3 Forslag i høringsnotatet som ikke følges opp: forskriftshjemmel til kvalitetskravene i retningslinjene og plikt for kommunene til å føre internkontroll

3.1 Kvalitetskravene

Kommunehelsetjenesteloven gir en rett til nødvendig helsehjelp og sosialtjenesteloven gir en rett til hjelp til den som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål. Lovene gir liten veiledning om hva som ligger i disse rettighetene. Departementet fastsatte 27. februar 1997 forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter kommunehelsetjenesteloven. På grunn av manglende forskriftshjemmel ble det bare gitt retningslinjer om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter sosialtjenesteloven. Ordlyden i retningslinjene er stort sett identisk med ordlyden i kvalitetsforskriften.

Rundskriv I-13/97 om Kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene inneholder både forskrift og retningslinjer, og stiller krav om at kommunen skal ha skriftlig nedfelte prosedyrer for å sikre at brukernes grunnleggende behov blir dekket. Tilbakemeldinger fra fylkesmennenes og fylkeslegenes tilsyn har vist at rundskrivet har vært et viktig bidrag for å finne mer konkrete vurderingstemaer for om kommunenes virksomhet drives forsvarlig.

For å bidra til å samordne regelverket i kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven foreslo departementet en forskriftshjemmel i sosialtjenesteloven kapittel 4 slik at retningslinjene for kvalitet kunne forskriftsfestes.

3.2 Internkontroll

Bruk av kvalitetssystemer og internkontroll har eksistert i mange år. Mest kjent er fellessatsingen innenfor helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen, der det i en rekke lovverk er innført påbud om å innføre internkontroll med forskjellige virksomheter. Dette er regulert nærmere i forskrift 6.12.1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften). Internkontroll er i denne forskriften § 3 definert som

«systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen».

Internkontroll er også kjent i pleie- og omsorgssektoren for tjenester etter lov om helsetjenesten i kommunene, der kommunene etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3 første ledd skal

«etablere internkontrollsystem for virksomheten og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift.»

Krav om systematiske internkontrolltiltak innebærer at kommunene skal kunne vise hvordan de krav som er stilt i lover og forskrifter blir overholdt, og understreker kommunens ansvar for å følge lover og forskrifter uavhengig av statlige myndigheters kontroll og tilsyn. Internkontrollarbeid skal ikke konsentreres om kontroll i snever forstand, men sette søkelyset på oppfølging og forbedring. Internkontroll omfatter derfor det å utarbeide og følge opp systematiske forbedringsprosesser.

Som ledd i forslaget om utvidet statlig tilsyn basert på systemrevisjon, foreslo departementet å pålegge kommunene en plikt til å føre internkontroll med tjenestene etter lov om sosiale tjenester kapittel 4.

3.3 Departementets vurdering

Sosialtjenestelovens utgangspunkt er at kommunene har fullt ansvar for tjenestene innenfor sitt ansvarsområde. Det er kommunen som gjennom sin planlegging, organisering og oppfølging av den daglige drift skal sørge for at brukerne får sine rettskrav ivaretatt og sikres kvalitativt gode tjenester. Kommunens ansvar for kvalitetssikring av tjenestene må etter departementets vurdering vektlegges mer enn i dag.

Departementet viser til det arbeidet som pågår med fornyelse av offentlig sektor. Det er et mål i dette arbeidet å forenkle statlig regelverk overfor kommunene og redusere detaljstyring slik at kommunene får større handlefrihet. På bakgrunn av dette har departementet kommet til at det ikke er ønskelig å forskriftsfeste retningslinjene om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter sosialtjenesteloven. Med samme bakgrunn har departementet kommet til at det heller ikke er ønskelig å gi lovpålegg om at kommunene skal etablere internkontroll med omsorgstjenestene. Forslagene om forskriftshjemmel i kapittel 4 og pålegg om internkontroll er derfor ikke opprettholdt i lovforslaget.

Departementet viser til de gode erfaringene fra forsøkene med internkontroll som er gjort i sosialtjenesten og erfaringene fra internkontrollarbeidet i kommunehelsetjenesten som viser at internkontroll er en metode som er godt egnet til bruk i omsorgstjenesten, se punkt 4.4. Gjennom internkontroll kan kommunen selv påse at den fyller krav i lover og forskrifter, og det er et redskap kommunene kan bruke i kvalitetssikringen av sine tjenester.

Departementet vil derfor anbefale kommunene å innføre internkontroll med tjenester etter sosialtjenesteloven kapittel 4 på frivillig basis. Det vises ellers til nærmere omtale av dette under kapittel 4. Departementet mener kommunene vil trenge opplæring og veiledning i internkontrollarbeid, og vil bidra til dette, se kapittel 7 Administrative og økonomiske konsekvenser.