Neste kapittel

Forrige kapittel

3 Endringene i svalbardloven

3.1 Strafferammene i svalbardloven § 4

3.1.1 Høringsbrevet

I høringsbrevet het det:

«Etter svalbardloven 17 juli 1925 nr 11 § 4 annet ledd straffes overtredelse av forskrifter gitt i medhold av § 4 første ledd, med bøter eller med fengsel i inntil 1 år. Slik bestemmelsen er utformet, hindrer den at den enkelte forskrift setter høyere eller lavere straff for overtredelse. (Behovet for en høyere strafferamme for miljøkrenkelser vil bli vurdert i forbindelse med spørsmålet om egen miljøvernlov for Svalbard, jf St meld nr 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard s 79, og tas ikke opp i dette høringsnotatet.)
I dette avsnittet tas det opp to spørsmål i tilknytning til strafferammene m m i svalbardloven § 4.
(a) Det første spørsmålet er om det bør bli anledning til å fastsette lavere strafferamme i den enkelte forskrift som hjemles i svalbardloven § 4.
Det legges til grunn at bestemmelsen hindrer at det i forskrift fastsettes en mildere strafferamme enn dette. Dette kan være uheldig i de tilfellene der en forskrift som er fastsatt i medhold av svalbardloven § 4, er av en slik art at det ikke er naturlig å la strafferammen omfatte fengselsstraff i inntil ett år. I en del tilfelle vil en slik forskrift gjelde forhold som - hvis de var begått på fastlandet - ikke kunne straffes like strengt. Et eksempel er forskrift 18 oktober 1991 om turisme på Svalbard § 11, som gjelder et forhold som på fastlandet bare kan straffes med bøter eller fengsel inntil tre måneder (jf pakkereiseloven 25 august 1995 nr 57 § 11-7).
Straffebudet i svalbardloven § 4 annet ledd kom inn ved en endringslov av 16 juni 1989 nr 68. Før denne endringen hadde ikke § 4 noen egen straffehjemmel. Hjemmelen for å ilegge straff på grunnlag av svalbardlovens forskrifter var derfor straffeloven § 339 nr 2. Det medførte at brudd på disse forskriftene ikke kunne straffes med mer enn bøter. En del slike forskrifter fra før 1989 er ikke endret, slik at de etter sin ordlyd bare gir hjemmel for bøtestraff. Her må imidlertid svalbardloven § 4 annet ledd, slik den lyder etter gjeldende rett, gå foran forskriftenes mildere strafferamme.
Departementet har overveiet om slike gamle forskrifter skal omfattes av den nye regelen, slik at brudd på disse forskriftene etter at forslaget her eventuelt vedtas, igjen bare skal kunne straffes etter den mildere straffebestemmelsen i forskriftene. På den ene side kan det virke merkelig at overtredelse av disse gamle forskriftene skal straffes mildere etter en lovendring, siden forskriftene egentlig burde vært gjennomgått og endret som følge av innføringen av svalbardloven § 4 annet ledd i 1989. På den annen side skaper det et uoversiktlig regelverk dersom man skal måtte sondre etter om den aktuelle forskriften er vedtatt før eller etter lovendringen her.
Departementet vil derfor foreslå at endringen også skal få virkning for de forskriftene som i dag fastsetter lavere straff enn svalbardloven § 4 annet ledd gir adgang til. Dersom endringsforslaget blir vedtatt, bør forskriftsverket gjennomgås for å vurdere om strafferammen i noen av forskriftene bør endres.
Det antas ikke å være behov for særskilte overgangsregler ut over de alminnelige regler i straffeloven § 3.
(b) For det andre medfører strafferammen at overtredelse av forskriftene er en forbrytelse, jf straffeloven § 2. Det betyr at Sysselmannen som politimester ikke kan utferdige tiltale i noen av disse sakene, jf straffeprosessloven § 67. (Bestemmelsene om delegasjon av påtalekompetanse til politiet i § 67 annet ledd, som ble vedtatt 11 juni 1993, dekker ikke brudd på bestemmelser som er gitt i medhold av svalbardloven § 4.) Derimot kan Sysselmannen utferdige forelegg i disse sakene med etterfølgende kontroll fra statsadvokaten, jf straffeprosessloven § 67 og påtaleinstruksen §§ 20-3 og 20-7.
En del av sakene som gjelder brudd på forskrifter etter svalbardloven § 4, er av en slik art at det kan være naturlig at de prosessuelle reglene for forseelser gjelder. Etter departementets syn er det derfor grunn til å overveie om svalbardloven § 4 bør endres slik at overtredelse av forskriftene gitt i medhold av bestemmelsen alltid er forseelse.
På prinsipielt grunnlag kan det diskuteres om det er tilfredsstillende å la overtredelser som kan medføre straff med fengsel i inntil ett år, være forseelser. Strafferammen på bøter eller fengsel i inntil ett år innebærer at påtalemyndigheten har adgang til å foreta såvel ransaking som pågripelse og fengsling, jf straffeprosessloven § 192 og §§ 171 og 184. Da kan det virke urimelig at man fastsetter at brudd på bestemmelsen er forseelse uansett straffens størrelse. Dette er likevel ikke noen ukjent løsning, jf f eks vegtrafikkloven § 31.
Etter saltvannsfiskeloven § 53 fjerde ledd er alle overtredelser av denne loven forseelser. Når håndhevingsreglene i denne loven skal gjøres gjeldende, kan det rettssystematisk være en fordel om reglene om forseelser er de samme innenfor territorialgrensen.
Departementet er etter dette i tvil om alle overtredelser av svalbardloven § 4 bør anses som forseelser uavhengig av straffens størrelse, og ber om høringsinstansenes syn på dette spørsmålet.
Dersom man gjør disse overtredelsene til forseelser, vil forsøk etter den alminnelige regel i straffeloven § 49 annet ledd ikke være straffbart. Det kan likevel være behov for å straffe for forsøkshandlinger, på samme måte som ved overtredelse av regler om fiske og fangst (se saltvannsfiskeloven § 53 fjerde ledd). Departementet ber spesielt om høringsinstansenes syn på om det skal være adgang til å straffe for forsøk selv om overtredelsene er forseelser.»

3.1.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er enige i at det skal åpnes for å fastsette lavere strafferamme i forskrifter enn fengsel i inntil ett år.

Når det gjelder spørsmålet om å gjøre overtredelse av forskrifter gitt i medhold av svalbardloven § 4 til forseelser, er meningene delte. Det samme gjelder om man i tilfelle skal straffe forsøk som fullbyrdet overtredelse. De som har uttalt seg til støtte for forslaget, er: Fiskeridepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Troms og Finnmark statsadvokatembeterog Sysselmannen på Svalbard.

Noen høringsinstanser har gått mot forslaget om å gjøre overtredelser av forskrifter gitt i medhold av svalbardloven § 4 til forseelser. Dette gjelder: Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Den Norske Advokatforening.

Troms og Finnmark statsadvokatembeter uttaler:

«Strafferammen i svalbardlovens § 4 medfører at overtredelse av forskriftene i dag er å anse som forbrytelser. Generelt kan det være betenkelig at overtredelser som kan medføre fengsel i inntil 1 år gjøres til forseelse. Forsåvidt gjelder svalbardloven har jeg få betenkeligheter med hensyn til en slik endring. Sysselmannsbestillingen har tradisjonelt vært påtalemessig meget vel kvalifisert. I tillegg vil Sysselmannsbestillingen ha en kunnskap om lokale, særegne forhold for Svalbard som ofte er av stor betydning og nødvendig for å kunne vurdere straffeverdigheten av ulike forhold. Jeg er derfor åpen for at overtredelse av forskrifter i medhold av svalbardlovens § 4 anses som forseelse selv om strafferammen fortsatt bør være inntil 1 års fengsel.
Ved en rekke av de ulike forskrifter som er gitt i medhold av svalbardloven § 4 vil det være behov for å kunne straffefølge forsøk på overtredelser, slik at forsøk bør gjøres straffbart etter § 4 dersom overtredelse anses som forseelse.»

Sysselmannen på Svalbard uttaler:

«Det synes også velbegrunnet å gjøre samtlige overtredelser av forskrifter gitt i medhold av svalbardloven § 4 til forseelser uavhengig av straffens størrelse. Sysselmannen bør som politimester ha kompetanse til å utferdige tiltale ved samtlige overtredelser av forskrifter gitt i medhold av Svalbardloven.»

Samferdselsdepartementet er skeptisk til forslaget:

«Når det gjelder spørsmålet om å endre svalbardloven § 4 annet ledd slik at alle overtredelser av forskrifter gitt med hjemmel i første ledd skal regnes som en forseelse uavhengig av straffens størrelse, deler Samferdselsdepartementet Justisdepartementets tvil på dette området. Vi er usikre på hvilken betydning dette vil få i forhold til overtredelse av forskrift om luftfart på Svalbard, men under henvisning til Justisdepartementets drøftelse ... er departementet av den oppfatning at denne endringen bør stilles i bero inntil videre.»

Den Norske Advokatforening uttaler:

«Den første av disse to endringer vil innebære at Sysselmannen som politimester vil kunne ta ut tiltale, med etterkontroll av statsadvokaten. Dessuten vil påtalemyndigheten kunne gå til tvangsskritt som nevnt i straffeprosessloven §§ 171, 184 og 192. Utvalget har ingen innvendinger mot at Sysselmannens kompetanse utvides. Derimot kan det ikke se noen rimelig grunn til at den type overtredelser det her kan bli tale om skulle gi påtalemyndighetene hjemmel for pågripelse, ransaking og fengsling. Utvalget går derfor mot forslaget dersom det fremmes.
I den siste setning vurderer departementet å innføre nok et unntak fra straffeloven § 49, 2. ledd. At man ikke foreslår endringen, men vurderer dette, er tegn på at man er i tvil. Utvalget vil mene at dette er en berettiget tvil - det behov man antar skal være tilstede for å straffe også forsøk er ikke nærmere utdypet. Inntil det kommer gode grunner for forslaget, går utvalget i mot det.»

3.1.3 Departementets vurdering

Justisdepartementet går inn for å endre svalbardloven § 4 slik at det i forskrift kan fastsettes lavere strafferamme enn den som ellers ville følge direkte av loven.

Som departementet signaliserte i høringsbrevet, er det et vanskeligere spørsmål om det bør fastsettes at overtredelse av svalbardloven § 4 skal være forseelse uansett straffens størrelse. På den ene side kan det være praktisk at Sysselmannen på Svalbard som politimester kan beslutte påtale for alle overtredelser av forskrifter gitt i medhold av svalbardloven § 4. Som Statsadvokatene i Troms og Finnmark fremhever, har sysselmannsbestillingen tradisjonelt vært «påtalemessig meget vel kvalifisert», og Sysselmannens lokalkunnskap er viktig i disse sakene. På den annen side har Sysselmannen allerede i dag kompetanse til å utstede forelegg i slike saker. Når tiltale skal vurderes, vil jo Sysselmannen også gi en tilråding til statsadvokaten før tiltalen eventuelt skal tas ut.

I høringsnotatet viste departementet til vegtrafikkloven § 31 som eksempel på en bestemmelse med høyere strafferamme enn tre måneders fengsel, som likevel anses som forseelse. Det kunne i og for seg også vært vist til flere andre bestemmelser, f eks alkoholloven 2 juni 1989 nr 27 § 10-1 femte ledd og tolloven 10 juni 1966 nr 5 § 60 fjerde ledd. Felles for alle disse bestemmelsene er imidlertid at de gjelder på mer saklig avgrensede områder enn forskriftskompetansen etter svalbardloven § 4 omfatter. En bestemmelse om at grensen mellom forbrytelser og forseelser skal gå ved ett år i stedet for tre måneder, ville i realiteten innebære at grensen flyttes generelt for brudd på forskjelligartede bestemmelser om slikt som f eks bygningsvesen, næringsdrift, turisme og skipsfart. Spørsmålet er om forholdene på Svalbard er så spesielle at det er grunn til å innføre en slik ordning. I tillegg kommer at det i tilfelle ville være behov for å vurdere å gjøre forsøk på overtredelse av disse forseelsene straffbare.

Justisdepartementet er kommet til at det alt i alt ikke er tilstrekkelig grunn til å fravike hovedregelen i straffeloven § 2 om at grensen mellom forseelser og forbrytelser går ved en strafferamme på tre måneders fengsel. Det er da heller ikke nødvendig å ta standpunkt til om forsøk på forseelser skulle gjøres straffbare. Riktig nok vil en del overtredelser nå bli forseelser ved at de får lavere strafferamme, men departementet ser ikke grunn til å lage noen særregler for disse tilfellene. (En egen bestemmelse for overtredelse av bestemmelsene om fiske og fangst, jf saltvannsfiskeloven § 53 tredje ledd annet punktum, er drøftet nedenfor.)

3.2 Anvendelse av reglene om straff, inndragning mv i saltvannsfiskeloven

3.2.1 Høringsbrevet

I høringsbrevet ble det foreslått å gjøre reglene i saltvannsfiskeloven (daværende) § 53 femte og sjette ledd og § 54 gjeldende også innenfor Svalbards territorialfarvann.

Etter at høringsbrevet ble skrevet, er lov om Kystvakten vedtatt som lov 13 juni 1997 nr 42. Ved denne lovens § 38 ble saltvannsfiskeloven § 53 annet ledd opphevet. De aktuelle bestemmelsene som ble omtalt i høringsbrevet, er derfor nå saltvannsfiskeloven § 53 fjerde og femte ledd. - Sitater fra høringsbrevet og høringsinstansene vil likevel bli gjengitt ordrett, slik at bestemmelsene der omtales som «femte og sjette ledd».

I høringsbrevet het det:

«Saltvannsfiskelovens privatrettslige regler gjelder for Svalbard med hjemmel i svalbardloven § 2, mens de offentligrettslige reglene i loven ikke gjelder. Reglene om straff, inndragning m m i saltvannsfiskeloven vil på Svalbard ikke gjelde overfor overtredelse av lovens offentligrettslige regler. Antakelig vil straffelovens regler om inndragning gjelde også på Svalbard, men disse reglene er lite håndterbare i disse sakene.
Sysselmannen på Svalbard har foreslått at reglene om inndragning, foreleggsvedtakelse osv i saltvannsfiskeloven gjøres gjeldende på Svalbard. Justisdepartementet er enig i dette, og foreslår at reglene i saltvannsfiskeloven § 53 femte og sjette ledd samt § 54 gjøres gjeldende på Svalbard. Det har vist seg at disse reglene er vel begrunnet, og medvirker til en effektiv håndhevelse av reglene om fiske og fangst. Det er lite hensiktsmessig å ha andre regler innenfor Svalbards territorialgrense enn utenfor. Slik rettstilstanden er i dag, er det en fare for at det uansett vil lønne seg å fiske ulovlig, fordi sanksjonene blir temmelig milde. Det er også praktisk at fartøysføreren kan vedta forelegg på vegne av oppdragsgiveren. Videre er det en fordel at bevistemaet er enklere med hensyn til hva som kan inndras. (Leddnummereringen i § 53 vil bli en annen etter vedtakelsen av kystvaktloven, som vil medføre opphevelse av det nåværende § 53 annet ledd.) - Disse bestemmelsene lyder:
§ 53 [femte og sjette ledd]
«Fartøyføreren kan vedta forelegg på oppdragsgiverens vegne. Oppdragsgiveren kan også ilegges straff i sak som reises mot fartøyføreren.
Er overtredelsen begått av noen av besetningen på et fartøy og straffansvaret i den anledning kan gjøres gjeldende mot fartøyføreren, blir den underordnede ikke å straffe.»
§ 54. Inndragning.
«Ved overtredelse av bestemmelser i eller i medhold av denne lov kan inndras fartøy som er brukt ved overtredelsen, og tilbehør, fangst og redskap som er om bord, uansett hvem som er eier. I stedet for tingen kan verdien helt eller delvis inndras hos den skyldige eller hos den han har handlet på vegne av, eller hos eieren. Det kan bestemmes at panterett og andre rettigheter i ting som inndras, helt eller delvis faller bort. Bestemmelsene i straffelovens § 37 c får tilsvarende anvendelse. Når lovlig og ulovlig fangst er blandet sammen, kan hele fangsten inndras.»

3.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har gått mot forslaget. En del høringsinstanser går uttrykkelig inn for forslaget. Dette gjelder Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, Riksadvokaten, Statsadvokatene i Rogaland, Troms og Finnmark statsadvokatembeter, Sysselmannen på Svalbard, Svalbardrådet, Fiskeridirektoratet og Den Norske Advokatforening.

Forsvarsdepartementet uttaler:

«Det kommer ... ikke klart frem om [svalbardloven] § 4, annet ledd får anvendelse på bestemmelsene i tredje ledd. Det betyr at forsøk på brudd av saltvannsfiskeloven § 53, femte og sjette ledd ikke kan straffes på samme måte som fullbyrdet overtredelse.
Forsvarsdepartementet mener at forsøk på overtredelser av saltvannsfiskeloven skal likestilles med fullbyrdet overtredelse, jfr saltvannsloven § 53, fjerde ledd. Siden det her er snakk om straffebestemmelser, bør dette forhold komme klart til uttrykk i lovteksten.
En mulig løsning er å endre ordlyden i forslagets Svalbardlov § 4, tredje ledd til at saltvannsfiskelovens § 53, fjerde, femte og sjette ledd skal gjelde tilsvarende.
Når det gjelder det prinsipielle spørsmål om forsøk skal straffes på samme måte som fullverdig overtredelse, kan Forsvarsdepartementet ikke se noen særlige hensyn som gjelder på Svalbard som gjør at hovedregelen i straffeloven §§ 49 og 50 skal fravikes for alle de nevnte forskriftene i Svalbardloven § 4, første ledd. At forsøk på overtredelse av saltvannsfiskelovens regler bør straffes på samme måte som fullverdig overtredelse, er begrunnet med den vanskelige kontrollen av fiskeriet, som gjør det nesten umulig å ta lovbrytere i selve akten. Dessuten vil det være lettere for Kystvakten å håndheve reglene, dersom de reglene som gjelder utenfor Svalbards territorialgrense også gjelder innenfor.»

Fiskeridepartementet nevner det samme spørsmålet, og går inn for at det i forhold til fiskerilovgivningen bør gjelde samme regler innenfor som utenfor territorialgrensen.

Statsadvokatene i Rogaland uttaler (med tilslutning fra Riksadvokatenog Troms og Finnmark statsadvokatembeter):

«I høringsnotatet fremgår det at «antakelig vil straffelovens regler om inndragning gjelde også på Svalbard, men disse regler er lite håndterbare i disse sakene". Det synes her å bli reist en viss tvil om straffelovens inndragningsbestemmelses geografiske virkeområde. Dette begrunnes ikke nærmere. ...
De tilfeller hvor saltvannsfiskelovens bestemmelser går lenger enn straffelovens bestemmelser er praktisk viktige. De hensyn som begrunner inndragning er også fullt ut tilstede for overtredelser på Svalbard. Det er uansett ingen grunner til å ha ulike regler for fiskevernsonen og det øvrige farvann ved Svalbard. Det er heller ingen grunn til å ha ulike regler for området innenfor Svalbards territorialgrense og sjøområdene utenfor fastlandet. Særregelen om inndragning i saltvannsfiskeloven § 54 bør derfor fullt ut gjøres gjeldende for Svalbard.
... Det er også foreslått at reglene om foreleggsvedtagelse m.v. i saltvannsfiskeloven § 53, 5. ledd gjøres gjeldende på Svalbard.
Kravet til hurtig saksbehandling står sentralt i fiskerisaker. ... De hensyn som begrunner denne særregel er i minst like stor grad gjeldende for Svalbard. ... Gjeldende regel bør uansett gjøres gjeldende for Svalbard.
... Det er også foreslått at saltvannsfiskelovens § 53, 6. ledd skal gis tilsvarende anvendelse for Svalbard. Det bestemmes her at om en overtredelse er begått av noen av besetningen på et fartøy og straffeansvaret i den anledning kan gjøres gjeldende mot fartøyfører, blir den underordnede ikke å straffe.»

Statsadvokaten gjennomgår deretter forhistorien til tilsvarende bestemmelser i lovene forut for saltvannsfiskeloven, og konkluderer:

«Almenpreventivt ville det etter min mening i dag klart være en fordel om det også i enkelte tilfeller åpnes for å straffe underordnet mannskap. De har oftest via sin mannskapslott direkte del i utbyttet for ulovlig fiske. ...
Av hensyn til sammenhengen i regelverket (herunder de regler som gjelder for utlendinger i vernesonen, jfr. lov om Norges økonomiske sone § 8, 5. ledd) er jeg dog enig i at saltvannsfiskelovens § 53, 6. ledd også gjøres gjeldende for Svalbard. De grunnleggende prinsipielle drøftelser bør foretas ved en revisjon av saltvannsfiskeloven, jfr. foreliggende utkast til lov om Kystvakten § 38, 5. ledd.
... Saltvannsfiskelovens § 53, 5. og 6. ledd og § 54 bør gjøres gjeldende innenfor Svalbards territorialgrense.»

3.2.3 Departementets vurdering

Når det gjelder Forsvarsdepartementets anførsler, er Justisdepartementet enig i at det er hensiktsmessig å ha samme regler for straff for forsøk innenfor som utenfor Svalbards territorialfarvann. Her dreier det seg om et saklig avgrenset område, og formålet med endringen er å lage reglene mest mulig like de håndhevingsreglene som gjelder utenfor territorialgrensen.

Etter Justisdepartementets oppfatning kan dette oppnås ved å vise til saltvannsfiskeloven § 53 tredje (tidligere fjerde) ledd annet punktum, som lyder: «Forsøk straffes på samme måte som fullbyrdet overtredelse.» Departementet har endret lovutkastet i samsvar med dette.

Justisdepartementet er enig med Statsadvokatene i Rogaland i at det ikke kan være tvilsomt at straffelovens regler om inndragning gjelder, men antar likevel at det er naturlig å supplere disse reglene med saltvannsfiskelovens regler. Når det gjelder adgangen til å straffe underordnet mannskap, har departementet ikke sett det som naturlig å foreta noen generell vurdering av denne regelen. Skal den endres, bør det skje for hele saltvannsfiskelovens virkeområde, ikke bare for Svalbard (noe også Statsadvokatene i Rogaland er enig i).

Justisdepartementet går inn for å gjøre saltvannsfiskeloven § 53 tredje ledd annet punktum, fjerde og femte ledd (tidligere fjerde ledd annet punktum, femte og sjette ledd) og § 54 gjeldende også for Svalbard. Etter departementets vurdering er det naturlig å ha samme regler innenfor Svalbards territorialgrense som utenfor når det gjelder selve håndhevingsreglene.

3.3 Lovene om pengespill