3 Justisdepartementet sine merknader

3.1 Kort om spørsmålet om prøving ved domstolane av om auke av festeavgift er urimeleg

Vilkåra for at tomtefestelova 1996 § 11 skal forby ein auke av festeavgifta, er at denne avgifta «er urimeleg høg i høve til det som vanlegvis vert betalt på staden ved nye feste av liknande tomter på liknande avtalevilkår». Bruk av regelen føreset at det er eit slikt samanlikningsgrunnlag, m. a. «nye feste» «på staden». Dette vil ikkje alltid vere aktuelt når det gjeld oppregulering av eldre festeavtaler, t. d. i festna bustadområde.

Etter avtalelova § 36 kan retten setje til side eller endre ei avtale. Grunnvilkåret er at det vil «virke urimelig ... å gjøre den gjeldende». Kva vern § 36 vil gi mot ein stor auke av festeavgiftene dersom tomtefestelova 1996 blir sett uendra i verk, samstundes som prisføresegnene fell bort, er uklårt. Det er difor tilrådeleg at lovgjevarane tek stilling til spørsmålet om kvar grensa for oppregulering av festeavgiftene bør setjast.

Fleire moment tilseier at avtalelova § 36 vanskeleg kan få mykje å seie der ei eldre festeavtale heimlar oppregulering basert på tomteverdi og vanleg rentenivå. For det første vil slik oppregulering vere i samsvar medprinsippet i tomtefestelova 1975 §§ 13 og 14. Skal ei slik oppregulering kunne skje etter tomtefestelova 1996, må den vere klårt avtalt. Sjølv om festaren kjem i ei vanskeleg økonomisk stode - t. d. kan det gjelde ein familie med barn som med dei siste års høge bustadpriser har betalt dyrt for ein eldre bustad med moderat festeavgift - vil truleg § 36 ikkje få stort verd. Festaren vil m. a. bli møtt med at denne i prinsipp ikkje er i ein situasjon som skil seg vesentleg frå den vanskelege livssituasjon som mange andre er i i dag som følgje av høge buutgifter og dei store prissvingningene som er på bustad- og tomtemarknaden. Buutgifter kan vere så mangt; m. a. husleige, tomteleige, lånebetalinger, og kombinasjonar av dette. Heilt individuelle variasjonar på festarsida, som om festaren har berre festeavgift å betale, eller t. d. også lån attmed, kan truleg ikkje få noko å seie når det gjeld bortfestaren sin rett til å oppregulere festeavgifta.

Dersom spørsmålet om bruk av avtalelova § 36 kjem opp fordi tomtefestelova 1996 blir sett i verk uendra og gjeldande prisføresegner samstundes blir oppheva, vil domstolane truleg ikkje kome fram til at ein ved § 36 kan setje eit allment tak for kor høgt festeavgiftene kan bli sett. Konteksten blir då at lovgjevarane har gjort eit val: Ein skal ikkje ha ei offentleg prisstyring framover på dette området. Rettsapparatet vil då ikkje ved § 36 i røynda skipa ei ny prisregulering. Ein vil truleg sjå saka slik at det må vere lovgjevarane som står nærast til å vurdere om ein skal føre videre ei moderert prisregulering, eller eventuelt velje andre generelle løysinger. Å vurdere generelle løysinger framstår - slik departementet ser dette - som eit lovgjevingspolitisk spørsmål som domstolane ikkje vil sjå som si oppgåve å løyse.

Departementet meiner på den andre sida at avtalelova § 36 kan få verknad i meir spesielle høve. Her vil ein nemne to trulege døme på dette: Avtalesensur kan bli aktuelt hvis ei festeavtale gir grunnlag for ein auke av festeavgifta klårt ut over den avkasting tomteverdien tilseier etter eit vanleg rentenivå. Og dersom oppregulering etter avtala skal byggje på marknadsverdi og marknadsrekna avkastingsrente på eit eksakt tidspunkt, og dette tidspunktet fell saman med ein konjunkturtopp, vil truleg avtala bli revidert slik at festeavgifta blir fastsett ut frå eit gjennomsnitt over ein periode på noen år, sml. Rt. 1990.284 på s. 296 (fleirtalet på 9 domare av 17). For pressområda vil denne langtids marknadsverdien likevel bli høg.

3.2 Spørsmålet om tilhøvet til Grunnlova

Departementet har vurdert tilhøvet til Grunnlova §§ 97 og § 105, og finn det ikkje tvilsamt at saka her gjeld eit reint politisk spørsmål, der grunnlova tillet at lovgjevarane kan fastsetje dei reglane som dei tykkjer vil vere best og rettast. Ein er her på eit område der det i mange år har vore ymse offentlegrettslege prisreguleringar. Å gje meir faste reglar om same tema ved privatrettsleg lovgjeving vil - slik departementet ser det - ikkje vere meir problematisk i høve til grunnlova. Tilhøvet til Grunnlova § 97 er vurdert i Ot. prp. nr. 28 (1995-96) om lov om tomtefeste s. 24 - 25. Det som der er sagt, er avgjerande jamvel for at slik lovgjeving som det er tale om ved proposisjonen her ikkje utløyser krav på skadebot etter Grunnlova § 105.

Særleg vil departementet halde fram at festeavtaler ofte vil vere svært langvarige, og departementet legg til at lovsaka her er avgrensa til berre å gjelde for avtaler inngått 26. mai 1983 eller tidlegare. Partane i langvarige avtalehøve må vere budde på at lovgjevarens oppfatning av kva som er rimeleg og rettvist endrar seg, og at utviklinga går i ei anna lei enn det partane såg for seg då dei gjekk inn på avtala.

3.3 Spørsmålet om å endre tomtefestelova 1996 § 15

I saka må ein vege omsynet til ulike verdiar mot kvarandre. På den eine sida står ønskjet om å la bortfestaren få auke sine innkomster i tråd med det denne har ei avtalebasert forventing om. På den andre sida står omsynet til festarens butryggleik og omsynet til ikkje å bryte for sterkt med festna tilhøve som folk har innretta seg etter. Di sterkare inngrep ein gjer i festna tilhøve, di større uønskte sosiale følgjer kan avgjerda få. Særleg når det gjeld bustadfeste, må sosiale omsyn ha stor vekt.

Tomtefestelova 1996 § 15 vil utan ei endring truleg gi ein stor auke av festeavgifta i områder der marknadsverdien for tomter har gått opp langt meir enn den allmenne pengeverdien. Ein må leggje til grunn at tomteprisane m. a. også står i samanheng med ein rekkje offentlege handlinger og politiske avgjerder. Departementet meiner at politiske styresmakter må kunne setje visse grenser for kor høg festeavgiftsauken skal kunne bli ut frå tomteverdien som målestokk.

Det er ved eldre festehøve som er og har vore prisregulerte, at festaren med grunn kan ha innretta seg på det festeavgiftsnivået som følgjer av prisreguleringa, trass eventuelle avtaleføresegner som isolert sett skulle gitt høgare oppreguleringer. Gjeldande forskrifter om forhøyelse av festeavgifter av 21. desember 1990 gjeld berre ved forhøying av festeavgift for «tomt til bolig- eller fritidshus», og er berre aktuell for festeavtaler som var inngått den 26. mai 1983 eller før det. Tomtefestelova 1996 har i ymse samanhenger reglar som berre gjeld for feste av tomt til bustadhus og fritidshus. Departementetmeiner at eit lovframlegg bør vere avgrensa slik, og også bør vere avgrensa til å gjelde berre for festeavtaler som er «inngått 26. mai 1983 eller tidlegare». Departementet meiner at ved nyare festeavtaler lyt partane meir generelt enn ved eldre avtaler vere budde på følgjene som ei avtaleføresegn om oppregulering ut frå tomteverdi kan få, og omsynet til bortfestarsida får også større vekt der det er tale om nyare avtaler som ikkje har vore prisregulerte. Departementet sitt lovframlegg vil altså ikkje få verknad for nyare festeavtaler. For dei vil den vedtatte tomtefestelova 1996 § 15 første leddet gjelde. Departementet legg til grunn at dersom ei eldre avtale er lengja med ei ny avtaleetter 26. mai 1983, så kan ho ikkje reknast som «inngått» før dette tidspunktet. Den gjeldande prisreguleringa gjeld for slike festehøve òg. Men er det gjort ny avtale mellom partane i eit eldre festehøve etter 26. mai 1983, meinar departementet at festaren lyt ta følgjene av det likeins som andre som har gått inn på nye festeavtaler med same vilkår på same tid.

Departementet sitt lovframlegg tar ved dette altså sikte på å gjelde for ei skarpt avgrensa gruppe av festehøve. Spørsmålet er så korleis ein skal regulere denne gruppa. Departementetviser til merknadene frå fleirtalet i Justiskomiteen i Innst. O. nr. 85 (1995-96) s. 7, sjå også utsegnene frå saksordføraren, stortingsrepresentant Sjaastad i Odelstinget ved handsaminga i samanheng med vedtakinga av tomtefestelova 1996, attgjevne foran under punkt 2.1. Komiteen la til grunn at «det i det store mangfold av bestående festeavgifter som eksisterer har utviklet seg en rekke urimeligheter over tid». Difor meiner departementet at lovframlegget no ikkje i alle høve bør la pengeverdiutviklinga setje eit tak for kor høgt festeavgifta kan bli sett. Departementet vil også særleg vise til høyringsfråsegnene frå Oslo kommune, advokat Bjørn Trygve Nilsenog Norges Bondelag,som går inn på kva ei lovendring kan ha å seie økonomisk og kva som er eit meir allment festeavgiftsnivå i dag, sjå punkt 2.2 foran. Departementetmeiner ein - der det ligg føre eit tvillaust avtalegrunnlag slik tomtefestelova § 15 første leddet krev - bør akseptere ein monaleg auke opp frå det festeavgiftsnivået som Norges Bondelagopplyser er normalt i dag. Departementet meiner soleis at ei lovendring ikkje skal hindre slik oppregulering som må til for å avslutte dei urimelege tilhøve som har festna seg, jf. merknaden frå fleirtalet i Justiskomiteen. Kva som er urimelege tilhøve, er eit vurderingsspørsmål. Departementetforeslår at ein på følgjande måte set eit tak for kor høgt opp festeavgifta kan setjast: Etter eit nytt andre ledd i § 15 skal den årlege festeavgifta ikkje bli sett høgare enn til kr. 9.000,- for kvar dekar tomt. Er tomta til dømes 1,4 dekar, blir grensa såleis 1,4 x kr. 9.000,- = kr. 12.600,-. Er tomta mindre enn eit dekar, skal avgifta likevel kunne gå opp til 9.000,-. Grensa på kr. 9.000,- vil gjelde den dagen lova blir sett i kraft. For tida etter dette skal dette høgstebeløpet ved kvart årsskifte automatisk bli regulert etter konsumprisindeksen frå Statistisk sentralbyrå. Det vil vere det høgstebeløpet som gjeld når den einskilde festeavgiftsregulering kan skje i eit konkret festehøve, som blir den avgjerande grensa for den nye festeavgifta, fram til neste avgiftsregulering kan skje i festehøvet. Dette gir etter departementet sitt syn eit rimeleg maksimumsnivå for festeavgifter i bustad- og fritidsfestehøve.

Det kan tenkjast at ei oppregulering etter § 15 første leddet ut frå endra pengeverdi kan gi ei høgare festeavgift enn kr. 9.000,-. M. a. kan det vere tilfellet dersom festeavgifta frå først av vart sett etter måten høgt. Ei slik større oppregulering etter endring av pengeverdien blir ikkje hindra av lovframlegget her.

Ved det som departementet her går inn for, vil dei aktuelle avtaleføresegnene i dei festehøva som lovendringa vil gjelde for, få ein verkeleg økonomisk verknad for partane. Men dette gjeld ikkje ut over det taket som blir sett. Forslaget skil seg ved dette vesentleg frå det som blei føreslege ved Ot. prp. nr. 28 (1995-96), og som stortingsfleirtalet gjekk imot. Ei slik mellomløysing som departementet no går inn for, var ikkje diskutert i 1996.

Departementethar også vurdert alternative lovendringer. Under høyringa kom det opp eit framlegg om å la oppreguleringa skje etappevis i løpet av t. d. 10 år, eller ved at oppregulering berre måtte skje med opptil eit visst beløp kvart år inntil kontraktens nivå blei nådd. Departementetmeiner at eit slikt tiltak åleine ikkje vil løyse problema, berre utsetje dei. Det blei under høyringa òg halde fram at ein kunne gje heimel for ei fortsatt prisregulering avgrensa til bustadtomter i dei områda der det er reelle problem. Ei slik ordinær prisregulering krev administrative organ og ressursar til å gjennomføre prisreguleringa. Dette vil departementet unngå. Under høyringa er det også tatt til orde for å presisere rimeleg-standarden i tomtefestelova 1996 § 11, for å få senka innslagsterskelen for forbodet etter regelen. Departementetvil her seie at ein ved dette ikkje får ein regel som vil vere så enkel å forstå og bruke som det framlegget departementet går inn for. Ein kan ikkje lett kome bort frå at ein regel som krev eit skjønn over kva som er rimeleg, vil gjere det vanskelegare å berekne utfallet i einskildhøve. I høve til ein slik regel kan ein vanskeleg sjå bort frå at domstolane (eksplisitt eller implisitt) måtte gjere eit skjønn om kva som til vanleg bør vere eit maksimalt rimeleg avgiftsnivå for tidlegare prisregulerte festeavtaler. Truleg ville det vere naudsynt å få etablert eit generelt rettssyn om dette som kunne vere retningsgjevande for utfallet av dei fleste sakene. I lang tid ville ein likevel hatt stor uklårheit om dette. Det har meir for seg at lovgjevarane med allmenn verknad gjer dette i røynda politiske skjønnet, enn at domstolane vurderer kvar sak slik. Vidare kom det under høyringa opp eit forslag om at ein kan regulere kva avkastingsrente som skal bli nytta der festeavtala seier at det skal skje oppregulering etter rimeleg avkasting av tomteverdien på oppreguleringstidspunktet. Departementet er redd for at ein slik regel til å regulere eller utfylle slike kontrakter vil treffe for generelt eller for snevert. Korleis ein slik regel vil verke, vil variere alt etter korleis einskildavtalene er utforma, og etter ulike tilhøve i einskildsakene, som det for departementet er vanskeleg å ha eller få oversyn over.

Departementet har også vurdert å kombinere lovframlegget om å setje eit tak på kr. 9.000,-, med ei opptrapping av festeavgifta opp til dette nivået over eit antal år. Opptrappinga ville då blitt aktuell frå det tidspunkt første oppregulering kunne skje etter ikraftsetjinga av tomtefestelova av 1996. Etter tilhøva ville opptrappinga ta til først etter 10 år eller lengre tid etter ikraftsetjinga av lova. Så lenge som reglane kunne fått noe å seie, gir dette etter departementet sitt skjønn ikkje ei god løysing. Departementet meiner også at ei slik ordning attåt den regelen som blir foreslått, vil binde oppreguleringsadgangen for sterkt i høve til det som var stortingsfleirtalet si meining i 1996. Fleirtalet meinte som sagt før at «det i det store mangfold av bestående festeavgifter som eksisterer har utviklet seg en rekke urimeligheter over tid», jf. Innst. O. nr. 85 (1995-96) s. 7. Dette bør bortfestaren etter departementets meining kunne ta inn att ved første oppregulering, opptil det taket som nitusenkronersregelen set. Dette vil t. d. verke slik: Ein kan tenkje seg to tilfelle der det i dag som følgje av prisreguleringa t. d. kan krevjast ei årleg festeavgift på kr. 4.000,- for kvar tomt på eit dekar. Hvis framtidig avtaleheimla oppregulering etter tomteverdi vil gi ei avgift på t. d. kr. 12.000,-, eller t. d. kr. 25.000,-, vil avgifta ved oppregulering etter lovframlegget i begge høve bli kr. 9.000,- (eventuelt kr. 9.000,- regulert i samsvar med konsumprisindeksen). Dette vil gjelde anten oppreguleringa skjer med ein gong eller t. d. først 10 år etter ikraftsetjinga av tomtefestelova av 1996. Ved festeavgifter under eit visst nivå kan auken i og for seg innebere ei mangedobling av festeavgifta, men dette vil i så fall gjelde dei festehøva der gjeldande prisregulering har slått sterkast ut i grunneigaren sin disfavør. At festaren for framtida i slike høve må opp på eit avgiftsnivå som svarer til det mange andre må opp på, meiner departementet ein får akseptere. Det avgjerande for departementet er at ein ikkje kjem opp på eit kronebeløp i festeavgift for kvar dekar tomt som går over taket som følgjer av nitusenkronersregelen. Departementet vil peike på at regulering opp til dette taket berre blir aktuelt der dette tvillaust følgjer av festeavtala sjølv, jf. tomtefestelova 1996 § 15 første leddet.