2 Lovgiving og kvalitet

2.1 Regjeringa sitt arbeid med regelforenkling

Regjeringa legg stor vekt på arbeidet med kvalitetssikring og regelforenkling, både med tanke på innhald og teknisk og språkleg utforming. Dette kjem mellom anna til syne gjennom Regjeringa sin handlingsplan for eit enklare Noreg. Eit anna døme er samarbeidet med OECD i samband med OECD sitt program for reguleringsreformer. Dette samarbeidet inngår i Regjeringa sitt moderniseringsprogram. OECD utarbeider for tida retningsliner for etterkontroll av næringslovgivinga.

Av tidlegare arbeid med regelforenkling må Lovstrukturutvalet med utredningane NOU 1990: 9 og NOU 1992: 32 nemnast. Arbeidet førte mellom anna til at ei lang rekkje lover blei oppheva. Dei konkrete tilrådingane om lovstruktur i NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket blir vurdert når det vert skipa til ein generell revisjon av lovverket på eit område. Denne utgreiinga har òg vore eit viktig grunnlag for somme av dei allmenne tilrådingane frå den store «forskriftsduganden», som departementet arbeider vidare med. Denne dugnaden har jamvel tent til å styrke arbeidet for teknisk kvalitet i regelverket.

Prosjektet for opprydding og forenkling av forskriftsverket, «forskriftsdugnaden», blei starta i 1999 av Regjeringa Bondevik I og blei ein del av handlingsprogrammet for eit enklare Noreg. Målet med prosjektet var å gjere forskriftsverket meir oversiktleg og brukarvennleg. Hovudfokus blei sett på den tekniske utforminga, og ikkje på innhaldet. Prosjektet blei avslutta 31. desember 2001. Sluttrapporten blei lagt fram 15. mai 2002 og viser at prosjektet eit godt stykke på veg har lykkast med å forenkle og rydde i forskriftsverket. Mellom anna har talet på landsdekkande forskrifter gått ned med om lag 10 %, det vil seie ei reduksjon på om lag 420 forskrifter. I tillegg er ei rekkje statlege forskrifter med lokalt verkeområde oppheva eller slått saman. Mange forskrifter er forenkla, formfeil er retta opp og ikkje-kunngjorde forskrifter er blitt kunngjorde. I samband med prosjektet har det òg blitt halde ei rekkje kurs og seminar. Dette vil vere med på å auke kunnskapen om regelverksarbeid.

Prosjektet har ført til eit enklare regelverk til nytte både for næringslivet og folk elles. Regjeringa er no i gang med å følgje opp prosjektet. Det vil bli utarbeidd ei eiga rettleiing om forskriftsarbeid, og kurstilbodet for forvaltningstilsette som arbeider med regelutvikling skal forbetrast. Regjeringa vil òg vurdere organisatoriske tiltak.

Rettinga av feil i lovverket fell inn i rekkja av arbeid som Regjeringa gjennomfører med tanke på å gjere lovverket lettare tilgjengeleg for brukarane. I handlingsplanen for eit enklare Noreg er opprydding av feil i lovverket nemnt som eit av tiltaka for eit lett tilgjengeleg regelverk.

2.2 Generelt om lovgiving og kvalitet

Det er mange faktorar som verker inn på kvaliteten i lovverket. Med kvalitet tenkjer ein ofte på innhaldet. Lovene skal bli oppfatta som rettferdige, rimelege og tilpassa det samfunnet lovene skal verke i. Lovgivinga bør ha eit klart mål, og ho bør vere effektiv med tanke på det målet ein vil oppnå. Andre sider av kvalitetsspørsmålet er om lovene er konfliktskapande eller konfliktløysande, og om dei er enkle og billige å administrere for dei private brukarane og det offentlege. I tillegg bør regelverket vere lett å forstå og lett å finne fram i. I denne samanhengen er språkdrakt og teknisk utforming og struktur viktige element, sjå punkt 2.3.

Det kan ofte vere vanskeleg å vite kva veg ein skal gå for å nå desse måla. Skal ein søkje rimelege løysingar i det konkrete høvet, eller skal ein velje formell likskap? Klare, firkanta reglar gir rettstryggleik ved at det er enkelt for borgarane å klarleggje rettsstillinga si på førehand. Skjønnsmessige reglar opnar for individuelt tilpassa løysingar og gir med det rettstryggleik i form av rettferd for den enkelte. Men ei ulempe ved slike reglar er at dei kan vere tunge å administrere og kan skape rettsuvisse.

Ei anna utfordring er å finne balansen mellom hyppige endringar og langsiktig tenking. Det er eit mål at regelverket skal vere godt tilpassa utviklinga i samfunnet, som blir stadig meir mangfelt og komplisert. Regelverket må ikkje bli forelda. På den andre sida kan hyppige endringar gå ut over kvaliteten og samanhengen i regelverket. Ofte er det vanskeleg å sjå konsekvensane av endringane, og ein får ikkje tid til å tenkje gjennom alternative løysingar. Mengda av internasjonalt regelverk som Noreg må følgje opp, er med på å auke både omfanget av regelverket og tempoet i regelprosessen. Dette gjeld særleg EØS-regelverk. I tillegg kan det vere vanskeleg å finne gode tekniske løysingar og ein naturleg plass til dei nye reglane i det eksisterande lovverket. I Lovdata si årsmelding for 2001 heiter det:

«Omfanget av regelgivningen viste et hopp på ca. 70% i 1992 og holdt seg på dette høye nivået frem til 1996. De tre siste årene har omfanget igjen økt kraftig. I dag er omfanget av regelproduksjonen mer enn det dobbelte av hva det var før 1992. Vi ser også at det ikke først og fremst er antall lover og forskrifter som har økt, men omfanget av disse. Økningen må vel i det vesentlige tilskrives Norges tilpasning av regelverket i forbindelse med EØS.»

Eit verkemiddel for å skape betre kvalitet i lovverket er auka etterkontroll. Ein etterkontroll kan vere alt frå ei høyring eller ein gjennomgang av praksis til eit stort forskingsprosjekt. Kontrollen kan rette seg mot innhaldet, den tekniske kvaliteten eller båe desse forholda. Ved etterkontroll av den tekniske utforminga vil målet vere å finne ut om regelverket er oversiktleg og lett å forstå for brukarane. Ved etterkontroll av innhaldet vil ein sjå på om regelverket har verka etter sitt formål. I båe tilfelle vil ein kunne avdekke behov for endringar. Men det er òg viktig å sjå til at høvet til etterkontroll ikkje blir ei orsaking for å gjere eit lite grundig arbeid i første omgang.

Ein mogeleg framgangsmåte for å sikre at gjeldande reglar er aktuelle og gir uttrykk for reelle behov, er å gje dei tidsavgrensa gyldigheit. Føresegner som fastset at ei lov eller forskrift skal falle bort etter ein fastsett periode, vert somme tider kalla solnedgangsklausular. Har ei lov eller forskrift ei slik føresegn om tidsavgrensing, trengst det eit nytt vedtak om lova eller forskrifta skal gjelde lengre. Det gir høve til ein slags obligatorisk etterkontroll. I Regjeringa sin handlingsplan for eit enklare Noreg er tidsavgrensa regelverk nemnt som eit aktuelt tiltak for å fremje målet om eit lett tilgjengeleg regelverk.

Det kan krevje mykje ressursar å gjennomføre ein grundig etterkontroll. Ressursbruken må vurderast opp mot i kor stor grad kontrollen vil kunne føre til eit betre og meir tilpassa regelverk.

Det er behov for å auke kunnskapen om regelarbeid i forvaltninga. Som ledd i oppfølginga av forskriftsdugnaden er det mellom anna avgjort at forvaltninga, som eit ledd i utgreiinga av dei administrative og økonomiske konsekvensane, skal bli pålagt å vurdere behovet for etterkontroll når lover eller forskrifter blir gitt eller endra. Målet er at reglane skal vere oppdaterte og gi uttrykk for reelle behov.

2.3 Spesielt om teknisk kvalitet i lovverket

2.3.1 Kva teknisk kvalitet er og kva type feil som er omfatta av proposisjonen

Målsettinga om høg teknisk kvalitet i lovverket gjeld både dei enkelte føresegnene, dei enkelte lovene og lovverket som eit heile. Dei enkelte lovene og føresegnene må byggjast opp på ein logisk og oversiktleg måte. For lovverket som eit heile vil strukturen og samanhengen vere viktig. Felles for alle nivåa er verdien av den språklege utforminga, både at språket er lett forståeleg og at ein er konsekvent i bruken av omgrep. God teknisk kvalitet vil gjere det enklare for brukarane av lovverket å finne fram og å forstå reglane.

Feila som blir foreslått retta opp i denne proposisjonen, har å gjere med ein del av det ein legg i uttrykket teknisk kvalitet i lovverket. I denne proposisjonen er berre dei openberre feila tekne med. Størsteparten av feila går på at det er vist til ei lov eller føresegn som er oppheva eller har skifta plass. Andre feil som går igjen, er at endringar av namn på institusjonar o.l. ikkje har blitt følgt opp med endringar i lovverket. I tillegg kjem paragrafar eller ledd som har blitt oppheva ved ein feil, og reine skrivefeil. I nokre tilfelle er det klart at det føreligg ein feil, men det er uvisst kva løysinga skal vere. Dette kan til dømes vere tilfelle når det er vist til ei føresegn som er erstatta av ei ny føresegn som ikkje har same innhald som den tidlegare. I nokre slike tilfelle er løysinga så uklar at feilen ikkje er foreslått retta i proposisjonen her. Det er heller ikkje foreslått endringar i strukturen eller generelle forbetringar av språkføringa.

2.3.2 Kvifor tekniske feil oppstår

Mange såkalla tekniske feil har opp gjennom tidene blitt retta opp etter framlegg frå det enkelte departementet, til dømes i samband med etterkontroll av lovene og då ofte i samband med andre endringar. Ein kan spørje kvifor det blir gjort så mange feil at det likevel er grunnlag for ein samleproposisjon om retting av feil i lovverket.

I punkt 2.2 blei nokre problem ved hyppige endringar nemnt. Når tidspresset blir stort, kan det lett gå ut over den tekniske utforminga av lovene. Det kan òg vere at sakshandsamarane ikkje har tilstrekkeleg opplæring i eller erfaring frå regelarbeid.

Parallelle lovgivingsprosjekt kan òg føre til feil. Det hender at det blir fremma fleire forslag til endringar i dei same lovene og paragrafane, utan at forslaga blir samordna. Lovavdelinga i Justisdepartementet speler likevel ei rolle for å sikre samsvar i slike tilfelle, men avdelinga har ikkje noko formelt ansvar for samordning av ulike regelprosessar, sjå punkt 2.3.4 om lovteknisk gjennomgang.

Feil kan kome inn på ulike stadium i lovgivingsprosessen. Dei kan kome i departementet sitt arbeid med lovforslag, når andre departement arbeider med endringar i dei same lovene eller under behandlinga i Stortinget. Feil som kjem inn i samband med kunngjeringa i Norsk Lovtidend, kan ein rette opp utan å gå vegen om lovendring.

2.3.3 Verdien av å rette opp tekniske feil

Ein kan spørje seg kvifor det er viktig å rette opp slike reint tekniske feil som det er tale om i denne proposisjonen. Ofte vil ikkje feilen ha noko å seie for tolkinga av føresegna. Det gjeld til dømes dei fleste reine skrivefeil. I andre tilfelle kan ein teknisk feil skape problem for brukarane, og då serleg for brukarar som ikkje har juridisk kunnskap. Eit døme kan vere når det er vist til ei lov som er oppheva. Ein brukar vil då kunne få problem med å finne ut om ei ny lov har erstatta den gamle, og om tilvisinga i så fall skal lesast slik at ho no gjeld den nye lova.

Utviklinga i retning av eit stadig meir omfattande regelverk gjer det enda viktigare at reglane har ein god struktur og ei god teknisk utforming, slik at det ikkje blir for vanskeleg å finne fram i og forstå reglane.

Lovdata har som sagt merka av feil dei har funne på sine nettsider og i Noregs lover. Dette er allereie ei god hjelp for brukarane. Av prinsipielle grunnar er det likevel uheldig at den offisielle versjonen av lovteksten inneheld feil. Lovdata har heller ikkje kapasitet til å gå inn i kvart enkelt tilfelle for å finne ut om det verkeleg er tale om ein feil og kva som i så fall er rett løysing.

2.3.4 Kva ein kan gjere for å unngå slike feil i framtida

Det er det enkelte departementet som har ansvaret for utforminga av sine eigne lovforslag. Feil kan kome inn på ulike trinn i arbeidet, og ofte har det som nemnt samband med tidspress. Jamvel ved større og meir langvarige lovgivingsprosjekt kan tida vere eit problem når det gjeld den tekniske utforminga av lova. Utfordringa er gjerne å kome fram til eit innhald som det kan bli tilstrekkeleg semje om. Arbeidet med detaljane i utkastet til lov må ofte utsetjas til sluttfasen. Det blir derfor ofte lite tid til å arbeide med den tekniske kvaliteten til lova.

Det er enkelte hjelpemiddel som kan gjere det enklare å unngå feil i denne travle sluttfasen. Lovavdelinga i Justisdepartementet har utarbeidd ei rettleiing for lov- og forskriftsarbeid, «Lovteknikk og lovforberedelse», som mellom anna gjeld den tekniske utforminga av lover. I utredningsinstruksen punkt 7.1 er det fastsett at utforming av lovforslag og forskrifter skal skje med utgangspunkt i denne rettleiinga, og det er vanleg å ta dette inn som ei føresegn i mandatet for lovutgreiingsutval.

Ei oversikt over reglar, instruksar og rettleiingar som styrer regelproduksjonen finn ein på internett (www.odin.no/regelverk).

I tillegg har Lovdata sin database og den enkle tilgangen ein har til den via internett gjort det langt enklare å finne fram til andre lover som må endrast i samband med ei ny lov eller endringslov. Dette inneber mellom anna at ein ved enkle grep i mange tilfelle kan unngå den feilen departementet kanskje har funne flest av i samband med denne oppryddinga, nemleg paragrafar som viser til lover som er oppheva.

I utredningsinstruksen punkt 7.3 heiter det:

«Ferdig utkast til odelstingsproposisjon skal forelegges Lovavdelingen i Justisdepartementet for lovteknisk gjennomgåelse.»

Ved den lovtekniske gjennomgangen vil Lovavdelinga mellom anna sjå på dei tekniske sidene av lovutkastet, forholdet til andre lover og språkleg utforming. I samband med denne gjennomgangen vil ein kunne rette opp nokre slike tekniske feil det her er tale om. For at Lovavdelinga skal kunne gjere eit tilfredsstillande arbeid, er det viktig at dei får nok tid til gjennomgangen. I utredningsinstruksen heiter det at fristen skal vere på minst to veker. Ved omfattande forslag vil avdelinga ofte trenge meir tid. Det skjer stadig oftare at departementa ber om forkorta frist. Ei systematisk undersøking av om det finst tilvisingar til reglar som skal endrast eller opphevast, høyrer likevel ikkje med til den kontrollen Lovavdelinga utfører ved gjennomgangen av lovforslag frå andre departement.

Når forslaget blir sendt til Stortinget, blir det først behandla i ein av fagkomiteane. Også her kan det kome inn lovtekniske feil. På den andre sida kan departementet ta kontakt med komiteen for å få retta opp feil før forslaget går til Odelstinget. Kontakten kan òg gå andre vegen, frå komiteen til departementet. Eventuelt kan Lovavdelinga i Justisdepartementet spørjast til råds om lovtekniske spørsmål.

Når lova er gitt og det er feil i den offisielle utgåva av lovteksten, må feila bli retta ved ny lov. Departementet bør i samband med andre endringar i lovene på deira område nytte høvet til å foreslå oppretting av feil av teknisk art.