2 Bakgrunnen for lovforslagene

Departementet varslet i Ot.prp. nr. 61 (2007-2008) at det skulle legges frem en proposisjon om utleie av vannkraftproduksjon våren 2009, etter forutgående høring. Stortinget sluttet seg til dette i forbindelse med behandlingen av proposisjonen, jf. Innst. O. nr. 78 (2007-2008) og Besl.O. nr. 115 (2007-2008).

I Innst.O. nr. 78 (2007-2008) ba Energi- og miljøkomiteen departementet om å foreta en bredere vurdering av fylkeskommunenes langsiktige disposisjonsretter.

Overtredelsesgebyr etter vassdragsreguleringsloven og vannressursloven innføres for å bidra til et effektivt og nyansert sanksjonssystem.

2.1 Høringen

Olje- og energidepartementet sendte forslagene om endringer i industrikonsesjonsloven, vassdragsreguleringsloven og vannressursloven på høring 7. januar 2009. Høringsforslaget ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

• Samtlige departementer

• Samtlige fylkeskommuner

• Samtlige fylkesmenn

• Akademikerne

• Bedriftsøkonomisk institutt

• Datatilsynet

• Den Norske Advokatforening

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Econ Pöyry

• EFTA Surveillance Authority

• EL og IT Forbundet

• Energibedriftenes Landsforening

• Energiveteranene

• Finnmarkseiendommen

• Foreningen for norsk småkraftverk

• Forum for strategisk nettutvikling

• Industri Energi

• KS Bedrift

• Kommunenes Sentralforbund

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Landsorganisasjonen i Norge

• Landssamanslutninga av vasskraftkommunar

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Norsk sivilingeniørers forening

• Norges Ingeniørorganisasjon

• NTNU

• Nordisk Institutt for Sjørett

• Norges Bonde- og småbrukarlag

• Norges Bondelag

• Norges handelshøyskole

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges skogeierforbund

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Norsk Industri

• Norske Energikjøperes Interesseorganisasjon

• NORSKOG, Norsk Skogbruksforening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo Børs

• Politiske partier

• RIF Forening for rådgivende ingeniørfirmaer

• Samarbeidende Kraftfylker

• Samarbeidsrådet for naturvernsaker

• Sametinget

• Samfunns- og næringslivsforskning

• Småkraftforeninga

• Statistisk sentralbyrå

• Statskog SF

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Tromsø

• Vassdragsregulantenes fagforum

Høringsforslaget ble lagt ut på departementets hjemmeside med en åpen invitasjon til å avgi uttalelse. Det er i alt kommet inn 52 uttalelser til høringsforslaget. Departementet har mottatt følgende 38 realitetsuttalelser, som også er lagt ut på departementet internettsider:

Folkevalgte organer (8):

• Akershus fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Oslo kommune

• Sametinget

• Sør-Trøndelag fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

Statlige organer (6):

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Fylkesmannen i Oppland

• Justis- og politidepartementet

• Konkurransetilsynet

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

Nærings- og interesseorganisasjoner (13):

• Buskerud Nei til EU

• El- og IT forbundet

• Energibedriftenes Landsforening (EBL)

• Energibrukerne - Norske Energibrukeres Forening

• Energiveteranene

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK)

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Industri

• Samarbeidende kraftfylker

• TEKNA (Teknisk-naturvitenskapelig forening)

Selskaper (9):

• Agder Energi Produksjon AS

• Alcoa Norway

• BKK AS

• E-CO Energi AS

• Elkem ASA

• Norsk Hydro ASA

• Statkraft AS

• TrønderEnergi Kraft AS

• Vattenfall AB

Andre (2):

• Finnmarkseiendommen (FeFo)

• Osvald Medhus

Følgende 14 organisasjoner og institusjoner har avgitt høringsuttalelser og opplyst at de ikke har merknader til høringsutkastet:

Statlige organer (13):

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Datatilsynet

• Forsvarsdepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Kredittilsynet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Utenriksdepartementet

Andre (1):

• Handelshøyskolen BI i Oslo

2.2 Høringsinstansenes syn

Oppsummeringen er fordelt på ulike temaer. Flere interesseorganisasjoner har gitt uttrykk for de samme synspunkter som enkeltmedlemmer. Departementet har i disse tilfellene som utgangspunkt nøyd seg med å vise til interesseorganisasjonenes uttalelser.

Generelt

De fleste høringsinstansene er positive til en utleieordning. Det blir vist til at utleie kan være en fleksibel løsning blant annet for kommuner og et alternativ til salg av kraftverk. Flere viser til at begrensninger i utleieregelverket kan gjøre ordningen mindre interessant. Disse høringssvarene anfører at EØS-retten ikke medfører så sterke begrensninger på en utleieordning som departementet har lagt opp til.

Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK) og EL & IT Forbundet går i mot at det skal åpnes for utleie. Som overordnet argumentasjon blir det vist til at evigvarende utleie kan undergrave konsolideringsmodellen og formålet om offentlig eierskap. EFTA-domstolen stilte krav om at det offentlige eierskapet fullt ut må være gjennomført og ikke bare for en overveiende del. Disse høringsinstansene peker på at målsettingene med utleie i hovedsak kan oppnås ved langsiktige kraftkontrakter. Subsidiært mener LVK at bare offentlige leietakere skal få adgang til å leie vannkraftproduksjon.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener utleiemuligheten bør begrenses til en kundekrets som har et kontinuerlig og jevnt forbruk, der kraften kan reguleres i samsvar med hensynet til forsyningssikkerheten.

Samarbeidende kraftfylker, en interesseorganisasjon for 13 fylkeskommuner, mener at kraftverk som er viktige for nasjonal kraftforsyning og leveringssikkerhet ikke bør kunne leies ut.

Utleieperiode

De fleste uttalelsene tar til orde for en lengre utleieperiode, og mange foreslår en utleieperiode på inntil 30 år. Det vises til at en slik lengde gir bedre forutsigbarhet og fleksibilitet. I tillegg påpekes det at det er betydelige kostnader knyttet til å inngå leiekontrakter og til å gjøre seg kjent med vassdraget og kraftverkene.

Energibedriftenes Landsforening (EBL), Norsk Industri og Norges Skogeierforbund ønsker også at leietaker bør ha mulighet for å inngå opsjonsavtaler om forlengelse av leieavtalen for eksempelvis ytterligere en periode på 10-15 år.

EL & IT Forbundet mener det bør være en total lengde på utleieperioden, eksempelvis 15 år pluss 10 år før eier igjen må overta driften av kraftverkene.

LO og Hydro mener at det i alle fall bør innføres en unntaksbestemmelse ved overdragelse av kraftverk som hjemfaller som åpner for tilbakeleie for minimum 30 år.

Samarbeidende kraftfylker mener at det bør åpnes for en utleieperiode på inntil 30 år der dette er nødvendig for å finansiere etablering av en medeierskapsposisjon.

Ansvar og organisatoriske krav

De fleste høringsinnspillene peker på at departementets forslag om at eier og leietaker må inneha overlappende kompetanse ikke vil være samfunnsøkonomisk optimalt. Flere peker også på at utformingen av utleiebestemmelsene må sees i sammenheng med de foreslåtte endringene i energiloven og forslaget til ny forskrift om krav til kompetanse for konsesjonærer etter energiloven. Kravet om dobbeltbemanning kan gi uklare ansvarsforhold opp mot offentlige myndigheter. EBL viser blant annet til at vannressursloven § 5 stiller opp en generell aktsomhetsplikt for alle som opererer i vassdrag. Det bør derfor ikke stilles omfattende krav til at eier også må ha slik kompetanse.

EBL mener en godkjenningsordning av leietaker og driftsoperatør må bygges på objektive vilkår knyttet til kompetanse og sikkerhet. Statkraft mener det bør vurderes om en meldeplikt er tilstrekkelig for driftsoperatører i stedet for en godkjenningsordning. EBL åpner for at det kan innføres en regel om at eier av kraftverket skal være solidarisk ansvarlig med leietaker for at denne oppfyller de operative forpliktelser etter konsesjonen og lovgivningen for øvrig.

EBL mener videre at det formelle ansvaret bør ligge hos eier mens leietaker bør ha ansvaret for den operative driften av anleggene. Begrunnelsen er at det er leietakeren som styrer anlegget og også har risikoen for nedbørsvariasjoner. Den nærmere funksjonsfordelingen mellom eier og leietaker bør ikke reguleres i detalj, men være et spørsmål som avgjøres mellom partene.

Skatt

Flere av innspillene gir uttrykk for at det kan være problematisk at grunnrenteskatten fastsettes på grunnlag av spotprisen og ikke til leieavtalens faktiske pris. Det finnes en del unntak fra denne hovedregelen i gjeldende skattelovgivning som eksempelvis for fastsetting av pris på konsesjonskraft og under visse omstendigheter for kraft som forbrukes i egen produksjonsvirksomhet. Det fremgår av de samme høringsuttalelsene at disse unntakene bør videreføres og utvides slik at leievederlaget legges til grunn ved beregning av grunnrenteinntekten.

EBL viser til at det normalt gis fradrag i grunnrenteinntekten for driftskostnader og innmatingstariffer mv. for de enkelte kraftverkene. Det må tas stilling til hvordan dette stiller seg når eier er ansvarlig for grunnrenteskatten, mens leietaker har ansvaret for driftskostnadene.

Formelle krav til inngåelse av utleieavtaler

Flere kraftselskaper reiser spørsmål om et krav til åpen anbudskonkurranse kan begrense inngåelsen av utleieavtaler. Videre reises det spørsmål om ordningen vil kreve at det skal holdes åpen anbudskonkurranse der et selskap skal være driftsoperatør for et kraftverk eid av et annet selskap i samme konsern. Statkraft mener at det ved utleie ikke bør være andre regler enn det som gjelder for de ulike aktørers kjøp av varer og tjenester, herunder forskrift om innkjøp i forsyningssektorene.

EBL ber departementet presisere om utleie av kraftverk omfattes av regelverket om offentlige anskaffelser. Hvis det er tilfelle, må det gjøres rede for hvorfor både utleie og driftsoperatørutsetting omfattes, om kravene gjelder både offentlige og private aktører og hvor dette i tilfelle er forankret.

EBL viser til at det er mulig å selge et kraftverk og inngå langsiktige kraftavtaler uten anbud. På denne bakgrunn stilles det spørsmål ved nødvendigheten av å innføre særskilt strenge krav i forbindelse med utleie.

EBL har også problemer med å se at kravene skal gjelde for driftsoperatørtjenester. De foreslåtte bestemmelsene har heller ikke noe unntak for avtaler innenfor konsernforhold slik man har i de ordinære innkjøpsforskriftene.

Medeierskap

EBL ønsker at muligheten til å erverve medeierskap til vannkraftproduksjon ikke bare må gjelde for tidsubegrensede avtaler, men også for tidsbegrensede avtaler. Det vil være i samsvar med den tidligere ordningen for langsiktige disposisjonsretter som åpnet for tidsbegrensede avtaler.

Samarbeidende kraftfylker ber departementet presisere at et fylke med en medeierskapsposisjon også vil ha anledning til å leie ut produksjonen i inntil 15 år. Samarbeidende kraftfylker mener videre at det i forbindelse med konsesjonssøknader skal konsesjonssøker på forhånd avklare om fylket der vannfallet ligger ønsker direkte deleierskap til vannfallet, kraftverket eller kraftforetaket eller medeierskap til kraftproduksjon.

Troms fylkeskommune mener det er viktig at regioner som får belastning ved naturinngrep også får en del av verdiskapningen eksempelvis ved medeierskap til vannkraftproduksjon i statlige kraftutbygginger eller mulighet til å kjøpe seg inn i statlig eide kraftverk.

Diverse andre problemstillinger om utleie

EBL ber departementet presisere virkningen av bestemmelsen om en sikkerhetsventil i alle avtaler dersom ordningen blir kjent EØS-stridig. Flere av høringsinstansene krever at staten må ta det hele og fulle ansvar dersom det skulle vise seg at ordningen er i strid med EØS-avtalen.

Konkurransetilsynet presiserer at en leieavtale for vannkraftproduksjon vil kunne omfattes av meldeplikt, og eventuelt inngrep fra konkurransemyndighetene.

Statkraft mener det bør åpnes for utleie av ikke-utbygde vannfall (rå vannkraft) til offentlige eiere.

Finnmarkseiendommen (FeFo)

Sametinget og Finnmarkseiendommen mener at FeFo bør få status som en offentlig eier etter industrikonsesjonsloven på linje med statsforetak, kommuner og fylkeskommuner. Formålet med FeFo er at Finnmarks naturressurser skal forvaltes til beste for fylkets innbyggere. Tilsvarende formål følger av industrikonsesjonsloven § 1 om at landets vannkraftressurser tilhører og forvaltes til beste for allmennheten. FeFo har også en begrenset disposisjonsadgang som skiller organet fra andre private grunneiere.

Sametinget ser det som viktig å følge opp finnmarkslovens intensjoner når det gjelder FeFos stilling slik at denne ikke blir dårligere enn den stilling Statskog SF hadde før vedtakelsen av finnmarksloven. Sametinget viser til at FeFo har en rekke trekk til felles med offentlige organer, og at man forvalter fellesskapets interesser med et politisk valgt styre.

Sametinget og Finnmarkseiendommen mener at FeFos muligheter til erverv av konsesjonspliktige vannfall ikke bør innskrenkes til Finnmark, men gjelde generelt over hele landet. Det blir vist til at det ikke er noen avgrensinger i geografiske områder for offentlige eieres adgang til å kunne få konsesjon for erverv av vannfall.

Troms fylkeskommune mener det ikke er hensiktsmessig å endre Finnmarkseiendommens rettslige stilling når det gjelder erverv etter industrikonsesjonsloven.

Overtredelsesgebyr

EBL mener at overtredelsesgebyr bør forbeholdes graverende eller gjentatte overtredelser, og at en slik forutsetning bør fremgå av lovteksten eller forarbeidene. EBL vil presisere at et overtredelsesgebyr vil bli oppfattet som en svært alvorlig sanksjon.

Fylkesmannen i Oppland mener at størrelsen på overtredelsesgebyrene må settes tilstrekkelig høyt i forhold til gevinsten av overtredelsen som utløser gebyret.