3 Regjeringens vurderinger

3.1 Innledning

Regjeringen tar i det følgende utgangspunkt i at Stortingsflertallet ønsker et forbud mot livssyn og politisk reklame i kringkasting, og har bedt regjeringen om «å komme tilbake til Stortinget med et lovforbud mot livssyns- og politisk reklame i etermediene», jf. kap 1.

I dette kapitlet vil regjeringen behandle de hensyn som ligger bak et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting. Forbudet blir også vurdert i forhold til ytringsfriheten, jf. Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10. Deretter blir forbudets rekkevidde og avgrensning behandlet.

I debatten omkring regulering av politisk reklame mv i Norge er det anført at en bør avvente Ytringsfrihetskommisjonens utredning før det eventuelt fremmes lovforslag i saken. I høringen fremførte blant annet TV2, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening dette synspunktet.

Norsk Presseforbunduttaler:

«Selv om Stortinget ved flere anledninger har tatt stilling til politisk reklame i kringkasting, og både lovgiverne og departementet nå har hastverk med å få etablert en klar lovhjemmel for forbudet, er vi overrasket over at Kulturdepartementet ikke ser seg tjent med å avvente Ytringsfrihetskommisjonens rapport.»

Regjeringen viser til at någjeldende forbud i realiteten ikke kan håndheves, jf. kapittel 1. Ytringsfrihetskommisjonens utredning skal etter planen foreligge 1. juli 1999. Det ligger ikke innenfor Ytringsfrihetskommisjonens mandat å vurdere konkrete lover eller lovforslag. Det vises blant annet til at Kommisjonen i følge mandatet skal:

«ikke foreta en systematisk gjennomgåelse av all lovgivning som kan sies å virke begrensende - direkte eller indirekte - på ytringsfriheten eller informasjonsfriheten, med sikte på å vurdere lovendringer.»

Regjeringen legger vekt på at det så snart som mulig etableres et lovforbud i samsvar med Stortingets ønske. Regjeringen finner det derfor ikke hensiktsmessig eller mulig å avvente Ytringsfrihetskommisjonens utredning og den videre oppfølgning av denne, som vil kunne ta noe tid. Regjeringen vil vurdere spørsmålet på nytt i lys av utredningen fra Ytringsfrihetskommisjonen.

3.2 Hensyn bak et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap

Det viktigste hensynet mot et forbud for reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting er at det representerer en begrensning av ytringsfriheten. Det er også blitt hevdet at et forbud utestenger politiske partier, organisasjoner og livssynsorganisasjoner fra viktige kommunikasjonskanaler i samfunnet, jf. blant annet Dok 8:61 for 1995-96.

Regjeringen anser imidlertid at en rekke hensyn også taler for et forbud.

Regjeringen anser at et forbud mot reklame for livssyn er solid begrunnet i at religiøse og livssynsmessige spørsmål berører dypt personlige følelser og i at kringkastingsreklame på dette området vil kunne virke støtende for mange mennesker.

Regjeringen mener at det er all grunn til å anta at politisk reklame i etermediene vil bidra til å utvikle en uheldig politisk debattform. Et forbud mot politisk reklame for blant annet politiske partier vil nettopp angå selve den demokratiske prosessen i Norge, mao spillereglene for partienes og andres politiske «kamp» eller debatt. Så lenge ikke selve ytringene forbys, anser regjeringen at hvert land må ha en relativt stor frihet til å fastsette slike spilleregler for samfunnsdebatten.

Et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn innebærer i utgangspunktet en begrensning i ytringsfriheten for de aktuelle annonsørene og det kan hevdes i noen grad for kringkasterne. Forholdet til Grunnloven § 100 drøftes særskilt i kapittel 3.3. Forholdet til de internasjonale menneskerettighetene drøftes i kapittel 3.4.

En åpning for kringkastingsreklame for livssyn og politiske budskap vil kunne øke inntektsmulighetene for kringkasterne ved at de får utvidet annonsegrunnlaget. Dette kan ikke være avgjørende.

Som nevnt ovenfor er et forbud mot kringkastingsreklame for så vidt gjelder politiske budskap på mange måter en regulering av hvilke virkemidler som skal kunne brukes i den politiske debatten. Fra andre land finnes det eksempler på at i alle fall fjernsynsreklame for politiske budskap ikke nødvendigvis tilfører noe positivt til den offentlige debatten. I denne sammenheng er det faktum at Stortingsflertallet til nå har ønsket et forbud mot reklame et moment som regjeringen tillegger stor vekt.

Kringkasting - og særlig fjernsyn - er utvilsomt et slagkraftig og effektivt medium. Det er grunn til å tro at både radio og fjernsyn har en større evne til å påvirke publikum enn andre medier. I tillegg er en gjennomsnittlig forbrukers konsum av fjernsynssendinger ofte mer passivt og har større omfang enn annet mediekonsum. Publikum bruker i gjennomsnitt tre ganger så mye tid per dag på å se fjernsyn som på å lese aviser, jf. St. meld. nr. 62 for 1996-97 s.1. Det må derfor antas at reklame for politiske budskap og livssyn vil ha stor gjennomslagskraft overfor svært mange.

Hovedformålet med politisk debatt må være å belyse samfunnsspørsmål best mulig. Kringkastingsreklame har som formål å fange publikums oppmerksomhet for å fremme salg av ulike varer og tjenester. Kringkastingsreklame for politiske budskap vil lett kunne gi et skjevt bilde av kompliserte spørsmål. Det er derfor tvilsomt om åpning for slik reklame i fjernsyn vil tilføre noe vesentlig til den politiske debatten.

Reklame for livssyn og politiske budskap er tillatt i en rekke andre medier, som for eksempel aviser, ukeblad, reklameplakater, kino osv. Politiske partier, religiøse organisasjoner og andre har derfor svært mange andre muligheter til å fremme sitt budskap, også gjennom reklame.

Regjeringen legger videre en viss vekt på at en adgang til å reklamere for livssyn og politiske budskap i fjernsyn vil kunne føre til at kapitalsterke grupperinger får større mulighet enn andre til å markedsføre sine synspunkter på bekostning av mindre ressurssterke partier eller interesseorganisasjoner.

I høringen uttaler TV2 bl.a.:

«Sammenligner man med andre medier, også trykte, vil man se at kontaktprisen for fjernsynsreklame, tross siste års prisøkninger, gjennomgående er lavere enn andre medier... Selve produksjonen av reklamefilm kan selvsagt påkostes store beløp, men dette er på ingen måte noen nødvendighet. Det gjelder i særlig grad politiske ytringer.»

Regjeringen legger imidlertid til grunn at det er de ressurssterke annonsører som vil ha størst mulighet til å nå frem gjennom en reklamekampanje som går over et lengre tidsrom. Et forbud mot kringkastingsreklame for politiske budskap vil derimot behandle alle grupperinger likt. Regjeringen legger en viss vekt på at et forbud i praksis vil bidra til å fremme faktisk ytringsfrihet og mangfold, blant annet ved at ressurssterke grupper ikke får et fortrinn når det gjelder mulighetene til å fremme sine synspunkter. Regjeringen viser også til at alle politiske partier og andre politiske organisasjoner har mulighet til å fremme sine synspunkter på andre måter enn gjennom betalt reklame i kringkasting.

Et forbud mot kringkastingsreklame for politiske budskap må videre anses å være et begrenset inngrep i ytringsfriheten, jf. pkt. 3.3. Det gjelder markedsføring av ytringer om politikk eller livssyn på en bestemt måte og i et bestemt medium. Det kan derfor ikke anses å hindre den offentlige debatt om politiske eller religiøse spørsmål, for eksempel i aktualitetsprogrammer, debattprogrammer, nyhetsreportasjer osv. Forbudet gjelder ikke selve innholdet i de politiske eller livssynsmessige ytringer. Forbudet gjelder derimot adgangen for kringkastingsselskap til å sende slike budskap som reklame - dvs i reklameblokkene.

Kringkasting er særlig lovregulert både i Norge og andre europeiske land, samt i internasjonale regelverk som den europeiske fjernsynskonvensjonen og EØS-avtalens TV-direktiv. Denne særlige reguleringen er blant annet begrunnet med kringkastingsmediets - og spesielt fjernsynets - sterke gjennomslagskraft. Også Den europeiske menneskerettsdomstolen har lagt vekt på at fjernsyn er et særlig sterkt medium.

Regjeringen mener at de ovennevnte forhold medfører at det er viktig å sikre at det ikke blir mulig å skape et skjevt bilde av den politiske og livssynsmessige virkelighet via reklameinnslagene i radio og fjernsyn. Hensynet til at allmennheten gjennom kringkasting i størst mulig grad bør ha rett til saklig og allsidig informasjon om den politiske og livssynsmessige virkelighet, samt at alle grupper bør ha noenlunde like muligheter til å fremme sitt syn, tilsier derfor at det bør være et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap.

Særlig om forbud i radio

Enkelte av hensynene som taler for et forbud mot kringkastingsreklame for livssyn og politiske budskap gjør seg ikke like sterkt gjeldende for radioreklame. Regjeringen legger til grunn at radio ikke har like stor gjennomslagskraft og påvirkningseffekt som fjernsyn. Radioreklame - særlig i lokalradio - er også betydelig rimeligere å produsere og iverksette enn en reklamekampanje i fjernsyn.

Forbrukerombudet peker på noen særlige problemer ved å tillate slik reklame i radio:

«Det kan i tillegg være vanskeligere å oppfatte skillet mellom reklameblokk og redaksjonelt stoff i radio enn det er på fjernsyn. Det kan derfor være uklart for lytteren om man er i reklameblokk, og risikoen for sammenblanding mellom redaksjonelle politiske program og eventuell politisk reklame blir dermed større.»

P4er på den annen side:

«av den oppfatning at alternativet med forbud mot slik reklame i fjernsyn, men ikke i radio, er langt å foretrekke fremfor et totalforbud for all kringkasting. Vi vil her tillegge at det i dag er tildelt en rekke konsesjoner for nærradiovirksomhet, der konsesjonæren nettopp ønsker å fremme et budskap som «det reklameres for» konsekvent gjennom sendingene. Disse utgjør en del av den konkurranse som riksdekkende radio møter i praksis.»

Regjeringen har kommet frem til at et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap fortsatt bør gjelde i fjernsyn. Etter en samlet vurdering mener regjeringen at det bør åpnes for reklame for politiske budskap og livssyn i radio.

3.3 Forholdet til Grunnloven § 100 - vernet om ytringsfriheten

Vernet om ytringsfriheten er nedfelt i Grunnloven § 100. Bestemmelsen lyder:

«Trykkefrihed bør finde Sted. Ingen kan straffes for noget Skrift, af hvad Indhold det end maatte være, som han har ladet trykke eller udgive, medmindre han forsætligen og aapenbare har enten selv vist, eller tilskyndet Andre til, Ulydighed mod Lovene, Ringeagt mod Religionen, Sædelighed eller de konstitutionelle Magter, Modstand mod disses Befalinger, eller fremført falske og ærekrænkende Beskyldninger mod Nogen. Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte.»

Grunnloven § 100 første punktum, om at «Trykkefrihed bør finde sted,» setter forbud mot sensur og annen forhåndskontroll av trykte skrifter. Dette betegnes som den formelle ytringsfriheten. Ordet «bør» betyr her det samme som «skal», i samsvar med språkbruken den gang bestemmelsen ble gitt, og dette legges til grunn ved tolkningen. Etter ordlyden gjelder bestemmelsen kun «Trykkefrihed.» I forfatningsrettlig teori og praksis er dette blitt tolket bokstavelig, slik at bestemmelsen bare anses å gjelde trykt skrift. Et utslag av denne forståelsen er bl.a. krav om forhåndskontroll av film som skal vises for allmennheten, jf. film- og videogramloven § 4. Det samme gjelder krav om konsesjon for kringkasting, jf. kringkastingsloven § 2-1.

Justisdepartementet fastslår følgende:

«Som påpekt ovenfor, er det en sikker rettsoppfatning at Grunnloven § 100 første punktum ikke gjelder for andre medier enn trykt skrift. Lang statspraksis tilsier i seg selv at gjeldende lovs konsesjonskrav for å kunne kringkaste m v er akseptabelt fra en forfatningsrettslig synsvinkel. Som utgangspunkt må det i konsesjonen kunne settes krav til sendingene - f.eks om at det skal sendes programmer av visse slag (f.eks nyhetsprogrammer og værmeldinger, og programmer for allmennopplysning), eller at det ikke skal sendes bestemte slag programmer (f.eks. reklame). Etter Justisdepartementets syn kan det da ikke være grunnlag for å se § 100 første punktumsom et hinder for å forby politisk reklame m v i samsvar med høringsforslaget for kringkastingsselskaper som får konsesjon. Det kan nok reises spørsmål om domstolene fullt ut vil opprettholde den begrensning til trykt skrift som etter tradisjonell oppfatning gjelder for den formelle ytringsfrihet...Justisdepartementet kan derimot ikke se grunnlag for en så generell analogisk anvendelse av § 100 første punktum at det kan ramme det foreliggende høringsforslaget.»

Forbudet vil derfor etter regjeringens syn ikke berøre vernet om den formelle ytringsfriheten etter Grunnloven § 100 første punktum.

Grunnloven § 100 andre og tredje punktum begrenser adgangen til å pålegge etterfølgende ansvar for visse slags ytringer. Dette betegnes som den materielle ytringsfrihet.

Forslaget om forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn vil bli hjemlet i kringkastingsloven. Overtredelse av loven kan medføre straff, overtredelsesgebyr, tidsavgrenset forbud mot å sende reklame samt inndragning av konsesjon, jf. kringkastingsloven kapittel 10. Det er derfor klart at et eventuelt brudd på forbudet mot livssyn og politisk reklame i kringkasting kan føre til etterfølgende ansvar for kringkastingsselskapene.

Justisdepartementet uttaler:

«Når et kringkastingsforetak sender et innslag som en annen har betalt for og bestemmer innholdet av, er det lite naturlig å se dette som en ytring fra kringkastingsforetakets side. Innslaget har mer preg av næringsvirksomhet fra foretakets side. I forhold til kringkastingsforetaket kan da § 100 annet og tredje punktum neppe gi noe vern mot et forbud mot å sende et slikt innslag mot vederlag. Men foretaket står fortsatt fritt til å sende budskapet som et redaksjonelt, vederlagsfritt innslag.»

Regjeringen legger derfor til grunn at § 100 andre og tredje punktum ikke kan gi et kringkastingsselskap noe vern mot et forbud mot å sende et slikt innslag mot vederlag.

Justisdepartementet uttaler videre:

«I forhold til annonsøren står spørsmålet annerledes. Riktignok vil ikke høringsforslaget forby annonsøren å fremsette ytringen, men reelt sett blir annonsøren hindret fra å få den formidlet gjennom radio eller fjernsyn. Høringsforslaget synes imidlertid ikke å gi grunnlag for noen sanksjoner mot annonsøren dersom reklameinnslaget skulle bli kringkastet i strid med forbudet. Kringkastingslovens sanksjoner retter seg bare mot kringkastingsselskapet og synes ikke å kunne ramme en annonsør i egenskap av medvirker. Etter det Justisdepartementet kan se, vil heller ikke markedsføringsloven gi... Markedsrådet hjemmel for å rette sanksjonerte forbud mot annonsøren, bare mot kringkastingsforetaket. Dersom forfatningsvernet for den materielle ytringsfrihet bare er en beskyttelse mot sanksjoner mot utsagnet, synes dette å gjøre at Grunnloven § 100 ikke er til hinder for høringsforslaget.»

Forslaget legger altså ikke opp til noe etterfølgende ansvar for annonsøren etter Grunnloven § 100 andre punktum.

Justisdepartementetuttaler videre:

«Grunnloven § 100 tredje punktum er imidlertid så generelt formet at den også kan oppfattes på en annen måte: nemlig som et vern mot at staten på annet vis enn ved sanksjoner legger (rettslige) hindringer i veien for den faktiske formidling av «frimodige ytringer». Etter Justisdepartementets syn er det tvilsomt om man kan legge så mye i denne bestemmelsen. Castberg: Norges statsforfatning II (3 utg, Oslo 1964) s 291 kan oppfattes slik at § 100 tredje punktum også vil gi beskyttelse mot en helt usanksjonert forbudsnorm. Antar man at bestemmelsen har en slik rekkevidde, blir spørsmålet om den også gir beskyttelse mot en slik begrensing som høringsforslaget medfører.»

Tredje punktum blir derfor den sentrale bestemmelsen her hva angår vernet av den materielle ytringsfriheten.

Etter bestemmelsens utforming skilles det ikke mellom ulike medier eller kommunikasjonsformer, bare etter ytringens innhold. Dette synes også å være oppfatningen i statsrettslig teori. Dette innebærer at ytringer framsatt i kringkastingsmediet er vernet.

Det kan videre reises spørsmål om og i hvilken grad vernet for den materielle ytringsfrihet omfatter reklame. Det kan f.eks. ikke være tvilsomt at totalforbudene mot reklame for tobakk og alkohol er forenlige med Grunnloven, noe som også Justisdepartementet slutter seg til, da disse forbud er begrunnet i hensynet til folkehelsen og må anses som begrensinger av næringslivets virkemidler heller enn et inngrep i ytringsfriheten. Det må likevel antas at reklame for livssyn og politiske budskap vil ha et sterkere grunnlovsvern, noe som også er lagt til grunn i statsrettslig teori.

Det vil etter dette bero på en mer generell vurdering om det er konstitusjonell adgang til å fastsette en begrensning i ytringsfriheten i form av et forbud mot livssyn og politiske budskap i fjernsyn. Grunnloven § 100 tredje punktum er en såkalt rettslig standard. I vurderingen av om forbudet er i strid med Grunnloven må det foretas en konkret interesseavveining mellom hensynet til ytringsfriheten og hensynet til andre samfunnsmessige interesser lovgiver ønsker å beskytte. Justisdepartementet fremhever at det ved denne avveiningen må tas hensyn til hvordan begrensningen vil virke i forhold til de mest sentrale formål med § 100, særlig å sikre informasjon og fri meningsdannelse som forutsetninger for deltakelse i den politiske beslutningsprosess. Høyesteretts flertall omtaler forholdet til Grl. § 100 i Kjuus-saken (Rt. 1997 s. 1821) slik:

«Men Grunnloven § 100 har tradisjonelt ikke vært forstått slik at enhver ytring på det politiske området - uansett realitet og form - reservasjonsløst skal være straffri. Dette er kommet til uttrykk gjennom begrensningene i § 100 annet punktum og er lagt til grunn i rettspraksis. Lovgiver har en viss adgang til, gjennom en avveining av hensynet til ytringsfriheten mot hensynet til andre beskyttelsesverdige interesser, å gjøre begrensninger i ytringsfriheten. Men nettopp fordi vi befinner oss i kjerneområdet for ytringsfriheten, vil adgangen til å beskjære denne være meget begrenset.»

Etter dette gis lovgiver «en viss adgang til»å gjøre begrensninger i ytringsfriheten, men adgangen vil - i det som betegnes som kjerneområdet - være «meget begrenset.»På den annen side er grunnlovsbeskyttelsen ikke statisk, men vil reflektere de behov som samfunnsutviklingen fører med seg. Det må således være i tråd med Høyesteretts syn å bygge vurderingen av grunnlovsmessigheten av begrensninger på de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i forhold til dagens kringkastingsvirkelighet. De vurderinger av rekkevidden av Grunnloven § 100 som er gjort i forhold til trykt skrift kan derfor ikke uten videre være avgjørende i forhold til de grenser som bør trekkes for ytringsfriheten i kringkasting.

Det er grunn til å anta at domstolskontrollen vil være sterk når det gjelder et forbud som begrenser ytringsfriheten. Dette gjelder også lovgivers vurdering om at forbudet ikke rammes av Grunnloven. Det må imidlertid i utgangspunktet bero på lovgivers valg om det er hensiktsmessig å ha et slikt forbud. Dette gjelder i alle fall så lenge lovgivers hensiktsmessighetsskjønn ikke framstår som «ufundert eller saklig sett svakt på annen måte,» jf. Kjuus-saken (Rt. 1997 s. 1821). Høyesteretts flertall avsto her fra å etterprøve synspunktet om at straffeloven § 135a ikke var en egnet bestemmelse til å motvirke rasisme og at rasistiske ytringer heller burde bekjempes i den offentlige debatt. Et liknende forbehold kommer også klart til uttrykk i en sak for Høyesterett (Rt 1983 s 1004 på s 1018) som gjaldt prøving av abortloven:

«Det tilkommer ikke domstolene å ta standpunkt til om den løsning av et vanskelig lovgivningsproblem som lovgiveren har valgt ved abortloven av 1978, er den beste. Om dette vil det være forskjellige oppfatninger blant dommere som blant andre samfunnsmedlemmer. Den avveining av motstridende interesser som en lovgivning om abortspørsmålet krever, er lovgiverens oppgave og lovgiverens ansvar... Jeg anser det klart at domstolene må respektere den løsning lovgiveren har valgt.»

Lovgivers oppfatning av om forbudet er nødvendig kan derfor ventes å bli tillagt relativt stor betydning av domstolene.

I denne forbindelse legger regjeringen vekt på at forbudet er en direkte regulering av hvordan den politiske debatt skal føres. Det er rimelig å hevde at det er politikerne selv som best kan vurdere om det er nødvendig å regulere hvordan politiske budskap skal formidles.

Et forbud vil innebære en begrensning i en sentral del av ytringsfriheten. Justisdepartementet bemerker i den forbindelse følgende:

«Avgjørelsen i Kjuus-saken viser imidlertid at selv innenfor kjerneområdet kan det være grunnlovsmessig adgang til å forby og sanksjonere visse ytringer når tungtveiende motstående hensyn gjør seg gjeldende. Til forskjell fra Kjuus-saken innebærer ikke høringsforslaget noe generelt forbud mot visse politiske ytringer, men et forbud mot sending i etermedia mot vederlag. Denne begrensningen av forbudet har vesentlig betydning for den avveining som eventuelt skal skje i forhold til § 100 tredje punktum, og det er denne begrensningen som er en forutsetning for at det overhodet kan være mulig å godta høringsforslaget som grunnlovmessig.»

I vurderingen av om forbudet er en akseptabel begrensning i ytringsfriheten legger regjeringen stor vekt på at forbudet må anses å ha begrenset rekkevidde. Regjeringen vil presisere at begrensingen ikke har til formål å avskjære ytringen som sådan. Forbudet avskjærer derimot de kommersielle kringkastingsselskapenes mulighet til å sende reklameinnslag som markedsfører livssyn og politiske budskap i fjernsyn. Forbudet er således vesentlig mindre inngripende enn for eksempel forbudene mot tobakks- og alkoholreklame, som er forbud mot all slik reklame i ethvert medium, jf. lov 9. mars 1973 nr. 14 § 2 (tobakkskadeloven) og lov 2. juni 1989 nr. 27 § 9-2 (alkoholloven).

Regjeringen viser videre til at det i utgangspunktet ikke er noe i veien for at de kommersielle kringkastingsselskapene kan gi gratis sendetid til politiske partier - såfremt dette ikke strider mot andre regler. Forbudet hindrer ikke at ytringer om livssyn og politiske budskap kan fremsettes i kommersiell kringkasting som en del av vanlig nyhetsformidling, aktualitetsprogram eller debattprogram. Forbudet hindrer heller ikke at livssynsorganisasjoner og politiske organisasjoner reklamerer i andre medier som for eksempel på kino, i aviser, i tidsskrift m.v. Regjeringen kan derfor ikke se at forbudet forhindrer den offentlige debatt om politiske eller livssynsmessige spørsmål. En kjennelse av Høyesterett gjengitt i Rt. 1980 s. 1267 illustrerer dette. Det ble i saken ikke ansett som en krenkelse av § 100 at det var forbudt å drive politisk virksomhet innenfor militære forlegninger. I kjennelsen heter det at forbudet «er ikke til hinder for at militært personell ellers driver politisk virksomhet.»

Justisdepartementetfremhever følgende:

«De viktigste argumenter knyttet til den konstitusjonelle vurdering av reklame for livssyn og politiske budskap i etermedia knytter seg etter Justisdepartementets mening til spørsmålet om lik tilgang til kommunikasjonskanaler... Justisdepartementet ser betydelig større fare for at reklame i etermedia i praksis kan bli forbeholdt interesser med store økonomiske ressurser, og at dette kan øke ulikhetene i den politiske beslutningsprosess i retning av at økonomisk styrke gir ytterligere mulighet for politisk påvirkning via reklame i etermedia... Slikt sett blir spørsmålet om politisk reklame i etermedia mer et spørsmål om formene for den politiske beslutningsprosess i et demokratisk samfunn enn om den enkeltes ytringsfrihet.»

De øvrige samfunnsmessige interesser som begrunner forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn er behandlet ovenfor under kapittel 3.2. Det faktum at reklame for livssyn og politiske budskap er tillatt i andre medier er i seg selv imidlertid ikke et tungtveiende argument for at slik reklame også skal tillates i fjernsyn, så lenge disse hensyn så klart taler imot å tillate dette.

I Kjuus-saken ble det også lagt vekt på at vernet mot rasediskriminering er akseptert i det internasjonale samfunn, noe som viser at internasjonalt aksepterte begrensninger i ytringsfriheten kan ha betydning ved tolkningen av Grl § 100. Regjeringen viser til at forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting er en begrensning i ytringsfriheten som er kjent fra andre vestlige land, jf. ovenfor under kapittel 2.3. Regjeringen antar at det i denne forbindelse ikke kan være avgjørende om andre land har samme innhold i det konstitusjonelle vernet av ytringsfriheten som Norge. Regjeringen anser at vernet om ytringsfriheten står sterkt i de vestlige land selv om landene velger ulike forfatningsrettslige løsninger. Etter regjeringens syn må det være et viktig moment om andre lands lovgivere likevel har funnet det nødvendig å begrense adgangen til å reklamere for livssyn og politiske budskap i kringkasting.

I vurderingen av om forbudet er en nødvendig begrensning i ytringsfriheten i forhold til Grunnloven § 100 vil også Norges internasjonale forpliktelser bli tillagt vekt. Vernet om ytringsfriheten etter Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10 og Menneskerettsdomstolens praksis vil her ha stor betydning. Forholdet til EMK artikkel 10 drøftes nedenfor.

Justisdepartementet bemerker:

«Når først Grunnlovens bestemmelse om ytringsfrihet gir rom for en avveining, antar Justisdepartementet at Stortinget her må kunne legge avgjørende vekt på virkningene for den demokratiske beslutningsprosess... For sin del vil Justisdepartementet anta at det ikke vil komme i konflikt med Grunnloven § 100 å vedta et lovforbud i tråd med høringsforslaget mot reklame for livssyn og politiske budskap i etermedia. Det bestyrker en slik konklusjon både at lovgiverne har en tilsvarende adgang i mange andre europeiske land, og at etermedia ikke har samme vern som trykte media etter Grunnloven § 100 ellers.»

Regjeringen legger etter dette til grunn at et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn kan anses som en akseptabel begrensning i ytringsfriheten, og ikke er i strid med Grunnloven § 100.

3.4 Forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 19

3.4.1 Oversikt

Norge har tiltrådt to rettslig bindende internasjonale konvensjoner som begge inneholder bestemmelser som sikrer et minimum beskyttelsesnivå blant annet for ytringsfriheten. Dette er Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP). Bestemmelsene om ytringsfrihet i disse konvensjonene får betydning for vernet om ytringsfriheten etter norsk rett. De krav som følger av EMK og SP vil således ha stor vekt ved tolkningen av grunnlov og lov. Det kan her vises til prinsippet om at norsk rett forutsettes å være i overensstemmelse med folkeretten, og Grunnloven § 110 c som fastsetter at norske myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene. Høyesteretts praksis viser videre at folkerettslige forpliktelser tillegges vekt ved tolkningen av norske rettskilder. Vernet om ytringsfriheten etter EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 vil således få betydning for hvilke innskrenkninger som på nasjonalt plan kan foretas i ytringsfriheten. Drøftelsen nedenfor gjelder også under den forutsetning at ovennevnte konvensjoner inkorporeres i norsk lovgivning, jf. Innst. O. nr. 51 (1998-99) Om lov om styrking av menneskerettane si stilling i norsk rett.

Ved en vurdering av forholdet mellom Norges internasjonale forpliktelser og forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap i radio og fjernsyn er det først og fremst av interesse å se på forholdet til EMK artikkel 10.

3.4.2 Utgjør forbudet et inngrep i ytringsfriheten etter artikkel 10 EMK?

EMK artikkel 10 har følgende ordlyd i norsk oversettelse (kun de engelske og franske tekstene er autentiske):

«1. Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser. Denne artikkel skal ikke hindre stater fra å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak.

2. Fordi utøvelsen av disse friheter medfører plikter og ansvar, kan den bli undergitt slike formregler, vilkår, innskrenkninger eller straffer som er foreskrevet ved lov og som er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autoritet og upartiskhet.»

EMK artikkel 10 (1) sikrer enhver retten til å ha egne meninger og til å motta og meddele informasjon og ideer uten inngrep fra offentlige myndigheter og uavhengig av (lande)grenser. Denne retten kan imidlertid innskrenkes hvis andre viktige hensyn tilsier dette, jf. artikkel 10 (1) 3. punktum og artikkel 10 (2).

For å vurdere forholdet mellom forbudet og vernet om ytringsfriheten etter artikkel 10 må det undersøkes om forbudet er et inngrep i retten etter artikkel 10 (1). Dernest må det, i bekreftende fall, undersøkes om forbudet likevel er berettiget fordi det er i samsvar med artikkel 10 (1) 3. punktum eller artikkel 10 (2) .

Retten til fritt å motta og meddele informasjon og ideer gjelder etter artikkel 10 (1) 1. punktum for «enhver». I Menneskerettsdomstolens praksis er det lagt til grunn at dette omfatter alle, både fysiske og juridiske personer, og det er blitt understreket at artikkel 10 er anvendelig også i forhold til selskaper med økonomiske formål, jf. blant annet EMD Autronic 22. mai 1990. Etter ikrafttredelse av tilleggsprotokoll nr 11 går det frem av artikkel 34 at enhver person, privat organisasjon eller gruppe av individer som hevder å være offer for et brudd på Konvensjonen kan framsette klage for Menneskerettsdomstolen. Ingen anses som «offer» før regelen anvendes overfor vedkommende. Først da vil det foreligge et inngrep i ytringsfriheten etter artikkel 10.

Forslaget om forbud mot reklame for livssyn og politisk reklame i fjernsyn er rettet mot kringkastingsselskapene. Dette innebærer en begrensning med hensyn til hva slags reklame som lovlig kan sendes i reklameinnslagene i fjernsyn, og dermed en begrensning i kringkastingsselskapenes mulighet til å formidle informasjon og ideer på en bestemt måte i dette bestemte mediet. Det innebærer også en begrensning i privates adgang til å kjøpe sendetid for reklame, og dermed en tilsvarende begrensning i andre privates mulighet til å meddele informasjon og ideer på en bestemt måte i et bestemt medium.

På denne bakgrunn legger regjeringen til grunn at forbudet mot reklame for livssyn eller politiske budskap i radio og fjernsyn utgjør et inngrep i ytringsfriheten etter artikkel 10 (1) 2. punktum.

3.4.3 Er forbudet omfattet av unntakene i EMK artikkel 10 (1) 3. punktum eller artikkel 10 (2) ?

Selv om forbudet utgjør et inngrep i retten til fritt å motta og meddele informasjon og ideer, vil det som nevnt kunne opprettholdes dersom andre viktige hensyn tilsier dette, jf. artikkel 10 (1) 3. punktum og artikkel 10 (2).

Artikkel 10 (1) 3. punktum - inngrep på kringkastingsområdet

Artikkel 10 (1) 3. punktum gir en særlig regel om at vernet om ytringsfriheten ikke skal hindre stater fra å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak.

I Informationsverein Lentia-dommen (EMD Informationsverein Lentia 24. november 1993) uttalte Menneskerettsdomstolen følgende om bakgrunnen for artikkel 10 (1) 3. punktum og om forholdet mellom artikkel 10 (1) 3. punktum og artikkel 10 (2):

«...the purpose of that provision is to make it clear that States are permitted to regulate by a licensing system the way in which broadcasting is organised in their territories, particularly in its technical aspects... technical aspects are undeniably important, but the grant or refusal of a licence may also be made conditional on other considerations, including such matters as the nature and objectives of a proposed station, its potential audience at national, regional or local level, the rights and needs of a specific audience and the obligations deriving from international legal instruments. This may lead to interferences whose aims will be legitimate under the third sentence of paragraph one, even though they do not correspond to any of the aims set out in paragraph 2. The compatibility of such interferences with the Convention must nevertheless be assessed in the light of the other requirements of paragraph 2.»

Dette innebærer altså at statenes adgang til å gripe inn i ytringsfriheten når det gjelder organisering av kringkastingsvirksomhet etter artikkel 10 (1) 3. punktum er noe videre enn det som ellers ville følge av de formål som er regnet opp i artikkel 10 (2). Inngrep som kan legitimeres i artikkel 10 (1) 3. punktum må imidlertid være «foreskrevet ved lov» og «nødvendige i et demokratisk samfunn». Dersom ett av disse vilkårene etter artikkel 10 (2), jf. artikkel 10 (1) 3. punktum ikke er oppfylt, vil forbudet måtte anses som et brudd på forpliktelsene etter artikkel 10.

Et forbud mot politisk reklame og reklame for livssyn i kringkasting er som nevnt ovenfor rettet mot kringkasterne, og er en del av de offentlige krav som stilles til organisering av kringkastingsvirksomhet i Norge. Som det fremgår av dommen sitert ovenfor er det ikke kun tekniske krav det her kan legges vekt på. Statene kan også legge vekt på mer allmenne kringkastingspolitiske formål, for eksempel behovet for mangfold på kringkastingsområdet.

Det norske forbudet er bl.a. et utrykk for Stortingsflertallets ønske om visse spilleregler for hvilke virkemidler som kan anvendes i den politiske debatten. Forbudet er også begrunnet i at publikum ikke bør få et fortegnet bilde av viktige politiske og religiøse spørsmål. Reklame for religion og livssyn vil også kunne virke støtende på mange. Til støtte for dette anføres særlig fjernsynsmediets gjennomslagskraft og påvirkningseffekt. Et forbud hindrer også at kapitalsterke grupperinger får et fortrinn i markedsføring av sine synspunkter. Regjeringen anser at disse formål omfattes av 10 (1) 3. punktum.

Det må likevel vurderes om forbudet tilfredsstiller de øvrige vilkår i artikkel 10 (2), nemlig om forbudet er «foreskrevet ved lov» og om det er «nødvendig i et demokratisk samfunn».

Artikkel 10 (2)

«foreskrevet ved lov»

Etter artikkel 10 (2) må forbudet for det første være «foreskrevet ved lov». Forbudet foreslås uttrykkelig hjemlet i kringkastingsloven. Regjeringen legger derfor til grunn at dette kravet vil være oppfylt.

Forbudet må ha et legitimt formål

Innskrenkningen i ytringsfriheten må videre i følge Domstolens praksis fremme et legitimt formål. Uavhengig av om artikkel 10 (1) 3. punktum er anvendelig - og at Norge da kan begrunne et forbud i hensyn som ligger utenfor artikkel 10 (2) - legger regjeringen til grunn at forbudet kan begrunnes i det legitime formål «av hensyn til andres (omdømme eller) rettigheter» i artikkel 10 (2).

Forbudet er begrunnet i samfunnsmessige hensyn, jf. ovenfor. Publikum bør ikke få et skjevt bilde av politiske, religiøse og livssynsspørsmål gjennom kringkasting. Til støtte for dette anføres at fjernsyn har større gjennomslagskraft, og dermed påvirkningseffekt, enn andre medier. Regjeringen viser videre til at adgangen til å reklamere for livssyn og politiske budskap i fjernsyn vil kunne føre til at kapitalsterke grupperinger får større mulighet enn andre til å markedsføre sine synspunkter. Forbudet vil kunne bidra til å sikre mangfoldet i og like ytringsmuligheter i fjernsynsmediet. Det kan her blant annet vises til Menneskerettsdomstolens avgjørelse i Groppera-saken (EMD Groppera 28. mars 1990). Menneskerettsdomstolen la her til grunn at «... to ensure pluralism, in particular of information ...»er omfattet av det legitime formålet «verne andres ... rettigheter».

Regjeringen viser for øvrig til kapittel 3.2 om de hensyn som ligger bak forbudet mot reklame for politiske budskap og livssyn i fjernsyn.

«nødvendig i et demokratisk samfunn»

Videre må forbudet etter artikkel 10 (2) kunne anses «nødvendig i et demokratisk samfunn.» Dette er en rettslig standard.

Vilkåret innebærer i hovedsak at de hensyn som begrunner forbudet - og som anses å gå inn under det legitime formål «verne andres ... rettigheter» i artikkel 10 (2) - må veies mot kringkastingsselskapenes og andres interesse i å motta og meddele informasjon og ideer vedrørende livssyn og politikk i form av reklame i kringkasting. Ved en eventuell vurdering av om forbudet er nødvendig i et demokratisk samfunn undersøker således Menneskerettsdomstolen om forbudet kan anses « proportionate to the aim pursued» og om den anførte begrunnelsen for forbudet er «relevant» og « sufficient».

Uttrykket «nødvendig» innebærer ikke at det må være absolutt nødvendig å ha et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn, men det er heller ikke tilstrekkelig at det er ønskelig, fornuftig eller nyttig m.v. med et slikt forbud. I Menneskerettsdomstolens praksis har uttrykket «nødvendig» gjennom lengre tids rettspraksis blitt fortolket til at det må foreligge «a pressing social need» som tilsier at det bør være et slikt forbud, jf. bl.a. de såkalte «Spycatcher»-sakene og Informationsverein Lentia-saken.

Menneskerettsdomstolen har her fremhevet at artikkel 10 (2) overlater medlemsstatene en viss skjønnsmargin - «margin of appreciation» -ved vurderingen av om det foreligger «a pressing social need»som tilsier at det kan gjøres inngrep i ytringsfriheten. Medlemsstatenes skjønnsmargin vil avhenge bl.a. av inngrepets art og hvilket samfunnsområde inngrepet gjelder. Ut ifra dette vil Menneskerettsdomstolen vurdere om medlemsstatenes skjønn kan overprøves.

Det må antas at en eventuell domstolskontroll av det norske forbudet vil være grundig og inngående, jf. blant annet Radio ABC-saken ( EMD Radio ABC 20. oktober 1997) og Informationsverein Lentia-saken.

Ytringer om politikk og livssyn er i seg selv blant de mest beskyttelsesverdige etter EMK, fordi de utgjør selve fundamentet for opprettholdelse av demokratiet. Forbudet kan imidlertid ikke sies å nevneverdig forhindre den offentlige debatt om politiske eller religiøse spørsmål. Forbudet er begrenset både med hensyn til medium (fjernsyn) og med hensyn til på hvilken måte ytringer vedrørende politikk eller livssyn forbys framsatt i dette mediet ( i form av reklame). Forbudet har således uansett ikke vesentlige negative konsekvenser for retten til å motta og meddele informasjon og ideer vedrørende politikk og livssyn. I tillegg kommer at forbudet tilsikter å fremme like ytringsmuligheter og mangfold og derfor i prinsippet forfølger det samme formål som vernet om ytringsfriheten i artikkel 10. Det kan her vises til at det i senere praksis fra Menneskerettskommisjonen og Menneskerettsdomstolen er blitt framhevet at artikkel 10 til en viss grad etablerer en plikt for nasjonale myndigheter til å sikre eller stimulere ytringsfriheten og mangfoldet i mediene, jf. særlig Informationsverein Lentia-saken. Det vises for øvrig til punkt 3.2 om de hensyn som ligger bak forbudet.

I høringsrunden uttaler TV2 bl.a. at :

«...vi har dog merket oss synspunktene fra Menneskerettsdomstolen slik de fremkommer i den sk «Bowman-saken»...Vi merker oss at man i denne sammenheng, se avsnitt 41 og 42, ser hen til første protokoll til konvensjonen art. 3 (retten til frie valg) og uttaler:

«The two rights are inter-related and operate to reinforce each other: for example, as the Court has observed in the past, freedom of expression is one of the «conditions» necessary to «ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature»... For this reason, it is particularly important in the period preceding an election that opinions and information of all kinds are permitted to circulate freely.»»

Regjeringen vil bemerke at Bowman-saken (EMD Bowman 19. februar 1998)ikke gjaldt spørsmålet om lovligheten av et reklameforbud mot livssyn eller politiske budskap i kringkasting. Den gjaldt en britisk statsborger som ønsket å formidle informasjon om visse parlamentskandidaters abortstandpunkt i forbindelse med et valg. Vedkommende ble tiltalt for å ha overskredet det beløp som ikke-kandidater kunne anvende på bl.a. publikasjoner for å informere velgerne i forbindelse med valg. Menneskerettsdomstolen fant at det var brudd på artikkel 10. I vurderingen la domstolen vekt på at vedkommende ikke hadde noen andre reelle muligheter (« effective channels of communication») til å få frem sitt budskap i perioden før valget. Regjeringen viser til at dette neppe kan anses å være tilfelle for dem som blir berørt av det norske reklameforbudet, som kun angår et bestemt medium.

I vurderingen må det videre tas hensyn til at det aktuelle inngrepet i ytringsfriheten i utgangspunktet også er et forbud mot en betalt ytring. Det synes klart at rene kommersielle ytringer ikke er utelukket fra den beskyttelse artikkel 10 gir, jf. bl.a. Markt intern Verlag-dommen fra 1989 der Menneskerettsdomstolen bl.a. uttalte:

«...information of a commercial nature...cannot be excluded from the scope of Article 10 § 1 which does not apply solely to certain types of information or ideas or forms of expression...»

Det er imidlertid antatt at statenes skjønnsmargin for inngrep i den kommersielle ytringsfriheten er noe videre enn ellers under artikkel 10. Menneskerettsdomstolens holdning til nasjonale reklameforbud blir belyst i Casado Coca-saken ( EMD Casado Coca 24. februar 1994) som blant annet gjaldt lovligheten av et spansk forbud mot markedsføring av advokatvirksomhet. I denne dommen ble det lagt vekt på at adgangen til å reklamere for advokatvirksomhet var ulikt regulert i Europarådslandene. Menneskerettsdomstolen uttaler bl.a.:

«The wide range of regulations ... in the Council of Europe's member States indicate the complexity of the issue.»

Domstolen anså derfor at nasjonale myndigheter var

«...in a better position than an international court to determine how, at a given time, the right balance can be struck between the various interests involved...»

Regjeringen viser til at reklame for livssyn og politiske budskap er ulikt regulert i Europarådslandene. Selv om mange medlemsland har begrenset adgangen til å sende slik reklame, varierer det hvordan dette er gjort. Inngrep i ytringsfriheten i form av begrensninger på slik reklame må da anses å være resultat av avveininger som det ikke finnes en felles norm for i medlemslandene. Menneskerettsdomstolens praksis viser at det er et argument for en vid skjønnsmargin for medlemsstatene at det er en uensartet regulering av feltet.

Regjeringen kan for øvrig ikke se at det er noen tendens til at flere land oppgir sin regulering av politisk reklame mv. Idet det ikke er avgjørelser fra Menneskerettsdomstolen som direkte angår reklame for livssyn og politiske budskap, kan det heller ikke konstateres noen bestemt utvikling i dens vurdering av slik reklame i forhold til EMK artikkel 10.

Når det gjelder spørsmålet om et inngrep i ytringsfriheten er nødvendig i et demokratisk samfunn er det videre grunn til å merke seg at Menneskerettsdomstolen og - kommisjonen har lagt vekt på at radio og fjernsyn har stor påvirknings- og gjennomslagskraft overfor publikum. I Jersild-dommen av 22. august 1994 uttalte Menneskerettsdomstolen bl.a.;

«In considering the «duties and responsibilites» of a journalist, the potential impact of the medium concerned is an important factor and it is commonly acknowledged that the audiovisual media have often a much more immediate and powerful effect than the print media...The audiovisual media have means of conveying through images meanings which the print media are not able to impart.»

Regjeringen viser til at fjernsynsmediets påvirkningseffekt er et viktig hensyn bak forbudet og at det av denne grunn er særlig viktig å sikre at det ikke er mulig å skape et fortegnet bilde av den politiske og religiøse virkelighet gjennom reklame i fjernsyn.

Regjeringen vil videre bemerke at siden mange Europarådsland har liknende begrensninger i ytringsfriheten er det ikke grunnlag for å bygge på en europeisk rettsutvikling i retning av større frihet på dette området.

Justisdepartementet uttaler følgende:

«Det finnes - så vidt vi kjenner til - ikke praksis i konvensjonsorganene etter EMK eller SP som direkte gjelder forbud mot politisk reklame i etermedia. Dette gjør i seg selv vurderingen noe usikker, særlig fordi konvensjonenes ordlyd ikke gjør det klart at et slikt forbud er tillatelig, og siden Den europeiske menneskerettsdomstol generelt har lagt stor vekt på ytringsfriheten. Etter en helhetsvurdering vil Justisdepartementet likevel anta at høringsforslaget vil stå seg i forhold til konvensjonene. Vi legger særlig vekt på at forbudet ikke vil representere noe inngrep i den tidligere praksis når det gjelder demokratisk beslutningsprosess i Norge.»

Justisdepartementet legger videre vekt på at et formål med begrensningen er å bidra til at:

«muligheten for politisk deltagelse blir fordelt jevnest mulig og ikke i forhold til økonomisk styrke, at tilsvarende forbud finnes i mange andre stater som er forpliktet av den europeiske menneskerettskonvensjon, og at en særlig tallrik presse i Norge gir gode muligheter for at ulike oppfatninger kan komme til orde redaksjonelt, ved ordinære leserinnlegg eller ved annonser.»

Regjeringen vil også vise til Menneskerettskommisjonens avgjørelse i saken Røda Korsets ungdomsforbund m.fl. mot Sverige (Kommisjonsavgjørelse av 15. januar 1993). Denne saken gjaldt inndragning av en radiokonsesjon p.g.a. brudd på et svensk forbud mot reklame i nærradio. Inngrepet var bl.a. begrunnet i formålet bak nærradio, som var å la lokale organisasjoner informere om sine aktiviteter. Menneskerettskommisjonen fant at det ikke var brudd på artikkel 10 i denne saken. Siden dette ikke er en avgjørelse av Menneskerettsdomstolen er det imidlertid usikkert hvor sterkt denne kan vektlegges.

Regjeringen understreker at det ikke mulig å gi noen garanti om utfallet i en eventuell sak for Menneskerettsdomstolen om det norske forbudet. Etter en samlet vurdering anser Regjeringen likevel at et forbud som det foreslåtte kan anses som «nødvendig i et demokratisk samfunn» og er dermed ikke i strid med vernet om ytringsfriheten i Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10.

3.4.4 FNs konvensjon om sivile og sosiale rettigheter (SP) artikkel 19

Bestemmelsen i SP artikkel 19 lyder som følger i norsk oversettelse:

«1. Enhver skal ha rett til meningsfrihet uten inngrep.

2. Enhver skal ha rett til ytringsfrihet; denne rett omfatter frihet til å søke, motta og meddele opplysninger og tanker av alle slag, uten hensyn til landegrenser, enten i muntlig, skriftlig eller trykt form, eller ved kunstneriske eller andre uttrykksmidler etter eget valg.

3.Utøvelsen av de rettigheter som er fastsatt i denne artikkels paragraf 2 medfører særlige forpliktelser og et særlig ansvar. Den kan derfor gjøres til gjenstand for visse begrensninger, som dog må være fastsatt ved lov, og være nødvendige av hensyn til :

a) Respekten for andres rettigheter eller omdømme.

b) Beskyttelsen av den nasjonale sikkerhet, den alminnelige samfunnsorden (ordre public),eller den offentlige helse eller moral.»

Som påpekt av Justisdepartementetovenfor har ikke Menneskerettighetskomiteen behandlet noen sak som direkte angår reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting. I motsetning til situasjonen etter EMK har de normer SP artikkel 19 trekker opp i hovedsak ikke blitt nærmere definert eller utviklet av Menneskerettighetskomiteen. Det er derfor svært få holdepunkter for hvordan en eventuell sak vil bli vurdert etter SP artikkel 19. Bestemmelsene i EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 er ikke identiske. Det kan imidlertid antas at beskyttelsen etter EMK - i lys av den omfattende Domstols- og Kommisjonspraksis - ikke er mindre omfattende enn beskyttelsen etter SP artikkel 19. I den grad det norske forbudet ikke vil rammes av EMK artikkel 10, må det antas at forbudet heller ikke vil kunne rammes av SP artikkel 19.

3.5 Definisjonen av reklame, avgrensninger og tilsyn

3.5.1 Hjemmelen for forbudet, definisjonen av reklame

På bakgrunn av vurderingene ovenfor går regjeringen derfor inn for at forbudet fastsettes i kringkastingsloven. Det foreslås at forbudet plasseres i lovens § 3-1 tredje ledd, og at det skal lyde:

«Fjernsynsselskap kan ikke sende reklame for livssyn eller politiske budskap.»

Avgrensningen av forbudet omtales i punkt 3.5.2.

Begrepet reklame i dette forbudet må forstås på samme måte som definisjonen av reklame i lovens § 1-1 fjerde ledd. Nåværende definisjon lyder:

«Med reklame menes enhver form for markedsføring av en vare eller en tjeneste mot betaling eller annen form for godtgjøring.»

Det har etter gjeldende rett blitt lagt til grunn at «markedsføring av en vare eller tjeneste» må forstås vidt, og blant annet omfatter reklame for livssyn og politiske budskap. Det er for øvrig ikke holdepunkter for at avgrensningen av gjeldende definisjon i kringkastingsloven er sammenfallende med begrepet markedsføring etter markedsføringsloven. Gjeldende tolkning bygger blant annet på at definisjonen er i samsvar med våre internasjonale forpliktelser, i dette tilfelle Europarådets fjernsynskonvensjon og EØS-avtalens TV-direktiv. I praksis betyr dette at kringkastingslovens definisjon ikke kan være snevrere enn det som følger av disse forpliktelser.

Begge regelverk åpner for at medlemsstatene kan ha strengere og mer detaljerte regler for bl.a. fjernsynsreklame for egne kringkastere, jf. direktiv 89/552/EØF og Fjernsynskonvensjonen. Disse forpliktelser er derfor ikke til hinder for at det enkelte land har strengere reklameregler enn konvensjonens og direktivets; for eksempel i form av en videre definisjon av reklamebegrepet. I denne sammenheng er det derfor ikke nødvendig å trekke opp grensene mellom hva som omfattes av direktivets, konvensjonens og kringkastingslovens reklamebegreper.

Ifølge konvensjonen omfatter fjernsynsreklame også det å «fremme en sak eller en idé». Regjeringen vil derfor foreslå at det presiseres i kringkastingslovens § 1-1 at markedsføring av en sak eller en idé er omfattet av reklamedefinisjonen. Regjeringen legger til grunn at dette ikke innebærer noen realitetsforskjell i forhold til gjeldende rett. Kringkastingsloven § 1-1 fjerde ledd vil da få følgende ordlyd:

«Med reklame menes enhver form for markedsføring av en vare, tjeneste, sak eller idé mot betaling eller annen form for godtgjøring.»

Regjeringen foreslår derfor at forbudet mot livssyn og politiske budskap hjemles i kringkastingsloven § 3-1 tredje ledd og at reklamedefinisjonen i kringkastingsloven § 1-1 fjerde ledd presiseres som foreslått ovenfor.

3.5.2 Forbudets rekkevidde

Praktiseringen av det nåværende forbudet har vist at det er behov for å klargjøre nærmere hva som rammes av forbudet.

Begrepet «livssyn»

Bakgrunnen for forbudet mot reklame for livssyn i fjernsyn er som nevnt at religiøse og livssynsmessige spørsmål berører dypt personlige følelser og at reklame på dette området kan virke støtende for mange mennesker. Dette har betydning for avgrensningen av begrepet livssyn. Forbudet vil i første rekke ramme reklameinnslag fra trossamfunn eller livssynsorganisasjoner som har som formål å fremme tilslutning til eller til å forkynne et religiøst budskap. I denne sammenheng er det ikke mulig å skille mellom «positive» og «negative» ytringer av livssynsmessig karakter. Både positive ytringer av religiøs karakter, men også ytringer som virker nedsettende bl.a. på andres religiøse syn eller ytringer med et anti-religiøst eller pro-religiøst innhold kan derfor ikke meddeles i reklameinnslag. Det vises også til EØS-avtalens fjernsynsdirektiv (Rådsdirektiv 89/552/EØF) artikkel 12 om at fjernsynsreklame generelt ikke skal krenke religiøse overbevisninger.

Regjeringen legger til grunn at forbudet ikke er til hinder for at livssynsorganisasjoner kan annonsere for møter og eventuelle produkter de ønsker å selge. Forutsetningen er at slik annonsering gjøres i nøytral form og at selve livssynsbudskapet ikke kommer frem i innslaget. Dette er i overensstemmelse med Forbrukerombudets praksis.

Begrepet «politiske budskap»

Begrepet politiske budskap omfatter alle meddelelser uansett form som har til formål å fremme tilslutning til/påvirke opinionen i ulike politiske spørsmål/samfunnsspørsmål, både på det lokale, nasjonale og internasjonale plan. Regjeringen forutsetter i utgangspunktet at begrepet bør fortolkes vidt. Politiske budskap vil også omfatte kampanjer eller meningsytringer som har til formål å påvirke lokale eller sentrale myndigheters avgjørelser. Dette gjelder derfor ikke bare strengt partipolitiske spørsmål i forbindelse med valg og lignende, men også ytringer for å påvirke opinionen generelt om politiske budskap.

Forbudet omfatter enhver reklame for politiske budskap fra partiorganisasjoner og andre fysiske eller juridiske personer som arbeider for å fremme tilslutning til ulike samfunnsspørsmål. Forbudet rammer enhver fjernsynsreklame for politiske budskap i forbindelse med kommune- og stortingsvalg, samt ved folkeavstemninger. Verken partier, organisasjoner eller lignende som fremmer et bestemt syn på Norges forhold til internasjonale organisasjoner eller privatpersoner kan derfor reklamere for sitt syn gjennom fjernsynsreklame. På samme måte kan eksempelvis ikke innvandrerorganisasjoner eller en politisk gruppering gi utrykk for sine synspunkter på norsk innvandringspolitikk gjennom betalte reklameinnslag i fjernsyn.

Forbudet rammer også reklame for politiske budskap fra arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjoner. Slike organisasjoner samarbeider ofte nært med politiske partier. Reklame fra slike organisasjoner vil som oftest ha til hensikt å påvirke opinionen i favør av ulike betingelser i arbeidslivet. Regjeringen anser at hensynet til at det ikke gjennom fjernsynsreklame skal skapes et skjevt bilde av kompliserte forhold gjør seg gjeldende også her. Tilsvarende forbud i Danmark rammer også politiske budskap fra arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner.

Meddelelser fra interesseorganisasjoner eller pressgrupper, som f.eks. Greenpeace eller Bellona, vil omfattes i den grad deres meldinger kan anses som et politisk budskap.

Forbudet gjelder også der politiske partier og organisasjoner ønsker å markedsføre bestemte produkter eller tjenester, som eksempelvis klær, vesker eller lignende med politiske slagord eller symboler eller «opplysningshefter» om et bestemt tema. Andre eksempler er reklame for en opplysningtelefon eller websider om et bestemt tema. Regjeringen anser at slik markedsføring lett vil kunne oppfattes som «snikreklame» for det politiske budskapet. Forbudet er likevel ikke til hinder for reklame for bøker, aviser, tidsskrifter mv av politisk karakter, så lenge reklamen ikke benytter et politisk budskap i markedsføringen. Forbudet vil slik ikke være til hinder for reklame for for eksempel historiske verk om et politisk parti eller lignende.

Meldinger om rene veldedighetsorganisasjoner og innsamlingsaksjoner til humanitære formål regnes i utgangspunktet ikke som politiske budskap. Det kan her oppstå vanskelige grensetilfeller, fordi en innsamlingsaksjon også kan ha et politisk formål, noe som også fremheves av Forbrukerombudet i høringsrunden.

Regjeringen legger til grunn at slike tilfeller må vurderes konkret. Som et utgangspunkt vil forbudet tolkes mindre strengt i forbindelse med reklame for innsamlingsaksjoner til humanitære formål og veldedighetsorganisasjoner, selv om det kan være uenighet om formålet. Det avgjørende vil være i hvilken grad reklamen inneholder et klart politisk budskap.

Regjeringen vil også presisere at non-profit meldinger fra offentlige myndigheter i allmennhetens interesse, f.eks. informasjon om nye trafikkregler eller omorganisering av offentlige tjenester, ikke omfattes av forbudet.

Regjeringen viser til at tekstfjernsyn er å anse som kringkasting. Regjeringen foreslår at forbudet også skal gjelde for slike sendinger.

Retningslinjer for reklame for livssyn og politiske budskap i radio

Regjeringen foreslår som nevnt at det åpnes for reklame for livssyn og politiske budskap i radio, jf. ovenfor. Utgangspunktet er at slik reklame ikke må krenke noens religiøse eller politiske overbevisning. Reklamen må derfor være i en nøktern og saklig form. Radioreklame for livssyn eller politiske budskap må heller ikke gi en uriktig eller villedende fremstilling, jf. også markedsføringsloven § 2.

3.5.3 Tilsyn og håndhevelse av forbudet

Forbrukerombudet er etter markedsføringsloven § 13 tredje ledd tillagt tilsynet med reklame i henhold til forskrifter gitt i medhold av kringkastingsloven § 3-1 tredje ledd. Etter kringkastingsforskriften § 3-14, omfatter dette også tilsynet med forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap. Tilsynskompetansen etter markedsføringsloven skal utøves ut fra hensynet til forbrukerne og hensynet til likestilling mellom kjønnene. Markedsrådet er klageinstans og en tilsvarende begrensning gjelder for Markedsrådets inngrepskompetanse etter markedsføringsloven § 12 første ledd tredje punktum. Disse begrensninger i kompetansen har sammenheng med formålet med de øvrige regler i markedsføringsloven.

Reklameforbudet for livssyn og politiske budskap er ikke primært begrunnet i hensynet til forbrukerne, men derimot i mer allmenne samfunnshensyn. Det er derfor lite hensiktsmessig at forbruker- og likestillingshensyn skal være utgangspunkt for tilsynet med reklame for livssyn og politiske budskap. I høringsutkastet ble dette derfor foreslått fjernet som vurderingstema i saker om reklame for livssyn og politiske budskap.

I høringen har Barne- og familiedepartementet av prinsipielle grunner gått mot at Forbrukerombudet skal føre tilsyn på områder som ikke omfattes av forbruker- og likestillingshensyn. Regjeringen vil derfor foreslå at Statens medieforvaltning, som i dag har tilsyn med de reklameregler i kringkastingsloven og -forskriften som ikke ligger under Forbrukerombudet, overtar tilsynet med reklamereglene for livssyn og politiske budskap. Regjeringen foreslår imidlertid at Markedsrådet blir klageorgan for vedtak truffet av Statens medieforvaltning etter lovens § 3-1 tredje ledd, og at rådets inngrepskompetanse skal fremgå av kringkastingsloven, jf. lovforslagets § 2-1 femte ledd.

Denne endringen gjelder kun for Markedsrådets kompetanse i forhold til forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap. Forbrukerombudet skal fortsatt ha tilsyn med de reklameregler i kringkastingsloven som er begrunnet i hensynet til forbrukerne. Dette gjelder blant annet forbud mot reklame rettet mot barn, jf. gjeldende kringkastingslov § 3-1 andre og tredje ledd.

Regjeringen foreslår derfor at det skal fremgå av kringkastingsloven at Markedsrådet skal være klageinstans for dette forbudet. Det følger av kringkastingsforskriften § 3-14 andre ledd at Statens medieforvaltning er tilsynsmyndighet for de reklamesendinger som ikke hører inn under Forbrukerombudets tilsynskompetanse.