3 Endringer i konfliktrådsloven
3.1 Krav til konfliktrådsmeglernes alder
Etter konfliktrådsloven § 4 må meglerne som oppnevnes være fylt 25 år, og være vederheftige og valgbare ved kommunale valg. Vilkårene ble ved utarbeidelsen av konfliktrådsloven hentet fra domstolloven kapittel 4. Av hensyn til konfliktrådenes tillit i befolkningen og hos påtalemyndigheten ble det stilt samme krav til konfliktrådsmeglere som til meddommere ved domstolene. Ved lov 2. juni 1995 nr. 26 ble domstollovens aldersgrense senket til 18 år.
I høringsbrevet 1. september 1999 ble det foreslått å endre konfliktrådsloven slik at kravet til alder ved oppnevning av konfliktrådsmeglere senkes til 18 år. Forslaget var begrunnet slik:
«Konfliktrådene vil da få adgang til å oppnevne meglere mellom 18 og 25 år i saker der det av hensyn til partene vil være naturlig og riktig. I enkelte tilfeller har man nettopp på grunn av alderskravet vært avskåret fra å oppnevne meglere som konfliktrådene har hatt behov for og som har vært ansett som meget godt egnede. Et eksempel er et konfliktråd som ønsket å oppnevne en reflektert og moden person av utenlandsk opprinnelse på 22 år. Han hadde som vekter erfaring fra en rekke meglinger som representant for butikkeiere. Det lot seg ikke gjøre å få meglere med tilsvarende kjennskap til de involvertes kultur og språk. Konfliktrådet anså det derfor som svært viktig å få oppnevnt denne personen.
Konfliktrådslederen skal uansett alltid vurdere om megleren er egnet til det aktuelle oppdraget, jf forskriftens § 12 første ledd. Meglere til den enkelte sak oppnevnes etter en individuell vurdering. En 20 år gammel megler vil i utgangspunktet ikke bli utpekt som megler i en sak der begge partene er godt voksne.»
De fleste høringsinstansene var positive til forslaget om senking av alderskravet for konfliktrådsmeglere, og flere understreket fordelene med unge meglere siden mange av partene i megling er ungdommer.
Oslo Statsadvokatembete uttaler:
«Oslo Statsadvokatembete er enig med departementet i at aldersgrensen for meglere senkes fra 25 til 18 år. En kan ikke se noen grunn til at denne aldersgrensen skal være annerledes enn den som fremgår av domstolsloven. Det kan i saker hvor ungdom er involvert, derimot være en fordel at megleren er nær parten(e) i alder og dermed kanskje lettere kan bidra til en konstruktiv løsning.»
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mente at en senking av aldersgrensen må føre til at konfliktrådslederen må legge noe mer arbeid i utvelgelsen av meglere i den enkelte sak.
Politiet i Asker og Bærum slutter seg til departementets forslag idet de anser det som uheldig at aldersgrensen på 25 år forhindrer konfliktrådene fra å oppnevne gode kandidater mellom 18 og 25 år. Politiet i Asker og Bærum nevner også behovet for å oppnevne meglere med utenlandsk bakgrunn for håndtering av saker der begge parter i meglingen er av utenlandsk opprinnelse, og uttaler i den forbindelse:
«Blant innvandrere vil det være de yngre generasjoner - de som er oppvokst i Norge - som har best kjennskap til begge kulturer. Har konfliktrådene egnede kandidater under 25 år, bør derfor disse kunne oppnevnes som meglere.»
Enkelte høringsinstanser er skeptiske til senking av alderskravet og begrunner dette med at megling i konfliktråd krever erfaring, modenhet og autoritet. Fra Hordaland statsadvokatembetes høringsuttalelse gjengis:
«Det fremgår av høringsskrivet at det unntaksvis kan være ønskelig med meglere under 25 år. En er i mot at det unntaksvise behov skal begrunne/lede til en generell reduksjon i alderskravet. Alderskravet på 25 år er ment å sikre en viss modenhet hos meglerne samt inngi tillit og respekt hos dem som deltar i meglingen.»
Konfliktrådet i Hedmark uttaler at det er «betenkt over å slippe til så unge mennesker da megling krever erfaring og modenhet.»
Departementet vil innledningsvis peke på at en senking av alderskravet vil medføre at konfliktrådslovens regler igjen vil korrespondere med domstollovens regler om alderskrav for meddommere.
Videre ser departementet klare fordeler ved mulighetene for å oppnevne unge meglere som er under 25 år gamle. Erfaringene med skolemegling har vist at ungdommer kan ha gode forutsetninger for å gjennomføre vellykket megling mellom parter på eget alderstrinn. I saker med parter under 20 år vil en ung megler undertiden ha fortrinn som konfliktløser idet megleren kan ha større forståelse for den til enhver tid gjeldende ungdomskulturen og årsaken til konflikten mellom partene. Som Politiet i Asker og Bærum peker på, vil en senking av alderskravet i tillegg øke mulighetene for oppnevning av meglere med utenlandsk bakgrunn som i enkelte saker kan ha nødvendig kjennskap til de involvertes kultur og språk.
Meglerne vil fremdeles bli oppnevnt av et utvalg som er sammensatt av konfliktrådslederen, en representant for kommunen og en representant fra politiet, jf. konfliktrådsloven § 3. Ved utvelgelsen bør det først og fremst legges vekt på personlige egenskaper og personlig egnethet. Videre må det understrekes at det vil være opp til den enkelte konfliktrådsleder å plukke ut egnede meglere til hver enkelt sak, eventuelt vurdere hvorvidt det vil være hensiktsmessig å la to meglere megle en sak sammen.
3.2 Krav om valgbarhet, vederheftighet og vandel for konfliktrådsledere
Konfliktrådsloven § 4 oppstiller krav til meglere i konfliktråd. I tillegg til alderskravet oppstilles det krav om at meglerne skal være vederheftige og valgbare ved kommunale valg. Utelukket fra oppnevning er den som i løpet av de siste fem årene forut for oppnevningen er idømt betinget frihetsstraff, eller er idømt ubetinget frihetsstraff og ikke er løslatt, på prøve eller endelig, innen ti år forut for oppnevningen, jf § 4 annet ledd. Formuleringen er hentet fra domstolloven § 66a. Tilsvarende krav er ikke stilt til de som skal ansettes som konfliktrådsledere.
I høringsbrevet 1. september 1999 ble det foreslått at konfliktrådsloven § 4 skulle endres slik at bestemmelsen skulle få et nytt tredje ledd der det skulle fremgå at de krav som stilles til meglernes valgbarhet, vandel og vedheftighet, også skal gjelde for konfliktrådsledere. I høringsbrevet ble det fremholdt at det ikke var noen grunn til at det skulle gjelde forskjellige regler for meglere og konfliktrådsledere og at konfliktrådsledere også kan fungere som meglere i enkelte tilfeller.
Det var bred enighet blant høringsinstansene om at de kravene som stilles til meglerne også bør stilles til konfliktrådslederne.
Departementet viser til den begrunnelse som ble gitt i høringsbrevet og til den brede enigheten om forslaget og foreslår at det gjennomføres.
Lovteknisk foreslås det imidlertid en noe annen løsning enn i høringsbrevet. Det bør allerede av konfliktrådsloven § 2 fremgå at konfliktrådet skal ledes av en konfliktrådsleder. Valgbarhets, vederheftighets- og vandelskravene til konfliktrådslederne bør fremgå av denne paragrafen, samtidig som det for meglerne i § 4 kan vises til kravene for lederne i § 2. For øvrig bør uttrykket «konfliktrådskoordinatoren» i § 3 erstattes med uttrykket «konfliktrådslederen», som ellers i regelverket brukes som betegnelse på konfliktrådets administrative leder.
3.3 Taushetsplikt og vitneplikt for konfliktrådsmeglere
Etter gjeldende lov har konfliktrådsmeglere forvaltningsmessig taushetsplikt i henhold til forvaltningsloven §§ 13 til 13e. Vitneplikt for konfliktrådsmeglere reguleres av tvistemålsloven § 204 nr. 2 når det gjelder sivile saker og av straffeprosessloven § 118 når det gjelder straffesaker. Etter disse bestemmelsene er konfliktrådsmeglerne i utgangspunktet underlagt et vitneforbud, men departementet kan gi samtykke til at konfliktrådsmeglere vitner om forhold som de har fått kjennskap til gjennom meglingen og som omfattes av den lovbestemte taushetsplikten. Departementets beslutning kan overprøves av retten.
I høringsbrevet 1. september 1999 ble det foreslått at konfliktrådsmeglere skulle føyes til i den uttømmende oppregningen i tvistemålsloven § 205 og straffeprosessloven § 119 av personer som har absolutt vitneforbud. Som en konsekvens av dette ble det videre foreslått en endring i konfliktrådsloven § 10 slik at også konfliktrådsmeglere fikk en yrkesmessig taushetsplikt på lik linje med blant andre ekteskapsmeglere. I høringsbrevet het det om bakgrunnen for forslaget:
«Bakgrunnen for forslaget om å flytte konfliktrådsmegleres vitneplikt til tvistemålsloven § 205 og straffeprosessloven § 119 er hensynet til konfliktrådenes tillit hos partene. Det kan vanskeliggjøre en vellykket megling i konfliktrådet, at partene risikerer at innrømmelser de kommer med under meglingen senere kan bli brukt mot dem i en rettssak. Dette gjelder både for straffesaker og sivile saker (f.eks. saker om erstatning eller barnefordeling). Hensynet til konfliktrådenes troverdighet veier gjennomgående tyngre enn hensynet til full opplysning av eventuelle etterfølgende rettssaker.»
Forslaget møtte blandede reaksjoner hos høringsinstansene. Det ble fra flere hold fremholdt at gjeldende regler vedrørende konfliktrådsmeglernes taushets- og vitneplikt fungerer tilfredstillende og at konfliktrådenes behov for tillit i befolkningen allerede er tilfredsstillende ivaretatt. Mange av konfliktrådene mente derimot at de foreslåtte endringene var positive og egnet til å styrke konfliktrådenes uavhengiget, samt befolkningens tillit til konfliktrådets virksomhet.
Politiet i Asker og Bærum er skeptisk til departementets forslag og uttaler:
«Politiet i Asker og Bærum er av den oppfatning at vitneplikten for konfliktrådsmeglere fortsatt bør reguleres av tvistemålsloven § 204 nr. 2 i sivile saker og straffeprosessloven § 118 for straffesaker. Utgangspunktet er også etter disse bestemmelsene at megleren ikke har vitneplikt, og at taushetsplikten således går foran vitneplikten. Det er kun når departementet samtykker eller at retten ved kjennelse overprøver departementets avgjørelse om å ikke gi samtykke, at vitneplikten går foran taushetsplikten. Bestemmelsene forutsetter således at det kun er i unntakstilfeller at konfliktrådsmeglere bør pålegges vitneplikt. Hensynet til sakens opplysning må i disse tilfellene veie så tungt at hensynet til taushetsplikten må vike. Slik vi ser det ivaretar bestemmelsene i tvistemålsloven § 204 nr. 2 og straffeprosessloven § 118 konfliktrådenes behov for taushetsplikt på en god måte, og det synes for oss som regelverket i dag fungerer bra. Politiet i Asker og Bærum tror ikke at konfliktrådenes troverdighet er satt på spill på grunn av det nåværende regelverk.»
Riksadvokaten, Bodø politidistrikt, Politiet i Asker og Bærum og Politiembetsmennenes Landsforening mener at konfliktrådsmeglere ikke naturlig hører hjemme i tvistemålsloven § 205 og straffeprosessloven § 119 bestemmelser som oppstiller vitneforbud for typiske betroelsesyrker som leger, advokater, prester etc. I Politiembetsmennenes Landsforenings uttalelse heter det:
«For leger, advokater, prester, psykologer etc. omtalt i §§ 119 og 205, gjelder at de fungerer i typiske betroelsesyrker, hvor det hersker et fortrolig klientforhold, og hvor klienten har en langt større kontroll og autonomi. Etter PEL»s oppfatning er en konfliktrådsmegling vesensforskjellig fra disse situasjoner.»
Riksadvokaten uttaler blant annet:
Det avgjørende spørsmål er om konfliktrådsmeglere har en funksjon som gjør det naturlig at de har en yrkesmessig taushetsplikt på linje med det en gjerne kaller «betroelsesyrker». Etter riksadvokatens oppfatning er dette ikke tilfelle.
Det karakteristiske trekk ved den taushetsplikt som er omhandlet i straffeprosessloven § 119 og straffeloven § 144 er at den gjelder for personer som klienten etter fritt valg oppsøker, i fortrolighet og med det for øyet å få hjelp med et problem på egne premisser. Ofte er kontakten preget av det en gjerne beskriver som «en-til-en-kontakt i et lukket rom.»
Dette er en beskrivelse som i liten grad passer på konfliktrådsmeglerne. Selv om deltagelse i konfliktrådsmegling er frivillig, følger det av situasjonen - i alle fall i straffesaker - at dette ikke skjer etter siktedes frie valg. Meglingen skjer heller ikke på siktede eller fornærmedes premisser.»
Departementet mener at hensynet til konfliktrådenes tillit hos partene og befolkningen for øvrig må tillegges stor vekt. Som nevnt i høringsbrevet kan det at partene risikerer at innrømmelser de kommer med under meglingen senere kan bli brukt mot dem i en rettssak, vanskeliggjøre en vellykket megling i konfliktrådet.
Departementet slutter seg imidlertid til de høringsinstansene som uttaler at konfliktrådsmeglere ikke naturlig hører hjemme i bestemmelsene om absolutt vitneforbud for yrker med særlig betroelseskarakter slik som lege, prest, psykolog og lignende. Partene kan ikke selv velge hvilken megler som skal megle i saken, og i motsetning til samtaler med lege eller prest, vil dialogene under megling være en prosess mellom mennesker som i flertallet av sakene ikke har tillit til hverandre. Behandling av saker i konfliktråd er en spesiell og egenartet prosess som delvis kan sammenlignes med forliksrådsbehandling og delvis kan sammenlignes med ekteskapsmeglingsinstituttet. På grunn av konfliktrådets egenart er imidlertid departementet kommet frem til at det er nødvendig å gi særlige regler vedrørende taushetsplikt og vitneplikt.
Gjeldende ordning er ikke tilfredsstillende i det tvistemålsloven § 204 nr. 2 og straffeprosessloven § 118 bestemmer at departementet kan løse en megler fra taushetsplikten slik at megleren får full vitneplikt overfor retten. Dette skjer i praksis uten at departementet får detaljkunnskaper om meglingen og dens innhold. Dessuten kan det hevdes at konfliktrådene må anses som en del av rettspleien, jf. under punkt 2.1 ovenfor, og at departementet derfor prinsipielt ikke bør avgjøre om meglere skal ha vitneplikt. Så lenge retten gis adgang til å frita vitnet fra taushetsplikten etter å ha vurdert hensynet til taushetsplikten opp mot hensynet til sakens opplysning, er det heller ikke behov for at departementet også har adgang til det.
Det er behov for å beholde den noe utvidede taushetsplikten etter konfliktrådsloven §10. Partenes visshet om at meglerne også har plikt til å bevare taushet om partenes navn m.m. legger forholdene til rette for at flere samtykker til megling og for en friere og mer åpen dialog under meglingsmøtene. Partene skal kunne være trygge på at meglerne og annet personale ved konfliktrådet ikke kan gi ut opplysninger om personalia og personlige forhold for øvrig.
Det er meget viktig for meglingsprosessen at partene kan være sikre på at erkjennelser og tilbud om forsonende løsninger ikke blir brukt mot dem ved en eventuell senere rettssak. Som en parallell til taushets- og vitnepliktbestemmelsene for medlemmene av forliksrådet, jf. tvistemålsloven § 284, foreslår departementet derfor at det oppstilles et vitneforbud når det gjelder partenes erkjennelser og tilbud under meglingen. Bare dersom begge parter samtykker, bør vitnet kunne forklare seg om dette. Vitnet bør imidlertid kunne forklare seg om hvordan en konfliktrådsavtale er å forstå.