Når det gjelder inntektsgrensa på 100 000 kroner vil departementet peike på at det framleis går saker for norske domstolar der den som mottar fri rettshjelp skal betale eigendel etter den «gamle» ordninga dersom han eller ho har ei inntekt over 70/90 000 kroner (avhengig av forsørgingsbyrde).

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane er i hovudsak positiv til framlegget, men reiser spørsmål ved om ikkje aukinga i utgifter til fri rettshjelp etter 01.09.2003 også kan ha andre årsaker. Fylkesmannen peiker på at det ikkje er gjort ei oppsplitting av kostnadene på dei ulike sakstypane og viser til dømes til familiesakene der det er grunn til å tru at etterspurnaden i større grad vert påverka av inntektsgrensa enn eigendelen. Fylkesmannen viser også til at aukinga av inntektsgrensene for fri rettshjelp og i den offentlege salærsatsen må ha ført til ei auking i utgiftene til fri rettshjelp. Når det gjeld eigendel i fri sakførselsak der ein part i dommen blir tilkjent sakskostnadene, foreslår Fylkesmannen at det i forskrift til rettshjelpslova tas inn ei føresegn om at den som taper rettssaka og skal bære sakskostnadene også skal dekkje eigendelen til den andre parten.

Departementet viser til at ordninga med eigendel på fri rettshjelp fall bort 01.09.2003, og at det på den relativt korte tida som har gått er vanskeleg å trekke eksakte konklusjonar om årsaksfaktorar. Vi kan ikkje sjå bort frå at kostnadsauken på 25 % til ein viss grad også skyldes heving av inntektsgrensa for fri rettshjelp. Det avgjerande for departementet er at det er ei vedvarande kostnadsauke på kapitelet dei siste åra, og at ein ved å gjeninnføre eigendelar får ein moglegheit til å kontrollere utgiftene og prioritere knappe ressursar innan justissektoren. Når det gjeld domstolen si ilegging av sakskostnader meiner departementet at føresegnene i tvistemålsloven regulerer dette.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag er samd i forslaget om gjeninnføring av eigendelar. Fylkesmannen tar vidare til orde for ei meir nyansert eigendelsordning der eigendelen aukar i omfattande saker. Konkret foreslår Fylkesmannen at dersom timeforbruket i ei sak med fritt rettsråd overstig 15 timer, skal det betalast ny eigendel. Eigendelen i fri sakførselsaker bør vere 25 % av utgiftene, men ikkje meir enn 10 gonger grunndelen. Fylkesmannen tar vidare opp moglegheita for å søkje om fråfall av eigendel dersom ein eigendel vil bli svært byrdefull for den som mottar rettshjelpa. Dersom ei slik ordning vert innført, bør søknaden etter Fylkesmannen sitt forslag avgjerast av vedkommande domstol eller forvaltningsorgan som handsamar sjølve saka.

Departementet peiker på at dei fleste standardiserte ordningar vil medføre uheldige resultat i enkelthøve, og ser at ei løysing med same eigendel i ei sak som tar 3 timer og ei som tar 30 timer kan vere urimeleg. I samband med gjeninnføring av eigendel for fri rettshjelp har derimot departementet lagt avgjerande vekt på at ordninga skal vere enkel å administrere. Da Justiskomiteen i Innst. O. nr. 67 (2001-2002) vedtok at eigendelsordninga skulle opphøre, var det eit vesentleg argument at ordninga var dyr å praktisere, og dermed ikkje kostnadseffektiv. Ved ei gjeninnføring som nå er foreslått vil departementet søke å unngå at dette blir resultatet.

Ut frå det som er kome fram i høyringsrunden, held departementet fast ved framlegget i høyringsbrevet. Ved utforminga av forslaget om gjeninnføring av eigendelar på fri rettshjelp, legg departementet vekt på at ordninga skal vere enkel for brukarane og rimeleg å administrere. Departementet meiner at ei moderat bruk av eidendelar ved behovsprøvd fri rettshjelp ikkje vil føre til at borgarar vil lide rettstap som følgje av manglande økonomisk evne. Bruk av eigendelar med dei beløp det her er tale om vil difor neppe bli oppfatta som urimeleg av det rettssøkjande publikum. Også i andre sosiale støtteordningar, til dømes i helsevesenet, er det vanleg med eigendelar. Det same gjeld for rettshjelp etter private forsikringsordningar.

Departementet legg vekt på at fri rettshjelp er ei offentleg støtteordning. Med ein eigendel som her blir skissert, vil støtta frå det offentlege likevel klart utgjere den vesentlege del av dei totale utgiftene i saka. Dette er særleg fremtredande i saker for domstolane (fri sakførsel).

Om inndriving av eigendel

I høyringsbrevet blei det gjort framlegg om at advokatane bør stå for utrekning og innkrevjing av eigendelane. Eit sentralt omsyn bak forslaget er ønsket om ei kostnadseffektiv eigendelsordning. Dette har vært et vesentleg moment for justiskomiteen ved tidlegare handsaming av spørsmålet.

Fleire høyringsinstansar, til dømes Den Norske Advokatforening og Forbrukarrådet meiner at inndriving av eigendelane bør vere ei offentleg oppgåve.

Departementet held fast ved at det er den beste løysinga, og nærast ein føresetnad for forslaget, at advokatane står for innkrevjinga av eigendelen. Departementet kan vanskeleg sjå kvifor ein advokats innkrevjing av ein moderat eigendel i fri rettshjelpssaker skal stå i ei anna stilling enn innkrevjing av salær generelt. Departementet viser vidare til at etter den finske og svenske rettshjelpsordninga krev advokatar også inn eigendel.

Erfaringar frå eigendelsordninga som eksisterte fram til 01.09.2003 viste at offentleg innkrevjing av eigendelane var svært ressurskrevjande. I rettshjelpsmeldinga (St.meld. nr. 25 (1999-2000) blei det lagt fram utrekningar som viste at dei administrative kostnadene ved innkrevjing utgjorde ca. 60 % av inntektene av eigendelsordninga. I meldinga blei det foreslått at advokatane burde rekne ut og krevje inn eigendelane. Justiskomiteen støtta den gong forslaget, jf. Innst. S. nr. 181 (1999-2000), og eit slikt system blei så lagt til grunn i Ot. prp. nr. 37 (2001-2002).

Departementet meiner innkrevjing av salær er ein naturleg del av advokatverksemda, samstundes som det ikkje medfører uturvande administrative kostnader for det offentlege. Det leggjer også best til rette for ei eventuell omlegging av rettshjelpsordninga etter finsk modell.

I fri rettshjelpssaker, der det offentlege dekkjer salæret, vil advokaten si innkrevjing aleine gjelde eigendelen. I dei fleste sakene vil eigendelen berre bestå av grunndelen, d.v.s. salærsatsen, som advokaten kan krevje inn samstundes med at han/ho tek på seg oppdraget. Departementet legg til grunn at sjølv ressurssvake klientar vil kunne klare å forskotsbetala ein eigendel tilsvarande 1 gong den offentlege salærsatsen. Departementet viser i denne samanheng til ordninga med eigendeler for legetenester der eigendelstak 1 er på 1 550 kroner utan omsyn til inntekt, og eigendelstak 2 på 4 500 kroner, også her utan omsyn til inntekt.

Om inntektsgrensa for å betale eigendel

I høyringsbrevet blei det gjort framlegg om at inntektsgrensa for kven som skal betale eigendel blei satt til 100 000 kroner. Fleire høyringsinstansar har teke opp spørsmålet og meiner at den foreslåtte inntektsgrensa er for låg.

Departementet har merka seg synspunkta, men ut frå kostnadsomsyn, finn ein likevel å helde fast ved framlegget om ei inntektsgrense på 100 000 kroner.

Det blir òg sett hen til at inntektsgrensa under den gamle ordninga med eigendelar var 70/90 000 kroner avhengig av forsørgingsbyrde. Det er framleis brukarar av fri rettshjelp som må betale eigendel etter den gamle ordninga, og av omsyn til likehandsaming finn departementet det riktig å berre foreta mindre justeringar av grensa for å betale eigendel.