Del 1
Innledning

1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 En ny og moderne straffelov

Straffelovgivningen består av to hoveddeler: spesielle bestemmelser om den enkelte straffbare handling (den spesielle del) og alminnelige bestemmelser som gjelder for alle eller de fleste straffebud (den alminnelige del). Sentrale emner i den alminnelige delen er hvilke generelle vilkår som må være oppfylt for å kunne straffe og hvilke reaksjoner (hva slags straff) som kan ilegges den skyldige. Den spesielle delen inneholder de enkelte straffebudene og vilkårene for å straffe etter dem.

Den alminnelige delen står i straffeloven. Den spesielle delen står dels i straffeloven, og dels i spesiallovgivningen (lovgivning på avgrensede saksområder, også kalt særlovgivningen).

Regjeringen foreslår at dagens straffelov, som er fra 1902, avløses av en ny og moderne straffelov. I proposisjonen her fremmes det forslag om den alminnelig del i en ny straffelov. Lovforslaget skal avløse «Første del - Almindelige bestemmelser» i straffeloven 1902. Forslag til den nye straffelovs spesielle del vil bli fremmet i en egen proposisjon senere.

Straffelovgivningen avspeiler hvilke verdier et samfunn setter høyt, hvor utsatt verdiene er, og hvor strengt fellesskapet finner det nødvendig og rettferdig å straffe dem som krenker verdiene. Strafferettspleien skal være human, men samtidig effektiv og målrettet nok til å gi samfunnet og befolkningen tilstrekkelig beskyttelse.

Straff er samfunnets strengeste reaksjon og et virkemiddel som bør brukes med varsomhet ved mindre alvorlige forgåelser. Når straff tas i bruk, må strafforfølgningen være tilstrekkelig effektiv og målrettet.

Tilbakeholdenhet i bruk av straff er viktigere i dag enn for 100 år siden da den någjeldende straffeloven ble utarbeidet. Utviklingen av en omfattende lovgivning på nær sagt alle samfunnsområder, kombinert med en trussel om straff dersom loven brytes, har ledet til at strafferettsapparatet i dag er under et stort press. Dersom det festner seg et inntrykk av at mange lovbrudd ikke forfølges, svekkes både virkningen av straffetrusselen og tilliten til politiet, påtalemyndigheten og domstolene. Departementet fremhever derfor i proposisjonen et utgangspunkt om at at bare handlinger som skader eller representerer en fare for skade på andre verdier, bør kriminaliseres. At handlingen mislikes eller vekker ubehag hos flertallet i befolkningen, bør ikke være tilstrekkelig til å straffe. Straff bør også være et subsidiært virkemiddel. Mindre alvorlige lovbrudd bør derfor ikke gjøres straffbare hvis ønsket atferd kan sikres på annen måte, for eksempel ved at forvaltningsorganer forfølger lovbrudd på sine områder, eller ved at konfliktløsningen overlates til partene i saken.

Den som bryter straffbelagte normer, må kunne ilegges en straff som gir befolkningen og samfunnet den nødvendige beskyttelse. Enkelte lovbrudd er så alvorlige at særlig hensynet til straffens preventive virkning og dens evne til å opprettholde sosial ro tilsier at straffen må være streng. Dette gjelder særlig graverende angrep på liv, helse, frihet og den seksuelle integritet, alvorlige anslag mot rettsstaten, og krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten. For disse lovbruddene signaliserer proposisjonen at det alltid skal reageres strengt: dels ved å bruke særskilt minstestraff på fra 1 til 6 år fengsel, dels ved å forhøye straffeskalaen fra 21 til 30 år i kombinasjon med at lovbruddene ikke foreldes. Departementet viderefører regjeringens arbeid for straffskjerping ved organisert kriminalitet, seriesaker og gjentatt kriminalitet, særlig for volds-, vinnings- og seksuallovbrudd. For andre typer av lovbrudd legger utkastet få begrensninger på domstolenes og påtalemyndighetens reaksjonsfastsettelse, og det foreslås et fleksibelt reaksjonssystem.

Proposisjonen består av fire hoveddeler. I tillegg til de mer tradisjonelle deler med bakgrunnsstoff (del I) og alminnelige og spesielle motiver (henholdsvis del III og IV), har proposisjonen en del II med overskriften Hvor mye straff? Her drøfter departementet overordnede spørsmål av betydning for forslagene i proposisjonen. Departementet tar også opp enkelte prinsipielle spørsmål av betydning for den senere proposisjonen om en spesiell del. Synspunkter som Stortinget har på disse spørsmålene, vil danne grunnlag for arbeidet med den spesielle delen. En fellesnevner i del II er, som overskriften antyder, spørsmålet om hvor mye straff en ny straffelov skal åpne for. Problemstillingen er relevant både ved vurderingen av hvilke kriterier som bør avgjøre hvilke handlinger som skal være straffbare, hvilke generelle vilkår som bør stilles for å straffe og hvilke straffarter og strafferammer loven bør inneholde.

1.2 Proposisjonens del I - Innledning

I kapittel 2 gjøres det rede for bakgrunnen for proposisjonen og det reformbehov som har begrunnet arbeidet. Initiativet til å utarbeide en ny straffelov ble tatt i kriminalmeldingen i 1978 (St.meld. nr. 104 (1977-78) Om kriminalpolitikken), som foreslo at det skulle nedsettes en straffelovkommisjon til å utføre dette arbeid (punkt 2.1).

I punkt 2.2 gis det en oversikt over de omstendigheter som påvirker reformbehovet. Straffeloven har virket i 100 år. Ikke i noen tidsperiode har samfunnsforholdene endret seg så mye som i disse hundre årene. Straffelovgivningen er et kulturprodukt. Synet på hvilke verdier som bør beskyttes og hvilke handlinger som er så skadelige at de bør straffsanksjoneres, endrer seg med tiden. Derfor er det ikke gitt at grensene for hva som bør være straffbart, skal trekkes på samme måte i dag som i 1902. Riktignok har loven vært endret en rekke ganger. Likevel har den fortsatt straffebud som tiden har løpt fra og som nå bør oppheves, som påbudet om å sende en budstikke videre. Det er også behov for å vurdere om samfunnsutviklingen har ført til visse «huller» i loven som foreløpig ikke er tettet igjen.

Sammen med, og dels som en følge av samfunnsutviklingen, har det vokst frem en omfattende reguleringslovgivning, som under trussel om straff styrer borgernes atferd. Relativt sett har derfor straffeloven fått redusert betydning. Nå er det behov for å vurdere samlet om sentrale straffebestemmelser i spesiallovgivningen bør gis plass i straffeloven. Samfunnsutviklingen, endringer i lovgivningen og kriminalitetsutviklingen har dessuten gjort det påkrevd å samordne strafferammene i straffelovgivningen og vurdere nye reaksjonsformer. Det er også behov for en språklig og redaksjonell forbedring.

Punkt 2.3 gir en oversikt over Straffelovkommisjonens sammensetning og arbeid, og de forskjellige underutvalg med større eller mindre forankring i selve kommisjonen. Kommisjonen har avgitt åtte delutredninger. Det gjøres rede for hvilke forslag som allerede er fulgt opp gjennom særskilte reformer, hva som følges opp i den forliggende proposisjon, samt hva som vil gjenstå, jf. punkt 2.5. I den første gruppen faller blant annet særreaksjonsreformen, samt endringer som avskaffelse av livstidsstraffen og heving av den kriminelle lavalder fra 14 til 15 år. I den siste gruppen om arbeid som gjenstår, faller først og fremst utarbeiding av den spesielle del. Men også enkelte spørsmål av generell karakter er skutt ut til senere behandling, blant annet spørsmålet om ordningen med private straffesaker skal avskaffes og utformingen av generelle regler om omstendigheter som skal telle i henholdsvis formildende eller skjerpende retning ved straffutmålingen. I punkt 2.4 gis det en oversikt over strafferettslig reformarbeid som ikke har skjedd i regi av Straffelovkommisjonen.

I kapittel 3 beskrives de ulike deler straffelovgivningen består av, jf. punkt 3.1 og innledningen foran. I punkt 3.2 til 3.5 gis det en nærmere begrunnelse for hvorfor det fremmes en egen proposisjon om straffelovens alminnelig del. Det pekes først og fremst på at bestemmelser i den alminnelig del kan ha betydelig innvirkning på hvordan de enkelte straffebud skal utformes. Derfor er det hensiktsmessig at den alminnelige delen vedtas før den spesielle. Dernest ønsker departementet å legge til rette for en bred og prinsipiell debatt i Stortinget om hvor mye straff som skal anvendes. Dette legges det best til rette for ved en egen behandling av de grunnleggende og generelle spørsmål som tas opp i en proposisjon om straffelovens alminnelige del. Også status i utredningsarbeidet taler for en egen proposisjon om straffelovens alminnelig del. Det er forberedt ferdige lovforslag til en alminnelig del, mens den spesielle del ennå bare befinner seg på skisse-stadiet.

Ulempene med fremgangsmåten behandles i punkt 3.5: Generelle spørsmål må i stor utstrekning illustreres med konkrete straffbare handlinger. Dette faller vanskeligere når den spesielle del ikke er utarbeidet, men kan stort sett kompenseres ved at det vises til tilsvarende bestemmelser i gjeldende lovgivning. Når det i den alminnelig del er nødvendig å vise til konkrete bestemmelser i den spesielle del, kommer en derimot ikke utenom at lovteksten blir ufullstendig, og må kompletteres når den spesielle del er utformet.

I kapittel 4 om straffelovgivningens oppbygging og terminologi legger departementet til grunn at inndelingen av straffelovgivningen i en alminnelig og en spesiell del bør videreføres, og at straffebudene i den spesielle del fortsatt dels bør være plassert i straffeloven, dels i spesiallovgivningen. Departementet fremhever at det er sentralt at straffebudene i straffelovens spesielle del plasseres i en logisk og oversiktlig rekkefølge. Hvilken interesse straffebudene beskytter bør være et hovedkriterium for inndelingen.

Som de styrende kriterier for om et straffebud bør stå i straffeloven eller i spesiallovgivningen (punkt 4.1.2) foreslås hvor alvorlig lovbruddet er, den saklige sammenhengen mellom bestemmelsene, lovmiljøet av betydning for tolkingen og muligheten for å etablere en felles straffetrussel for flere likeartede overtredelser. Departementets hovedmålsetting er at den nye straffelovs spesielle del skal være det sentrale regelverk i straffelovgivningen, og at hele straffelovgivningen skal bygges opp slik at regler med en saklig og logisk sammenheng står i tilknytning til hverandre. At loven skal være sentral, innebærer at straffbelagte normer som er av stor betydning for hele befolkningen og som leder til følbare straffereaksjoner, bør stå i straffeloven. Det samme gjelder straffbare handlinger med en strafferamme over et visst nivå, for eksempel 6 år eller mer. Departementet fremholder at den saklige og logiske sammenheng avhenger av hvilke parametere som er førende ved sammenligningen. Men iallfall når det kan utarbeides en felles straffetrussel for likeartede overtredelser, taler dette for å plassere bestemmelsen i straffeloven, selv om handlingsnormene for øvrig står i spesiallovgivningen.

I punkt 4.1.3 foreslås det at den gjeldende inndeling av lovbruddene i forbrytelser og forseelser ikke videreføres i den nye straffelov. Hovedbegrunnelsen er at skillet ikke lenger reflekterer grensen mellom mer bagatellmessige forhold og de alvorligere, fordi det av prosessuelle grunner er bestemt at lovbrudd som etter hovedregelen i gjeldende lov skulle ha vært forbrytelse, likevel er forseelse. Dertil kommer at skillet kan føre til en uheldig oppdeling av lovbrudd av samme art, men av ulik alvorlighet, slik tilfellet er med tyveri og naskeri. Departementet har også lagt vekt på at det ikke er gitt at alle de virkninger som i dag er knyttet til grensen forseelse/forbrytelse, bør avgjøres etter et felles kriterium, for eksempel (1) om forsøk er straffbart, (2) om en formildende omstendighet bare kan lede til straffnedsettelse eller også til straffritak eller (3) om påtalekompetansen skal plasseres hos politiet eller hos statsadvokaten. Spørsmålet om hvor grensen skal trekkes bør derfor ikke vurderes på generelt grunnlag, men i tilknytning til det enkelte regelsett.

I punkt 4.1.5 foreslår departementet å oppheve ordningen med påtalebegjæring fra den fornærmede som formelt vilkår for å innlede strafforfølgning. I stedet foreslås det at alle lovbrudd skal være undergitt ubetinget offentlig påtale, men at påtale kan unnlates for handlinger med en strafferamme på 2 års fengsel eller lavere når ikke allmenne hensyn tilsier påtale. Ved avgjørelsen av om allmenne hensyn forligger skal det legges vekt på den fornærmedes standpunkt til påtalespørsmålet. Begrunnelsen for endringen er at det prinsipielt er uheldig ut fra straffens formål og virkning at den fornærmedes standpunkt skal øve avgjørende innflytelse på om et lovbrudd blir strafforfulgt eller ikke. Dertil kommer at reglene om påtalebegjæring er kompliserte og ofte leder til forsinkelse av forfølgning. Det er også lagt vekt på at kravet om påtalebegjæring som formelt vilkår for forfølgning, kan sette den fornærmede i en utsatt stilling i forhold til lovbryteren.

I punkt 4.1.6 og 4.1.7 gis det uttrykk for at bestemmelser av prosessuell karakter i størst mulig utstrekning bør stå i straffeprosessloven, og for at straffeloven bør ha en «en-leddet» nummerering, og ikke en «to-leddet», slik Straffelovkommisjonen gikk inn for i NOU 2002: 4 (delutredning VII).

Punkt 4.2 inneholder en oversikt over enkelte sentrale terminologiske spørsmål.

Kapittel 5er et oversikts- og henvisningskapittel om i hvilken grad konvensjoner om menneskerettigheter, særlig Den europeiske menneskrettskonvensjon (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP), samt alminnelig folkerett har betydning for utformingen av straffeloven.

I punkt 5.2 behandles straffelovgivningens forhold til folkeretten generelt. Lovutkastet § 2 viderefører den begrensede sektormonisme, som er nedfelt i gjeldende straffelov § 1 annet ledd. Til gunst for lovbryteren gjelder straffelovgivningen med de begrensninger som følger av overenskomster med fremmede stater og den alminnelig folkerett. Utkastet § 2 sikrer at straffeloven ikke virker i strid med internasjonale forpliktelser. Men det skal ikke generelt erstatte innarbeiding av folkerettslige forpliktelser til gunst for den siktede. Bestemmelsen vil først og fremst virke som en sikkerhetsventil dersom lovgiverne skulle ha oversett en folkerettslig forpliktelse eller tolket den annerledes enn det som senere viser seg som den riktige forståelsen.

I punkt 5.3 behandles sentrale krav som følger av menneskerettskonvensjonene, med særlig vekt på lovkravet, forbudet mot tilbakevirkende straffelovgivning, uskyldspresumsjonen og forbudet mot dobbeltforfølgning. Når folkeretten eller menneskerettskonvensjonen har særlig betydning for spørsmål som behandles i proposisjonen, er drøftelsen foretatt i tilknytning til det aktuelle spørsmål. Dette gjelder for eksempel spørsmålene om de folkerettslige grenser for når handlinger foretatt i utlandet kan strafforfølges i Norge og om menneskerettskonvensjonenes forbud mot å gi straffelover tilbakevirkende kraft, som begge er behandlet i proposisjonen kapittel 13 om straffelovens virkeområde.

Punkt 5.4 behandler forholdet til EØS-avtalen og Schengen-regelverket.

1.3 Proposisjonens del II - Hvor mye straff?

Hva som er straffens formål og virkning behandles i proposisjonens kapittel 6. Departementet bygger på den tradisjonelle definisjon om at straff er et onde som tilføyes lovbryteren i den hensikt at det skal føles som et onde. I punkt 6.2 legges det til grunn at gjengjeldelse ikke kan være straffens formål, idet formålet med straffen må være å styre atferd i fremtiden. Som straffens formål og virkninger fremholder departementet i punkt 6.3 de individualpreventive og allmennpreventive virkninger, samt straffens evne til å opprettholde den sosiale ro. De individualpreventive virkninger som trekkes frem og vektlegges, er uskadeliggjøring (frihetsberøvelse), avskrekking og forbedring. De allmennpreventive virkninger er avskrekking, «rettsøkonomiske virkninger» (kost/nytte vurderinger) og holdningsskapende virkninger eller vanemessig lovlydighet. Som straffens evne til å opprettholde den sosiale ro fremheves at det har en mentalhygienisk positiv virkning på befolkningen at strafferettsapparatet bidrar til å beskytte dem mot overgrep og urett gjennom å strafforfølge den som har skadet andre. De straffebelagte normer som ikke primært er satt til vern for den enkelte, kan mange oppleve det som byrdefullt å etterleve. Departementet legger til grunn at byrdene blir lettere å bære for de lovlydige hvis de ser at den som bryter forbudene og tar seg til rette på fellesskapets bekostning, blir straffet.

Proposisjonens kapittel 7 behandler prinsippene for kriminalisering, dvs. prinsippene for hvilke handlinger som skal forbys og belegges med straff. Det inneholder de rettspolitiske vurderinger som straffens formål og virkninger må suppleres med ved avgjørelsen av hvilke former for atferd som skal gjøres straffbare. Det er ikke vanlig, og foreslås heller ikke, at prinsippene for kriminalisering nedfelles i straffeloven. Departementet trekker likevel frem fire utviklingsstrekk som gjør det påkrevd at det ved vedtakelsen av en ny straffelov tas et prinsipielt standspunkt til hvilke handlinger som skal kriminaliseres: Helt siden vedtagelsen av den gjeldende straffelov har nykriminaliseringen vært vesentlig større enn avkriminaliseringen. Utviklingen i den faktiske kriminalitet har vært så stor at strafferettsapparatet i dag har betydelige kapasitetsproblemer. Samfunnet er vesentlig mer pluralistisk og verdsliggjort enn tidligere. Endelig påvirkes straffelovgivningen i stigende grad av det internasjonale samarbeid Norge deltar i. Departementet er i punkt 7.5 enig med Straffelovkommisjonen i at det sentrale for at en handling skal kriminaliseres, er at den kan føre til skade eller fare for skade på interesser som samfunnet bør beskytte. I tillegg bør straff bare brukes dersom andre reaksjoner og sanksjoner ikke er tilstrekkelige eller tilgjengelige. Straff bør dessuten bare brukes når nyttevirkningene er større enn skadevirkningene. Prinsippene for kriminalisering gjør seg sterkest gjeldende ved nykriminalisering. For handlinger som har vært straffbare over lengre tid, vil en avkriminalisering lettere skape inntrykk av at samfunnet aksepterer handlingen, enn tilfellet er ved en manglende nykriminalisering. Det er grunn til å tro at mange vil oppfatte en avkriminalisering som en signal fra samfunnet om at handlingen ikke lenger anses som skadelig eller farlig. Ofte er ikke det tilfellet. Departementet har derfor et annet syn enn kommisjonen på enkelte spørsmål om avkriminalisering.

Som det konkrete innhold i skadefølgeprinsippet fremholder departementet blant annet at handlinger som ikke kan medføre skade, som hovedregel heller ikke bør kriminaliseres. Videre bør straff normalt ikke brukes alene for å verne moralske normer eller den enkeltes religiøse følelse. Straff bør heller ikke benyttes for å verne den enkelte mot mildere former for fysisk eller psykisk ubehag. Slikt bør møtes med andre sanksjoner. Heller ikke alene den omstendighet at den enkelte volder skade på seg selv kan etter departementets syn gi grunnlag for å straffebelegge handlingen, men berettigelsen av å straffe kan følge av at handlingen også har samfunnsmessige skadefølger. Departementet fremholder at lovgiveren bør ha bevisbyrden for at den handling som ønskes kriminalisert, kan medføre skade eller fare for skade.

Selv om skadefølgeprinsippet er oppfylt, fremholder departementet at kriminalisering ved mindre alvorlige forgåelser bare bør skje som siste utvei. Ved krenkelse av private interesser bør det vurderes om den fornærmede selv bør ta ansvaret for å sanksjonere handlingen. Ved handlinger som krenker offentlige interesser, bør det vurderes om andre former for sanksjoner bør benyttes. Departementet viser til Sanksjonsutvalgets utredning i NOU 2002: 15 Fra bot til bedring hvor det på side 63 angis hvilke kriterier som bør være oppfylt før brudd på offentlig reguleringslovgivning gjøres straffbar. Departementet slutter seg også til Straffelovkommisjonens synspunkter i delutredning VII side 82-84 om hvilke omstendigheter som kan innebære at straff ikke er hensiktsmessig selv om skadefølgeprinsippet og tilleggskravet om «siste utvei» er oppfylt. I kravet om at bruken av straff må være hensiktsmessig, ligger at en handling bare bør kriminaliseres dersom nyttevirkningene er klart større enn skadevirkningene. Eksempler på mothensyn kan være de menneskelige belastningene for den domfelte og dennes familie, hensynet til en fornuftig bruk av ressursene til strafferettsapparatet, eller at en kriminalisering kan tvinge virksomheten under jorden slik at den antar farligere former eller skaper et illegalt marked.

I kapittel 8 behandles tre emner i straffansvarets yttergrense: medvirking, forberedelse og forsøk. Ansvaret for medvirkningshandlinger drøftes i punkt 8.2. I motsetning til hva som er tilfellet i gjeldende rett, foreslås det at den nye straffelov skal inneholde en generell bestemmelse om at medvirkning er straffbart med mindre annet er bestemt, jf. lovutkastet § 15. Forslaget er i samsvar med Straffelovkommisjonens standpunkt, som heller ikke møtte motstand under høringen. Det foreslås ingen endringer i hvilken atferd som representerer straffbar medvirkning. Dette må fortsatt avgjøres konkret i forhold til det enkelte straffebud. Forslaget om en generell medvirkningsbestemmelse er begrunnet med at kriminalisering av en handling normalt også gjør det riktig og berettiget å ramme den som fysisk eller psykisk medvirker. Å ha en generell bestemmelse om medvirkning forenkler utformingen av de enkelte straffebud. Fremgangsmåten oppfyller også et av hovedsiktemålene med den nye straffelov, nemlig å gjøre loven så enkel og opplysende som mulig. Basert på høringen til Straffelovkommisjonens forslag legger departementet til grunn at behovet for å gjøre unntak fra den generelle medvirkningsbestemmelse er lite.

Forsøk behandles i punkt 8.3. I det alt vesentlige foreslår departementet å videreføre gjeldende rett gjennom lovutkastet § 16, som i første ledd inneholder en språklig modernisert definisjon av forsøk, og i annet ledd fastsetter straffrihet for den som avstår fra eller avverger at handlingen fullbyrdes (tilbaketreden fra forsøk). Som en følge av at skillet mellom forseelse og forbrytelse ikke videreføres i utkastet, foreslås forsøk gjort straffbart for handlinger som har en øvre strafferamme på 1 år eller mer. En handling som ikke er kommet lenger enn til forsøk, kan bare representere en fare for skade, og i tråd med prinsippene for kriminalisering bør da bare forsøk på mer alvorlige handlinger kriminaliseres.

Spørsmålet om og eventuelt i hvilken utstrekning forberedelse til straffbare handlinger skal kriminaliseres, behandles i punkt 8.4. Forberedelse kan bestå i å legge fysisk til rette for utførelsen av den straffbare handling, å planlegge utførelsen, for eksempel ved å inngå forbund med andre, eller eventuelt å slutte seg til sammenslutninger som knyttes til en bestemt type kriminalitet. Forberedelse er i gjeldende rett ikke generelt gjort straffbart, og hva som regnes som forberedelse er ikke definert i straffeloven. Enkelte former for forberedelse er gjort straffbare gjennom egne bestemmelser. I tråd med Straffelovkommisjonens utredning, synspunktene under høringen og prinsippene for kriminalisering foreslås dagens rettstilstand i det alt vesentlige opprettholdt. Forberedelseshandlinger bør først og fremst kriminaliseres når de skaper en forholdsvis klar fare for skadevoldende handlinger av en viss alvorlighet, for eksempel ved organisert kriminalitet og terrorhandlinger. Kriminaliseringen bør dessuten i størst mulig utstrekning knyttes til konkrete målrettede handlinger som har manifestert seg i det ytre.

Proposisjonen kapittel 9 inneholder først en prinsipiell grensedragning mellom innskrenkende tolking (den generelle rettsstridsreservasjonen) og straffrihetsgrunnene (punkt 9.1). Dernest gis det en oversikt over de generelle straffrihetsgrunner: nødrett, nødverge, selvtekt, samtykke, ulovlig politiprovokasjon, offentlig myndighetsutøvelse, ordre fra overordnet og krigshandling (punkt 9.2). Departementet vurderer om straffrihetsgrunner som i dag er ulovfestede, bør lovfestes, men finner bare grunn til nå å foreslå å lovfeste lovlig selvtekt.

I punkt 9.3 drøfter departementet om det skal innføres en generell regel om at domstolen kan frita for straff når helt spesielle omstendigheter foreligger. I gjeldende rett finnes ingen slik bestemmelse for domstolen, men påtalemyndigheten kan gi påtaleunnlatelse. Straffelovkommisjonen gikk i delutredning I og V inn for å innføre en slik generell regel, og det samme gjorde mindretallet i delutredning VII. Departementet erkjenner at det kan forekomme tilfeller hvor domstolen bør kunne frita for straff også utenfor de konkrete straffritaksgrunner, for eksempel når påtalemyndigheten har gitt vilkårsløs påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69, men hvor påtaleunnlatelsen av den siktede er brakt inn for retten. Departementet sier seg imidlertid enig med flertallet i delutredning VII i at grensen mellom de straffbare og de straffrie handlinger ikke bør viskes ut, og at domskonklusjonen derfor ikke bør lyde på frifinnelse. Departementet foreslår at det heller skal kunne reageres med straffutmålingsutsettelse (tidligere domsutsettelse) eller en ny reaksjon benevnt straffutmålingsfrafall, jf. lovutkastet §§ 60 og 61 og proposisjonens punkt 20.4 og 20.5. I begge tilfeller vil domsslutningen være at den siktede finnes skyldig. Men ved straffutmålingsutsettelse vil utmåling av straff utsettes i en prøvetid, og det kan fastsettes vilkår. Ved straffutmålingsfrafall vil det verken fastsettes straff eller noen prøvetid eller vilkår.

I kapittel 10 drøftes fire spørsmål knyttet til den subjektive skyld. I tillegg til at departementet går inn for å definere hovedskyldformene forsett og uaktsomhet i loven, jf. lovutkastet §§ 22 og 23, behandler kapitlet følgende problemstillinger:

I punkt 10.2 konkluderer departementet med at skyldformen forsett skal være den primære skyldform i all straffelovgivning, også i spesiallovgivningen. I gjeldende rett gjelder dette bare i straffeloven, mens skyldkravet i spesiallovgivningen beror på en nærmere tolking hvis det ikke er uttrykkelig bestemt. Hensynet til klarhet og fullstendighet tilsier at spørsmålet reguleres for hele straffelovgivningen. Å la forsett være utgangspunktet er i samsvar med prinsippene for kriminalisering. Departementet er likevel klar over at forsett reelt sett neppe kommer til å være den dominerende skyldform i spesiallovgivningen, men den foreslåtte regulering i § 21 tvinger lovgiverne til å vurdere om det er tilstrekkelig grunn til å også å ramme uaktsomme handlinger. Departementets forslag er i samsvar med Straffelovkommisjonens forslag, som fikk bred støtte under høringen.

Departementet går inn for at det i større grad enn i dag skal være et krav om grov uaktsomhet når uaktsomhetsansvar anvendes, jf. punkt 10.3. En slik holdning bidrar til at handlinger ikke kriminaliseres i større utstrekning enn nødvendig. Synspunktet kommer ikke til uttrykk i lovteksten. Forslaget er noe mer avdempet enn Straffelovkommisjonens standpunkt, som gikk inn for at grov uaktsomhet skulle være hovedregelen når uaktsomhetsansvar skal anvendes. Når konsekvensene av handlingen kan bli alvorlige, når det er praktisk med uforsettlige overtredelser, og når det ikke finnes andre sanksjoner, kan det være aktuelt å la straffansvar inntre allerede ved alminnelig uaktsomhet. Det bør derimot vises varsomhet med å etablere alminnelig uaktsomhet som skyldform av rene effektivitetshensyn.

I punkt 10.4 drøfter departementet om forsettsformen «eventuelt forsett» (dolus eventualis) skal oppheves, slik det er foreslått av Straffelovkommisjonens flertall. Forslaget møtte til dels sterk motstand under høringen, og departementet går inn for å opprettholde skyldformen. Eventuelt forsett foreligger for eksempel hvis lovbryteren ikke finner det sannsynlig at det er narkotika i pakken han tar med seg over grensen, men innser at det er mulig at det er narkotika i pakken og tar det standpunkt at han ville tatt med pakken selv om han hadde regnet det som sikkert eller mest sannsynlig at det er narkotika i den. Skyldformen fremstår som særlig aktuell i narkotikasaker og kriminell virksomhet som utøves i nettverk eller organisasjoner. Her kan det ofte by på vanskeligheter å bevise at den enkelte deltaker har utvist sannsynlighetsforsett, mens det kan la seg gjøre å bevise at vedkommende har utvist eventuelt forsett. Departementet legger til grunn at kriminalitetsutviklingen har gjort skyldformen mer påkrevd enn tidligere. Og selv om skyldformen byr på visse utfordringer, mener departementet at ulempene ikke er større enn at det klart er forsvarlig å opprettholde skyldformen. Det vises særlig til at toinstansreformen har ledet til at konstatering av skyld i form av eventuelt forsett ikke lenger alene avgjøres av en jury. Saken har først vært gjennom en tingsrettsbehandling, som har bidratt til å avklare og tilskjære bevistemaene, og som gjør det lettere for juryen å avgjøre hva den må finne bevist for at eventuelt forsett skal foreligge. Både ordinært forsett, sannsynlighetsforsett og eventuelt forsett er definert i lovutkastet § 22.

Spørsmålet om å oppheve den laveste uaktsomhetsgraden - culpa levissima - som i stor utstrekning anvendes på følger som ikke omfattes av lovbryterens forsett, behandles i punkt 10.5. Skyldformen innebærer at strafferammen skjerpes, slik at lovbryteren gjøres ansvarlig for følger som han verken har innsett eller burde ha innsett, men som han kunne ha innsett. Når departementet går inn for å gjøre forsett til den primære skyldform, og deretter grov uaktsomhet, ville det gi dårlig sammenheng om lovbryteren skulle kunne straffes etter en høyere strafferamme for følger det ikke kan bebreides ham at han ikke har innsett. På den annen side mener departementet at det ikke vil ha nevneverdig nedkriminaliserende effekt å oppheve skyldformen og de særlige strafferammer knyttet til den. Det er relativt sjelden at domstolen må gjøre bruk av den skjerpede sideramme for uforsettlige følger. Følger som lovbryteren burde ha innsett, kan etter forslaget ofte lede til at handlingen anses som grov, jf. lovutkastet § 24, og for øvrig kan følgene tas i betraktning innenfor den ordinære ramme. Etter en samlet vurdering foreslår derfor departementet å følge Straffelovkommisjonens forslag om å oppheve skyldformen culpa levissima og de særlige strafferammer. Departementet presiserer at dette ikke skal lede til at den faktiske utmålte straff (innenfor den ordinære ramme) skal settes lavere.

I proposisjonens kapittel 11 behandler departementet prinsippene for fastsetting av straffarter og strafferammer. Med unntak av reaksjonen straffutmålingsfrafall, jf. lovutkastet § 61, foreslås ikke nye reaksjoner i forhold til gjeldende rett. Årsaken er at den gjeldende straffelov, ikke minst i løpet av de siste 20 år, har vært gjenstand for omfattende revisjoner på reaksjonssiden, blant annet med innføring av de nye reaksjonene samfunnsstraff, overføring til konfliktråd, forvaring og særreaksjonene for utilregnelige, jf. punkt 11.1.

De øvrige punkter i kapittel 11 er viet spørsmålet om hvilke prinsipper som skal gjelde for fastsetting av strafferammer. I punkt 11.3 behandles prinsippene for fastsetting av de ordinære strafferammer. Departementet går inn for at strafferammene bør fastsettes som et produkt av tre omstendigheter: hvilken interesse som er angrepet, resultatet eller virkning av handlingen og lovbryterens utviste skyld. Krenkede interesser deles i tre hovedgrupper: Enkeltpersoners liv og selve samfunnsordenen, dernest enkeltpersoners fysiske integritet og det felles livsgrunnlag (miljøet) og til slutt enkeltpersoners psykiske integritet og økonomiske interesser. Strafferammene bør gjenspeile om lovbruddet er grovt, vanlig eller lite, og eventuelt at handlingen ikke kan få noe skadevoldende resultat, fordi den bare gjelder forberedelse (når dette er gjort straffbart). For skylden bør rammene avspeile om handlingen er fortsettlig, grovt uaktsom eller er forøvet ved alminnelig uaktsomhet.

For handlinger hvor det foreligger en viss straffutmålingspraksis, legger departementet til grunn at strafferammen bør fastsettes med utgangspunkt i det gjeldende straffenivået, men med et påslag som gjøre at man også kan fange opp straffverdigheten av de mest alvorlige overtredeler av lovbruddstypen.

I punkt 11.4 slutter departementet seg til Straffelovkommisjonens forslag om å redusere antall strafferammer vesentlig fra de 16 som anvendes i gjeldende straffelov. Antallet rammer i dagens lov gir inntrykk av en fingradering av straffverdigheten som det ikke er grunnlag for. I tillegg til bot foreslår departementet at det anvendes 8-9 strafferammer i den nye straffeloven.

I punkt 11.5 behandles spørsmålet om særskilte minstestraffer. Den gjeldende straffelov har tilsammen 39 bestemmelser om særskilt minstestraff. Straffelovkommisjonen foreslår i delutredning VII (og delutredning VIII - Lundutvalget) å oppheve de fleste bestemmelsene. Straffelovkommisjonens flertallet foreslår bare minstestaff for drap (6 år) og grov seksuell omgang med barn (2 år). Selv om departementet foreslår bruk av minstestraff i noe større utstrekning enn kommisjonen, slutter det seg til forslaget om å oppheve de fleste. Minstestraff har flere ulemper når handlingen enten objektivt eller subjektivt faller utenfor det kjerneområdet som har begrunnet minstestraffen. Da kan minstestraffen lede til uriktige henleggelser eller frifinnelser, eventuelt til at handlingen henføres under en mindre treffende straffebestemmelse uten minstestraff. I andre tilfeller gjøres en betydelig del av minstestraffen betinget. En slik praksis kan bidra til å undergrave minstestraffen også på dens kjerneområde. Av disse grunner har tilbøyeligheten til å fastesette særskilte minstestraffer avtatt i løpet av de siste 20 år. Departementet går i proposisjonen inn for at minstestraff bare brukes på krenkelser av enkeltpersoners liv og alvorlige krenkelser av den seksuelle integritet eller av rettsstaten. I samsvar med dette foreslår departementet å opprettholde minstestraff for drap (6 år), voldtekt til samleie (2 år), grove seksuelle krenkelser av barn (2 år) og grov brannstiftelse (2 år). Minstestraff foreslås også for særlig grovt narkotikalovbrudd. Men siden det foreløpig ikke er tatt stilling til hvordan denne bestemmelsen skal utformes, er det heller ikke tatt standpunkt til på hvilket nivå minstestraffen skal ligge. I tillegg foreslås det innført en minstestraff på 1 år for spesielt grove former for motarbeiding av rettsvesenets aktører, som vitner og polititjenestemenn.

I høringsbrevet til delutredning VII tok departementet opp spørsmålet om den generelle maksimumsstraffen bør heves fra 21 til 30 år. Dette spørsmål behandles i proposisjonens punkt 11.6. Departementet foreslår i samsvar med hovedtyngden av høringsuttalelsene at maksimumsstraffen heves til 30 år for de mest graverende tilfeller av krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord. Slike lovbrudd har både et meget stort omfang og angriper selve grunnlaget for et sivilisert og humant samfunn, og en høyere ramme er nødvendig for å markere det ekstra straffverdige i forhold til for eksempel et trippeldrap. Departementet holder det også åpent om en strafferamme på 30 år bør settes for de mest graverende former for terrorhandlinger som både i omfang og virkning nærmer seg forbrytelser mot menneskeheten mv. For andre grove lovbrudd går departementet ikke inn for å heve lengstestraffen, verken for enkeltstående forhold eller når flere grove lovbrudd er forøvet i sammenstøt (i konkurrens). Departementet går imidlertid inn for endringer i ordningen med prøveløslatelse for handlinger med en strafferamme på 21 år for å ha mulighet til å kunne gjøre 21-årsstraffen reell, for eksempel slik at løslatelse før full tid må besluttes av retten etter begjæring fra den domfelte.

Spørsmålet om straffebudets maksimalstraff skal heves i forhold til den alminnelige rammen når det foreligger sammenstøt av forbrytelser, gjentakelse eller organisert kriminalitet, behandles i punkt 11.7. På dette punkt ble gjeldende straffelov endret så sent som i 2003, i en retning som ikke samsvarer med Straffelovkommisjonens forslag, jf. gjeldende lov § 60 a, § 61 og § 62. Ved lovendringene ble det holdt åpnet om bestemmelsene burde koordineres ved utarbeidingen av ny straffelov. Departementet går inn for å beholde bestemmelsene om at maksimalstraffen økes til det dobbelte når det foreligger konkurrens, gjentakelse eller organisert kriminell virksomhet. I forhold til gjeldende rett foreslås imidlertid to endringer: Selv om vilkårene er oppfylt for å anvende flere skjerpende siderammer, kan rammene ikke kombineres og lede til skjerpelse flere ganger. Ikke i noe tilfelle kan straffen økes med mer enn 6 år, og aldri ut over 21 år. Bestemmelsen om fordobling gjelder derfor bare for strafferammer på 6 år eller lavere, jf. lovutkastet § 79.

I punkt 11.8 signaliseres det at departementet i proposisjonen om den spesielle del i den nye straffeloven vil foreslå generelle bestemmelser om hvilke momenter som teller i formildende eller skjerpende retning ved straffutmålingen. Slik bestemmelser finnes ikke i gjeldende straffelov, og er heller ikke foreslått av Straffelovkommisjonen. Krav fra internasjonale overvåkingsorganer om at det gis uttrykk for at visse omstendigheter skal virke skjerpende, og den omstendighet at Norge nå er alene i Norden om ikke å ha slike regler, gjør at departementet mener at også Norge bør få slike regler.

1.4 Proposisjonen del III - Alminnelige motiver

I proposisjonens kapittel 12 drøftes hvilke legaldefinisjoner straffeloven skal inneholde. Forslaget til legaldefinisjoner i utkastet §§ 9-13 samsvarer i det alt vesentlige med forslaget fra Straffelovkommisjonen i delutredning VII. Lovutkastet har færre definisjoner enn gjeldende rett. De definisjoner som videreføres er «de nærmeste», «offentlig og offentlig sted», «betydelig skade på legeme og helse», «gjenstand» og bestemmelsen om beregning av frister. Med noen mindre utvidelser og språklig modernisering svarer bestemmelsene til de tilsvarende definisjoner i gjeldende lov. Definisjonene foreslås imidlertid gjort gjeldende for hele straffelovgivningen, og ikke bare for straffeloven slik tilfellet er i dag.

Kapittel 13 i proposisjonen behandler bestemmelsene om straffelovgivningens virkeområde. Først behandles det saklige virkeområde for bestemmelsene i den alminnelig del (punkt 13.2, jf. utkastet § 1) og forholdet til folkeretten (punkt 13.3, jf. utkastet § 2). På disse punkter innbærer lovutkastet ingen realitetsendringer i forhold til gjeldende rett, og det er også i samsvar med forslag fra Straffelovkommisjonen.

Straffelovgivningens virkeområde i tid når den endres mellom forøvelse og avgjørelse behandles i punkt 13.4 og er regulert i utkastet § 3. Også på dette punkt foreslår departementet i stor utstrekning å videreføre gjeldende rett. Men departementet foreslår enkelte endringer som følger opp forslag fra Straffelovkommisjonen. Hovedregelen skal fortsatt være at handlingstidens lov skal anvendes. Men en ny lov skal vanligvis anvendes når den fører til et gunstigere resultat for den siktede. På følgende punkter går departementet inn for å endre rettstilstanden i forhold til gjeldende rett: Endringer i handlingsnormer i spesiallovgivningen som ikke står sammen med straffetrusselen, kommer etter gjeldende rett ikke den siktede til gode, slik tilfellet som hovedregel er dersom norm og straffetrussel står i samme bestemmelse. Skillet er ikke logisk og kan føre til urimelige resultater, og foreslås endret slik av det avgjørende i alle tilfeller er om lovendringen «skyldes et endret syn på hvilke handlinger som bør straffes». Når lovendringen skjer etter at straffesaken er avgjort i første instans, kommer i dag en gunstigere lov bare til anvendelse når det er erklært fullstendig anke. Dette foreslås endret slik at ny mildere lov kommer til anvendelse ved alle ordinære rettsmidler, men ikke ved avgjørelsen om gjenopptakelse eller ved den nye behandling etter at gjenopptakelse er gitt, jf. utkastet § 3 siste ledd.

Straffelovgivningens geografiske virkeområde er regulert i utkastet §§ 4-8 og behandlet i proposisjonen punkt 13.5. Bestemmelsen i § 4 regulerer straffelovgivningens virkning Norge og på norske suverenitetsområder, og svarer med visse endringer og utvidelser til gjeldende lov § 12 første ledd nr. 1 og 2. Det foreslås ikke realitetsendringer for straffelovgivningens virkeområde på det området som anses som norsk territorium, men det er uttrykkelig sagt at området også omfatter Svalbard, Jan Mayen og bilandene. Også på områder hvor Norge ikke har full suverenitet,dvs. områder utenfor territoriet, foreslås i det alt vesentlige å videreføre gjeldende rett. Dette har blant annet betydning for straffelovgivningens anvendelse på kontinentalsokkelen og på norske sjø- og luftfartøyer, jf. lovutkastet § 4 annet ledd bokstav a og c. Nytt i forhold til gjeldende straffelov er at det foreslås inntatt en bestemmelse om straffelovgivningens anvendelse i Norges økonomiske sone. Jurisdiksjonen gjelder for alle typer handlinger innenfor sonen forutsatt at de krenker de interesser som den norske jurisdiksjonen skal ivareta. Reguleringen antas ikke å representere noe grunnleggende nytt, men følger i dag bare av en tolking av straffeloven, sammenholdt med lovgivningen om økonomiske sone.

I proposisjonen punkt 13.5.2 drøftes de begrensninger folkeretten antas å sette for å strafforfølge handlinger som er forøvet utenfor områder hvor Norge har full eller en særlig suverenitet.I reglene om norsk straffelovgivnings anvendelse på handlinger som er forøvet i utlandet foreslås det forholdsvis omfattende endringer i forhold til gjeldende straffelov § 12 første ledd nr. 3 og 4. Skillet mellom personer med norsk statsborgerskap og personer som er bosatt her på den ene side, og personer som ikke er bosatt i Norge på den andre, videreføres. I stor grad foreslås det å likestille personer bosatt i Norge, og personer bosatt i andre nordiske land, jf. § 5 annet ledd bokstav b.

Av hensyn til forutberegnlighet for lovbryterne, og til at Norge ved å strafforfølge handlinger som er forøvet på et annet lands territorium, indirekte griper inn i den strafferettslige regulering på dette territorium, er det foreslått et grunnvilkår om dobbel straffbarhet for å strafforfølge. Handlingen må altså være straffbar både på gjerningsstedet og i Norge, jf. punkt 13.5.5. For enkelte typer av lovbrudd skal det likevel ikke gjelde noe krav om dobbel straffbarhet. Dette gjelder krigsforbrytelser mv., barne- og tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, samt handlinger rettet mot den norske stat. For utlendinger er det bare gjort unntak for kravet om dobbel straffbarhet for krigsforbrytelser og handlinger rettet mot den norske stat. Det forelås også at handlinger forøvet av utlending i utlandet bare kan forfølges i Norge når de kan medføre høyere straff enn fengsel i 1 år, jf. lovutkastet § 5 tredje ledd.

I proposisjonens punkt 13.5.6 behandles straffelovgivningens virkeområde når Norge har påtatt seg en folkerettslig plikt til å strafforfølge handlingen. I disse tilfeller foreslås det en generell adgang til å forfølge handlinger forøvet i utlandet, uavhengig av både kravet til dobbel straffbarhet og kravet til strafferamme. Bestemmelsen, som er ny forhold til gjeldende rett, er foreslått som § 6.

De øvrige bestemmelser i kapitlet om straffelovens virkekrets, lovutkastet §§ 7 og 8, viderefører gjeldende lov § 12 annet ledd og § 12 a.

I proposisjonen kapittel 14-16 behandler departementet de fire grunnvilkårene for personlig straffansvar, jf. lovutkastet kapittel 3. Med grunnvilkår menes følgende generelle og grunnleggende vilkår for straff: Handlingen må rammes av et straffebud, det må ikke foreligge noen straffrihetsgrunn, og lovbryteren må ha skyldevne (være tilregnelig) og ha utvist skyld. Av uttrykket «grunnvilkår» går det dessuten frem at også andre vilkår må være oppfylt for å kunne bruke straff. For eksempel må handlingen falle inn under straffelovens virkeområde i tid og sted, og den må ikke være foreldet.

Departementet går i samsvar med Straffelovkommisjonens forslag inn for å lovfeste vilkåret om at en handling bare kan straffes dersom den rammes av en lovbestemmelse (se utkastet § 14). Dette er nytt i forhold til den gjeldende straffeloven, se punkt 14.2.2. Lovkravet er nedfelt i Grunnloven og følger også av ulovfestede prinsipper, men å ta det inn i straffeloven bidrar til å oppfylle departementets målsetting om at den nye straffeloven skal være mer informativ enn dagens. I forlengelsen av lovfestingen av dette grunnvilkåret, foreslås det som allerede nevnt en ny, generell bestemmelse som kriminaliserer medvirkning (se punkt 14.2.3 og utkastet til § 15) og det foreslås at straff for forsøkshandlinger videreføres for handlinger som kan straffes med fengsel i 1 år eller mer (se punkt 14.2.4 og utkastet til § 16).

Det andre grunnvilkåret for bruk av straff er at ingen straffrihetsgrunn får anvendelse. Felles for straffrihetsgrunnene er at de utvider handlefriheten i ekstraordinære situasjoner og utelukker bruken av straff. Departementet foreslår å videreføre straffrihetsgrunnene i dagens straffelov, jf. punkt 14.3, men går inn for at de får en mer moderne språkdrakt. I tillegg foreslås visse realitetsendringer. En endring av betydning for flere straffrihetsgrunner er at retten skal ha adgang til å frita for straff dersom handlingen overskrider de grensene loven setter (se punkt 27.2 og lovutkastet § 81).

Departementet foreslår endringer i reglene om nødrett - dvs. i retten til å begå ellers straffbare handlinger for å redde for eksempel liv, helse eller eiendom som kan gå tapt i en nødsituasjon. I dag er det et vilkår at skaderisikoen ved faren som truer må være særdeles betydelig i forhold til skaderisikoen som redningshandlingen medfører. Det oppstilles med andre ord et meget strengt krav til interesseovervekt. Departementet er enig med Straffelovkommisjonen i at dette setter for snevre grenser for handlefriheten, og går inn for at det skal være tilstrekkelig at skaderisikoen uten redningshandlingen er «langt større» enn skaderisikoen ved handlingen (se lovutkastet § 17). Straffelovkommisjonen foreslår en noe videre ramme for nødretten.

Også i forhold til regelen om nødverge - dvs. retten til straffrihet for handlinger som begås i forsvar mot et rettsstridig angrep - foreslås det visse realitetsendringer. Den som forsvarer seg, bør ha et spillerom for sitt forsvar. Dagens straffelov setter som vilkår at forsvarshandlingen ikke må være «ubetinget utilbørlig». Departementet er enig med Straffelovkommisjonen i at handlingsrommet bør snevres inn noe, og foreslår at forsvarshandlingen ikke åpenbart må overskride det som er forsvarlig (se punkt 14.3.3. og lovutkastet § 18). Den angrepne skal fortsatt ha rikelige marginer i sin vurdering av hva som er en etisk forsvarlig forsvarshandling.

Nytt i forhold til den gjeldende straffeloven er også forslaget om å lovfeste en regel om når det kan handles i nødverge for å forsvare seg mot offentlig myndighetsutøvelse. Forslaget viderefører ulovfestet rett, og stiller svært strenge vilkår ved at den ulovlige myndighetsutøvelsen må være forsettlig eller grovt uaktsom. Departementet går ellers - i motsetning til Straffelovkommisjonen - inn for å videreføre regelen i den gjeldende straffeloven § 48 tredje ledd som gir nødvergebestemmelsen anvendelse ved lovlig pågripelse og avverging av flukt fra frihetsstraff.

Derimot støtter departementet kommisjonens forslag om ikke å videreføre regelen om ubetinget straffrihet dersom grensene for nødverge er overskredet alene på grunn av en sinnsbevegelse eller bestyrtelse som angrepet har fremkalt. Departementet foreslår i stedet at retten bør ha en adgang til å frita for straff når grensene for nødverge er overskredet (se lovutkastet § 81).

Nytt i forhold til dagens straffelov er departementets forslag om å lovfeste selvtekt som straffrihetsgrunn (se punkt 14.3.4 og lovutkastet § 19). Med selvtekt menes at den som har en rett, selv håndhever denne i stedet for å overlate fullbyrdingen til myndighetene. I dag regnes selvtekt som en ulovfestet straffrihetsgrunn. Departementet går inn for å kodifisere regelen. Vilkårene for straffrihet er strenge. Dersom selvtekten går ut på å bruke makt mot en person, stilles ekstra strenge vilkår.

Alle straffebud må leses med den reservasjonen at de ikke får anvendelse på forhold som det ikke har vært lovgivernes mening å ramme (den alminnelige rettsstridsreservasjonen). Departementet følger ikke opp Straffelovkommisjonens forslag om å lovfeste regelen om at straffebud enkelte ganger må gis et snevrere anvendelsesområde enn det ordlyden tilsier, jf. punkt 14.3.5. Departementet har særlig lagt vekt på faren for at rettsanvendelsen enten bindes opp, noe som ikke er meningen, eller at lovteksten tvert imot gir inntrykk av at dommeren står friere enn tilfellet er. Skulle en lovregel om innskrenkende tolking være både dekkende og informativ, vil lovteksten måtte bli forholdsvis omstendelig, noe som ikke er ønskelig.

I kapittel 15 går departementet inn for å videreføre gjeldende rett om hvilke tilstander som skal betegnes som utilregnelighet, jf. utkastet § 20. De strafferettslige reglene om utilregnelighet og særreaksjoner har nylig vært vurdert av Stortinget, jf. lov 17. januar 1997 nr. 11, som trådte i kraft 1. januar 2002. Departementet har gjennomført en begrenset etterkontroll av reglene. På bakgrunn av den korte virketiden, og av at etterkontrollen ikke har avdekket et behov for å vurdere endringer i tilregnelighetsreglene, foreslår ikke departementet endringer. Av samme grunn følger ikke departementet nå opp forslaget fra Straffelovkommisjonen om å innføre en skjønnsmessig straffritaksregel for lovbrytere som på handlingstidspunktet var i en tilstand som lå tett opp til en av utilregnelighetsgrunnene (se nærmere punkt 15.8). Men departementet foreslår enkelte språklige og redaksjonelle endringer, uten betydning for realiteten. For det første foreslår departementet at uttrykket «bevisstløshet» erstattes av det mer dekkende uttrykket «sterk bevissthetsforstyrrelse». For det annet foreslår departementet å samle de fire utilregnelighetsgrunnene (lav alder (under 15 år), psykose, psykisk utviklingshemming i høy grad og sterk bevissthetsforstyrrelse) i én paragraf. I dag fremgår grunnene av §§ 44 og 46. I tillegg er gjeldende § 45 om at selvforskyldt rus ikke fritar for straff, innarbeidet i utkastet § 20.

Utilregnelighetsgrunnene må ses i sammenheng med utkastet § 80 bokstav f til h om adgangen til å sette ned straffen når lovbryteren var i en tilstand som grenset opp til en av utilregnelighetsgrunnene om psykiske avvik (se punkt 27.3.2).

Utilregnelige lovbrytere kan ikke straffes. Men dersom vilkårene er oppfylt, kan den utilregnelige lovbryteren idømmes en særreaksjon. Særreaksjonene er omhandlet i proposisjonen kapittel 25.

Som ledd i departementets arbeid for å gjøre straffeloven mer informativ, foreslår departementet å definere skyldformene i loven, jf. kapittel 16. De ulike formene for forsett, dvs. hensiktsforsett, visshets- og sannsynlighetsforsett, og eventuelt forsett, videreføres med det innholdet de har i dag (lovutkastet § 22). Dette gjelder også for uaktsomhet, mens terskelen for hva som skal anses som grov uaktsomhet, senkes noe i forhold til det som kommisjonen foreslår og som følger av dagens praksis (lovutkastet § 23).

Prinsippet om at lovbryterens skyld skal vurderes ut fra hans egen oppfatning av virkeligheten, foreslås videreført. Prinsippet ligger blant annet til grunn for regelen om straffrihet ved faktisk uvitenhet (se punkt 16.5 og lovutkastet § 25), som viderefører dagens rettstilstand.

Departementet foreslår visse endringer i reglene om rettsuvitenhet (rettsvillfarelse), jf. lovutkastet § 26 og punkt 16.6. Prinsippet om at bare aktsom rettsutvitenhet kan lede til frifinnelse, føres videre. Departementet går ikke inn for noen generell oppmyking av dagens strenge praksis, men signaliserer at uaktsomhetsvurderingen bør være noe mildere enn i dag når myndighetene ikke har gjort nok for å hindre rettsuvitenhet. Dette kan for eksempel være tilfelle dersom reglene er unødig uklart utformet, eller dersom myndighetene ikke har informert tilstrekkelig om regelendringer. Departementet følger for øvrig opp Straffelovkommisjonens forslag om at bestemmelsen om rettsuvitenhet skal gjelde for enhver form for rettsuvitenhet, også for såkalt situasjonsvillfarelse, som etter dagens regler bedømmes etter regelen om faktisk uvitenhet (straffeloven § 42). Det er ikke meningen at slik rettsuvitenhet skal bedømmes strengere enn i dag. Hva slags rettsuvitenhet det er tale om, får betydning for vurderingen av om rettsuvitenheten er uaktsom, slik at situasjonsvillfarelse bare unntaksvis må anses som uaktsomt. Departementet følger ikke opp Straffelovkommisjonens forslag om at domstolene skal kunne frita for straff dersom rettsuvitenheten er uaktsom. Begrunnelsen er at en regel om straffritak vil være unødvendig ved siden av forslaget om den nye reaksjonen straffutmålingsfrafall (se lovutkastet § 61), som gir anledning for domstolene til å unnlate å idømme straff selv om lovbryteren har vært i uaktsom rettsuvitenhet.

Kapittel 17 gjelder straffansvar for foretak. Foretaksstraff må reguleres særskilt ettersom et foretak ikke kan straffes etter de alminnelige reglene om straffansvar. Utkastet § 27 viderefører gjeldende rett med unntak av skyldkravet, som er foreslått endret. Departementet foreslår at det ikke i noen tilfeller skal stilles krav om at lovbryteren har utvist skyld eller vært tilregnelig. Derimot kan manglende skyld eller tilregnelighet være et moment ved vurderingen av om foretaksstraff bør idømmes, jf. nedenfor. Foretaksstraff skal fortsatt ikke kunne ilegges ved hendelige uhell eller ved force majeure.

I utkastet § 27 tredje ledd er det foreslått regler om hvilke reaksjoner foretaket kan ilegges, nemlig bot, inndragning og fradømmelse av retten til å utøve virksomheten eller forbys å utøve den i visse former. Slik er det også etter gjeldende rett.

Adgangen til å idømme foretaksstraff skal etter forslaget fortsatt være fakultativ. I § 28 er momenter som skal tillegges vekt ved vurderingen av om foretaksstraff skal ilegges, listet opp. De samme momentene skal vektlegges ved utmålingen av straffen. Oppregningen er ikke uttømmende.

Kapittel 18 er et rent oversiktskapittel over straffene og andre strafferettslige reaksjoner.

I kapittel 19 om fengselsstraff går departementet i hovedsak inn for å videreføre gjeldende regler om fastsetting av fengselsstraff og forening av fengselsstraff med andre straffer, jf. utkastet §§ 31 og 32. Av pedagogiske hensyn foreslår departementet imidlertid enkelte mindre justeringer og presiseringer i forhold til gjeldende rett. Lovens alminnelige del bør inneholde en bestemmelse som eksplisitt sier at fengselsstraff bare kan idømmes når dette er bestemt i straffebudet. Informasjonshensyn taler også for at lengstestraffen alltid skal fremgå klart av det enkelte straffebudet, og for at det gis en særskilt bestemmelse om adgangen til å forene fengselsstraff med andre straffer. Departementet drøfter om adgangen til å idømme fengselsstraff for barn under 18 år bør begrenses i forhold til gjeldende rett. I utkastet § 33 foreslår departementet en egen bestemmelse om at ubetinget fengselsstraff for denne gruppen lovbrytere bare kan idømmes når det er særlig påkrevd. Fengselsstraffen skal etter forslaget ikke i noe tilfelle overstige 15 år. Departementet går dermed inn for å videreføre gjeldende rett på dette punktet. Nytt er det derimot at grensen på 15 år også skal gjelde når den unge har begått flere lovbrudd, jf. lovutkastet § 79. Departementet foreslår å videreføre dagens begrensede adgang til å pågripe og varetektsfengsle barn under 16 år.

Departementet går i kapittel 20 inn for at reglene om betinget dom i all hovedsak videreføres, likevel slik at adgangen til å gjøre en bot betinget foreslås opphevet. Det synes ikke å være praktisk behov for å kunne gjøre en bot betinget, og adgangen brukes sjelden. Endringen følger opp Straffelovkommisjonens forslag.

Departementet foreslår en endret systematikk i reglene om betinget dom, og går blant annet inn for at straffutmålingsutsettelse flyttes til et eget kapittel, jf. utkastet § 60. Dette gjør det klarere at straffutmålingsutsettelse, i motsetning til fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel), ikke er en straff, men en annen strafferettslig reaksjon. Reglene om betinget fengsel er fortsatt i all hovedsak gitt anvendelse for straffutmålingsutsettelse. Nytt er forslaget om at det sammen med straffutmålingsutsettelse også kan idømmes ubetinget fengsel (såkalt delt dom) når en lovbryter har begått flere lovbrudd og det skal idømmes en felles straff. Departementet regner ikke med at adgangen vil bli ofte brukt, men mener at slik delt dom kan være aktuelt i saker hvor tiltalen gjelder straffbare handlinger av ulik karakter, og en av handlingene kan gi straffutmålingsutsettelse og en annen normalt fører til ubetinget fengsel.

Departementet går inn for å utvide den domfeltes rett til forsvarer og tydeliggjøre vilkårene for pågripelse og fengsling ved vilkårsbrudd. Reglene foreslås overført til straffeprosessloven, jf. utkastet til ny § 100 c og § 173 a. Dette samsvarer med departementets grunnsyn om at prosessuelle regler i minst mulig grad bør stå i straffeloven.

I kapitlet om betinget dom gir departementet en nærmere beskrivelse av den nye reaksjonen straffutmålingsfrafall (vilkårsløs straffutmålingsutsettelse), jf. punkt 20.5 og utkastet § 61. Bakgrunnen for regelen er omtalt i kapittel 9.3. Regelen gir retten adgang til å frafalle utmåling av straffen. En slik reaksjon kan være aktuelt når saken ligger slik an at det ut fra en helhetsvurdering ikke fremstår som rimelig å la lovbryteren få en reaksjon med betingelser. Bestemmelsen er ment å være en snever unntaksregel. Domskonklusjonen vil være at den siktede finnes skyldig, men at straff ikke fastsettes.

I kapittel 21 går departementet inn for å føre videre gjeldende rett om forvaring - som er en i prinsippet tidsubestemt straff, jf. utkastet §§ 40-47. De gjeldende reglene om forvaring ble vedtatt ved lov 17. januar 1997 nr. 11 og trådte i kraft 1. januar 2002. Det er gjennomført en begrenset etterkontroll av reglene (se punkt 21.1 om etterkontrollen). Blant annet på bakgrunn av at reglene har virket i kort tid, og av at etterkontrollen ikke har avdekket et behov for å endre dem, foreslår ikke departementet innholdsmessige endringer av betydning. Men det er foreslått enkelte språklige og redaksjonelle endringer. Nytt i utkastet § 43 er likevel at departementet foreslår en egen utmålingsregel når forvaring idømmes lovbrytere som var under 18 år på handlingstidspunktet. Tidsrammen bør i slike tilfeller ikke overstige 10 år, og den kan ikke overstige 15 år. Tidsrammen ellers er som hovedregel 15 år, men den kan settes til 21 år. Forslaget må ses i sammenheng med utkastet til § 33 om begrenset bruk av fengselsstraff overfor unge lovbrytere.

Som etter gjeldende rett foreslår departementet at en prøveløslatt forvaringsdømt skal ha rett til forsvarer i en sak om gjeninnsettelse etter brudd på vilkår. Etter departementets forslag vil den domfelte ha et ubetinget krav på forsvarer ved pågripelse og fengsling ved mistanke om vilkårsbrudd. Og den som er prøveløslatt til et omfattende prøveløslatelsestiltak som nevnt i utkastet § 45 bokstav c, bør også - som i dag - ha rett til forvarer når vedkommende begjærer vilkåret opphevet eller endret. Nytt i utkastet er at det foreslås en regel som i større grad gir den prøveløslatte en uttrykkelig rett til forsvarer i disse situasjonene, i stedet for en generell henvisning til straffeprosessloven kapittel 9. Reglene om rett til forsvarer er dessuten flyttet fra straffeloven til straffeprosessloven, se utkastet til ny § 100 c i straffeprosessloven. I tillegg tydeliggjøres vilkårene for pågripelse og fengsling ved vilkårsbrudd, jf. utkastet til ny § 173 a i straffeprosessloven.

I kapittel 22 foreslår departementet bestemmelser om samfunnsstraff som i det vesentlige viderefører gjeldende rett. Bestemmelsene er inntatt i lovutkastet kapittel 8 (§§ 48-52). På enkelte punkter er det imidlertid forskjeller mellom departementets og Straffelovkommisjonens forslag.

Departementet foreslår at samfunnsstraff som hovedregel bare skal kunne idømmes i stedet for fengselsstraff hvor det ellers ikke ville ha blitt idømt strengere straff enn fengsel i 1 år (utkastet § 48 første ledd bokstav a). Dette svarer til ordningen som gjaldt før straffegjennomføringsloven. Kommisjonen ønsker på sin side å beholde ordningen som ble vedtatt i 2001, hvoretter samfunnsstraff er utelukket i saker hvor den formelle strafferammen overstiger 6 år. Etter departementets syn kan samfunnsstraff være en egnet reaksjon i en del slike saker. Departementet oppfatter det derfor som heldig at domstolene på formelt grunnlag skal være avskåret fra å anvende samfunnsstraff i alle saker hvor strafferammen overstiger 6 år. Den foreslåtte regelen er mer fleksibel og gir større rom for utøvelse av skjønn fra domstolenes side.

Departementet legger opp til at ettårsgrensen skal kunne fravikes hvor den straffen som ellers ville ha blitt idømt, helt eller delvis ville ha vært betinget, og ellers når sterke grunner taler for at samfunnsstraff idømmes (utkastet § 48 annet ledd).

Som etter gjeldende rett skal idømmelse av samfunnsstraff være utelukket når hensynet til straffens formål taler mot en reaksjon i frihet (utkastet § 48 første ledd bokstav b).

Departementet slutter seg til Straffelovkommisjonens forslag om å videreføre gjeldende regler om subsidiær fengselsstraff, timetall og gjennomføringstid (utkastet § 49). Det foreslås heller ingen endringer i adgangen til å fastsette vilkår for en dom på samfunnsstraff (utkastet § 50).

Departementet foreslår enkelte endringer i reglene om hel eller delvis fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen etter vilkårsbrudd (utkastet § 52).

Etter gjeldende rett plikter retten hvor det foreligger vilkårsbrudd som ikke består i at det er begått en ny straffbar handling, å ta til følge en begjæring om omgjøring. Retten har ingen skjønnsmessig kompetanse til å forkaste begjæringen. Straffelovkommisjonen oppfatter dette som uheldig og foreslår at bare alvorlige vilkårsbrudd skal kunne lede til omgjøring. Departementet ønsker ikke å gjeninnføre et krav om alvorlig vilkårsbrudd for omgjøring, og foreslår i stedet en regel om at retten «kan» beslutte hel eller delvis fullbyrding ved alle former for vilkårsbrudd. I dag gjelder det en slik regel ved vilkårsbrudd som består i at det er begått et nytt straffbart forhold. Endringsforslaget innebærer at domstolene ikke lenger tvinges til uprøvet å legge kriminalomsorgens skjønnsutøvelse for sin avgjørelse, samtidig som man unngår en generell heving av terskelen for å gripe inn overfor vilkårsbrudd.

Etter gjeldende rett kan straffbare handlinger som er begått etter domsavsigelsen, men før gjennomføringstiden begynner å løpe, ikke gi grunnlag for omgjøring. Departementet foreslår å endre dette, jf. utkastet § 52 første ledd bokstav b, som gjør det klart at omgjøring skal kunne skje om den domfelte har begått en ny straffbar handling «før utløpet av gjennomføringstiden».

I dag må en kjennelse om omgjøring være avsagt innen utløpet av gjennomføringstiden. Departementet mener, i likhet med Straffelovkommisjonen, at det bør være tilstrekkelig om begjæring om omgjøring bringes inn for retten innen 3 måneder etter utløpet av gjennomføringstiden (utkastet § 52 fjerde ledd tredje punktum).

Departementet stiller seg også bak Straffelovkommisjonens forslag om utvidet rett til forsvarer i omgjøringssaker. Etter departementets forslag skal den domfelte ha et ubetinget krav på forsvarer ved pågripelse og fengsling med sikte på omgjøring, samt ellers hvor det er aktuelt å fullbyrde en ubetinget fengselsstraff på mer enn 6 måneder.

Departementet foreslår å flytte bestemmelsene om pågripelse og fengsling ved mistanke om vilkårsbrudd til straffeprosessloven, jf. utkastet til ny § 173 a. Dette innebærer også visse tilpasninger i vilkårene for pågripelse og fengsling.

En avgjørelse om at den subsidiære fengselsstraffen ikke skal fullbyrdes i sin helhet, vil i praksis ofte innebære at den domfelte slipper å gjennomføre den delen av straffen som ikke omgjøres. For å unngå dette, foreslår departementet at retten i omgjøringssaker gis kompetanse til å forlenge gjennomføringstiden med inntil 6 måneder (utkastet § 52 annet ledd annet punktum). Videre foreslås at straffegjennomføringsloven § 59 annet ledd tilføyes et nytt annet punktum, slik at gjennomføringstiden i alle omgjøringssaker avbrytes automatisk fra det tidspunktet begjæringen om omgjøring oversendes retten.

I kapittel 23 om bot går departementet i hovedsak inn for å videreføre gjeldende regler, men foreslår likevel enkelte språklige og innholdsmessige endringer.

I utkastet § 53 er det tatt inn en uttrykkelig regel om hvor hjemmelen for å ilegge bot er å finne: i det enkelte straffebudet. Utkastet § 54 slår av informasjonshensyn fast hvilke andre straffer bot kan forenes med.

Departementet går ikke inn for en adgang til å kombinere bot med påtaleunnlatelse for det samme straffbare forhold. Det er ikke noe stort behov for påtaleunnlatelse som et ekstra incitament til å betale boten ved siden av den subsidiære fengselsstraffen. Departementet foreslår dessuten å oppheve adgangen til å gjøre en bot betinget, og en kombinasjonsadgang mellom påtaleunnlatelse og bot vil på mange måter gjeninnføre betinget bot.

Departementet har også vurdert, men ikke funnet tilstrekkelig grunnlag for, å innføre et dagbotsystem. Et dagbotsystem kan gjøre det enklere enn dagens ordning å markere hvor alvorlig handlingen er bedømt, men dette vil også kunne illustreres ganske godt ut fra botens størrelse. Departementet legger dessuten vekt på utviklingen man har sett i Danmark hvor man i praksis ofte fastsetter den samlede boten på vanlig måte, og deretter fordeler beløpet på et passende antall bøtedager. Da er det etter departementets syn lite å vinne på å endre systemet. For at bøtene skal bli tilstrekkelig nyansert, foreslår departementet i stedet en tydeligere presisering i loven av forhold som har betydning for vurdering av lovbryterens økonomiske evne, jf. utkastet § 53 annet ledd.

I utkastet § 55 er det regulert virkningen av at boten ikke betales. Straffelovkommisjonen foreslår at det ikke lenger skal fastsettes subsidiær fengselsstraff ved ilegging av bot, men at retten - etter at inndriving har vist seg å være umulig - tar stilling til om en subsidiær fengselsstraff skal fastsettes og eventuelt størrelsen av denne. Departementet går inn for en regel som viderefører gjeldende rett, men med visse modifikasjoner i retning av Straffelovkommisjonens forslag. Den subsidiære fengselsstraffen anses som et nødvendig ris bak speilet for at bot skal være en effektiv sanksjon, og foreslås derfor videreført. På den annen side mener departementet at den subsidiære fengselsstraffen ikke skal fullbyrdes med mindre den botlagte har evne til å betale boten eller allmenne hensyn tilsier slik straff, jf. forslag til endring av straffeprosessloven § 456. Bakgrunnen for forslaget er at personer med beviselig manglende betalingsevne vanligvis ikke bør settes i fengsel for å sone bøtestraff.

I kapittel 24 (utkastet §§ 56-59) foreslås nye bestemmelser om rettighetstap (utkastet §§ 56-59). På de fleste punkter innebærer forslaget en videreføring av gjeldende rett. På enkelte punkter foreslås det likevel viktige endringer.

Utkastet § 56 hjemler rettighetstap i form av tap av stilling (første ledd bokstav a) eller tap av retten til for fremtiden å ha en stilling eller utøve en virksomhet eller aktivitet (første ledd bokstav b). Begge former for rettighetstap skal kunne ilegges når allmenne hensyn tilsier det og lovbryterens straffbare handling viser at han er «uskikket til eller kan misbruke» stillingen, virksomheten eller aktiviteten.

Som Straffelovkommisjonen ønsker departementet ikke å videreføre særregelen om tap av offentlig stilling i gjeldende straffelov § 29 nr. 1. Etter departementets forslag er derfor reglene om tap av stilling de samme for offentlig ansatte som for andre arbeidstakere.

Departementets forslag åpner for å fradømme lovbryteren retten til å utøve en bestemt «aktivitet» i fremtiden. En slik regel finnes verken i gjeldende straffelov § 29 eller i kommisjonens forslag til nye regler om rettighetstap. Formålet med endringen er å gi domstolene kompetanse til å forby enkelte former for atferd som ikke kan karakteriseres som en «virksomhet» eller «beskjeftigelse», og som derfor ikke kan forbys etter gjeldende straffelov § 29 nr. 2. En person som har begått seksuallovbrudd mot mindreårige som han har møtt på chattesider på internett, vil for eksempel kunne forbys å oppsøke tilsvarende chattesider i fremtiden.

Både Straffelovkommisjonen og departementet foreslår at rettighetstap skal kunne begrenses til forbud mot å utøve visse funksjoner som ligger til stillingen eller virksomheten, eller til påbud om å utøve den aktuelle virksomheten eller aktiviteten på bestemte vilkår. Forslaget åpner for mer fleksible og mindre inngripende løsninger enn dagens ordning. Departementet ser ikke bort fra at forslaget, som en konsekvens av dette, vil kunne lede til noe økt bruk av rettighetstap som straff.

Departementet stiller seg også bak Straffelovkommisjonens forslag om en noe mer vidtrekkende omgåelsesregel enn den som i dag finnes i straffeloven § 29 nr. 2 annet punktum: Etter utkastet § 56 tredje ledd skal den som er fratatt retten til å utøve en virksomhet, heller ikke kunne utøve slik virksomhet for andre eller la andre utøve slik virksomhet for seg.

Departementet er, i likhet med Straffelovkommisjonen, kommet til at tiden nå er moden for å oppheve dagens særbestemmelser om tap av verneretten og stemmeretten.

En viktig utvidelse i forhold til gjeldende rett og Straffelovkommisjonens forslag ligger i departementets lovutkast § 57 om kontaktforbud, som erstatter den gjeldende straffelov § 33 om oppholdsforbud. Paragraf § 33 åpner for å forby lovbryteren opphold på bestemte steder, men ikke plagsom eller truende atferd som tar form av brev, telefoner, e-poster, tekstmeldinger eller lignende. For ytterligere å styrke den fornærmedes stilling, særlig i saker som gjelder voldshandlinger eller seksuallovbrudd mot nærstående, ønsker departementet å gi domstolene kompetanse til å forby også slike former for uønsket oppmerksomhet fra lovbryterens side. Utkastet § 57 tredje ledd åpner dessuten for å fradømme lovbryteren retten til å oppholde seg i eget hjem i inntil 1 år.

I delutredning VII foreslår Straffelovkommisjonen å oppstille felles regler om varighet, oppheving og endring av alle former for rettighetstap etter straffelovens alminnelige bestemmelser. Departementet er enig i at det er hensiktsmessig med felles regler (utkastet § 58), men foreslår noe avvikende løsninger på enkelte punkter.

Etter departementets forslag skal rettighetstap ilegges for en bestemt periode inntil 5 år, eller når særlige grunner tilsier det, på ubestemt tid. Fra dette gjelder det enkelte unntak. Verv som medlem av kommunestyre, fylkesting eller Stortinget skal bare kunne fratas for valgperioden, mens kontaktforbud i eget hjem ikke skal kunne gis en varighet på mer enn 1 år. Etter 3 år skal den domfelte kunne be om at tingretten prøver rettighetstapet på ny. Opprettholdes rettighetstapet helt eller delvis, skal ny prøving ikke kunne kreves før det er gått nye 3 år.

Straffelovkommisjonen foreslo i delutredning VII å åpne for bruk av rettighetstap som eneste straff ved alle former for straffbare handlinger. Departementet foreslår å unnta handlinger med en minstestraff på 1 år eller mer. For slike handlinger mener departementet at rettighetstap ikke bør kunne anvendes som eneste straff. Departementets forslag svarer til ordningen etter gjeldende rett, for så vidt gjelder rettighetstap etter gjeldende straffelov § 29.

Departementet drøfter om det bør være adgang til å reagere med rettighetstap overfor utilregnelige lovbrytere, men konkluderer med at en slik adgang trolig ville ha hatt svært begrenset praktisk betydning. En slik ordning ville dessuten ikke samsvare godt med hovedsynspunktet om at utilregnelige ikke skal idømmes straff. Det er derfor ikke inntatt en slik regel i lovutkastet.

Departementet går inn for at rettighetstap skal kunne vedtas ved forelegg (se forslaget til endringer i straffeprosessloven §§ 255 og 256 første ledd nr. 4). Forslaget omfatter ikke rettighetstap som går ut på tap av stilling eller retten til å ha stilling eller tap av retten til å utøve næringsvirksomhet, med unntak for binæring.

I kapittel 25 omhandles særreaksjonene for utilregnelige: overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg, jf. utkastet §§ 62-65. De strafferettslige reglene om utilregnelighet og særreaksjoner har nylig vært vurdert av Stortinget, jf. lov 17. januar 1997 nr. 11, som trådte i kraft 1. januar 2002. Departementet har gjennomført en etterkontroll av reglene, se nærmere punkt 25.2.3. Utkastet viderefører av gjeldende rett, og departementet har bare foreslått enkelte språklige og redaksjonelle endringer uten betydning for realiteten. Et av spørsmålene ved etterkontrollen var om anvendelsesområdet for særreaksjoner overfor utilregnelige lovbrytere burde utvides, særlig med sikte på lovbrytere som er svært plagsomme, men ikke farlige. Departementet foreslår ikke endringer nå, men vil arbeide videre med spørsmålet sammen med andre berørte departementer. Dessuten vil Justisdepartementet gjennomføre en mer omfattende etterkontroll av reglene om særreaksjoner etter at reglene har virket i noe lengre tid.

I kapittel 26 er det foreslått regler om inndragning, som i det vesentlige viderefører gjeldende rett, men med enkelte materielle og språklige endringer. Med inndragning menes permanent berøvelse av eiendom som strafferettslig reaksjon.

Inndragning kan ilegges alene eller kombineres med straff og andre strafferettslige reaksjoner, jf. utkastet § 66 hvor departementet av pedagogiske grunner foreslår å si dette uttrykkelig. I §§ 67 til 70 er hjemlene for inndragning samlet.

Departementet foreslår å videreføre de nylig reviderte reglene om inndragning av utbytte av en straffbar handling, jf. utkastet § 67. Det er tatt inn en ny bestemmelse om adgangen til å redusere inndragningsbeløpet når den ansvarlige har betalt erstatning til den skadelidte og når lovbryteren har oppfylt en forpliktelse som den strafferettslige forfølgningen gjelder.

Utkastet § 68 viderefører innholdsmessig fullt ut gjeldende regler om utvidet inndragning.

Utkastet § 69 som gir adgang til å inndra enkelte andre ting med tilknytning til en straffbar handlinger er omredigert og noe endret, men viderefører i det vesentlige gjeldende rett.

Adgangen til forebyggende inndragning er foreslått utvidet sammenholdt med gjeldende rett, jf. utkastet § 70.

Forholdet til erververe er regulert i utkastet § 72. En endring er foreslått for å sikre at bestemmelsen ikke blir praktisert i strid med EMK.

Som hovedregel skal inndragning, som etter gjeldende rett, skje til fordel for statskassen, jf. utkastet § 75 første ledd, men retten kan - som i dag - bestemme at det inndratte skal anvendes til dekning av erstatningskrav fra den skadelidte, jf. annet ledd. Den skadelidte kan også være en fremmed stat. Departementet har foreslått en ny bestemmelse om deling av inndratte midler med fremmede stater: Etter denne regelen vil departementet kunne bestemme at det inndratte skal deles mellom den norske stat og en eller flere andre stater, som for eksempel har bidratt under etterforskningen.

I motsetning til etter gjeldende rett foreslår ikke departementet en egen hjemmel for inndragning av trykt skrift. Derimot er det gitt enkelte særbestemmelser om inndragning av såkalte informasjonsbærere i utkastet § 76.

Departementet foreslår to nye regler i straffeprosessloven (§§ 214 a og 214 b) som gir påtalemyndigheten adgang til å bestemme inndragning i visse tilfeller.

I proposisjonens kapittel 27 behandles fellesregler om reaksjonsfastsettelsen (lovutkastet §§ 77-84).

I punkt 27.2 behandles spørsmålet om straffritak. Det foreslås i utkastet til § 81 at domstolene skal gis adgang til å frita helt for straff i to typesituasjoner: Når det skadelige resultat er forbygget eller gjenopprettet og ved overskridelse av straffrihetsreglene. Også i dag kan domstolene frita for skatt i slike situasjoner Departementet følger ikke opp Straffelovkommisjonens forslag om straffritak for lovbrytere som står i et avhengighetsforhold til en annen lovbryter, som bare har deltatt i liten grad eller som uaktsomt har vært uvitende om at handlingen er ulovlig. Departementet legger avgjørende vekt på at slike regler er unødvendige ved siden av departementets forslag om å la domstolene få adgang til å unnlate å utmåle straff, jf. utkastet til § 61.

Proposisjonens punkt 27.3 behandler adgang til å sette straffen ned under en særskilt minstestraff eller til en mildere straffart. I det alt vesentlige foreslås en videreføring av de straffnedsettelsesregler som finnes i gjeldende straffelov §§ 51, 56, 58 og 59.

Utkastet § 80 viderefører i bokstav f til h gjeldende rett om at straffen kan settes ned når lovbryteren var i en tilstand som lå tett opp til utilregnelighetsgrunnene (se nærmere punkt 27.3.2). Departementet foreslår enkelte språklige endringer.

Om forhøyelse av strafferamme pga. sammenstøt, gjentakelse og organisert kriminell virksomhet vises til sammendraget av kapittel 11. Bestemmelsen er inntatt i lovutkastet § 79. Det følger av punkt 27.5 at det i denne omgang ikke foreslås generelle bestemmelser om forhold som trekker formildende eller skjerpende retning, men slike regler vil bli foreslått i proposisjonen om den spesielle del. Bestemmelsen om tilståelsesrabatt foreslås imidlertid videreført uten endringer, og departementet foreslår også enkelte endringer i straffeprosessloven § 40 med sikte på å gjøre bestemmelsen mer effektiv.

Reglene om etterskuddsdom videreføres i det alt vesentlige uendret fra gjeldende rett, men avsigelse av tilleggsdom foreslås som det primære og ikke fellesdom, jf. proposisjonen punkt 27.6 og lovutkastet § 82. Også for varetektsfradrag, jf. punkt 27.7, foreslås i det vesentlige en videreføring av gjeldende rett, dels slik den er regulert i gjeldende straffelov § 60 og dels slik den er utviklet gjennom rettspraksis, jf. lovutkastet § 83. Fradrag for fullbyrdet strafferettslig reaksjon som er ilagt i utlandet, foreslås regulert i utkastet § 84, jf. punkt 27.8.

Departementet foreslår i kapittel 28 å videreføre hovedlinjene i gjeldende regler om foreldelse, jf. utkastet §§ 85 flg. Straffelovens regler om foreldelse faller i to hovedgrupper: regler om foreldelse av straffansvar og regler om bortfall av adgangen til å fullbyrde straff og andre strafferettslige reaksjoner. De endringsforslagene som settes frem, innebærer stort sett mindre justeringer av gjeldende hovedprinsipper. Departementet går inn for å avskaffe adgangen til å idømme rettighetstap i form av tap av offentlig stilling etter at straffansvaret (ellers) er foreldet, jf. utkastet § 85. Videre foreslår departementet at foreldelsesfristen skal avbrytes i alle tilfeller hvor den mistenkte får status som siktet etter bestemmelsen i straffeprosessloven § 82, jf. utkastet § 88 første ledd første punktum. Spørsmålet om de mest alvorlige forbrytelsene ikke bør foreldes står i en særstilling. Den internasjonale utviklingen tilsier her endringer i gjeldende regelverk. Departementet går inn for en særregel om ikke-foreldelse av straffansvar for krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten, jf. utkastet § 91. Departementet foreslår at en tilsvarende bestemmelse skal gjelde for ikke-foreldelse av idømt straff for de samme forbrytelsene, jf. utkastet § 96.

2 Reformbehov og bakgrunn for proposisjonen

2.1 Kriminalmeldingen

Straffeloven ble vedtatt i 1902 (Almindelig borgerlig straffelov (straffeloven) 22. mai 1902 nr. 10).

Initiativet til arbeidet med en ny straffelov ligger mer enn 25 år tilbake. I 1978 fremmet Justisdepartementet St. meld. nr. 104 (1977-78) Om kriminalpolitikken (kriminalmeldingen). Siktemålet var «å få i gang en allsidig debatt om kriminalpolitikk i videste forstand, med ønske om deretter å iverksette rettferdige og nødvendige reformer som kan gjennomføres parallelt og under hensyn til sammenhengen mellom de ulike tiltak» (kriminalmeldingen side 5). Et av de tiltak som Justisdepartementet selv mente det var behov for, var en fullstendig revisjon av straffeloven og straffebestemmelsene i spesiallovgivningen (særlovene). Til å gjennomføre dette arbeid, som departementet beskrev som omfattende og tidkrevende, foreslo den opprettet en kommisjon med et eget sekretariat.

Ved behandlingen i Stortinget fikk forslaget om å oppnevne en egen straffelovkommisjon tilslutning (Innst. S nr. 175 (1979-80) side 30).

Ved kgl. res. 26. september 1980 ble Straffelovkommisjonen oppnevnt. Om bakgrunnen for oppnevningen vises ellers til NOU 1983: 56 Straffelovgivningen under omforming side 27-28.

2.2 Reformbehovet

2.2.1 Utgangspunktet

Når Justisdepartementet foreslo å oppnevne en egen straffelovkommisjon, var det fordi man mente at det forelå et omfattende reformbehov. Reformbehovet ble vurdert i et annet kriminalpolitisk klima enn i dag. Men de momenter som departementet trakk frem i meldingen og i fordraget til den kongelige resolusjon om oppnevningen av Straffelovkommisjonen, er fremdeles dekkende. En betydelig del av arbeidet gjenstår, jf. punkt 2.5, og mange reformer er allerede gjennomført, jf. punkt 2.3.2.1 og 2.4, samt punkt 11.1.2.

2.2.2 Tidsforløp og samfunnsutvikling

Da initiativet til å oppnevne Straffelovkommisjonen ble tatt, hadde straffeloven av 1902 vært gjeldende i 75 år. På det tidspunktet en fullstendig ny straffelov kan settes i kraft, vil dagens straffelov ha virket i over 100 år. Loven har i denne perioden blitt endret en rekke ganger. Etter hvert oppstår spørsmålet om hvor lenge det er hensiktsmessig å utbedre og endre det eksisterende byggverk som loven utgjør, fremfor å bygge nytt. Ganske særlig gjelder dette når lovens virketid faller sammen med den tidsperiode hvor samfunnsforholdene har endret seg mer enn noen gang tidligere.

Gjeldende straffelov ble til i en tid hvor størsteparten av befolkningen var bosatt i relativt oversiktlige lokalsamfunn og hadde sitt virke i primærnæringene, håndverksvirksomhet og småindustri. Naturalhusholdning preget privatøkonomien. I dag er samfunnet i høy grad urbanisert. En betydelig del av befolkningen er bosatt rundt noen få store bysentra med liten sosial kontroll og har sitt yrke i høyteknologisk industri eller i tjenesteyting. I samme periode har man gått fra et homogent samfunn med et klart makthegemoni, til et vesentlig mer heterogent og mindre klassedelt og pluralistisk samfunn. Da straffeloven ble til, hadde man også en beskjeden offentlig forvaltning og regulering, mens samfunnet i dag har en omfattende offentlig regulering og en offentlig forvaltning som tilbyr tjenester og krever bidrag som for 100 år siden enten var fullstendig ukjent eller et forhold mellom private parter.

Straffelovgivningen er et kulturprodukt. Den gjenspeiler på et gitt tidspunkt både hvilke interesser og verdier som anses som så vesentlige at angrep på dem bør kriminaliseres, og hvilke farer som truer disse verdiene. Med de endringer som har funnet sted i samfunnet, sier det seg selv at vurderingen av hvilke verdier som er mest beskyttelsesverdige, og hvilken atferd som er mest samfunnsskadelig, var en annen på slutten av 1800-tallet da gjeldende straffelov ble utarbeidet, enn den er i et samfunn på begynnelsen av det 21. århundre.

Da straffeloven ble til, var det eksempelvis vesentlig å beskytte buskap på beite. Tyveri av buskap skulle derfor alltid anses som grovt, jf. den nå opphevede bestemmelse i straffeloven § 259. Og for sjøfartsnasjonen Norge var det viktig at mannskapet var tilgjengelig når båten skulle gå, jf. straffeloven § 426, som blant annet rammer underordnede på norske skip som unnlater å tiltre tjenesten i rett tid, går fra borde uten å ha rett til det eller ikke kommer tilbake i rett tid etter å ha vært i land. På den annen side var man i det alt vesentlige ukjent med begreper som trafikkriminalitet, arbeidsmiljøkriminalitet, forurensingskriminalitet, datakriminalitet og organisert kriminalitet.

Tiden er moden for å oppheve foreldede straffebud det ikke er behov for. Det er også et spørsmål om samfunnsutviklingen har ført til visse «huller» i loven, slik at handlinger som er klart straffverdige i dag, verken rammes av straffeloven eller av spesiallovgivningen. Siden straffelovgivningen har vært under stadig omforming, er risikoen for at det er mange store hull neppe stor. Derimot kan det være behov for å utvide grensene for det straffbare ved å endre eksisterende straffebud. Datakrimutvalget har for eksempel foreslått å strafflegge uberettiget omgang med passord og andre data som kan gi tilgang til datasystemer (utkast til ny § 145 b i straffeloven, jf. NOU 2003: 27). Et annet eksempel er Lund-utvalgets forslag i NOU 2003: 18 om å utvide straffansvaret for såkalt flyktningspionasje, jf. § 91 a i gjeldende straffelov.

2.2.3 Straffelovens reduserte betydning

Til tross for at straffeloven jevnlig er blitt endret etter at den trådte i kraft, er loven preget av at den er blitt til under helt andre samfunnsforhold. Dels kommer dette til syne gjennom de handlinger som er kriminalisert i loven. Noen handlinger og unnlatelser blir ikke begått lenger, som det ikke å sende budstikker videre, jf. straffeloven § 345. Andre faller det ut fra dagens forhold unaturlig å kriminalisere, som det ikke å møte opp til et privat tjenesteoppdrag, jf. straffeloven §§ 409 og 426.

Men det er først og fremst gjennom hva den ikke regulerer at straffelovens preges av sin alder. Den samfunnsutvikling som det er vist til foran, har ledet til en omfattende spesiallovgivning (særlover), som har regulert og kriminalisert de nye farer og trusler. Tallmessig utgjør overtredelser av spesiallovgivningen i dag den største delen av kriminaliteten. Fremdeles er de fleste alvorlige handlinger regulert i straffeloven. Men det finnes også relativt alvorlig og omfattende kriminalitet som er regulert i spesiallovgivningen, slik som alvorlig trafikkriminalitet (vegtrafikkloven § 31), alvorlige tilfeller av smugling av gods (tolloven § 66), gjentatte tilfeller av spritsmugling (alkoholloven § 10-2, jf. § 10-1 femte ledd) og menneskesmugling (utlendingsloven § 47 fjerde ledd). Straffelovens relative betydning har således avtatt, og skal den bestå som den sentrale lov på strafferettens område, er det behov for reformer. Blant annet er det et spørsmål om noen sentrale straffebud i spesiallovgivningen bør overføres til straffeloven.

2.2.4 Behov for å samordne strafferammer

I løpet av straffelovens 100 år har mange straffebud kommet til, og strafferammer i eksisterende straffebud har blitt endret. Straffverdigheten av ulike lovbrudd er i begrenset grad veid opp mot hverandre ved slike lovendringer, og det er ikke foretatt noen samlet vurdering av om de ulike strafferammer harmonerer. Dette kan ha ført til at det har oppstått et misforhold mellom strafferammer, slik at de mest alvorlige straffebud ikke alltid har de lengste lengstestraffer og de minst alvorlige straffebud de korteste.

2.2.5 Behov for nye reaksjoner

Også behovet for strafferettslige reaksjoner er et annet nå enn da straffeloven ble forberedt og vedtatt. Dels skyldes det at kriminalitetsformene er annerledes. Nye kriminalitetsformer har blant annet ført til et økt behov for å kunne legge beslag på utbyttet av kriminell virksomhet gjennom inndragning. Og endring i samfunnsforhold og i kriminaliteten har gjort det nødvendig å kunne reagere strafferettslig mot juridiske personer, i tillegg til fysiske.

Økt kunnskap både om hva som disponerer for kriminell virksomhet og om hvordan straffen virker, har avdekket et behov for nye reaksjoner, spesielt overfor unge lovovertredere. Sammen med et endret syn på hvor strengt det er rettferdig å straffe, har dette gjort det ønskelig å finne alternativer til bruk av ubetinget fengsel, samtidig som hensynet til samfunnsbeskyttelsen og allmennhetens oppfatning om en rettferdig reaksjon ivaretas.

Behovet for reformer i straffereaksjonene har blitt forsterket av økonomiske forhold. Fra midten av 1950-tallet (da den nåværende kriminalstatistikk ble etablert) har det skjedd bortimot en tidobling av kriminaliteten. Dermed har også antall straffede og behovet for fengselsplasser økt. Ubetinget fengselsstraff er en kostbar form for straffullbyrding. Økonomiske hensyn har derfor forsterket behovet for reaksjonsformer som ivaretar samfunnsbeskyttelsen uten å resultere i de samme menneskelige og økonomiske kostnader som ubetinget frihetsstraff. Se nærmere punkt 11.1.2 om den historiske utvikling av reaksjonssystemet.

2.2.6 Språklig og redaksjonell forbedring

Bestemmelser i straffeloven som helt eller for det vesentlige har stått uendret siden vedtakelsen i 1902, er naturlig nok forfattet i datidens språkdrakt. I dag virker dette fremmedgjørende, og det vanskeliggjør lovforståelsen. For en alminnelig straffelov som i betydelig grad henvender seg til den brede allmennhet, er dette uheldig.

Mange endringer kan ha gjort at loven heller ikke lenger på alle punkter har den mest oversiktlige og lettest tilgjengelige oppbygging. I tillegg kommer at straffelovens inndeling av lovbruddene i forbrytelser i del II og forseelser i del III, ikke lenger fremstår som hensiktsmessig. Hovedårsaken er at grensen mellom forbrytelser og forseelser i stor grad trekkes annerledes i spesiallovgivningen enn det straffeloven gir anvisning på. Delingen av straffebudene etter alvorlighet, som det redaksjonelle skillet mellom forbrytelse og forseelse i straffeloven tok sikte på, fremstår i dag mest som en uhensiktsmessig oppsplitting av lovbrudd av samme art.

2.3 Straffelovkommisjonens arbeid

2.3.1 Straffelovkommisjonens mandat, sammensetning og arbeid

2.3.1.1 Delutredning 1

Da Straffelovkommisjonen ble oppnevnt 26. september 1980 fikk den dette mandatet:

«Kommisjonen gis i oppdrag å lage utkast til en ny straffelov. Det forutsettes at utkastet omfatter både alminnelige bestemmelser om straffbarhetsvilkår og reaksjoner og de enkelte straffebud.

I sitt arbeid bør kommisjonen vurdere hvilke handlinger det er grunn til å belegge med straff i vårt samfunn. - I det eksisterende lovverk er en rekke straffebestemmelser fastsatt i andre lover enn straffeloven. Kommisjonen bør vurdere i hvilken utstrekning det er hensiktsmessig å opprettholde disse bestemmelsene, og om de bør tas inn i straffeloven.

Selv om Straffelovkommisjonen kommer til at straffebestemmelser bør bli stående i særlover, bør den kunne komme med forslag til endringer i utformingen av bestemmelsene og i strafferammen. I denne sammenheng bør det vurderes om en bør ha generelle straffebestemmelser som rammer juridiske personer.

Mange av spesiallovgivningens straffebud er blitt til uten forutgående grundig overveielse av de strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål bestemmelsene reiser. Ofte finner man ikke nevneverdig veiledning i forarbeidene når man står overfor tolkingsproblemer i spesialstraffelovgivningen. Det er også slik at visse former for lovovertredelser i utviklingens medfør synes å burde gi grunnlag for bruk av varetektsfengsel, men at strafferammen er så lav at dette normalt er utelukket. Her kan eksempelvis nevnes utlendingers medvirkning til betydelige skatteunndragelser på vegne av selskapet de er ansatt i. Det antas å være av stor betydning at kommisjonen ved en gjennomgang av spesialstraffelovgivningen rådfører seg med de spesialorganer som er satt til å håndheve vedkommende lov.

En sentral oppgave for kommisjonen blir videre å vurdere hvor strengt de enkelte lovbruddstyper skal behandles. I denne forbindelse må de enkelte lovbruddstyper veies mot hverandre, og hensynet til rettferd stå sentralt.

Kommisjonen bør vurdere hvilke reaksjonsformer det er hensiktsmessig å ha.

Under avsnittet «Diverse strafferettslige einskildspørsmål» i Innst. S. nr. 175 (1979-80) peker Justiskomiteen på enkelte spørsmål den ønsker Straffelovkommisjonen skal vurdere. Det gjelder senking av den nåværende minstestraffen på 21 dager og bruken av gjentakelse som skjerpende omstendighet ved straffutmålingen.

Kommisjonen bør videre overveie om det er ønskelig at straffeloven skal inneholde generelle regler om straffutmåling og i tilfelle lage utkast til slike. I denne sammenheng bør det overveies om domstolene bør få en utvidet adgang til å bestemme at straff skal bortfalle.

Kommisjonen skal utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av sitt forslag.»

Kommisjonen fikk ved oppnevningen slik sammensetning:

• professor dr. juris Anders Bratholm, leder

• advokat Regine Ramm Bjerke

• riksadvokat Magnar Flornes

• forskningssjef Ragnar Hauge

• ekspedisjonssjef (senere lagdommer og riksadvokat) Georg Fredrik Rieber-Mohn

• høyesterettsdommer Helge Røstad

• komitésekretær, senere miljøvernminister Rakel Surlien

Helge Røstad trådte ut av kommisjonen i 1982, men fortsatte som rådgiver for kommisjonen. Rakel Surlien, som i juni 1983 var blitt utnevnt til statsråd, ble fritatt fra vervet i november samme år.

Det ble opprettet et eget sekretariat for kommisjonen, knyttet til Justisdepartementets lovavdeling med byråsjef Svein Slettan som leder.

I november 1983 avga Straffelovkommisjonen NOU 1983: 57 Straffelovgivningen under omforming (benevnes heretter som delutredning I). Professor dr. juris Johs. Andenæs og høyesterettsdommer Helge Røstad hadde som spesialrådgivere for kommisjonen gått gjennom hele utkastet til utredningen, uten dermed å stå ansvarlig for innholdet.

2.3.1.2 Delutredning II

Etter forslag fra Straffelovkommisjonen besluttet Justisdepartementet i mai 1981 å opprette et særskilt underutvalg under kommisjonen til å utrede spørsmålet om straffelovgivningens stedlige virkeområde.

Utvalget fikk slik sammensetning:

• ekspedisjonssjef Karin M. Bruzelius, leder

• førstelagmann Jens Fagereng

• ekspedisjonssjef Georg Fredrik Rieber-Mohn

Underutvalget fikk med denne sammensetning ett medlem som også var medlem av kommisjonen (Rieber-Mohn). Daværende byråsjef Morten Ruud, Justisdepartementet, var utvalgets sekretær.

Utvalget avga i mars 1984 sin utredningen som NOU 1984: 31 Straffelovgivningens stedlige virkeområde (heretter kalt delutredning II). Utvalgets mandat er gjengitt i utredningen side 5.

2.3.1.3 Delutredning III

Straffelovkommisjonens mandat hadde et særskilt punkt om foretaksstraff, se punkt 2.3.1.1 foran. I mars 1989 avga kommisjonen en egen delutredning om dette spørsmålet - NOU 1989: 11 Straffansvar for foretak (heretter delutredning III).

Utredningen ble avgitt av den samlede kommisjon (se nærmere om kommisjonens sammensetning i den aktuelle perioden i punkt 2.3.1.5 nedenfor).

2.3.1.4 Delutredning IV

Etter oppdrag fra Justisdepartementet avga Straffelovrådet i oktober 1973 sin utredning NOU 1974: 17 Strafferettslig utilregnelighet og strafferettslige særreaksjoner. Forslagene fra rådet møtte sterk motstand under høringen, og det ble ikke fremmet noen proposisjon på bakgrunn av utredningen. Straffelovkommisjonen støttet i delutredning I hovedpunktene i forslagene fra flertallet i Straffelovrådet. Men også under høringen av delutredning I møtte forslagene sterk kritikk fra en del høringsinstanser. Etter forslag fra Straffelovkommisjonen oppnevnte Justisdepartementet i juli 1985 et underutvalg under kommisjonen som skulle arbeide særskilt med spørsmålene om strafferettslige utilregnelighetsregler og særreaksjoner. Underutvalget, som senere ble kalt Særreaksjonsutvalget, fikk slik sammensetning:

• lagdommer (senere riksadvokat) Georg Fredrik Rieber-Mohn, leder

• professor emeritus dr.med. Leo Eitinger

• avdelingsoverlege Ole Herman Robak

• lege (senere overlege) Randi Rosenqvist

• byråsjef (senere sekretariatsleder) Inger Marie Sitre

Ved at Georg Fredrik Rieber-Mohn deltok fikk også dette underutvalget medlemmer dels fra kommisjonen, dels utenfra. Byråsjef Frode Sulland og dommerfullmektig Knut H. Kallerud var sekretærer for utvalget.

Særreaksjonsutvalget avga i september 1989 utredningen NOU 1990: 5 Strafferettslige utilregnelighetsregler og særreaksjoner. Utvalgets mandat er tatt inn i utredningen side 7.

2.3.1.5 Delutredning V

Straffelovkommisjonen fikk i 1984 oppnevnt høyesterettsdommer Rolv Hellesylt og lagdommer Trude Sæbø som nye medlemmer. Statsadvokat (senere assisterende riksadvokat) Tor-Aksel Busch deltok i kommisjonens arbeid mens Magnar Flornes var i utlandet i en periode i 1984/1985. Magnar Flornes døde i 1986. Som nytt medlem ble professor dr.juris (senere herredsrettsdommer og professor II) Magnus Matningsdal oppnevnt. Georg Fredrik Rieber-Mohn trådte ut av kommisjonen i 1988 og ble etterfulgt av førstestatsadvokat Anstein Gjengedal. Trude Sæbø sluttet ved årsskiftet 1990/1991.

Svein Slettan sluttet som sekretariatsleder da arbeidet med delutredning I var avsluttet, og ble etterfulgt av byråsjef Frode Sulland (til mars 1987) og siden utredningsleder Gudrun Schneider (april 1987 - november 1988) og byråsjef Ingolf Skaflem (fra mars 1990).

Straffelovkommisjonen avga i november 1991 utredningen NOU 1992: 23 Ny straffelov - alminnelige bestemmelser (heretter kalt delutredning V). Professor dr. juris Johs. Andenæs hadde som spesialrådgiver for Straffelovkommisjonen også gått gjennom utkastet til denne utredningen, men sto ikke ansvarlig for innholdet.

2.3.1.6 Delutredning VI

Stortinget traff 12. juni 1995 vedtak om å be «... Regjeringen iverksette en snarlig revisjon av sedelighetskapittelet i straffeloven i tråd med intensjonene i Innst. S. nr. 206 for 1994-95». Justisdepartementet nedsatte i desember 1995 et utvalg som fikk i oppdrag å gjennomgå og legge frem forslag til endringer i straffelovens regler om forbrytelser og forseelser mot sedeligheten (straffeloven kapittel 19 og 38). Utvalget fikk følgende sammensetning:

• lagdommer Mary-Ann Hedlund, leder

• kommunelege I Lisbeth Bang

• statsadvokat Wenche Fliflet Gjelsten

• sekretær Grete Kvalheim

• psykolog Thore Langfeldt

• advokat Knut Lindboe

Utvalget, som senere ble kalt Seksuallovbruddsutvalget, ble nedsatt som et underutvalg til Straffelovkommisjonen, men hadde ikke som de foregående underutvalg noen medlemmer som også var medlemmer av kommisjonen. Derimot fungerte kommisjonens faste sekretariat som sekretærer for utvalget. Byråsjef Stein Vale var leder av sekretariatet frem til april 1996. Fra 1. juni 1996 ledet rådgiver Johan Kr. Øydegard sekretariatet.

Seksuallovbruddsutvalget avga i juli 1997 utredningen NOU 1997: 23 Seksuallovbrudd (heretter kalt delutredning VI). Utvalgets mandat går frem av utredningen side 7-8.

2.3.1.7 Delutredning VII

Etter at delutredning V om straffelovens alminnelige del var avgitt i 1992 ba kommisjonens formann, Anders Bratholm, og de fleste av de andre medlemmene om avløsning. Ved Justisdepartementets brev 9. februar 1994 fikk Straffelovkommisjonen denne sammensetningen (hvorav alle unntatt Ragnar Hauge var nye):

• førstestatsadvokat (senere ØKOKRIM-sjef) Einar Høgetveit, leder

• statsadvokat Ingunn Fossgard

• professor Ragnar Hauge

• byrettsdommer (senere lagdommer) Anne Lise Rønneberg

• advokat Frode Sulland

Anne Lise Rønneberg trådte ut av Straffelovkommisjonen i november 1997. Som nytt medlem av kommisjonen oppnevnte departementet høyesterettsdommer Kirsti Coward.

Sekretariatet ble ledet av henholdsvis byråsjef Stein Vale (mai 1994 til april 1996), rådgiver Johan Øydegard (juni 1996 til mai 1997), rådgiver (senere seniorrådgiver) Harald Strand (august 1997 til september 2000) og rådgiver Andreas Heffermehl (fra september 2000).

Samtidig med at kommisjonen fikk ny sammensetning ga departementet følgende tilleggsmandat:

«Straffelovkommisjonen har med sin femte delutredning, NOU 1992: 23 Ny straffelov - alminnelige bestemmelser - i det vesentlige gjort seg ferdig med den delen av sitt oppdrag som gjelder straffelovens alminnelige del.

Etter departementets syn er det ønskelig at Straffelovkommisjonen i sitt videre arbeid i første omgang konsentrerer seg om straffelovens spesielle del. Departementet ser følgende målsetninger som særlig viktige:

• at språket moderniseres og forenkles,

• at straffebudene kommer i en rekkefølge som gjør loven oversiktlig og lett tilgjengelig,

• at foreldede/overflødige straffebud oppheves eller endres,

• at det vurderes om det er behov for nye straffebestemmelser, og

• at det vurderes hvor strengt de forskjellige lovbruddene skal behandles. I denne forbindelsen må de ulike straffebudene veies mot hverandre, og hensynet til rettferdighet stå sentralt.

Straffelovkommisjonen kan også ellers komme med forslag til materielle endringer. Men hvis slike forslag krever utredning som i vesentlig grad vil forsinke kommisjonens arbeid, skal kommisjonen i denne omgangen nøye seg med å peke på behovet for endringer.

Straffelovkommisjonen skal vurdere om enkelte straffebud i spesiallovgivningen bør overføres til straffeloven. Kommisjonen bør blant annet vurdere de straffebud som er nevnt i punkt 9.49 i NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket. Kommisjonen kan også ellers foreslå endringer i spesiallovgivningen som er nødvendige på grunn av andre endringer som kommisjonen foreslår, eller som kommisjonen finner at det er et særlig behov for. Ut over dette skal kommisjonen ikke i denne omgangen komme med forslag til endringer i spesiallovgivningen.»

Straffelovkommisjonen avga 4. mars 2002 sin sjuende delutredning som NOU 2002: 4 Ny straffelov (heretter kalt delutredning VII). Denne utredningen var sluttsteinen for det omfattende arbeidet til den samlede kommisjon, og kommisjonen ble nedlagt vinteren 2002.

2.3.1.8 Delutredning VIII

Etter at Straffelovkommisjonen hadde startet arbeidet med straffelovens spesielle del ga den overfor Justisdepartementet uttrykk for at bestemmelser som skal erstatte straffeloven kapittel 8, burde utredes av et særskilt utvalg. Et slikt utvalg ble nedsatt i desember 2001 som underutvalg under Straffelovkommisjonen. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• høyesterettsdommer Ketil Lund, leder

• assisterende riksadvokat Hans-Petter Jahre

• advokat Janne Kristiansen

• rektor, professor Kirsti Koch Christensen

• lagdommer Odd Emil Blomdal

• avdelingsdirektør Monica Koppang Lütken

• tingrettsdommer Per Gammelgård

Som sekretærer for utvalget fungerte rådgiver Birgitte Janecke Lund og førstekonsulent Runar Torgersen.

I juni 2003 avga utvalget utredningen NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet (heretter kalt delutredning VIII). Se om utvalgets mandat på side 12-13 i utredningen.

2.3.2 Oppfølgingen

2.3.2.1 Utredninger som er fulgt opp tidligere

De åtte utredningene har fått ulik oppfølging.

Delutredning III om straffansvar for foretak ble fremmet som egen lovsak i Ot.prp. nr. 27 (1990-91) og ledet til at straffeloven ved lov 20. juni 1991 nr. 66 fikk tilføyd et nytt kapittel 3 a om straffansvar for foretak med bestemmelsene §§ 48 a og 48 b.

Også delutredning IV om strafferettslige utilregnelighetsregler og særreaksjoner ble fulgt opp særskilt. Etter at underutvalget hadde fremlagt sin utredning i 1990, fremmet departementet Ot.prp. nr. 87 (1993-94), der det ble foreslått regler om strafferettslig utilregnelighet og de strafferettslige særreaksjonene forvaring og overføring til tvungent psykisk helsevern. I Ot.prp. nr. 60 (1995-96) fremmet departementet forslag om en særreaksjon for psykisk utviklingshemmede - tvungen omsorg. Etter forslaget skulle kommunene ha ansvaret for gjennomføringen av særreaksjonen tvungen omsorg. Ved lov 17. januar 1997 nr. 11 vedtok Stortinget forslagene i Ot.prp. nr. 87 (1993-94)med enkelte endringer, men det vedtok ikke forslagene i Ot.prp. nr. 60 (1995-96). Stortinget ba i stedet regjeringen foreslå en ordning med statlig ansvar. Stortinget bestemte at tidspunktet for lovens ikraftsetting skulle fastsettes i egen lov, fordi det var i tvil om psykiatrien og kriminalomsorgen var godt nok rustet. Stortinget ønsket å vurdere kapasiteten samlet. Først etter at de nye regler var foreslått endret i Ot.prp. nr. 46 (2000-2001), som ledet frem til lov 15. juni 2001 nr. 64, ble det besluttet at det som med et fellesnavn er blitt kalt «særreaksjonsreformen», skulle tre i kraft fra 1. januar 2002.

Også delutredning VI om seksuallovbrudd er fulgt opp særskilt, jf. Ot.prp. nr. 28 (1999-2000) og lov 11. august 2000 nr. 76.

Enkelte av Straffelovkommisjonens forslag er blitt fulgt opp som egne saker helt løsrevet fra utredningen de er fremmet i:

I kriminalmeldingen side 111-112 ble det drøftet og foreslått at den generelle minstestraff på 21 dager, jf. straffeloven § 17 første ledd bokstav a, burde settes ned. Dette spørsmål ble særskilt nevnt i Straffelovkommisjonens mandat, og spørsmålet drøftes i delutredning I side 237-238. Straffelovkommisjonen gikk, i samsvar med anbefalingen fra Nordisk strafferettskomité, inn for at grensen burde settes ned til 14 dager. Dette ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 62 (1983-84), og straffeloven ble endret i samsvar med forslaget ved lov 12. april 1985 nr. 18.

Straffelovkommisjonen foreslo i delutredning I side 159 også at den kriminelle lavalder fastsatt i straffeloven § 46 burde settes opp fra 14 til 15 år. Siktemålet var blant annet å komme på linje med de øvrige nordiske land. Departementet fulgte opp dette foreslag i Ot.prp. nr. 26 (1986-87), og den strafferettslige lavalder ble hevet til 15 år ved lov 12. juni 1987 nr. 51.

Reglene i straffeloven § 52 om adgangen til å avsi dom på dels betinget, dels ubetinget straff, var tidligere begrenset blant annet ved at den ubetingede del ikke kunne være lengre enn 120 dager. Straffelovkommisjonen foreslo i delutredning V side 146 at dette ble myket opp. Forslaget ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 79 (1992-93), og lov 11. juni 1993 nr. 79, hvor begrensningen på 120 dager i straffeloven § 52 nr. 2 ble opphevet. På side 186-187 i delutredningen foreslo kommisjonen visse endringer i reglene om oppholdsforbud som rettighetstap, blant annet med sikte på familievoldssakene. Dette ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 33 (1993-94) og ble vedtatt som endring i straffeloven § 33 ved lov 1. juli 1994 nr. 50. På side 61 i delutredningen gikk kommisjonen inn for at samboere skulle likestilles med ektefeller i definisjonen av noens nærmeste. En slik endring i straffeloven § 5 ble vedtatt ved lov 11. juni 1999 nr. 39, jf. Ot.prp. nr. 8 (1998-99).

Straffelovkommisjonen har også foreslått enkelte prosessuelle endringer. Et forslag om regulering av klage over påtalevedtak er blitt fulgt opp særskilt. Kommisjonen foreslo både i delutredning I side 171 og i delutredning V side 270 at klageadgangen burde reguleres nærmere. Riksadvokaten pekte i brev 2. februar 1995 til Justisdepartementet på at en nærmere regulering av klageadgangen var av stor viktighet og ba om at saken ble skilt ut som egen sak. Departementet fulgte opp dette i Ot.prp. nr. 53 (1995-96), som ledet frem til at klageadgangen over påtalevedtak ble lovregulert ved en ny § 59 a i straffeprosessloven ved lov 19. juli 1996 nr. 58.

2.3.2.2 Utredninger som følges opp i denne proposisjonen

Straffelovkommisjonens delutredninger I, II, V og VII følges opp i proposisjonen her. Delutredning VIII har vært på særskilt høring og vil bli fulgt opp i en senere proposisjon.

Delutredning I behandler de overordnede og generelle spørsmål knyttet til en revisjon av straffelovgivningen. I delutredning V drøfter og fremmer kommisjonen forslag til en fullstendig revisjon av straffelovens alminnelig del. Forslaget i delutredning V omfatter også spørsmålet om straffelovgivningens geografiske virkeområde, som ble utredet av underutvalget i delutredning II.

Da Straffelovkommisjonen avga delutredning V, la den til grunn at forslaget til alminnelig del skulle fremmes som egen lovsak og iverksettes før revisjonen av straffelovgivningens spesielle del var gjennomført, jf. delutredning V side 20-21. Utkastet inneholdt derfor en del bestemmelser som var nødvendige for å tilpasse utkastet til straffelovgivningens spesielle del. Departementet valgte ikke å fremme noen slik delreform. Blant annet av den grunn fant Straffelovkommisjonen - som ved oppnevning i 1994 hadde fått ny sammensetning - grunn til å vurdere straffelovens alminnelige del på nytt i delutredning VII. På enkelte punkter var den nye kommisjon også uenig med standpunktene som den forrige kommisjon hadde inntatt, og fant det vanskelig å basere det videre arbeid på løsninger den ikke var enige i.

Omkring halvparten av delutredning VII (side 1-273) inneholder således generelle problemstillinger av betydning for utformingen av den spesielle del (kriminalisering og strafferammer) og en fornyet vurdering av, og i en viss grad forslag til endring av utkastet til straffelovens alminnelige del. Med mindre annet er sagt eller klart fremgår av sammenhengen, er det denne del av delutredning VII det siktes til når det i proposisjonen her refereres til Straffelovkommisjonens utredning.

2.3.2.3 Høringen av delutredning VII

Både delutredning I, II og V har vært på egne høringer. Disse høringene har vært tilgjengelige for Staffelovkommisjonen, og er i nødvendig utstrekning gjengitt og kommentert i senere utredninger. I proposisjonen her gjøres det derfor som et utgangspunkt bare rede for høringen til delutredning VII. Departementet kommenterer likevel uttalelser fra de tidligere høringsrundene i den utstrekning det er nødvendig for sammenhengens skyld eller er av betydning for departementets vurderinger.

Delutredning VII ble sendt på høring 13. juni 2002 med høringsfrist 1. mars 2003. Om forslaget til ny alminnelig del i straffeloven uttalte departementet blant annet følgende:

«Straffelovkommisjonens delutredning V (NOU 1992: 23) inneholder et utkast til alminnelig del i en ny straffelov. NOU 2002: 4 kapittel 13 har et revidert utkast til alminnelig del, som i hovedsak bygger på lovutkastet i delutredning V. (...)

Departementet vil nå starte arbeidet med utkastets alminnelige del, og anser i hovedsak høringen om disse bestemmelsene som avsluttet.

Departementet ber derfor først og fremst om høringsinstansenes syn på forslag som er nye i forhold til det forrige lovutkastet, det vil si:

1. Forslaget om å videreføre ordningen med straffskjerpelse ved uforsettlige følger, men da slik at skyldkravet culpa levissima erstattes av et krav om simpel uaktsomhet, og at følgene i stedet inngår i en vurdering av om overtredelsen er å betrakte som grov (punktene 5.4.5, 7.6 og 8.3.12).

2. Forslaget om å oppheve ordningen med krav om påtalebegjæring fra den fornærmede (punkt 7.8).

3. Forslaget om å sløyfe bestemmelsen i gjeldende straffelov § 48 tredje ledd om at reglene om nødverge også gjelder ved bruk av makt for å foreta en lovlig pågripelse eller for å hindre at noen rømmer fra fengsel (punkt 8.3.6).

4. Forslaget om at skyldkravet i særlovgivningen skal være forsett der annet ikke er bestemt (punkt 8.3.9).

5. Forslaget om å sløyfe forsettsformen dolus eventualis (punkt 8.3.10).

6. Forslaget om en egen definisjon av skyldformen grov uaktsomhet (punkt 8.3.11).

7. Forslaget om at fengselsstraffen ikke skal kunne overstige 8 år for den som var under 18 år på handlingstidspunktet (punkt 8.6.4). Forslaget har sammenheng med forslaget om å forby pågripelse og varetektsfengsling av lovbrytere under 16 år, jf. utkastet til straffeprosessloven § 174 nytt første ledd og tilhørende merknader (punkt 11.6.3).

8. Forslaget om å gjeninnføre regelen om at et brudd på vilkårene for samfunnsstraff må være alvorlig, for å gi grunnlag for fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen (punkt 8.8.7).

9. Forslagene om å gjeninnføre gjentakelse som vilkår for forvaring og om å forby forvaring av lovbrytere som var under 18 år på handlingstidspunktet (punkt 8.11.2).

10. Forslaget om at også de som fritas for straff etter de skjønnsmessige reglene i lovutkastet § 3-16 nr. 1 til 3, skal kunne idømmes en særreaksjon (punktene 8.12.2 og 8.12.3).

11. Forslaget om at straffansvar og idømt straff for krigsforbrytelse, folkemord og forbrytelse mot menneskeheten ikke skal være gjenstand for foreldelse (punktene 8.15.9 og 8.15.14).

Kommisjonen fremmer også et utkast til endringer i straffeprosessloven, som på mange punkter avviker fra forslaget i delutredning V. Dette har blant annet sammenheng med de foreslåtte endringene i utkastet til ny alminnelig del. Det er ønskelig med høringsinstansenes synspunkter på disse endringsforslagene.»

I tillegg til synspunkter på kommisjonens utkast til ny straffelov, ba departementet også om høringsinstansenes syn på fire andre emner:

• Maksimumsstraffen ved sammenstøt av straffbare handlinger (konkurrens) og ved enkelte særlig alvorlige lovbrudd.

• Eget straffebud mot tortur.

• Forbud mot å stille ut nakenbilder og kjønnslige skildringer.

• Utvidelse av samleiedefinisjonen.

Av disse temaer følges bare det første om maksimumsstraffen opp i nærværende proposisjon, og høringsbrevet synspunkter på dette punkt gjengis i stor utstrekning i kapittel 11, jf. særlig punkt 11.6.3. Spørsmålet om et eget straffebud mot tortur er fremmet for Stortinget gjennom samleproposisjonen Ot.prp. nr. 59 (2003-2004). Stortinget sluttet seg til forslaget om et eget straffebud, se Besl. O. nr. 89 (2003-2004) og Lagtingets vedtak 4. juni 2004. De øvrige to temaer vil bli behandlet i den senere proposisjonen om straffelovens spesielle del, jf. punkt 2.5 og kapittel 3.

Delutredning VII med høringsbrevet 13. juni 2002 ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Tingrettene

• Riksadvokaten

• Statsadvokatembetene

• Politidistriktene

• Kriminalpolitisentralen

• Politiets sikkerhetstjeneste

• ØKOKRIM

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Generaladvokaten

• Sametinget

• Barneombudet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Likestillingsombudet

• Sivilombudsmannen

• Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)

• Datatilsynet

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Lotteritilsynet

• Statens forurensningstilsyn (SFT)

• Statens helsetilsyn

• Direktoratet for brann- og elsikkerhet

• Direktoratet for naturforvaltning

• Helsedirektoratet

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Vegdirektoratet

• Norges forskningsråd

• Det juridiske fakultet, UiO

• Det juridiske fakultet, UiB

• Det juridiske fakultet, UiTø

• Det teologiske fakultet, UiO

• Det teologiske Menighetsfakultet

• Institutt for kriminologi, UiO

• Institutt for medier og kommunikasjon, UiO

• Institutt for medievitenskap, UiB

• Institutt for menneskerettigheter, UiO

• Institutt for rettsinformatikk, UiO

• Institutt for statsvitenskap, UiO

• Psykososialt senter for flyktninger, UiO

• Seksjon for kliniske rusmiddelproblemer, UiO

• Seksjon for selvmordsforskning og -forebygging, UiO

• Senter for kvinne- og kjønnsforskning, UiO

• Politihøgskolen

• Bergen Forsvarerforening

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Den rettsmedisinske kommisjon

• Etterutdanningsrådet for dommere

• Forsvarergruppen av 1977

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen i Bergen

• Juss Hjelpa i Nord-Norge

• Kontoret for fri rettshjelp

• Norges Forsvarerforening

• Norges Juristforbund

• Norges Kristelige Juristforbund

• Norges Lensmannslag

• Norges Politisjefforening

• Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Norske kvinnelige juristers forening

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Politiets Fellesforbund

• Rettspolitisk forening

• Samarbeidsorganisasjonen Norsk Politiforbund / Lensmannsetatens Landslag

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og hovedstevnevitner i byene (SFFH)

• Statens rettstoksikologiske institutt

• Statsadvokatenes forening

• Straffelovrådet

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Christian Michelsens Institutt

• Den Norske Atlanterhavskomité

• Den norske Helsingforskomité

• Det norske Menneskerettighetshuset

• Det norske Nobelinstitutt

• Én Verden

• Flyktningerådet

• Fremtiden i våre hender

• Greenpeace Norge

• Institutt for fredsforskning (PRIO)

• Leger uten grenser

• Miljøstiftelsen Bellona

• MOT

• Nei til atomvåpen

• NGO-forum for menneskerettigheter

• Norges Fredsråd

• Norges Naturvernforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk Folkehjelp

• Norges Miljøvernforbund

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

• Raftostiftelsen

• Redd Barna

• Senter mot etnisk diskriminering

• Statens strålevern

• Den katolske kirke i Norge

• Human-Etisk Forbund

• Islamsk Kvinnegruppe Norge

• Islamsk Råd Norge

• Kirkens Nødhjelp

• Kirkerådet

• Kontaktutvalget for Pinsebevegelsen i Norge

• Aksjon mot barnepornografi

• Barnepsykiatrisk forening

• Forbundet Mot Rusgift

• Incestsenteret for menn (IFM)

• Incestsenteret i Rogaland

• IOGT

• Kompetansesenter for voldsofferarbeid

• Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM)

• Krisesentersekretariatet

• Kvinnefronten i Norge

• Kvinnegruppa Ottar

• Kvinnesenteret MIRA

• Landsforbundet for lesbisk og homofil frigjøring

• Landsforeningen for voldtatte

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

• Nasjonalt ressurssenter for seksuelt misbrukte barn

• Norges Husmorforbund

• Norges kvinne- og familieforbund

• Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede

• Norsk forening for voldsofre

• Norsk Krisesenterforbund

• Norsk organisasjon for reform av marihuanalovgivningen (NORMAL)

• Norsk Pro Vita

• PRO-Sentret

• Prostituertes interesseorganisasjon (PION)

• Stiftelsen bedre føre var

• Straffedes organisasjon i Norge (SON)

• Støtteforeningen for seksuelt misbrukte barn

• Den norske Forfatterforening

• Den norske Forleggerforening

• Institutt for Journalistikk

• Kopinor

• Nasjonalbiblioteket

• Norsk Forbund for Lokal-tv

• Norsk Forum for Ytringsfrihet

• Norsk Journalistlag

• Norsk Kulturråd

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norske Avisers Landsforening

• NRK

• Riksarkivet

• Statens filmtilsyn

• Stiftelsen Fritt Ord

• TONO

• TV2

• TVNorge

• Akademikernes Fellesorganisasjon (AF)

• Anti-Piratgruppen

• Befalets fellesorganisasjon

• Den norske Bankforening

• Den norske Dataforening

• Den norske lægeforening

• Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere

• Finansieringsselskapenes Forening

• Folk og forsvar

• Forsvarets overkommando

• Frukt- og Tobakkhandlernes Landsforbund

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• IKT-Norge

• Kommunenes Sentralforbund

• Kontor og Datateknisk Landsforening

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Automobil-Forbund (NAF)

• Norges Bank

• Norges Dagligvarehandels Forbund

• Norges Forsikringsforbund

• Norges Idrettsforbund

• Norges Markedsføringsforbund

• Norsk Forskerforbund

• Norsk Kommuneforbund

• Norsk militærjuridisk forening

• Norsk Psykologforening

• Norsk Sykepleierforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Sparebankforeningen i Norge

• Statstjenestemannsforbundet

• Statstjenestemannskartellet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Fra følgende høringsinstanser har departementet mottatt svar om at de ikke har bemerkninger til eller ikke finner grunn til å avgi høringsuttalelse til Straffelovkommisjonens forslag:

• Fiskeridepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Miljøverndepartementet

• Utdannings- og forskningsdepartementet

• Høyesterett

• Direktoratet for naturforvaltning

• Norsk forskningsråd

• Politihøgskolen

• Statens strålevern

• Eiendomsmeglerforetakenes Forening

• Én Verden

• Folk og Forsvar

• Kirkens nødhjelp

• Kopinor

• Landsorganisasjonen i Norge

• Næringslivets Hovedorganisasjon

Departementet har mottatt uttalelse med kommentarer til kommisjonens forslag fra følgende instanser:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helsedepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Sosialdepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet og Utenriksdepartementet

• Lagmannsrettene i Agder, Borgarting, Gulating og Trøndelag.

• Riksadvokaten

• Statsadvokatembetene i Agder, Hordaland og Trøndelag

• Agder, Asker og Bærum, Hordaland, Oslo og Troms politidistrikter

• Kriminalpolitisentralen

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Statens innkrevingssentral

• ØKOKRIM

• Politidirektoratet

• Generaladvokaten

• Sametinget

• Barneombudet

• Likestillingsombudet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Datatilsynet

• Luftfartstilsynet

• Statens forurensningstilsyn (SFT)

• Statens helsetilsyn

• Statistisk Sentralbyrå

• Arbeidsdirektoratet /Aetat

• Barn-, ungdoms- og familieforvaltningen

• Helsedirektoratet

• Skattedirektoratet

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Vegdirektoratet

• Det teologiske Menighetsfakultet

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Den rettsmedisinske kommisjon

• Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)

• Forsvarergruppen av 1977

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Politiets Fellesforbund

• Amnesty International Norge

• Folkehelseinstituttet

• Norges Røde Kors

• Redd Barna

• Senter mot etnisk diskriminering

• Statens strålevern

• Human-Etisk Forbund

• Den norske Kirke / Kirkerådet

• Barnepsykiatrisk forening

• Forbundet Mot Rusgift

• Incestsenteret for menn (IFM)

• Kompetansesenter for voldsofferarbeid

• Landsforbundet for lesbisk og homofil frigjøring

• Menneskeverd

• Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede

• Norsk organisasjon for reform av marihuanalovgivningen (NORMAL)

• Prostituertes interesseorganisasjon

• Rusfeltets samarbeidsorganisasjon

• Norsk Journalistlag

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Riksarkivet

• Bærum kommune

• Eiendomsmeglerforeningen

• Finansnæringens hovedorganisasjon

• Forsvarets overkommando

• Kristelig Folkepartis Ungdom

• Kommunenes Sentralforbund

• Motorførernes Avholdsforbund

• Norges Automobil-Forbund (NAF)

• Norges Bank

• Norsk Psykologforening

Innholdet i høringsuttalelsene er referert eller gjengitt i tilknytning til de enkelte emner i proposisjonen hvor de er relevante. Generelt støtter høringsinstansene langt på vei Straffelovkommisjonens forslag.

2.4 Andre utredninger og annet reformarbeid

Parallelt med Straffelovkommisjonens arbeid har det også i andre sammenhenger vært foretatt endringer i straffelovens alminnelige del. Endringene har i stor utstrekning vært knyttet til hvilke reaksjoner som kan ilegges som følge av lovbrudd.

I delutredning I side 193-94 omtaler Straffelovkommisjonen et prøveprosjekt med samfunnstjeneste som alternativ til fengsel. Den konkluderer med at «hvis forsøket med samfunnstjeneste faller heldig ut, bør det overveies å gjøre samfunnstjeneste til en egen strafferettslig reaksjon, slik forholdet er i enkelte andre land». En slik oppfølging av prøveprosjektet fant sted, men skjedde ikke som en del av Straffelovkommisjonens arbeid. Lovfesting av regler om samfunnstjeneste i straffeloven §§ 28 a-28 c skjedde ved lov 15. mars 1991 nr. 4 etter forslag i Ot.prp. nr. 72 (1989-90). I delutredning V side 188-190 viser kommisjonen i det alt vesentlige til dette lovvedtaket. I forbindelse med vedtakelsen av ny straffegjennomføringslov i 2001 ble reglene i straffeloven §§ 28 a-28 c endret, og samfunnstjeneste ble erstattet av en ny hovedstraff; «samfunnsstraff», jf. straffeloven § 15.

Straffelovkommisjonen omtaler i delutredning I side 219 et forsøksprosjekt med megling i konfliktråd, og ser positivt på dette. Kommisjonen konkluderer her med at det er «for tidlig å ta standpunkt til om behandling i konfliktråd bør bli et varig alternativ til tradisjonell strafferettslig behandling». Før Straffelovkommisjonen avga sin neste generelle utredning i 1992, delutredning V, var imidlertid overføring til behandling i konfliktråd innført som en generell strafferettslig reaksjon. Dette skjedde ved lov 15. mars 1991 nr. 3 om megling i konfliktråd, og lov nr. 5 av samme dag hvor straffeprosessloven fikk en ny bestemmelse i § 71 a om overføring til megling i konfliktråd. Lovvedtaket var basert på Justisdepartementets forslag i Ot.prp. nr. 56 (1989-90), og Straffelovkommisjonen nøyer seg med å vise til dette i delutredning V side 138.

Om inndragning uttaler Straffelovkommisjonen i delutredning I side 230 at «bestemmelsene om inndragning ble revidert i 1973. Det er derfor neppe aktuelt med større endringer nå.» Kommisjonen følger opp dette i delutredning V side 193 hvor den uttaler at den «ikke [har] funnet behov for større endringer i straffelovens regler om inndragning. Dagens ordning er godt etablert og fungerer etter kommisjonens syn tilfredsstillende». På dette punkt fikk ikke Straffelovkommisjonens syn tilslutning. Mindre enn fire år etter at kommisjonen hadde avgitt delutredning V, nedsatte Justisdepartementet i august 1995 et eget utvalg - Inndragningsutvalget - med det mandat å «utarbeide tiltak for å gjøre inndragning av utbytte fra straffbare handlinger til et sterkere kriminalpolitisk virkemiddel». Inndragningsutvalgets utredning er inntatt i NOU 1996: 21 Mer effektiv inndragning av vinning. Utvalget forslag ble i stor grad fulgt opp i Ot.prp. nr. 8 (1998-99), jf. lov 11. juni 1999 nr. 39, som representerte en forholdsvis omfattende delrevisjon av straffelovens bestemmelser om inndragning av vinning.

Også andre endringer er gjort i reaksjonssystemet. Blant annet ble livstidsstraffen opphevet i 1981. Samme år ble reglene om betinget dom revidert. I 1985 fikk straffeloven en særskilt hjemmel til å kombinere fengselsstraff og bot selv om bot ikke er nevnt som straff i straffebudet.

En sentral oppgave for Straffelovkommisjonen har vært å fastlegge etter hvilke prinsipper handlinger bør kriminaliseres. Både i kriminalmeldingen side 171 og i Straffelovkommisjonens delutredning I side 223-225 pekes det på muligheten av å bruke administrative reaksjoner som gebyr, tilleggsavgift mv. som middel til å avkriminalisere eller unngå nykriminalisering. Mer konkret drøfter kommisjonen spørsmålet i delutredning VII side 84-86, hvor muligheten for alternative reaksjoner trekkes frem som et sentral moment ved vurderingen av om en handling skal kriminaliseres. Det viktigste arbeid på dette felt har imidlertid ikke skjedd i Straffelovkommisjonens regi. Ved kgl. res. 26. januar 2001 oppnevnte regjerningen det såkalte Sanksjonsutvalget. I utvalgets mandat heter det blant annet:

«Justisdepartementet ser behov for en grunnleggende gjennomtenkning av hvordan det bør reageres mot lovbrudd, og foreslår derfor at det oppnevnes et utvalg som skal utrede hvilke sanksjoner som etter omstendighetene kan være mer effektive enn straff. Med effektivitet menes både i hvilken grad sanksjonen forebygger lovbrudd, og hvor ressurskrevende sanksjonen er.»

Utvalgets utredning er inntatt i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring - Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff. Utredningen har vært på høring, og oppfølgingen i Justisdepartementet vil starte høsten 2004.

2.5 Hva gjenstår?

I all hovedsak gjenstår nå arbeidet med en spesiell del i straffeloven. Bortsett fra de områder som omfattes av delutredning VI (seksuallovbrudd) og VII (rikets sikkerhet), har Straffelovkommisjonen med underutvalg ikke utarbeidet fullstendige motiver og forslag til lovtekst for bestemmelsene i straffelovens spesielle del. Kommisjonen har i delutredning VII side 274-392 utarbeidet skisser til i alt 17 kapitler i straffelovens spesielle del. I beskrivelsen til kapittelskissene angir kommisjonen hvilke bestemmelser som kapitlene bør inneholde, hvilken atferd bestemmelsene bør kriminalisere, samt hvilke strafferammer som bør anvendes for lovbruddene.

I delutredning VIII har Lund-utvalget sett på reglene i gjeldende straffelov kapittel 8 og 9 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og mot Norges statsforfatning og statsoverhode, og utarbeidet forslag til kapittel 17 i den nye straffelov. Utvalgets utredning har vært på høring, og vil bli fulgt opp i arbeidet i proposisjonen om straffelovens spesielle del.

Arbeidet med konkret å ta standpunkt til hvilke handlinger som bør kriminaliseres, under hvilke omstendigheter og hvor strengt, påbegynnes i Justisdepartementet høsten 2004 og vil iallfall pågå frem til medio 2006. Om hvorfor det nå fremmes en egen proposisjon om straffelovens alminnelig del og om hvilken betydning Stortingets standpunkt til forslagene i den forliggende proposisjon vil ha for det videre arbeid, vises til kapittel 3. I proposisjonen om den spesielle del vil departementet også fremme forslag til de konsekvensendringer som det er nødvendig å gjøre i andre lover som følge av det samlede forslaget til ny straffelov. Departementet foreslår i proposisjonen her bare i liten grad konsekvensendringer som følge av forslaget til ny alminnelig del.

Det er imidlertid også emner av generelle karakter som ikke behandles i proposisjonen her, men som det vil bli tatt standpunkt til i proposisjonen om straffelovens spesielle del.

Reglene om utilregnelighet og særreaksjoner er forholdsvis nye. Departementet har forespeilet en grundig etterkontroll av reglene, men reglene har foreløpig virket i for kort tid til å gjennomføre en tilfredsstillende kontroll. Departementet tar sikte på å gjennomføre kontrollen i løpet av den tiden arbeidet med ny spesiell del pågår, og vil dersom det viser seg å være behov for det, foreslå de nødvendige lovendringer samtidig med forslaget til ny spesiell del, se nærmere punkt 21.1 nedenfor.

Et annet spørsmål er om det i straffelovens alminnelig del bør innføres generelle bestemmelser om omstendigheter som skal telle i skjerpende eller formidlende retning ved straffutmålingen. Dette spørsmålet er uttrykkelig nevnt i Straffelovkommisjonens mandat, jf. punkt 2.3.1.1 foran. Straffelovkommisjonen har ikke i noen av utredningene gått inn for slike regler. Spørsmålet om hvilket innhold slike regler eventuelt bør ha er derfor i liten utstrekning utredet og vurdert. Som det nærmere gjøres rede for i punkt 11.8, er departementet av den oppfatning at spørsmålet om vi bør ha slike regler er kommet i en noe annen stilling nå enn tidligere, blant annet som følge av kritikk fra internasjonale overvåkingsorganer og fordi også Danmark har inntatt slik regler i straffeloven (i tillegg til Finland og Sverige som lenge har hatt dette). Spørsmålet bør imidlertid utredes nærmere og sendes på høring før det forelegges Stortinget. Departementet tar derfor sikte på å behandle spørsmålet i proposisjonen om straffelovens spesielle del.

Reglene om strafferammer må ses i sammenheng med reglene om prøveløslatelse. I punkt 11.6.5 nedenfor varsler departementet at det vil vurdere å foreslå endringer i reglene om prøveløslatelse. Heller ikke dette spørsmålet er utredet, og det må derfor utstå til arbeidet med ny spesiell del.

Et siste spørsmål gjelder om adgangen til å reise privat straffesak skal oppheves. Straffelovkommisjonen har gått inn for dette i delutredning VII side 188. Selv om spørsmålet etter sin art er generelt, er det alt vesentlig i saker om ærekrenkelser at adgangen har vært benyttet. Slik departementer ser det, er det derfor hensiktsmessig å vurdere dette spørsmål i tilknytning til reglene om ærekrenkelser, jf. også St. meld. nr. 26 (2003-2004) side 173-74 - etter at Stortinget har tatt standpunkt til forslaget om å forlate ordningen med formell påtalebegjæring fra den fornærmede, jf. punkt 4.1.5.

3 Hvorfor en egen proposisjon om straffelovens alminnelige del?

3.1 Straffelovgivningens ulike deler

3.1.1 Oversikt

Norsk straffelovgivning kan inndeles i to hovedgrupper: spesielle bestemmelser om den enkelte straffbare handling og alminnelige bestemmelser som gjelder for alle eller de fleste straffebud. I samsvar med dette er straffeloven inndelt i en alminnelig del og to spesielle deler (om henholdsvis forbrytelser og forseelser), se nærmere punkt 3.1.2 nedenfor.

Regjeringen tar sikte på å fremme forslag til en ny straffelov. I proposisjonen her fremmes det forslag til den alminnelige straffelovs alminnelige del. En ny og fullstendig straffelov vil ikke foreligge før det er utarbeidet både en alminnelig og en spesiell del, og det er foretatt en nødvendig tilpasning med straffebestemmelsene i spesiallovgivningen (punkt 3.1.3 nedenfor). Departementet varslet likevel i St.prp. nr. 1 (2003-2004) side 38 at det aktet å fremme en egen proposisjon bare om bestemmelsene i den alminnelige del. Årsakene er flere, men de sentrale grunner er knyttet til:

• Forholdet mellom den alminnelige og spesielle del (punkt 3.2).

• Behovet for å legge forholdene til rette for en bred og prinsipiell debatt om hva som bør kriminaliseres og hvor strengt (punkt 3.3).

• Forskjellig fremdrift og status i utredningsarbeidet for den alminnelige og den spesielle del (punkt 3.4).

Før departementet gjør nærmere rede for disse spørsmålene er det formålstjenlig å gi en oversikt over innholdet i den alminnelige og den spesielle del (punkt 3.1.2) og over fordelingen av straffebestemmelser mellom straffeloven og spesiallovgivningen (punkt 3.1.3).

3.1.2 Den alminnelige og den spesielle del

Den alminnelige delen av straffelovgivningen inneholder fellesregler for de fleste straffebud:

Her står reglene om hvilke generelle vilkår som må være oppfylt for å straffe (ansvarslæren). Bestemmelsene regulerer hvor vidt straffansvaret rekker, for eksempel om straffansvaret også rammer forberedelse, forsøk og medvirkning. Det gis også regler om hvilke rettsstridsutelukkende omstendigheter som anerkjennes. Reglene om nødrett og nødverge hører derfor hjemme her. Det gjør også bestemmelsene om hvilke personlige forutsetninger, som alder og psykisk helse, som må være oppfylt for å kunne straffes. Hvilke former for skyld som kreves - forsett eller uaktsomhet - er også en del av ansvarslæren.

Vilkårene om at det ikke må foreligge en straffrihetsgrunn og om at lovbryteren må være tilregnelig og ha utvist skyld, betegnes ofte - sammen med lovprinsippet i Grunnloven § 96 - som de fire straffbarhetsvilkår.

Den alminnelige del har også regler om hvilke reaksjoner som kan ilegges den skyldige (reaksjonslæren), og om fullbyrdelsen (gjennomføring) av reaksjonene (fullbyrdelseslæren).

Ut over dette inneholder den alminnelige del regler om straffelovgivningens virkning i tid og rom, blant annet om forbud mot tilbakevirkning til ugunst for den siktede, foreldelse og geografisk virkeområde.

Med mindre noe annet er sagt uttrykkelig eller følger av en naturlig tolking, gjelder straffelovens alminnelige del for alle straffbare handlinger, både de som er beskrevet i straffeloven (spesielle del) og de som er regulert i spesiallovgivningen.

Den spesielle delen inneholder de enkelte straffebudene og vilkårene for å straffe etter dem (ofte kalt forbrytelseslæren, som da også dekker forseelser). Forbrytelseslæren beskriver følgelig det som er straffbart.

Den alminnelige og den spesielle del henger nøye sammen, se punkt 3.2.

3.1.3 Straffeloven og spesiallovgivningen

De fleste straffebestemmelsene står i formelle lover.

Straffeloven er hovedloven i norsk strafferett. Her står flesteparten av bestemmelsene som hører til straffelovgivningens alminnelige del. De aller fleste bestemmelser om de generelle vilkår for å straffe (ansvarslæren) og om de strafferettslige reaksjonene finnes i straffeloven (§§ 1-82). Grunnloven § 96 og § 97 hører også til ansvarslæren. Et par strafferettslige reaksjoner som ikke er straff i straffelovens forstand, står i straffeprosessloven (påtaleunnlatelse og overføring av saken til konfliktråd) og i vegtrafikkloven (tap av førerett mv.). Straffeloven har derimot få regler om gjennomføring av straff (fullbyrdelseslæren). Hovedloven her er straffegjennomføringsloven (lov 18. mai 2001 nr. 21). Fullbyrdelsen av straff reguleres også av andre lover, særlig av straffeprosessloven.

De enkelte straffebud (den spesielle del) står dels i straffeloven og dels i spesiallover. Flesteparten av bestemmelsene i straffeloven (§§ 83-436) er straffebud. De mest alvorlige forbrytelsene, som rammer viktige private eller offentlige interesser, er vanligvis regulert der, slik som drap, voldtekt og seksuelle overgrep mot barn. Også de fleste andre tradisjonelle straffebud - som retter seg mot folk flest - står i straffeloven, for eksempel forbudene mot tyveri og skadeverk.

Da straffeloven ble vedtatt, tok lovgiverne sikte på å ha alle viktige straffebud der. Samfunnet har endret seg mye siden den gang. Blant annet har den tekniske og økonomiske utvikling og fremveksten av velferdssamfunnet ført med seg et vell av spesiallover, som vegtrafikkloven, forurensningsloven, alkoholloven og fiskerilovgivningen. Straffetruslene som skal sikre at slike lover blir overholdt, blir av praktiske og lovtekniske grunner vanligvis tatt inn i den enkelte spesialloven og ikke i straffeloven.

Grunnloven har enkelte bestemmelser av strafferettslig betydning. De mest sentrale er § 96 som foreskriver at straff bare kan iverksettes i medhold av lov (lovprinsippet) og på grunnlag av dom (domsprinsippet), § 97 om forbudet mot tilbakevirkende lover, § 20 om benådning, §§ 100 og 66 om ytringsfrihet og § 2 om religionsfrihet. I tillegg kommer prinsippbestemmelsen i § 110 c om at det påligger staten å respektere og sikre menneskerettighetene. Om den strafferettslige betydning av menneskerettskonvensjonene vises til kapittel 5.

Lovprinsippet forbyr å straffedømme bare med hjemmel i forskrift. Men angir loven følgene av overtredelse, kan loven åpne for at det bestemmes i forskrift hva som er straffbart. Spesiallovgivningen bruker denne fremgangsmåten mye, straffeloven langt sjeldnere.

3.2 Forholdet mellom den alminnelige og den spesielle del

Straffelovgivningen er fragmentarisk. De enkelte straffebud inneholder normalt bare atferdsnorm og straffetrussel. Normen sier hva som er straffbart. Straffetrusselen angir hvilke følger det får hvis normen blir overtrådt, for eksempel at handlingen straffes med bot eller fengsel inntil 1 år. De generelle vilkår for å straffe, som skyldkrav og kravene om at det ikke må foreligge rettsstridsutelukkende omstendigheter, og generelle bestemmelser om utmåling av straff, er regulert i den alminnelige del. En slik lovteknikk innebærer at innholdet i den alminnelige del på flere måter vil øve innflytelse på hvordan de enkelte straffebud i den spesielle del kan eller bør utformes. Også generelle prinsipper som ikke materialiserer seg i konkrete bestemmelser i den alminnelig del kan ha betydning for utformingen av den spesielle del, blant annet antallet og nivået på de strafferammer en ny straffelov bør operere med. Nedenfor følger enkelte eksempler på sammenhengen mellom den alminnelige og den spesielle del:

I samsvar med Straffelovkommisjonens delutredning VII side 87-88 går departementet i proposisjonen inn for at forsett skal være det primære skyldkrav for all straffelovgivning, se kapittel 10. Er det behov for et uaktsomhetsansvar, går departementet inn for at straff som hovedregel bare bør anvendes når det foreligger grov uaktsomhet. Hvilken skyldform som skal være den førende, og hvordan man avgrenser de forskjellige skyldformer, er avgjørende for om man i det enkelte tilfelle skal gjøre unntak fra det skyldkrav som følger av hovedregelen i den alminnelige del.

Departementet foreslår også å følge Straffelovkommisjonens forslag til endringer i straffebudenes ordinære strafferammer, se kapittel 11. Det foreslås et mer begrenset antall rammer (delutredning VII side 145) og sterk redusert bruk av minstestraff (side 149). Slike generelle prinsipper påvirker direkte utformingen av straffetruslene i de enkelte straffebud.

Forslaget om delvis å oppheve side-strafferammer for uforsettlige følger (side 177-79) vil ha betydning for hvordan straffebudene for en rekke handlinger skal utformes og inndeles, jf. punkt 10.5.

Sammenhengen mellom straffelovens alminnelige og spesielle del er imidlertid ikke i seg selv et avgjørende argument for å fremme en egen proposisjon om den alminnelige del. Men er det usikkert hvilken løsning Stortinget vil velge for bestemmelsene i den alminnelig del, vil en felles proposisjon komplisere lovgivningsarbeidet og øke risikoen for inkonsekvenser og inkurier: Dersom det fremmes ett samlet forslag til ny straffelov, bør mange bestemmelser i den spesielle del utformes i flere alternativer, som skal benyttes avhengig av hvilket standpunkt Stortinget tar til det aktuelle spørsmål i den alminnelig del. Dette er et tidkrevende og komplisert arbeid.

Mer hensiktsmessig er det at Stortinget gjennom en egen proposisjon først tar standpunkt til innholdet i den alminnelige del.

3.3 En bred og prinsipiell debatt om hva og hvor strengt det skal kriminaliseres

Et annet argument for å fremme en egen proposisjon om straffelovens alminnelige del, er at dette skaper det beste grunnlag for en grundig og prinsipiell behandling i Stortinget av spørsmålet om hvilket kriminaliseringsnivå som skal prege norsk straffelovgivning. Spørsmålet er av sentral samfunnsmessig betydning. Betydningen forsterkes av at det ikke alltid er full harmoni mellom standpunktene som inntas i det strafferettslige fagmiljø, og oppfatningene i det politiske miljø.

Ingen kan straffes uten at det er bestemt i lov, jf. lovprinsippet i Grunnloven § 96. Følgelig er det er en oppgave for Stortinget som den demokratiske lovgivningsmakt å bestemme hvilke handlinger som skal være straffbare og hvor strengt det skal være adgang til å straffe dem. Bortsett fra et forholdsvis begrenset kjerneområde knyttet til enkeltmenneskers personlige legemlige integritet og frihet, er det ikke opplagt hvilke handlinger som skal være straffbare. Tvert imot påvirkes avgjørelsen av hvilke handlinger som er straffverdige og graden av straffverdighet, av den alminnelig kulturelle og sosiale utvikling i samfunnet. Å ta standpunkt til hvilke handlinger som skal kriminaliseres, er derfor også etter sin art en i utpreget grad politisk oppgave.

Den gjeldende straffelov har i løpet av sine 100 år vært modernisert forholdsvis betydelig gjennom ca. 150 endringslover bestående av ca. 700 enkeltendringer (jf. delutredning VII side 45). Likevel er det utvilsomt en stor og viktig lovgivningsoppgave når det nå skal gis en ny alminnelig straffelov. De grunnleggende og avgjørende spørsmål om hva som skal kriminaliseres og hvor strengt, har stått sentralt i Straffelovkommisjonens arbeid. Ikke minst gjelder dette delutredning VII, hvor hele kapittel 4 og 5 (side 78-157) er viet disse spørsmål. Spørsmålene sto også sentralt i delutredning I i kapittel 4-6 (side 49-69), og i St. meld. nr. 104 (1977-78) Om kriminalpolitikken, som var foranledningen til at Straffelovkommisjonen ble oppnevnt. Også i Sanksjonsutvalgets utredning (NOU 2003: 15 Fra bot til bedring) er spørsmål av denne karakter forholdsvis inngående drøftet i kapittel 10 og kapittel 17. Med det omfattende faglig baserte utredningsarbeid som har funnet sted om disse spørsmål over en periode på innpå et kvart århundre, ser departementet det som viktig at forholdene også legges til rette for en bred politisk behandling i Stortinget.

Straff er å tilføye en person et tilsiktet onde, og brukes for å gi uttrykk for samfunnets sterkeste bebreidelse. Bruken har inngripende konsekvenser både for den enkelte og for samfunnet. Selv om graden av inngrep varierer betraktelig, vil gjerne den sterke bebreidelse som ligger i at handlingsnormen er belagt med straff, alene oppleves som belastende av den som rammes. Reageres det med større bøter eller frihetsstraff, trenger det ingen nærmere begrunnelse at straffen kan få store personlige konsekvenser både for den som direkte rammes og for dennes nærmeste. Men også for samfunnet er kriminaliseringsnivået av avgjørende betydning. Drives kriminaliseringen langt, kan dette få uforholdsmessige negative følger for den enkeltes handlefrihet og livsutfoldelse. Omfanget av frihetsstraff er gjennom behovet for fengselsanstalter i seg selv en økonomisk belastning for staten.

Bruk av straff krever derfor sterke og prinsipielle begrunnelser. Når det nå skal gis en helt ny straffelov, er det viktig at Stortinget gis mulighet for å drøfte bredt og prinsipielt etter hvilke prinsipper handlinger i dagens samfunn skal kriminaliseres og hvor strengt det bør være adgang til å straffe de forskjellige handlinger. Etter departementets syn legges forholdene best til rette for dette ved en egen proposisjon med forslag til bestemmelsene i straffelovens alminnelige del, hvor det samtidig er inntatt en «meldingsdel» som behandler spørsmålene om kriminalisering og strafferammer. Problemstillingene som utgjør meldingsdelen, er først og fremst behandlet i proposisjonens del II: Hvor mye straff? Denne del inneholder også emner som materialiserer seg i lovbestemmelser i straffelovens alminnelige del. Imidlertid er det uhensiktsmessig og gir dårlig oversikt over problemstillingene om det i fremstillingen skulle skilles mellom hva som tilhører meldingsdelen og hva som tilhører proposisjonsdelen. For eksempel henger spørsmålet om hva som skal være bestemmende for fastsettelsen av de ordinære strafferammer (som ikke er regulert i loven), og om hvilke omstendigheter som utløser en forhøyelse i form av siderammer (som er positivt lovregulert), så nær sammen at spørsmålene bør behandles i sammenheng.

Departementet vil høsten 2004 starte arbeidet med å utarbeide en eller flere proposisjoner om den spesielle del i den nye straffeloven. Et hovedspørsmål vil være hvilke handlinger som skal gjøres straffbare, og hvor strengt det skal være adgang til å straffe overtredelsen. Her vil det være av sentral betydning at Stortinget har gjennomført en prinsipiell drøftelse og debatt om prinsippene for kriminalisering og fastsetting av strafferammer.

Hvilke straffebestemmelser som bør inntas i straffelovens spesielle del, og hvilke som bør reguleres i spesiallovgivningen, beror til en viss grad på et skjønn. Hvilke typer overtredelser som til enhver tid anses viktige og sentrale, påvirkes av samfunnsforholdene og samfunnsutviklingen. I arbeidet med å lage en ny straffelov har det derfor vært en sentral oppgave å vurdere hvilke normer som bør flyttes fra spesiallovgivningen til straffeloven, og omvendt. Også prinsippene for dette valg er det viktig at Stortinget har tatt standpunkt til før arbeidet med den spesielle del er kommet for langt.

Det er også departementets oppfatning at forutsetningene for en bred politisk drøftelse av disse sentrale spørsmål blir bedre når drøftelsene gjennomføres i tilknytning til de generelle problemstillinger som preger straffelovens alminnelig del. Ved en felles proposisjon med forslag til en fullstendig straffelov, er det en risiko for at konkrete enkeltspørsmål i den spesielle del, som er av begrenset prinsipiell betydning, kan komme til å legge beslag på en uforholdsmessig stor del av den tid Stortinget kan sette av til behandlingen.

3.4 Status i utredningsarbeidet

Den alminnelige del i den nye straffeloven er på det nåværende tidspunkt meget omhyggelig utredet. De helt overordnede spørsmål var tema for Straffelovkommisjonens første delutredning om straffelovgivningen under omforming (NOU 1983: 51). Den konkrete utforming av bestemmelser til den nye alminnelige del ble først gjort i delutredning V. Begge utredningene har vært på en omfattende høring.

Da delutredning V var avgitt i 1992, ønsket alle kommisjonens medlemmer bortsett fra ett å bli løst fra vervet, jf. punkt 2.3.1.7. Den «nye» kommisjonen vurderte i delutredning VII på nytt en rekke av forslagene i den alminnelig del, og fremmet et nytt lovutkast til denne delen. Kommisjonen drøftet dessuten tre spørsmål av sentral betydning for den spesielle del, nemlig:

• Hva bør være avgjørende for om en handling skal kriminaliseres?

• Hvilke strafferammer skal straffeloven ha og hvordan skal de brukes?

• Hva skal være avgjørende for om et straffebud skal plasseres i straffeloven eller i spesiallovgivningen?

Delutredning VII inneholder dessuten kapittelskisser for den spesielle del, med angivelse av hvor de forskjellige bestemmelser bør plasseres og hvilke handlinger som bør være straffbare. Forslag til lovtekst er ikke utformet for denne delen. Selv om enkelte kapitler i gjeldende straffelov nylig har vært revidert og i stor grad kan overføres til den nye straffelov uten store endringer, gjenstår et omfattende arbeid før en proposisjon med en fullstendig spesiell del av straffeloven kan fremmes. En ikke uvesentlig del av innholdet i en slik proposisjon bør etter departementets syn bli sendt på separat høring.

Etter departementets syn taler den omstendighet at de generelle spørsmål nå har vært utredet og høringsbehandlet i en periode på vel 20 år, med styrke for at avveiningene og forslagene nå legges frem for Stortinget, og ikke på ny «legges på vent». Arbeidet med å fullføre den spesielle delen ventes å ta minst to til tre år regnet fra medio 2004. Det kan likevel ikke utelukkes at det vil ta lengre tid, blant annet på grunn av den planlagte høringsrunden. På denne bakgrunnen har departementet funnet det klart at det nå bør fremmes en særskilt proposisjon om den nye straffelovens alminnelige del.

3.5 Betydningen av de enkelte straffebud for straffelovens alminnelige del

Det er grunn til å regne med at den største interessen ved en ny straffelov vil være knyttet til hvilke handlinger som er straffbare og hvor strengt de kan straffes. Forslag om dette vil bli fremmet i den senere proposisjonen om en spesiell del i en ny straffelov. Først når bestemmelsene i den alminnelige del kan kombineres med de spesielle handlingsnormer, gis det et fullstendig svar på hvilke handlinger som er straffbare og på hvilke vilkår, samt på hvor strengt handlingene kan straffes. Departementet vil med den fremgangsmåten som er valgt, i proposisjonen her være avskåret fra å gi konkrete eksempler på hvilke virkninger forslagene til den alminnelige del vil ha på den spesielle del. I stedet vil departementet måtte gi slike illustrasjoner ved eksempler eller henvisning til gjeldende straffelov. Men skulle fremgangsmåten lede til at det i den alminnelige del vedtas bestemmelser som verken departementet eller Stortinget har overskuet konsekvensen av, vil det være mulig å justere den aktuelle bestemmelse samtidig som den spesielle del fremmes for Stortinget.

Det er ikke bare den alminnelige del som påvirker den spesielle. Virkningen går i en viss grad også den motsatte vei. Klarest fremgår dette når det i den alminnelige del må vises til bestemmelser i den spesielle. I lovutkastet kapittel 1 (straffelovgivningens virkeområde) og 15 (foreldelse) har det for eksempel vært nødvendig å vise til ennå ikke utformede bestemmelser i den spesielle del. Det har følgelig ikke vært mulig å vise til bestemmelsene med paragrafnumre. Fremgangsmåten med en egen proposisjon om straffelovens alminnelige del vil derfor kreve at det senere må foretas visse lovtekniske endringer i den alminnelige del.

Den helhet som er beskrevet ovenfor, har den konsekvens at den vedtatte alminnelig del - iallfall ikke i sin helhet - kan settes i kraft før også den spesielle del er behandlet og vedtatt. Den spesielle del vil da bli fremmet som et tillegg til (endring av) denne loven. Det vil følgelig være sanksjonsdatoen for den alminnelige del som vil bli datoen for den nye straffeloven. Enkelte endringer som det haster med, lar det seg imidlertid gjøre å gjennomføre tidligere. Departementet foreslår å legge til rette for at endringer i reglene om samfunnsstraff, rettighetstap, inndragning og tilståelsesrabatt kan tre i kraft før den samlede straffelov, se de spesielle merknadene til § 101 om ikraftsetting.

4 Straffelovgivningens oppbygging og terminologi

4.1 Oppbygging

4.1.1 Oversikt

En straffelovgivning kan bygges opp på forskjellige måter. Et grunnleggende valg er om det skal gis generelle regler med fellesvilkår for alle straffbare handlinger, eller om lovgivningen skal være rent kasuistisk og for hver enkelt handling angi alle vilkår for å straffe. Valget fremstår i dag som selvsagt. All moderne straffelovgivning har en alminnelig del med fellesvilkår for å straffe (ansvarslæren) og fellesbestemmelser om hvordan det straffes (reaksjonslæren) som gjelder for alle straffbare handlinger. Departementets forslag følger samme mønster.

Departementet går også inn for å videreføre ordningen med at straffebudene dels er plassert i straffeloven, dels i spesiallovgivningen. Omfanget av spesiallovgivningen er så stort at det ville være svært uhensiktsmessig å samle alle reglene i én lov. Men spørsmålet om hvilke lovbrudd som skal plasseres i straffeloven, og hvilke som skal henvises til spesiallovgivningen, er på ingen måte selvsagt. De konkrete avgjørelser om dette må treffes ved utarbeiding av proposisjonen om straffelovens spesielle del, men de generelle prinsipper om valget behandles nedenfor i punkt 4.1.2.

De lovbrudd som samles i straffeloven, må stå i en logisk og oversiktlig rekkefølge. Det sier seg selv - og vil derfor ikke bli drøftet nærmere - at lovbruddene først og fremst må grupperes ut fra hvilke interesser som krenkes ved overtredelsen. Hovedskillet går mellom straffebud som verner den fysiske integritet (som legemskrenkelser), den psykiske integritet (som ærekrenkelser), formuesverdier (som tyveri) og samfunnsinteresser (som forbrytelser mot rikets sikkerhet). Et annet spørsmål er om det også skal skje en inndeling etter alvorlighet eller straffverdighet, jf. punkt 4.1.3 og 4.1.4. Om den nye straffelov skal oppheve eller opprettholde skillet mellom forbrytelser og forseelser, er en side av dette spørsmålet.

Et tredje spørsmål av betydning for inndelingen av straffebudene, og som i betydelig grad henger sammen med lovbruddets alvorlighet og straffverdighet, er om overtredelse skal være gjenstand for ubetinget offentlig påtale, eller om forfølgning skal være avhengig av at allmenne hensyn krever påtale og/eller av begjæring om påtale fra fornærmede. Dette er tema for punkt 4.1.5.

En problemstilling med et visst slektskap til spørsmålet om påtalebegjæring, er om det for overtredelse av enkelte straffebud skal være adgang til å reise privat straffesak. I praksis er dette først og fremst et spørsmål om det skal være adgang til å gå til privat straffesak i ærekrenkelsessaker. Spørsmålet vil derfor bli behandlet i tilknytning til denne lovbruddstype i proposisjonen om den spesielle del, jf. punkt 2.5.

Skillet mellom strafferettslige og straffeprosessuelle bestemmelser er sentralt i gjeldende lovgivning, men er ikke gjennomført helt konsekvent i straffeloven 1902. Det finnes flere bestemmelser av prosessuelle karakter i straffeloven. Spørsmålet om skillet skal søkes gjennomført mer konsekvent i den nye straffelov, behandles i punkt 4.1.6.

Det siste emnet i punkt 4.1 er av lovteknisk karakter. Skal straffeloven ha en fortløpende, enleddet paragrafnummerering (§ 1 osv.), slik gjeldende straffelov har, eller skal det være en toleddet, kapittelvis paragrafnummerering (§ 1-1 osv.), slik flertallet i Straffelovkommisjonen foreslår i delutredning VII, jf. punkt 4.1.7.

4.1.2 Hvilke straffebud bør stå i straffeloven og hvilke i spesiallovgivningen?

4.1.2.1 Utgangspunkter

I løpet av de innpå 100 år straffeloven har virket, er det foretatt ca. 700 enkeltendringer av forskjellig slag. Noen av endringene har bestått i at straffebud er blitt lagt til, hovedsakelig i form av innskutte paragrafer («a- og b-paragrafer»), og andre i at straffebud er blitt opphevet. Straffelovens volum har ikke endret seg dramatisk: Nettotilveksten av nye paragrafer i straffelovens spesielle del er omkring 25.

Da straffeloven ble vedtatt i 1902, sto de aller fleste straffebud her og ikke i andre lover (spesiallovgivningen). På dette punkt har det skjedd store endringer i løpet av straffelovens virketid. Som følge av den generelle samfunnsutvikling, hvor særlig veksten i den offentlige virksomhet og ønsket om å regulere privat virksomhet er sentralt, har det vokst frem en omfattende spesiallovgivning som i stor grad har straffetrusler. Mens straffeloven i dag inneholder vel 350 straffebestemmelser, har Straffelovkommisjonens undersøkelser vist at det i spesiallovgivningen finnes ca. 450 straffebestemmelser.

Handlingsnormen beskriver hva som er straffbart; straffetrusselen angir hvilke følger overtredelse kan få. I straffeloven står handlingsnorm og straffetrussel normalt i samme paragraf. I spesiallovgivningen står det normalt først en rekke paragrafer som påbyr eller forbyr atferd. Deretter kommer det en generell straffetrussel som retter seg mot brudd på alle eller nærmere bestemte handlingsnormer i loven. Dette innebærer at de vel 350 bestemmelsene i straffeloven også forbyr vel 350 handlingstyper. For de 450 straffebestemmelsene i spesiallovgivningen stiller det seg annerledes. De straffesanksjonerer overtredelse av en lang rekke handlingsnormer.

Straffetrusselen i vegtrafikkloven § 31 er et illustrerende eksempel. Den belegger med straff overtredelse av handlingsnormene inntatt i loven selv (for eksempel uaktsom kjøring i § 3, ikke å stanse for kontroll i § 10, hjelpeplikt i § 12 og kjøring i påvirket tilstand (§ 22)). Men straffetrusselen omfatter også overtredelse av normene i et omfattende underliggende regelverk som trafikkreglene, skiltforskriften og kjøretøyforskriften. Den ene straffetrusselen i vegtrafikkloven vil følgelig sanksjonere flere titalls forskjellige handlinger med straff.

I Straffelovkommisjonens opprinnelige mandat fra 1980 var det anført:

«I det eksisterende lovverk er en rekke straffebestemmelser fastsatt i andre lover enn straffeloven. Kommisjonen bør vurdere i hvilken utstrekning det er hensiktsmessig å opprettholde disse bestemmelsene, og om de bør tas inn i straffeloven.»

I det reviderte mandat fra 1994 bes Straffelovkommisjonen i første omgang om å konsentrere seg om straffelovens spesielle del. Den skulle likevel også «vurdere om enkelte straffebud i spesiallovgivningen bør overføres til straffeloven».

4.1.2.2 Straffelovkommisjonens vurdering

I delutredning VII vurderer kommisjonen på side 158-165 hvilke straffebud som bør overføres til straffeloven, med hovedvekt på å identifisere «noen momenter og hensyn som i større eller mindre grad kan være av betydning for vurderingen av hvor det er naturlig å plassere et straffebud».

Spørsmålet om hvilke straffebud som bør stå i loven, var også tidligere vurdert i kriminalmeldingen fra 1978 (St.meld. nr. 104 (1977-78)) og av den opprinnelige Straffelovkommisjonen i delutredning I på side 76-78. Da delutredning V ble sendt på høring, ba dessuten kommisjonen i høringsbrevet om at høringsinstansene uttalte seg om dette spørsmålet. Straffelovkommisjonen har gitt kommentarer til uttalelsene i delutredning VII.

Straffelovkommisjonen fremholder i delutredning VII at det ikke finnes noe kriterium eller noen formel som avgjør når en straffebestemmelse bør plasseres i straffeloven, og når den hører hjemme i spesiallovgivningen. Kommisjonen viser også til at et moment som i én situasjon taler for at en bestemmelse bør stå i straffeloven, i en annen kan trekke i motsatt retning. Kommisjonen drøfter ni momenter og hensyn, og konkluderer med at fire av dem er av sentral betydning for «plasseringsspørsmålet». Men heller ikke disse fire hensyn vil alltid trekke i samme retning eller gi noe entydig svar.

Handlingens alvorlighet, slik den først og fremst kommer til uttrykk gjennom den maksimale strafferamme, bør etter kommisjonens mening tillegges betydelig vekt. Som utgangspunkt mener Straffelovkommisjonen at iallfall straffebud med en strafferamme på 6 år eller mer, bør stå i straffeloven. Kommisjonen finner ikke grunn til å operere med noen minstegrense, slik at for eksempel lovbrudd som bare har hjemmel for å straffe med bot, som hovedregel skal stå i spesiallovgivningen.

Om straffebudet har en naturlig saklig sammenheng med bestemmelser som allerede finnes i straffeloven, er også et moment av betydning. Hva som saklig hører sammen, avhenger i betydelig grad av hvilket kriterium en legger til grunn for «likhet». De fleste straffebestemmelser i spesiallovgivningen hører saklig sammen med andre bestemmelser i loven. Skal det være aktuelt å flytte en straffebestemmelse til straffeloven, må den iallfall saklig sett passe inn i et av straffelovens kapitler. Ofte vil dette forutsette at det i straffeloven finnes likeartede bestemmelser som beskytter den samme type interesse. På den annen side fremholder kommisjonen at utflytting av bestemmelser fra gjeldende straffelov vil fordre at det finnes en spesiallov som det er naturlig å plassere bestemmelsen i.

Momentet foran henger nær sammen med et annet som kommisjonen trekker frem: Straffebestemmelsen bør stå i det lovmiljø som er av sentral betydning for tolkingen. I langt de fleste tilfeller vil dette tilsi at bestemmelsen plasseres i spesiallovgivningen.

Når det i flere forskjellige spesiallover finnes likeartede overtredelser som kan straffebelegges gjennom en felles straffetrussel - av kommisjonen betegnet som standardstraffetrussel - kan det etter kommisjonens syn være hensiktsmessig at straffetrusselen står i straffeloven. Overtredelse av forvaltningsmessig eller yrkesmessig taushetsplikt, jf. gjeldende lov §§ 121 og 144, er illustrerende eksempler. Andre eksempler kan være straffebud som rammer krenkelser av et forbud mot å drive virksomhet uten en tillatelse eller plikten til å gi det offentlige opplysninger. Kommisjonen peker dessuten på at bestemmelsen ofte blir grundigere forberedt lovteknisk sett hvis den plasseres i straffeloven.

Straffelovkommisjonen har også vurdert andre momenter som etter kommisjonens syn ikke gir noen større veiledning for plasseringsspørsmålet:

Kommisjonen kan ikke se at spørsmålet om hvilken interesse straffebudet primært skal beskytte, kan gi noen veiledning om hvor det bør plasseres. I gjeldende straffelov finnes både bestemmelser som beskytter private og individuelle interesser, og straffebud til vern om offentlige fellesskapsinteresser. Det samme er tilfelle for spesiallovgivningen, selv om straffebud til vern av offentlige interesser utgjør hovedtyngden. Straffelovkommisjonen mener uansett at interessesynspunktet ikke bør være noen rettesnor for fremtidig plassering av straffebestemmelsen.

Heller ikke symbolvirkningen av plasseringen kan etter kommisjonens oppfatning være noen slik rettesnor. Mange oppfatter det nok slik at de særlig viktige straffebudene står i straffeloven, men om det faktisk gjør seg gjeldende noen symbolvirkning, er vanskelig å påvise. Kommisjonen viser til at da kjønnslemlestelsesloven ble vedtatt i 1995, var det nettopp ønsket om å vise at det dreier seg om en viktig interesse som ledet til at straffebudet ikke ble inntatt i straffeloven.

Heller ikke hensynet til at straffebudet må bli kjent for ha den nødvendige preventive virkning, kan gi noe svar på hvor straffebestemmelsen bør plasseres. Kommisjonen peker på at det alminnelige publikum i liten grad får sin kunnskap om hva som er straffbart gjennom å lese loven, men heller gjennom andre informasjonskanaler, særlig mediene. For straffebud som retter seg mot spesielle grupper, for eksempel en gruppe næringsdrivende, kan det stille seg annerledes. I forhold til slike grupper vil det gjerne være naturlig å plassere straffetrusselen i spesiallovgivningen som også inneholder andre bestemmelser enn de strafferettslige.

Hvor straffebudet tradisjonelt har vært plassert, kan etter Straffelovkommisjonens oppfatning bare tillegges vekt når ingen andre argumenter gir noen rettesnor. Et stort antall av bestemmelsene i gjeldende straffelov fantes også i kriminalloven av 1842, og før det i straffedelen av Kong Christians Den Femtes Norske lov fra 1687. Slik sett er det en lang tradisjon for deres plassering. Men årsaken til at de fortsatt bør stå i straffeloven, er heller at det gjelder alvorlige straffbare handlinger og/eller at det ikke finnes noen aktuell spesiallov å plassere bestemmelsene i.

I kriminalmeldingen av 1978 ble det fremholdt at det var en større kriminalpolitisk innsats knyttet til de straffebestemmelser som står i straffeloven, og at dette kunne være en grunn til å flytte straffebestemmelser fra spesiallovgivningen til straffeloven. Straffelovkommisjonen har både i delutredning I og VII fremholdt at det neppe er dekning for denne slutningen, og at synspunktet ikke kan gi noen veiledning for spørsmålet om hvor straffebestemmelser bør plasseres.

4.1.2.3 Høringsinstansens syn

Seks høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet under høringen av delutredning VII. Gjennomgående signaliserer uttalelsene en betydelig skepsis mot å overføre straffebestemmelser fra spesiallovgivningen til straffeloven.

Agder lagmannsrett og Den Norske Advokatforening slutter seg i det alt vesentlige til synspunktene fra Straffelovkommisjonen. Men Agder lagmannsrett fremholder at det bør understrekes sterkere at straffeloven skal være allmenn. Når plasseringsspørsmålet byr på tvil, bør hensynet til saklig sammenheng i regelverket veie tyngst.

Politidirektoratet fremholder, med henvisning til uttalelse fra Asker og Bærum politidistrikt, at det er uheldig om enkelte alvorlige straffebud med tilknytning til et særområde tas ut av den sammenheng som særlig tilknyttede handlingsnormer og forarbeider utgjør. Uttalelsen sikter særlig til forslaget om å flytte promillekjøringsbestemmelsen vekk fra vegtrafikkloven, grov alkoholforbrytelse vekk fra alkoholloven og menneskesmuglingsbestemmelsen vekk fra utlendingsloven. Tilsvarende synspunkter fremholdes av Den norske Dommerforening:

«Utvalget er ikke enig i kommisjonens forslag til fordeling av straffebudene mellom straffeloven og særlovgivningen. Særlig har utvalget merket seg at det synes praktisk uheldig å splitte reglene om alkohollovbrudd slik at de groveste bestemmelsene fins i straffeloven og de mildere bestemmelser i alkoholloven. Det samme gjelder reglene om promillekjøring og etterfølgende alkoholnytelse. Utvalget mener at samtlige bestemmelser innen en særlovs område bør finnes i særloven og ikke deles mellom straffeloven og særloven.»

Til Straffelovkommisjonens forslag om standardstraffetrusler i straffeloven, for eksempel for ikke å gi det offentlige de nødvendige opplysninger eller for å handle i strid med offentlige tillatelser mv., uttaler Riksarkivaren i tilknytning til arkivloven blant annet:

«Straffebudet bør være plassert i arkivloven, slik det er i dag. Dette sikrer best at straffebudet blir brakt tilstrekkelig høyt opp i bevisstheten hos den som skal forholde seg til de bestemmelsene som følger av loven med forskrifter. Alternativet vil være en samlebestemmelse i straffeloven som i tilfelle kan tenkes å bli så vid og omfattende at det kan være vanskelig å se umiddelbart av denne hva som er straffbart og hvordan overtredelse eventuelt kan bli straffet.»

4.1.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Straffelovkommisjonen i at handlingens alvorlighet, saklig sammenheng, lovmiljø av betydning for tolkingen og muligheten for å etablere en felles straffetrussel for flere likeartede overtredelser, er de sentrale momenter når det skal tas standpunkt til hvilke straffebestemmelser som skal stå i straffeloven og hvilke i spesiallovgivningen.

For departementet er to målsettinger særlig viktige: Den nye straffelovs spesielle del skal være det sentrale regelverk innenfor straffelovgivningen, og hele straffelovgivningen skal ha en oppbygging hvor regler med en saklig og logisk sammenheng, står i tilknytning til hverandre. Både Straffelovkommisjonens delutredning VII og høringen har vist at det neppe er mulig å oppfylle begge målsettinger fullt og helt. I mange tilfeller vil valget utgjøre et kompromiss basert på en helhetsvurdering.

Målsettingen om at straffelovens spesielle del skal være den sentrale lov på strafferettens område, gir føringer både for hvor allmenne og hvor alvorlige straffebud som bør plasseres i loven.

For så vidt gjelder det allmenne, finner departementet det naturlig at en «alminnelige straffelov» i størst mulig utstrekning inneholder de straffebud som i praksis regulerer livsutfoldelsen til hele befolkningen. Iallfall gjelder dette hvis det kan reageres strengt på overtredelsen. Dette kan være et argument for at bestemmelsen om promillekjøring bør stå i straffeloven, uten at departementet dermed har tatt standpunkt til plasseringsspørsmålet. Og selv om en straffebestemmelse ikke har hele befolkningen som målgruppe, fremstår det som hensiktsmessig å plassere straffetrusselen i straffeloven når den regulerer straffansvaret for likeartede overtredelser på en rekke områder, og således har karakter av standardstraffetrussel.

Når det gjelder alvorligheten, er departementet enig med Straffelovkommisjonens i at handlinger med en øvre strafferamme på 6 år eller mer, som hovedregel bør stå i den alminnelige straffelovs spesielle del. Når handlingen kan straffes så strengt, er dette et uttrykk for at den representerer et alvorlig angrep på en sentral interesse, og vanligvis også for at de fleste anser handlingen som moralsk forkastelig. Slike bestemmelser bør plasseres i det alminnelige og sentrale strafferettslige regelverk. Departementet er derfor også enig med Straffelovkommisjonen i at hvis det fremstår som unaturlig å flytte en slik bestemmelse fra spesiallovgivningen, bør spørsmålet reises om krenkelsen av den straffbelagte normen er av en slik alvorlig og viktig karakter at det forsvarer en strafferamme på 6 år eller mer, jf. delutredning VII side 159.

Den andre sentrale målsettingen er at straffelovgivningen skal ha en logisk oppbygging hvor normer med en saklig sammenheng også er plassert sammen. Som fremholdt av kommisjonen, avhenger vurderingen av hva som er likt og derfor hører sammen, av hvilket kriterium en velger som det styrende. Velger en for eksempel «verdipapirer» som kriterium, er det ingen tvil om at reglene om innsidehandel saklig sett hører hjemme i verdipapirhandelsloven, som i dag. Ser en derimot innsidehandel som et misbruk av omgivelsenes tillit, faller det naturlig å behandle straffebestemmelsene sammen med andre regler om misbruk av tillit, som bestikkelser, utroskap og regnskapssvindel, jf. kommisjonens utkast til kapittel 19 i delutredning VII.

I en strafferettslig sammenheng gir det ofte et fruktbart utangspunkt å stille spørsmål om hvilken generell interesse straffebudet skal beskytte. Straff for innsidehandel skal for eksempel beskytte tilliten til at verdipapirmarkedet rent faktisk er slik som det ser ut for en kvalifisert aktør. Når en også for andre straffebud får svar som viser at de beskytter den samme hovedinteresse, er dette etter departementets oppfatning en indikasjon på at bestemmelsene logisk sett kan høre sammen. Er overtredelse også vurdert som forholdsvis alvorlig (strafferamme ut over det lavere sjikt, jf. punkt 11.4), trekker det i retning av at straffebestemmelsene bør samles i straffelovens spesielle del.

Det er ikke til å unngå at samling i straffeloven av straffebestemmelser som i dag står i spesiallovgivningen, vil skille bestemmelsene fra regler som de ut fra andre kriterier hører sammen med. Da bør det i spesiallovgivningen vises til bestemmelsene i straffeloven, enten straffelovens bestemmelser er den eneste straffetrussel, eller bestemmelsen i straffeloven bare fanger opp de alvorligste overtredelser.

Under høringen har det særlig kommet innvendinger mot forslag om å skille saklig likeartede overtredelser, slik at de grove overtredelser reguleres i straffeloven, mens liten og ordinær overtredelse blir stående i spesiallovgivningen. Departementet er enig i at dette krever særlige argumenter, men vil ikke avvise en slik ordning. Siden tilføyelsen av straffeloven § 162 i 1968 har narkotikalovbrudd som etter sin art er forholdsvis like, men ulike i alvorlighet, vært regulert dels i legemiddellovgivningen og dels i straffeloven. På generelt grunnlag har departementet vanskelig for å se at tilsvarende ikke skal være mulig for eksempel for overtredelse av normene i alkohollovgivningen.

Som nevnt i kapittel 3, vil det trolig være naturlig og nødvendig å sende hele eller deler av proposisjonsutkastet til straffelovens spesielle del på høring. På det nåværende tidspunkt er det ikke hensiktsmessig å ta standpunkt til enkelthetene i Straffelovkommisjonens «plasseringsforslag» i delutredning VII.

4.1.3 Oppheving av skillet mellom forbrytelser og forseelser

4.1.3.1 Gjeldende rett

Straffeloven § 2 deler lovbruddene inn i forbrytelser og forseelser. Inndelingskriteriet er forskjellig avhengig av om lovbruddene er plassert i straffeloven eller i spesiallovgivningen. I straffeloven følger skillet av hvor bestemmelsene er plassert. Bestemmelsene i straffelovens annen del, §§ 83-317, er forbrytelser, mens tredje del, fra og med § 324, er forseelser.

Utenfor straffeloven er skillet knyttet til strafferammen. Har lovbruddet en strafferamme på fengsel i mer enn 3 måneder, skal det etter straffeloven § 2 første ledd regnes som en forbrytelse «hvor intet modsat er bestemt». For et betydelig antall spesiallover - som gjelder praktisk viktige lovbrudd - er det truffet slik bestemmelse. Vegtrafikkloven § 31 er et av de viktigste eksempler, der overtredelser med en strafferamme på 1 års fengsel er regnet som forseelser.

Skillet mellom forbrytelser og forseelser har både strafferettslig og straffeprosessuell betydning. Strafferettslig har skillet blant annet betydning for skyldkravet, jf. straffeloven § 40 annet ledd om at forseelse som består i unnlatelse, er straffbar i uaktsom form, og for forsøksstraff, jf. § 49 annet ledd som bestemmer at forsøk på forseelse ikke er straffbart. Straffeprosessuelt hadde skillet inntil 1. april 2004 stor betydning for påtalekompetansen. Politiet har i lang tid hatt generell påtalekompetanse for forseelser, men ved endringen av straffeprosessloven § 67 ved lov 19. desember 2003 nr. 25 fikk politiet i utgangspunktet også slik påtalekompetanse for forbrytelser som ikke kan medføre straff av fengsel i mer enn 1 år. Skillet har dermed fortsatt betydning for påtalekompetansen, men langt mindre betydning nå enn før. For en nærmere oversikt over den strafferettslige og prosessuelle betydningen av skillet mellom forbrytelser og forseelser, vises det til delutredning I side 72-74.

4.1.3.2 Straffelovkommisjonens forslag og høringsinstansenes syn

Oppheving av skillet mellom forbrytelser og forseelser er vurdert i både delutredning I side 70-74, delutredning V side 58-59 og delutredning VII side 167-68. I delutredning I tar Straffelovkommisjonen ikke noe endelig standpunkt, men både i delutredning V og VII går kommisjonen inn for å oppheve skillet. Hovedbegrunnelsen er at siktemålet med skillet ikke lenger oppfylles i praksis. Hensikten med de to begrepene var å sondre mellom de bagatellmessige og de alvorlige lovbrudd. Fordi det i spesiallovgivningen i så stor grad er gjort unntak fra grensen på 3 måneder fastsatt i straffeloven § 2, vil forseelser i spesiallovgivningen i mange tilfeller omfatte forhold som er like alvorlige, og i mange tilfeller alvorligere, enn det som i straffeloven er regnet som forbrytelser. Årsaken til denne utviklingen har først og fremst vært ønsket om å utløse de prosessuelle virkninger av at lovbruddet regnes som forseelse og ikke et ønske om å gi uttrykk for en mindre grad av straffverdighet.

Kommisjonen peker på at skillet i straffeloven fører til en uhensiktsmessig redigering, idet likeartede lovbrudd med forskjellig alvorlighet behandles i forskjellige deler av loven. For eksempel er grovt og simpelt tyveri forbrytelse, mens naskeri er forseelse og står nesten 150 paragrafer bak de to andre.

Kommisjonen fremholder også at de strafferettslige og prosessuelle konsekvenser som fremdeles er knyttet til skillet, kan erstattes av et skille knyttet til strafferammer. Foranlediget av høringsuttalelsen fra Den Norske Advokatforening til delutredning V, presiserer kommisjonen i delutredning VII side 168 at alternativet ikke er å betegne alle overtredelser som «forbrytelser», men at fellesbetegnelsene «lovbrudd» eller «straffbar handling» vil bli benyttet.

Under høringen av delutredning VII har fem instanser uttalt seg om forslaget, og alle gir det sin direkte eller indirekte tilslutning. Det er Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Agder lagmannsrett, Den Norske Advokatforening, Den norske Dommerforening og Sosial- og helsedepartementet.

Den Norske Advokatforening var skeptisk til endringen ved høringen av delutredning V.

4.1.3.3 Departementets vurdering

Etter departementets syn er grunntanken bak skillet mellom forbrytelser og forseelser god: Ved å skille mindre alvorlige lovbrudd fra mer alvorlige kan lovgiverne gi uttrykk for hvor grovt lovbruddet anses for å være. Slik kan formalovertrederen og butikknaskeren slippe å få det samme stempel som drapsmannen og stortyven.

Departementet er likevel enig med Straffelovkommisjonen i at det i dag verken er hensiktmessig eller påkrevd å operere med skillet mellom forbrytelser og forseelser. Den vesentligste begrunnelsen for å oppheve skillet, er at det ikke lenger fyller hensikten, nemlig å sondre mellom alvorligere og mer bagatellmessige lovbrudd. Fordi man i spesiallovgivningen har ønsket å utnytte de prosessuelle konsekvenser av at et lovbrudd er forseelse, har det for en lang rekke relativt alvorlige handlinger blitt gjort unntak fra 3-månedersregelen i straffeloven § 2. Konsekvensen er at handlinger som er forholdsvis alvorlige, regnes som forseelser. Da kan betegnelsen «forseelse» ha negative virkninger, idet det kan bidra til å bagatellisere handlingen på en måte det ikke er grunnlag for. At en person er dømt for en trafikkforseelse gir et annet inntrykk enn opplysningen om at personen ble idømt 75 dagers ubetinget fengsel for kjøring med en promille på 1,75 og med en hastighet på 100 km/t gjennom 30-sonen forbi en barneskole.

Skillet medfører dessuten en uhensiktsmessig organisering av bestemmelsene i loven. Likeartede overtredelser behandles i forskjellige deler av straffeloven, jf. for eksempel at naskeri står i § 391 a, mens de tilsvarende bestemmelser om tvyeri og grovt tyveri er inntatt i §§ 257 og 258.

Det er ikke tungtveiende strafferettslige eller prosessuelle grunner til å opprettholde skillet. Strafferettslig er betydningen av skillet hovedsakelig knyttet til hvilke handlinger forsøk skal være straffbart for. Som nevnt i kapittel 8, jf. særlig punkt 8.3.5, kan dette like gjerne knyttes til strafferammen, for eksempel handlinger som ikke kan medføre fengsel i mer enn 1 år. I gjeldende lov er også bestemmelsen om gjentakelse basert på skillet mellom forbrytelse og forseelse, men dette lar seg også løse på en annen måte, jf. nærmere i punkt 11.7.5. Også den militære straffelov skiller mellom forbrytelser og forseelser, jf. lovens § 2, men heller ikke her er det knyttet slike rettsvirkninger til skillet at det utgjør noe selvstendig argument for å opprettholde det. Langt de fleste bestemmelser i militær straffelov som benytter betegnelsen «forseelse», bruker formuleringen «[militær]forbrytelse eller forseelse», og kan derfor enkelt erstattes med fellesbetegneslen «lovbrudd», jf. nedenfor.

Heller ikke straffeprosessuelt er betydningen av skillet mellom forbrytelser og forseelser lenger så vesentlig at det gir grunn til å opprettholde det. Betegnelsen «forseelse» brukes i ti bestemmelser i straffeprosessloven. Men langt de fleste gjelder formuleringen «forbrytelser eller forseelser», som også her kan erstattes av fellesbetegnelsen «lovbrudd». Det er i det alt vesentlige bare i bestemmelsene om påtalekompetanse, jf. §§ 67, 455 og 474, at det er knyttet rettsvirkninger til at lovbruddet er karakterisert om forseelse. Men som nevnt ovenfor i punkt 4.1.3.1 har bestemmelsen i straffeprosessloven § 67 annet og tredje ledd visket ut det skarpe skillet mellom påtalekompetansen i forseelser og forbrytelser. Reelt fordeles politiets og statsadvokatens påtalekompetanse i dag ikke etter skillet forseelse/forbrytelse, men etter det en kan beskrive som ordinær og alvorlig kriminalitet.

Departementet går på denne bakgrunnen inn for å oppheve skillet mellom forbrytelser og forseelser. Det må da etableres en ny fellesbetegnelse. Som Den Norske Advokatforening har pekt på, vil det gi gale signaler om alle overtredelser skulle kalles forbrytelser. Som Straffelovkommisjonen fremholder, er alternativene «straffbar handling» eller «lovbrudd». Departementet har i proposisjonen valgt den siste formuleringen for også å fange opp de tilfeller hvor bestemmelsene overtres av utilregnelige. Begrepet straffbar handling fordrer at alle fire straffbarhetsvilkår er oppfylt, noe som ikke er oppfylt for de utilregnelige.

Siden departementet foreslår at den nye straffelov ikke skal operere med skillet mellom forbrytelser og forseelser, er det ikke behov for noen definisjonsbestemmelse lik den som finnes i gjeldende straffelov § 2. Lovbruddene kan organiseres uavhengig av skillet. Materielt har skillet i dag blant annet betydning for forsøk og gjentakelse, og i den nye straffeloven må en lignende sondring knyttes til strafferammer. Det er imidlertid ikke gitt at grensen trekkes etter den samme strafferamme for alle spørsmål, og den nærmere behandling her i proposisjonen foretas derfor hvor spørsmålene saklig hører hjemme, jf. punkt 8.3 om forsøk og punkt 11.7 om generelle sidestrafferammer.

Oppheving av skillet vil ha betydning også for en rekke andre lover enn straffeloven. Militær straffelov og straffeprosessloven er allerede nevnt. Dernest bestemmer en rekke spesiallover at overtredelser skal være forseelser til tross for at strafferammen går ut over fengsel i 3 måneder, jf. gjeldende straffelov § 2 første ledd. Mange av disse forseelsene er begrunnet i prosessuelle hensyn, blant annet ønsket om at påtalekompetansen skal ligge hos påtalemyndigheten i politiet. Gjennom en lovendring som trådte i kraft 1. april 2004, har politiet som utgangspunkt påtalekompetansen også for forbrytelser som ikke kan medføre strengere straff enn fengsel i 1 år. Departementet foreslår at denne grensen videreføres for alle lovbrudd når skillet mellom forbrytelser og forseelser oppheves. I den grad straffebestemmelsene i spesiallovgivningen ikke har en ramme ut over fengsel i 1 år og handlingen er gjort til forseelse av hensyn til påtalekompetansen, kan særbestemmelsen rett og slett oppheves.

Departementet finner det likevel ikke hensiktsmessig å foreslå at bestemmelsene i spesiallovgivningen endres og tilpasses nå. Også for andre spørsmål kan endringer i straffelovens alminnelig del befordre endringer i spesiallovgivningen. Det er i denne sammenheng nærliggende å peke på kravene til skyld, jf. kapittel 10 og forslaget om en generell bestemmelse om medvirkning (punkt 8.2). I tillegg vil iallfall enkelte straffebestemmelser bli overført fra spesiallovgivningen til straffeloven, jf. punkt 4.1.2 ovenfor. Derfor er det mest hensiktsmessig at tilpasninger i spesiallovgivningen foreslås i proposisjonen om straffelovens spesielle del, eventuelt i en egen proposisjon med tilpasninger, når det også er avklart om Stortinget har sluttet seg til de foreslag i den alminnelig del som har særlig betydning for spesiallovgivningen.

4.1.4 Gradering av lovbruddene

4.1.4.1 Gjeldende rett

I tillegg til spørsmålet om hvilke handlinger som skal kriminaliseres, jf. kapittel 7, og hvilken maksimalstraff som skal fastsettes for den aktuelle handlingen, jf. kapittel 11, er det for enkelte lovbrudd også spørsmål om loven i større eller mindre ustrekning skal gradere lovbruddene. I gjeldende rett benyttes forskjellige kriterier og metoder for en slik gradering:

Skillet mellom forbrytelse og forseelse var ment som et redskap til å markere et skille mellom de alvorligere forhold og de mer bagatellmessige, jf. punkt 4.1.3. For likeartede lovbrudd er dette fremdeles dekkende for bestemmelser i straffeloven, jf. tyveri i straffeloven § 257 og naskeri i straffeloven § 391 a. Utenfor straffeloven er forseelsesbetegnelsen derimot ikke lenger noe dekkende uttrykk for forholdets alvorlighet.

Straffeloven har ofte egne strafferammer når handlingen generelt er forøvet under særdeles skjerpende eller formildende omstendigheter. Et eksempel er bestemmelsen om uaktsomt drap i straffeloven § 239, som har en ordinær strafferamme på 3 år, men som heves til 6 år når det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter, samtidig som lovbruddet kan avgjøres med bot ved særdeles formidlende omstendigheter.

At et lovbrudd får følger som lovbryteren kunne forutse (culpa levissima), bidrar til å skjerpe handlingens straffverdighet. Gjeldende straffelovgivning har en rekke bestemmelser som hever strafferammen når handlingen har hatt slike følger, jf. straffeloven § 43. Ikke minst i voldssaker er slik straffskjerpelse aktuelt, jf. for eksempel straffeloven § 228 annet ledd.

I en rekke tilfeller har straffeloven også delt inn lovbruddene i ordinære og grove overtredelser, eventuelt også i liten, ordinær og grov overtredelse. Inndeling i ordinær og grov overtredelse benyttes for eksempel ved bedrageri (straffeloven §§ 270 og 271), ran (straffeloven § 268 første og annet ledd) og legemsbeskadigelse (straffeloven §§ 229 og 231). Graderingen i liten, ordinær og grov finner vi ved tyveri og underslag, jf. straffeloven § 391 a og henholdsvis §§ 255 og 256, og 257 og 258. En tilsvarende gradering benyttes ved skadeverk, jf. §§ 391, 291 og 292. Lovteknikken tar gjerne utgangspunkt i det ordinære lovbrudd og angir deretter momenter som leder til at handlingen kan (eller skal) anses for å være en liten eller en grov overtredelse.

Straffeloven deler også straffebestemmelsene inn etter skyldgraden. Et illustrerende eksempel er skadeverk: Forsettelig grovt skadeverk reguleres i straffeloven § 292 med en strafferamme på bøter eller fengsel inntil 6 år. Uaktsomt grovt skadeverk er regulert i straffeloven § 391 tredje ledd med en ramme på bøter eller fengsel inntil 3 måneder, eventuelt 6 måneder hvis uaktsomheten er grov.

Gjeldende straffelov graderer i liten utstrekning straffebudene gjennom generelle bestemmelser om omstendigheter som innenfor strafferammen skal tillegges vekt i skjerpende eller formildende retning, jf. punkt 11.8.

4.1.4.2 Straffelovkommisjonens forslag

Straffelovkommisjonen foreslår å oppheve den gradering som følger av skillet mellom forbrytelse og forseelse, og graderingen som følger av straffskjerpelse ved uforsettlige følger som lovbryteren kunne innse. Dette er behandlet foran i punkt 4.1.3 og i kapittel 10, jf. særlig punkt 10.5, og omtales ikke nærmere her.

Straffelovkommisjonen foreslår i delutredning VII side 148 å opphveve de særskilte strafferammene som knyttes til om det foreligger særdeles formildende eller skjerpende omstendigheter. Kommisjonens forslag er at straffebudene først og fremst skal graderes ved at handlingene deles inn i liten, vanlig og grov overtredelse, jf. delutredning VII side 147-149. Straffebudene bør angi de mest sentrale momenter som leder til at handlingen graderes opp til grov eller ned til liten overtredelse. Avgjørelsen av om en handling er «grov» eller «liten» vil høre til skyldspørsmålet, og vil derfor etter straffeprosessloven § 40 annet ledd normalt gis en grundigere og fullstendig begrunnelse i domsgrunnene. Kommisjonen ser dette som en fordel.

Fra utgangspunktet om at de skjerpende momenter som angis i straffebudet, verken er nødvendige eller tilstrekkelige til å gjøre overtredelsen grov, foreslår kommisjonen tre unntak. For narkotikalovbrudd skal kriteriene betydelig kvantum og særlig farlig stoff etter forslaget være nødvendige for at handlingen skal regnes som grov. For legemsskade og ran skal henholdsvis forsettlig tilføyelse av betydelig skade og det forhold at ranet har hatt død eller betydelig skade til følge, alene være tilstrekkelig til å gjøre overtredelsen til grov legemsskade eller grovt ran. Forutsetningen er imidlertid at lovbryteren burde ha innsett at følgen kunne inntre.

Straffelovkommisjonen foreslår ikke generelle straffutmålingsregler. Begrunnelsen er at slike regler uansett måtte bli forholdsvis generelle og gi et misvisende inntrykk av hvilke hensyn som kan tillegges vekt ved straffutmålingen. Kommisjonen mener at de ønskede retningslinjer for straffutmålingen i tilstrekkelig grad vil følge av den forholdsvis sterke styringsfunksjon som Høyesterett har på dette felt, selv etter gjennomføringen av «to-instans-reformen» i 1995.

4.1.4.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansenes syn på oppheving av skillet mellom forbrytelser og forseelser er kommentert i punkt 4.1.3, og synspunktene på kommisjonens forslag om å oppheve skyldformen culpa levissima er behandlet i punkt 10.5.

Straffelovkommisjonens forslag om å gradere lovbruddene i liten, vanlig og grov overtredelse og om å oppheve egne siderammer ved særdeles skjerpende eller formildende omstendighet er kommentert av tre høringsinstanser, Agder lagmannsrett, Den norske Dommerforening og Politiets Fellesforbund, som alle gir sin tilslutning til forslagene.

Den omstendighet at Straffelovkommisjonen også etter gjennomføringen av to-instans-reformen opprettholder standpunktet om ikke å gi generelle regler om skjerpende og formildende omstendigheter, er ikke kommentert av noen i høringsrunden.

4.1.4.4 Departementets vurdering

Departementets tilslutning til opphevingen av skillet mellom forbrytelser og forseelser er behandlet i punkt 4.1.3.3, og forslaget om å oppheve skyldformen culpa levissima behandles i punkt 10.5. I det generelle kapitlet om strafferammer har departementet også gitt uttrykk for at man ved utarbeiding av proposisjon om straffelovens spesielle del vil overveie om det i den generelle del skal inntas bestemmelser som inneholder de mest sentrale momenter som ved straffutmålingen teller i skjerpende eller formildende retning, jf. punkt 11.8.

Et siktemål med å utarbeide en ny straffelov er å gjøre loven mest mulig informativ om hvilke vilkår som må være oppfylt for at en handling skal være straffbar og kunne møtes med en bestemt reaksjon. I lys av dette er departementet enig i Straffelovkommisjonens forslag om å oppheve egne strafferammer knyttet til kriteriene «særdeles skjerpende eller formildende» omstendigheter. Kriteriene sier i seg selv ikke noe om hvilke omstendigheter som kan utløse en forhøyet strafferamme, eventuelt en lavere ramme. Og siden avgjørelsen prosessuelt hører til straffespørsmålet, er kravene til begrunnelse mindre strenge enn avgjørelser knyttet til skyldspørsmålet. Skyldsspørsmålet gjelder avgjørelsen av om straffbarhetsvilkårene er oppfylt, mens straffespørsmålet særlig omhandler avgjørelser av hvor streng straff som skal utmåles. Kravene til begrunnelse er strengere for den første gruppe avgjørelser (unntatt der skyldspørsmålet avgjøres ved kjennelse av lagretten), jf. straffeprosessloven § 40 annet ledd. En avgjørelse av om en handling, pga. omstendigheter som er angitt i lovbestemmelsen, er å regne som liten eller grov, hører til skyldspørsmålet. I tillegg til at lovteksten med en slik regulering er vesentlig mer informativ, vil også den konkrete begrunnelse for hvorfor den forhøyede (eller den lavere) ramme kommer til anvendelse, bli grundigere. I likhet med Straffelovkommisjonen ser departementet dette som en fordel. Både prevensjonshensyn og rettssikkerhetshensyn tilsier at det av straffelovgivningen er mulig på forhånd å vurdere hvor strengt en handling kan bli straffet.

For personer som har begått en straffbar handling, er det av betydning å vite når adgangen til å straffe handlingen foreldes. Reglene om straffskjerpelse pga. særdeles skjerpende omstendigheter er her lite tilfredsstillende fra et informasjonssynspunkt. Det har vært sikker rett at heving av strafferammen pga. særdeles skjerpende omstendigheter har den konsekvens at alle overtredelser av bestemmelsen foreldes etter den forhøyede strafferammen, jf. prinsippavgjørelsen i Rt. 1962 side 494. I gjeldende lov innebærer dette at alle forsettlige drap foreldes etter den forhøyede strafferammen på 21 år, dvs. med en foreldelsesfrist på 25 år og ikke 15 år, som den ordinære ramme skulle tilsi. For uaktsomme drap er foreldelsesfristen 10 år, fordi fristen alltid regnes etter den forhøyde rammen på 6 år, og ikke etter den ordinære rammen på 3 år, jf. gjeldende straffelov § 67. I en ny alminnelig straffelov som har den brede allmennhet som målgruppe og hvor informasjonshensynet derfor står sterkt, bør slike juridiske spissfindigheter ikke videreføres.

Slik departementet ser det, er det derfor god grunn til at egne strafferammer for særdeles skjerpende og formildende omstendigheter ikke videreføres i den nye straffelov.

Når det er naturlig og hensiktsmessig å gradere straffebudene etter alvorlighet, gir derfor departementet sin tilslutning til at den sentrale gradering skal fremgå av inndelingen liten, vanlig eller grov overtredelse. En slutter seg også til at det i bestemmelsene om henholdsvis liten og grov overtredelser angis de sentrale momenter av både objektiv og subjektiv karakter som er avgjørende for at handlingen graderes ned eller opp. Slik hovedregelen også er i dag, bør imidlertid momentene i oppregningen verken være nødvendig eller tilstrekkelige. I dette ligger først og fremst at også andre momenter enn dem som er nevnt i oppregningen, kan påvirke graderingen. Men det innebærer også at handlingen ikke nødvendigvis graderes ned eller opp i forhold til vanlig overtredelse selv om en eller flere av de omstendigheter som er nevnt forekommer. Som hovedregel blir derfor de omstendigheter som nevnes, bare sentrale veiledende momenter i en helhetsvurdering.

Straffelovkommisjonen foreslår unntak fra denne helhetsvurdering for narkotikalovbrudd, ran og legemsskade. Departementet finner ikke grunn til å ta standpunkt til disse unntakene nå. Vurderingen av konkrete unntak er det naturlig å gjennomføre ved utformingen av straffelovens spesielle del, hvor det også blir tatt standpunkt til om det bør gjøres flere slike unntak.

4.1.5 Ubetinget offentlig påtale, allmenne hensyn eller påtalebegjæring fra fornærmede?

4.1.5.1 Gjeldende rett

I gjeldende straffelov er hovedregelen at lovbrudd - både i straffeloven og i spesiallovgivningen - er undergitt ubetinget offentlig påtale, jf. straffeloven § 77. Det innebærer at påtalemyndigheten har rett til å reise tiltale mv. når straffbarhetsvilkårene er oppfylt, uavhengig av den fornærmedes standpunkt, og uten at det fordrer noen spesiell begrunnelse.

For flere overtredelser finner strafforfølgning likevel bare sted når det er begjært fra den fornærmede og/eller det foreligger allmenne hensyn. Loven har ingen generell bestemmelse som regulerer når et straffebud ikke er undergitt ubetinget offentlig påtale. Dette angis konkret i tilknytning til hvert enkelt straffebud eller for en gruppe av bestemmelser.

I gjeldende straffelovgivning er det fire typer unntak fra regelen om ubetinget offentlig påtale: Noen lovbrudd kan bare påtales når det foreligger begjæring fra den fornærmede, jf. som ved overtredelse av straffeloven § 237 om uaktsom legemsbeskadigelse. I andre tilfeller er det krav om allmenne hensyn, jf. for eksempel utlendingsloven § 47. De fleste straffebud i straffeloven som ikke følger hovedregelen i straffeloven § 77, fordrer imidlertid enten begjæring fra den fornærmede eller allmenne hensyn (enten/eller-sakene), som bestemmelsene om underslag i straffeloven §§ 255 og 256, jf. § 264 første ledd. Den siste gruppen er det en gjerne kaller «både-og-sakene», hvor påtale bare kan finne sted når det er fremsatt begjæring fra den fornærmede og påtale er påkrevd av allmenne hensyn, jf. for eksempel straffeloven § 391, jf. § 408 tredje ledd.

At påtalespørsmålet avhenger av den fornærmedes begjæring, har nødvendiggjort forholdsvis omfattende bestemmelser om hvem som kan fremsette begjæring på vegne av umyndige og juridiske personer, jf. straffeloven §§ 78 og 79, om når begjæringen må fremsettes og om det er adgang til å trekke den tilbake, jf. §§ 80-82.

4.1.5.2 Straffelovkommisjonens forslag

Ordningen i gjeldende straffelov ble i hovedtrekk foreslått opprettholdt i Straffelovkommisjonens delutredning V, jf. side 237 flg.

I delutredning VII side 182-188 foreslås derimot ordningen med påtalebegjæring fra den fornærmede - med ytterst få unntak - opphevet. I stedet foreslås en ordning hvor lovbrudd med en lengstestraff på fengsel i mer enn to år er undergitt ubetinget offentlig påtale, mens påtale for lovbrudd med en strafferamme på inntil to års fengsel er avhengig av at det foreligger allmenne hensyn. Ved avgjørelsen av om det foreligger allmenne hensyn skal det ved siden av overtredelsens grovhet og hensynet til den alminnelige lovlydighet, også legges vekt på om fornærmede, skadelidte eller vedkommende offentlige myndighet ønsker påtale, jf. utkast til ny § 62 a i straffeprosessloven.

Straffelovkommisjonens hovedbegrunnelse for å foreslå ordningen med påtalebegjæring opphevet er:

• De preventive grunner for å anvende straff (allmennprevensjon og individualprevensjon) og den offentlige interesse i at prevensjonen opprettholdes, lar seg vanskelig forene med at den fornærmede skal ha avgjørende innflytelse på om vilkårene for strafforfølgning er oppfylt.

• Likhetsprinsippet, som står sentralt i strafferetten, tilsier at like lovbrudd behandles likt uavhengig av den fornærmedes innstilling.

• En ordning med påtalebegjæring fra den fornærmede kan ofte komplisere eller forsinke saken. Når saken avhenger av påtalebegjæring fra den fornærmede, er det en prosessforutsetning at en gyldig begjæring foreligger, og saken vil bli avvist fra domstolen hvis slik begjæring ikke foreligger eller fremskaffes før saken tas opp til doms.

• Krav om påtalebegjæring kan sette den fornærmede i en utsatt stilling i forhold til lovovertrederen og kretsen rundt ham/henne.

Den fornærmede vil etter forslaget fortsatt ha betydelig faktisk innflytelse på hvorvidt et lovbrudd blir strafforfulgt eller ikke. Ved vurderingen av om allmenne hensyn foreligger skal det legges vekt på om den fornærmede ønsker strafforfølgning eller ikke. Dessuten vil politiet ofte ikke kjenne til lovbruddet med mindre den fornærmede har anmeldt det. Strafforfølgningen vil dessuten bli vanskelig dersom den fornærmede nekter å forklare seg for politiet, eventuelt også for retten der det er anledning til det. I tillegg kommer kapasitetsproblemene for politi og påtalemyndighet. Straffelovkommisjonen mener derfor at det er liten grunn til å frykte at det uten tungtveiende hensyn blir iverksatt strafforfølgning av forhold som den fornærmede positivt ikke ønsker etterforsket og påtalt. Straffelovkommisjonen avviser i delutredning VII side 187-188 et forslag fremsatt av Den Norske Advokatforening i høringen til delutredning V, om at påtalemyndighetene skal pålegges en plikt til å begrunne hvorfor allmenne hensyn foreligger.

4.1.5.3 Høringsinstansenes syn

I alt 26 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å oppheve ordningen med påtalebegjæring fra den fornærmede. Bortsett fra noen få som ikke tar uttrykkelig standpunkt, har kommisjonens forslag fått stor tilslutning. Ingen av høringsinstansene går uttrykkelig mot forslaget.

Lagmansrettene i Agder og Borgarting, riksadvokaten, Agder og Hordaland statsadvokatdistrikter, Politidirektoratet, Oslo, Hordaland og Agder politidistrikter, ØKOKRIM og Kriminalpolitisentralen slutter seg alle til forslaget og i store trekk også til Straffelovkommisjonens begrunnelse. Det samme gjelder Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening, Forsvarergruppen av 1977, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, Politiets Fellesforbund og Politiembetsmennenes Landforening. Også Det kriminalitetsforebyggende råd gir forslaget sin tilslutning.

Høringsinstansene legger vekt på ulike sider av problemstillingen i sine høringsuttalelser. Det prinsipielle om at det bør være forholdets straffverdighet som bestemmer om påtale finner sted, trekkes frem av Borgarting lagmannsrett, Forsvarergruppen av 1977 og Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD). Borgarting lagmannsrett uttaler:

«Jeg kan slutte meg til forslaget om å oppheve ordningen med krav om påtalebegjæring fra den fornærmede. For domstolene må det antas at den foreslåtte endring vil ha begrensede praktiske konsekvenser. Fornærmede vil i praksis ved sin vurdering av om forholdet skal anmeldes fortsatt ha stor innflytelse på påtalespørsmålet. Ved å fjerne kravet om påtalebegjæring, vil det imidlertid komme klarere frem at det er forholdets straffverdighet som er avgjørende for om påtale finner sted.»

Forsvarergruppen av 1977 anfører:

«Ut fra alminnelige rettferdprinsipper anser vi det som prinsipielt uheldig at like tilfeller blir behandlet forskjellig på grunn av forhold som ikke har noe med straffeskyld og straffverdighet å gjøre. Å la det være avgjørende for strafforfølgning om den fornærmede begjærer påtale elller ikke, åpner opp for en forskjellsbehandling som ikke bør skje på strafferettens område. En slik forskjellsbehandling lar seg for øvrig heller ikke forsvare ut fra hva som er formålet med straffens formål.»

KRÅD uttaler:

«I forebyggende perspektiv er det viktig at gjerningsmannen får den reaksjonen som ansees nødvendig og best egnet for å hindre ny kriminalitet. Det må være en totalvurdering som legges til grunn for om det skal reises straffesak. Da er det uheldig at muligheten til å reise påtale skal være avhengig av at fornærmede selv aktivt ber om det. Det kan godt være at allmenne hensyn tilsier at straffesak reises, selv om fornærmede av ulike grunner ikke er interessert i det. Det kan være at saken er av så grov karakter at det bør reises straffesak, eller at gjerningsmannen gjentatte ganger har gjort de samme bruddene, kanskje overfor ulike fornærmede, eller at en påtale ansees som den beste måten å hindre ny kriminalitet på. Samfunnets mulighet til å gi en gjerningsmann en nødvendig reaksjon bør ikke kunne hindres av fornærmede.»

Flere høringsinstanser trekker også frem at påtalebegjæring fra den fornærmede kan sette fornærmede i en utsatt stilling i forhold til lovbryteren, og at dette er et argument for å oppheve ordningen. Dette synspunkt anføres blant annet av Borgarting lagmannsrett, Agder statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Oslo politidistrikt, Hordaland politidistrikt, Agder politidistrikt, Kriminalpolitisentralen, KRÅD og Redd Barna. For eksempel uttaler Kriminalpolitisentralen :

«At påtalemyndigheten foretar en skjønnsmessig vurdering av om forholdet skal strafforfølges synes å være en bedre løsning enn at man tillegger fornærmede ene og alene denne vurderingen. Generelt skal det sies at avgjørelsen av hvorvidt en gjerningsmann skal strafforfølges eller ikke bør primært løftes ut av fornærmedes hender. Sentralt her står den frykten for represalier eller gjentagelse som en fornærmet vil kunne føle, og den ekstra belastningen dette vil kunne være for en fornærmet, som vil kunne være avgjørende for vurderingen av om vedkommende vil begjære påtale. At gjerningsmann og fornærmet er nærstående endrer ikke dette. Det vil kunne være enda større grunn til å tro at frykt, press eller tvang kan hindre en fornærmet fra å be om strafforfølgelse av en nærstående.»

Også det forsinkende og kompliserende element som reglene om påtalebegjæring fra fornærmede representerer, trekkes frem. Agder statsadvokatembeter uttaler:

«I praksis innebærer kravet til påtalebegjæring vesentlige forsinkelser av sakene under etterforsking. Årsakene er både at det ikke er tilstrekkelig fokus på hvilke bestemmelser som krever påtalebegjæring og at det noen ganger ikke er klart formulert hva som er den fornærmedes ønske. Det vesentligste faktor er imidlertid reglene i straffelovens §§ 79 og 80, som svært ofte fører til tilleggsundersøkelser etter at saken for øvrig er klar til påtaleavgjørelse.»

Enkelte instanser kommenterer også Straffelovkommisjonens forslag om at det for lovbrudd med en strafferamme på 2 års fengsel eller lavere bare skal reises tiltale hvis allmenne hensyn tilsier det. Agder lagmannsrett og riksadvokaten foreslår at presumsjonen snus, og i riksadvokatens høringsuttalelse heter det:

«Kommisjonen foreslår å stille som vilkår for påtale for mindre alvorlige straffbare handlinger at det foreligger allmenne hensyn. Riksadvokaten er ikke uenig med kommisjonen i at det kan være grunn til å gi påtalemyndigheten en slik adgang. En vil imidlertid sterkt tilrå at utgangspunktet snus, slik at påtalemyndigheten gis en adgang til å henlegge saker dersom det ikke anses å foreligge allmenne hensyn. Presumsjonen må være at sak reises. Det er det motsatte som bør kreve begrunnelse.»

I uttalelsen fra Hordaland statsadvokatembeter gis det uttrykk for bekymring for at Straffelovkommisjonens forslag kan gi påtalemyndigheten for vid skjønnsadgang:

«En er videre bekymret for at forslaget gir en for stor utvidelse av påtalemyndighetens skjønnsutøvelse. Selv om delutredning I (1983) konkluderer med at reglene har fungert tilfredsstillende, må det i denne sammenheng ses hen til de betydelige endringer som etter 1983 er gjennomført i kompetansereglene for politiet (og den ytterligere utvidelse som nylig er foreslått) og den markante utvidelse av antall påtalejurister i politiet. Vurderinger som i forbrytelsessaker tidligere ble foretatt av et fåtall statsadvokater i vårt distrikt, foretas nå p g a ovennevnte av ca 40 politijurister i samme geografiske område. Klageadgang og rundskriv gir etter vår oppfatning ingen tilstrekkelig trygghet for at likhetshensyn blir ivaretatt og at det foretas en riktig vekting av de øvrige relevante hensyn.»

Kompetansesenter for voldsofferarbeid fremholder at forslaget har både positive og negative sider. En oppheving kan lede til at ofrene ytterligere umyndiggjøres. Men det nevnes også at ordningen med påtalebegjæring hvor den fornærmedes standpunkt har avgjørende betydning, kan gi ofrene en uriktig oppfatning av at de har større innflytelse på «sin egen sak» enn de i realiteten har:

«Slik vi ser det, er det ikke lett å konkludere for den ene eller andre ordningen. Dersom ofrene ikke har noe å si, umyndiggjøres de, og samfunnet er i liten grad opptatt av de problemene dette fører med seg. På den annen side, dersom ofrenes samtykke er en betingelse for påtale, og de velger å gå til rettssak, kan de lett komme til å tro at det er «deres» rettssak, og at utfallet av den er en betingelse for deres restituering.

Det er naturligvis ikke gitt at opplevelsen, eller følgene, av en rettssak er den samme for alle mennesker eller ved alle typer lovbrudd. Vi vil derfor nøye oss med å understreke at dette er en vanskelig problemstilling med mange hensyn som peker i ulike retninger.»

Ingen av høringsinstansene har hatt bemerkninger til at grensen for de handlinger som undergis ubetinget offentlig påtale, settes til lovbrudd som har en strafferamme på mer enn 2 år. Men Statens forurensningstilsyn (SFT) uttaler:

«Langt de fleste lovbrudd etter forurensningsloven vil ikke ha strafferamme over to års fengsel. Etter kommisjonens forslag vil derfor påtalemyndigheten regelmessig måtte avgjøre om det foreligger «allmenne hensyn» som tilsier påtale i forurensningssaker. Slike saker kan for det første være teknisk og miljøfaglig vanskelig tilgjengelige. For det andre er det viktig at forurensningsmyndigheten har mulighet til å påvirke bruken av straff, som er et av de viktigste virkemidlene i arbeidet med å oppnå overholdelse av regelverket på miljøområdet. Ikke minst har SFT, gjennom mange års praksis med anmeldelser og uttalelser i straffesaker, bred erfaring med miljøkriminalitet og bør også av den grunn bli rådført i spørsmålet om det i tvilstilfeller skal begjæres påtale.

SFT vil derfor anbefale at kravet i påtaleinstruksen § 7-3 om at påtalespørsmålet straks forelegges vedkommende myndighet der hvor påtale er avhengig av dennes begjæring videreføres, med den endring at det er spørsmålet om det foreligger «allmenne hensyn» som skal forelegges vedkommende fagmyndighet for uttalelse. For eksempel vil da forurensningsmyndigheten måtte rådføres før påtalemyndigheten endelig avgjør om overtredelse av forurensningsloven §§ 78 eller 79 skal påtales.»

Riksadvokaten uttaler:

«Skal en slik regel være praktikabel, må det også fremgå klart av forarbeidene at domstolene heller ikke skal kunne prøve om allmenne hensyn foreligger. Har påtalemyndigheten vurdert spørsmålet og reist tiltale, må domstolene prøve sakens materielle side selv om retten skulle være uenig i at saken er reist.»

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om spørsmålet om ubetinget offentlig påtale og vurderingen av om allmenne hensyn forligger, er et spørsmål av prosessuell karakter og om bestemmelsen derfor bør plasseres i straffeprosessloven.

4.1.5.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Straffelovkommisjonens forslag om å oppheve ordningen med påtalebegjæring fra den fornærmede som formelt vilkår for å strafforfølge.

Når bruk av straff er begrunnet i hensynet til prevensjon og i behovet for å opprettholde den sosiale ro, jf. kapittel 6, harmonerer det dårlig å la strafforfølgningen avhenge av standpunktet til den direkte fornærmede. Tvert imot taler disse hensyn for at strafforfølgningen finner sted etter en objektiv og konsekvent linje, som vanskelig kan bli etablert for lovbrudd hvor forfølgningen er avhengig av den fornærmedes påtalebegjæring.

Straff er et onde som tilføyes lovbryteren i den hensikt at det skal føles som et onde. En slik virksomhet stiller særlige krav til likebehandling, hvor den sentrale parameter må være handlingens straffverdighet. Om den straffbare handling har rammet en langmodig og forståelsesfull fornærmet eller ikke, har derimot lite å si for likhetsvurderingen.

Slik departementet ser det, er det derfor i dagens situasjon den omstendighet at man lar strafforfølgningen være avhengig av den fornærmedes begjæring, som krever en særskilt begrunnelse. Det er departementets syn at de grunner som taler for en slik ordning, ikke er sterke nok. Snarere vil oppheving av ordningen med påtalebegjæring fra den fornærmede ha flere foredeler:

Regelverket knyttet til påtalebegjæring er forholdsvis komplisert både å utforme, forstå og praktisere. Det er et mål å gjøre lovverket enklere og lettere tilgjengelig. Da er det en fordel om en kan klare seg uten reglene om påtalebegjæring. Problemene er knyttet til hvem som i det enkelte tilfelle er å regne som fornærmet, hvem som har adgang til å opptre på den fornærmedes vegne (når fornærmede er en juridisk person) og om den begjæring som er fremsatt, fyller lovens krav. Problemer av denne karakter avdekkes gjerne forholdsvis sent i etterforskingen eller når saken er på påtalestadiet. Det leder ikke sjelden til at saken blir liggende i påvente av at spørsmålene omkring påtalebegjæring skal bli avklart. I enkelte tilfeller oppdages mangler knyttet til påtalebegjæringen først ved den rettslige behandling. Det kan lede til utsettelse eller til at saken avvises fra domstolen. Det er et sentralt mål for departementet å bidra til et regelverk som fremmer en effektiv og rask strafforfølgning. Å fjerne påtalebegjæring fra den fornærmede som formelt vilkår for å forfølge det straffbare forhold, vil utvilsomt ha en slik virkning.

Som fremholdt både av kommisjonen og flere av høringsinstansene, kan det også for den fornærmede selv være gunstig om ordningen med formell påtalebegjæring oppheves. Særlig når den fornærmede kjenner lovbryteren fra før, kan det være en belastning formelt å bidra til at strafforfølgning finner sted. I en situasjon hvor gjerningspersoner ikke sjelden synes villige til å bruke sterke midler for å unngå strafforfølgning, må dette tillegges vekt.

Samtidig som både hensynet til straffens formål og virkninger, effektivitetshensyn og personvernhensyn taler for å oppheve ordningen med påtalebegjæring fra den fornærmede som formelt vilkår, er ulempene ved den foreslåtte endringen etter departementets syn forholdsvis begrensede. Den noe nær unisone tilslutning under høringen understøtter dette.

I forhold til det arbeidet som i det siste tiår har pågått for å styrke fornærmedes/offerets stilling i straffeprosessen, og som departementet ønsker å føre videre, kan forslaget om å oppheve ordningen med påtalebegjæring fra den fornærmede av enkelte oppfattes å være et skritt i «gal» retning. Gjennom å oppheve ordningen med påtalebegjæring reduseres iallfall den fornærmedes formelle adgang til å avgjøre om lovbruddet skal strafforfølges eller ikke. Som fremhevet av Straffelovkommisjonen vil likevel den reelle forskjell bli liten. Den fornærmedes standpunkt - uansett retning - skal tillegges vekt i vurderingen av om allmenne hensyn tilsier påtale. Gjennom anmeldelsesretten og ved å bidra eller unnlate å bidra til sakens opplysning vil den fornærmede også etter endringen i betydelig grad øve innflytelse på om lovbruddet blir strafforfulgt. Slik departementet ser det, oppveies den reduserte formelle innflytelse av at den fornærmede i forhold til gjerningspersonene kommer i en klart mindre utsatt posisjon.

Ordningen som Straffelovkommisjonen foreslår, vil legge mer skjønnsmessig myndighet til påtalemyndigheten, og i det alt vesentlige til påtalemyndigheten i politiet, jf. høringsuttalelsen fra Hordaland statsadvokatembeter. Dette kan lede til ulikheter og til at politiet av kapasitetsgrunner stiller for strenge krav til hva som er allmenne hensyn. Dette hensynet må tillegges vekt, men det kan ikke være avgjørende. For det første går departementet inn for å snu presumsjonen i påtaleregelen, slik blant annet riksadvokaten har tatt til orde for. Når presumsjonen er at strafforfølgning skal skje, reduseres betydningen av skjønnet. I tillegg foreslår departementet å presisere hvilke momenter det skal legges vekt på i utkastet til ny § 62 a i straffeprosessloven. I likhet med flere av høringsinstansene legger departementet dessuten vekt på at beslutningen om å unnlate påtale kan påklages etter straffeprosessloven § 59 a. Den fornærmede skal underrettes om henleggelsen selv om ikke påtalebegjæring er fremsatt, jf. påtaleinstruksen § 17-2. Riksadvokaten kan dessuten gi generelle retningslinjer for når skjønnstemaet «allmenne hensyn» tilsier at det ikke foretas strafforfølgning. Etter departementets syn gir dette samlet en god kontroll med at påtalepraksis i politiet ikke blir ulik og for lemfeldig.

Risikoen for at påtalemyndigheten i utide vil fremme saker som den fornærmede ikke ønsker strafforfulgt, er heller ikke stor. Den fornærmede vil gjennom anmeldelse og vilje til å bidra til opplysning av saken og sitt uttalte standpunkt til påtalespørsmålet, rent faktisk ha ganske stor innflytelse over om etterforskning kan iverksettes. Med de kapasitetsproblemer som en fortsatt må forvente i politiet og påtalemyndigheten, er det liten grunn til å tro at bagatellsaker vil bli forfulgt i utide, selv om påtalebegjæring ikke lenger er noe formelt krav.

Departementet er enig i at grensen mellom de handlinger som undergis ubetinget offentlig påtale, og de hvor påtale kan unnlates fordi allmenne hensyn ikke tilsier påtale, settes ved handlinger med en strafferamme over fengsel i 2 år. Med de strafferammer som foreslås anvendt i ny straffelov, vil handlinger med en ramme på 3 års fengsel eller høyere være av en slik alvorlighet at de blir gjenstand for ubetinget offentlig påtale.

Departementet slutter seg også til Straffelovkommisjonens oppregning av hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved avgjørelsen av om allmenne hensyn tilsier påtale.

Departementet er videre enig med kommisjonen i at påtalemyndigheten ikke bør pålegges noen plikt til alltid å begrunne sin avgjørelse av om allmenne hensyn tilsier påtale, slik Den Norske Advokatforening har foreslått. Når presumsjonen snus, slik at det er unnlatelsen av å beslutte påtale som i tilfelle krever en særskilt begrunnelse, blir spørsmålet om begrunnelse dessuten av mindre betydning. I mange tilfeller er det grunn til å tro at påtalemyndigheten av eget tiltak vil begrunne avgjørelsen om ikke å påtale handlingen. Dette gjelder særlig når saken henlegges på dette grunnlag etter først å ha vært etterforsket. I den grad den fornærmede eller andre skadelidte ikke aksepterer avgjørelsen om at saken henlegges på grunn av manglende allmenne hensyn, kan avgjørelsen påklages etter straffeprosessloven § 59. I tilknytningen til en slik klage vil det gjerne bli gitt en nærmere begrunnelse for avgjørelsen til klageorganet og/eller klageren.

Et spørsmål som har en viss sammenheng med en begrunnelsesplikt, er om retten kan overprøve påtalemyndighetens beslutning av om allmenne hensyn foreligger.

Departementet viser her til riksadvokatens høringsuttalelse om at dette må ligge utenfor rettens prøving. Departementet er enig i dette, og legger til grunn at løsningen er i samsvar med gjeldende rett, jf. Jo Hov: Rettergang I (1999) side 104. Forutsatt at kompetent påtalemyndighet faktisk har vurdert spørsmålet, må denne løsning også anses å følge av anklageprinsippet. Den negative siden av anklageprinsippet er kommet til uttrykk i straffeprosessloven § 63, nemlig at domstolen ikke kan tre i virksomhet uten begjæring fra påtalemyndigheten. Den positive side, nemlig at retten må akseptere påtalemyndighetens vurdering av at saken bør behandles ved domstolene, er derimot ikke like allment kommet til uttrykk i loven. For enkeltstående rettergangsskritt under etterforskningen følger det av straffeprosessloven § 237 at retten bare skal behandle og ta stilling til det materielle innhold i de begjæringer den får, men dette må også gjelde på pådømmelsesstadiet. Skulle retten ha adgang til å overprøve påtalemyndighetens vurdering av om allmenne hensyn foreligger, ville det i realiteten gi retten kompetanse til å vurdere om tiltale bør eller ikke bør tas ut. Dette ville gi prosessen et inkvisitorisk preg som er fremmed for vår prosessordning.

Departementet er også enig i at reglene om når, under hvilke omstendigheter og av hvem straffbare handlinger skal påtales, er bestemmelser av prosessuell art, som hører hjemme i straffeprosessloven, jf. punkt 4.1.6. Synspunktet har heller ikke møtt motstand under høringen.

Det følger av drøftelsen foran at den nye straffelov ikke vil inneholde bestemmelser svarende til gjeldende lovs kapittel 7, jf. §§ 77-82.

4.1.6 Plassering av prosessuelle bestemmelser

Straffelovkommisjonen har i delutredning VII fremmet flere forslag om at bestemmelser som i dag finnes i straffeloven, skal flyttes til straffeprosessloven fordi de etter sin art er av prosessuell karakter. Spørsmål av denne karakter drøftes ikke generelt, men skjer i tilknytning til de aktuelle bestemmelser, jf. for eksempel påtalereglene i delutredning VII side 185, jf. punkt 4.1.5 foran.

I gjeldende rett inneholder straffeloven flere bestemmelser som er av prosessuell art. Først og fremst gjelder dette påtalereglene i lovens kapittel 7. Andre eksempler er bestemmelsen om negativ rettskraft i § 12 a, om påtalekompetansen i § 13 første ledd, om forsvarer og varsel til rettsmøtet ved omgjøring av samfunnsstraff i § 28 b tredje ledd tredje og fjerde punktum og om formaning av domfelte i § 54 a. Spørsmålet om de nevnte bestemmelser i den nye straffelov skal flyttes til straffeprosessloven, vil også i proposisjonen her bli drøftet i tilknytning til de problemstillinger hvor spørsmålet oppstår.

Departementet finner likevel grunn til å gi sin prinsipielle tilslutning til kommisjonens standpunkt. Det er et sentralt siktemål at den nye straffeloven blir så lett tilgjengelig og informativ som mulig. Et middel er å sørge for at loven ikke inneholder flere og andre bestemmelser en de som saklig sett hører hjemme der.

En bestemmelse har imidlertid ikke alltid saklig berøringspunkter med bare ett sett av regler. Bestemmelsene om forsvarer i saker om omgjøring av samfunnsstraff har for eksempel saklig sammenheng både med de strafferettslige reglene om samfunnsstraff og med forsvarerreglene i straffeprosessloven. Noen ganger er sammenhengen mellom strafferettslige bestemmelser og prosessuelle bestemmelser så sterk at departementet har funnet det riktigst å beholde bestemmelsen i straffeloven. Da er det likevel ofte inntatt en henvisningsbestemmelse på det relevante sted i straffeprosessloven. En slik regulering er for eksempel valgt for den negative rettskraftsvirkning knyttet til forfølgning som har skjedd i utlandet, jf. lovutkastet § 8 og tilføyelsen i straffeprosessloven § 51, se punkt 13.5.7 nedenfor.

4.1.7 Paragrafnummereringen

Gjeldende straffelov har en fortløpende - en-leddet-paragrafnummerering (§ 1, § 2 osv.). En slik paragrafnummerering ble også foreslått i delutredning V.

I delutredning VII foreslår Straffelovkommisjonens flertall at den nye straffelov skal gis en kapittelvis - toleddet-paragrafnummerering (§§ 1-1, 1-2, ..., 2-1, 2-2 osv.). Flertallets begrunnelse (side 166-67) er at en kapittelvis nummerering gjør det lettere å gjøre tilføyelser i loven uten å måtte nummerere de innskutte paragrafene med bokstavtillegg («a-, b- og c-paragrafer). Det fremheves også at kapittelvis nummerering vil gjøre det lettere å utarbeide og vedta lovens kapitler suksessivt. Et mindretall i kommisjonen går inn for fortløpende paragrafnummerering og legger særlig vekt på at to-leddet nummerering vil virke fremmed på dem som ikke er vant til å forholde seg til lovtekster. For en alminnelig straffelov som henvender seg til allmennheten, mener mindretallet at dette synspunktet har særlig vekt.

Under høringen har bare to instanser uttalt seg om spørsmålet: Agder politidistrikt slutter seg til mindretallets standpunkt og begrunnelse, og fremholder også at straffeloven og straffeprosessloven bør ha samme type nummerering . Den Norske Advokatforening slutter seg uten nærmere begrunnelse til flertallets forslag.

Departementetkan se gode argumenter for begge løsninger. En er enig med Straffelovkommisjonen i at straffeloven er av et slikt omfang og har en slik kapittelvis inndeling at den etter de veiledende retningslinjer for inndeling av lover i «Lovteknikk og lovforberedelse» (Justisdepartementets lovavdeling, 2000) side 62 kan gis en to-leddet, kapittelvis nummerering. Departementet er også enig i at en kapittelvis nummerering vil gjøre det lettere å utarbeide og vedta lovens spesielle del suksessivt uten at det behøver å skje i noen bestemt rekkefølge.

Ønsket om å unngå bokstavtillegg ved nummereringen av nye paragrafer som måtte bli skutt inn senere (a-, b- og c-nummerering), kan etter departementets oppfatning, ikke tillegges vekt. Erfaringsmessig er det vanskelig å unngå dette også ved en to-leddet nummerering, fordi nye bestemmelser sjelden systematisk kan føyes til på slutten av kapitlet. Et toleddet siffer kombinert med bokstavtillegg blir da en særlig kompleks form for paragrafnummerering. Å forrykke bestemmelsene internt i kapitlet istedet har den ulempe at det vil utløse et betydelig arbeid med å rette opp henvisninger ellers i lovverket som viser til de bestemmelser som gjennom forrykkingen får en annen nummerering, og kan dessuten legge til rette for misforståelser ved bruk av tidligere avgjørelser mv. som viser til den eldre paragrafnummerering.

For dem som jevnlig og profesjonelt forholder seg til straffeloven, kan en to-leddet, kapittelvis nummerering lette oversikten. I utkastet fra kommisjonen består loven av 33 kapitler. Det er en overkommelig oppgave å lære nummereringen på kapitlene, og en kapittelvis nummerering vil derfor umiddelbart avklare hva slags bestemmelse det vises til ved en ren paragrafhenvisning uten ytterligere opplysning.

For personer som ikke er trent i å forholde seg til lovtekster, er departementet likevel enig med Straffelovkommisjonens mindretall i at en kapittelvis nummerering vil være vanskelig å få tak på. For en straffelov som i utpreget grad henvender seg til allmennheten og som regulerer allmennhetens dagligliv, må tilgjengeligheten og pedagogikken tillegges vekt. Selv om de færreste skaffer seg sin innsikt i hva som er lov eller ikke gjennom lesning av lovteksten, er det likevel viktig at de som ønsker å skaffe seg eller kontrollere sin kunnskap, lett finner frem.

Straffeloven blir også ofte henvist til i muntlige fremstillinger. I retten skjer det i et betydelig antall saker gjennom opplesing av tiltale eller siktelse og dom, og ved at aktor og forsvarer viser til bestemmelsen i sine innlegg. Det kan gi større rom for misforståelser og faller tyngre muntlig å vise til for eksempel § 20-2, jf. § 20-1 enn til § 258, jf. § 257. Paragraf 20-2 kan muntlig lett bli forvekslet med § 22.

For departementet har de to siste argumenter blitt utslagsgivende for å velge en fortløpende, en-leddet, nummerering. For å oppnå noe av den fleksibilitet som en kapittelvis nummerering ville gitt, vil departementet la noen numre være ledige i den spesielle del. Dette kan gjøres på den måten at hvert kapittel begynner på et helt 10-tall. Er siste paragraf i foregående kapittel 267, vil første i neste være § 270. Dette bidrar også til å lette orienteringsmuligheten for de profesjonelle brukere av loven. Teknikken har også vært brukt tidligere, jf. sjøloven 24. juni 1994 nr. 39. At noen paragrafnumre står ubrukt, antas ikke å ha negative konsekvenser. Dette har vært tilfellet i gjeldende straffelov i lang tid som følge av opphevinger. Således har §§ 18-20, 191, 210, 265, 289-90, 297 og 309, og hele kapittel 32 vært opphevet i flere tiår uten at det har skapt noen ulemper.

4.2 Terminologi

4.2.1 Innledning

Strafferetten har, som andre fagområder, sin egen terminologi. Siktemålet med dette kapittel er å gi en nærmere forklaring på en del begreper og uttrykk som benyttes ofte i proposisjonen, og hvor forståelsen verken er allemannseie eller selvforklarende. Flere av begrepene ligner på andre, men de beskriver likevel forskjellige strafferettslige realiteter.

Den videre fremstilling deles i tre. I punkt 4.2.2 behandles terminologien knyttet til beskrivelsen av selve den straffbare handling. Punkt 4.2.3 gjelder de forskjellige grunnlag for at en person som har foretatt en ellers straffbar handling, likevel ikke straffes for den, eller iallfall ikke straffes så strengt som han eller hun ordinært skulle ha blitt. Avslutningsvis gjøres det rede for terminlogien knyttet til de reaksjoner som utløses av at straffelovgivningen overtrådt, jf. punkt 4.2.4.

4.2.2 Beskrivelsen av den straffbare handling

4.2.2.1 Lovovertredelse og straffbar handling

Straffelovgivningen innholder en lang rekke forbud mot å gjøre slik eller slik, eller påbud om å forholde seg slik eller slik. Hva kaller man det når noen har brutt disse normer? I gjeldende straffelovgivning sier man gjerne at det er begått en forseelse eller en forbrytelse. Som det fremgår av punkt 4.1.3, foreslås skillet mellom forseelse og forbrytelse opphevet. Dette øker behovet for en felles betegnelse.

I proposisjonen her brukes lovbrudd som betegnelse på at noen har opptrådt i strid med en straffsanksjonert norm. Begrepet gir bare uttrykk for at det objektivt sett er handlet i strid med normen, og at det ikke foreligger noen straffrihetsgrunn. At det har skjedd et lovbrudd, sier følgelig ikke noe om de subjektive krav for straff er oppfylt, dvs. om vedkommende er strafferettslig tilregnelig og har utvist den nødvendige skyld. Dette betyr at begrepet også brukes når mindreårige eller psykotiske personer har brutt loven. Et alternativ som gir uttrykk for det samme som lovbrudd, er lovovertredelse, jf. delutredning VII side 168.

Betegnelsen straffbar handling signaliserer at alle straffbarhetsvilkår er oppfylt.

4.2.2.2 Gjerningsbeskrivelse, straffetrussel og medvirking

Et straffebud beskriver hvilken atferd som er forbudt, eventuelt påbudt. For at straffebudet skal være overtrådt, må noen ha handlet i strid med denne beskrivelsen. Beskrivelsen av den atferden som er forbudt eller påbudt, er straffebudets «gjerningsbeskrivelse». I tillegg innholder straffebudet en trussel om at den som bryter normen, kan straffes med en nærmere angitt straff; straffebudets straffetrussel.

Straffebud kan også overtres uten at personen har utført en handling som rammes av gjerningsbeskrivelsen dersom vedkommende har medvirket. En tilføyelse om at også medvirkning er straffbart kalles ofte medvirkningstillegget. Sammen utgjør gjerningsbeskrivelsen og medvirkningstillegget lovens gjerningsinnhold.

4.2.2.3 Gjerningsperson og medvirker. Mistenkte, siktede mv.

Begrepene gjerningsbeskrivelse og medvirkning har sine tilsvarende betegnelser når en skal benevne den som har handlet. I proposisjonen her benevnes den som har brutt gjerningsbeskrivelsen og medvirkningstillegget som henholdsvis gjerningsperson og medvirker. Men begge har overtrådt loven, og er følgelig lovbrytere eller lovovertredere.

I langt de fleste tilfeller løses de strafferettslige spørsmål likt for gjerningspersonen og medvirkeren. Hvis ikke annet er sagt eller klart fremgår av sammenhengen, vil det som sies om gjerningspersonen, gjelde tilsvarende for medvirkeren.

Det brukes også ofte prosessuelle betegnelser på dem som har overtrådt straffebudene. Disse betegnelsene varierer med og illustrerer hvor langt forfølgningen er kommet. Lovbryteren betegnes som mistenkt eller siktet så lenge saken er under etterforsking eller påtalemessig vurdering, og beholder også denne betegnelse om saken blir henlagt. Tas det ut tiltale, benevnes lovbryteren som tiltalt. Når det foreligger endelig dom i saken, vil betegnelsen enten være den domfelte eller frifunnede. Ofte er det bruk for en fellesbetegnelse som fanger opp de fleste situasjoner, og da brukes gjerne «siktet».

4.2.2.4 Gjerningstidspunkt og handlingstidspunkt

I mange tilfeller er det behov for å beskrive det tidspunkt da lovbruddet skjedde. I proposisjonen her brukes på vanlig måte handlingstidspunktet om dette. Det vil også forekomme at betegnelsen gjerningstidspunktet er benyttet. Det er ingen realitetsforskjell mellom begrepene, men det første passer nok best i de tilfeller hvor en også skal ha for øye tidspunktet da en medvirker foretok sin handling. Medvirkeren har jo ikke foretatt «gjerningen» i snever forstand. Derfor er bare «handlingstidspunktet» brukt i selve lovforslaget.

4.2.3 Straffrihet, straffritak, straffbortfall, straffopphør og straffnedsettelse

4.2.3.1 Straffrihetsgrunner; rettmessighetsgrunner og unnskyldningsgrunner

Som det fremgår av punkt 9.1, er det ikke tilstrekkelig å konstatere at det har funnet sted et lovbrudd ved at gjerningspersonen har begått en handling som rammes av normen i straffebudet. Unntaksvis er handlingen straffri til tross for dette. Da sier en gjerne at det foreligger straffrihetsgrunner. Når straffrihetsgrunner foreligger, skal handlingen lates straffri. Gjerningspersonen har krav på straffrihet; spørsmålet er ikke overlatt til rettens skjønn. De fleste straffrihetsgrunner leder imidlertid ikke bare til at handlingen ikke straffes; de innebærer også at handlingen anses som rettmessig. Straffrihetsgrunnen er da også en rettmessighetsgrunn. Straffrihetsgrunner som nødrett, nødverge, selvtekt og samtykke gjør handlingen både straffri og rettmessig.

I noen tilfeller har gjerningspersonen krav på at handlingen lates straffri uten at handlingen anses som rettmessig. I disse tilfeller har straffrihetsgrunnen karakter av unnskyldningsgrunn. Den foreslåtte prøveordningen med sprøyterom innebærer at bruk av narkotika i samsvar med kriteriene for sprøyterommet, er straffri. Men denne bruk av narkotika er likevel ikke rettmessig. Bestemmelsen i utkastet til sprøyteromsloven § 2 er således en unnskyldningsgrunn, jf. Ot.prp. nr. 56 (2003-2004) side 28, 45 og 47. Også straffrihet på grunn av overskridelse av nødverge (straffeloven § 48 fjerde ledd) er et eksempel på dette. En annen straffrihetsgrunn som har karakter av en unnskyldningsgrunn, er frifinnelse på grunn av ulovlig provokasjon fra politiets side. Gjerningspersonen har i disse tilfeller krav på frifinnelse, men det er vanskelig å si at for eksempel befatningen med narkotikaen eller tyvegodset av den grunn er rettmessig.

Både når det foreligger en rettmessighetsgrunn, og når det foreligger en unnskyldningsgrunn, vil domsslutningen lyde på at den tiltalte frifinnes.

4.2.3.2 Straffritaksgrunner og straffopphørsgrunner

Straffrihetsgrunnene innebærer at gjerningspersonen (eventuelt medvirker) aldri har pådratt seg noe straffansvar, og han har alltid krav på å bli frifunnet om det reises straffesak for handlingen. For de tilfeller som behandles i dette punkt, forholder det seg annerledes. Begrepene straffritak, straffbortfall og straffopphør er også behandlet og forklart i delutredning V side 85-87.

Straffritaksgrunnene særkjennes ved at det er opp til retten på nærmere angitte vilkår å frita gjerningspersonen for straff. Frifinnelse på grunn av provokasjon fra den fornærmede er et eksempel på en straffritaksgrunn. Finner retten at den tiltalte ikke bør straffes, lyder dommen også her på frifinnelse. Men bak en slik frifinnelse skjuler det seg en annen strafferettslig realitet enn ved straffrihetsgrunnene. Ved en straffritaksgrunn er riktigst å se det slik at det er pådratt straffansvar som retten etter omstendighetene lar falle bort. Straffen settes i realiteten til null. Den som frifinnes fordi han har slått i nødverge, har aldri pådratt seg noe straffansvar. Hans handling er rettmessig og han har krav på frifinnelse. Den som frifinnes for en legemsfornærmelse på grunn av provokasjon, har derimot i utgangspunktet pådratt seg et straffansvar som retten etter omstendighetene lar falle bort. Gjerningspersonen har ikke krav på frifinnelse, og handlingen anses ikke rettmessig.

For straffopphørsgrunnene følger det uten videre av begrepet at det er et pådratt straffansvar som faller bort. Det som skiller disse grunner fra straffritaket, er at gjerningspersonen har et krav på å bli frifunnet. De praktisk viktige eksemplene er tilbaketreden fra forsøk, jf. straffeloven § 50 og foreldelse av straffansvaret, jf. lovens kapittel 6. Det er ikke helt uvanlig at gruppen straffopphørsgrunner deles i to, slik at tilbaketreden fra forsøk som skjer kort tid etter handlingen, kalles straffbortfall, mens betegnelsen opphør brukes på foreldelse som skjer etter lengre tid, jf. slik blant annet delutredning V side 86-87. Også i proposisjonen her vil denne terminologien bli brukt.

4.2.3.3 Straffnedsettelsesgrunner og formildende omstendigheter

Straffnedsettelsesgrunnene kjennetegnes ved at de gir grunnlag for å sette straffen under et eventuelt særskilt minimum i straffebudet, eller at det kan idømmes en mildere straffart enn straffebudet gir anvisning på. Retten idømmer for eksempel straff av fengsel i 5 år for drap til tross for at minstestraffen er 6 år. Eller den idømmer samfunnsstraff eller bot selv om straffebudet bare åpner for å idømme fengselsstraff.

Ofte er det betydelig likhet mellom straffritaksgrunnene og straffnedsettelsesgrunnene. Hvis retten ikke finner grunnlag for å frifinne, vil de samme omstendigheter gjerne være en straffnedsettelsesgrunn, jf. § 80 og § 81 i utkastet.

Det er også forskjell på straffnedsettelsesgrunner og formildende omstendigheter. Sistnevnte kan lede til at straffen settes ned i forhold til et normalnivå, men innenfor strafferammen og straffarten. Verken straffeloven 1902 eller lovforslaget i proposisjonen her inneholder generelle bestemmelser om handlinger som anses som formildende. Det fremgår imidlertid av punkt 11.8 at departementet parallelt med at det utarbeides proposisjon med forslag til straffelovens spesielle del, også vil vurdere om det i den alminnelig del bør inntas bestemmelser om omstendigheter som virker formildende (og om omstendigheter som virker skjerpende). I stor grad vil det være de samme omstendigheter som begrunner nedsettelse utenfor rammene, som også vil telle i formildende retning. Men graden av «unnskyldning» vil være mindre.

4.2.4 Begrepsbruk i tilknytning til reaksjonene

4.2.4.1 Straff og strafferettslige reaksjoner

Begrepet «strafferettslig reaksjon» brukes i lovutkastet og i proposisjonsteksten som en fellesbetegnelse på de reaksjoner som kan ilegges i en straffesak, både de formelle straffer og andre reaksjoner. Slik er for eksempel begrepet brukt i overskriften til lovens kapittel 5: Oversikt over de strafferettslige reaksjoner. Er det bruk for å sondre mellom de strafferettslige reaksjoner som er straff og de som ikke er det, tales det om straff og andre strafferettslige reaksjoner, se for eksempel overskriften til utkastet § 30.

I nasjonal lovgivning er begrepene «straff» og «strafferettslig reaksjon» formelle begrep. Det vil si at straff er det som i straffelovens alminnelig del er benevnt som straff. Hva som skal regnes som formelle straffer, har i liten grad vært tvilsomt og omtvistet. Straffene er fengsel, forvaring, samfunnsstraff, bot og rettighetstap, og er i lovutkastet regnet opp i § 29, jf. straffeloven 1902 §§ 15 og 16. Også hefte er nevnt i § 15, men denne straffen er gått ut av bruk. Skal formell straff kunne ilegges, er det nødvendig at alle fire straffbarhetsvilkår er oppfylt: En straffbelagt norm må være overtrådt, det må ikke foreligge straffrihetsgrunner, gjerningspersonen må være tilregnelig og ha utvist den nødvendig skyld.

Hvilke kriterier som skal være avgjørende for at en reaksjon som ikke er straff skal regnes som en strafferettslig reaksjon, er ikke like selvsagt. Departementet mener to forhold må være minstekrav for at reaksjonen skal anses som strafferettslig: Reaksjonen ilegges som en følge av at det (minst) er begått et lovbrudd (dvs. objektivt sett en overtredelse av straffebudet), og reaksjonen kan bare ilegges etter straffeprosesslovens regler.

Alle de reaksjoner som Straffelovkommisjonen lister opp i oversikten over de strafferettslige reaksjoner i lovutkastet § 5-2 i delutredning VII, fyller disse kriteriene: straffutmålingsutsettelse, særreaksjoner overfor utilregnelige, inndragning, påtaleunnlatelse og overføring av saken til mekling i konfliktråd.

Men i forhold til kommisjonens motiver er departementets kriterier, iallfall formelt, en innstramming. I delutredning VII side 233 sier kommisjonen at «[m]ed «strafferettslige reaksjoner» mener kommisjonen ikke annet enn at det er tale om reaksjoner som kan ilegges i en straffesak.» Etter departementets kriterier er det et krav at reaksjonen skal, i betydningen bare kan, ilegges i straffesak. I tillegg til de reaksjoner som Straffelovkommisjonen nevner, oppfyller fradømmelse av retten til å drive med dyr etter dyrevernloven § 32 og tap av føreretten etter vegtrafikkloven § 33 mv. departementets kriterier.

I straffelovens alminnelige del er det imidlertid bare naturlig å regne opp reaksjoner som kan ilegges for alle typer straffbare handlinger. Noen lover angir reaksjoner som bare kan idømmes for overtredelse av vedkommende lov. Det er tilfellet for fradømmelse av retten til å drive med dyr etter dyrevernloven § 32, som av den grunn faller utenfor oppregningen. Tap av føreretten etter vegtrafikkloven § 33 mv. kan derimot idømmes for alle lovbrudd og er derfor tatt med i oppregningen i utkastet § 30.

Noen reaksjoner som ikke er strafferettslige, har samme navn som straffer eller andre strafferettslige reaksjoner, først og fremst rettighetstap og inndragning. Når disse reaksjonene ikke er strafferettslige, er det fordi de ikke behandles i straffeprosessuelle former og fordi det heller ikke alltid er noe krav at loven er overtrådt. Tap av retten til førerkort fordi vilkårene for å inneha førerrett ikke lenger er oppfylt, er et slikt eksempel, jf. vegtrafikkloven § 34.

Det har ingen selvstendig betydning om en reaksjon som ikke er straff, betegnes som strafferettslig eller ikke. Oppregningen i utkastet § 30 er tatt med av rettspedagogiske grunner.

4.2.4.2 Reaksjonsfrafall, reaksjonsutsettelse og betinget straff

I mange tilfeller leder en strafforfølgning frem til en konstatering av at lovbryteren er skyldig uten at vedkommende blir ilagt noen reaksjon i form av for eksempel betaling av bot, gjennomføring av samfunnsstraff eller soning av frihetsstraff. Denne unnlatelsen av å ilegge en skyldig en reaksjon, kan skje i forskjellige former.

Den absolutt mildeste form er det som kan kalles reaksjonsfrafall. I gjeldende rett har vi bare én slik hjemmel, og da for påtalemyndigheten, nemlig straffeprosessloven § 69 første ledd. I dagligtale omtales dette gjerne som en ubetinget (eller vilkårsløs) påtaleunnlatelse. Det konstateres at lovbryteren er skyldig, men påtalemyndigheten velger ikke å påtale saken, og det er ikke knyttet noe vilkår til unnlatelsen. Avgjørelsen av straffesaken får her karakter av en advarsel.

Forfølges saken i retten, er det i gjeldende rett ingen tilsvarende adgang. Domstolen kan riktignok unnlate å utmåle straff (gjerne kalt domsutsettelse, jf. § 52 nr. 1 første alternativ, som er en form for betinget dom), men en slik utsettelse skal alltid gjøres betinget av at den skyldige ikke begår nye straffbare handlinger i en prøvetid.

I den nye straffelov foreslås begrepet «domsutsettelse» erstattet med «straffutmålingsutsettelse», jf. nedenfor. Men departementet foreslår at også domstolene skal gis adgang til å unnlate å ilegge reaksjon uten prøvetid (se punkt 20.5). Det foreslås med andre ord en adgang til å konstatere skyld, men samtidig gi straffutmålingsfrafall jf. lovutkastet § 61. (Skulle man bruke samme terminologi som ved påtaleunnlatelse, snakker man altså om en ubetinget straffutmålingsunnlatelse.) Reaksjonen er aktuell når det fremstår som tilstrekkelig å markere at det er handlet galt, og både forhold ved handlingen og lovbryteren gjør det unødvendig å fastsette en prøvetid.

Reaksjonsutsettelse beskriver et utfall av straffesaken hvor det på avgjørelsestiden ikke utmåles noen reaksjon, men hvor dette kan revurderes hvis lovbryteren gjør seg skyldig i nye straffbare forhold i en prøvetid eller bryter andre vilkår som er fastsatt i avgjørelsen. De aktuelle reaksjoner i denne gruppe er betinget påtaleunnlatelse (for påtalemyndigheten) etter straffeprosessloven § 69 annet og tredje ledd, og straffutmålingsutsettelse (for retten) etter straffeloven § 52 nr. 1 første alternativ og lovutkastet § 60. Overholder den skyldige betingelsene, blir det heller ikke i disse tilfeller utmålt noen reaksjon.

Rent terminologisk hadde det i de sist nevnte tilfellene vært vel så riktig å snakket om et betinget reaksjonsfrafall. Det er imidlertid blitt vanlig å snakke om «unnlatelse» og «utsettelse» i disse tilfeller, og departementet ser ikke tilstrekkelig grunn til å endre terminologien. Av samme grunn har departementet sluttet seg til Straffelovkommisjonens standpunkt i delutredning VII side 181 om ikke å foreta en formell oppsplitting og definisjon av de forskjellige former for påtaleunnlatelse (frafall og utsettelse), slik det var foreslått i delutredning V side 68-69, jf. punkt 12.1.5.

En annen form for betinget straff er det når dommen inneholder både en skyldkonstatering og en utmålt straff, men hvor fullbyrdelsen av straffen er utsatt på visse vilkår. Man snakker i disse tilfeller om en fullbyrdingsutsettelse (eksekusjonsutsettelse). Etter lovforslaget er det bare fengselsstraff som kan gjøres betinget på denne måte, idet adgangen til å gjøre en bot betinget foreslås opphevet. Forvaring, samfunnsstraff og rettighetstap er alltid ubetinget og skal fullbyrdes når rettskraftig avgjørelse foreligger.

En fullbyrdingsutsettelse er etter lovforslaget, som etter gjeldende rett, alltid betinget av at den domfelte ikke begår nye straffbare handlinger i en fastsatt prøvetid, jf. straffeloven § 53 nr. 1 og lovutkastet § 34. I tillegg kan det fastsettes andre vilkår, jf. straffeloven § 53 nr. 2-4 og utkastet §§ 35-37. I noen tilfeller kan de vilkår som fastsettes, være ganske tyngende. At det skjer en utsettelse med fullbyrdingen av frihetsstraffen, er derfor ikke ensbetydende med at den domfelte ikke får føle noen reaksjon.

5 Forholdet til internasjonale menneskerettigheter og folkeretten ellers

5.1 Innledning

Folkeretten regulerer forholdet mellom stater. Folkeretten utgjør også den rettslige rammen for den internasjonale beskyttelsen av menneskerettighetene. Menneskerettighetene har sin basis i regler utviklet av mellomstatlige organisasjoner, særlig FN og Europarådet, med bakgrunn i blant annet erfaringene med nazismen og den annen verdenskrig. I dette kapitlet gis det en oversikt over enkelte sentrale menneskerettigheter og folkerettsforpliktelser som har betydning for utformingen av en straffelov.

Departementet tar ikke her sikte på å gjøre uttømmende rede for forpliktelser med relevans for strafferetten, men peker på enkelte sentrale forpliktelser som har vært viktige ved utarbeidelsen av lovutkastet. I den grad internasjonale forpliktelser har betydning for utformingen av enkeltbestemmelser, vil spørsmålet om forholdet til folkeretten bli behandlet i det enkelte kapittel hvor spørsmålet oppstår. Forpliktelser med betydning for hvilke handlinger som skal kriminaliseres, vil bli omtalt i proposisjonen om straffelovens spesielle del.

Menneskerettskonvensjonene har størst betydning for hvordan statene kan utforme straffeprosessen, men enkelte av forpliktelsene legger også føringer for utformingen av den materielle straffelovgivning. Det er først og fremst de sivile og politiske rettighetene som har betydning for utformingen av den alminnelige delen til en ny straffelov. Disse rettighetene fremgår særlig av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP), som er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven. Videre er sivile og politiske rettigheter nedfelt i barnekonvensjonen og andre FN-konvensjoner om tortur, kvinnediskriminering og rasediskriminering.

EMK fastlegger en rekke sentrale sivile og politiske rettigheter, blant annet retten til liv, frihet fra tortur, slaveri og tvangsarbeid, retten til ikke å bli fengslet uten etter lov og dom, retten til en rettferdig rettergang, forbud mot å gi straffebud tilbakevirkende kraft og retten til privatliv, til ytrings-, religions- og organisasjonsfrihet. I senere protokoller er blant annet eiendomsretten, stemmeretten og forbudet mot dobbeltforfølgning etablert. Rettighetene har først og fremst betydning for utformingen av straffeprosessen, men enkelte av rettighetene berører spørsmål av materiell art, se punkt 5.3.1 til 5.3.3.

SP fastsetter langt på vei de samme rettighetene som EMK. Konvensjonen har blant annet bestemmelser om retten til liv, frihet fra tortur og vilkårlig frihetsberøvelse, bevegelsesfrihet, prosessuelle rettigheter ved utvisning, rettferdig rettergang, forbud mot å gi straffebud tilbakevirkende kraft, retten til privatliv, religions-, ytrings- og forsamlingsfrihet, beskyttelse av familien og av barn og forbud mot diskriminering. På enkelte punkter skiller rettighetsvernet i SP seg fra vernet i EMK, blant annet er ikke eiendomsretten vernet i SP. Videre er det fastsatt et generelt forbud mot diskriminering i SP. Et slikt forbud er også nedfelt i protokoll 12 til EMK, men protokollen har foreløpig ikke trådt i kraft.

Menneskerettskonvensjonene kan ha betydning for straffelovgivningen på to måter. De kan gi beskyttelse mot urettferdig strafforfølgning. Men de kan også bety en viss forpliktelse for statene til å etablere det nødvendige lovgrunnlag for strafforfølgning for å beskytte andre verdier som menneskerettskonvensjonene beskytter.

Det internasjonale samarbeidet på strafferettens område har økt kraftig de senere årene. Flere internasjonale konvensjoner har som formål å bekjempe internasjonal kriminalitet, som terrorisme, organisert kriminalitet, korrupsjon og datakriminalitet. Konvensjonene pålegger som regel statene å sette straff for nærmere bestemte uønskede handlinger og stiller opp regler av straffeprosessuell art og av betydning for internasjonalt samarbeid. Men konvensjonene kan også regulere spørsmål av betydning for straffelovens alminnelige del. I proposisjonen her vil departementet stort sett begrense seg til å ta opp spørsmål som faller i denne sistnevnte gruppen.

5.2 Folkerettens betydning for utformingen av straffeloven

I menneskerettsloven er EMK, SP og de internasjonale konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og om barns rettigheter inkorporert. Etter § 3 går bestemmelser i disse konvensjonene og utvalgte protokoller ved motstrid foran bestemmelser i annen lovgivning. Selv om dette er tilfellet, bør imidlertid en ny straffelov utformes slik at den ikke etter ordlyden vil bety et brudd på menneskerettlige forpliktelser.

I utkastet § 2 foreslår departementet å videreføre regelen om begrenset sektormonisme på strafferettens område: Straffelovgivningen skal, som i dag, gjelde med de begrensningene som følger av overenskomster med fremmede stater eller av folkeretten for øvrig. Forslaget er omtalt i punkt 13.3. Bestemmelsen omfatter følgelig mer enn inkorporeringen som følger av menneskerettsloven fordi den ikke er begrenset til nærmere angitte konvensjoner.

Utkastet § 2 innebærer at ved motstrid mellom en tilstrekkelig klar folkerettslig regel og en bestemmelse i straffelovgivningen, vil den strafferettslige bestemmelsen måtte tolkes innskrenkende. Den folkerettslige forpliktelsen får i så fall direkte virkning i norsk rett selv om den ikke mer spesifisert er innarbeidet. Men utkastet § 2 kan ikke anvendes i disfavør av lovovertrederen og utgjør ikke noe selvstendig hjemmelsgrunnlag. I den grad en ønsker å gjennomføre i norsk rett internasjonale strafferettslige forpliktelser som er strengere enn den gjeldende straffelovgivningen, må bestemmelsene innarbeides i norsk lov før de får direkte virkning her.

Departementet legger til grunn at utkastet § 2 ikke generelt bør erstatte innarbeiding av folkerettslige forpliktelser til gunst for lovbryteren. Forpliktelser med praktisk betydning bør uansett innarbeides. Det gjør reglene mer synlige og bedre kjent, og sikrer dermed i større grad at internasjonale forpliktelser blir etterlevet enn den generelle henvisningen til disse forpliktelsene i utkastet § 2. Enkelte internasjonale forpliktelser til gunst for lovbryteren er følgelig omtalt i proposisjonen. Utkastet § 2 vil etter dette særlig ha betydning dersom lovgiverne skulle ha oversett en folkerettslig forpliktelse eller tolket den annerledes enn det som senere viser seg som den riktige forståelsen.

Folkeretten har på flere måter betydning for det norske strafferettsapparatets rett og plikt til å strafforfølge lovbrudd:

Det er uklart i hvilken grad folkeretten oppstiller begrensninger for statenes adgang til å gi straffebud med et geografisk virkeområde som strekker seg utenfor nasjonalstatens territorium. Spørsmålet er omtalt i punkt 13.5.2.1.

En rekke internasjonale konvensjoner som gjelder bekjempelse av terrorisme, grenseoverskridende kriminalitet og liknende, har bestemmelser om plikt til å strafforfølge nasjonalt hvis man ikke utleverer en person som er mistenkt for den aktuelle typen handling. Eksempler er FN-konvensjonen 15. november 2000 om grenseoverskridende organisert kriminalitet artikkel 16 nr. 10, FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme artikkel 10 og konvensjonen 3. mars 1980 om fysisk beskyttelse av nukleært materiale artikkel 10. Med sikte på slike handlinger som Norge har en omfattende folkerettslig plikt til å strafforfølge, foreslår departementet derfor en bestemmelse som gjør norsk straffelovgivning anvendelig på handlinger som ellers ville ha falt utenfor lovens virkeområde, se utkastet § 6 og punkt 13.5.6.

Norge er bundet av enkelte internasjonale instrumenter som regulerer spørsmålet om negativ rettskraftvirkning av avgjørelser avsagt i et annet land. Utkastet § 8 begrenser adgangen til å strafforfølge handlinger i Norge når forholdet allerede er pådømt i utlandet sammenholdt med det som ellers følger av reglene om norsk straffelovgivnings virkekrets, se punkt 13.5.7.

Også Wien-konvensjonen 18. april 1961 om diplomatisk samkvem begrenser adgangen til å strafforfølge handlinger i Norge.

Departementet foreslår at krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten ikke skal foreldes, jf. lovutkastet §§ 91 og 96. Endringen er blant annet begrunnet i et ønske om å ha regler som samsvarer med vedtektene 17. juli 1998 for Den internasjonale straffedomstolen (Roma-vedtektene), se punkt 28.2.5.

5.3 Forholdet til menneskerettighetene

5.3.1 Lovskravet som vilkår for å straffe

Etter EMK artikkel 7 kan ingen straffes for en handling som ikke var straffbar etter nasjonal eller internasjonal rett på den tiden da den ble begått. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har tolket EMK artikkel 7 dit hen at det implisitt ligger et visst lovskrav i bestemmelsen, jf. Kokkinakis mot Hellas (25. mai 1993) avsnitt 52:

«The Court points out that Article 7 para. 1 of the Convention is not confined to prohibiting the retrospective application of the criminal law to an accused's disadvantage. It also embodies, more generally, the principle that only the law can define a crime and prescribe a penalty (nullum crimen, nulla poena sine lege) and the principle that the criminal law must not be extensively construed to an accused's detriment, for instance by analogy; it follows from this that an offence must be clearly defined in law. This condition is satisfied where the individual can know from the wording of the relevant provision and, if need be, with the assistance of the courts' interpretation of it, what acts and omissions will make him liable.»

Kravet er senere utdypet, blant annet i en dom avsagt mot Tyrkia (7. februar 2002) som gjelder en redaktør som ble straffet for å utgi en bok. EMD slår fast at et straffebud må gi en klar definisjon av den straffbare handlingen og sanksjonene som kan idømmes. Vilkåret er oppfylt dersom den siktede ut fra ordlyden i bestemmelsen og rettspraksis kan forstå hvilke handlinger og unnlatelser som kan føre til straffansvar. Lovskravet har betydning for utformingen av både den generelle og den spesielle delen av ny straffelov.

I SP artikkel 15 er det nedfelt et tilsvarende lovskrav.

Lovprinsippet i strafferetten er nedfelt i Grunnloven § 96, hvor det heter at «Ingen kan dømmes uden efter Lov». Prinsippet er ikke tatt inn i den gjeldende straffeloven. Departementet foreslår å lovfeste kravet om lovhjemmel i utkastet til ny straffelov, se utkastet § 14 og punkt 14.2.2.

5.3.2 Forbud mot å gi straffebud tilbakevirkende kraft

I EMK artikkel 7 og i SP artikkel 15 nr. 1 første og annet punktum er det nedfelt forbud mot å gi straffebud tilbakevirkende kraft. Det vil si at en ikke kan ilegge straff for et forhold som ikke var straffbart på handlingstidspunktet. Det må heller ikke idømmes strengere straff enn den som var hjemlet da den straffbare handlingen ble utført. Disse prinsippene er nedfelt i utkastet til ny straffelov § 3, se punkt 13.4.

SP artikkel 15 nr. 1 tredje punktum stiller i tillegg krav om at den siktede skal nyte godt av mildere straffebestemmelser («lighter penalty», «peine plus légère») som er innført etter handlingstidspunktet. Dette behandles i punkt 13.4.4 i tilknytning til utkastet til § 3.

Forbudet mot tilbakevirkning har også betydning for spørsmålet om den domfeltes økonomiske evne på pådømmelsestiden kan legges til grunn for utmålingen av bøter, se spesialmerknadene til utkastet § 53.

5.3.3 Uskyldspresumsjonen

I EMK artikkel 6 nr. 2 er det bestemt at enhver som er siktet for en straffbar handling, skal antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. En tilsvarende bestemmelse finnes i SP artikkel 14 nr. 2. Uskyldspresumsjonen har først og fremst betydning for straffeprosessen, men legger også enkelte føringer for forslaget til ny straffelov.

Uskyldspresumsjonen beskytter den siktede mot å bli ansett skyldig både før domfellelse og etter frifinnelse. Bestemmelsen retter seg først og fremst mot retten som behandler den aktuelle straffesaken og andre deltakere i prosessen, som påtalemyndigheten og sakkyndige. Det er usikkert hvorvidt bistandsadvokater, forsvarere og utenforstående er omfattet.

Bestemmelsen beskytter etter ordlyden bare personer som er siktet for en straffbar handling. Men EMD anvender uskyldspresumsjonen også i andre tilfeller. Hvis en nasjonal domstol i en sivil sak uttrykker seg på en måte som kan skape tvil om en frifinnelse i en straffesak, befinner man seg innenfor anvendelsesområdet til artikkel 6 nr. 2, se for eksempel Y mot Norge (11. februar 2003) avsnitt 42 til 47.

Rettens medlemmer skal ikke gi uttrykk for en oppfatning av den siktedes skyld før saken er avgjort. EMD har videre oppstilt visse krav til bevisbedømmelsen i straffesaker. Påtalemyndigheten skal ha bevisbyrden for den siktedes skyld. Tvilen skal komme den tiltalte til gode, men EMD har godtatt visse begrensninger, se for eksempel dommen i Salabiaku mot Frankrike (7. oktober 1988) avsnitt 28.

Også i henhold til SP artikkel 14 nr. 2 skal enhver anses uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. FNs menneskerettskomité har lagt til grunn en vid forståelse av bestemmelsen, jf. generell kommentar nr. 13 fra 1984, punkt 7:

«By reason of the presumption of innocence, the burden of proof of the charge is on the prosecution and the accused has the benefit of doubt. No guilt can be presumed until the charge has been proved beyond reasonable doubt. Further, the presumption of innocence implies a right to be treated in accordance with this principle. It is, therefore, a duty for all public authorities to refrain from prejudging the outcome of a trial.»

Uskyldspresumsjonen er omtalt i flere forbindelser her i proposisjonen. Det gjelder for det første spørsmålet om omgjøring av en dom på samfunnsstraff, se spesialmerknadene til utkastet § 52. Uskyldspresumsjonen er også nevnt i omtalen av utvidet inndragning. Etter denne bestemmelsen kan lovovertrederens formue på bestemte vilkår inndras hvis ikke lovovertrederen sannsynliggjør at formuesgodene er ervervet på lovlig måte, se punkt 26.3.2.3. Videre er uskyldspresumsjonen omtalt i punktet om inndragning overfor erververe, se punkt 26.8.3.

5.3.4 Forbudet mot dobbeltforfølgning

I EMK syvende tilleggsprotokoll artikkel 4 nr. 1 er det fastsatt et forbud mot dobbeltforfølgning. Ingen skal kunne bli stilt for retten eller straffet på ny i en straffesak for en straffbar handling som han allerede er blitt endelig frikjent eller domfelt for. Et tilsvarende forbud finnes i SP artikkel 14 nr. 7. Forbudet har først og fremst betydning for utformingen av straffeprosessen og forholdet til andre reaksjoner. I proposisjonen er forbudet omtalt i forbindelse med vurderingen av om en straffedom bør ha negativ rettskraftvirkning i en etterfølgende sak om inndragning, se punkt 26.13, og i forbindelse med rettighetstap, se punkt 24.11.

5.3.5 Andre menneskerettsforpliktelser med betydning for utformingen av strafferetten

Forholdet til FNs barnekonvensjon er omtalt i kapittel 19 i forbindelse med at departementet vurderer om det bør settes en maksimal fengselsstraff for barn, se punkt 19.4.1.1, 19.4.5 og 19.4.6.4. Videre er forholdet til barnekonvensjonen nevnt i punkt 21.2.4 i forbindelse med spørsmålet om forvaring bare bør kunne idømmes lovbrytere over 18 år.

Kravet til behandling innen rimelig tid i EMK artikkel 6 nr. 1 blir vurdert i forbindelse med spørsmålet om å innføre en absolutt foreldelsesfrist, se punkt 28.2.4.

5.4 Forholdet til EØS-avtalen og Schengen-regelverket

EØS-avtalen har ikke regler om alminnelig strafferett. Norges forpliktelser etter EØS-avtalen får dermed ingen direkte betydning for utformingen av den nye straffelovens alminnelige del.

Schengen-konvensjonen har i del III kapittel 3 (artikkel 54 til 58) regler om negativ rettskraft, det vil si et forbud mot dobbeltforfølgning (ne bis in idem). I motsetning til det tilsvarende forbudet i EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1 og i SP art. 14 nr. 7 er reglene i Schengen-konvensjonen grenseoverskridende. Der strafforfølgningen er avsluttet i en Schengen-stat, forbyr disse reglene en gjentatt strafforfølgning i en annen Schengen-stat. På denne måten utfyller Schengen-reglene de nevnte reglene i EMK og SP.

For øvrig har ikke Schengen-konvensjonen regler som direkte gjelder alminnelig strafferett. Men Schengen-relevante rammebeslutninger, som Norge vil være pliktig til å gjennomføre, og som pålegger en plikt til å kriminalisere bestemte handlinger i norsk rett, kan også stille krav til hvilket internasjonalt virkeområde disse forbrytelsene må ha, krav til foretaksstraff og krav til strafferammer mv.