2 Lovforslagets bakgrunn
2.1 Bakgrunn for forslaget
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fastsatte den 16. desember 2002 forskrift om beredskap i kraftforsyningen med ikrafttredelse 1. januar 2003. I den forbindelse ble det reist spørsmål om å få klargjort lovhjemmelen for å delegere vedtaksmyndighet til KBO for tiltak i forbindelse med rasjonering etter energiloven § 5A-2.
I en operativ fase av en rasjoneringssituasjon vil tiden til å finne løsninger ofte være knapp. At NVE som rasjoneringsmyndighet må treffe vedtak i hvert enkelt tilfelle ved gjennomføring av ulike rasjoneringstiltak vil kunne være for tidkrevende. Videre må NVE i en slik situasjon ha detaljert innsikt i regionale og lokale forhold. I en rasjoneringssituasjon forutsetter det at NVE besitter et operativt apparat med kompetanse, organisasjon og tekniske ressurser som det ikke er lagt opp til at direktoratet skal ha. Vedtaksmyndigheten bør tillegges de enheter som står nær utfordringene rasjonering medfører, og som har den beste lokale kunnskap.
2.2 Høringen
Olje- og energidepartementet sendte forslaget på høring den 10. juli 2003 (heretter: høringsutkastet) til følgende institusjoner og organisasjoner:
Samtlige departementer
Samtlige fylkesmenn
Samtlige ledelsesledd i KBO
Datatilsynet
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
Statistisk sentralbyrå
Energibedriftenes Landsforening (EBL)
Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK)
Kommunenes Sentralforbund (KS)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
El og IT forbundet
Prosessindustriens Landsforening (PIL)
Norske Energikjøperes Interesseorganisasjon (NEKI)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Universitetet i Oslo, Juridisk fakultet
Nord Pool ASA
Forum for Strategisk Nettutvikling
Kredittilsynet
Samarbeidande Kraftfylke
Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen)
Sametinget
Statnett SF
Norsk Fjernvarmeforening
Norske Boligbyggelags Landsforbund A/L
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Forbrukerombudet
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)
Direktoratet for sivilt beredskap
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Følgende har avgitt realitetsuttalelse:
Justisdepartementet
fylkesmannen i Rogaland
fylkesmannen i Østfold
fylkesmannen i Hedmark
fylkesmannen i Vestfold
fylkesmannen i Hordaland
NVE
Konkurransetilsynet
Forbrukerombudet
Kraftforsyningens Distriktssjef Hordaland
Kraftforsyningens Distriktssjef Hedmark
Kraftforsyningens Distriktssjef Nordland
Kraftforsyningens Distriktssjef Rogaland
Kraftforsyningens Distriktssjef Oslo og Akershus
Kraftforsyningens Distriktssjef Sør-Trøndelag
Kraftforsyningens Distriktssjef Østfold
EBL
KS
PIL
Advokatforeningen
NEKI
LO
Samarbeidande Kraftfylke
Statnett SF
Norsk Hydro ASA (Hydro)
Buskerud Kraftnett AS
Etter høringsfristens utløp har departementet avholdt møte med EBL, KS, PIL og NVE. På møtet ble høringsutkastet og de ulike organisasjonenes synspunkter til forslagene nærmere diskutert og belyst ytterligere.
2.3 Høringsinstansenes syn
2.3.1 Forslaget om innføring av hjemmel for delegasjon i forbindelse med rasjonering
Departementet foreslo i høringsutkastet å innføre en hjemmel i nytt tredje ledd i energiloven § 5A-2 som åpnet for at rasjoneringsmyndigheten i særtilfeller kunne delegere myndighet til å treffe vedtak ved gjennomføring av rasjonering, herunder til private rettssubjekter.
EBL, KS, KDS Oslo og Akershus og KDS Østfold har stilt spørsmål om ansvaret for å treffe beslutninger om blant annet prioritering på regionalt eller lokalt nivå ved gjennomføring av rasjonering bør fattes av de enkelte nettselskaper eller av et forvaltningsorgan. Disse høringsinstanser peker i hovedsak på at ansvaret for å treffe beslutninger som innebærer prioritering i konkrete situasjoner bør tillegges offentlige myndigheter, og at nettselskapene som private aktører kun skal utføre pålagte oppgaver i tråd med vedtatte prioriteringer fra disse myndigheter. Flere etterlyser også en presisering av hvem som vil være økonomisk ansvarlig for eventuelle ugyldige vedtak eller feil som begås av de som utøver slik delegert myndighet.
EBL uttaler blant annet:
«Etter vår oppfatning er disse forhold, som både tar hensyn til behovet for å reagere raskt og som borger for at det tas hensyn til lokale forhold, tilstrekkelig. Når det gjelder formell vedtaksmyndighet, kan dette skje ved delegasjon til Fylkesmannen som allerede har et regionalt samordningsansvar.
Ved at de formelle vedtak fattes av en ordinær myndighet, og ikke av en privat aktør, oppnår en sannsynligvis også større tillit til gjennomføringen av en rasjonering blant de som berøres. Legitimiteten styrkes ved en slik modell.»
KS uttaler blant annet:
«NVE deltar ikke i den konkrete planleggingen i de enkelte nettområdene og har så langt ikke påtatt seg å godkjenne nettselskapenes planer for rasjonering. Det enkelte nettselskapet bærer derfor i dag reelt sett det endelige ansvaret for utarbeidelsen av planene og kvaliteten på disse. Nettselskapene vil bli utsatt for kritikk selv om de etter beste evne forsøker å lage planer for rasjonering som er forsvarlige, rimelige og rettferdige...
Vi oppfordrer derfor OED på det sterkeste å gjennomføre en prinsipiell vurdering av om ikke deler av ansvaret for planleggingen bør overføres på fylkesmannen og kommunene, og da særlig når det gjelder selve prioriteringen av sluttbrukerne. Fylkesmannen, fylkesberedskapsrådet og kommunene har sammen den beste detaljkunnskapen om hva som er de samfunnsmessige vitale virksomhetene i fylket. Nettselskapet vil kunne bidra med forbruksinformasjon og teknisk kunnskap...
Selve den fysiske gjennomføringen av planene når en rasjoneringssituasjon inntreffer må nødvendigvis gjennomføres av nettselskapene ettersom de har hånd om nettet og den tekniske kompetansen... »
KDS Østfold uttaler:
«Etter vårt skjønn vil Fylkesmannen i det enkelte fylke være best egnet som regional rasjoneringsmyndighet. Fylkesmannen kan representere myndighetene med stor troverdighet og nødvendig legitimitet overfor publikum. Rent praktisk vil fylkesberedskapsrådet få en sentral rolle.
Alternativt kan rasjoneringsmyndigheten tillegges KBO. KBOs virksomhet er regulert av forskrifter, lederen er oppnevnt av NVE og omfatter alle nettselskaper i sitt område (fylke). Fylkesberedskapsrådet bør også med KBO som regional rasjoneringsmyndighet være den rådgivende instans.
Ettersom nettselskapene i dag er kommersielle bedrifter med begrenset samfunnskompetanse, mener vi at disse selskapene ikke bør være rasjoneringsmyndighet, men en aktør som iverksetter beslutninger rasjoneringsmyndigheten har fattet.»
Fylkesmannen i Østfold, fylkesmannen i Hedmark, fylkesmannen i Vestfold, fylkesmannen i Rogaland, og fylkesmannen i Hordaland støtter alle departementets forslag om å innføre hjemmel for å kunne delegere myndighet til å fatte vedtak i forbindelse med gjennomføring av rasjonering.
Fylkesmannen i Hedmark uttaler blant annet:
«Når det gjelder spørsmålet om delegering av myndighet til å treffe vedtak i forbindelse med gjennomføring av rasjonering, forutsetter fylkesmannen at Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) lokalt og regionalt rådfører seg med kommunene og/eller fylkesmannen i prioriteringsspørsmål.»
Fylkesmannen i Vestfold uttaler:
«Vi vil i tillegg spesielt bemerke viktigheten av nær kontakt mellom KBO og regionale og lokale ledd så som fylkesmann og kommunene. Dette vil gi KBO den avgjørende lokale kunnskapen i en eventuell rasjoneringssituasjon.»
PIL, Hydro, NEKI, Samarbeidande Kraftfylke, Advokatforeningen, KDS Sør Trøndelag, KDS Rogaland, KDS Nordland, KDS Hedmark, KDS Hordaland, Statnett SF, LO, Buskerud Kraftnett AS, NVE, Konkurransetilsynet og Forbrukerombudetstøtter i hovedsak forslaget om delegasjon, men ønsker nærmere utdypet krav til nøytralitet, økonomisk ansvar, kvalitet på planleggingen og rollefordeling.
PIL uttaler blant annet:
«Tiden til å finne løsninger vil kunne være knapp i en operativ fase. Det må forutsettes at systemansvarlig gjennom sitt regionale apparat har tilstrekkelig oversikt til å iverksette de "riktige" tiltakene. I slike situasjoner er det viktig å ha korte beslutningsveier. Systemansvarlig må håndtere situasjonen. Forholdet til berørte parter må være avklart på forhånd. Det er derfor en forutsetning at industrien og myndigheten samarbeider om at det «til enhver tid» skal foreligge oppdatert, nødvendig informasjon om konsekvensene ved å rasjonere industrikraftforbruk. Avsavnsverdiene må være så korrekte som mulig, slik at grunnlaget for prioritering av de tiltak som eventuelt skal iverksettes blir best mulig.
...
Det er derfor viktig at de rettssubjekter og personer som gis myndighet og innsikt i forbindelse med gjennomføring og planlegging av rasjonering (i følge foreliggende utkast til endring av lovverket) er så nøytrale som mulig, dvs. uten kommersielle interesser i verken produksjon, omsetning eller forbruk av elkraft. Vi antar at nettselskapene er nærmest til å oppfylle et slikt krav. Nettselskaper som skal velge mellom ulike rasjoneringsformer og prioritere tiltak må da avkreves full nøytralitet...»
Hydro uttaler blant annet:
Innledningsvis vil vi uttrykke forståelse for at det i forbindelse med en eventuell rasjonering av elektrisk energi i Norge, kan vise seg nødvendig å delegere rasjoneringsmyndighet, også til private rettssubjekter...
...
Vi vil her spesielt peke på behovet for at det på forhånd utvikles og oppdateres detaljerte rasjoneringsplaner, med prioritering mellom individuelle sluttbrukere av elkraft. Slik prioritering må igjen være basert på de samfunnsmessige konsekvensene av at kraftforbruket rasjoneres...
...
Etter vår oppfatning må det også presiseres at delegasjonsadgangen skal være begrenset til operasjonelle og gjennomføringstekniske forhold. Det vil være uheldig om viktige beslutninger om for eksempel fordeling mellom ulike virksomheter skal tas av private aktører. Det må under enhver omstendighet være en forutsetning at delegasjon bare kan skje til enheter som ikke har kommersielle interesser i rasjonering.»
KDS Sør-Trøndelag uttaler blant annet:
«I praksis er det den daglige operative organiseringen av nettselskapene som fungerer som KBO når KBO trer i kraft. Av den grunn er det lett å si at KBO er nettselskapene. Dette er uheldig i dagens situasjon hvor konkurranse og opparbeidelse av tillit er blitt mye viktigere nå enn tidligere... En konsekvens av dette er at det bør markeres sterkt at KBO og nettselskapene (energiselskapene) har hver sine rammebetingelser å innrette seg etter... Argumentene for endringsforslaget bifalles forutsatt presiseringen av skillet mellom KBO og nettselskapene markeres sterkere.»
Statnett SF ser det som positivt at gjeldende regelverk klargjøres og er enig i at det er behov for å ha tilstrekkelig grunnlag til raskt å kunne vedta nødvendige tiltak i den operative fasen av rasjonering etter at rasjonering er besluttet iverksatt. Statnett SF støtter i hovedsak de foreslåtte endringene, men påpeker visse forhold som departementet bes om å klargjøre nærmere i lovforslaget.
NEKI mener det må satses på nyanserte og kunnskapsbaserte planer om utkoblingssteder og prioriteter i tilfelle rasjonering. Det vil videre være en fordel om rasjoneringsansvarlig kan rådspørre en mindre gruppe av brukerrepresentanter når vedkommende skal fatte en beslutning.
Buskerud Kraftnett AS uttaler:
«Under pkt. 5A bør det komme inn et avsnitt som sier noe om at fylkesmannen skal være rådgiver og inneha en nøytral rolle for vurdering av de samfunnsmessige konsekvenser ved iverksettelse av rasjonering.»
NVEuttaler blant annet:
«For å effektivt kunne gjennomføre tiltak i en rasjoneringssituasjon er det nødvendig at blant annet ledere i Kraftforsyningens Beredskapsorganisasjon (KBO) utnevnt av NVE, og regionale og lokale driftsenheter i kraftforsyningen kan gis myndighet til å utføre spesifiserte tiltak som en rasjoneringssituasjon krever uten at det foreligger konkrete vedtak fra rasjoneringsmyndighetene i hvert enkelt tilfelle. Eksempelvis vil dette være faktisk utkobling av forbruk, fastsettelse og oppfølging av energikvoter og sanksjoner (ileggelse av gebyr etc.) når pålegg ikke følges. For å kunne gjøre dette må rasjoneringsmyndigheten kunne delegere myndighet... NVE støtter derfor det fremlagte forslaget og presiserer nødvendigheten av at endringen blir gjennomført.»
Konkurransetilsynet har ingen spesielle innvendinger til forslaget om delegasjon, men påpeker at det er særlig viktig med klart definerte handlingsregler dersom private aktører skal utøve myndighet. Videre fremholder tilsynet:
«I et kraftmarked med manglende konkurranse, vil aktører med markedsmakt ha insentiver til å allokere en høyere andel av produksjonen til perioder med lavere forbruk, for på den måten å oppnå høyere pris i perioder når forbruket er høyt. Ved manglende konkurranse kan regulering av hvordan selskapene allokerer produksjonen være bedre enn å ikke ha slike reguleringer. Imidlertid kan dette medføre fare for reguleringsfeil ved at selskapene pålegges en annen allokering av produksjon over året enn det som er den optimale. I utgangspunktet er det markedsaktørene som har best forutsetninger for å allokere produksjonen på en optimal måte.
Erfaringene fra sist vinter tilsier at markedsmekanismene er egnet til å løse selv en meget anstrengt kraftsituasjon. En rasjonering bør derfor først skje dersom prismekanismen er i ferd med, eller faktisk svikter.»
2.3.2 Forslaget om unntak fra forvaltningsloven
Departementet foreslo i høringsutkastet at lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) ikke skulle gjelde for avgjørelser som fattes av rasjoneringsmyndigheten i forbindelse med gjennomføring av rasjonering.
EBL støtter forslaget om unntak, men mener at enhver besluttet rasjonering må etterfølges av en evaluering som også innbefatter en vurdering av de vedtak som har vært fattet. EBL finner det for øvrig lettere å begrunne et unntak dersom de formelle vedtak treffes av et ordinært forvaltningsorgan (fylkesmannen).
KS har ingen kommentarer til forslaget utover å påpeke at det bør presiseres at eventuelt erstatningsansvar som følge av feil eller ugyldige vedtak som oppstår i forbindelse med gjennomføring av rasjonering skal bæres av staten. Rasjonering skjer av hensyn til samfunnets interesser. Det er derfor rimelig at de som pålegges å bistå staten i ivaretakelsen av fellesskapets interesser også skal holdes skadesløse for de tap som måtte oppstå.
PILhar forståelse for forslaget, men forutsetter at det i etterkant av en rasjonering er full anledning til å etterprøve de disposisjoner som er gjort både rettslig og på annen måte. Store forbrukere og produsenter må tas med på råd i utformingen av de nødvendige kommandolinjer og prosedyrer gjennom en kontinuerlig prosess for å sikre mest mulig korrekt og oppdatert kunnskapsgrunnlag for beslutningene.
Hydro har forståelse for forslaget, men mener at det ikke er nødvendig med et så omfattende unntak. Etter Hydros vurdering vil hensynet til rask gjennomføring av et rasjoneringsvedtak kunne ivaretas ved at klager over vedtakene ikke gis oppsettende virkning. I den grad departementet vil foreslå mer omfattende unntak enn foreslått av Hydro, understrekes det at unntak må være begrenset til rasjoneringsmyndighetens behandling av den konkrete sak frem til vedtak er truffet. Etter at vedtak er truffet, ville det være uforholdsmessig å frata partene sine rettigheter til blant annet innsyn i sakens dokumenter.
Statnett SF er i hovedsak enig i departementets forslag på dette punktet, men ønsker presisert i lovteksten at unntaket fra forvaltningsloven også skal gjelde for de avgjørelser som eventuelt fattes av den rasjoneringsmyndigheten har delegert myndighet til.
Den Norske Advokatforening, KDS Oslo og Akershus, KDS Nordland og KDS Hedmark støtter i hovedsak forslaget.
KDS Østfold påpeker at dersom myndighet skal delegeres til nettselskaper, så bør klageadgangen opprettholdes.
Justisdepartementet uttaler at det vil være tilstrekkelig å gjøre unntak fra klagereglene. Flere av de øvrige reglene om forsvarlig saksbehandling i forvaltningsloven har unntak av hensyn til saker hvor effektivitetshensyn og gjennomførbarhet må gå foran enkelte av de alminnelige kravene til forsvarlig saksbehandling. Justisdepartementet foreslår derfor en avgrensning av unntaket i tråd med dette.
NVE uttaler at det i en rasjoneringssituasjon er nødvendig å kunne gjøre unntak fra forvaltningslovens bestemmelser om klage mv., slik at en rasjonering lar seg gjennomføre effektivt.
Konkurransetilsynet har ikke innvendinger til forslaget.
2.3.3 Forslaget om innføring av regler om overtredelsesgebyr
Departementet foreslo i høringsutkastet å innføre nye §§ 7-7 og 7-8 om generell adgang til å ilegge gebyr ved overtredelse av energiloven med tilhørende forskrifter.
EBL peker på at forslaget er et generelt forslag om gebyr som ikke knyttes spesifikt til rasjoneringsbestemmelsene. EBL synes det er vanskelig å uttale seg konkret om departementets begrunnelse og forslag. EBL er heller ikke fornøyd med den praktisering NVE har utvist på andre områder når det gjelder ileggelse av tvangsmulkt ved overtredelser av tidsfrister.
KSpeker på at forslaget gir NVE og departementet en generalfullmakt til å fastsette gebyr for i prinsippet enhver overtredelse av energiloven. For bedriftene vil gebyrhjemmelen oppleves som en uforutsigbar og altomgripende trussel om å slå ned på det som etter forvaltningens mening er uakseptabel oppførsel. KS mener det ikke er behov for en slik hjemmel, og at den er i strid med grunnleggende krav til rettssikkerhet. Forslaget bør derfor trekkes og man bør avvente Justisdepartementets behandling og oppfølging av NOU 2003: 15 Fra bot til bedring før man eventuelt vurderer å innføre denne type sanksjoner.
Hydro har forståelse for departementets vurdering av behovet for effektive sanksjoner ved brudd på regelverket, men påpeker at departementets drøftelse er noe unyansert. Selv om NOU 2003: 15 Fra bot til bedring tar til orde for økt bruk av forvaltningsmessige reaksjonsformer, innebærer ikke forslaget noen generell anbefaling om å innføre sanksjoner på nye områder. Utredningen anbefaler videre å erstatte straff med forvaltningssanksjoner, ikke at forvaltningssanksjoner skal komme som et generelt tillegg til straff. Hydro mener videre at ileggelse av gebyr ikke skal gjøres av forvaltningen selv, men undergis en domstolsbehandling under henvisning til forslaget i NOU 2003: 12 «Ny Konkurranselov».
Statnett SF har ingen spesielle kommentarer til forslaget om innføring av overtredelsesgebyr.
Samarbeidande Kraftfylke er skeptisk til forslaget om gebyr. Realiteten er at man skaffer seg en ny «straffehjemmel» som er enklere å anvende, men som svekker rettssikkerheten for den skyldige. Det tilrås at man avventer behandlingen av NOU 2003: 15.
Den Norske Advokatforening har ingen innvendinger til forslaget om gebyr, og slutter seg til de vurderinger og premisser fra departementet som ligger i høringsutkastet, herunder de konkrete ordlydene.
KDS Sør-Trøndelag ser ingen problemer med innføring av bestemmelser om overtredelsesgebyr. Det reises spørsmål om adgangen til å ilegge gebyr også skal delegeres i samme utstrekning som det delegeres myndighet til KBO ved gjennomføring av rasjonering.
KDS Oslo og Akershus og KDS Rogaland støtter forslaget.
KDS Nordland støtter forslaget forutsatt at ileggelsen av gebyr begrenses til rasjoneringssituasjonen.
Forbrukerombudet er positiv til forslaget. Forbrukerkundenes stilling styrkes dersom brudd på bestemmelsene i NVEs forskrift av 11. mars 1999 nr. 301 kan sanksjoneres gjennom slikt gebyr.
2.4 Utkast til lovproposisjon
Utkastet til lovproposisjonen har vært forelagt departementene.
Videre har proposisjonsutkastet vært til lovteknisk gjennomgang.