4 Forslag til endring av alkoholloven

4.1 Lovteknisk straksløsning - forskriftshjemmel

I høringsnotatet understreket departementet at forslaget om endring av alkoholloven for å oppfylle EFTA-domstolens avgjørelse er basert på behovet for rask avklaring av rettstilstanden, ettersom dette er av stor betydning for bevillingshavere og bevillingsmyndigheter. Det ble derfor foreslått en lovteknisk enkel løsning i form av at det inntas i alkoholloven § 1-3 annet ledd en hjemmel for Kongen til, uten hinder av bestemmelsen om AS Vinmonopolets eneretter i § 3-1 første ledd, å gi forskrift om at bestemmelsene i loven om salg og skjenking av øl med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent skal gjelde tilsvarende for drikk i lukket forpakning med samme alkoholinnhold som forstås eller regnes som vin og brennevin.

Som det også ble vist til i høringsnotatet bør alkoholpolitisk- og praktisk viktige bestemmelser fremgå av alkoholloven, og ikke av forskriftsbestemmelser slik den lovtekniske straksløsningen innebærer. Så snart som mulig vil departementet derfor gjennomgå alkoholloven med forskrifter med tanke på en helhetlig revisjon som følge av de endringene i omsetningssystemet som nå må gjennomføres.

Forslaget må videre følges opp med en snarlig vurdering av behovet for andre alkoholpolitiske tiltak som kan motvirke en forsterket negativ utvikling i ungdoms alkoholvaner.

Det er ingen høringsinstanser som har hatt innvendinger mot den lovtekniske straksløsningen som departementet foreslår.

Avholdsfolkets Landsråd (AL) er imidlertid bekymret for at Sosialdepartementets ønske om en rask lovendring vil gå på bekostning av en full gjennomgang av alle mulige tiltak for å begrense skadevirkningene. Det vises til at EFTA-domstolen ikke har satt noen frist for hvor raskt Norge må rette seg etter dommen, og man burde derfor etter ALs mening kunne ta den tiden som er nødvendig for å kunne utvikle en god strategi.

Sosial- og helsedirektoratet viser på sin side til den usikkerhet de har erfart at dommen har skapt blant aktørene, og er tilfreds med at departementet har behandlet saken så raskt.

Sosialdepartementet vil kommentere behovet for oppfølging av straksløsningen i kap. 4.3.

4.2 Forskriftshjemmelens utforming

Forskrift om likebehandling av øl og annen alkoholholdig drikk under 4,76 volumprosent er foreslått hjemlet i alkoholloven kapittel 1 «Alminnelige bestemmelser», og da i § 1-3 om definisjon av alkoholholdig drikk. Til tross for at de aktuelle produktene strengt tatt ikke hører hjemme sammen med den produksjonstekniske definisjonen av øl i § 1-3 annet ledd, er hjemmelen forslått plassert der som en konsekvens av at de likevel skal regnes likt med øl.

Toll- og avgiftsdirektoratet har foreslått enkelte språklige endringer i forskriftshjemmelen. Disse er tatt til følge.

Bryggeri- og mineralvannforeningen foreslår å tydeliggjøre i forskriftshjemmelen at forskriftene ikke bare skal omfatte lovens bestemmelser om salg og skjenking, men også de bevillinger som er gitt i medhold av disse bestemmelser.

Sosialdepartementet kan ikke se at det er nødvendig å foreta en slik presisering i selve hjemmelsbestemmelsen.

Departementets forslag til gjennomføring av EFTA-domstolens avgjørelse forutsetter at det skal gis forskrift om likebehandling av vin- og brennevinsprodukter som omfattes av EØS-avtalen. Sosialdepartementet har valgt formuleringen «Kongen kan gi forskrift» ettersom EFTA-domstolens avgjørelse ikke krever bestemmelser om likebehandling av produkter som ikke omfattes av EØS-avtalen.

Avholdsfolkets Landsråd (AL) uttaler om dette spørsmålet:

«Ideelt sett ville det vært ønskelig å begrense antallet alkoholholdige drikkevarer i dagligvarehandelen så mye som mulig, slik at for eksempel de produkttypene som ikke omfattes av EØS-avtalen, fortsatt holdes utenfor dagligvarehandelen. AL forstår imidlertid at et slikt skille mellom forskjellige produkter med samme alkoholinnhold vil skape både juridiske og praktiske problemer for så vel myndigheter som dagligvarebransjen og forbrukerne.»

Sosialdepartementet bemerker at AL her peker på et viktig poeng. Spørsmålet om hvilke produkter som skal omfattes av forskriftsbestemmelsene om likebehandling er tema for departementets høringsnotat om utkast til slike bestemmelser, og tas ikke opp i sin fulle bredde her. Det er likevel nærliggende å kommentere problemstillingen kort også i tilknytning til utformingen av forskriftshjemmelen.

EFTA-domstolens avgjørelse innebærer at brennevinsbaserte drikker med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent må likebehandles med øl med tilsvarende alkoholinnhold. Sider og andre gjærede produkter bør etter departementets syn ikke omsettes etter strengere regler enn de som vil gjelde for brennevinsblandinger med samme alkoholinnhold. Et skille mellom vinprodukter som faller innenfor og utenfor EØS-avtalen vil dessuten falle mest uheldig ut for produkter som det finnes en viss innenlandsk produksjon av. I høringsnotatet med utkast til forskrift har departementet derfor foreslått bestemmelser om likebehandling av all alkoholholdig drikk med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent. De alkoholpolitiske utfordringer dette innebærer, og behovet for tiltak rettet særlig mot ungdoms alkoholforbruk, vil bli fulgt opp. Det vises til kap. 4.3. under.

4.2.1 Konsekvenser for AS Vinmonopolets eneretter

I høringsnotatet viste departementet til at Vinmonopolets enerett til salg av brennevin og vin som inneholder inntil 4,75 volumprosent alkohol må oppheves som følge av EFTA-domstolens avgjørelse. Departementet vil, som en del av straksløsningen, forutsette at Vinmonopolet selger de samme produktene som før, men ønsker å foreta en nærmere vurdering av om Vinmonopolet også i fremtiden skal kunne selge de aktuelle produktene i konkurranse med andre bevillingshavere. Fordi andre midlertidige lovendringer enn de som er helt nødvendige for raskt å kunne oppfylle EFTA-domstolens avgjørelse bør unngås, har departementet valgt å foreslå en forskriftshjemmel som klart gir adgang til i forskrift å fravike lovens bestemmelse i § 3-1 første ledd om Vinmonopolets enerett til salg av brennevin og vin som inneholder mellom 2,50 og 4,75 volumprosent alkohol.

AS Vinmonopolet skriver i sin høringsuttalelse:

«Den foreslåtte løsning til lovteknisk gjennomføring opplyses å være av midlertidig art og begrunnet med behovet for rask avklaring av rettstilstanden basert på EFTA-domstolens avgjørelse. I denne forbindelse har vi merket oss at departementet som en del av straksløsningen forutsetter at Vinmonopolet fortsetter å selge de aktuelle produkter med alkoholinnhold under 4,76 volumprosent som før, men at departementet ønsker å vurdere forholdet til Vinmonopolets rettigheter nærmere. Vi forutsetter at departementet vil komme tilbake til disse spørsmål senere.»

Det er ingen andre høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet.

Sosialdepartementet bemerker at problemstillingen vil bli utredet i samråd med AS Vinmonopolet.

4.3 Behov for snarlig utredning og oppfølging

Som fremhevet i høringsnotatet er det behov for oppfølging av den foreslåtte straksløsningen på flere plan. Når det gjelder alkohollovens regler, er det som nevnt i proposisjonens kap. 4.1 og 4.2 behov både for å foreta systematiske endringer som reflekterer endringen i omsetningssystemet, og for å vurdere om dommen kan få betydning også på andre områder av gjeldende rett, herunder forholdet til AS Vinmonopolets eneretter, det statlige bevillingssystemet for engrossalg og tilvirkning, og aldersgrensebestemmelsene.

Økt tilgjengelighet vil kunne gi økte utfordringer når det gjelder alkoholforbruk, spesielt blant ungdom. Det er derfor særlig viktig å vurdere nærmere regler i alkoholloven med forskrifter blant annet om produktplassering, herunder også om merking og presentasjon av produktgruppene og om den kontroll som bevillingshaver og bevillingsmyndighet har ansvaret for, særlig med hensyn til salg av alkoholholdig drikk i dagligvarehandelen.

Som nevnt i høringsnotatet vil det også være behov for å vurdere andre tiltak, rettet eksempelvis mot markedsføringen av nye produkter, med tanke på å motarbeide en mulig uheldig utvikling, ikke minst i forhold til ungdoms alkoholbruk.

Flere høringsinstanser uttrykker bekymring over at endringen i omsetningsformen for vin- og brennevinsprodukter med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent kan få konsekvenser for alkoholforbruket blant ungdom.

Fylkesmannen i Østfold deler departementets vurdering av mulig negative konsekvenser av EFTA-domstolens dom, og anser at tilpasninger til denne bør følges opp med skadeforebyggende tiltak rettet særlig mot yngre brukere av de aktuelle produktene. Folkehelseinstituttet skriver i sin høringsuttalelse:

«Vi har ingen merknader til vedlagte lovendring. Imidlertid er vi med på å understreke innholdet i punkt 5. i høringsnotatet: Behov for utredning og oppfølging, da bedre tilgjengelighet av alkoholholdige drikker som f eks «rusbrus» høyst sannsynlig vil føre til økt alkoholbruk blant ungdom.»

Avholdsfolkets Landsråd(AL) presiserer at undersøkelser foretatt av SIRUS om utviklingen i forbruket av alkohol blant norsk ungdom i alderen 15-20 år, viser at man siden 1995 har hatt en eksplosiv økning i ungdoms alkoholforbruk. Det er all grunn til å anta at rusbrus i dagligvarehandelen vil forsterke denne trenden ytterligere. Undersøkelser fra andre europeiske land, New Zealand og USA om de aktuelle produktenes særlige appell til ungdom, og spesielt til unge jenter, og om konsummønsteret for rusbrus, sider og ferdigblandede brennevinsbaserte produkter støtter opp om de norske erfaringene og bekymringene. Videre heter det:

«AL finner det derfor nødvendig å presisere viktigheten av at man så langt det er mulig søker å finne tiltak som begrenser omsetningen av rusbrus og lignende produkter, og dermed også ungdommens totale alkoholforbruk. Avholdsfolkets Landsråd mener at dette bl.a. må innebære at myndighetene straks skjerper håndhevingen av aldersgrensebestemmelsene i dagligvarehandelen.»

Avholdsfolkets Landsråd har også kommet med viktige innspill til hvilke problemområder det kan bli nødvendig å være spesielt oppmerksom på i oppfølgingen av endringene i omsetningsformen for de aktuelle produktene.

Bryggeri- og mineralvannforeningen skriver i sin høringsuttalelse at foreningen har merket seg sosialministerens utfordring til norske produsenter og norsk dagligvarehandel om å ta sin del av ansvaret både for at produktutviklingen og tilbudet av nye drikker i butikkhyllene ikke skal bety nye og økte problemer. Bryggeri- og mineralvannforeningen vil også i samarbeid med dagligvarehandelen sette økt fokus på overholdelse av aldersgrenser.

Sosialdepartementet forstår det slik at leverandørene har betydelig innflytelse når det gjelder produktplassering, og delvis også slik at leverandørene leverer ulikt utstyr knyttet til denne plasseringen. Øl har ofte en relativt dominerende plassering i butikken. Nye produkter kan bety kamp om plasseringen av alkoholholdige drikker, og i realiteten økt markedsføring av dem. Ikke minst på denne bakgrunn vil departementet, som nevnt i høringsnotatet, måtte vurdere regler knyttet til produktplassering, merking mv.

Departementet vil også peke på skjenkestedenes potensiale som en markedsføringskanal med spredningspotensiale til de yngre aldersgruppene. Ved introduksjon av rusbrusen i 1997 var en av strategiene å markedsføre produktene på populære utesteder, og mot såkalte trendsettere, for dermed å få til en spredningseffekt mot andre målgrupper. Departementet vil følge utviklingen i lanseringen av nye produkter nøye, og forutsetter at bevillingsmyndighetene og Sosial- og helsedirektoratet vil påse at det ikke reklameres for alkoholholdig drikk, at det ikke deles ut alkoholholdig drikk i markedsføringsøyemed, og at aldersgrensene og vilkårene for å arrangere sluttede selskaper overholdes. Departementet vil også peke på at medlemmene i Reiselivsbedriftenes Landsforening (RBL), Vin- og brennevinsimportørenes Forening (VBF) og Bryggeri- og mineralvannforeningen har et selvstendig ansvar for å påse at det ikke skjer ulovlig markedsføring av alkoholholdige produkter.

Vurderinger knyttet til tiltak for å motvirke en forsterket negativ utvikling i ungdoms alkoholvaner som følge av EFTA-domstolens dom vil få en naturlig plass i Regjeringens videre arbeid med handlingsplanen mot rusmiddelproblemer, som etter planen skal legges fram høsten 2002. Departementet vil videre be Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) vurdere oppfølging av forbruksutviklingen, forbruksmønsteret m.v. knyttet til omsetningen av drikker med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent.