3 Melde- og rapporteringsplikt ved sjøulykker
3.1 Gjeldende rett
Generelt
Sjøloven kapittel 18 avsnitt II har regler om undersøkelse av sjøulykker. I dag skjer undersøkelse av sjøulykker i form av en sjøforklaring for domstolene. Undersøkelser kan eventuelt også skje ved en særskilt undersøkelseskommisjon som nedsettes av Justis- og politidepartementet i den enkelte sak, jf. forskrift 28. november 1980 nr. 7 om undersøkelser etter sjøfartsloven. Ved endringslov til sjøloven 7. januar 2005 nr. 2 ble de gjeldende regler i sjøloven kapittel 18 avsnitt II vedtatt opphevet. En viktig endring var at en uavhengig undersøkelsesmyndighet skal undersøke sjøulykker. Denne myndigheten er Statens havarikommisjon for transport. Samtidig ble sjøforklaringsinstituttet opphevet. (jf. kgl. res. 23. februar 2007). Endringene trer i kraft 1. juli 2008. For en nærmere redegjørelse om endringene, vises det til Ot.prp. nr. 78 (2003-2004) om lov om endringer i lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) og enkelte andre lover (undersøkelse av sjøulykker).
Meldeplikt
Etter sjøloven § 475 første ledd første punktum, slik bestemmelsen lyder etter endringsloven til sjøloven 7. januar 2005 nr. 2, skal skipsføreren eller rederiet gi melding om sjøulykke til undersøkelsesmyndigheten, nærmeste politimyndighet eller Hovedredningssentralen ved sjøulykke som nevnt i sjøloven § 472. Bestemmelsens tredje ledd inneholder nærmere regler om varsling mellom myndighetene.
Etter sjøloven § 475 fjerde ledd fremgår det at det skal gis melding om arbeidsulykker, som faller inn under begrepet sjøulykker i § 472, i henhold til sjømannsloven av 30. mai 1975 nr. 18 § 40. Ved vedtagelsen av skipssikkerhetsloven ble reglene i sjøloven § 475 fjerde ledd endret, og det fremgår av bestemmelsen at melding skal gis i medhold av skipssikkerhetsloven § 47. Etter denne bestemmelsen skal tilsynsmyndigheten varsles ved sjøulykker, herunder arbeidsulykker som omfattes av § 472, etter reglene om slik meldeplikt i sjøloven. I tillegg skal tilsynsmyndigheten etter § 47 gis melding ved skade eller sykdom som rammer den som har sitt arbeid om bord. Dette omfatter også arbeidsulykker som ikke omfattes av § 472 i sjøloven etter endringsloven fra 2005.
3.2 Høringsbrevets forslag
Meldeplikt
For å få et mer fleksibelt system, foreslo Nærings- og handelsdepartementet i høringsbrevet at regler om hvem som skal motta melding om sjøulykke, fremgår av forskrifter og ikke direkte av loven. Det er derfor foreslått endringer av reglene i § 475 første ledd, slik at regelen i stedet for å angi hvem som skal motta melding om sjøulykke, gir den myndighet Kongen bestemmer hjemmel til å fastsette nærmere regler om dette. I forlengelsen av dette ble det også foreslått at § 475 tredje ledd oppheves.
Det er en inkurie at sjøloven § 475 fjerde ledd om melding av arbeidsulykker og skipssikkerhetsloven § 47 viser til hverandre når det gjelder melding om arbeidsulykker på skip. For å klargjøre hvem som er meldingsmottaker ble det foreslått at § 475 fjerde ledd oppheves, og at regler for meldeplikt ved arbeidsulykker gis i forskrift og ikke i sjøloven.
I skipssikkerhetsloven § 47 annet ledd ble det foreslått enkelte redaksjonelle endringer. I annet ledd første punktum foreslo departementet videreført at rederiet eller skipsføreren skal gi tilsynsmyndigheten melding ved skade eller sykdom som rammer den som har sitt arbeid om bord. I annet ledd annet punktum ble det foreslått at det for arbeidsulykker som er omfattet av reglene om sjøulykker, skal gis melding om slik ulykke etter reglene i sjøloven § 475.
Etterfølgende rapportering
Statens havarikommisjon for transport har reist spørsmål om det ikke bør gis en bestemmelse som hjemler en adgang til å gi forskrifter som pålegger rederiet eller skipsføreren til uoppfordret å gi en etterfølgende rapport etter en sjøulykke.
På denne bakgrunn foreslo Nærings- og handelsdepartementet i høringsbrevet et nytt tredje ledd i § 475 med hjemmel i forskrift å stille nærmere krav til etterfølgende rapportering. Bestemmelsen ble foreslått utformet slik at den også eventuelt kan hjemle krav om rapportering til Sjøfartsdirektoratet, dersom det skulle vise seg å være hensiktsmessig.
3.3 Høringsinstansens syn
Arbeids- og inkluderingsdepartementet uttaler at de støtter punktet om forenkling av meldeplikt i sjølovens § 475, og deler synet om at regulering kan skje i forskrift.
Hovedredningssentralen uttaler at de er enige i at meldeplikten bør fremgå av en forskrift og ikke i selve loven. De viser til brev fra Justis- og politidepartementet av 25. januar 2008 hvor det er redegjort for hvilke meldinger det anses som naturlig at Hovedredningssentralen bør motta. Sistnevnte er et innspill til arbeidet med forskrift om varsling og meldeplikt av sjøulykker.
Fiskeri- og kystdepartementet har som bakgrunn for sin uttalelse bedt Fiskeridirektoratet og Kystverket sende sine høringsuttalelser via Fiskeri- og kystdepartementet. Departementet uttaler at de finner det hensiktsmessig at forslaget om hvem som skal motta melding om sjøulykke, flyttes fra sjøloven § 475 første ledd til forskrift, og slutter seg til forslaget. Det påpekes at ved vurderingen av det nærmere innholdet i en slik forskrift er det viktig at Fiskeri- og kystdepartementet og Kystverket trekkes inn i dette arbeidet. Kystverket er ansvarlig operativ etat for statens beredskap mot akutt forurensning og må som sådan ha varsel så snart som mulig om ulykker som medfører eller kan medføre akutt forurensning. Det må sikres at forskrift om varsling av sjøulykker tar høyde for slikt varsel til/ viderevarsling til Kystverket. Det påpekes at akutt forurensning kan oppstå også uten at det foreligger en sjøulykke (eksempelvis utslipp ved uhell eller bevisst utslipp), og det synes derfor som det fortsatt er behov for egen forskrift om varsling av akutt forurensing eller fare for forurensning (forskrift 9. juli 1992 nr. 1269).
Kystverket viser i sin uttalelse til at Fiskeri- og kystdepartementet foreslår å innta varslingsbestemmelse i utkast til ny havne- og farvannslov. Da varslingsbestemmelsene etter sjøloven, forurensningsloven og havne- og farvannsloven synes å ha overlappende virkeområde, antar Kystverket at det er hensiktsmessig om de berørte departementene samordner det videre arbeidet med varslingsbestemmelser under de respektive lovene. Et slikt arbeid vil i følge Kystverket legge føringer for utvikling og vedlikehold av Kystverkets beredskapsplanverk, herunder avtaler med andre etater, som for eksempel Hovedredningssentralen. Kystverket uttaler avslutningsvis at samordning av varslingsbestemmelser er nødvendig av hensyn til effektivt beredskapsarbeid, av hensyn til brukerne og av hensyn til etterlevelse av IMOs anbefalinger.
Når det gjelder Kystverkets kommentar om forslag til varslingsbestemmelse i havne- og farvannsloven, understreker Fiskeri- og kystdepartementet at forslaget gjelder plikt til å varsle om »farer av betydning for sikker navigasjon eller ferdsel». Slik fare kan oppstå uten at den er en følge av en sjøulykke som skal varsles etter sjøloven. Fiskeri- og kystdepartementet uttaler at de slutter seg til forslaget om at det gis hjemmel i nytt tredje ledd i sjøloven § 475 til å gi forskrift som pålegger rederiet eller skipsfører uoppfordret å gi rapport etter sjøulykke.
Justisdepartementet uttaler at de støtter forslagene fra Nærings- og handelsdepartementet. For øvrig viser de til sitt innspill i brev av 28. januar 2008 vedrørende hvilke meldinger som bør gå til Hovedredningssentralen.
Norges Rederiforbund uttaler at når det gjelder den foreslåtte endringen av sjøloven § 475 første ledd og den varslede forskrift om hvem som skal motta melding om sjøulykker, bør departementet vurdere en løsning med kun ett kontaktpunkt for mottak av slike meldinger, og at ansvaret koordineres videre derfra.
Når det gjelder forslaget til forskriftshjemmel i § 475 nytt tredje ledd, uttaler Rederiforbundet at de ikke ser behovet for en bestemmelse som pålegger skipsfører eller rederi å uoppfordret gi en etterfølgende rapport etter en sjøulykke. Det påpekes at myndighetene allerede har hjemler for å kreve informasjon fra rederiene i forbindelse med sjøulykker, og at man er usikre på hva som eventuelt skal være formålet med en slik rapportering. Forbundet viser til at dersom man ser for seg at dette vil være aktuelt for sjøulykker som Statens Havarikommisjon ikke kommer til å undersøke, men som det likevel ønskes rapporter fra, for eksempel av statistikkhensyn, finnes allerede forskrift om rapportering til Sjøfartsdirektoratet, jf., forskrift 2. april 1987 nr. 231 om rapportering av hendelse til sjøs.
Norsk Sjøoffisersforbund, Det norske maskinistforbund og Norsk Sjømannsforbund har avgitt felles uttalelse. De støtter forslaget om å gi en fullmaktshjemmel til å fastsette nærmere i forskrift hvem som skal være rett adressat for melding om sjøulykker. De påpeker at en slik melding bør gis til en myndighet som har ansvar for å videresende melding til de myndigheter som i kraft av lovgivning skal ha en slik melding. De uttaler videre at meldingsprosessen bør gjøres så enkel som mulig. Én adressat for meldingen, forenkler prosessen for skipsfører og rederi i en situasjon der en rekke andre handlinger må utføres. Slik sentral meldingsmottaker kan for eksempel være Hovedredningssentralen. De øvrige forslagene tiltredes.
Politidirektoratet uttaler at de støtter endringsforslaget knyttet til forenkling av meldeplikt i sjøloven § 475 og begrunnelsen for dette. Politidirektoratet uttaler at de allerede nå bemerker at de er av den oppfatning at Hovedredningssentralen bør bli det eneste kontaktpunktet for skipsførere ved varsling av sjøulykker m.v. iht. sjøloven § 475. Politidirektoratet påpeker at en slik endring forutsetter at det gjøres avtaler og sikres gode rutiner mellom Hovedredningssentralen og politiet som ivaretar behovet for nødvendig varsling til politiet, for eksempel ved ulykker eller i andre saker som ligger innenfor politi- og påtalemyndighetens ansvarsområde.
Skipsregistrene støtter forslagene.
Sjøassurandørernes Centralforening (CEFOR) oppfordrer departementet til å vurdere en klar og enkel prosedyre for melding om sjøulykker for brukerne med kun ett kontaktpunkt for melding og med ansvar for den offentlige instans som mottar meldingen til å videresende denne til rette myndighet.
Statens Havarikommisjon for transport påpeker at det kan være hensiktsmessig om innholdet i begrepene varsling, rapportering og melding avklares. Det vises til at informasjonen fra næringen til myndighetene ved ulykker og hendelser i dag er regulert i av tre forskrifter: Forskrift 9. juli 1992 nr. 1269 om varsling av akutt forurensing, forskrift 2. april 1987 nr. 231 om rapportering av hendelse til sjøs og forskrift 1. januar 2008 nr. 8 om arbeidsmiljø, sikkerhet og helse for arbeidstakere på skip. Havarikommisjonen viser til at i disse forskriftene benytter man varsling konsekvent som begrep for den øyeblikkelige varslingen, gjerne muntlig, via hurtigste tilgjengelige kanal. De to andre begrepene brukes mer om hverandre.
Havarikommisjonen påpeker at begrepsbruken ikke er like konsekvent i skipssikkerhetsloven § 47, hvor det fremgår at «Rederiet eller skipsføreren skal gi tilsynsmyndigheten melding ved skade eller sykdom som rammer den som har sitt arbeid om bord». Hvis man tolker denne bestemmelse tilsvarende som sjøloven § 475 skal alle skader og sykdom varsles øyeblikkelig, noe Havarikommisjonen anser som lite hensiktsmessig. Havarikommisjonen foreslår at man konsekvent benytter begrepet varsling om den umiddelbare varslingen, mens melding brukes som samlebegrep for begge typer informasjon.
Havarikommisjonen foreslår at passusen: »undersøkelsesmyndigheten eller» tas ut av forslagets § 475 tredje ledd om etterfølgende rapport. Ellers kan det bli uklart hvor en rapport skal sendes.
3.4 Departementets vurdering
Lovforslagene som ble fremsatt i høringsbrevet har i all hovedsak fått støtte fra høringsinstansene. Nærings- og handelsdepartementet deler synet til Norsk Sjøoffisersforbund, Det norske maskinistforbund og Norsk Sjømannsforbund om at meldingsprosessen bør være så enkel som mulig. Det vil bli lagt vekt på dette ved utarbeidelsen av forskrift om melde- og rapporteringsplikt.
Departementet vil påse at Fiskeri- og kystdepartementet involveres i arbeidet med å utarbeide forskriften om varslings- og meldeplikt ved sjøulykke, og at denne tar høyde for slikt varsel til/ viderevarsling til Kystverket. Tilsvarende vil innspillene fra Justisdepartementet, Politidirektoratet og Sjøassurandørernes Centralforening bli vurdert i forbindelse med ny forskrift om varsling og rapportering i forbindelse med sjøulykker. Hovedredningssentralens synspunkter til forskriften om meldeplikt vil likeledes bli vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av forskriften.
Det er ikke riktig, slik Rederiforbundet hevder, at det foreligger nødvendig hjemmel til å uoppfordret gi en etterfølgende rapport etter en sjøulykke. Skipssikkerhetsloven § 34 inneholder imidlertid en bestemmelse om dette i forurensningstilfeller, men det foreligger ingen slik generell hjemmel for sjøulykker. Etter departementets syn er det ønskelig med en slik hjemmel i loven. Riktignok gir § 477 første ledd undersøkelsesmyndigheten rett til å kreve alle opplysninger som noen sitter inne med om forhold som kan være av betydning for undersøkelsene. Videre plikter rederiet etter annet ledd uansett å gi nærmere bestemt informasjon. Det er imidlertid ikke noen generell hjemmel i loven for en ordning der det rutinemessig, og uten at undersøkelsesmyndigheten aktivt går ut og krever opplysninger, kan pålegges rederiet og skipsføreren å rapportere inn nærmere bestemt informasjon til undersøkelsesmyndigheten etter en sjøulykke. Det forhold at undersøkelsesmyndigheten har etterspurt en slik hjemmel, tilsier etter departementets syn at det er et reelt behov for dette.
Departementet er enig med Havarikommisjonen at det er uhensiktsmessig at loven fastsetter til hvilken myndighet en etterfølgende rapport skal sendes, og forslaget tas til følge. I skipssikkerhetsloven § 47 annet ledd foreslås også inntatt at rapport om arbeidsulykke skal innsendes, og at det skal sendes til den myndighet Kongen bestemmer, noe som vil gi større fleksibilitet.