3 Justisdepartementet sine merknader
3.1 Vindkraft og energipolitikken til Regjeringa
I St. meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken, fremma av Olje- og energidepartementet, s. 22 er det sagt følgjande om vindkraften:
«Kostnadene ved vindkraftproduksjon er betydelig redusert de siste 20 årene, og vindkraft er i dag blant de fornybare energikildene som står nærmest en lønnsom produksjon. Anslagene på kostnadene ved vindkraft varierer betydelig, avhengig av avstand til eksisterende overføringsnett, lokale vindforhold og forutsetninger om den teknologiske utviklingen.
Det finnes i dag planer for installasjon av totalt 600 MW vindkraft i Norge. Dette kan gi en produksjon i underkant av 2 TWh/år. I NOU 1998: 11 Energi og kraftbalansen mot 2020 er det beregnet at produksjonskostnadene for disse prosjektene ligger mellom 26 og 34 øre/kWh. I tillegg kommer kostnadene ved tilknytning til nettet, som for de aktuelle stedene ligger mellom 2-6 øre/ kWh. ...
Kommersialiseringen av større vindturbiner (1,5 - 3 MW) kan bidra til en fortsatt reduksjon i kostnadene fremover. I Energiutvalgets framskrivninger ble det lagt til grunn en høyere teknologisk framgang på vindkraften enn for andre kraftteknologier. Utbygging av vindkraft ble likevel ikke lønnsomt fram mot 2020, dersom kraftprisene holder seg på et moderat nivå. I beregningene av scenariene med harmoniserte CO2-avgifter/kvoter på 400 kr/tonn i Norden og Europa, økte kraftprisen til nærmere 30 øre/kWh fram mot 2020. I dette tilfellet ble det lønnsomt å bygge ut 5,4 TWh/år i perioden 2005-2020. Dette tilsvarer en utbygging av omlag 1650 vindturbiner på 1,5 MW, eller i overkant av 100 vindturbiner i året. Disse beregningene illustrerer at en fortsatt sterk teknologisk framgang på vindkraft, og kraftpriser som gjenspeiler de internasjonale miljøkostnadene kan føre til at vindkraft på sikt vil gi et bidrag til den innenlandske kraftoppdekningen. Det er imidlertid viktig at utbyggingen av vindkraft foregår på bakgrunn av en planlegging som både tar hensyn til hvordan en kan få en god utnyttelse av vindressursene, og samtidig ivaretar miljø, landskap og annen arealbruk.»
For å få sett desse tala inn i ein større samanheng, nemner Justisdepartementet at i St. meld. nr. 29 (1998-99) s. 16 går det fram at det samla norske energiforbruket i 1996 var 113,8 TWh/år. Av dette gjekk 35,9 TWh/år til hushaldning, og 28,5 TWh/år til kraftkrevjande industri.
I St. meld. nr. 29 (1998-99) s. 36, jf. òg s. 32, står følgjande om vindkraft:
«Det er et mål å bygge vindkraftanlegg som årlig produserer 3 TWh innen år 2010. Dette målet er ambisiøst og forutsetter en langsiktig og tung satsing. Behovet for økonomisk støtte må løpende vurderes i lys av utviklingen i prisene for tradisjonelle energibærere og utviklingen i kostnadene for de nye, fornybare energikildene og energieffektiv teknologi.»
I tillegg gjer Regjeringa framlegg om å satse på «mer vannbåren varme basert på nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme på 4 TWh/år innen år 2010», jf. s. 74, sjå òg s. 32 og 36. Om kostnadene ved denne satsinga på vindkraft og varme bore fram av vatn, står følgjande på s. 74:
«Omleggingen forutsetter en energipakke med en opptrapping av elavgiften kombinert med tilskudd til investeringer innenfor en ramme på inntil 5 milliarder kroner over en 10 års periode. Dersom det skulle skje en utvikling av teknologi som øker lønnsomheten av nye fornybare energikilder vesentlig, så kan størrelsen på støttebeløpet vurderes. ...»
Om støtte til vindkraft er det m.a. sagt i St. prp. nr. 1 (1999-2000) (Olje- og energidepartementet) s. 58:
«Det kan gis en investeringsstøtte på opptil 25 pst. av godkjente kostnader, oppad avgrenset til 8000 kr/kWh. Anlegget må bestå av et aggregat med en installert effekt høyre enn 500 kW bygd ut i sammenheng med andre vindmøller som samlet representerer en installert effekt på mer enn 1500 kW. En slik nedre effektgrense er nødvendig for å stimulere til installasjon av effektive vindkraftanlegg som legger beslag på minst mulig areal og skjer på avgrensede områder.»
3.2 Spørsmålet om lovheimel for å oreigne til vindkraftformål
Justisdepartementet viser til merknadene sine i høyringsbrevet 12. mai 1998, sjå punkt 2.2 foran. Departementet viser óg til at dei fleste høyringsinstansane som har gitt realitetsmerknader, er positive til lovframlegget, eller dei har ikkje innvendingar mot det. Særleg vil departementet vise til Regjeringa si målsetting om utbygging av vindkraft, sjå punkt 3.1 foran. Skal ein nå dette målet, lyt lovverket leggje til rette for det, jf. fråsegna frå Miljøstiftelsen Bellona som er attgjeven framanfor.
Justisdepartementet går ut frå dette inn for at det blir gitt oreigningsheimel for vindkraftformål i oreigningslova. Det er naturleg å gi slik heimel når utnytting av vindkraft no er blitt aktuelt. Å sikre tilgang til kraft ved å ha tenlege lover er ei naturleg statsoppgåve. Etter oreigningslova og vassdragslovverket har ein tenlege heimlar for å oreigne til slike kraftverk som til no har vore aktuelle; varmekraftverk og vasskraftverk, og endåtil til atomkraftverk. Ei lovendring for vindkraft er ei naturleg følgje av den tekniske utviklinga og samfunnet sitt ønskje og trong for å satse meir på energi som trekkjast ut frå naturkreftene, med minst mogleg ureining.
Som det går fram under punkt 2.3, har nokre høyringsinstansar otte for mellom anna korleis vindkraftutnytting kan bandleggje landbruksareal. Sjølvsagt kjem ein ikkje unna at utbygging av vindkraft kan støyte mot andre interesser som gjeld bruk av areala. At det blir gitt heimel for å oreigne til vindkraftverk, gjer likevel ikkje at utbyggingsinteressa, utan omsyn til tilhøva, vil få forrang i høve til andre interesser. Etter oreigningslova § 2 siste leddet kan oreigning ikkje skje «utan det må reknast med at inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade».
Når ein ser på tilhøvet til andre interesser, må ein òg sjå på både lovverket og energipolitikken heilskapleg. Under punkt 3.1 går det fram at det for Regjeringa er viktig at utbygginga av vindkraft skal skje ut frå ei planleggjing som både tek omsyn til korleis ein kan få ei god utnytting av vindressursane, og på same tid tek i vare både miljø, landskap og anna bruk av areala. Prosjekt som har fått konsesjon etter energilova og er kostnadseffektive, kan få investeringsstøtte dersom det einskilde aggregatet har ein viss storleik og utbygginga skjer i vindkraftparkar med ein viss storleik. Allereie dette gjer at ein vanskeleg kan få ei utvikling med særs spredd vindkraftutbygging med einskildturbinar. Oreigningsheimelen kan til vanleg ikkje tenkjast nytta utan for å få skipa slike vindkraftparkar som ein òg kan få investeringsstøtte til. Vindkraftverk vil heller ikkje kunne bli førte opp om anlegget er i strid med arealbruk fastsett i bindande planar etter plan- og bygningslova. Dette gjeld utan omsyn til om det er gitt oreigningssamtykke. Utsikta til at oppføring lovleg kan skje etter plan- og bygningslova, ut frå bindande planar eller pårekneleg planendring, vil i seg sjølv vere viktig for vurderinga av om samtykke til oreigning i det heile vil bli gitt etter oreigningslova § 2 siste stykket.
Eit oreigningsinngrep til vindkraftformål kan gjerast på ulike måtar. Oreigningslova § 1 seier følgjande:
«Oreigningsinngrep er det etter denne lova når eigedomsretten til fast eigedom eller til bygning eller anna som har fast tilknyting til slik eigedom, vert teken med tvang, eller når bruksrett, servitutt eller annan rett til, i eller over fast eigedom vert teken, brigda, overførd eller avløyst med tvang, såleis og forbod mot å nytta eigedomen på ein viss måte.»
Ved utbygging av vindkraftverk kan eit oreigningsinngrep etter tilhøva vere ei kombinering av å ta eigedomsrett, skipe bruksrettar eller skipe forbod mot ei viss eigedomsutnytting. Kva eit inngrep skal gå ut på og kor omfattande det skal vere, må følgje av omstenda i kvart tilfelle. Eit oreigningsinngrep kan mellom anna gå ut på å føre over eller skipa naudsynte rettar utan at eigedomsretten til grunnen blir teke. Skiping av rettar kan skje for alltid, eller for ei viss tid og med plikt for oreignaren til å rydda grunnen når tida er ute.
For å unngå støy over visse grenser reknar ein - for dei vindturbinane som er på markedet i dag - ein minstefråstand til grannehus på 100 - 200 meter for mellomstore vindturbinar (150 - 750 kW effekt), og på 200 - 300 meter for store vindturbinar (mer enn 1 MW effekt). Men fråstanden må vurderast konkret i kvart einskild tilfelle, jf. Rapport 19 1998 frå Noregs vassdrags- og energiverk; Asle Selfors og Siv Sannem, Vindkraft - en generell innføring s. 25-26. Busetjinga er ikkje tett i dei stroka langs kysten som ligg best til rette for vindkraftverk. I Rapport 19 1998 s. 29 heiter det vidare om bandlegging av areal og ressursar:
«Ved lokaliseringsvalg bør det tilstrebes å unngå nedbygging av dyrkingsjord og andre verdifulle arealressurser. En enkelt vindmølle legger ikke beslag på mye areal, men med et stort antall vindmøller og med permanent adkomstvei til disse, kan det samlede arealtapet likevel ha en viss betydning. Såvel jordbruk som inn- og utmarksbeite, kan drives tett opptil vindmøllene. Ved plassering av vindmøllene bør man like fullt søke å unngå løsninger som gir dårlig arrondering av eiendommer eller som forringer driftsforholdene i jordbruket.
Siden det ofte ønskes at en plasserer vindmøllene i grenser mellom eiendommer og teiger, kan grunneierinteresser komme i konflikt med optimal utnyttelse av vindressursen, og med ønsket om å oppnå orden i plasseringsmønsteret. I slike tilfelle bør hensynet til vindressursen og til visuell orden få prioritet.
I tillegg til jordbruksressursene er det viktig å ta hensyn til eventuelle sand- og grusforekomster og unngå nedbygging av dem. ...
Foruten selve vindmøllene må det bygges adkomstvei og tilknytningsledninger til eksisterende kraftledningsnett.»
Vindkraftutnytting kan altså sameinast med landbruksdrift, men ein kan ikkje vente at utbygging alltid vil kunne skje utan at konflikt og usemje i høve til grunneigarane kan kome opp. Og det kan vere at det bør oreignast for å få lagt eit vindkraftverk i terrenget på den måten som er best for driftstilhøva og miljøet.
3.3 Spørsmålet om skadebota for oreigninga
3.3.1 Som det går fram under punkt 2.3, har Norges Skogeierforbund, Norges Bondelag og Den Norske Advokatforeninggått inn på spørsmålet om utmåling av skadebota for oreigning. Det er mellom anna sagt at lovreglane bør formast slik at grunneigarane får «en rimelig andel av verdiskapningen ved vindkraftproduksjon»; av «de verdier eiendommen representerer som produksjonsgrunnlag for denne virksomheten». Og det er teke til orde for at det av denne grunn bør bli gitt reglar om eit tillegg til skadebota.
3.3.2 Justisdepartementet vil ikkje gjere framlegg om lovendringar i denne leia. Eit tillegg til full skadebot ved oreigning, vil bryte med grunnprinsippet i gjeldande rett om at skadebota skal gi dekning for tap, og ikkje ein part i oreignaren si moglege vinning eller risiko. Skadebota ved oreigning av til dømes areal som er utmark og kan nyttast for vindkraftverk, skal ikkje dekkje meir enn eigedomen sin verkelege bruksverdi eller salsverdi for eigaren. Reglane om skadebot ved oreigning skal ikkje medverke til ein samfunnsøkonomisk skadeleg særleg prisoppgang på faste eigedomar. Desse reglane skal heller ikkje føre til at verdauke som er blitt skapt av oreigningstiltaket eller av samfunnet, i urimeleg grad går til den som det blir oreigna frå.
Etter lov om vederlag ved oreigning av fast eigedom 6. april 1984 nr. 17 §§ 4-6, skal eigaren ha skadebot for verdien som den oreigna eigedomen eller retten, har for han eller ho. Dette kan føre til at skadebota til dømes blir svarande til ein avkastingsbasert bruksverdi. Men hvis eigedomen kan seljast for meir enn bruksverdien, er det salsverdien som svarer til eigaren sitt tap, og som det skal bli gitt skadebot for. I regelen om at eigaren skal ha dekt sitt tap; den verdi som eigedomen har for han eller ho,ligg det òg ei grense for skadebota: Om eigedomen for ein bestemt annan person vil ha ein større verdi, fordi denne andre til dømes vil bruke eigedomen på ein måte som gir betre avkasting enn ein vanleg eigar sin påreknelege bruk, gir ikkje dette i seg sjølv eigedomen større verdi for eigaren. Difor seier lova at den salsverdien eigaren har krav på å få skadebot for, er den verdien som det «må reknast med at vanlege kjøparar ville gje for eigedomen ved friviljug sal». Lov om vederlag ved oreigning av fast eigedom § 5 første og andre leddet lyder slik:
«Vederlag etter salsverdi skal fastsetjast på grunnlag av det som må reknast med at vanlege kjøparar ville gje for eigedomen ved friviljug sal.
Ved fastsetjinga skal det leggjast vekt på kva slag eigedom det gjeld, kvar eigedomen ligg og den påreknelege utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden. Det skal dessutan leggjast vekt på dei prisane som er oppnådd ved omsetnad av andre eigedomar som det er naturleg å samanlikna med, og likeeins på andre tilhøve som er avgjerande for salsverdien av eigedomen.»
Oreignaren skal likevel mellom anna ikkje betale for ein verdioppgang som kjem av sjølve oreigningstiltaket, oreignaren sine eigne planar om framtidige investeringar, eller av verksemd som har direkte samanheng med oreigningstiltaket, sjå nærare lova § 5 tredje og fjerde leddet. Elles må oreignaren betale dobbelt for verdiar som han eller ho sjølv aktivt skaper.
Justisdepartementet vil peike på at det omstendet at ein eigedom, til dømes ein utmarkseigedom, er godt eigna til bruk for vindkraftverk, etter tilhøva vil kunne få noko å seie for den salsverdien som skal dekkjast hvis eigedomen oreignast til slikt bruk: Ei breiare interesse for somme slag eigedomar kan verke inn på den prisen som eigaren kan få ved friviljug sal. I vindkraftsamanheng må ein vurdere dette ut frå kva ei breiare gruppe av tiltakshavarar vil vere viljuge til å betale under vanlege tilhøve. Hvis mange nok ventar at skiping og drift av vindkraftverk vil vere lønnsomt, mellom anna på grunn av ei teknisk utvikling, offentlege støtteordningar og stigande prisar på kraft, kan dette gje ei ny eller større interesse og generell auka verdi for rettar over eigedomar med gode tilhøve for utvinning av vindkraft. Ein eventuell salsverdi vil då òg bli påverka av kor stor tilgang det er til areal med gode vindtilhøve, der ein kan vente å få alle naudsynte offentlege løyve til utbygging, og som ligg tenleg til i høve til eksisterande vegar og kraftnett. Altså vil grunneigaren ved oreigning, etter dei gjeldande reglane, få full skadebot for den verdien som eigedomen verkeleg har for han eller ho som grunnlag for utvinning av vindkrafta.
3.3.3 Som det går fram av punkt 2.3, kan det verke som Norges Skogeierforbundog Norges Bondelag går ut i frå at ein ikkje kan få fram ein verkeleg markedsverdi for areal og rettar dersom ein ny oreigningsheimel vert lovfesta, og at skadebota ved oreigning derfor vil bli sett for låg i høve til ein verkeleg markedsverdi. Justisdepartementet viser her til fråsegna frå Olje- og energidepartementet,om at departementet «går ... ut fra at det i de aller fleste tilfelle vil være mulig å oppnå nødvendige avtaler uten å måtte gå veien om ekspropriasjon».
Justisdepartementet finn det elles rett å dra fram noko meir om gjeldande rett, i lys av fråsegnene frå Norges Skogeierforbund, Norges Bondelagog Den Norske Advokatforening.
Eit hovudpoeng då lova blei gitt i 1984, var at det som utgangspunkt skulle bli gitt skadebot «for den verdi som ligger i eiendommens naturlige og påregnelige utnyttingsmuligheter». Det vart streka under at «vilkåret for at det skal kunne tas hensyn til en forventet framtidig bruksendring ved verdsettingen, må være ... at det er reelt grunnlag for endringen og at forventningen må antas å ha gitt seg utslag i salgsverdien»(utheva her), jf. Ot. prp. nr. 50 (1982-83) s. 24. Sjå òg Innst. O. nr. 27 (1983-84) s. 5: «Det er verdien av det framtidige eigarrådveldet som skal godtgjerast under føresetnad av at verdien har gjeve seg utslag i prisnivået når vederlaget vert fastsett».
Det går fram av Ot. prp. nr. 50 (1982-83) s. 47 at lov om vederlag ved oreigning av fast eigedom § 5 første og andre leddet blei utforma mellom anna med tanke på at ein ved fastsetjinga av skadebota nokre gonger vil måtte vurdere tilfelle «hvor det ikke synes praktisk mulig å finne fram til et prisnivå på sammenlignbare eiendommer». I proposisjonen blei det her vist til Innstilling om skjønnsordningen og om erstatningsutmåling ved ekspropriasjon («Husaaskomitéen»), 1969, s. 152:
«Dersom det ikke er mulig å finne et grunnlag for verdiansettelsen på basis av priser for frivillige eiendomsoverdragelser, må skjønnsmyndigheten på fritt grunnlag gjøre seg opp en mening om hva salgsverdien kan antas å være. Den må forsøke å danne seg en mening om hva forstandige parter etter dagens markedssituasjon antas å ville komme fram til ut fra de utnyttingsmuligheter som måtte foreligge og uten hensyn til ekspropriasjonen. Disse muligheter må vurderes nøye. ...».
I denne samanhengen er det òg naturleg å vise til at departementet i Ot. prp. nr. 50 (1982-83) s. 48 heldt fram at prisen ikkje må kvile «på et spekulativt grunnlag», og at ein ved skjønet skal få fram «en generell eller alminnelig salgsverdi». Justisdepartementet sa vidare i proposisjonen (s. 53) at «anvendelsen av § 5 første og annet ledd i stor utstrekning vil måtte bli skjønnsmessig ...,og at erstatningsfastsettelsen vil måtte skje etter en totalvurdering ... . Det er imidlertid viktig at skjønnsretten i den forbindelse ikke taper av syne at ekspropriaten bare har krav på erstatning for sitt økonomiske tap som følge av ekspropriasjonen. Ekspropriaten har bare krav på erstatning for den salgsverdi som ut fra de kriterier som er gjennomgått ovenfor, faktiskkunne ha vært oppnådd dersom ekspropriasjonen ikke hadde skjedd. ...»
3.3.4 Justisdepartementet meiner at desse gjeldande reglane om skadebot for oreigning, gir ein rimeleg balanse mellom ulike kryssande omsyn som gjer seg gjeldande. Departementet vil meir allment vise til Ot. prp. nr. 50 (1982-83) s. 46-58 og Innst. O. nr. 27 (1983-84) s. 5-6 (merknader frå fleirtalet i Justiskomitéen; Høgre, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet).
Når ein eigedom vert oreigna til vindkraftutvinning, vil grunneigaren altså få skadebot for den fulle generelle auken i salsverdien som eventuelt er komen for eigedomar som lovleg kan påreknast brukt til vindkraftutvinning. Dette er heilt på same vis som grunneigaren etter dei same reglane får skadebot for den fulle salsverdi for eigedomar som lovleg kan påreknast brukt til dømes til tomtegrunn.
3.3.5 I Ot. prp. nr. 39 (1998-99) Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven), går Regjeringa inn for at all skadebot ved oreigning til vasskraftproduksjon, skal forhøyast med 25 prosent. Reglar om tilleggsskadebot ved oreigning til vasskraftproduksjon finst òg etter gjeldande rett. Olje- og energidepartementet gir i Ot. prp. nr. 39 (1998-99) s. 231 desse grunnane for å halde oppe ein regel om meirskadebot i lovforslaget:
«Det er lange tradisjoner for at grunneierne og lokalsamfunnet skal ha en kompensasjon når vannressursene utnyttes av andre til industriell bruk. Ved å gi en ekstra erstatning har tanken vært at en andel av verdiskapningen er blitt i distriktet. Ved utnytting av andre naturressurser enn vassdrag og mineraler finnes det imidlertid ikke bestemmelser om at grunneierne skal ha slik mererstatning.
Departementet finner likevel at utnyttelse av vannkraften står i en særstilling. Spørsmålene om erstatning i vassdragssaker kan være svært kompliserte både med hensyn til ansvarsgrunnlag og utmåling. Mererstatningen kan derfor representere en kompensasjon som kan være rimelig i kompliserte saker ...
Vannkraft er en naturressurs av stor økonomisk verdi for den enkelte rettighetshaver, og det avstås med dette råstoff til en produksjon av meget høy verdi. Departementet mener det er rimelig at grunneier får en viss del av fortjenesten som tilkommer regulanten når et vassdrag blir regulert til kraftutvinning. En andel av verdiskapningen bør beholdes i distriktet hvor vassdragsutbygging foretas. En slik mererstatning kan være med på å bygge opp under næringsgrunnlaget i distriktene hvor vannkraftressursene skal utnyttes.»
Justisdepartementet viser til at særreglar om skadebot ved oreigning har tradisjon ved vasskraftutbygging. Justisdepartementet viser òg til det Olje- og energidepartementet seier om at utnytting av vasskraft står i ei særstilling. Departementet vil ikkje gå inn for særreglar om skadebot ved oreigning, fordi ein meiner at dei gjeldande lovreglane vil gi rimelege utslag i høve til vindkraftproblematikken. Dessutan vil departementet halde fram følgjande: Jamvel frå ein regional- og distriktspolitisk synsstad er det viktig å leggje tilhøva til rette for produksjon av vindkraft. Tillegg til skadebota ved visse slag oreigning kan gi ei uheldig konkurransevriding ved at desse tiltaka blir dyrare enn andre tiltak. Noreg står føre store utfordringar i energipolitikken. Det vil vere lite effektiv bruk av verkemiddel om ein på den eine sida skal gi statleg tilskot til vindkraftutbygging, og samstundes gi vindkraft ei konkurranseulempe ved eit tillegg til skadebota ved oreigning. Eit slikt tillegg vil i praksis få verknad jamvel for prisar ved friviljuge avtaler.