Del 3
Økonomiske og administrative konsekvenser
14 Økonomiske og administrative konsekvenser av de enkelte lovforslag
14.1 Innledning
I dette kapittel vil departementet gjøre rede for økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget til ny lov om helseregistre og behandling av helseopplysninger. Den nye loven innebærer ingen pålegg om å opprette elektroniske pasientjournaler, elektronisk kommunikasjon etc. Helseforvaltningen og helsetjenesten kan fortsette med papirbaserte pasientjournaler, manuelle helseregistre etc. For de virksomheter som har tatt i bruk elektronisk behandling av helseopplysninger, eller er i ferd med å gjøre det, er det sannsynlig at sider ved tilpasning til det nye lovverket vil medføre økonomiske og administrative kostnader. Det har imidlertid vært vanskelig å være konkret i vurderingene knyttet til mulige administrative og økonomiske konsekvenser. Elektronisk behandling av helseopplysninger i henhold til loven forutsetter at det utarbeides forskrifter. Arbeidet med disse forskriftene vil i større grad kunne avdekke økonomiske og administrative konsekvenser ved innføring av elektronisk informasjonsteknologi. I den alminnelige høringen av høringsutkastet ba departementet høringsinstansene uttale seg særskilt om i hvilken grad og hvordan loven antas å medføre økonomiske og administrative konsekvenser for egen virksomhet. Nedenfor refereres noen av høringsuttalelsene.
Bærum sykehus uttaler:
«Vår «legejournal» har i snart 4 år vært elektronisk, og også på andre områder har vi elektroniske systemer. Vi er derfor kjent med de økonomiske og administrative konsekvenser. Vi regner disse som en naturlig del av sykehusets utvikling, der investeringene ikke er diskutable. Dette inkluderer de pålegg loven vil bekrefte.»
Ski sykehusuttaler:
«Dersom en skal gå over til elektronisk pasientjournal og elektronisk behandling av samtlige registre ved sykehusene er det klart at dette koster en del penger, men for vårt vedkommende er dette allerede tatt i bruk. Det viktigste er at det er nok PC-er og lesestasjoner ved samtlige legekontor, ved samtlige arbeidsstasjoner, ved poliklinikkene, operasjonsstuer og for øvrig ved alle kontorer slik at papirjournal blir unødvendig. Dette er på lang vei på plass allerede i dag ved vårt sykehus og etter hvert sannsynligvis også ved de fleste andre sykehus i landet. Den ekstra kostnaden det vil påføre oss og en del ekstra PC-er for å slippe unødig gange for å lese pasientens journaler blir liten i forhold til den besparelse en vil få ved å kutte ut arkivene for papirjournal. Noe kostnader vil også påløpe ved scanning av papirdeler inn i den elektroniske journalen, men den er liten. Driften av de forskjellige systemer koster selvfølgelig, men det gjør det også i dag. Det er en naturlig del av utgiftene i forbindelse med sikkert og brukelig journalsystem. De administrative utgifter i forbindelse med total elektronisk journal vil i hvert fall ikke bli større når vi kutter ut papirjournalen.»
Lister sykehus uttaler:
«Vi tror administrative og økonomiske konsekvenser vil komme av vår generelle innføring av EDB i sykehuset og ikke spesielt grunnet denne nye loven. Loven vil bare være en etterlengtet regulering av EDB-systemene for å kunne bruke dem til helseregistre og elektronisk behandling av disse.»
Sentralsjukehuset i Møre og Romsdaluttaler:
«Departementet vurderer det slik at tiltakene vil ha moderate økonomiske konsekvenser. Vi er ikke uten videre enig i dette. IT-avdelingene ved en stor del av norske sykehus er for eksempel svært underdimensjonerte og neppe i stand til å gjennomføre innføring og drift av elektronisk journal med dertil godkjent sikkerhetsopplegg. Dette forholdet er relativt godt synlig når man sammenlikner sykehus som har tatt i bruk slike systemer med de fleste som ikke har gjort det. Dersom departementet mener det er ønskelig at sykehusene går over til elektronisk pasientjournal, bør man være klar over at dette forholdet kan forsinke utviklingen betydelig dersom det ikke settes inn egne tiltak for å styrke denne delen av sykehusorganisasjonene.
Vi er i hovedsak positive til lovendringsforslagene. Den kanskje viktigste implikasjonen av lovutkastet er at den legger grunnlaget for en bred overgang til elektroniske pasientjournaler. Men det er realistisk å regne med en god del administrative og økonomiske konsekvenser.»
Kreftregisteret uttaler at lovutkastet innebærer full offentlighet om helseregistres virksomhet. Kreftregisteret sier at selv om praksis i Kreftregisteret og andre sentralregistre har vært og er åpenhet, representerer denne informasjonsplikt vesentlig mer. Kreftregisteret uttaler at det vil bli nødvendig med en omfattende omlegging og utvidelse av informasjonsvirksomheten for å møte de krav til informasjon om registrenes arbeid som denne bestemmelse vil medføre.
Datatilsynetuttaler at Datatilsynets tilsynsansvar er i tråd med dagens praksis og videreføringen av denne i lov om behandling av personopplysninger. Datatilsynet uttaler videre at lovutkastet legger opp til en økt fokusering på elektronisk behandling av helseopplysninger og at dette medfører en strengere vektlegging av tilsynsvirksomheten og en økt arbeidsmengde i den forbindelse. Videre uttales at det vil bli behov for et mer formalisert samarbeid med Helsetilsynet.
Datatilsynet antar at dette vil medføre en merbelastning tilsvarende èn stilling, og utgifter i denne forbindelse på ca. 500 000 kroner.
Norsk Kommuneforbund uttaler:
«Lovforslaget vil medføre seg betydelige administrative og ressursmessige konsekvenser. Helsepersonell bruker allerede i dag en vesentlig del av sin arbeidstid til dokumentasjonsordninger. Gjennom den nødvendighet et slikt lovforslag har, ved å sikre personverninteressene, bør ikke de administrative og ressursmessige konsekvenser bli satt opp i mot lovforslaget.
NKF vil få peke på de muligheter som ligger i en omorganisering av våre helseinstitusjoner. I første rekke at vi får en funksjonsgjennomgang, hvor de riktige grupper av ansatte blir satt til å gjøre de riktige arbeidsoppgaver. Gjennom en riktig bruk av kontormedisinsk personell, vil en rekke av de oppgaver som framgår av denne lov, kunne løses uten at det går ut over den pasientbehandling som bl.a. leger og sykepleiere i dag utfører.
Lovforslaget stiller krav om informasjon og kunnskaper på en rekke områder. Det må iverksettes både nasjonale og lokale informasjonsopplegg som rettes mot brukerne av helsetjenester. Det stiller videre krav om opplæringstiltak. NKF anser at det i lovteksten nedfelles krav til opplæring og at ansvaret for dette tillegges den behandlingsansvarlige for opplysningene. Lovforslaget inneholder 35 paragrafer, hvor det i 12 av disse er gitt mulighet til regulering i form av forskrift. Dette i seg selv vil stille et utvidet krav til informasjon og opplæring.»
Heimdal kommune uttaler:
«Når nye «reformer» innføres i kommunene, vil det alltid føre til økte økonomiske og økt bruk av menneskelige ressurser. Men på sikt vil dette lovendringsforslaget kunne føre til en mer effektiv og kvalitativ bedre helsetjeneste.»
14.2 Økonomiske og administrative konsekvenser
Loven er en nødvendig forutsetning for innføring av elektronisk samhandling i helseforvaltningen og helsetjenesten. Det er videre et stort behov for å rydde opp i juridiske uklarheter på området, og etablere et entydig og samlet lovverk. De foreslåtte lovendringene vil bidra til bedre sikring av personvernet og til en kvalitativt bedre og mer effektiv helsetjeneste. Dette må legges til grunn dersom en skal realisere det betydelige effektiviseringspotensialet som helsevesenet vil ha ved en mer utstrakt bruk av informasjonsteknologi.
Elektroniske pasientjournaler, elektronisk samhandling og kommunikasjon
En av de større endringene som loven vil muliggjøre, er overgangen fra papirbasert pasientjournal til elektronisk pasientjournal. Utviklingsarbeidet med sikte på å innføre elektronisk pasientjournal i helsevesenet er igangsatt og er forankret på sentralt hold.
Det er igangsatt et større arbeid når det gjelder å utarbeide generelle standarder og krav for elektroniske pasientjournaler. Arbeidet med etableringen av slike standarder er ledd i programmet «Standardisering av informasjons- og kommunikasjonssystemer i helsevesenet». Programmet ledes av Sosial- og helsedepartementet med Kompetansesenter for IT i helsevesenet (KITH) som sekretariat. Videre må journalforskriften revideres, eventuelt må det utarbeides en ny forskrift om elektroniske pasientjournaler. Departementet har beregnet at arbeidet med journalforskriften vil kreve ca. ett årsverk, eller ca. 500.000 kr på sentralt hold. Dette forskriftsarbeidet vil også bedre kunne konkretisere de økonomiske kostnadene ved overgangen til elektroniske pasientjournaler.
Lovforslaget pålegger ingen å gå over til elektroniske pasientjournaler. De aktuelle aktørene må tilpasse overgangen til egne økonomiske rammer og ressurser for øvrig, og i takt med investeringer i sektoren. I en etableringsfase må det påregnes noe kostnader til systemendringer og opplæring. Dette kan skje gradvis, og kostnadene kan fordeles over flere år. Også aktører som i dag har elektroniske pasientjournaler må påregne kostnader dersom dagens system ikke fyller de krav som er satt i loven.
Overgang til elektroniske pasientjournaler er et viktig tiltak innen departementets tiltaksplan for oppfølging av «Mer helse for hver bIT» 1999-2000. Det er på statsbudsjettet for 1999 avsatt 16,4 millioner til oppfølgingen av departementets handlingsplan. I tillegg er det på fagavdelingens budsjettkapitler satt av midler til oppfølging av helsepolitiske tiltak som også kan omfatte tiltak som reguleres av loven her.
Overgangen til elektroniske pasientjournaler og elektronisk samhandling og kommunikasjon antas å medføre flere praktiske fordeler knyttet til effektivisering og kvalitet på helsetjenesten. Kostnadene må veies opp mot forventet gevinst ved gjennomføring av tiltakene. Nedenfor nevnes i stikkord viktige fordeler ved elektroniske pasientjournaler, elektronisk samhandling og kommunikasjon. Listen er ikke uttømmende.
All informasjon som registreres vil umiddelbart være tilgjengelig i journalen. Helsepersonell som samarbeider i behandlingen av den samme pasient, kan få den samme bakgrunnsinformasjon om pasienten uten å måtte få tilsendt pasientjournalen, noe som også innebærer risiko for at journalen kommer bort på veien.
Det blir lettere å finne frem til riktig og relevant informasjon.
Det finnes bare én pasientjournal og denne inneholder alltid siste versjon data.
Det blir lettere å sikre at kun de som er autorisert får tilgang til en pasients journal og tilgangen kan avgrenses til utvalgte deler av journalen.
Utveksling av informasjon mellom sykehus, primærlege og andre aktører innen helsevesenet vil i stor grad kunne foregå papirløst.
Effektivisering av helsetjenesten og mer tid til pasienten.
Styrking av pasient- og personvernet.
Denne gevinsten for helsevesenet og for samfunnet generelt representerer størrelser som ikke lar seg tallfeste fordi en ikke vil kunne se resultatene før noe tid er gått. Gevinsten for helseforvaltningen og helsetjenesten forutsetter at en bygger opp nødvendig kompetanse på området.
Begrensningene i konsesjonsplikten vil gjøre det lettere for de databehandlingsansvarlige å foreta behandling av helseopplysninger som tidligere krevde konsesjon. Meldeplikten er utformet så enkel at den ikke vil påføre merarbeid eller kostnader av betydning for den databehandlingsansvarlige.
Sentrale, regionale og lokale helseregistre
For sentrale myndigheter vil det påløpe noen utgifter til forskriftsarbeid etc. (Disse utgifter er tatt med i avsnittet om elektroniske pasientjournaler.)
Særlig om oppfølging av NOU 1997: 26 Tilgang til helseregistre
Lovbestemmelsene om sammenstilling (§ 12 annet ledd) og utlevering (§ 14 første ledd) er synlige virkemidler for å følge opp og videreutvikle arbeidet som ble igangsatt med NOU 1997:26 «Tilgang til helseregistre». Departementets oppfølging av NOU 1997:26 forutsetter at man skal bygge på allerede etablerte institusjoner og rutiner. Ressurser skal først og fremst rettes inn mot tiltak som kan generere kunnskap og informasjon fra data dagens helseregistre allerede har samlet inn. Arbeidet med dokumentasjon av data vil imidlertid kunne bli en tidkrevende prosess, og er en oppgave som innebærer et økt behov for ressurser. Departementet har beregnet de økonomiske konsekvenser til å innbefatte:
Behov for ressurser for arbeid med dokumentasjon og tilrettelegging av data ved sentrale registre, ca. 3 millioner kr over en treårsperiode.
Behov for ressurser med sikte på å øke bemanningen med spesialkompetanse på sammenstilling (kobling) av data, ca. 750 000 kr i de tre første årene. Dette justeres til 500 000 kr etter 3 år. 1,5 stillinger i det første året og 1 stilling i etterfølgende år.
Behov for ressurser for å kunne øke bemanningen som arbeider med service- og veiledningsfunksjoner i forhold til brukere av data fra helseregistrene, ca. 1 million kr pr. år. Det avsettes 150 000 kr til oppstart det første året.
Samlet antas det at oppfølgingen av NOU 1997: 26 vil beløpe seg til ca. 2.9 millioner kr i første år, 2.7 millioner kr i annet og tredje driftsår, og ca. 2.5 millioner kr i etterfølgende år. Dette vil bli tatt opp i arbeidet med statsbudsjettet.
Sikring av helseopplysninger
Det vil knytte seg utgifter til tilpasning av elektroniske pasientjournaler, herunder behandlingsrettede helseregistre og andre helseregistre i helsetjenesten til lovens sikkerhetsbestemmelser. Dette vil i hovedsak knytte seg til:
Systemer for å sikre forsvarlig behandling av helseopplysninger.
Administrasjon og driftsutgifter.
Kompetanseutvikling hos brukere.
Konkrete beløp er vanskelig å anslå, og vil variere avhengig av om aktørene driver registre og/eller hvor langt en er kommet i å ta i bruk elektronisk kommunikasjon. Systemer for å sikre helseopplysninger vil nok i en etableringsfase representere en reell utgiftspost. Det er imidlertid viktig å presisere at tilpasning til bruk av elektronisk kommunikasjon i helsevesenet ikke vil følge noen bindende tidsplan, ut over det som bestemmes i statlige handlingsplaner og tiltakspakker og som innkalkuleres i budsjettet.
Igjen er det viktig å vise til potensialet for gevinst som ligger i gjennomføring av tiltak i henhold til lovforslaget. Dette knytter seg til effektivisering og kvalitet i helsetjeneste, helsefaglig god pasientbehandling og et styrket personvern.
Internkontroll
Innføring av internkontroll vil i en overgangsperiode medføre etableringskostnader, men som for alle andre kvalitetssystemer har internkontroll også som mål å effektivisere driften. På lengre sikt må det derfor antas at innføring av internkontroll vil redusere feil og mangler og redusere kostnadene ved gjenoppretting og gjentagelse. Slik sett er internkontroll synonymt med, og en forutsetning for, kostnadsreduksjon. Internkontroll som metode ved elektronisk behandling av helseopplysninger må kunne innføres ved omdisponering av midler på samme måte som ved innføring av internkontroll i annen virksomhet.
Informasjonsplikt og innsynsrett
Når det gjelder helseregistre som allerede er etablert vil databehandlingsansvarlige få noe utvidete plikter, herunder allmenn informasjonsplikt, opplysningsplikt etc. Den informasjon som skal gis vil imidlertid også ofte kreves av andre myndigheter. Merkostnadene her må derfor anses som moderate, og må dekkes av de alminnelige driftsutgifter. En må også være oppmerksom på at informasjon og opplysning kan legge grunnen for en god kvalitetsutvikling ved at fokuset på kvalitet skjerpes.
Innsynsretten i behandlinger av helseopplysninger utvides. Det er uvisst om dette vil medføre økte forespørsler om innsyn. Ot.prp. nr. 12 (1998-99) Om lov om pasientrettigheter har kommet til at de administrative og økonomiske konsekvenser av innsynsreglene vil være beskjedene. De administrative og økonomiske konsekvensene vurderes imidlertid fortløpende.
Erstatningsreglene
Erstatningsreglene er nye, og en nærmere fastleggelse av de økonomiske kostnadene etter bestemmelsene kan bare bygge på antakelser. Erfaringer fra Danmark, Finland og Sverige tilsier at det blir få saker og at erstatningsbeløpene gjennomgående er lave, men det er usikkert om disse erfaringene kan overføres til norske forhold. Departementet vil derfor vurdere de økonomiske og administrative konsekvenser av erstatningsreglene ca. 2 år etter lovens ikrafttreden.
Tilsynsmyndighetene
Departementet forventer moderate økte kostnader. I forslag til lov om behandling av personopplysninger forutsettes i stor grad en omprioritering av Datatilsynets arbeidsoppgaver, ved at fokus flyttes fra konsesjonsbehandling til etterfølgende kontroll med bakgrunn i meldinger, råd og veiledning. Denne omprioritering av Datatilsynets oppgaver medfører, jf. Ot.prp. nr. 92 (1998-99) Om lov om behandling av personopplysninger, behov for fem nye saksbehandlere på permanent basis. Videre medfører det behov for fire midlertidige stillinger for en periode på to år. Departementet legger til grunn at Datatilsynets behov for èn stilling, og utgifter i denne forbindelse på ca. 500 000 kroner er innkalkulert i beregningen i nevnte proposisjon.