7 Lovforslaget
7.1 Instruksen og lovforslaget
I lova om fondet § 5 første ledd heiter det at eigedommane og kapitalen til fondet ikkje kan givast bort eller brukast opp. I sitt brev 12. januar 2006 uttalte Lovavdelinga i Justisdepartementet seg om korleis den aktuelle instruksen er å forstå i høve til § 5 i lova om fondet. I brevet heiter det:
«4. Lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond
Kongen i statsråd og regjeringen kan ikke fastsette retningslinjer for forvaltningen av eiendommene til Opplysningsvesenets fond som strider mot reglene i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond (ovfl.).
I ofvl. § 2 heter det at «lova skal sikre at fondet kjem Den norske kyrkja til gode og at verdiane blir bevarte og gir avkastning i samsvar med Grunnlova § 106.» Som det går fram av drøftelsen under punkt 3 ovenfor, vil ikke en instruks som forutsatt i Soria Moria-erklæringen være i strid med Grunnloven § 106, og dermed kan den trolig heller ikke sies å være i strid med ovfl. § 2.
Nærmere regler for forvaltningen av fondets eiendommer er gitt i ovfl. § 5, som i første ledd slår fast at «[e]igedommane og kapitalen til fondet kan ikkje gjevast bort eller brukast opp».
I Ot.prp. nr. 68 (1994–95) er det i merknadene til § 5 første ledd på s. 28 uttalt følgende om forståelsen av bestemmelsen:
’I første ledd blir det sagt at eigedommane og kapitalen ikkje kan givast bort eller brukast opp. Fondet består i dag av ein eigedomsmasse og ein finanskapital som utgjer grunnkapitalen for Opplysningsvesenets fond.
Denne grunnkapitalen kan ikkje givast bort. Med det er meint at den som forvaltar fondet blant anna ikkje kan gi bort ein eigedom eller delar av han, aksjar og obligasjonar eller selje dei til underpris. Det kan likevel vere spesielle forhold som tilseier at det kan gjerast unntak ut frå det som er til beste for fondet.’
I proposisjonen er det videre i punkt 3.4 «Økonomiske prinsipp for forvaltningen» uttalt følgende:
’Intensjonen med å ha eigedommar er todelt. Dei skal for det første drivast forretningsmessig slik at dei gir så høg avkastning som råd og sikrar realkapitalen. Vidare skal eigedommane tene servicefunksjonar for kyrkjelege formål, for eksempel som prestebustadar.’
Salg til underpris er således etter forarbeidene likestilt med å gi bort deler av eiendommen. Dersom Opplysningsvesenets fond instrueres om å innrømme innløsningsrett til lavere pris enn det som følger av de alminnelige reglene i tomtefesteloven, vil dette dermed måtte sies å være i strid med ovfl. § 5 første ledd. Under spesielle forhold tilsier proposisjonen at man kan se annerledes på dette, men en generell instruks som den det er tale om kan vanskelig falle inn under dette. Spørsmålet om videre leie på økonomisk gunstigere vilkår enn hva som etter forholdene (avhengig av de konkrete festekontraktenes innhold) følger av bestemmelsene i tomtefesteloven, er ikke direkte omtalt i forarbeidene eller direkte løst i lovens ordlyd. Selv om loven skal legge til rette for økonomisk forsvarlig forvaltning, er ikke dette ensbetydende med at loven pålegger at fondet i alle henseender skal drives forretningsmessig slik at det innhentes så høy avkastning som mulig. Under en viss tvil antar vi at loven ikke hindrer en instruks om at regulering av festeavgift skal skje i samsvar med konsumprisindeksen for bolig- og fritidsfestetomter. Dette vil være i samsvar med hovedregelen i tomtefesteloven, men hindrer bruk av unntaksregelen i tomtefesteloven § 15 andre ledd nr. 2 i de enkelttilfeller der festekontrakten ellers åpner for det. (...)»
Lovavdelinga konkluderte slik:
«Trolig vil [...] ikke en instruks om videre leie regulert etter konsumprisindeksen stride mot loven. En slik instruks som den som er aktuell om å gi festerne innløsningsrett til lavere pris enn hva som følger av tomtefesteloven, må derimot anses å stride mot lovens § 5 første ledd.»
Lovavdelinga meiner dermed at § 5 i lova om Opplysningsvesenets fond set strengare rammer for bruken av midlane i fondet enn det som følgjer av Grunnlova § 106, og at lova må endrast for at instruksen skal kunne gjelde for fondet.
I samsvar med dette foreslår departementet eit nytt andre ledd i § 5 som seier at Kongen i instruks, utan hinder av § 5 første ledd, kan fastsetje særskilde føresegner om innløysing og festeavgift for festetomter under fondet som er bestemte til bustadhus.
7.2 Lovforslaget og Grunnlova § 106
Ei endring i § 5 i lova om Opplysningsvesenets fond, slik departementet gjer framlegg om, kan ikkje i seg sjølv vere i strid med Grunnlova § 106. Det som er vurderingstema i grunnlovspørsmålet, er om konkrete innløysingar og avgiftsreguleringar i medhald av instruksen kan vere i strid med Grunnlova § 106. Grunnlovspørsmålet handlar dermed om innhaldet i instruksen og dei konsekvensane instruksen har for fondet. Departementet viser til omtalen av grunnlovspørsmålet i punkt 6 ovanfor. Forholdet mellom tomtefesteinstruksen 14. september 2007 og Grunnlova § 106 er drøfta særskilt i punkt 6.3. Dersom det i framtida blir vedteken meir vidtgåande endringar i instruksen, eller fastsett ein ny instruks, må grunnlovspørsmålet vurderast på ny. Det sentrale er at endringa i § 5 andre ledd i lova om Opplysningsvesenets fond ikkje i seg sjølv vil vere i strid med Grunnlova § 106, men at ein instruks i medhald av lova i prinsippet kan tenkjast å vere det, avhengig av det nærmare innhaldet i instruksen.